LA 'NORTEAMERICANIZACIÓN' DEL EJECUTIVO EN EUROPA ¿UN PROCESO IRREVERSIBLE?Author(s): SERGIO FABBRINISource: Desarrollo Económico, Vol. 49, No. 194 (JULÍO-SETIEMBRE 2009), pp. 203-219Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/25702549 .Accessed: 16/02/2011 13:52

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Desarrollo Economico, vol. 49, Ne 194 (julio-setiembre 2009) ^^^^^

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA

cUN PROCESO IRREVERSIBLE?*

SERGIO FABBRINI**

Introduccion

El crecimiento de la funcion de los lideres senala un cambio importante en la

politica europea. El largo periodo de la Europa democratica posterior a la Primera Guerra Mundial fue prodigo en lideres politicos. Algunos de ellos despues del final de la guerra fueron autenticos constructores de regimenes {regime builders), ya que

edificaron las nuevas democracias sobre las cenizas de los regimenes autoritarios y totalitarios (para el caso italiano, comparado con el japones, vease Samuels, 2003). Sin

embargo, con pocas excepciones, entre ellas el general Charles De Gaulle en Francia, esos lideres fueron tambien jefes de partido o, al menos, figuras politicas que alcanzaron una posicion en el gobierno gracias al apoyo de sus respectivos partidos. (Por ejemplo, Konrad Adenauer, canciller y ministro de Relaciones Exteriores de Alemania Federal entre 1949 y 1963, era el maximo dirigente del Partido Democrata Cristiano; o Alcide De Gasperi, uno de los fundadores de la Democracia Cristiana, que llego a ser presidente del consejo de ministros de la Italia republicana entre 1946 y 1953).

Sin embargo, el ascenso de lideres iniciado en la decada de 1980 en la politica europea tuvo un caracter diferente al del pasado. Por una parte, los nuevos lideres se afirmaron en un contexto de partidos en decadencia, en especial en el piano de la

representatividad electoral y de la cantidad de afiliados. Por otra parte, los nuevos medios de comunicacion de masas contribuyeron a convertir a esos lideres en

protagonistas indiscutibles de la competencia politica. Como nunca habia sucedido en el pasado, la politica electoral de los paises europeos se personalizaba en tanto

que las acciones del Ejecutivo tendian a "presidencializarse" (Poguntke y Webb, 2007). Como no estaban en condiciones de comprender la funcidn de los lideres en las democracias, ya que el debate europeo se habia centrado tradicionalmente en los partidos, no pocos observadores consideraron que las transformaciones en la

* Paper presentado en la reunion anual de la American Political Science Association, Toronto, 3-6 setiembre

de 2009. Este trabajo forma parte de argumentos que se exponen con mas detalle en el libro reciente del autor: El ascenso del principe democratico. Quien gobierna y como se gobiernan las democracias (Fondo de Cultura Economica, 2009).

** Profesor de Ciencia Politica en la Universidad de Trento y director de Italian Journal of Political Science,

fabbrini@soc.unitn.it

204 SERGIO FABBRINI

politica europea se debian a una influencia del "modelo estadounidense". Vale la pena considerar esta teoria de la "norteamericanizacion" para demostrar que las transformaciones en la politica europea se debieron a procesos mas complejos que a una simple imitacibn de un modelo foraneo. Ademas, esta presunta "nortea mericanizacion", especialmente en el nivel gubernamental, no parece ser una tendencia empiricamente indiscutida.

La teona de la "norteamericanizacion"

La afirmacibn del liderazgo personal en el gobierno entre la decada de 1980 y la primera decada del siglo XXI impulsb el concepto de "norteamericanizacion" de la

politica europea (Markovits, 2007; Losurdo, 1993;Toinet, 1991 y 1989; Beyme, 1987). La personalizacibn de la politica electoral y gubernamental se considerb una consecuencia inevitable de la influencia de los modelos del Nuevo Continente sobre el Viejo Continente (vease Fabbrini, 2004 y 1994). Asf como a partir de la decada de 1970 en Estados Unidos, comienza a advertirse el desarrollo de la politica centrada en los candidatos y de la personalizacibn de la presidencia, tambien en Europa los lideres polfticos comenzaron a adoptar estrategias de accibn basadas en su appeal personal mas que en el de su partido. De este modo, el hecho de que el Ejecutivo se caracterizara por las posiciones personales de policy del Ifder; o que las campanas electorales se personalizaran, se considerb como un signo de la inevitable "norteamericanizacion" de la politica europea. La Europa colectivista ya no se diferenciaba del Estados Unidos individualista.

La tendencia a interpretar a Europa guiandose por la experiencia estadounidense es, en Europa, consecuencia del papel que asumib Estados Unidos al termino de la

Segunda Guerra Mundial, caracterizado por una hegemonia que no fue solo econbmica

y militar, sino sobre todo politica y cultural. Con la agudizacibn de los procesos de modernizacibn de Europa en el ultimo cuarto del siglo XX, ese papel se agigantb (a los ojos de los europeos). Estados Unidos no representaba ya el futuro de Europa, como lo habia escrito Tocqueville (1969: 9, edicibn original 1835) despues de su viaje al nuevo mundo durante 1931 y 1932 ("Me parece ademas que esta misma democracia

que reina en la sociedad norteamericana avanza tambien hacia el poder en Europa"), sino que se habia convertido ya en su presente.

Mirandolo bien, sin embargo, Estados Unidos tuvo una influencia minima en la

organizacibn institucional de los sistemas de gobierno de los paises europeos (Fabbrini, 1999; Friedrich, 1967; Beyme, 1987). Como bien sabemos, los sistemas

semipresidenciales, como el de la Francia de la V Republica, no pueden asimilarse al

tipo estadounidense de separacibn de poderes, porque esos sistemas le permitieron al Parlamento preservar su posicibn como fuente de la legitimidad del sistema, o sea como unica sede de la soberania popular. Ademas, si bien la reconstruccibn econbmica e ideolbgica de los paises derrotados durante la Segunda Guerra Mundial (Italia y Alemania, pero tambien la Francia de la IV Republica en el periodo 1946-1958) fue

posible gracias a la ayuda estadounidense, en el piano institucional cada uno de esos paises opto por volver a sus tradiciones (y practicas) parlamentarias, obviamente con las modificaciones necesarias, teniendo en cuenta un contexto politico diferente

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 205

y con el deseo de evitar los errores del pasado (Huber, 1996). Por lo tanto, en el piano institucional no hubo "norteamericanizacion" de ninguna indole.

De hecho, quienes apoyan la teona de la "norteamericanizacion" sostienen que esta se manifesto sobre todo en el piano del comportamiento de los actores politicos y de los electores. No obstante, incluso en este piano la teona de la "norteameri canizacion" puede discutirse, afirmando, por ejemplo, que la personalizacion de la

politica puede haber estado condicionada mas bien por factores internos que por influencias externas. Esto es, por una transformacion interna del proceso politico, (determinado por la funcion cada vez mas relevante que juegan los mass media en la

competencia electoral). Por lo tanto, mas que hablar de la mera exportacion del "modelo" estadounidense a Europa, es posible argumentar que hemos asistido a una

convergencia de las condiciones que estructuran el proceso politico tanto en un

lugar como en el otro. En especial en el ambito electoral, muchas caracteristicas del

proceso politico estadounidense fueron las mismas que las del proceso europeo. La situacion europea favorecio que los lideres politicos recurrieran tambien a estrategias politicas personales, como hacia tiempo sucedia en Estados Unidos. Es decir, fueron las condiciones reinantes las que contribuyeron al desarrollo de una politica centrada en los candidatos.

Con el agotamiento de la identificacion partidaria de los votantes europeos y el consecuente debilitamiento de la capacidad de movilizacion de los partidos europeos, las tecnologias estadounidenses de electioneering -o sea, de organizacion de la

campana electoral- se han convertido en un complemento permanente en el arsenal

empleado(Sussman, 2005; Kavanagh, 1995; Kaase, 1994) por los actores principales del proceso electoral en Europa. Sin embargo, la politica centrada en los candidatos ha encontrado no pocas resistencias institucionales. La organizacion de los partidos y el orden institucional europeo han demostrado ser capaces de oponer una firme barrera a la personalizacion del Ejecutivo. Asi pues, en Europa el proceso hacia la

personalizacion de la din^mica electoral ha promovido la busqueda de estrategias de gobierno personales; sin embargo, esas estrategias encontraron un contexto institucional poco hospitalario. Los Ejecutivos europeos no pueden funcionar adecuadamente si dependen del ppder personal del lider. Por lo tanto, la "norteamericanizacion" de las campanas electorales es solo uno de los efectos dentro del proceso mas amplio de cambio politico registrado (tambien) en Europa.

El cambio politico en Europa ,

Disponemos de gran cantidad de informacion acerca de las caracteristicas del cambio politico operado en las democracias europeas a partir de las dos ultimas decadas del siglo XX (Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Dalton y Wattenberg, 2002; Kaase y Newton, 1995). El punto de partida de las transformaciones se relaciona con la configuracicn de las fracturas (cleavages) politicas. Dichas transformaciones han dado lugar a la formacidn de nuevas fracturas en los sistemas politicos europeos. Nuevas problematicas se imponpn en la agenda publica; algunas son el fruto de

profundas mutaciones economicas, tecnoldgicas y culturales que han llevado al centro de la atencion publica temas como la calidad de vida, del trabajo, del medio ambiente

206 SERGIO FABBRINI

y, last but not least, de la democracia. Otras, por el contrario, son el resultado de cambios politicos mas recientes, como la integracibn europea y la consecuente discusibn acerca de la soberania de los Estados nacionales, que a su vez han puesto sobre el tapete el tema de las nuevas identidades regionales y territoriales.

A raiz de estos cambios se diluyb la tradicional divisibn entre la derecha y la

izquierda, o al menos se vuelve necesaria una redefinicibn de ambas. En la mayoria de los paises europeos, ello condujo a una reorientacibn sustancial de los partidos politicos tradicionales. En especial, al termino de la Guerra Fria, los partidos de

izquierda debieron reubicarse para apuntar a un "nuevo centro", en muchos casos reelaborando de manera radical su identidad partidaria. En el caso de Italia, los cambios estructurales se entremezclaron con una dramatica crisis interna: los

partidos politicos se desintegraron debido al estallido de un sistema de corrupcibn generalizado que involucrb a lideres de partido, funcionarios publicos y empresarios de la esfera privada. Esto puso en marcha un largo proceso de transicibn en la democracia (Fabbrini, 2006), en el que se formaron nuevos partidos y surgib una nueva dinamica politica, bipolar en vez de multipolar; una bipolaridad estructurada sobre la base de dos grandes coaliciones, a su vez conformadas por numerosos

partidos. Por cierto, las diferentes estructuras institucionales de cada pais europeo -en particular las caractensticas de sus sistemas electorales ademas de la naturaleza de sus sistemas de partido- y las diferentes culturas pollticas nacionales condicionaron las consecuencias pollticas de este proceso de cambio.

En terminos mas generales, en gran parte de los sistemas politicos europeos se ha observado una descomposicibn de los alineamientos partidarios tradicionales, tanto

por efecto de un desalineamiento electoral como por una disminucibn de las lealtades

partidarias. Esta situacibn creb dificultades crecientes a los partidos politicos. La escena

politica europea se pluralizb(Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Fuchsy Klingeman, 1995): movimientos de ciudadanos, asociaciones de voluntarios en torno de una determinada tematica, los tradicionales grupos de presibn, los mass media, los intereses territoriales, los centros de poder economico, son algunos de los actores que participan del proceso politico ejerciendo una influencia directa y sin recurrir a la mediacibn partidaria. Estos nuevos actores hacian suyas las funciones de informacibn y de movilizacibn electoral tradicionalmente monopolizadas por los partidos politicos, mientras que estos ultimos

migraban cada vez mas hacia el aparato del Estado (Mair, 1994). La politica europea se caracterizb entonces por nuevas divisiones, algunas

contingentes y otras permanentes, y de bstas surgieron nuevos actores politicos (muchos de los cuales desaparecieron con la misma rapidez con que habian

aparecido). Cuando estos nuevos actores consiguieron imponerse, lo hicieron por su

capacidad de utilizar las nuevas tecnologfas electorales para la movilizacibn popular. Todo esto contribuyb, como es obvio, a crear un contexto politico mas inestable y con divisiones mas volcitiles. A partir de las decadas de 1980 y de 1990, la politica europea pasb de una situacibn donde los conflictos eran exclusivamente la expresibn de

configuraciones estables de clase o de religibn, a otra en la cual los conflictos

empezaron a reflejar prioridades cambiantes en relacibn con temas especificos (Inglehart, 1997). Es natural que la transicibn de un sistema politico basado en una divisibn estable a un sistema politico basado en una pluralidad de divisiones, algunas de ellas contingentes, no tenga las caractensticas de un proceso lineal. Se trata, mas

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 207

bien, de una compleja transformacion de la estructura de las divisiones, en la cual las mas viejas conservaron parte de su capacidad reguladora de los conflictos, pero ahora en presencia de otras mas nuevas. De este modo las viejas y las nuevas divisiones se entrecruzan, y hacen todavia mas diffcil su representacion electoral y politica. Es evidente que en este cambio tambien incide la aceleracion del proceso de integracion europeo (promovido por el Tratado de Maastricht el 12 de diciembre de 1991), un proceso que ha desestructurado la politica de cada Estado nacional europeo al alentar nuevas fracturas.

Sea como fuere, el redimensionamiento de las fracturas tradicionales creo un contexto que se caracteriza por una pluralidad de issue publics: es decir, publicos cuya composicion varia segun los cambios de los temas que ocasionan las divisiones. Esta situacion incentivo un mayor interes por los contenidos especfficos de las politicas publicas en detrimento de los aspectos mas generales de la constelacion partidaria. Tambien incremento el faccionalismo -si no el corporativismo- del proceso politico. La formacidn de esa pluralidad de publicos interesados en problemas puntuales contribuyo en buena medida a cambiar el comportamiento de los electores europeos. Tanto es asf que tambien se estan utilizando en Europa los tres criterios que han servido tradicionalmente en Estados Unidos para sondear la intencion de voto de los electores: la pertenencia partidaria, la imagen del candidato y la opinion con respecto a un issue determinado. El material empfrico disponible muestra como a partir de las decadas de 1980 y de 1990 se registro un incremento del voto basado en la imagen del candidato o en la posicion del candidato o de su partido con respecto a un issue determinado y una disminucion del voto en funcion de la pertenencia partidaria (Dalton, 1997). En otras palabras, si bien es cierto que los ciudadanos en las democracias europeas contemporaneas continuan adhiriendo a una competencia electoral

organizada en torno de partidos, tambien es cierto que ellos (o un numero considerable de ellos) parecen haber cambiado de criterio para decidir su voto. La disminucion de la cantidad de electores que votan siguiendo una vieja lealtad partidaria se compensa con el aumento de la cantidad de electores que votan sobre la base del appeal del candidato o su opinion sobre temas puntuales (Cain, Dalton y Scarrow, 2003: parte I).

Este conjunto de cambios se acelero de manera notable con la revolucion de los sistemas de comunicacion de masas que tuvo lugar en Europa a partir de las ultimas dos decadas del siglo pasado. La impetuosa llegada de la television comercial

privada, el fin del monopolio publico de la informacion televisiva, la multiplicacion de las fuentes de informacion tecnologica, contribuyeron a debilitar aun mas la capacidad de los partidos de controlar el vinculo (informativo y formativo) que une a los electores con los lideres politicos. Ciertamente sus efectos variaron de unos paises a otros. Si, en general, el nuevo sistema de comunicaciones fortalecio al Ifder con respecto a los

partidos, en Italia este sistema directamente sustituyo a los partidos y creo una nueva

organizacion politica (Forza Italia).

El gobierno del Ifder en Europa: la primera fase

Resulta diffcil establecer si esa transformacion de la politica electoral europea lograra crear nuevas divisiones politicas estables. Por ahora puede decirse que tambien en los comienzos del siglo XXI continua el proceso de desalineamiento electoral

208 sergio fabbrini

registrado por Dalton a fines del siglo pasado. Despues de recordar que las democracias occidentales se han estructurado tradicionalmente segun divisiones de clase, religiosas y sociales, en 1997 Dalton argumentaba que la estructura de las pollticas democraticas habia cambiado radicalmente a fines del siglo XX. En una decada habia cambiado la

pregunta que reclamaba una respuesta de los especialistas: ahora era necesario explicar el cambio antes que la persistencia de la politica electoral (Dalton, 1997: 13 y 14).

El proceso de desalineacibn -con su efecto de creciente volatilidad del voto sumado a la tecnologizacibn de la competencia electoral, ha creado un contexto favorable a la politica de los candidatos. En la decada de 1980, fueron varios los lideres gubernamentales que ganaron una notable independencia respecto de sus

partidos de origen y aplicaron estrategias de accibn bastante personalizadas. Esa decada puso de manifiesto que, frente a los partidos redimensionados y a un contexto

politico fragmentado, solo el llder podia favorecer la formacibn de una nueva mayorla, o, al menos, responder adecuadamente a la tarea de articular las distintas prioridades para integrarlas a la politica nacional. Esta operacibn contb con el apoyo de los modernos medios de comunicacibn, que comenzaban a insinuarse.

En Gran Bretana, en Francia y en Italia comenzaron a surgir lideres politicos que enfrentaban las tradiciones de sus respectivos partidos, y se diriglan a un

publico mucho mas amplio de posibles simpatizantes. En Gran Bretana, con la victoria electoral de los conservadores en 1979, se inicib un largo perlodo premiership con Margaret Thatcher, quien retuvo su cargo hasta 1990. En 1981, en las elecciones presidenciales francesas se afianzb por primera vez un llder socialista, Frangois Mitterrand, quien consolidb con tanta energla su posicibn que logrb el triunfo para un segundo perlodo de gobierno en las elecciones de 1988 (a pesar de un parentesis de cohabitacibn con un gobierno de derecha entre 1986 y 1988). Y, por ultimo, en Italia, en 1983 fue elegido primer ministro un socialista, Bettino Craxi, cuyo gobierno, con una duracibn sin precedentes, se prolongb hasta 1987.

El ascenso de estos lideres a la cabeza de los Ejecutivos fue el resultado de su exito como jefes de partido en el decenio precedente, exito alcanzado gracias a

estrategias que volvieron a utilizar en sus experiences posteriores. En 1975, Thatcher habla conquistado y conservado el puesto de llder del partido conservador luego de asperos desencuentros con la elite tradicional del partido (representada por hombres como Edward Heath y William Whitelaw) o con rivales de su misma fraccibn (como Geoffrey Howe) (Jenkins, 1987). Mitterrand habla sido el protagonista indiscutible, al menos a partir del Congreso de Epinay en 1971, de la transformacibn del Partido Socialista, una fuerza minoritaria y combativa tan bien representada por la vieja Seccibn Francesa de la Internacional Obrera (sfio), en una organizacibn lo bastante cohesionada como para apoyar su ascenso al poder en la dbcada siguiente (Bell y Criddle, 1988). No menos significativa fue la accibn de Craxi: a partir de su imprevista eleccibn como secretario del Partido Socialista Italiano (psi) en el verano de 1976 llevb a cabo una implacable tarea de demolicibn de la anterior identidad del partido (y de los dirigentes y de sus pollticas); en definitiva, transformb un partido tradicionalmente integrado por diversas corrientes en un partido de tipo "monocratico/ carismatico" (Cavalli, 1984), inedito para la experiencia italiana posbelica.

Por cierto, estos lideres tuvieron que afrontar no pocas dificultades durante sus

gobiernos. Ya en el gobierno de Fabius, en 1984, Mitterrand tuvo que renunciar a

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 209

buena parte del programa original de su presidencia para someterse a la accidn de

entorpecimiento de los procedimientos del Ejecutivo durante la cohabitacion (Cole, 1994). Thatcher, desde su primer cabinet, enfrent6 dentro del Ejecutivo una oposicidn constante, aunque variable en sus contenidos o en su nivel de manifestacion, ademas de la oposicion del partido en el Parlamento, que la obligo a renunciar a no pocos objetivos de su programa o a hacer propios otros que en principio no compartfa (Norton, 1990). Por ultimo, Craxi tuvo que acompanar su decisionismo gubernamental con un trabajo de mediacion con las posiciones de otros miembros de la coalicidn

(sobre todo con la Democracia Cristiana).

El gobierno del Ifder en Europa: la segunda fase

A pesar de sus sucesivos exitos, esos lideres terminaron, tarde o temprano, teniendo que lidiar con el sistema de partido y el gobierno en el que actuaban. En efecto, dos gobiernos parlamentaristas distintos entre sf, el britenico de tipo competitive y el italiano consensual, no lograron evolucionar fluidamente hacia un gobierno basado

principalmente en un Ifder. Es verdad que el premiership de Margaret Thatcher en Gran Bretafia duro m&s del doble que el de Bettino Craxi en Italia. Y tambien que el

gobierno parlamentarista ingles permite que el Ifder sea un primus super pares (Massari, 1994); en cambio, el gobierno parlamentarista italiano de conduccidn

implfcita de la I Republica no se avino a un Ifder que no fuese primus inter pares (Hine, 1993). De todas maneras, ambos premierships fueron puestos en discusidn. Craxi fue sustituido por voluntad del partnerdominante de la coalicidn de gobierno y Thatcher por la de una nueva mayorfa surgida dentro de su partido que le era desfavorable. Thatcher fue sustituida por John Major, y Craxi por una serie de lideres del partido predominante en la coalicidn gubernamental, es decir, de la Democracia Cristiana1. Todos estos lideres compartieron caracteristicas tipico-ideales: insiders, habiles en la utilizacidn de los recursos partidarios tradicionales m s que en los recursos de los medios de comunicacidn de masas, y m&s dispuestos a desempenar un papel de mediacidn que de transformacion.

Al mismo tiempo, en Francia, la preeminencia de Mitterrand en el Ejecutivo se vio obstaculizada durante los dos ultimos anos del primer septenato en el poder (1986-1987) por la cohabitacidn con un primer ministro gaullista, Jacques Chirac. El

Ejecutivo dual (Poulard, 1990), con mayorias no concordantes en la presidencia y el

gabinete (la asi llamada cohabitacion), mostrd ser el limite m s eficaz para la total

presidencializacidn del Ejecutivo (Carpentier, 1997). No obstante el impetu de su

liderazgo personal entre 1988 y 1993, gracias a la mayoria en concordancia surgida de las elecciones presidenciales y parlamentarias que tuvieron lugar por separado en 1988, Mitterrand tuvo que repetir al final de su segundo mandato la experiencia de la cohabitacion (1993-1995). Esta experiencia condiciond incluso a su sucesor gaullista, Jacques Chirac, obligado a cohabitar con un premier socialista, Lionel Jospin, desde 1997 hasta 2002. Si para algunos autores (Clift, 2007) esas cohabitaciones produjeron una especie de presidencializacidn diarquica del Ejecutivo, en la pr ctica llevaron a

1 Estos fueron Amintore Fanfani, Giovanni Goria y Ciriaco De Mita en el periodo 1987-1989 y luego Giulio And reotti entre 1989-1992.

210 SERGIO FABBRINI

los presidentes de la republica a interpretar la funcibn presidencial mas como la de un jefe de Estado que como la de un jefe de gobierno.

El retorno al gobierno de hombres de partido de corte mas convencional durb

poco tiempo. A fines de la decada de 1990, en Gran Bretana volvib al gobierno un lider como Tony Blair, con caractensticas muy semejantes a las de Margaret Thatcher.

No pertenecia a la tradicibn del partido, era ajeno a su ideologia de referencia y no tenia vinculos significativos con los sindicatos: se lo consideraba un outsider. Tanto es asi que conquistb la direccibn del partido sblo despues de una prolongada batalla con sus lideres mas tradicionales, es decir, contra los insiders. Logrb derrotarlos en

gran medida porque se habian demostrado incapaces repetidas veces de veneer electoralmente al partido conservador. Asi, luego de haber redefinido la identidad del

partido -como New Labour- y despues de haber ganado las elecciones de 1997, Blair basb su autoridad politica sobre aspectos puramente personales: habia demostrado que podia llevar el partido al gobierno (del cual habia estado excluido desde 1979). Durante losdiez anos en que fue primer ministro (de 1997 a 2007), Blair

manejb el gobierno segun sus propias convicciones mas que con el consenso del

partido, hasta el punto que algunos especialistas (Massari, 2005; Webb, 2004) habian de una solapada "presidencializacibn" del parlamentarismo ingles. Por ejemplo, Blair continub apoyando la intervencibn britanica en Iraq junto con Estados Unidos, iniciada en 2003, a pesar de la oposicibn de gran parte del partido.

Pero sera en Italia, en particular, donde el gobierno del lider se afirmara

impetuosamente con la llegada del tycoon de la television Silvio Berlusconi.

Aprovechando la crisis del sistema tradicional de partidos, Berlusconi no tendra la necesidad de conquistar un partido viejo, sino que crear uno por completo nuevo. Forza Italia nace como un partido personal (Calise, 2007a) y continua siendolo. Si en el pasado en Italia los lideres debian estar al servicio de sus partidos, Forza Italia es un partido al servicio de su lider (Paolucci, 2007). Gracias a los medios de comunicacibn de los que dispuso, y al vacio de la oferta politica tradicional, Silvio Berlusconi llevb el proceso de personalizacibn de la politica italiana a niveles jamcis alcanzados hasta entonces en ninguna o*ra derr.ccracia europea (Lazar, 2006). Al no existir una legislation que regulara el conflicto de intereses pudo conservar el dominio de su propio imperio medicitico, incluso mientras era primer ministro. Este

imperio mediatico estaba constituido, entre otras cosas, por la propiedad de grandes casas editoriales, un diario de circulacibn nacional y tres canales de television nacionales sobre un total de siete (Fabbrini, 2008). Si adem&s se tiene en cuenta

que el gobierno (o bien la comisibn parlamentaria de control y el Ministerio de

Economia) nombra a los nueve miembros del consejo de administracibn de la RAI

que controla canales de propiedad publica, puede decirse que al ganar las elecciones en 1994, 2001 y 2006, Silvio Berlusconi tuvo casi por completo en su

poder el sistema de comunicaciones radiales y televisivas del pais. En cambio, cuando las perdib, en 1996 y en 2006, se suscitb una situacibn tambien injustificada debido al duopolio televisivo sostenido por la bipolaridad politica (hasta el extremo de que el gobierno de centro-izquierda habia logrado controlar los tres canales

publicos). En ambos casos, de monopolio o de duopolio del control televisivo, se violb la condicibn basica de la democracia liberal, es decir, la independencia politica del sistema informative

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 21 1

Con el ascenso politico de Silvio Berlusconi, al influjo de una presion sin

precedentes, la politica italiana se transformo en un verdadero espectaculo politico. Este espectaculo prevefa un actor principal, si no exclusivo, es decir, el propio Silvio Berlusconi. Al mismo tiempo, sin embargo, a traves del control de los medios, Berlusconi y sus colaboradores pudieron promover nuevas formas de pensar la sociedad y la politica (Ginsborg, 2005), con una estrategia de efectiva hegemonfa cultural en el mercado de ideas. En nombre de una lucha contra los "herederos del comunismo" escondidos en los diarios, la televisidn, las instituciones educativas, Silvio Berlusconi ha buscado instalar un nuevo sentido comun -definido como

"antipolftica" por algunos especialistas (Campus, 2006)- en ese mercado de las ideas en el que se deciden las batallas a largo plazo. Desde esta perspectiva, el triunfo de Berlusconi puede ser considerado tambien como el desenlace de su exitosa campana ideologica. Naturalmente, ha sido el Ifder, con sus caracteristicas personales, quien encarno mejor el nuevo sentimiento colectivo.

Tambien en Francia, a la presidencia cuasi monarquica de Jacques Chirac2 le

siguid una presidencia de la republica marcadamente personal con el triunfo de Nicolas

Sarkozy en las elecciones de 2007. En dichas elecciones Sarkozy se presentd como un outsider de la tradicional elite jacobina, tanto por su origen social como por su estilo politico. (No era un graduado de la famosa ENA, la Escuela Nacional de Administration, donde se forma la clase dirigente francesa; es hijo de inmigrantes hungaros, si bien aristocratas). Sarkozy conquistd el liderazgo del principal partido de centroderecha, la Union por un Movimiento Popular (ump), y luego la designacidn como candidato del partido a la presidencia de la republica despues de derrotar a !a elite tradicional del partido, representada por el ex primer ministro Dominique de

Villepin(Haegel,2008). Una vez electo en mayo de 2007, y despues de la confirmacion de su mayorfa

en las elecciones parlamentarias del mes siguiente, Sarkozy rompid los tradicionales

esquemas politicos designando en su gabinete a miembros de la oposicidn socialista derrotada en los comicios. De allf en mas, y haciendo un frecuente uso de los medios, ha cultivado un vinculo personal con la opinion publica. Asi, mientras el fundador de la V Republica, Charles De Gaulle, habia concebido la funcidn presidencial como la de un jefe de Estado por encima de la gestidn cotidiana de gobierno y la de sfmbolo de la unidad nacional m&s all& de las componendas partidistas, Nicolas Sarkozy, en cambio, concibe su funcidn en la presidencia como la de un jefe del Ejecutivo en su sentido lato, esto es, como un Ifder que genera y propone politicas publicas y Ifneas de accion, y se mueve con seguridad y hasta con audacia en la arena politica.

Su misma vida privada, expuesta en los medios como nunca habfa ocurrido con los anteriores presidentes, contribuyo a una ulterior personalizacion del poder politico.

2 Aunque fue apoyado por una mayoria favorable en la Asamblea Nacional entre 2002 y 2007, el presidente

Jacques Chirac tuvo que redimensionar progresivamente su propio liderazgo personal por una serie de derrotas

politicas (entre ellas, la del propio partido en las elecciones regionales de 2004 y el rechazo del Tratado Constitutional de la Union Europea en el referendo popular de 2005). Como de costumbre, descargo la

responsabilidad de esos fracasos en el primer ministro Jean-Pierre Raffarin, a quien sustituyo en 2005 Dominique de Villepin. A pesar de todo, su popularidad siguid disminuyendo hasta el final de su mandate al punto de tener

que considerar poco aconsejable un tercer periodo en el gobierno, tambien a causa de un ictus que lo afectd en setiembre de 2005.

212 SERGIO FABBRINI

En la Francia de Sarkozy (Baldini y Lazar, 2007), la politica se transformd en espectaculo al igual que en la Gran Bretana de Tony Blair; aunque no en el mismo grado que en la Italia de Silvio Berlusconi. Sin embargo, que ia politica se haya convertido en

espectaculo en los tres casos no fue, en rigor, un fin en si mismo: constituyo m6s bien una estrategia para neutralizar las resistencias partidarias e institucionales que estos tres lideres tuvieron que enfrentar.

Partidos, lideres e instituciones

^Cual es la ensenanza que se desprende de la experiencia europea entre 1980

y la primera decada del siglo XXI? Que distintos sistemas de gobierno, como el britcinico, el italiano y el trances, no han impedido el surgimiento de lideres que marcaron con una fuerte impronta personal la competencia electoral y en consecuencia tambien su accidn de gobierno. Las similitudes observables en el comportamiento de estos lideres (Thatcher, Blair, Craxi, Berlusconi, Mitterrand, Sarkozy) son

sorprendentes. Si consideramos los tres criterios (funcidn, perfiiy recursos), a menudo

empleados para destacar las caracteristicas de un Ifder (Blondel, 1987), y pasamos revista a la gran cantidad de estudios descriptivos acerca de los jefes de gobierno en la Europa parlamentarista y semipresidencial (Pasquino, 2005), concluiremos que estos lideres tienen mucho en comun. Sus caracteristicas nos permiten entender las diferencias entre un gobierno dominado por un Ifder y otro dominado por un partido (v6ase Cuadro 1).

En lo que respecta al primer criterio, todos ellos desempenaron el papel de

agentes de transformacion, y no de transaccion; esto es, actuaron dentro del

Ejecutivo como militantes de su propio punto de vista, y no como arbitros de los

puntos de vista ajenos. En sfntesis, consiguieron imponer su autoridad en la gestidn de los problemas mas relevantes a los se enfrentaron. Por ese motivo, emprendieron una reorganizacion del Ejecutivo tendiente a una mayor centralizacidn, que se lievo a cabo segun distintas modalidades. En Gran Bretana (Seldon y Kavanagh, 2005;

CUADRO 1 Los lideres de gobierno en Europa (1979-2008)

Cabeza del Gobierno de lider Gobierno de partido

Ejecutivo

M. Thatcher (1979-1990) J. Major (1991-1997) B. Craxi (1983-1987) A Fanfani, G. Goria,

C De Mita (1987-1989), G. Andreotti (1989-1992)

F. Mitterrand (1981-1986) (1988-1993) J. Chirac (1997-2002)

T. Blair (1997-2007) G. Brown (2007-^?)

S. Berlusconi (2001-2006) y (2008-^?) R. Prodi (2006-2008)

_N. Sarkozy (2007-/,?)_

Funcidn Transformacion Transaccion Perfil Outsider Insider

Recursos Personales Partidarios

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 213

Moon, 1995; King, 1988; Hennessy, 1986) se baso en la progresiva reduccion de las reuniones de la totalidad del cabinet en la creacion de comisiones ad hoc del cabinet sobre cuestiones fundamentales, presididas directamente por el primer ministro; en la absorcibn por la asi llamada policy unity (es decir, un comite informal reducido, presidido por el premier; y compuesto por ministros y funcionarios de la administracibn personalmente vinculados a el) tanto de la definicibn de los lineamientos estrategicos del policy-making gubernamental como de la coordinacibn de la accibn de gobierno. En Francia (Elgie, 2003; Portelli, 1987) el Palacio del Eliseo, la sede de la presidencia de la republica, se impuso como el verdadero centro decisional; acaparb los problemas mas acuciantes y delegb en el primer ministro la gestibn de los temas corrientes. En Italia, en la decada de 1980, por las caractensticas centrifugas del Ejecutivo en ese perlodo (Cotta, 1988), el iiderazgo de Craxi se institucionalizb por medio de dos mecanismos. En primer lugar, mediante la constitucibn de un consejo de ministros encabezado por el presidente del consejo e integrado por los ministros mas importantes en representacibn de los partidos de la coalicibn de gobierno y, en segundo lugar, a travbs del fortalecimiento de la

organizacibn de la propia presidencia del consejo de ministros (Hine, 1993). En cambio, a comienzos del ano 2000 la preeminencia de Silvio Berlusconi en el

Ejecutivo se sostuvo por la bipolarizacibn y la personalizacibn de la competencia electoral, asi como por las reformas organizativas del periodo precedente (Cotta y Verzichelli, 2007; Calise, 2007b). Ciertamente, ambos procesos, el de incremento de la influencia personal y el de la centralizacibn de las decisiones, se desplegaron de forma irregular. Fueron los lideres los que utilizaron determinadas oportunidades histbricas, entre ellas las de la politica internacional para promover su pleno desarrollo3.

A su vez, el caracter transformador de la accibn de estos lideres resultb del hecho de que su gestibn no se limitb a institucionalizar, formal o informalmente, una influencia personal; consistib m&s bien en el uso de dicha influencia para dirigir el

Ejecutivo segun orientaciones de policy innovadoras respecto de las tradiciones de sus respectivos partidos. Thatcher, Berlusconi y Sarkozy procuraron construir una base populista para un conservadurismo tradicionalmente elitista. Por su parte, Craxi, Mitterrand y Blair se propusieron reemplazar la tradicibn maximalista y obrerista de sus partidos por una via mas pragmatica, menos sectaria y mas moderada. Por

consiguiente, a pesar de las obvias diferencias en el contenido de sus pollticas estos lideres reinventaron (o crearon ex novo, como en el caso de Berlusconi) la identidad

de sus partidos, y, con ella, las lineas estrategicas de sus gobiernos. Como ya dijimos, esas innovaciones fueron la respuesta a los cambios en ei procesc electoral y politico al que ya nos referimos. Al margen de sus razones coyunturales, los lideres en cuestion

3 Piensese como la guerra de las Falklands/Malvir.as en 1982 fortalecio el Iiderazgo de Margaret Thatcher en el cabinet y en su partido. Se trato de un conflicto armado entre marzo y junio de 1982 entre la Argentina y Gran Bretana por el control y la posesion de las islas Falkland -para los ingleses- y de las Malvinas -para los argentinos y de las Georgias del Sur y las Sandwich del Sur. O bien piensese como la asi llamada crisis de Sigonella en octubre de 1885 fortalecio el Iiderazgo de Bettino Craxi. En esa ocasion se trato de un complejo conflicto diplomatico que pudo desembocar en un enfrentamiento armado entre la Vigilanza Aeronautica Militare y los carabineros italianos por una parte, y por la otra, hombres de la Fuerza Delta, o Fuerzas Especiales del Ejercito de Estados

Unidos, al dia siguiente de un desencuentro entre el presidente del consejo italiano, Bettino Craxi, y el presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, en relacibn con la suerte de los secuestradores del crucero Achille Lauro.

214 SERGIO FABBRINI

asumieron, como perfil de su.accidn, el del outsider, o sea que se comportaron como

exponentes externos, y no internos (insiders) de las coaliciones de intereses y de valores, representadas por sus propios partidos. Esa opcidn, lo hemos visto, fue mas diffcil de concretar en los dos sistemas parlamentarios examinados de lo que lo fue en el semipresidencialismo francos.

Un Ifder puede ser considerado un outsider no solo por su estilo, sino tambien

por el punto de vista (outlook) que adopta para su gestidn. El punto de vista, justamente, de quien mira desde afuera el sistema de poder en el que esta ubicado. Asf, tanto en la fase partidaria como, en particular, en la fase gubernamental, los lideres en cuestidn han cuestionado un perfil propio: el de quien se siente extrano (o les hace creer a los demas que se siente extrano) al establishment politico, en primer lugar, al de su

propio partido. Y fue en virtud de ese perfil que los lideres pudieron afirmarse como lideres nacionales, y no solo de partido, privilegiando la relacidn directa con el electorado (en sentido amplio) mas que con los militantes y los cuadros de sus

respectivos partidos. Previsiblemente, los recursos a los que apelaron para sostener su accidn fueron en primer lugar de naturaleza personal, y en algunos casos extrainstitucional. Ellos mismos se han dirigido a la opinion publica m&s que al propio partido. Despues de todo, el perfil del outsider no podfa suscitar e! consenso del

partido, a menos que este sea "un partido personal", tal el caso de Forza Italia.

La experiencia europea que analizamos en estas p ginas nos mostrd que estos

lideres, tarde o temprano, han debido confrontarse a las limitaciones impuestas por el sistema de partido y por el sistema de gobierno. Como ya le habfa sucedido a

Margaret Thatcher, Tony Blair debid renunciar a su liderazgo en el partido y, por ende, a su premiership, a favor de un politico mas insider, o sea Gordon Brown, expresidn de la cultura y los cfrculos tradicionales del laborismo ingles. Por cierto, Silvio Berlusconi no tuvo que actuar dentro de los severos Ifmites de las coaliciones multipartidarias de la Italia de la I Republica. Sin embargo, a pesar de los enormes recursos extrapolfticos de los que disponfa, tambien el tuvo que enfrentar tensiones periddicas en su coalicidn de gobierno durante el periodo 2001-2006; debid sustituir ministros, atravesd una crisis de gobierno en el 2005; incluso tuvo que sobrellevar varias investigaciones judiciales a rafz de ciertos aspectos oscuros de sus actividades como empresario4. Al perder las elecciones parlamentarias de 2006, fue sustituido por el Ifder de

centroizquierda Romano Prodi, poco o nada sensible a la movilizacidn mediatica de

tipo personal. Las elecciones que siguieron a la crisis de la coalicidn de centroizquierda en 2008 condujeron nuevamente a Silvio Berlusconi al gobierno. Y otra vez han vuelto a aflorar las tensiones dentro de su coalicidn de centroderecha. Tambien Forza Italia

experimenta los problemas derivados de su debil institucionalizacidn: un partido personal no puede sostenerse mucho tiempo como tal en un sistema parlamentario. El caracter personal de la presidencia de Sarkozy ha suscitado no poco malestar en las filas de su partido (ump) (Gruberg y Haegel, 2007), un malestar hasta ahora frenado

por la aceptacidn popular del rol presidencial.

4 Esto creo un conflicto entre el gobierno y el poder judicial que llevo a la mayoria en el Parlamento, bajo la presidn de su lider, a aprobar varias leyes ad personam para sustraer al primer ministro de la indagacidn de los

magistrados.

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 215

Personalizacibn de la politica europea

Durante las tres ultimas decadas Europa fue testigo del ascenso, la declinacion

y nuevamente el ascenso de los gobiernos personales. Es decir, los gobiernos caracterizados por la personalidad de sus lideres, por los issues que escogieron y las soluciones que propusieron. Destaquemos que el gobierno de lider requiere de una cabeza del Ejecutivo con fuerte personalidad, con considerables dotes retbricas

y eficacia en la utilizacibn de los medios de comunicacibn de masas (eficacia que queda garantizada cuando los controla bl mismo, como en el caso de Silvio Berlusconi), para transmitir al electorado la imagen de la politica como una actividad no condicionada por el peso de multiples interminables compromisos.

Todos los lideres aqul considerados pusieron en marcha modalidades de relacibn directa con los electores sostenidas o beneficiadas por el papel que en la actualidad

cumplen los medios, particularmente la television, en los procesos politicos. En este

sentido, la estrategia del gobierno dominado por el llder puede interpretarse como la

expresibn de un proceso politico cada vez mas estructurado por los medios. La

politica europea esta cada vez menos condicionada por la divisibn de clases o de

religion y depende mas de las divisiones construidas por los medios. Las tecnicas de movilizacibn televisiva y electrbnica han creado condiciones que favorecieron la

personalizacibn de la competencia electoral y de la gestibn ejecutiva. Dicho esto, recordemos que las estrategias de personalizacibn enfrentaron no

pocas resistencias. Las cabezas de los Ejecutivos se vieron obligadas a medirse con los llmites partidarios e institucionales, que continuaron constrinendo su poder de

mando. Llmites partidarios, porque a pesar de la democratizacibn de los

procedimientos de seleccibn de los candidatos, los partidos -a excepcibn de Forza Italia- no se han convertido en meras estructuras al servicio del llder (Hopkins y Van

Houten, 2009). Llmites institucionales, porque la organizacibn del gobierno, tanto

parlamentarista como semipresidencial, exige la accibn de actores colectivos, como lo son los partidos, en el proceso de decisibn, si bien esa accibn ha adquirido caractensticas mas complejas (Cotta, 2000). En el sistema parlamentario brit&nico e

italiano, el gobierno tiene que contar necesariamente con el respaldo de una mayorla partidaria en el Parlamento para operar con eficacia. En el sistema semipresidencial frances, la preeminencia del presidente de la republica no solo esta expuesta a la formacibn de una mayorla opositora en el Parlamento, que sigue siendo el espacio exclusivo de la soberanla popular; tambien esta condicionada por el peligro de que esa preeminencia se vuelva retbrica y no se traduzca en leyes que puedan ser

aprobadas por la mayorla parlamentaria. Mientras los partidos no queden excluidos del proceso electoral y mientras el

Ejecutivo necesite de la confianza del Legislativo, la institucionalizacibn de una

estrategia de gobierno centrada sblo en el llder parece improbable en Europa. Esto vale tambien para la Francia de la V Republica, donde los partidos se han

presidencializado para poder ser electoralmente competitivos (Ventura, 2007). En

resumen, el clima institucional europeo continua siendo desfavorable para la consolidacibn de los gobiernos personales: no puede oponerse a la gestacibn de estos gobiernos, pero puede obstaculizar su consolidacibn.

216 SERGIO FABBRINI

Conclusion

Es includable que la politica europea se caracteriza cada vez mas por sus lideres, y no por los partidos. La Europa de la politica basada en los partidos enfrenta el desafio de la Europa de la politica basada en el lider. La Europa de la politica de la

ideologia enfrenta el desafio de la Europa de la politica de la imagen. El ascenso de los lideres se entrecruza con el redimensionamiento de los partidos, que constituyen cada vez mas una organizacidn de los candidatos, y no de los electores. Como en Estados Unidos, la politica europea se ha personalizado. Sin embargo, tambien en

Europa, la personalizacidn de la politica electoral no se traduce de una manera automcitica en una personalizacidn del gobierno. Por cierto, cuando se da lo primero, surgen presiones formidables para que se de tambien lo segundo. Pero las estrategias del gobierno de lider deben por lo general negociarse con las instituciones que organizan el proceso de decisidn, o sea, con un orden que favorezca que los partidos desempenen una funcidn en la gestidn de gobierno. Asi, entre los partidos y el lider se ha creado una tensidn sin precedentes, que no ha sido prevista por los especialistas que participaron en e! debate acerca del gobierno de partido en Europa. ^Cual ser

pues el desenlace de esta tensidn?

LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 217

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LA 'NORTEAMERICANIZACION' DEL EJECUTIVO EN EUROPA 219

RESUMEN

En la decada de 1980 surgieron en la politica europea nuevos liderazgos afirmados en un

contexto de partidos en retroceso, en especial en el piano de la representatividad electoral y de la cantidad de afiliados. A su vez, los nuevos

medios de comunicacidn de masas contribuyeron a convertir a esos lideres en protagonistas indiscutibles de la competencia politica. La

politica electoral de los paises europeos se

personalizaba en tanto que las acciones del

Ejecutivo tendian a "presidencializarse"

(Poguntke y Webb, 2007). Para algunos observadores estas transformaciones se debfan a una influencia del "modelo estadounidense". Este trabajo se propone abordar la teona de la "norteamericanizacion" para demostrar que las transformaciones se debieron a procesos mas

complejos que la simple imitacion de un modelo foraneo. Asimismo, esta presunta "norteame

ricanizacion", especialmente en el nivel gu bernamental, no parece ser un proceso irreversible.

SUMMARY

The rise of leaders in European politics that started in the 1980s has been different in character from the past. On the one hand, those leaders have asserted themselves in a context of political parties that were undergoing a process of downsizing (in terms of electoral representation and party members) and, on the other hand, the new means of mass communication have contributed to turning these leaders into the

undisputed protagonists of political competition. The electoral politics of European countries has become personalized as never before in history, just as the policies of the executives have

become "presidentialized" (Poguntke and Webb

2007). Many observers have attributed the transformation of European politics to the influence exerted by the 'American model'. This

paper discuss the hypotheses of the Ameri canization so as to show that the transformation of European politics were attributable to more

complex processes than the mere imitation of an

alleged external model. Moreover, this presumed 'Americanisation' of European politics, especially

at the governmental level, does not seem to be

empirically an undisputed trend, but rather a

contrasted process.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO

FABBRINI, Sergio "La 'norteamericanizacion' del Ejecutivo en Europa. <j,Un proceso irreversible?". DESARROLLO ECONdMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 49, N- 194, julio-setiembre 2009 (pp. 203-219).

Descriptores: <Gobierno y liderazgo en Europa> <Funci6n del Ejecutivo <Gobierno de llder> <Go bierno de partido> <lnstituciones pollticas> <Partido vs. liderazgo.