DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2010
UNIDAD DE ATENCIÓN
INTEGRAL A VÍCTIMAS
EL PROGRAMA DE REPARACIÓN
INDIVIDUAL POR VÍA ADMINISTRATIVA: UNA MIRADA DESDE LAS VÍCTIMAS
2
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
Introducción…………………………………………………………………………………………………………………..4 Parte I. La reparación: un derecho fundamental de las víctimas……………………………………6 Parte II. La experiencia internacional en programas de reparación……………………………..13 Parte III. Tres enfoques para el análisis del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa… ...............................................................................................................20
A. Enfoque general: El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa en perspectiva del derecho a la reparación………………..…………………………………………20 1) El marco normativo del Programa de Reparación Individual por Vía
Administrativa…………………………………………………………………………………………… 21 2) La aplicación del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa
………………………………………………………………………………………………………………… 24
B. Enfoque diferencial: El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa en dos perspectivas de análisis ……………………………………………………………………….27 1) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa en perspectiva
de género…………………………………………………………………………………………………..28 2) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa según el tipo de
victimización sufrida…………………………………………………………………………………..34
C. Enfoque práctico: El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa visto por sus beneficiarios………………………………………………………………………………..44 1) Aclaraciones metodológicas: La investigación cualitativa……………………………45 2) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa visto por sus
beneficiarios: resultados de la primera etapa de la investigación cualitativa…………………………………………………………………………………………………..47
3) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa visto por sus beneficiarios: resultados de la segunda etapa de la investigación cualitativa…………………………………………………………………………………………………..56
Conclusiones y consideraciones finales………………………………………………………………………..73
Anexo 1..………………………………………………………………………………………………………………………77
3
Anexo 2………………………………………………………………………………………………………………………..79
Bibliografía…………………………………………………………………………………………………………………..82
4
INTRODUCCIÓN
La decisión del Gobierno colombiano de poner en marcha un Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa a favor de las víctimas de violaciones de los derechos humanos, cometidas por grupos armados organizados al margen de la ley, ha significado un verdadero desafío para la restitución de los derechos vulnerados. Luego del anuncio de la iniciación del programa a partir del 15 de agosto de 2008, las víctimas acudieron de manera masiva e ininterrumpida a las entidades encargadas de recibir el formulario, a través del cual, plasmaron sus expectativas frente a los beneficios del programa de reparación. Por supuesto, este acercamiento directo de las víctimas implicó esfuerzos institucionales encaminados a brindar la debida y pertinente orientación acerca de qué esperar o qué no es posible obtener por medio de este programa. Como quiera que la Defensoría planteó una serie de observaciones desde el momento en que se dio inicio al debate en torno al marco legal que definió el programa, el propósito del presente informe consiste en establecer el alcance que hasta la fecha ha tenido este programa y lo que ha significado para las víctimas, con base en la experiencia acumulada en cumplimiento de sus funciones de atención, orientación y asesoría. Los instrumentos internacionales de derechos humanos establecen a cargo del Estado la obligación de reconocer, proteger y garantizar los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la reparación hace referencia a un “término genérico que comprende las diferentes formas como un Estado puede hacer frente a la responsabilidad internacional en que ha incurrido, comprendiendo diversos modos específicos de reparar, que varían según la lesión producida”1. En un plano ideal, lo deseable sería restituir las cosas al estado anterior a la ocurrencia del hecho violento. No obstante esta restitución no sólo es improbable, sino también imposible, porque la práctica indica que los resultados materiales e inmateriales de la violación se convierten, en la mayoría de los casos, en una experiencia imborrable para las víctimas. Además, es evidente que cuando las violaciones alcanzan un carácter masivo y sistemático, este ideal de restitución se torna irrealizable puesto que existen limitaciones reales, de tipo presupuestal y técnico, que “impiden satisfacer, simultáneamente, los reclamos de todas las víctimas y los de otros sectores de la sociedad que, en justicia, exigen también la atención del Estado”2.
1 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Garrido y Baigorria. Reparaciones. Sentencia del 27 de noviembre de 1998. Serie C No. 39. Párr. 41. 2 Pablo de Greiff. “Justicia y reparaciones”, en Catalina Díaz (ed.), Reparaciones para las víctimas de la violencia en Colombia. Centro Internacional para la Justicia Transicional, Bogotá, 2008. p 312.
5
Con todo, el hecho de que no sea posible satisfacer el ideal de restitución integral, no exime al Estado de cumplir con el deber jurídico, político y moral de ofrecer a las víctimas una reparación “adecuada y justa” de los daños causados, a través de programas administrativos que incluyan medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción, restitución y garantías de no repetición. Con fundamento en lo anterior, le corresponde a la Unidad de Atención Integral a Víctimas de la Defensoría del Pueblo establecer si el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, constituye una reparación “justa y adecuada”. Para ello, hay que precisar, en primer término, cuáles son los principales componentes y características de los programas administrativos de reparaciones y en qué condiciones estos constituyen una reparación “justa y adecuada”. En segundo término, es pertinente ilustrar, a través de la experiencia de terceros países, qué aspectos resultan relevantes para el diseño de programas administrativos que resulten efectivos y adecuados para la realización del derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos. Por último, el informe presentará, a la luz de las consideraciones expuestas en los capítulos precedentes, un balance general sobre el contenido y aplicación del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa desde tres enfoques distintos: uno general basado en los estándares normativos en materia de reparación; otro diferencial fundado en el tipo de victimización sufrida y las características particulares de quien padece la agresión; y un enfoque práctico, basado en la exploración de las percepciones y expectativas generadas entre las víctimas y los primeros beneficiarios de las indemnizaciones solidarias previstas en el programa.
6
Parte I: La reparación: Un derecho fundamental de las víctimas
Limitar la discusión de los derechos de las víctimas en el marco del conflicto armado a su dimensión jurídica deja de lado una cuestión fundamental: la de entender que la reparación trata de remediar lo irremediable, justificar lo injustificable, decir lo indecible, olvidar lo inolvidable, perdonar lo que realmente no tiene perdón3. En esta perspectiva, analizar la compleja realidad de las víctimas en Colombia permite observar que la violencia generó y sigue generando graves perjuicios tanto en la salud física como mental de todas las personas afectadas por los hechos violentos, desmejorando su calidad de vida de manera continua y persistente. Se reconoce, entonces, que los efectos producidos por el delito abarcan amplios campos y no cesan en el momento de su ocurrencia. Sus impactos perduran por años y, en la mayoría de los casos, por toda la vida de los afectados, limitando su capacidad para relacionarse, trabajar y desarrollar los proyectos que hacían parte de sus aspiraciones y planes de vida. Un programa de reparación que reconozca a las víctimas como ciudadanos y sujetos políticos que han sufrido daños severos en sus vidas, su integridad, su patrimonio, sus proyectos de vida personales, familiares y profesionales, deberá entender que la reparación ha de ser4:
Adecuada: Las formas y modalidades de reparación deben ser apropiadas teniendo en cuenta el tipo de victimización sufrido y las características étnicas, sociales y culturales de los potenciales beneficiarios5. Esto implica adoptar un criterio diferenciado, que tome en consideración los daños que han sufrido mujeres, hombres, niños, ancianos, poblaciones étnicas, comunidades, organizaciones y movimientos sociales. Sólo de esta manera se puede construir una respuesta ajustada acerca de por qué es importante reparar, quiénes deben ser reparados, y en qué forma hacerlo. Esto implica que no se puede reducir la reparación a una simple fórmula aritmética que genere una indemnización, olvidando la integralidad y dignidad del ser humano como centro y motor del Estado social de derecho.
3 Rodrigo Uprimny. ¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para Colombia. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. Bogotá, 2006. 4 Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de graves violaciones del derecho internacional humanitario a presentar recursos y obtener reparaciones. Aprobados mediante Resolución 60/147 de la Asamblea General de Naciones Unidas. Principio IX, párr. 20. 5 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Instrumentos del Estado de derecho para sociedades que han salido de un conflicto. Programas de reparaciones. Naciones Unidas. Nueva York y Ginebra, 2008. p. 30.
7
En este sentido, lo que las víctimas perciben como una reparación adecuada puede diferir en cada caso, dependiendo del sufrimiento particular, de los proyectos de vida afectados, cosmovisiones y del sentido de justicia que cada una de ellas pueda tener.
Efectiva: Que propenda por reconocer el daño causado y por devolver a la víctima su estatus de ciudadano y de sujeto de derechos. En este sentido, la reparación efectiva ha de comprender un conjunto amplio de beneficios, consistentes en medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.
La restitución, siempre que sea posible, ha de devolver a la víctima a la situación anterior a la violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos (DDHH) o la violación grave del derecho internacional humanitario (DIH). Comprende, según corresponda, el restablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el regreso al lugar de residencia, la reintegración al empleo y la devolución de los bienes.
La indemnización ha de concederse por todos los perjuicios económicamente evaluables que sean consecuencia de violaciones manifiestas de las normas internacionales de DDHH o violaciones graves del DIH, tales como: el daño físico o mental, la pérdida de oportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones sociales, los daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el daño emergente y el lucro cesante, los perjuicios morales y los gastos de asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos, psicológicos y sociales.
La rehabilitación se orienta a la recuperación de las personas mediante la atención médica y psicológica, así como a garantizar la prestación de servicios jurídicos y sociales necesarios para esos fines.
La satisfacción ha de incluir, cuando sea pertinente y procedente, la totalidad o parte de las siguientes medidas: las que permitan la cesación de las violaciones continuadas, la verificación de los hechos y la revelación pública y completa de la verdad, en la medida en que esa revelación no provoque más daños o amenace la seguridad y los intereses de las víctimas; la búsqueda de las personas desaparecidas, de las identidades de los secuestrados y asesinados y la ayuda para recuperarlos, identificarlos y volver a inhumarlos según el deseo de las víctimas o las prácticas culturales de su familia y comunidad; una declaración oficial o decisión judicial que restablezca la dignidad, la reputación y los derechos de las víctimas y de las personas estrechamente vinculadas a ella; una disculpa pública que incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptación de responsabilidades; la aplicación de sanciones judiciales o administrativas a los responsables de las violaciones; conmemoraciones y homenajes a las víctimas; la inclusión de una
8
exposición precisa de las violaciones ocurridas en la enseñanza de las normas internacionales de DDHH y del DIH, así como en el material didáctico a todos los niveles.
Las garantías de no repetición: Éstas deberán tener en cuenta, según proceda, la totalidad o parte de las siguientes medidas, que también contribuirán a la prevención, así: el ejercicio de un control efectivo de las autoridades civiles sobre las fuerzas armadas y de seguridad; la garantía que los procedimientos civiles y militares se ajusten a las normas internacionales relativas a las garantías procesales, la equidad y la imparcialidad; el fortalecimiento de la independencia del poder judicial; la protección de los profesionales del derecho, la salud y la asistencia sanitaria, la información y otros sectores conexos, así como de los defensores de los derechos humanos; la educación, de modo prioritario y permanente, de todos los sectores de la sociedad respecto de los DDHH y del DIH y la capacitación en esta materia de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como de las fuerzas armadas y de seguridad; la promoción de la observancia de los códigos de conducta y de las normas éticas, en particular las normas internacionales, por los funcionarios públicos, inclusive el personal de las fuerzas de seguridad, los establecimientos penitenciarios, los medios de información, la salud, la psicología, los servicios sociales y las fuerzas armadas, además del personas de empresas comerciales; la promoción de mecanismos destinados a prevenir y vigilar los conflictos sociales; la revisión y reforma de las leyes que contribuyan a las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y a las violaciones graves del derechos humanitario o las permitan.
Una reparación rápida del daño sufrido: Teniendo en cuenta que la reparación constituye un derecho fundamental de las víctimas, ésta ha de ser plenamente eficaz y oportuna para conseguir sólidas bases en términos de restitución de derechos. Los programas de reparación deben garantizar la celeridad de los procesos en torno a fortalecer los mecanismos de las víctimas en procura de sus derechos para evitar “revictimizarlas” cuando se enfrenten a la impunidad que produce la ineficacia y tardanza de los procesos reparatorios.
Es importante señalar que estándares internacionales determinan la razonabilidad del plazo en los programas de reparaciones, buscando evitar dilaciones y aplazamientos indebidos que se traduzcan en privación o denegación de los derechos de las víctimas.
Una reparación justa: La reparación justa requiere que la distribución de los beneficios se haga con base en un criterio de igualdad, esto es, sin discriminaciones irrazonables e injustificadas entre distintos grupos o categorías
9
de víctimas6. Ahora bien, en todo caso será necesario tomar en consideración no sólo las necesidades de las víctimas, sino también el contexto general en el que se produce la reparación.
Así las cosas, las reparaciones son un elemento indispensable que fundamenta las iniciativas de justicia transicional debido a que, de forma directa, se centran en la situación de las víctimas al intentar resarcir los derechos violados, los daños sufridos y los perjuicios ocasionados. Ahora, los programas de reparación deben caracterizarse por su integralidad, es decir, por la inclusión de medidas de reparación simbólicas y materiales, así como medidas de reparaciones individuales y colectivas.
Medidas de reparación simbólica: Se refiere a aquellas formas de reparación orientadas a rescatar el recuerdo y memoria de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Las medidas simbólicas están dirigidas a reconocer la dignidad de las víctimas, fomentar el recuerdo de hechos históricos así como a señalar la importancia de la prevención; también tienen que ver con los procesos de duelo o las formas de recuerdo familiar o colectivo. En este sentido, se centran no sólo en el conocimiento de los hechos, sino en el reconocimiento de su importancia y de las prioridades de las propias víctimas. Para los familiares, las reparaciones simbólicas representan una imagen, una cualidad, o expresan, en abstracto, la memoria de un ser querido. Sin embargo, también representan algo para quienes las otorgan; por ejemplo, una forma de admitir la responsabilidad o de compensar.7
Medidas de reparación material: La reparación material puede adoptar la forma de indemnizaciones, esto es, pagos directos a las víctimas, o de paquetes de servicios que, a su vez, pueden incluir la provisión de servicios de salud, educación y vivienda8.
Medidas de reparación individual: Abarcan todos los daños y perjuicios sufridos por sujetos individuales y comprenden la adopción de reglas sobre restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. La coherencia en la aplicación de estas medidas es necesaria si se quiere restituir a las víctimas en el ejercicio de sus derechos y generar en ellas confianza hacia las instituciones del Estado.
Medidas de reparación colectiva: Están orientadas a la reparación del daño causado a sujetos colectivos afectados por la violencia. Este mecanismo se prevé de manera especial para las comunidades o colectividades afectadas por la violación de derechos colectivos (p.e. derecho al territorio de las comunidades
6 OACNUDH. Op. cit., p. 30. 7 Carlos Martín Beristain. Diálogos sobre la reparación. Experiencias en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Tomo II. 2008. 8 Pablo de Greiff. “Justicia y reparaciones”, en Catalina Díaz. Op. cit., p. 305.
10
indígenas) o de los derechos individuales de los miembros del grupo9. En este sentido, el sujeto colectivo es el grupo de individuos en que los fines e intereses van más allá de los de cada una de las personas que lo conforman; las medidas de reparación, entonces, se sustentan en la búsqueda de reintegrar las realidades humanas que no son susceptibles de identificarse absolutamente con lo individual. La filiación, el amor, la amistad, el lenguaje, la solidaridad, el afecto, una historia común, la ilusión de compartir una vida son datos de la experiencia humana que deben ser diferenciados, si no se quiere destruir incluso una parte importante de la misma identidad individual10.
Con base en los parámetros mencionados, es importante que las reparaciones incluyan las exigencias que tienen las víctimas en torno al deber de responsabilidad, de garantía y de respeto que debe asumir el Estado en torno a los derechos de verdad y justicia. En cualquier enfoque de justicia transicional, las reparaciones son significativamente más efectivas cuando se las vincula con otras iniciativas que complementen la búsqueda de la verdad, las reformas que devuelvan la institucionalidad del Estado, los mecanismos de rendición de cuentas para los responsables y la conmemoración de esfuerzos que permitan caminos para la consolidación de la paz y la reconciliación nacional. El derecho de las víctimas y de la sociedad a conocer toda la verdad sobre los sucesos ocurridos, constituye en sí mismo un elemento esencial de reparación; sólo cuando las víctimas conocen toda la verdad, comienza el proceso de perdón y reconciliación. Ahora, el derecho a la justicia es un derecho con un amplio reconocimiento en el panorama jurídico internacional e implica para el Estado el deber de crear un escenario judicial propicio para la denuncia, la investigación y el enjuiciamiento de los presuntos responsables de las violaciones de los derechos humanos. En este sentido, se deben extremar las medidas para evitar la impunidad ante violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos. Y es que la impunidad tiene efectos devastadores para las víctimas de las violaciones. La impunidad no sólo genera un enorme sentimiento de frustración y desencanto entre las víctimas y sus allegados, sino que también supone un obstáculo a la reparación, ya que, en parte, la reparación también tiene que ver con el enjuiciamiento y castigo de los responsables. Con todo, el potencial transformador de las reparaciones construye la confianza entre las víctimas y las instituciones del Estado y restaura, por supuesto, la dignidad y proyectos de vida de las víctimas. Un programa de reparaciones debe afirmar la condición de las víctimas como titulares de derechos, y trasmitir la idea de que es sobre
9 Catalina Díaz. “La reparación colectiva: problemas conceptuales en perspectiva comparada” en Catalina Díaz (ed.), Reparaciones para las víctimas de la violencia en Colombia. Centro Internacional para la Justicia Transicional, Bogotá, 2008, p. 168. 10 Francisco Javier Ansuátegui Roig. Una discusión sobre derechos colectivos. Debates del Instituto Bartolomé De Las Casas. No. 1. Madrid, 2001.
11
la base de este derecho que las reparaciones les son debidas. Ahora, existen varias formas como puede accederse al derecho a la reparación, así:
Reparaciones por vía judicial: Se caracterizan porque la asignación de las medidas reparatorias a las víctimas se desprende de la decisión judicial de una autoridad competente y preestablecida, la cual usualmente responde a la legislación y jurisprudencia vigentes al momento de presentarse la demanda por parte de la respectiva víctima.
Asimismo, tradicionalmente la reparación por vía judicial implica grandes costos para las víctimas (económicos, temporales, materiales, emocionales, entre otros), pues usualmente son ellas las que tienen que comprobar que los victimarios cometieron los daños y perjuicios aludidos en la respectiva demanda11.
Reparaciones a través de programas administrativos12: Los programas de reparaciones creados mediante leyes o decretos buscan, por lo general, ofrecer resarcimiento a través de una serie de medidas, dirigidas a tipos específicos de violación, así como a diversas categorías de víctimas. Estas acciones pretenden ofrecer alguna combinación de medidas como restitución, rehabilitación y compensación, y deben ser adoptadas junto con otras medidas para garantizar que la sociedad, en su conjunto, no permita que sus ciudadanos sean victimizados de nuevo o carezcan de protección. Aunque generalmente no pueda responder a las variables de cada caso individual, un programa de reparaciones puede describir categorías genéricas de víctimas o de familiares sobrevivientes que, dadas las circunstancias análogas, pueden ser tratados de la misma forma.
Así la reparación a través de programas administrativos se define en contraposición a la reparación por vía judicial, en la medida en que los requisitos relacionados con la prueba de los hechos violentos que se denuncian son menos exigentes que en ésta; además los plazos y requisitos que se imponen a las víctimas son menos rigurosos debido a que uno de los propósitos de los procedimientos administrativos de reparación es descargar a las víctimas de las dificultades y los costos del litigio como vía para obtener reparaciones. En este sentido, la reparación judicial requiere de un representante que adelante el procedimiento, que generalmente perdura por largo tiempo y que está sujeto a las pruebas pertinentes de los daños sufridos, hasta concluir en una decisión judicial. Por el contrario, la reparación administrativa debe darse a través de un procedimiento simple que no requiera abogado, donde se presuma la
11 Andrés Casas‐Casas y Germán Herrera. “El juego político de las reparaciones: un marco analítico de las reparaciones en procesos de justicia transicional”, en Revista Papel Político. Vol 13 # 1 Enero‐Junio 2008. P. 197‐223. Bogotá. 12 Centro Internacional para la Justicia Transicional. Las reparaciones en la teoría y la práctica. Disponible en: http://www.ictj.org/static/Reparations/REPARACIONES.pdf.Noviembre de 2009.
12
buena fe de las víctimas, y donde sólo su acreditación como víctima sea necesaria debido a que los daños se presumen13. Finalmente, cabe mencionar que los programas de reparaciones que apunten a restablecer los derechos vulnerados de las víctimas en el marco del conflicto armado deben exhibir cierta integridad o coherencia, analizada en dos dimensiones, así14:
Coherencia externa: El programa debe guardar relación con otras iniciativas de justicia, tales como la búsqueda de la verdad, la persecución penal, las reformas institucionales, mecanismos de rendición de cuentas, conmemoración y pedidos públicos de perdón. Iniciativas de reparación desvinculadas de otras medidas de justicia pueden ser contraproducentes, pues pueden ser consideradas por las víctimas como intentos de comprar su silencio o aquiescencia, o como dinero manchado de sangre.
Coherencia interna: Deben ser programas complejos que contemplen diversos tipos de beneficios, no sólo sumas de dinero. Pueden incluir reparaciones simbólicas (disculpas individuales y públicas, construcción de memoriales y museos, nombrar y renombrar espacios públicos para recordar y dignificar a las víctimas, entre otros) y materiales (medidas de rehabilitación en salud física y mental, becas de educación técnica y universitaria y programas especiales de formación y capacitación para jóvenes y adultos, corrección de registros criminales, judiciales o penitenciarios, pensiones o sumas únicas de dinero y reparaciones colectivas para comunidades étnicas, entre otros).
De esta manera, un programa de reparación que pretenda abarcar las dimensiones afectadas por los hechos victimizantes en procura de garantizar los derechos de las víctimas, deberá ser producto del estudio minucioso sobre los daños causados y el impacto perdurable en las vidas de las personas afectadas. No se trata de generar propuestas amarradas a una coyuntura política que dejen por fuera los estándares internacionales que rodean los derechos de las víctimas, sino hablar de una propuesta que busque concederles una reparación justa y adecuada.
13 Andrés Casas‐Casas y Germán Herrera, Germán. Op. cit., p. 209. 14 Pablo de Greiff. “Los esfuerzos de reparación en una perspectiva internacional: el aporte de la compensación al logre de la justicia imperfecta”, en Revista de Estudios Socio‐Jurídicos. Agosto, año/vol.7, número 099. Universidad del Rosario. Bogotá, 2005.
13
Parte II La experiencia internacional en programas de reparación
Es un hecho que las sociedades afectadas por largos e intensos periodos de violencia sufren daños severos a nivel individual y colectivo. Existe suficiente evidencia histórica para afirmar que la violencia, ejercida de forma masiva y sistemática, no sólo ocasiona la pérdida de derechos, bienes y oportunidades, sino que destruye o, al menos, altera los proyectos de vida y los vínculos familiares, sociales y políticos de un número amplio de personas y colectividades. Por ello no es suficiente con atender las demandas de verdad y justicia encaminadas respectivamente hacia el esclarecimiento de la verdad y el enjuiciamiento de los responsables. También es necesario adoptar medidas que permitan restablecer a las víctimas el ejercicio de sus derechos, reinsertarse en las dinámicas familiares, productivas y sociales, y recuperar su capacidad de agencia. Si bien es cierto que cualquier medida de reparación es por lo general insuficiente para remediar el dolor y la indignación causada por la perpetración de crímenes atroces, las reparaciones constituyen, ante todo, un acto de reconocimiento y de respeto hacia las víctimas y, en consecuencia, constituyen un deber jurídico, político y moral para los Estados. De ahí que expertos en el tema aseguren que, más que resarcir los daños específicos causados a personas particulares, las reparaciones –distribuidas en el marco de programas administrativos de alcance masivo– deben atender a un objetivo más general, cual es el de “hacer justicia a las víctimas”. Esto, antes que cumplir con los estándares judiciales de reparación plena y efectiva fijados en consideración a la gravedad del daño causado y probado, implica asegurar que las reparaciones contribuyan a fortalecer la confianza ciudadana en el Estado, al reconocer a las víctimas su condición de individuos y ciudadanos, y al restablecer o generar, según el caso, solidaridad social15. Obviamente, la capacidad de un programa de reparación administrativa para “hacer justicia a las víctimas” no está garantizada de antemano. En cualquier caso, ella está condicionada por cuestiones políticas, técnicas y presupuestales que definen su diseño y aplicación. Dicho de otra forma, no cualquier programa o esfuerzo de reparación está en capacidad de cumplir con los objetivos de reconocimiento, confianza y solidaridad social. Esto depende, en últimas, del diseño que se adopte y de la forma en que las autoridades nacionales cumplan con su ejecución.
15 Pablo de Greiff. “Justicia y reparaciones”, en Catalina Díaz (ed.), Reparaciones para las víctimas de la violencia política. Centro Internacional para la Justicia Transicional. Bogotá, 2008. Pp. 307. En el mismo sentido, véase OACNUDH. Op. cit. p.31.
14
La experiencia internacional es útil para ilustrar este punto. Son varios los países que se han enfrentado al reto de diseñar e implementar programas masivos de reparaciones. Cada uno de ellos ha adoptado marcos normativos e institucionales diferentes, con efectos diversos en cuanto al cumplimiento de los objetivos establecidos y la satisfacción de las expectativas y las necesidades de las víctimas. Conocer estas experiencias y lecciones aprendidas resulta útil para Colombia porque permite alertar sobre las posibles consecuencias de las decisiones políticas, técnicas y presupuestales que definen el contenido del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa y su ruta de implementación por parte de las autoridades pertinentes. A continuación, se examinan tres aspectos centrales del diseño de un programa de reparación, a la luz de las principales experiencias internacionales.
1) La Información previa para el diseño de los programas de reparaciones. Un programa de reparaciones bien diseñado debe contar, como mínimo, con información suficiente sobre las víctimas. Un recurso efectivo para cumplir con esta exigencia es el establecimiento de comisiones de la verdad. Si bien no son absolutamente indispensables, es un hecho que las comisiones de la verdad “recopilan información sobre las víctimas que puede ser importante en el diseño y aplicación de programas de reparación, información que de otra forma podría faltar”16. En efecto, las comisiones de la verdad recogen información sobre las víctimas (p.e. edad y perfil socio‐demográfico) y sobre los crímenes más frecuentes, que puede ser importante para definir aspectos básicos del programa, tales como beneficiarios, beneficios y periodos de cobertura. En ausencia de comisiones de verdad, los Estados deberán desarrollar instrumentos efectivos para consolidar un registro de víctimas o sistemas de información que suministren datos básicos acerca del número de personas afectadas por los hechos violentos, sus condiciones de vida y sobre el tipo de violaciones sufridas. Es evidente que contar con un cálculo aproximado acerca del universo de víctimas, permite estimar el tiempo que tardará el programa en distribuir sus beneficios entre los potenciales beneficiarios y el presupuesto necesario para cumplir con los objetivos establecidos. A diferencia de países como Chile, Sudáfrica y Perú, Colombia ha iniciado un programa de reparación individual por vía administrativa sin que se haya desarrollado previamente en el país un ejercicio de esclarecimiento histórico que ofrezca información suficiente y confiable sobre las víctimas. Tampoco existe en el país un
16 OACNUDH. Op. cit., p. 11.
15
registro único de víctimas y las bases de datos oficiales tampoco contienen información completa, concordante y confiable. Esto indica que los debates que precedieron a la expedición del Decreto 1290 de 2008 se produjeron en ausencia de datos básicos, tales como el número aproximado de víctimas, su ubicación geográfica, su perfil socioeconómico y el tipo de victimización sufrida. Esto, sin duda, afecta la capacidad del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa de llegar a todas las víctimas, y de las entidades que intervienen en su ejecución de dar una respuesta más pronta y efectiva a las solicitudes presentadas.
2) Las reparaciones pecuniarias. Las indemnizaciones o compensaciones pecuniarias pueden asumir distintas modalidades. En Chile, por ejemplo, éstas adoptaron la forma de pensiones mensuales vitalicias, mientras que en Sudáfrica, Argentina y Brasil adoptaron la forma de sumas globales o pagos únicos. En principio, ambas modalidades pueden constituir una reparación justa y adecuada, aunque en ciertos contextos las indemnizaciones pueden resultar poco apropiadas17. Con todo, la experiencia internacional enseña que es mejor distribuir indemnizaciones en forma de pensión que como suma global. Hay evidencia que demuestra que las sumas globales se malgastan con frecuencia, causan divisiones entre las familias y las comunidades, producen menores efectos a largo plazo y suelen ser interpretados como el precio que fija el gobierno a la vida de los seres queridos y al sufrimiento padecido por las víctimas18. En Sudáfrica, por ejemplo, casi todas las personas que recibieron las reparaciones interinas urgentes (RIU)19 reportaron un aumento en conflictos familiares y comunitarios. Análogamente, indicaron que muchas personas que no recibieron las RIU, por no ser consideradas como casos urgentes, se mostraron “celosas y enojadas”, y en ocasiones amenazaron con violencia. En cuanto al uso dado a las indemnizaciones, las
17 Investigaciones realizadas demuestran que las reparaciones económicas tuvieron efectos perversos en las comunidades indígenas mapuches de la región de la Araucanía en Chile. “Observaron que en comunidades muy pobres, la reparación económica había distorsionado las relaciones de solidaridad y había afectado negativamente a las redes familiares y comunitarias. Los investigadores señalaron que el concepto de reparación propio de la cultura fue ignorado y que tampoco se había tomado en cuenta el modo de hacer el duelo en esas comunidades”. Elizabeth Lira. “La política de reparación por violaciones a los derechos humanos en Chile”, en Catalina Díaz. Op. cit. p. 85. 18 OACNUDH. Op. cit., p. 32. 19 Son beneficiarias de las reparaciones interinas urgentes las “víctimas o sus familiares y dependientes que tengan necesidades médicas, emocionales, educativas, materiales y/o simbólicas urgentes”. Correspondía a la Comisión de Verdad y Rehabilitación determinar la urgencia de las necesidades del solicitante, de acuerdo con un conjunto de criterios previamente establecidos.
16
investigaciones muestran que el dinero se destinó a la adquisición de bienes esenciales (vgr. alimentos, ropa, y matrículas escolares), a la compra de lápidas y a la conmemoración de quienes habían sido asesinados20. De otra parte, en Argentina las indemnizaciones adoptaron un valor significativamente alto21. Sin embargo, la forma en que fueron distribuidos (como pagos únicos representados en títulos de deuda pública), “suscitaron la idea de que estas cantidades representaban la evaluación por parte del gobierno de lo que valía una vida o una lesión grave”22. Paradójicamente, pese a su elevado monto, las indemnizaciones no resultaron ser para las víctimas una reparación justa ni adecuada. A ello también contribuyó el hecho de que las indemnizaciones fueron aprobadas por iniciativa del gobierno (no de las víctimas) luego de la expedición de las leyes de punto final y obediencia debida. En palabras de Pablo de Greiff, la “combinación general de factores sugería que la política consistía en algo así como <<perdón para los criminales y dinero para las víctimas>> y en la cual cada una de las medidas era bastante controversial. Los perdones fueron el resultado de decisiones políticamente divisivas y el dinero para la reparación fue distribuido en formas que o fomentaban o permitían las interpretaciones erróneas”23. Colombia, como se explicará en detalle más adelante, registra una situación similar a la de Sudáfrica y Argentina. En este país, las indemnizaciones consisten en una suma fija que se paga por una sola vez y cuyo valor oscila entre los 40 y los 27 salarios mínimos mensuales legales vigentes, según el tipo de victimización sufrida (Decreto 1290, artículo 5). Si bien se trata de una suma relativamente alta, que puede contribuir a aliviar en algo las precarias condiciones económicas de algunas de las víctimas, las entrevistas realizadas por la Defensoría del Pueblo indican que los pagos han causado divisiones y conflictos entre las familias, sentimientos de culpa y frustración entre los
20 Anna Crawford‐Pinnerup. “An asesstment of the impact of urgent interim reparations”. Citado por Christopher Colvin. “Visión general del programa de reparaciones en Sudáfrica”, en Catalina Díaz (ed.). Reparaciones para las víctimas de la violencia política. Centro Internacional para la Justicia Transicional. Bogotá, 2008. p. 159 – 160. 21 Para las personas detenidas por las autoridades ejecutivas nacionales antes del 10 de diciembre de 1983 y a los detenidos por tribunales militares (aunque no hubieran recibido sentencia), el monto de la indemnización se calculaba con base en la duración de la detención y un porcentaje (30%) del valor del salario de la categoría más alta del personal civil de la administración pública nacional, lo cual equivalía a 74 dólares por cada día de encierro. Si la víctima fallecía o sufría lesiones graves durante la detención, ella o sus familiares, según el caso, recibían una compensación adicional por valor de 136.254.50 y 94.490.10 dólares, respectivamente. Por otra parte, en el caso de las personas desaparecidas y asesinadas, el monto de la indemnización equivalía a la remuneración mensual de los agentes del nivel A del escalafón para el personal civil de la administración pública nacional, multiplicado por el coeficiente 100. Inicialmente el monto otorgado fue de USD $224.000, pero con posterioridad ascendió a los USD $322.560. 22 Pablo de Greiff. “Los esfuerzos de reparación en una perspectiva internacional: el logro de la compensación al logro de la justicia imperfecta”, en Revista de Estudios Socio‐Jurídicos. Agosto, año/vol. 7, número 099. Universidad del Rosario. Bogotá, 2005. p. 174. 23 Ibíd., p. 175.
17
beneficiarios y, en muchos casos, han sido utilizados para el pago de deudas y la satisfacción de necesidades básicas en materia de salud y educación. Esto indica que, incluso una indemnización relativamente alta, puede no constituir una reparación justa y adecuada si los beneficiarios estiman que las cantidades recibidas no constituyen un reconocimiento suficiente del daño causado y si no contribuyen, aunque sea modestamente, a la reconstrucción de sus proyectos de vida individuales, familiares y comunitarios.
3) La coherencia de los programas de reparaciones. Es ideal que los programas de reparación sean coherentes tanto externa como internamente. La coherencia externa, tal como ya se mencionó, expresa la exigencia de que el programa de reparaciones haga parte de una estrategia integral de justicia transicional; mientras que la coherencia interna exige que el programa combine adecuadamente diversos beneficios, de carácter material y simbólico, así como individual y colectivo. La experiencia internacional enseña que la ausencia de coherencia externa genera entre las víctimas sentimientos de rechazo hacia las reparaciones. Sin juicios, iniciativas de búsqueda de la verdad y reformas institucionales, las reparaciones son vistas como una manera de comprar el silencio o la aquiescencia de las víctimas. En Argentina, por ejemplo, la reparación no había ocupado un lugar importante dentro de la agenda política del periodo de transición puesto que todas las exigencias estaban enfocadas hacia los temas de verdad y justicia24. Por ello, cuando el gobierno decidió impulsar una política de reparación en respuesta a las decisiones adoptadas por los órganos del sistema interamericano de derechos humanos25, muchas víctimas reaccionaron con indignación. La falta de sanción penal de los responsables de las violaciones hacía que muchas de ellas consideraran las indemnizaciones “dinero maldito”. Otras, si bien aceptaron los pagos con el fin de aliviar en algo su precaria situación económica, se vieron enfrentados a fuertes cuestionamientos morales y políticos. Por otra parte, la ausencia de coherencia interna impide responder de forma óptima a los diferentes tipos de daños. Además, “como hay cosas que no pueden comprarse con dinero (y hay cosas para las que no hay dinero) la [coherencia interna] supone la posibilidad de proporcionar beneficios a un número mayor de víctimas –así como de no
24 De hecho, la cuestión de las reparaciones ha sido objeto de una fuerte polémica al interior del movimiento de derechos humanos en Argentina. La división de las Madres de Plaza de Mayo se suscitó, precisamente, por la rotunda negativa de la facción liderada por Hebe Bonafini (ahora conocida como Asociación Madres de Plaza de Mayo) a aceptar cualquier política de reparación. 25 A finales de la década del ochenta, varios expresos políticos presentaron denuncias ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y exigieron reparaciones por el tiempo pasado en la cárcel. Después de tres años de litigio, en 1991, el gobierno argentino llegó a un acuerdo amistoso con los demandantes.
18
víctimas, especialmente en el caso de medidas simbólicas colectivas– y de orientar los beneficios flexiblemente, a fin de responder a las necesidades de las víctimas”26. En este punto, la experiencia internacional ofrece varios ejemplos. En términos generales, puede decirse que algunos programas de reparaciones son más coherentes que otros, sin que ninguno haya alcanzado, hasta el momento, una coherencia plena. En Argentina y Sudáfrica, por ejemplo, las reparaciones son fundamentalmente de carácter pecuniario e individual. Chile, por su parte, ha distribuido distintos tipos de beneficios materiales, pero con énfasis en lo individual. Estos beneficios incluyen medidas de indemnización, rehabilitación y restitución a las personas que fueron gravemente afectadas por las violaciones de sus derechos humanos27. En contraste, en Perú las reparaciones incluyen beneficios materiales y simbólicos, pero sólo de carácter colectivo28. Esta falta de coherencia interna ha generado cuestionamientos a los distintos programas de reparaciones. En Perú las reparaciones colectivas han sido criticadas porque no han logrado transmitir el mensaje de que los proyectos ejecutados son una medida de reparación, y no meros proyectos de desarrollo; mientras que en Argentina y Sudáfrica, el énfasis en lo económico, ha sido interpretado como un intento –insuficiente e inapropiado– de cuantificar el daño causado. Adicionalmente, estos programas han sido criticados por no expresar un reconocimiento simbólico del daño causado y por no atender adecuadamente a las dimensiones emocionales y psicológicas del mismo. En Colombia, el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, creado por el Decreto 1290, incluye distintos tipos de medidas de reparación, a saber: indemnizaciones, medidas de restitución, rehabilitación y satisfacción, y garantías de no repetición (artículo 4). Esto indica que, al menos en su formulación, el programa es coherente internamente. Sin embargo, hasta el momento, el programa sólo ha distribuido indemnizaciones por cuenta de la decisión del Comité de Reparaciones Administrativas de suspender la entrega de otros beneficios hasta tanto el Gobierno nacional expida un documento CONPES que incluya medidas de rehabilitación, restitución, satisfacción, y garantías de no repetición. Esto ha hecho que, en la práctica, el programa haya perdido buena parte de su coherencia interna y haya quedado convertido en un programa de indemnización por vía administrativa. Como consecuencia de ello, tal como se expondrá más adelante, la mayoría de los beneficiarios se han declarado insatisfechos con los pagos recibidos ya
26 OACNUDH. Op. cit., p. 23. 27 En Chile las reparaciones no fueron concebidas como parte de un programa integral y deliberadamente diseñado, sino que fueron el resultado de iniciativas distintas, que se aprobaron a lo largo de los años. 28 Si bien el Plan Integral de Reparaciones (PRI), propuesto por la Comisión de Verdad y Reconciliación de Perú, incluye beneficios materiales y simbólicos, de carácter individual y colectivo, hasta el momento el gobierno peruano sólo ha puesto en marcha el programa de reparaciones colectivas.
19
que para las víctimas no constituyen una reparación adecuada, en tanto no se compensan los daños causados.
20
Parte III Tres enfoques para el análisis del Programa de Reparación Individual por Vía
Administrativa Transcurridos más de dos años desde la expedición del Decreto 1290 de 2008, por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, es necesario realizar un balance de su aplicación. Ya en otras oportunidades, la Defensoría del Pueblo ha examinado aspectos concretos del programa con el fin de establecer hasta que punto estos resultan o no compatibles con la garantía del derecho a la reparación. Esta vez, sin embargo, la Defensoría se ha propuesto adelantar un análisis más completo, que trascienda, pero no abandone, la dimensión puramente normativa del programa. En este sentido, el presente informe incorpora tres enfoques distintos pero complementarios. El primero, es un enfoque general que toma en consideración el marco legal que sirve de base al programa y lo contrasta con los estándares normativos en materia de reparación. El segundo, es un enfoque diferencial, que pretende determinar hasta qué punto el programa de reparación individual por vía administrativa es sensible a las necesidades particulares de las mujeres y responde adecuadamente a los distintos tipos de afectación sufridos por las víctimas de las diferentes clases de delitos. El tercero, es un enfoque práctico que intenta reflejar las consideraciones expresadas por los propios beneficiarios del programa, y que surge a partir del trabajo de investigación cualitativa realizado por la Defensoría durante el segundo semestre de 2009 y el 2010.
A. Enfoque general: el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa en perspectiva del derecho a la reparación
La reparación es un derecho en construcción. Aunque diferentes tratados reconocen a las víctimas de violaciones de derechos humanos el derecho a obtener reparación, dicho reconocimiento se sustenta en cláusulas genéricas que dicen muy poco acerca de su contenido y alcance preciso. En los últimos años, sin embargo, este derecho ha ido ganando concreción por cuenta de las decisiones adoptadas por tribunales internacionales y de la promulgación de documentos de derecho blando o soft law que sistematizan principios y deberes relativos al derecho a la reparación29.
29 Luis Manuel Castro. “Soft law y reparaciones a víctimas de violaciones de derechos humanos: Reflexiones iniciales”, en Rodrigo Uprimny (coord.), Reparaciones en Colombia: Análisis y propuestas. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 2009. p. 72.
21
En el ámbito interno, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado también han desarrollado amplia jurisprudencia que contribuye a dar forma y contenido al derecho a la reparación. Todos estos instrumentos, junto con las lecciones aprendidas de la experiencia internacional en lo relativo al diseño y aplicación de programas masivos de reparación, sirven de marco de referencia para el análisis del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa.
1) El marco normativo del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa
En anteriores oportunidades, la Defensoría del Pueblo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el contenido del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa. En todas ellas, ha señalado que el programa creado por el Decreto 1290 de 2008 no garantiza a las víctimas, en general, y a la población desplazada, en particular, una reparación justa y adecuada. A riesgo de resultar reiterativa, a continuación se hace una presentación general de los argumentos previamente utilizados por la Defensoría para cuestionar aspectos concretos del contenido del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa: 1. El principio de solidaridad, que sirve de fundamento jurídico al programa,
desdibuja el carácter reparador de los beneficios reconocidos. La Defensoría entiende que sin un reconocimiento de responsabilidades el pago de la indemnización solidaria representa una simple transferencia de dinero y no una medida de reparación. Cuando las violaciones de los derechos humanos adquieren un carácter masivo y sistemático y el Estado apela al principio de solidaridad para sustentar la ejecución de un programa de reparaciones, los beneficios otorgados, por más generosos que sean, pierden su eficacia simbólica en tanto no confieren a las víctimas el reconocimiento que ellas demandan y esperan. Dicho en otros términos, para que los beneficios de un programa de reparaciones sean interpretados como reparaciones deben tener una dimensión simbólica que se expresa en el reconocimiento de la responsabilidad estatal. La razón para ello radica en que dicho reconocimiento equivale a aceptar, por lo menos, que el Estado ha fallado en garantizar y proteger los derechos básicos de los ciudadanos30 y que las violaciones cometidas no son el producto de la mala suerte o de un suceso inesperado.
30 Pablo de Greiff. Entrevista: “El fundamento de un programa de reparaciones es el reconocimiento de responsabilidades”, en: Dossier reparaciones. Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ). Edición No. 1. Disponible en: http://reparaciones.ictjcolombia.org/edicion1/02entrevista.html. Mayo 15 de 2009. Bogotá.
22
2. La reparación justa y adecuada requiere que, tanto la definición de la categoría de beneficiarios, como la distribución de los beneficios, se hagan sin discriminación alguna. Si bien cualquier programa de reparaciones está diseñado sobre la base de inclusiones y exclusiones, la definición de quién será reparado y quién no, debe fundamentarse en criterios o argumentos justificados y razonables. La Defensoría del Pueblo considera que la decisión de excluir de los beneficios del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa a las víctimas de agentes estatales es discriminatoria, en tanto no existen razones válidas y suficientes que la justifiquen. No puede perderse de vista que la condición de víctima y el derecho a acceder a recursos para obtener una reparación justa y adecuada surgen con independencia de quién resulte ser en definitiva el responsable de la violación31. Ahora, los montos aprobados como medida de carácter indemnizatorio han sido los que en marco del concepto de ayuda solidaria a las víctimas ha venido entregando el Gobierno nacional, de lejos, inferior a los montos señalados por el propio Consejo de Estado en sentencias sobre procesos de reparación y, por supuesto, en contravía de los estándares internacionales.
3. La determinación adoptada por Acción Social y avalada por el Comité de Reparaciones por Vía Administrativa, respecto de la no necesidad de diligenciar el formulario de reparación por parte de las víctimas del desplazamiento forzado, así como la no asignación de un número de radicación a estas solicitudes, se configura como una clara violación al derecho a la reparación y al derecho a la igualdad frente a las otras víctimas enunciadas en el programa. Adicionalmente, constituye un obstáculo para controvertir, a través de recursos judiciales, las decisiones adoptadas en materia de reparación por el Comité de Reparaciones Administrativas.
4. Como se ha dicho, el Decreto 1290 de 2008 establece los montos de dinero para la indemnización solidaria y las medidas de reparación a otorgar de acuerdo con los derechos fundamentales violados. Sin embargo, más de un año después de haberse expedido este decreto, no se ha aprobado el documento CONPES mediante el cual se harán efectivas las medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Lo anterior, impide que las víctimas accedan a otras medidas de reparación diferentes a las de carácter indemnizatorio, que respondan en forma adecuada a los daños morales y sufrimientos ocasionados por el desplazamiento.
5. El artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 establece que las víctimas de desplazamiento forzado recibirán, a título de indemnización solidaria, un subsidio de vivienda que se reconocerá y pagará a través de FONVIVIENDA, con bolsa preferencial. La Defensoría del Pueblo reitera que esta disposición no sólo es
31 Así lo establece el párrafo 3 de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
23
violatoria del derecho a la igualdad, en tanto restringe el acceso a las medidas de reparación desde una perspectiva integral, sino que confunde el sentido básico de las medidas de reparación y de las políticas sociales a cargo del Estado.
Acerca de esto la propia Corte Constitucional en la Sentencia C‐1199 del 2008, plantea que los servicios sociales son : “…actividades de carácter permanente, planeadas y desarrolladas por el Estado a fin de hacer efectivos los derechos sociales, económicos y culturales garantizados por la Constitución Política, tales como las relacionadas, a título meramente enunciativo, con la atención de necesidades en salud, educación y/o vivienda..”; reitera que “…. la reparación es un conjunto integral de acciones encaminadas a borrar o desaparecer los efectos que sobre las víctimas han dejado los crímenes cometidos, lo que sin duda trasciende la dimensión puramente económica, e incluye, como elementos de comparable importancia, otro tipo de acciones, de efecto tanto individual como colectivo, que restablezcan la salud, la autoestima y la tranquilidad de las víctimas y de las comunidades a las que ellas pertenecen…”. (Negrilla fuera del texto).
6. Para la Corte Constitucional las medidas sociales a cargo del Estado, si bien pueden predicarse factores de complementariedad en el goce de los derechos de los afectados, y es posible advertir impactos mutuos entre los servicios sociales y las acciones de reparación “… lo que incluso permite aceptar que en determinados casos se presente la simultánea ejecución de ambos tipos de acciones, no es posible, en cambio, llegar a considerar que aquéllos puedan sustituir éstas, precisamente en razón a su distinta razón e intencionalidad, así como al diverso título jurídico que origina unos y otras…” (Negrilla fuera del texto).
7. En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia T‐085 de 2009, al fallar varias acciones de tutela interpuesta por las personas desplazadas del corregimiento de Bellavista, municipio de Algarrobo en el departamento del Magdalena. A propósito de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008, mediante el cual se establece el pago de la indemnización solidaria a través de FONVIVIENDA, la Corte afirmó que “(…) dicha disposición es notoriamente contraria al derecho a la reparación, pues le da este calificativo a una conducta propia de la asistencia social que el Estado está en la obligación de proveer a todas las personas en especial a los que se encuentran en situación de vulnerabilidad y, en el caso especial de las víctimas del desplazamiento forzado, a que cese su condición mediante la estabilización socio económica; en otras palabras, es un derecho que se tiene por ser persona, no por ser victima del desplazamiento forzado; luego, al contravenir los postulados del derecho a la reparación, dicho decreto, resulta inaplicable al mismo bajo el manto de la Constitución Política que nos rige.” (Negrilla fuera del texto). Con base en estos argumentos, la Corte consideró que se daba una violación de los derechos
24
fundamentales a la justa indemnización y, en particular, a una pronta, adecuada y efectiva reparación de todos los daños causados por el desplazamiento.
8. Un aspecto final en este tema, tiene que ver con la limitación de la noción de ‘víctima’ en tanto que el citado decreto plantea que será el núcleo familiar solamente el que tendrá derecho a la indemnización solidaria representada a través del pago de FONVIVIENDA, desconociendo lo que se plantea en las directrices y principios sobre el derecho de las víctimas a recursos y a obtener reparación, y la propia Ley 975 de 2005, art.5, en cuanto a que “se entenderá por víctima a toda persona que haya sufrido daños, individual o colectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del derecho internacional humanitario”.
9. El Programa de Reparación Individual Vía Administrativa se implementará de forma gradual de acuerdo al orden de radicación de solicitudes, salvo casos especiales en razón del grado de vulnerabilidad y la gravedad de los hechos, preocupa por tanto a la Defensoría del Pueblo que el desplazamiento forzado no sea considerado como caso especial, al tenor del parágrafo primero del artículo 4, como quiera que esta situación genera una violación continua de los derechos de las personas obligadas de manera forzada a huir de sus lugares de origen y los coloca en una situación de mayor vulnerabilidad e indefensión manifiesta. El delito de desplazamiento forzado es de ejecución permanente, la vulneración de sus derechos fundamentales es múltiple, masiva y continua, y, sus efectos solo podrán ser reparados cuando pueda reconstruir, como lo ha planteado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que la reparación del daño ocasionado por la violación de un derecho humano consiste en la plena restitución (restitutio in integrum), lo que incluye: a) el restablecimiento de la situación anterior y b) la reparación de las consecuencias que la infracción produjo y c) el pago de una indemnización como compensación por los daños patrimoniales y extrapatrimoniales, incluyendo el daño moral.
2) La aplicación del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa
A partir del 22 de abril de 2008, fecha en la cual se expidió el Decreto 1290, la Defensoría del Pueblo comenzó a orientar y a asesorar a las víctimas que se acercaron a las sedes de la entidad en los diferentes lugares del país. Para esto, diseñó una cartilla instructiva que sirvió de apoyo a los funcionarios encargados de prestar orientación y asesoría a las víctimas del conflicto. Igualmente, elaboró un sistema de información que permite conocer el número de víctimas que se orientan diariamente en las defensorías regionales, así como evidenciar
25
las dificultades que se presentan en el proceso, y las gestiones y acciones de coordinación realizadas con las otras entidades que prestan servicios de orientación y asesoría en el tema. De la misma manera, la Defensoría elaboró un documento de recomendaciones dirigido a los defensores regionales, en el cual se enuncian los lineamientos y decisiones operativas adoptadas por el Comité de Reparaciones Administrativas, en la sesión extraordinaria del 14 de agosto de 2008, referentes a la implementación del programa de reparación. En este orden de ideas, a partir del 15 de agosto del mismo año, se empezaron a remitir a Acción Social los formularios que venían siendo diligenciados por la entidad para la respectiva asignación del número de radicado que debe darse a conocer a cada solicitante. Desafortunadamente, en algunas regiones del país existe demora en la entrega de este radicado lo que genera malestar entre las víctimas, por considerar que no se está cumpliendo con lo establecido en el programa de reparación. Esta situación fue expuesta por la Defensoría del Pueblo ante el Comité de Reparaciones Administrativas en la sesión del 17 de abril del 2009, al igual que otros inconvenientes generados por la falta de claridad en el procedimiento de entrega de la indemnización solidaria, por el desconocimiento del programa por parte de los personeros municipales y por la incertidumbre frente al reconocimiento de las otras medidas de reparación que están sujetas a la expedición del CONPES; todo lo cual, generó y sigue generando confusión entre las víctimas y alimentando la desconfianza frente a la labor de las instituciones del Estado. Para el caso de las víctimas de desplazamiento forzado, la Defensoría del Pueblo tomó la decisión de apoyar el diligenciamiento del formulario y remitirlo a Acción Social. Sin embargo, aunque ha resuelto recibirlos, esta entidad se ha negado a asignarles el número de radicación, lo cual configura una violación al derecho a la igualdad respecto a las demás víctimas y el incumplimiento del procedimiento señalado en el programa. A mediados de 2009, se empezaron a hacer en diferentes regiones del país entrevistas32 a los solicitantes, previo el cruce de información con las bases de datos de la Fiscalía General de Nación, el Programa Presidencial contra Minas Antipersonales y otras entidades del Estado. De acuerdo con la información suministrada por funcionarios de Acción Social y por las mismas víctimas, estas entrevistas tienen por objeto recoger datos básicos del solicitante, conocer su situación económica, y establecer si tiene acceso a servicios básicos, o si ha recibido algún tipo de beneficios. Adicional a ello, la entrevista se realiza con el propósito de obtener un relato detallado de los hechos y de las consecuencias que éstos han tenido en la familia, así como de recibir las pruebas documentales de la ocurrencia de los hechos, las certificaciones que
32 El artículo 25 del Decreto 1290 de 2008 dispone que, cuando lo considere necesario, Acción Social entrevistará personalmente a los solicitantes de la reparación individual por vía administrativa, quienes podrán aportar las pruebas que tengan en su poder para acreditar la condición de víctima.
26
demuestren el parentesco y las declaraciones extra‐juicio donde manifiesten ser los únicos beneficiarios. Estos datos permiten a quien realiza la entrevista determinar si la persona cumple con los requisitos para ser reconocido como beneficiario del programa. No obstante, en todos los casos, la información es contrastada con la que reposa en la base de datos de Acción Social, en los registros del SISBEN y de entidades como el DANE y la Registraduría Nacional del Estado Civil, entre otras. Luego de esta exploración, el servidor público que aplica este procedimiento debe emitir un concepto acerca del cumplimiento por el solicitante de los requisitos para acreditar la calidad de beneficiario de la indemnización solidaria. Dicho concepto es sometido a aprobación del Comité de Reparaciones Administrativa, el cual tiene a su cargo el reconocimiento de la medida de reparación solidaria, de acuerdo con los montos fijados en el Decreto 1290 de 2008 y el tipo de violación sufrida por la víctima33. De acuerdo con lo establecido por el Decreto 1290 de 2008, el pago de la indemnización solidaria puede hacerse en diez (10) cuotas anuales, una por cada año (artículo 14). Sin embargo, el Comité de Reparaciones Administrativas ha decidido realizar pagos únicos a cada una de las personas que han sido reconocidas como beneficiarias del programa. De igual manera, ha decidido priorizar el trámite de las solicitudes presentadas por los siguientes grupos de víctimas: personas afectadas por minas antipersonales, menores de edad desvinculados del conflicto y víctimas de delitos sexuales. Las víctimas de los otros delitos incluidos en el programa, son atendidas en orden cronológico de radicación de las solicitudes, pero se da prioridad a las víctimas de hechos confesados ante la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía. Los primeros pagos económicos realizados de forma masiva tuvieron lugar en la ciudad de Popayán. Con ellos se benefició a 300 víctimas de diferentes zonas del país, aunque simultáneamente se hicieron 700 giros más. La segunda jornada se realizó el 12 de julio en la ciudad de Montería, indemnizando solidariamente a 279 víctimas de Córdoba, Sucre, Magdalena, Bolívar y Atlántico. La tercera jornada fue el 25 de julio en Medellín. Allí se reparó individualmente a 591 víctimas de Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Magdalena Medio y Urabá a través de 1.816 giros. La cuarta y última jornada de 2009 se realizó el 14 de diciembre en el municipio de Apartadó, beneficiando a 1.800 víctimas de municipios del Urabá antioqueño y chocoano y destinando para el resto del país la suma de 134 mil millones de pesos. Es decir, que el Gobierno nacional en el año 2009
33 El artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 dispone que el Estado reconocerá y pagará directamente a las víctimas o a los beneficiarios del programa las siguientes sumas de dinero: cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales en los casos de homicidio, desaparición forzada y secuestro; hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales en casos de lesiones personales y psicológicas que produzcan incapacidad permanente; hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales en casos de lesiones personales y psicológicas que no causen incapacidad permanente; treinta (30) salarios mínimos mensuales legales en casos de tortura, reclutamiento ilegal de menores y delitos contra la libertad e integridad sexual y hasta veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales en casos de desplazamiento forzado.
27
entregó 21.397 indemnizaciones, producto de la asignación de cerca de 200.000 millones de pesos, los cuales hacen parte de un presupuesto estimado de siete billones de pesos para los próximos diez años. Vale la pena resaltar que con anterioridad a la entrega masiva de reparaciones solidarias realizada en la ciudad de Popayán, la Unidad Territorial de Acción Social del departamento del Cauca adelantó un acto simbólico a través del cual se generó un espacio de reconocimiento de los sentimientos de las víctimas frente a los hechos vividos y se hizo una siembra de árboles, con el fin de permitir la expresión de dichos sentimientos. De forma similar, el día de la entrega de la indemnización solidaria que tuvo lugar en el departamento de Risaralda, la Unidad Territorial de Acción Social creó un espacio de reconocimiento, en el que los familiares de las personas asesinadas recibieron mensajes de esperanza y encendieron velas para honrar la memoria de sus seres queridos. Con todo, es importante señalar que el otorgamiento de la indemnización solidaria a las víctimas no ha ido acompañado del reconocimiento de las otras medidas de reparación enunciadas en el artículo 4 del Decreto 1290 de 2008 (restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición) en razón que el Gobierno nacional no ha expedido aún el documento CONPES. Esto ha impedido a las víctimas acceder a una reparación que tenga en cuenta estándares internacionales que prevén la obligación del Estado de reconocer, proteger y garantizar los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición a las víctimas del conflicto armado.
B. Enfoque diferencial: El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa en dos perspectivas de análisis
El artículo 18 del Decreto 1290 de 2008 establece que “el Gobierno nacional expedirá un documento CONPES para establecer y especificar las medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición; asegurar la ejecución y hacerle seguimiento a las medidas de reparación a que se refiere el decreto y determinar los responsables de la implementación de cada una de las medidas mencionadas”. Durante 2009 y 2010, el Departamento Nacional de Planeación, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y el Ministerio del Interior y de Justicia trabajaron en la discusión y formulación de un documento CONPES que diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 1290. Sin embargo, el contexto político del momento, marcado por el cambio de gobierno, dio al traste con la iniciativa y motivó el archivo del proyecto de documento CONPES.
28
Como consecuencia de lo anterior, las personas que, a la fecha, han sido reconocidas como beneficiarias del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa no han recibido una reparación integral, sino apenas el pago de la llamada indemnización solidaria. Desde el enfoque del derecho a la reparación esto resulta problemático. En efecto, la indemnización es sólo una, pero no la única forma de reparación posible. Es más, desde el punto de vista del derecho internacional pareciera que la “reparación adecuada” es aquella que combina distintos tipos de medidas (indemnización, rehabilitación, restitución, satisfacción y garantías de no repetición), dependiendo del tipo de victimización sufrida y las características particulares de quien padece la agresión. Teniendo en cuenta lo anterior, interesa a la Defensoría del Pueblo evaluar el efecto reparador de la indemnización solidaria. El objetivo concreto es determinar hasta qué punto esta medida puede considerarse una reparación adecuada partiendo de la siguiente premisa básica: la violencia ejercida en el marco de conflictos armados o de regímenes autoritarios asume distintas modalidades y afecta de forma diferente a quienes la padecen dependiendo, entre otros factores, de su sexo, su edad, su estado de salud y su condición socio‐económica. En lo que sigue, la Defensoría incluirá un análisis del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa a partir de un enfoque diferencial basado en el género y en el tipo de victimización sufrida por la víctima.
1) El programa de reparación individual por Vía Administrativa en perspectiva de género
El derecho internacional reconoce, cada vez con más fuerza, el derecho de toda persona afectada por la violación de sus derechos humanos a obtener reparación mediante procedimientos accesibles, rápidos y eficaces, sean de tipo judicial o administrativo34. Concretamente, en el caso de las mujeres afectadas por cualquier forma de violencia, este derecho encuentra fundamento normativo en la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer que establece a cargo de los Estados la obligación de disponer de mecanismos judiciales y administrativos para asegurarles “acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces” (artículo 7.g).
34 Sobre el particular puede consultarse los Principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y abuso de poder (adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 40/34 del 29 de noviembre de 1985); los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (aprobados por la Comisión de Derechos Humanos mediante resolución 2005/35 del 19 de abril de 2005); y el Conjunto de Principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad.
29
Ahora bien, en tanto las mujeres son sujetos de especial protección constitucional35, es necesario que los mecanismos de reparación disponibles presten especial atención a sus necesidades específicas, especialmente en aquellos casos en los que el derecho a obtener reparación surge como consecuencia de acciones violentas cometidas en el marco de un conflicto armado. Según la Corte Constitucional, el conflicto armado tiene un impacto diferencial y agudizado sobre las mujeres, en tanto las expone a sufrir formas específicas de daño derivadas, por ejemplo, de la explotación y la violencia sexual, y las obliga a asumir diversas y extraordinarias cargas materiales y psicológicas36. Por lo tanto, los mecanismos de reparación, así como los de protección y atención humanitaria adoptados por las autoridades estatales, deben estar acordes con esta realidad y deben propender, a través de un trato preferente y una intervención urgente, por restablecerlas en el goce efectivo de sus derechos fundamentales. El mandato contenido en el artículo 13 de la Constitución, según el cual deben adoptarse medidas de diferenciación positiva a favor de personas o grupos discriminados, marginados o puestos en condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, hace imperativa la incorporación de un enfoque diferencial estricto en materia de atención y reparación (pero también de prevención37) del daño causado a las mujeres en un contexto de conflicto armado. En otros términos, lo anterior significa que los procedimientos establecidos para la reparación deben ser sensibles a las necesidades específicas de las mujeres y deben
35 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. 36 Estas cargas consisten en nuevas responsabilidades y roles sociales y familiares que aquellas, por lo general, no están en condiciones materiales ni emocionales de afrontar. Así, por ejemplo, cuando se produce el homicidio o desaparición del esposo o el padre, las mujeres se ven abocadas a asumir el rol de jefatura de hogar y a hacerse cargo solas del cuidado y manutención de sus hijos pequeños y de otros miembros de su familia (p.e. abuelos, sobrinos, nietos), lo cual les genera una carga demasiado gravosa en términos económicos y emocionales. También es común que tengan que ejercer ante las instituciones oficiales la defensa de sus derechos y gestionar su acceso y el de sus familiares a la oferta de servicios y programas que ofrece el Estado, sin contar con la información o el nivel de escolaridad necesario para ello. Esto hace que, aunque sean sometidas a las mismas formas de violencia que los hombres, las mujeres padezcan un nivel y tipo de afectación distinto. 37 En situaciones de conflicto armado, sea o no de carácter internacional, existe una norma
consuetudinaria que impone a los Estados la obligación de prestar especial atención a las necesidades particulares de las mujeres y las niñas. Además, las mujeres que no participan directamente en las hostilidades se encuentran amparadas por los principios de distinción y de trato humano, los cuales proscriben los ataques indiscriminados y los atentados contra la vida, la integridad física y mental, y la dignidad personal, en especial los tratos humillantes y degradantes, la violación, la prostitución forzada, y la esclavitud sexual. En concordancia con lo anterior, los Principios rectores de los desplazamientos internos confieren a cierta categoría de desplazados, entre los que se encuentran las mujeres embarazadas, las madres con niños pequeños y las mujeres cabeza de familia, “el derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales” (principio 4).
30
tomar en consideración el impacto desproporcionado que el conflicto armado tiene sobre sus vidas, su salud, su integridad física y mental, y sobre sus proyectos de vida. El Decreto 1290 del 22 de abril de 2008, “por el cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley”, atiende al propósito principal de conceder un conjunto de medidas de reparaciones individuales a favor de las personas que con anterioridad a la expedición del decreto hubieren sufrido violación de sus derechos fundamentales por acción de los grupos armados organizados al margen de la ley a los que se refiere el artículo 2º de la Ley 975 de 2005 (artículo 1).
Así visto, el programa de reparación individual por vía administrativa tiene un alcance general, y no se enfoca concretamente a hacer efectivo el derecho a la reparación de las mujeres afectadas por el conflicto armado. Sin embargo, justamente por tratarse un programa de reparación, era necesario incluir en su formulación un enfoque diferencial que atendiera a las formas concretas de daño que ellas padecen por esta causa. Siendo las mujeres sujetos de especial protección constitucional y existiendo un pronunciamiento de la Corte Constitucional –anterior a la expedición del Decreto 1290– en el que se insta a las autoridades nacionales a prestar atención a los riesgos específicos y a las cargas extraordinarias que la violencia armada les impone por su condición de mujeres38, existía un fundamento jurídico claro para exigir al gobierno nacional la incorporación de la perspectiva de género al programa de reparación individual por vía administrativa. Sin embargo, una lectura atenta del contenido del Decreto 1290, permite advertir que sólo tres de sus disposiciones pueden considerarse compatibles o acordes con un enfoque de género. La primera, es aquella contenida en el artículo 2 del Decreto 1290 de 2008, según la cual “[l]as medidas de reparación administrativa individual tendrán un enfoque diferencial, salvo la indemnización solidaria”. En la práctica, ella permitió al Comité de Reparaciones Administrativas tomar la decisión de priorizar el trámite y
38 El 14 de abril de 2008, en el marco del proceso de seguimiento al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T‐025 de 2004, la Corte Constitucional profirió el Auto 092 de 2008. Mediante tal decisión, la Corte ordenó al gobierno nacional la creación de un programa –entre otros doce– para la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado y de otros delitos. El propósito del programa sería el de contribuir a colmar uno de los vacíos existentes en la política pública para la atención del desplazamiento forzado desde la perspectiva de las mujeres, “de manera tal que se contrarresten efectivamente los riesgos de género en el conflicto armado y las facetas de género del desplazamiento forzado”. En efecto, al estudiar la realidad fáctica de las mujeres desplazadas en Colombia, la Corte advirtió que la ausencia de una perspectiva diferencial en la política pública de atención del desplazamiento forzado y el desconocimiento frontal de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación, había contribuido a reforzar y agudizar el impacto grave y desproporcionado de este delito en las mujeres desplazadas.
31
resolución de las solicitudes presentadas por víctimas de violencia sexual y de reclutamiento ilícito39. La segunda es la que reconoce a las víctimas de delitos contra la libertad e integridad sexual como beneficiarias del programa de reparación individual por vía administrativa (Decreto 1290, artículo 5). Dado que existe suficiente evidencia de que la violencia sexual contra las mujeres, niñas y jóvenes “es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el contexto del conflicto armado colombiano, así como lo son la explotación y el abuso sexuales”40, es positivo que las personas afectadas por estos delitos sean consideradas víctimas para efectos de acceder a los beneficios del programa de reparación individual por vía administrativa. En un sentido amplio, la inclusión explícita de la violencia de género dentro del catálogo de crímenes que deben ser reparados puede considerarse, en sí misma, una medida de satisfacción en tanto pone de presente que no se trata de hechos aislados y coloca en un primer plano realidades que a menudo se ocultan o son negadas sistemáticamente por los actores involucrados. Es más, desde un enfoque de género es muy valioso que, al listar los delitos que dan lugar al pago de la indemnización solidaria, el decreto haya recurrido a la fórmula genérica de “delitos contra la libertad e integridad sexual”, ya que ella permite tener como beneficiarias del programa a las víctimas de otro tipo de comportamientos, distintos a la violencia sexual, tales como prostitución forzada, tocamientos, desnudez pública forzada, y otras prácticas crueles, inhumanas y degradantes (p.e. bailes, desfiles, entretenimientos o acompañamientos forzados para complacer a los miembros de los grupos armados), que son habituales en el marco del conflicto armado, y que afectan de forma grave la dignidad y la integridad de las mujeres41. En línea con lo anterior, también puede considerarse compatible o acorde con el enfoque de género la inclusión del reclutamiento forzado dentro de los delitos que dan lugar al pago de la indemnización solidaria (Decreto 1290, artículo 5). Según la Corte Constitucional, el reclutamiento forzado de menores de edad por parte de los grupos armados ilegales, “es uno de los riesgos específicos que afectan a las mujeres colombianas, por cuanto son éstas quienes reciben personalmente, en una alta proporción de los casos, las amenazas de reclutamiento de sus hijos e hijas, situación que se convierte en la norma general cuando las mujeres son cabeza de familia” (negrillas originales)42.
39 Procuraduría General de la Nación. “Informe de seguimiento al programa de reparación individual por vía administrativa”. Bogotá, 2010. p. 34. 40 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. F.J. III.1.1. 41Pese a ello, ninguna de las solicitudes de reparación individual aprobadas hasta el momento cobija este tipo de comportamientos. 42 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. F.J. III.1.3.
32
Fuera de estas tres disposiciones, el Decreto 1290 de 2008 no establece un tratamiento diferencial a favor de las mujeres víctimas del conflicto armado. De hecho, tanto los beneficios establecidos como las condiciones exigidas para acceder a ellos, son iguales para hombres y mujeres, de manera que es evidente que, al menos en su formulación, el programa de reparación individual por vía administrativa no cumple con el mandato constitucional de proteger especialmente a aquellas personas que por sus condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (CP., artículo 13). Se tiene así que, pese a los avances comentados, el programa de reparación individual administrativa no incorpora un enfoque diferencial estricto. Reconocer y tratar a las mujeres como sujetos de especial protección constitucional no sólo requiere incluir el reclutamiento forzado y los delitos contra la libertad y la integridad sexual dentro del listado de crímenes que dan lugar al pago de la indemnización solidaria. Requiere, adicionalmente, incluir medidas de diferenciación positiva para superar los obstáculos fácticos y jurídicos que limitan su acceso al programa mismo, así como medidas de reparación que atiendan a las formas específicas de daño (material e inmaterial) y a las cargas extraordinarias que se derivan para las mujeres de todas las formas de violencia armada, sea que estén asociadas al género o no43. El Decreto 1290 de 2008 establece cinco clases o modalidades de reparación: indemnización, restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición (artículo 4). Sin embargo, no establece ningún criterio para determinar en qué casos puede o debe ordenarse una u otra forma de reparación. La cuestión, entonces, queda reservada al ámbito discrecional del Comité de Reparaciones Administrativas. Una interpretación sistemática del contenido del decreto indica que es facultativo de dicho organismo decidir en cada caso cuál o cuáles de estas modalidades de reparación resultan más adecuadas en consideración al daño causado. No obstante, al tiempo que abrió la puerta para ordenar reparaciones que tomen en consideración el daño causado y, por esta vía, que sean sensibles a cuestiones de género, el Decreto 1290 bloqueó de entrada esta posibilidad al señalar que el otorgamiento por parte del Comité de Reparaciones Administrativas de otras medidas distintas a la indemnización solidaria requería de la expedición de un documento Conpes (artículo 18)44. De esta forma, mientras el Gobierno Nacional no expida el mencionado documento, las solicitudes aprobadas por el Comité recibirán única y exclusivamente, a título de reparación, una indemnización que oscila entre los 27 y los 40 salarios mínimos legales mensuales (artículo 5), sin importar la naturaleza (material o inmaterial) del daño causado a la víctima.
43 La violencia asociada al género es aquella que se ejerce contra las mujeres por el hecho de ser mujeres. 44 Como es bien sabido, el plazo para presentar las solicitudes de reparación individual por vía administrativa expiró sin que el gobierno nacional expidiera el documento Conpes de que trata el artículo 18 del Decreto 1290 de 2008.
33
Si bien analíticamente es difícil establecer cómo y en qué grado la acción o la omisión de un actor determinado afecta uno o varios derechos fundamentales de una persona o grupo de personas con características determinadas45, no es difícil suponer que los actos de violencia sexual, por ejemplo, pueden (y suelen) generar en las víctimas daños físicos y psicológicos, consistentes en traumas, infecciones de transmisión sexual, embarazos no deseados e infertilidad (por mencionar sólo algunos). Siendo ello así, la reparación idealmente debería consistir en medidas de rehabilitación de carácter médico y psicológico. Sin embargo, el Decreto 1290 (o la interpretación que el Comité de Reparaciones Administrativas ha hecho de él46) no admite esta posibilidad y restringe la reparación al pago de una suma de dinero. El valor de las indemnizaciones pecuniarias como medida de reparación ha sido objeto de análisis por la doctrina internacional. En general, parece existir consenso en torno a la idea de que las indemnizaciones son valiosas en contextos de pobreza y exclusión en tanto contribuyen a la satisfacción de ciertas necesidades básicas, a la vez que fomentan la autonomía individual porque permiten a los beneficiarios elegir cómo gastar su dinero. No obstante, también han sido criticadas debido a que se malgastan con frecuencia y no tienen un impacto significativo y sostenido en el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios y sus familias47. Por tal motivo, es importante que las indemnizaciones sean complementarias de otras formas de reparación. Adicionalmente, desde una perspectiva diferencial, es ideal que los pagos se realicen en consideración a las necesidades particulares de las víctimas mujeres. Por ejemplo, podría pensarse en suministrar una mayor suma de dinero a las mujeres cabeza de hogar, a aquellas que sufren alguna discapacidad física y/ o mental, o que tienen a su cargo el sostenimiento de un grupo familiar numeroso que incluya, por ejemplo, ancianos o menores de edad. El Decreto 1290 de 2008 es neutral respecto al género. Las únicas distinciones establecidas para el pago de la indemnización solidaria están fundadas en el tipo de victimización sufrido por la víctima. Así, mientras que el monto fijado para los casos de homicidio, secuestro, desaparición forzada y lesiones personales permanentes es de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales, las víctimas de tortura, lesiones personales no permanentes, reclutamiento forzado y delitos contra la integridad y la
45 Esteban Restrepo. “El desplazado como paria. La garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación de las víctimas del delito de desplazamiento forzado en Colombia”, en César Rodríguez (coord.). Más allá del desplazamiento. Políticas, derechos y superación del desplazamiento forzado en Colombia. Centro de Investigaciones Socio‐jurídicas. Universidad de los Andes. Bogotá, 2010. p. 346‐ 347. 46 En oposición a la postura asumida por el Comité de Reparaciones Administrativas, la Procuraduría General de la Nación considera que no hay nada en el Decreto 1290 de 2008 que impida al Comité ordenar medidas de reparación distintas a la indemnización solidaria. Procuraduría General de la Nación. Op. Cit., p. 17. 47 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNDH). “Instrumentos del Estado de derecho para sociedades que han salido de un conflicto. Programas de reparaciones”. Naciones Unidas. Nueva York y Ginebra. 2008, p. 32.
34
libertad sexual reciben un monto equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales (Decreto 1290, artículo 5). Tampoco el Comité de Reparaciones Administrativas ha sido sensible a las cuestiones de género o a las necesidades particulares del solicitante al momento de ordenar el pago de la indemnización solidaria. No existe hasta el momento una sola decisión en la que este organismo haya reconocido y pagado sumas superiores a las legalmente establecidas, dando aplicación a un enfoque diferencial48. Esta falta de atención a las necesidades particulares de las mujeres seguramente explica por qué, pese a su valor relativamente alto, muchas de quienes fueron reconocidas como beneficiarias del programa de reparación individual por vía administrativa49 se sienten inconformes con el pago de la indemnización solidaria. Si bien muchas de ellas valoran positivamente el dinero entregado y lo consideran una ayuda valiosa para la supervivencia diaria, manifiestan que se sienten inconformes debido a que el dinero resultó insuficiente para cubrir sus necesidades básicas materia de vivienda, acceso a la salud, educación para sus hijos o nietos, empleo y asistencia psicológica.
2) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa según el tipo de
victimización sufrida
Los derechos cuya afectación cubre el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, creado por el Decreto 1290 de 2008, son cinco: vida, integridad física, salud física y mental, libertad individual y libertad sexual (artículo 2). De esta forma, se dispuso que el Estado reconocería y pagaría directamente a las víctimas, o a los beneficiarios de que trata el decreto, a titulo de indemnización solidaria, las siguientes sumas de dinero:
a. Homicidio, desaparición forzada y secuestro: Cuarenta (40) s.m.m.l.v. b. Lesiones personales y psicológicas que produzcan incapacidad permanente:
Hasta cuarenta (40) s.m.m.l.v. c. Lesiones personales y psicológicas que no causen incapacidad permanente:
Hasta treinta (30) s.m.m.l.v. d. Tortura: Treinta (30) s.m.m.l.v. e. Delitos contra la libertad e integridad sexual: Treinta (30) s.m.m.l.v. f. Reclutamiento ilegal de menores: Treinta (30) s.m.m.l.v. g. Desplazamiento Forzado: Hasta veintisiete (27) s.m.m.l.v.
48 Aunque una propuesta de este tipo nunca fue discutida al interior del Comité de Reparaciones Administrativas, probablemente, de haberse presentado, no hubiese sido aprobada debido a que el propio Decreto 1290 de 2008 establece que “Las medidas de reparación administrativa individual tendrán un enfoque diferencial, salvo la de indemnización solidaria”. 49 Al respecto, puede consultarse el literal C) del presente capítulo.
35
Según se ve, el monto de las indemnizaciones varía según el tipo de victimización sufrida. Esto, en principio, parecería indicar que hubo de parte de las autoridades encargadas del diseño del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, una valoración del tipo de daño causado en uno y otro caso. Sin embargo, cabe decir que desde la perspectiva de las víctimas, no existen razones que justifiquen establecer diferenciaciones en cuanto al monto de las indemnizaciones solidarias debido a que todas las conductas son igualmente graves. Antes bien, si de atender a un criterio de equidad se trata, las diferenciaciones, según las víctimas, deberían estar fundadas en otro tipo de consideraciones, tales como la situación socioeconómica del beneficiario, su estado de salud, su edad, y el número de personas que tiene a su cargo, por ejemplo50.
Ahora bien, la Defensoría del Pueblo entiende que fijar el monto de las compensaciones económicas es una de las mayores dificultades que surgen de la formulación de un programa de reparación porque mientras que las víctimas articulan sus demandas con base en lo que consideran que es justo, los responsables del diseño de la política suelen privilegiar argumentos de tipo presupuestal y de viabilidad política. Por tal motivo, lo ideal es que las decisiones sobre los montos de las indemnizaciones se encuentren debidamente justificadas51.
Tratándose del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, el problema radica, justamente, en que no existe claridad en cuanto a los criterios que utilizó el Gobierno nacional para fijar el valor de las indemnizaciones y para reducirlas o incrementarlas, en cada caso. Adicional a ello, tampoco existen razones que expliquen por qué las víctimas de delitos que son sustancialmente distintos reciben el mismo tratamiento por parte del Estado.
Ya se ha señalado que, hasta el momento, el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa sólo ha distribuido compensaciones económicas entre sus beneficiarios. De ahí que la reparación no haya atendido al tipo de afectación sufrida por la víctima. Pareciera, entonces, que en el marco del programa es indiferente que aquella haya sufrido una reducción de su capacidad laboral (por efecto, por ejemplo, de una mina anti‐persona), que haya sido perdido parte de su patrimonio (a causa del desplazamiento o del secuestro), o que haya sufrido lesiones psicológicas (a causa de un acto de tortura, verbigracia).
Para la Defensoría es evidente que cada uno de estos delitos impacta de forma diferente los proyectos de vida y la salud física y emocional de quienes lo padecen. También es evidente que la magnitud y la intensidad del daño también pueden variar en
50 En el grupo focal desarrollado en la ciudad de Yopal, una de las participantes manifestó que la implementación del programa de reparación, debería partir de una evaluación previa de las condiciones de vida de las víctimas, esto es, de un diagnóstico que incluya sus necesidades en materia de vivienda, educación, salud y trabajo. Al respecto ver el literal C del presente capítulo. 51 OACNDH. Op. Cit., p. 29.
36
consideración a criterios tales como el género, la edad, el estado de salud o la situación socio‐económica de quien resulta afectado por la conducta punible. Por ello, cuestiona que el Decreto 1290 no haya contemplado las distintas y posibles afectaciones, no sólo en lo que respecta al monto de las indemnizaciones solidarias, sino en lo que atañe a las medidas de reparación aplicables en cada caso.
La estrategia de orientación psicojuridica, desarrollada a partir del trabajo realizado por profesionales en derecho y psicología, ha permitido evidenciar algunas de las distintas afectaciones que padecen las víctimas en sus proyectos de vida individuales, familiares y comunitarios, a causa de los hechos violentos. Siguiendo la clasificación utilizada por la doctrina jurídica, estas afectaciones pueden incluirse dentro de dos categorías básicas: los daños patrimoniales, materiales u objetivos y los daños extrapatrimoniales, inmateriales o subjetivos.
Desde la perspectiva psicológica es bien sabido que el daño lo padece en su plena integridad la persona; por ende, ésta distinción legal se ve afectada por esa separación artificial de carácter dogmático y perspectiva pragmática en la que se enmarca esta diferenciación.52 Para efectos de éste análisis se abordará el daño moral como punto de partida fundamental para alcanzar la materialización del derecho a la reparación integral; según el trabajo de campo realizado con diferentes grupos de víctimas, el estudio arroja que olvidar las afectaciones o daños causados a nivel moral y sólo abordar la perspectiva económica de la reparación conlleva grandes frustraciones.
Teóricamente, el daño moral ha sido entendido por el derecho como toda modificación dolorosa del espíritu, consistente en profundas preocupaciones, o en estados de aguda irritación que afectan el honor, la reputación y el equilibrio anímico de las personas que incide en la aptitud del pensar, de querer o de sentir. El daño moral corresponde, por lo tanto a la órbita subjetiva, íntima o interna del individuo53.
La valoración de este tipo de daño corresponde a los jueces y no está sujeta a estrictos cánones indemnizatorios. Incluso, la asignación de la indemnización, que tiene un carácter resarcitorio, no significa que sea estrictamente proporcional a la magnitud del daño económico padecido. En la mayoría de los casos los jueces establecen el daño moral, sin que para ello requieran la presentación de un peritaje de orden psicológico, e incluso sin que la persona presente rasgos o comportamientos abiertamente evidentes del sufrimiento padecido, debido a que la dimensión del daño moral se contempla como inherente al hecho delictivo padecido. Esto es evidente en el caso del daño al buen nombre a la integridad y al honor54.
52 Fernando Días Colorado. El daño psicológico y la violencia política desde una perspectiva psicojurídica, en Revista Psicología Jurídica y Forense. 2009. 53 Ghersi, C. A. (2002) Daño moral y psicológico. Astrea. Buenos Aires. 54 Fernando Días Colorado. Op. Cit.
37
Teniendo en cuenta estos importantes aspectos y dimensiones del daño moral, se entrará a mencionar las principales afectaciones psicológicas causadas con la ocurrencia del delito para señalar que, dependiendo de cada uno, se encontrarán distintos efectos que será necesario contrarrestar con medidas especiales y pertinentes a cada uno de ellos, que por supuesto, no se agotan con las medidas pecuniarias o económicas sino que por el contrario, necesitan de otras medidas complementarias como la rehabilitación y las medidas de satisfacción para buscar garantizar la reparación integral de los afectados.
Efectos psicológicos causados por homicidio55: El homicidio constituye un grave problema social que genera miles de víctimas secundarias. Se calcula que cada homicidio victimiza tres o cuatro personas diferentes a la que es asesinada debido a los efectos psicológicos, sociales y legales que produce. Estas personas son víctimas secundarias y constituyen una inmensa población que permanece desatendida pese al daño que sufren, que genera secuelas para toda la vida como duelos de gran intensidad y traumas. Según los planteamientos acerca del duelo por homicidio, las reacciones a la ausencia de castigo dificultan la adaptación a la pérdida fijando en los dolientes emociones como la ira e impidiendo que surjan nuevos intereses y que la muerte sea asimilada.
El duelo entonces aparece como el proceso de adaptación que sigue a las pérdidas, sean éstas simbólicas o físicas y comprende las repercusiones directas de la pérdida tanto como las acciones que se emprenden para manejar estas consecuencias y adaptarse56. Ahora, el duelo de los allegados a las víctimas de homicidio suele pensarse como un duelo complicado o, recientemente, como conjunción de las características del duelo normal y trauma. En este sentido, se trata de un duelo donde no se alcanza la acomodación o entendimiento de la situación y se caracterizan por intensidades y/o duraciones exageradas o demasiado leves, teniendo en cuenta la presencia o ausencia de algunos síntomas determinados; en el duelo por homicidio, por ejemplo, los tiempos e intensidades de las reacciones aumentan significativamente.
Así las cosas, el homicidio se convierte en un hecho traumático. Esto es, puede producir cambios sustanciales en los “significados cruciales”,57 quebrar ideas fundamentales y tácitas adquiridas en los primeros años de vida, que permiten dar significado al mundo y la experiencia. Según los planteamientos tradicionales, uno de los temas principales para los dolientes es la ira contra las personas a quienes se les atribuye algo de responsabilidad por la muerte, crueles deseos y fantasías retaliatorias son frecuentes sin que importen las tendencias hostiles o agresivas previas a la victimización y, junto a
55 Ana María Corredor. Estudio cualitativo del duelo traumático de familiares de víctimas de homicidio según la presencia o ausencia de castigo legal. Universidad Nacional de Colombia. Revista Colombiana de Psicología, 2002. 56 Rando, T. Treatment of complicated mouning. Taylor &Francis. 1993 57 Lazarus, R., & Folkman, S. Estrés y Procesos cognitivos, Barcelona 1984.
38
la ira, se constituyen como alternativas para ganar control sobre la situación y pueden volverse arrolladoras consumiendo gran parte del tiempo y esfuerzo de las personas.
Efectos psicológicos causados por la desaparición forzada58: El principal problema en este tipo de delito es la elaboración de la pérdida. Sin embargo aparecen otros efectos importantes como: la desestructuración emocional caracterizada por sentimientos de terror, confusión, ambigüedad, dolor, hostilidad e impotencia; fantasías angustiantes; estado constante de incertidumbre, depresiones nerviosas, ansiedad y dispersión, temores nocturnos y aislamiento familiar y social; imperativo del silencio; no reconocimiento de la realidad; sentimientos de culpabilidad entre aquellos con mayor identificación afectiva hacia la víctima; la existencia en el espacio de la mente, primero de un objeto desaparecido y luego de un muerto sin sepultura; reproches y acusaciones a sí mismo y temores sobre la propia integridad; los familiares más cercanos son prácticamente abandonados por el resto que teme sufrir el “contagio” y ser desaparecidos; desestructuración de la identidad de cada uno de los miembros y del grupo familiar en sí; incapacidad de dar y recibir; disociación individual y familia; problemas de adaptación y por ende de aprendizaje; reacción normal ante la pérdida de familiar es sustituida por estado de melancolía; el vacio reemplaza la ausencia; sentimiento de desamparo y fantasías de reencuentro.
Efectos psicológicos causados por el secuestro59: Anteriormente se había definido el secuestro desde diferentes conceptos: el jurídico que implica una violación de normas y leyes, el psicológico con implicaciones en los procesos emocionales, de pensamiento, comportamentales y de relaciones interpersonales y el concepto psicosocial, relacionado con el mantenimiento del poder, a través, de acciones de sometimiento. Sin embargo, desde donde se conciba el secuestro, éste tiene implicaciones y consecuencias para la persona que se encuentra en cautiverio y para su familia, los efectos que se generan aparecen en el acto mismo y persistente con intensidad una vez se ha terminado.
La situación de secuestro genera diversas reacciones, tanto en la persona privada de la libertad como en su sistema familiar, sin embargo, existen manifestaciones, factores asociados y fases que aplican a los dos contextos. En cuanto a las reacciones se presentan cuadros emocionales particulares a nivel emocional evidenciando angustia, preocupación recurrente, sensación de impotencia y utilización del llanto y la tristeza como un medio para exteriorizar los sentimientos experimentados. De la misma manera, se presentan sistemas conductuales como reacciones heteroagresivas, hipervigilancia, síntomas psicosomáticos, asilamiento social y temor al contacto. Estas
58 Molina Theissen, Ana Lucrecia. La desaparición forzada de personas en América Latina disponible en www.derechos.org/vii/molina.html y en Luisa Fernanda Paris Vallecilla. Consideraciones para la optimización de la política pública entorno a la desaparición forzada en Colombia y recomendaciones para los programas de reparación integral a los familiares sobrevivientes. Universidad Javeriana. 2009. 59 Nubia Estella León Romero y Eddy Liliana Tovar Murillo. Aproximación a la intervención psicológica del secuestrado y su familia en el post cautiverio. Universidad Cooperativa de Colombia. Disponible en: www.psicologiajuridica.org/psj127.html Noviembre de 2010.
39
manifestaciones conductuales afectan el nivel interpersonal debido a la presencia de un deterioro de las relaciones por desconfianza, la consecuencia directa es el incremento del aislamiento, la soledad y la frustración. Se presentan sintomatología física y cognitiva, dentro de las cuales se encuentran trastornos del sueño, la alimentación y agotamiento físico, trastornos de la atención, concentración y memoria.
Los efectos presentados por las víctimas directas e indirectas en el secuestro, dependen de la existencia y correlación de factores externos e internos asociados a las características propias del secuestro, es decir, tiempo de cautiverio, condiciones alimentarias, sanitaria y emocionales, presencia de situaciones traumáticas, rol desempeñado y redes de apoyo afectivo y social. La experimentación de dichas consecuencias y la presencia de factores predisponentes se evidencian en la etapa de afrontamiento del evento.
En el post cautiverio, el duelo se relaciona con el desenlace de la situación, la cual implica la terminación del cautiverio y el reintegro del ex secuestrado a la realidad. Al igual que el cautiverio, la liberación y el retorno al sistema familiar sugieren la aparición de una serie de síntomas que son recurrentes y pueden llegar a generar efectos negativos, los cuales pueden conducir finalmente a la ruptura de los vínculos familiares y sociales.
Generalmente las personas que han sido víctimas del secuestro presentan el “síndrome del sobreviviente”, el cual, se caracteriza por la aparición de dolores de cabeza frecuentes, pesadillas recurrentes y estados de tristeza. Finalmente señalar, que después de la liberación los sujetos presentan euforia y deseos intensos de vivir, luego de estos síntomas se presenta una fase de negación de la realidad donde el individuo hace a un lado todas las situaciones de dificultad durante el cautiverio, es decir, que durante este periodo no se va a presentar las huellas que deja el secuestro, estas se evidencian cuando la persona se adapta de nuevo a su medio y empieza a enfrentarse con la vida que dejó, disminuyendo así la euforia. Después aparece el temor de volver a ser secuestrado y tener que convivir en condiciones de cautiverio, este temor va desapareciendo a medida que va pasando el tiempo.
Efectos psicológicos causados por la tortura60: La tortura como es obvio deja efectos, secuelas y complicaciones en las personas que la sufrieron, así como también en el nivel familiar y de la comunidad.
No existen parámetros únicos de interpretación para la complejidad de los efectos postraumáticos, ya que estos tienen relación directa con la historia del individuo, su estructura de personalidad, sus áreas psicológicas y emocionales más vulnerables, como también con los métodos empleados y la violencia ejercida. Cabe mencionar, que existe un trastorno especifico por estrés postraumático agudo, crónico o retrasado que
60 Octavio Márquez Mendoza. Tortura, dolor psíquico y salud mental. Instituto de investigaciones en ciencias médicas de la Universidad Autónoma del Estado de México.
40
enuncia que el rasgo esencial es el desarrollo de síntomas característicos que siguen a un acontecimiento psicológicamente traumático, que por lo general, se encuentra fuera del marco de la experiencia humana cotidiana y que la vivencia de la experiencia se repite tanto durante la vigilia, como en el sueño.
De hecho en la práctica psicoterapéutica con víctimas de tortura, se ha encontrado una gran variedad de crisis, alteraciones, síntomas, estados emocionales alterados que pueden llevar a una irritabilidad extrema, intolerancia y tendencia autodestructiva.
Un efecto muy importante de mencionar en este tipo de delitos, es el referente al estrés postraumático crónico retrasado, el cual se manifiesta de diversas maneras como estados emocionales perturbados y que se pueden dividir en síntomas cognitivos, vegetativos y disfóricos de una manera general y que va a depender de cada persona la manifestación de los diferentes síntomas, como por ejemplo: confusión, angustia, depresiones profundas, aislamiento, agresividad, autopunición, desestructuración del individuo, estados alterados de conciencia, palpitaciones, sudoración, cefaleas, insomnio, entre otros, así como enfrentarse al temor permanente instaurado a través del dolor, la humillación y las imágenes introyectadas de la tortura y la posibilidad real o imaginaria de que esta experiencia se repita.
Por lo tanto los efectos de estos acontecimientos en la vida de una persona producen una serie de trastornos profundos en su ser, sus emociones, su estado mental y psicológico y las futuras relaciones con las demás personas. El trabajo de recuperación psicológica con víctimas de este delito, deberá ser complejo en torno a manejar la crisis, el duelo de los efectos postraumáticos y el fortalecimiento de la identidad y dignidad profundamente afectadas.
Efectos psicológicos causados por delitos contra la libertad e integridad sexual: Las consecuencias en las víctimas de los delitos sexuales son innumerables, afectan no solamente la relación interna del ser humano sino también su manera de relacionarse con sus semejantes. Los daños que se sufren dependen de muchas variables como la edad, el tipo de abuso, si la persona tenía una vida sexual activa o no la había iniciado, la duración, intensidad, las consecuencias físicas que resulten del hecho violento como por ejemplo enfermedades de transmisión sexual o embarazos no deseados, etc.
Secuelas físicas: Los daños físicos que puede sufrir una víctima de violencia sexual son numerosos, pero teniendo en cuenta que los abusos son cometidos a la sombra del conflicto armado interno, estos efectos son mayores pues en muchas ocasiones la mujer ha sido también torturada o agredida físicamente. Algunas de las secuelas pueden ser: contusiones, cortes, fracturas, hemorragias, dolores pélvicos crónicos, desgarros en órganos como la vagina o el recto y fístula vaginal61. En este sentido, la violencia sexual puede generar trastornos de índole sexual o disfunciones sexuales,
61 Se trata de una perforación de los órganos sexuales que puede dar como origen incontinencia o encopresis lo que además de doloroso genera aislamiento y estigmatización.
41
embarazos no deseados, VIH o infecciones de transmisión sexual, enfermedades pélvicas inflamatorias y esterilidad.
Una situación muy particular en contextos de conflicto armado interno tiene que ver con la cercenación de órganos, lo que genera daños irreparables para el organismo y puede causar la muerte; estos actos se realizan cuando la persona vive, aunque también se han dado casos en los que se lleva a cabo post mortem, lo cual evidentemente busca crear un profundo impacto en la familia y la sociedad, pues el cuerpo de la mujer se convierte en un símbolo que busca transmitir el mensaje de horror de los victimarios.
Secuelas psicológicas: Las consecuencias psicológicas que puede sufrir una víctima de violencia sexual son de diversa índole y afectan sus áreas de ajuste62, además de perdurar más tiempo que las heridas físicas. Entre ellas se encuentran:
Trastornos de ansiedad: Presencia de angustia y preocupación de carácter excesivo y persistente, entre estos, la persona puede presentar crisis de angustia, fobias, trastorno por estrés agudo y ansiedad generalizada.63
Trastorno de estrés postraumático: Se encuentra dentro de los trastornos de ansiedad y se caracteriza por la aparición de síntomas característicos que siguen a la exposición de un acontecimiento estresante y extremadamente traumático.
Trastornos somatomórfos: Se evidencian síntomas físicos que sugieren una enfermedad médica y que no pueden explicarse completamente por la presencia de una enfermedad, por los efectos directos de una sustancia o por otro trastorno mental (p. ej., trastorno de angustia). Los síntomas producen malestar clínicamente significativo o deterioro social, laboral, o de otras áreas importantes de la actividad del individuo.64
Trastornos de estado de ánimo
Baja autoestima
Conductas autodestructivas y suicidio.
Pensamientos intrusivos65 e ideación paranoide.66
62 Son las diferentes dimensiones en las cuales se desarrolla una persona (área personal, afectiva, familiar,
social, sexual… entre otras). 63 DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales. MASSON, S.A 1995. Ver trastornos de ansiedad. 64 DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales MASSON, S.A 1995. Ver trastornos Somatomórfos. 65 Pensamiento Intrusivo es aquel que aparece de una manera inoportuna en tu mente y la mayoría de veces lo realiza en contra de la voluntad de la persona y puede llegar a provocar depresión, preocupación, malestar, etc. 66 Ideación que implica sospechas o creencia de estar siendo atormentado, perseguido o tratado injustamente, pero de proporciones inferiores a las de una idea delirante.
42
Indiferencia y temor al sexo opuesto.
Culpabilidad, pues generalmente tienen ideas irracionales de que la agresión sexual hubiera podido ser evitada “si hubiera dicho o hubiera hecho”.
Inestabilidad emocional y trastornos del sueño: Se trata de un trastorno de la cantidad, la calidad y el horario del sueño,67 hiperactividad y alerta constante.
Aislamiento y trastornos del afecto: Caracterizados por la ausencia de cualquier signo de expresión afectiva o expresión emocional. el afecto es un patrón de comportamientos observables los cuales son la expresión de sentimientos (emoción) experimentados subjetivamente.68
Trastornos de la memoria y de la concentración.
En lugares donde existe un alto grado de impunidad por este delito, las mujeres temen por su seguridad, aun más si han denunciado el hecho victimizante.
Dificultades con las relaciones sentimentales ya que se asocia la sexualidad con violencia y dolor.
Como se observa, las secuelas psicológicas son múltiples y pueden ser profundas desde los primeros momentos del ataque y prolongarse a veces durante años. La reacción de la víctima en primera instancia, suele ser una sensación de soledad, impotencia y total aturdimiento. Por regla general, la respuesta de la víctima ante esta situación de tremendo estrés encaja en unas pautas identificables69.
La fase de reacción aguda puede durar desde unos días a varias semanas. Por lo común la víctima se muestra conmocionada, aturdida, sin dar crédito a lo ocurrido, temerosa y sumida en una gran confusión emocional. En las mujeres que son capaces de hablar de sus sentimientos se observan con frecuencia sentido de culpa, indignidad, vergüenza y rabia. Otras mujeres se muestran en apariencia más sosegadas, lo que puede significar que tal vez se esfuerzan por dominarse, o que se niegan a creer en la realidad o en el impacto causado por los sucesos.
A esta fase sigue por lo general una de "retroacción" postraumática, que puede durar semanas o meses. La víctima supera con relativa calma lo sucedido y parece afrontar la situación. Externamente da la impresión de haber dejado atrás la experiencia: trata de haber dejado atrás la experiencia: trata de vincularse de nuevo con sus familiares y amigos; vuelve a sus actividades cotidianas e intenta mostrarse alegre y distendida. Sin embargo, en lo más hondo de su ser no ha vencido de verdad sus miedos, las dudas acerca de sí misma ni los sentimientos que desencadenó la agresión sexual de que fue objeto.
67 DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales. MASSON, S.A 1995. Ver trastornos del Sueño. 68 DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales. MASSON, S.A 1995. Ver glosario. 69 Disponible en: www.unicolombia.edu.co Noviembre de 2010.
43
La fase final, la que cabría llamar un proceso de re expansión y recuperación a largo término, varía mucho según la edad y la personalidad de la víctima, así como de los servicios asistenciales disponibles y del trato que reciba de los demás. Son corrientes las evocaciones fugaces y las pesadillas en torno a lo acontecido; aparecen con inquietante frecuencia el miedo a quedarse sola, las sospechas infundadas sobre determinados individuos y las reticencias en torno a la actividad sexual. Con frecuencia es preciso un asesoramiento o una psicoterapia adecuados a las circunstancias, para poder afrontar los temores y la depresión que sobrevienen.
Efectos psicológicos causados por el reclutamiento ilegal de menores70: Colombia se encuentra como uno de los 30 (treinta) países donde los niños/as sufren más a causa del conflicto armado, y el cuarto país entre los países del mundo con mayor número de niños/as y jóvenes en los grupos armados ilegales, después de la República Democrática del Congo, Ruanda y Myanmar (ONU, 2006).
Los niños expuestos a la guerra padecen diferentes impactos a nivel psicológico entre los cuales se destacan el estrés postraumático, la ansiedad, el dolor psicológico y los cuadros de depresión. Para los menores sometidos a este delito, vivir la experiencia de la guerra y además perder la familia y las demás redes sociales, genera graves reacciones postraumáticas que a menudo se intensifican y haciendo que el restablecimiento se retrase (Laor y Wolmer, 2002; Husain y varios, 1998; Pynoos y varios, 1993).
El impacto de la guerra en la salud mental de los niños/as viene determinado por efectos psicológicos y sociales, que incluyen las relaciones alteradas por la muerte, la separación, el distanciamiento y otras pérdidas, la ruptura familiar o en la comunidad, el daño a los valores sociales y a las prácticas tradicionales y la destrucción de los servicios y provisiones sociales. Estos factores interactúan entre sí y afectan las percepciones y la comprensión del niño, a la vez de conducir a la expresión de determinados síntomas depresivos. En este escenario, reconstruir la salud psicosocial y la estabilidad, sólo será posible a través del acompañamiento de adultos que los cuiden, seguridad, educación y oportunidades para hacer ejercicio y jugar.
Efectos psicológicos causados por el desplazamiento forzado71: El desplazamiento produce sobre todo a corto y mediano plazo graves efectos psicológicos. Las personas sufren miedo, desconfianza, distintos grados de depresión clínica y trastornos somáticos, a demás de una pérdida de la identidad cultural, del sentido de comunidad y de pertenencia; pasan de tener individualidad y ser sujetos de derechos a convertirse en la “masa” de los desplazados.
70 Joshua Barenbaum, Vladislav Ruchkin y Mary Schwab‐Stone. Los aspectos psicosociales de los niños expuestos a la guerra: iniciativas de política y práctica. Escuela Universitaria de Medicina de Yale, New Haven, CT, EEUUU. 71 Aspecto psicosocial de los desplazados. Universidad Nacional de Colombia. Disponible en: www.agora.unalmed.edu.co Noviembre de 2010.
44
Un elemento fundamental en la evolución psicológica lo determina la impunidad, que produce tanto daño psíquico, como el mismo hecho violento. Muchos sentimientos de culpa, autocrítica y dependencia vienen dados por el hecho de no haber podido hacer nada para evitar el desplazamiento y por la impunidad en la que continúan aquellos que lo provocaron.
Es tan grande el desespero de las personas y tan afectadas psicológicamente que debido al hecho de encontrarse desplazado, sin comida, sin trabajo, sin alternativas para ellos y para su familia, que en muchas oportunidades ven la violencia o en el delito una oportunidad para sobrevivir.
El desplazamiento forzado causa un grave impacto en la salud mental y en la vida social de las personas desplazadas. En este sentido aparecen importantes aspectos a considerar:
Impacto social, económico, cultural y de salud en la vida del desplazado.
Impacto sobre las redes sociales de apoyo en el lugar de procedencia y en el lugar de destino.
Capacidad o dificultad que tengan las víctimas de dar sentido a lo que ha ocurrido.
El desplazamiento forzado se constituye en una de las problemáticas sociales que requiere de grandes esfuerzos y de un firme compromiso de la institucionalidad pertinente. Es claro que éste delito logra en las víctimas, cambiar actitudes, su forma de ver el futuro, sus imaginario, la apreciación de sí mismos y de sus seres queridos, y la resistencia de aceptar una nueva vida, entre otros. Las personas desplazadas forzosamente con una amalgama de culturas caracterizadas por la deslocalización y con orientaciones profundamente individualistas, sufren profundos cambios en sus concepciones de socialización y en sus percepciones frente a la vida y a la cotidianidad, lo que se manifiesta en situaciones de plurivalencia y fragmentación.
C. Enfoque práctico: el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa visto por sus beneficiarios
Como ya se mencionó, el objetivo principal de este informe consiste en establecer si el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa constituye un mecanismo efectivo y adecuado para la realización del derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del derecho internacional humanitario. Sin duda se trata de un objetivo difícil de cumplir en tanto la “reparación efectiva y adecuada” no sólo está determinada por cuestiones técnicas y normativas, ligadas al
45
diseño y aplicación de los respectivos programas, sino por la forma en que los propios destinatarios del programa reaccionan frente a éste y a los beneficios allí incluidos72. De ahí que la Defensoría del Pueblo se haya propuesto conocer las percepciones y opiniones de los actuales y potenciales beneficiarios del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa. El propósito central era, entonces, establecer si, desde el punto de vista de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, los beneficios reconocidos en el Decreto 1290 de 2008 pueden ser considerados una reparación justa y adecuada, en tanto responden satisfactoriamente a sus expectativas y necesidades. La metodología empleada para ello incluyó técnicas de investigación cualitativa, que permitieran a la Unidad de Atención Integral a Víctimas de la Defensoría aproximarse a los destinatarios y beneficiarios del programa de reparación administrativa, interactuar con ellos, y cuestionarlos sobre temas específicos. La investigación se llevó a cabo en dos etapas. La primera estuvo a cargo de los equipos psico‐jurídicos que orientan y asesoran a las víctimas en las sedes de las defensorías regionales. La segunda estuvo a cargo de la coordinación central de la Unidad de Atención Integral a Víctimas, con el apoyo de los asesores regionales. En cada etapa se emplearon distintas técnicas de investigación cualitativa. Esto con el fin de contrastar los resultados obtenidos en cada una de ellas y de conferirles solidez y confiabilidad. Dicho en otros términos, el uso de distintas técnicas de investigación buscaba extraer ciertas conclusiones y generalizaciones, que pudieran presentarse como expresiones válidas, si no de la opinión de todas las víctimas del conflicto armado, por lo menos sí de un número importante de ellas. A continuación, se incluye una explicación teórica acerca del método de investigación cualitativa, para luego exponer con cierto nivel de detalle, tanto la metodología como los resultados obtenidos en cada etapa.
1) Aclaraciones metodológicas: La investigación cualitativa La investigación cualitativa se basa en cortes metodológicos fundados en principios teóricos tales como la fenomenología, la hermenéutica y la interacción social73. En este
72 Al respecto, el documento relativo a los programa de reparaciones elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos establece que no se puede decidir, a priori, cuándo una indemnización es justa. Esto depende, en parte, de si los beneficiarios estiman que, habida cuenta de las circunstancias, las cantidades recibidas constituyen un reconocimiento suficiente del daño causado. OACNUDH. Op. cit., p. 32. 73 La fenomenología es la ciencia que estudia la relación que hay entre los hechos (fenómenos) y el ámbito en que se hace presente esta realidad. Por su parte, la hermenéutica, es el conocimiento y arte de la interpretación, sobre todo de textos, para determinar el significado exacto de las palabras mediante las cuales se ha expresado un pensamiento. Finalmente, la interacción social es el fenómeno básico
46
sentido, los diversos métodos de recolección de datos utilizados se seleccionaron con el propósito de explorar las relaciones sociales y describir la realidad que las víctimas viven frente a las primeras indemnizaciones del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa contemplado en el Decreto 1290 de 2008. Con esta metodología se buscó crear un escenario para entender el comportamiento de las víctimas y las razones que lo gobiernan, ya que a partir de la investigación cualitativa es posible explicar los diferentes aspectos del comportamiento humano, asumiendo como objetivo la descripción de las cualidades del fenómeno y, en el caso concreto, el imaginario y expectativas de la víctimas frente al Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa. Debe señalarse que las investigaciones de este tipo permiten hablar de entendimiento en profundidad en lugar de exactitud del fenómeno por investigar. Así, para el cumplimiento de los objetivos de este informe, la Unidad de Atención Integral a Víctimas trató de obtener un conocimiento lo más exacto posible sobre las percepciones de las víctimas frente al derecho a la reparación, lo cual supone no buscar probar teorías o hipótesis, sino, por el contrario, generarlas. De este modo, la metodología cualitativa resultó ser una herramienta valiosa de investigación: su método para recoger datos no se especifica previamente, las variables no quedan definidas operativamente, ni suelen ser susceptibles de medición, por lo cual proporciona una metodología de naturaleza flexible y recursiva. Haber privilegiado el método cualitativo y sus derivados como alternativa para abordar esta investigación, responde a la necesidad de atender a las limitaciones que se encuentran al tratar de explorar ciertos comportamientos o conductas humanas como la libertad, la moralidad o la significación de las acciones humanas cotidianas. De ahí que tenga sentido buscar y difundir métodos de investigación alternativos que permitan captar esas características específicas de la realidad humana, y esto sólo lo encontramos en las herramientas proporcionadas por la metodología cualitativa74. Ahora, en cuanto a su intencionalidad, la investigación cualitativa se centra en la comprensión de una realidad considerada desde sus aspectos particulares como fruto de un proceso histórico de construcción y vista a partir de la lógica y el sentir de sus protagonistas, es decir, desde una perspectiva interna (subjetiva), lo cual se ajusta a los presupuestos planteados a partir de los sentimientos y pensamientos que las víctimas tienen del proceso de reparación administrativo.
mediante el cual se establece la posterior influencia social que recibe todo individuo, es decir, hace referencia a la influencia mutua que surge entre dos personas. 74 Alberto Quintana Peña. Metodología de Investigación Científica Cualitativa. Lima, 2006.
47
De ahí que a esta metodología de investigación se le atribuyan las siguientes características75:
Es inductiva, como consecuencia de ello, presenta un diseño de investigación flexible, como interrogantes vagamente formulados. Incluso, se pueden incorporar hallazgos que no se habían previsto inicialmente, y que ayudan a entender mejor el fenómeno estudiado.
Tiene una perspectiva holística, global del fenómeno estudiado, sin reducir los sujetos a variables. Quiere esto decir que la metodología cualitativa no se interesa por estudiar un fenómeno acotándolo, sino que lo estudia teniendo en cuenta todos los elementos que lo rodean.
Busca comprender, más que establecer relaciones de causa‐efecto entre los fenómenos.
Considera al investigador como instrumento de medida. El investigador puede participar en la investigación, incluso ser el sujeto de la investigación, puesto que se considera la introspección como método científico válido.
Lleva a cabo estudios intensivos a pequeña escala. En este sentido, no le interesa estudiar una población representativa del universo privilegiado, como plantea la metodología cuantitativa, sino que pretende analizar pocos sujetos pero en profundidad. Cabe decir que no busca la generalización, sino la especificidad de la realidad observada.
No se propone generalmente, probar teorías o hipótesis, sino más bien generarlas. Es más bien, un método de generar teorías e hipótesis, que abren futuras líneas de investigación.
2) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa visto por sus
beneficiarios: resultados de la primera etapa de la investigación cualitativa Como ya se mencionó, esta primera etapa estuvo a cargo de los equipos psico‐jurídicos que orientan y asesoran a las víctimas en las sedes de las defensorías regionales76, e incluyó un análisis de contexto sobre la experiencia que se ha evidenciado después de los primeros pagos producto del programa.
75 Disponible en: http://cvc.cervantes.es/ensenanza/biblioteca_ele/diccio_ele/diccionario/metodologiacualitativa.htm 76 Durante la primera etapa de la investigación cualitativa se recibió y sistematizó información recopilada por 25 defensorías regionales: Antioquia, Arauca, Atlántico, Bogotá, Bolívar, Caquetá, Casanare, Cauca, Chocó, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Guajira, Magdalena Medio, Magdalena, Meta, Norte de Santander, Nariño, Ocaña, Putumayo, Risaralda, Sucre, Tolima, Urabá y Valle del Cauca.
48
Para hacer este análisis se utilizaron diferentes herramientas metodológicas aplicadas a 473 personas: i) grupos focales integrados por personas que diligenciaron los formularios de reparación administrativa, con independencia de que hubieran obtenido el pago correspondiente a la indemnización solidaria; ii) entrevistas realizadas a las víctimas que recibieron orientación psico‐jurídica en las sedes regionales de la Defensoría del Pueblo y que participaron en los talleres psico‐jurídicos; y iii) encuestas a funcionarios de Acción Social, Fiscalía General de la Nación y asociaciones de víctimas y organizaciones no gubernamentales. A continuación se presentan las principales conclusiones obtenidas a partir de la formulación de preguntas generales. En cada caso, se incluye una gráfica que ilustra, en términos numéricos, las oscilaciones y distintas posiciones expresadas por las víctimas al ser cuestionadas sobre aspectos concretos del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa (objetivos, procedimiento, beneficios, etc.). De igual manera, se incluye una lectura o hipótesis explicativa de las respuestas obtenidas, las cuales surgen del análisis hecho por la Defensoría de la información obtenida mediante las distintas herramientas metodológicas enunciadas.
a) Las víctimas muestran grandes vacíos de información sobre el proceso, así:
Las víctimas no tienen claridad sobre el contenido de su derecho a la reparación, ni sobre los procedimientos administrativos establecidos para la realización del derecho. La mayoría de ellas cree que el derecho a la reparación se agota en las compensaciones económicas. Esto puede ser sintomático de fallas en los procesos de asesoría y acompañamiento que prestan las entidades que intervienen en la aplicación del programa de reparación.
La materialización del derecho a la reparación de las víctimas está marcada por intereses políticos e institucionales. Hay mensajes contradictorios que hacen que
49
el proceso de reparación administrativa pierda su sentido y se torne confuso frente al restablecimiento de los derechos de las víctimas.
El procedimiento diseñado para el trámite y resolución de las solicitudes de reparación administrativa no se ajusta a las particularidades y necesidades de un programa de reparaciones masivas. El procedimiento es el mismo que se utiliza para reconocer y pagar medidas de asistencia humanitaria implementadas por el Gobierno nacional en el marco de la Ley 418 de 1997, lo que genera mayores confusiones frente al programa.
Las víctimas no tienen claridad en torno a las particularidades del programa de reparación en lo relacionado con los derechos tutelados por el programa, montos de la indemnización, lugar, tiempo de entrega, forma y oportunidad del pago, particularidades o costos del programa, descuentos que se realizarán, ya que confunden este programa, con el proceso judicial establecido en la Ley 975 de 2005.
Debido al analfabetismo y desconocimiento de las víctimas del procedimiento del programa se ha generado un aprovechamiento por parte de tramitadores, abogados inescrupulosos y líderes que buscan recibir beneficios propios para diligenciar o agilizar los procedimientos establecidos en el programa.
b) Las víctimas desconfían de la institucionalidad del Estado
Las víctimas sienten que no existen garantías suficientes para evitar la repetición de los hechos y temen que la información que suministran a las instituciones que orientan y asesoran no sea tratada con confidencialidad. Por otro lado, sienten que el acceso al programa no contribuirá a restablecer sus derechos debido, entre otras razones, a la corrupción e inoperancia de las instituciones.
85%
15%
Desconfianza
Confianza
50
Esto indica que el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa no ha contribuido a fortalecer la confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado. Adicional a ello, conduce a preguntarse qué tanto estos bajos niveles de confianza operan como restricciones al acceso de potenciales víctimas al programa de reparación administrativa.
c) El interés principal de las víctimas ante los programas de reparación es obtener:
65%
25%
10%
Justicia
Verdad
Indemnización
Los programas de reparación masiva tienen un alcance limitado en cuanto a la realización del derecho a la reparación porque su finalidad no es la restitución integral, es decir, no pretenden devolver a la víctima a la situación anterior a la violación.
Teniendo presente que la mayoría de las víctimas son de escasos recursos económicos y la forma como se ha implementado el programa de reparación administrativa (limitando su alcance a prestaciones económicas), la entrega de los dineros ha generado un efecto perverso porque las víctimas perciben la indemnización como una ayuda económica, y no como una medida que hace parte de su derecho a la reparación.
Debido a que las víctimas no han encontrado sentido reparatorio a la indemnización otorgada y ven en este concepto solo una ayuda económica, consideran que el Estado debe hacer justicia y establecer la verdad. Esto es especialmente cierto en el caso de los familiares de las personas desaparecidas forzadamente.
La reparación es solo económica, en cambio la justicia conlleva el juzgamiento y sanción penal de los responsables de los crímenes y autores de severos daños a su patrimonio, a su integridad física y mental, y a sus proyectos de vida.
El pago de las indemnizaciones económicas no agota las expectativas de las víctimas en cuanto al proceso de reparación individual por vía administrativa.
51
Las víctimas, incluso después de haber recibido los pagos correspondientes, manifiestan que continuarán demandando y esperando justicia y verdad.
Más que beneficios económicos, las víctimas también consideran que parte de su reparación consiste en que el Estado reconozca la ocurrencia de los hechos, y restituya la dignidad y el buen nombre de sus familiares.
d) ¿Cómo perciben el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa las víctimas adultas mayores?
Para los adultos mayores el dinero recibido es sólo un apoyo económico que genera alivio a las necesidades actuales de la familia. Esto en razón a que, en la mayoría de los casos, las personas asesinadas o desaparecidas forzadamente eran las responsables del sostenimiento económico de la familia.
Por cuenta del homicidio o la desaparición forzada de sus hijos, muchas personas de edad avanzada tuvieron que asumir nuevos roles dentro del núcleo familiar y empezar a hacerse cargo del sostenimiento, cuidado y crianza de sus nietos. En estas condiciones, es comprensible que vean en la indemnización solidaria una oportunidad económica y una ayuda valiosa para la satisfacción de sus necesidades básicas en materia de vivienda, salud, educación y alimentación.
e) ¿Cómo perciben el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa las víctimas jóvenes?
52
A diferencia de la población adulta mayor, la mayoría de los jóvenes que han iniciado el trámite administrativo para el reconocimiento de la indemnización solidaria considera que la reparación es un derecho y no una ayuda económica que está a cargo del Estado.
Los jóvenes que acuden a reclamar sus derechos a través del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa han demostrado tener un nivel mayor de escolaridad. Esto les ha permitido tener una mejor comprensión frente a la información suministrada y, por supuesto, reconocerse en el proceso como sujetos de derecho.
f) ¿Conocen las víctimas las otras medidas, fuera de la indemnización, que integran el concepto de reparación?
“Buscamos reparación total para así poder reír de verdad
y no fingiendo como lo hacemos ahora”.
La mayoría de las víctimas desconoce que la indemnización solidaria no es el único beneficio incluido dentro del Programa de Reparación Individual por Vía
53
Administrativa y que, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1290 de 2008, también son beneficiarios de medidas de rehabilitación, restitución, satisfacción y garantías de no repetición.
Las víctimas piensan que el proceso de reparación individual por vía administrativa culmina con el reconocimiento de la indemnización solidaria y no saben que existen otro conjunto de medidas, de las cuales son beneficiarias, que están sujetas a la aprobación de un documento CONPES.
Este desconocimiento ha sido alimentado por las propias autoridades encargadas de la ejecución del programa ya que al limitar su actuación al reconocimiento de la indemnización solidaria, han enviado el mensaje de que el Decreto 1290 de 2008 no contempla beneficios adicionales.
g) Una vez recibido el pago de la indemnización solidaria, ¿cómo se han visto afectadas las relaciones al interior de la familia?
“La vida de un ser humano no se paga ni es la plata la que da toda la tranquildiad, la vida de un
ser humano no tiene precio …es solo una ayuda”
Los resultados obtenidos indican que, en muchos casos, el pago de la indemnización solidaria generó alteraciones y situaciones problemáticas al interior de las respectivas familias.
Esto puede deberse a que, en los términos planteados por el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, existen víctimas con mejor derecho que otras para efectos de la reclamación de la indemnización.
54
Adicionalmente, existen asuntos jurídicos que escapan al conocimiento y comprensión de las víctimas, e incrementan la posibilidad de que surjan entre ellos sentimientos de inconformidad y malestar.
h) ¿Cómo se sentirían integralmente reparados?
“Lo único que me interesa saber es dónde está o quedó el cuerpo de mi hijo, para buscarlo y darle
cristiana sepultura; el dinero lo necesito y mucho, pero no devolvería la paz de saber dónde está él, para así consolarme, así sea llevando un ramito de flores”.
Esta gráfica muestra las perspectivas que tienen las víctimas frente al tema de la reparación. Teniendo en cuenta que las víctimas no sienten el alcance reparatorio del programa, insisten en que se sentirían integralmente reparados obteniendo justicia.
Más que beneficios económicos, las personas afectadas por la violencia consideran que parte de su reparación consiste en que el Estado reconozca la ocurrencia de los hechos, y restituya la dignidad y el buen nombre de sus familiares para poder reconstruir sus proyectos de vida familiares y comunitarios.
i) ¿En que invirtieron el dinero producto de la indemnización solidaria?
55
“El dinero va y viene, no me van a devolver a mi esposo, ni van a compensar el dolor que aún
vivo, ni le van a devolver a mis hijos el tiempo que debieron vivir con él”
El contexto colombiano, donde pobreza y violencia confluyen, hace que las víctimas vean en el derecho de reparación una manera de satisfacer sus necesidades básicas que deberían ser atendidas mediante programas sociales asumidos por el Estado.
Las indemnizaciones económicas no tienen un efecto reparador en sí mismo. Es indispensable garantizar la complementariedad del programa. Deben implementarse otras medidas que tengan en cuenta las necesidades de las víctimas, y que les permitan utilizar los dineros recibidos para reconstruir sus proyectos de vida.
La utilización del dinero en la satisfacción de necesidades básicas se explica, en parte, por la falta de un diagnóstico previo de la situación socioeconómica y familiar, y el tipo de victimización y daño sufrido por ellas. En este sentido, la falta de acompañamiento y asesoría para optimizar el uso de las indemnizaciones y explorar alternativas que permitan a la víctima reconstruir su proyecto de vida, se convierten en un gran desafío.
j) ¿Qué han sentido las víctimas al recibir el cheque que representa la
indemnización solidaria del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa?
56
Los resultados obtenidos muestran que el pago de la indemnización solidaria ha generado sentimientos tanto positivos como negativos entre sus beneficiarios. Muchos de ellos manifiestan sentirse agradecidos y satisfechos, pero también hay quienes expresan sentimientos de rabia, culpabilidad, tristeza y dolor.
El hecho de que tantas víctimas manifiesten sentimientos negativos tales como culpabilidad, tristeza o insatisfacción, es indicativo de que para ellas la indemnización solidaria no tiene un significado reparador.
Esto puede ser una consecuencia de la falta de coherencia externa e interna del programa. En efecto, en ausencia de verdad y justicia, así como de otras medidas distintas a la indemnización solidaria, es entendible que las víctimas sientan que el dinero simboliza una “compra” del dolor y el daño padecido.
3) El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa visto por sus
beneficiarios: resultados de la segunda etapa de investigación cualitativa Esta segunda etapa de la investigación tuvo lugar durante el periodo comprendido entre los meses de abril y noviembre de 2010 e incluyó la organización de grupos focales. El grupo focal es un tipo de entrevista basado en discusiones que produce información de tipo cualitativo y que involucra a varios participantes. Se diferencia de otras formas de entrevista grupal, en que tiene un carácter focalizado, en tanto se centra en estímulos o situaciones externas de interés para el investigador. Así pues, el grupo focal
57
es, en términos simples, una reunión bien orientada y diseñada con claros propósitos para explorar un dominio de interés77. Esta técnica de investigación no busca establecer muestras representativas sino que asume el reto de encontrar significados a la interpretación de fenómenos ocultos a la observación de sentido común. Además, se caracteriza por trabajar con instrumentos de análisis que no buscan informar sobre la extensión de los fenómenos (cantidad), sino más bien interpretarlos en profundidad y en detalle, para dar cuenta de comportamientos sociales y prácticas cotidianas78. Otras características de los grupos focales son las siguientes:
La atmósfera de seguridad, en la cual los participantes no se sienten presionados a responder cada una de las preguntas formuladas, pudiendo de este modo expresarse de una manera espontánea. En este sentido, el moderador no critica, no juzga y mucho menos evalúa a los participantes.
La flexibilidad que ofrece este ambiente grupal le permite al facilitador o moderador explorar otros temas relacionados, a medida que van surgiendo. Como consecuencia, vemos que es posible que se genere en un periodo de tiempo corto una amplia gama de información.
Los resultados no pueden trabajarse estadísticamente, puesto que los entrevistados no son representativos de la población total. El postulado básico es que se trabaja con una representación de una colectividad a nivel micro de lo que sucede a nivel macrosocial, toda vez que en el discurso de los participantes se manifiestan imágenes, conceptos, lugares comunes, etc. de una comunidad o colectivo social.
Los grupos focales se organizaron en siete (7) ciudades del país: Popayán, Barrancabermeja, Santa Marta, Carmen de Viboral, Apartadó, Villavicencio y Yopal. En ellos participaron personas que tenían en común el haber sido ya reconocidas como beneficiarias de la indemnización solidaria y haber obtenido el pago correspondiente. La mayoría de ellas eran víctimas indirectas de homicidio, pero también hubo víctimas directas de lesiones personales, secuestros, desplazamiento forzado79, así como familiares de personas desaparecidas forzadamente (ver anexo 2).
77 Pablo Páramo. La investigación en las ciencias sociales. Técnicas de recolección de información. Universidad Piloto de Colombia. Bogotá, 2008. 78 Carina Fontas y Cecilia Vitale. La técnica de los grupos focales en el marco de la investigación socio‐cualitativa. Disponible en: www.fhumyar.unr.edu.ar. Mayo de 2010. 79 Se aclara que pese a que el Comité de Reparaciones Administrativas no ha reconocido indemnizaciones solidarias por el delito de desplazamiento forzado, muchas de las personas que participaron en los grupos focales y que son víctimas indirectas de homicidio son, al mismo tiempo, víctimas directas de desplazamiento forzado.
58
La convocatoria se hizo a través de los equipos psico‐jurídicos de la Unidad de Atención Integral a Víctimas que operan en las sedes regionales de la Defensoría del Pueblo, con base en la información suministrada por las unidades territoriales de Acción Social, y recopilada por la propia Defensoría en ejercicio de su labor de asesoría y orientación. Cada grupo focal estuvo integrado por grupos de entre 6 y 15 personas, de nivel socioeconómico y educativo similar, y contó con la participación de un facilitador80 y varios observadores. Las discusiones se hicieron a partir de una serie de preguntas orientadoras, formuladas por la Unidad de Atención Integral a Víctimas con el propósito general de conocer las sensaciones, opiniones y expectativas generadas por el pago de las indemnizaciones previstas en el Decreto 1290 de 2008. Ahora bien, vistas de forma separada, cada una de estas preguntas tenía un objetivo específico. En lo que sigue, el documento explicará cada uno de estos objetivos e incluirá una presentación lo más acabada posible de las respuestas extraídas del trabajo con los grupos focales en las cinco ciudades mencionadas. La idea es mostrar las distintas opiniones, sentimientos y preocupaciones expresadas por las víctimas al ser cuestionadas sobre aspectos concretos del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa (objetivos, procedimiento, beneficios, etc.).
a) Determinar si existen vacíos de información frente al Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa
El primer grupo de preguntas estuvo orientado a identificar vacíos de información sobre el contenido de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, en general, y el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, en particular. Concretamente, se indagó a las víctimas sobre su conocimiento acerca del significado de los derechos mencionados, y sobre los mecanismos para hacerlos efectivos. Además, se les pidió que identificaran las dificultades u obstáculos que tuvieron que enfrentar al momento de diligenciar el formulario de reparación administrativa, y de solicitar, ante las entidades competentes, información o asesoría para hacer efectivo su derecho a la reparación y para conocer del trámite dado a su solicitud. Las respuestas dadas a este primer grupo de preguntas permiten extraer dos conclusiones generales, pero con algunos matices. La primera, que las víctimas, en su mayoría, valoran positivamente el diseño del formulario de reparación individual por vía administrativa, y la información y asesoría brindada para la acreditación de la calidad de víctima o de beneficiario, según el caso81. En Popayán y Barrancabermeja
80 Los facilitadores fueron, en todos los casos, asesores de la Unidad de Atención Integral a Víctimas de la Defensoría del Pueblo. 81 Cabe señalar, sin embargo, que en Barrancabermeja, Apartadó y Santa Marta algunas víctimas manifestaron haber recibido asesoría de organizaciones no gubernamentales que trabajan en la zona.
59
fue recurrente escuchar a las víctimas afirmar que el formulario era sencillo, claro y de fácil entendimiento, y que existió buena disposición de parte de los funcionarios encargados de recibir las solicitudes para atender sus inquietudes y para orientarlas en aspectos puntuales del procedimiento: por ejemplo, tiempo estimado para resolver la solicitud y documentación requerida. Estas personas también valoraron positivamente el procedimiento propiamente dicho y el término fijado para la resolución de la solicitud (hasta 18 meses, según lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 1290 de 2008). Así, manifestaron que tanto las formalidades establecidas como el tiempo transcurrido entre la fecha de radicación de la solicitud y la fecha en que se hizo efectivo el pago de la indemnización solidaria eran razonables, sobretodo teniendo en cuenta lo engorrosos y demorados que resultan normalmente los trámites administrativos en Colombia. No obstante, en la ciudad de Santa Marta hubo quejas reiteradas contra Acción Social. Varios de los participantes en los grupos focales afirmaron que recibieron malos tratos, y una asesoría deficiente. Al parecer, los funcionarios de Acción Social fueron poco sensibles a las necesidades especiales de las personas analfabetas (o con bajo nivel de escolaridad) o de edad avanzada, y se mostraron poco dispuestos a ayudarlas en el diligenciamiento del formulario, a suministrarles información de fácil comprensión y a hacerles menos gravosa la recopilación de la documentación exigida para la acreditación de su condición de víctima o beneficiario del programa de reparación administrativa. Asimismo, señalaron que se presentaron obstáculos económicos y geográficos para el acceso al programa de reparación administrativa. Para muchas personas que no residen en las ciudades capitales sino en municipios aledaños, el desplazamiento hasta la sede regional de Acción Social resultó bastante oneroso, sobretodo porque tuvieron que hacerlo en repetidas ocasiones con el fin de completar su solicitud. Debido a que no contaron con información y asesoramiento adecuado, algunas de estas víctimas no aportaron toda la documentación exigida y, en consecuencia, fueron requeridas en varias oportunidades por Acción Social para que se acercaran a la sede de la entidad. Esto, como es apenas obvio, los obligó a realizar numerosos desplazamientos que incrementaron, en tiempo y dinero, los costos de acceso al programa. Estas personas también manifestaron que se presentaron fallas graves en la concertación de las entrevistas82, la comunicación de las decisiones adoptadas por el
82 En Apartadó, se recibieron testimonios de personas que manifestaron que Acción Social no les había comunicado la fecha de realización de la entrevista: “Yo fui a Acción Social y fue allá donde me dieron el formulario y me dijeron que lo llenara y después que lo llevara; yo no tenía ni idea cómo hacerlo, ahí fue donde una vecina me ayudó a llenarlo, y en Acción Social hice una fila todo el día para que me lo recibieran. Después quedaron de llamarme para que pasara a una entrevista que era donde me decían si
60
Comité de Reparaciones Administrativas y en el pago de las indemnizaciones solidarias. Muchas de ellas no fueron notificadas de que habían sido reconocidas como beneficiarias de la indemnización solidaria y otras tuvieron dificultades para reclamar el pago debido a que el banco manifestaba, bien que Acción Social no había autorizado los respectivos desembolsos, o bien que el cheque había sido devuelto a Bogotá en razón a que el beneficiario no se había acercado oportunamente a retirarlo. La segunda conclusión es que existe desinformación y desconocimiento del marco normativo creado por el Decreto 1290 de 2008, y sobre el contenido básico del derecho a la reparación. Si bien puede parecer un tanto contradictorio que las víctimas, en términos generales, manifiesten sentirse conformes con la asesoría brindada por Acción Social, la Defensoría del Pueblo y las demás entidades autorizadas para distribuir y recepcionar las solicitudes de reparación individual por vía administrativa83 y, al mismo tiempo, afirmen desconocer el contenido básico de su derecho a la reparación y los procedimientos para hacerlo efectivo; lo cierto es que –salvo algunas excepciones84– no existe claridad frente al alcance del programa creado por el Decreto 1290. De hecho, la gran mayoría de las víctimas no relacionan este programa con el concepto “reparación”, puesto que consideran que la indemnización solidaria constituye una pequeña (aunque valiosa) ayuda económica por parte del Estado, y no una medida de reparación propiamente dicha. Tampoco existe claridad sobre las implicaciones que tiene la prohibición de doble reparación, consignada en el artículo 2 del Decreto 1290 de 200885, y el sentido dado por el Comité de Reparación Administrativa a dicha disposición86. En la ciudad de Barrancabermeja se recogieron testimonios de personas que manifestaron sentirse frustradas y no comprender el motivo por el cual las sumas de dinero recibidas años antes, a título de asistencia humanitaria, habían sido descontadas del monto de la indemnización solidaria.
me daban la plata o no, pero no me llamaron, sino que me di cuenta por medio de las vecinas; sé que uno de mis derechos era que ellos me llamaran y me informaran oportunamente para no perder el puesto”. 83 Las entidades autorizadas para distribuir y recepcionar el formulario de reparación individual por vía administrativa son las alcaldías y personerías municipales, las procuradurías regionales, distritales y provinciales, las oficinas regionales de la Defensoría del Pueblo, de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz, y de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Decreto 1290, artículo 21). 84 Durante el trabajo realizado por la Defensoría del Pueblo en Apartadó, se recogieron testimonios de personas que demostraron tener un conocimiento específico sobre el procedimiento establecido en el Decreto 1290. 85 El artículo 2 del Decreto 1290 de 2008 dispone que “ninguna víctima podrá recibir una doble reparación económica por el mismo concepto o violación, con cargo a los recursos del Estado”. 86 Para hacer efectiva la prohibición de doble reparación, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008, el Comité de Reparación Administrativa ha entendido que es posible descontar del valor de la indemnización solidaria los dineros pagados a la víctima a título de asistencia humanitaria en aplicación de la Ley 418 de 1997.
61
El desconocimiento observado también se predica respecto del marco normativo creado por la Ley 975 de 2005 y sobre el contenido básico de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Si bien algunas de las personas que participaron en el trabajo con los grupos focales tienen una idea general del significado de estos conceptos87, es evidente que la mayoría de ellas ignora que tanto la Ley 975 de 2005 como la legislación penal ordinaria establecen un conjunto de medios procesales para perseguir el esclarecimiento de los hechos criminales, la sanción penal de los responsables e, incluso, para obtener reparación en el marco del proceso penal. En ciudades como Popayán y Barrancabermeja algunas de los familiares de las víctimas de homicidio expresaron que desconocen si la Fiscalía adelanta investigaciones por los hechos delictivos por los cuales solicitaron el pago de la indemnización solidaria, mientras que en los casos de desaparición forzada los familiares señalaron que persiste la incertidumbre acerca del paradero de la persona desaparecida. Si bien es cierto que el analfabetismo y el bajo nivel de escolaridad88 pueden ayudar a explicar este evidente vacío de información, la Defensoría del Pueblo considera que esta situación es, ante todo, sintomática de fallas en el proceso de información y asesoramiento a las víctimas, y de deficiencias en las estrategias de comunicación y divulgación empleadas. Siendo la información una condición sine quo non para asegurar el acceso de las víctimas a los beneficios del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, es indudable que su ausencia o deficiencia tiene un impacto directo en los resultados de la política. b) Establecer si las víctimas sienten confianza en las instituciones del Estado En armonía con lo sostenido por expertos en el tema89, la Defensoría del Pueblo considera que uno de los objetivos de las medidas de justicia transicional, en general, y de los programas masivos de reparaciones, en particular, debe ser el de fortalecer o restablecer, según el caso, la confianza ciudadana en las instituciones del Estado. En tal sentido, el segundo grupo de preguntas buscaba establecer si la aplicación del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa ha contribuido en algo al cumplimiento de dicho objetivo. Para ello se indagó qué opinión tienen las víctimas
87 Con excepción de Apartadó, donde las víctimas demostraron tener un conocimiento mucho más profundo del contenido de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación y de los instrumentos que existen para hacerlos efectivos, en las demás ciudades fue evidente que muchas personas sólo tienen un conocimiento superficial y que, incluso, el significado de estos conceptos es confuso para algunas de ellas. 88 El 18% de las personas que participaron en los grupos focales, manifestó no tener ningún nivel de escolaridad, mientras que el 50% señaló que sólo alcanzó un nivel primario de educación. Ver anexo 2. 89 Pablo de Greiff. “Justicia y reparaciones”, en Catalina Díaz. Op. cit. p. 327.
62
acerca de Acción Social que –por lo menos en el imaginario colectivo90– es la entidad que tiene a su cargo el trámite y resolución de las solicitudes de reparación, así como de la institucionalidad del Estado en general, y del procedimiento de reparación individual por vía administrativa, en particular. Como era previsible, las respuestas a estas preguntas no fueron unánimes. En ciudades como Popayán y Barrancabermeja, las víctimas manifestaron sentir confianza en Acción Social y tener una opinión favorable de la entidad. En buena medida, estas respuestas estuvieron motivadas en el hecho de haber obtenido ya el pago de la indemnización solidaria (a través de un procedimiento que juzgaron sencillo), de haber recibido un trato amable y respetuoso por parte de los funcionarios encargados de recibir la solicitud, y de haberse efectuado el reconocimiento de la indemnización solidaria dentro del plazo legalmente estipulado91. Sin embargo, también hubo quienes expresaron opiniones contrarias. En algunos casos, se trató de personas que, además de ser víctimas de uno de los delitos incluidos en el Decreto 1290 (p.ej. homicidio, lesiones personales, desaparición forzada), eran también víctimas de desplazamiento forzado. Aunque ya habían recibido el pago de la indemnización solidaria, estas personas tenían una opinión desfavorable de Acción Social por considerar que esta entidad no había sido eficiente en el reconocimiento de los derechos y prestaciones que se derivan de la política de atención al desplazamiento. En otros casos, la desconfianza se hizo evidente a través de manifestaciones de preocupación por el tratamiento que se da a la información que reposa en las bases de datos de las autoridades públicas. Las víctimas temen que esta información no sea tratada con confidencialidad y que eso pueda derivar en nuevos hechos violentos92.
90 Aunque Acción Social ocupa un lugar protagónico en el trámite de la solicitud de reparación individual por vía administración y, concretamente, en la verificación de la información consignada en el formulario, la decisión acerca de si una persona puede o no ser reconocida como beneficiaria de la indemnización solidaria corresponde al Comité de Reparaciones Administrativas, creado por el Decreto 1290 de de 2008. 91 El artículo 27 del Decreto 1290 de 2008 establece que el Comité de Reparaciones Administrativas debe resolver la solicitud de reparación en el orden de radicación, dentro de un plazo no superior de dieciocho (18) meses contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud ante la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 92 Esta preocupación se hizo evidente en Barrancabermeja y Apartadó. Las víctimas manifestaron que tenían miedo de suministrar ciertos datos personales (dirección y teléfono), porque desconfían de las autoridades, y temen que esa información sea utilizada por los actores armados para hacerles daño: “(...) a uno le da miedo soltar la información porque uno hoy no sabe quién es quién, ni qué personas están en esos cargos públicos (...)”. “Nosotros siempre hemos vivido en una zona que fue muy marcada por la violencia, cuando llegan estas instituciones uno siempre siente algo de temor, pero más que todo porque son personas que uno no conoce, además el Gobierno siempre sale con cosas raras y a mi nadie me iba a garantizar que esto fuera cierto. Yo nunca había participado en ningún proceso que me diera la garantía de que este sí iba a funcionar”. Pero la desconfianza también se manifiesta en un plano horizontal: “(...)
63
La Defensoría intentó indagar entre las personas que asistieron al trabajo en los grupos focales cuáles eran las razones que, en últimas, los habían motivado a acercarse a Acción Social (o a cualquiera de las otras entidades) a diligenciar el formulario de reparación individual por vía administrativa. Muchas de ellas afirmaron que, aunque tenían dudas y no creyeron que fuera del todo cierta la información divulgada a través de los medios de comunicación93, decidieron presentar el formulario porque “la peor diligencia es la que no hace”. Otras se animaron a radicar la respectiva solicitud motivadas por el consejo de vecinos, amigos o familiares. Esto indica que muchas víctimas experimentaron temor, desconfianza o incredulidad antes de iniciar el trámite administrativo previsto en el Decreto 1290. Si bien el hecho de que, al final, todas ellas hayan decidido acercarse a las entidades competentes a diligenciar el respectivo formulario muestra que estos sentimientos no prevalecieron, cabe preguntarse cuántas veces ello no ocurrió y, en consecuencia, en cuántos casos el miedo, la desconfianza o la incredulidad operaron como verdaderos obstáculos para el acceso de las víctimas al Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa. A juicio de la Defensoría, no es descabellado suponer que son justamente estos sentimientos los que explican que el número de solicitudes presentadas a la fecha sea significativamente menor al número de potenciales beneficiarios del programa. La pregunta por la confianza en el Estado también permitió conocer la percepción de las víctimas frente a instituciones como las fuerzas militares, la Administración de Justicia, el Gobierno nacional y la propia Defensoría del Pueblo. En ciudades como Popayán fue evidente el respaldo y la confianza que las víctimas de secuestro sienten hacia el Gobierno nacional y las fuerzas armadas (concretamente hacia el Ejército y el Gaula de la Policía). Esto es consecuencia directa de los resultados de la política de seguridad democrática que, al menos en el departamento del Cauca, ha logrado reducir los índices de secuestro y de acciones armadas por parte de la guerrilla94.
aquí en Urabá yo vivo en una parte donde operan diferentes grupos armados, porque cuando se habla de la desmovilización uno ve que eso no se ha dado totalmente, que eso es mentira. Entonces el temor no se ha terminado totalmente, y estoy en una región muy peligrosa (...) pasé a desconfiar del Estado y de toda la gente que me rodea (...)”. 93 En Apartadó una de las víctimas manifestó que llegó a considerar que la presentación de la solicitud de
reparación individual por vía administrativa sería una pérdida de tiempo, habida cuenta del tiempo transcurrido desde el momento que asesinaron a su esposo. Otra también expresó incredulidad en el proceso en los siguientes términos: “Yo sí sentí desconfianza, que fuera cuento, pensé que fuera mentira, porque ya me había pasado un caso con la Red de Solidaridad por la masacre y en el 97 metí una papelería y nunca me dieron nada”. 94 Según el relato de las personas que participaron en el trabajo con los grupos focales, antes del gobierno de la “seguridad democrática”, en Popayán había una especie de “lista macabra” en materia de secuestro. Todo el mundo sabía que había un orden y que, tarde o temprano, le tocaría el turno de que se lo llevaran.
64
En contraste, la opinión de las víctimas sobre la Administración de Justicia es muy negativa, con excepción tal vez de la Fiscalía General de la Nación que, según testimonios recogidos en la ciudad de Santa Marta, sí despierta confianza entre algunos ciudadanos. Con todo, es importante anotar que la mayoría de las personas no han presentado denuncias penales por los hechos delictivos que las afectaron. Sin embargo, quienes sí lo hicieron manifestaron que desconfían de la efectividad y la imparcialidad de la justicia. Según sus comentarios, en nuestro país conviven una suerte de “justicia espectáculo” que acapara la atención de todos los medios de comunicación (en referencia concreta a la sentencia de la Corte Constitucional sobre la ley de referendo), y una justicia ordinaria, que es ineficiente, lenta y que parece más preocupada por proteger los derechos de los victimarios que los derechos de las víctimas95. En cuanto a la Defensoría del Pueblo, se escucharon comentarios favorables. En general, éstos emanaron de personas que se han beneficiado de los servicios de orientación jurídica y psicológica que presta la entidad en varias regiones del país96. Además, las víctimas valoraron positivamente que se hubiera generado –a través del trabajo con los grupos focales– un espacio en que ellas pudieran expresar sus opiniones y sus temores, y encontrarse con personas que hubieran experimentado situaciones similares. Esto, a juicio de la Defensoría, corrobora la importancia y urgencia de promover terapias de orientación psicológica y grupos de apoyo para las víctimas del conflicto armado.
c) Identificar expectativas futuras de las víctimas en cuanto a la realización de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación Para muchas de las personas que participaron en el trabajo con los grupos focales, el pago de la indemnización solidaria se hizo efectivo sin que ellas hubieran obtenido previamente justicia, verdad y reparación propiamente dicha. En tal sentido, este tercer grupo de preguntas estuvo enfocado a establecer qué esperan las víctimas del Estado, una vez concluido el proceso de reparación individual por vía administrativa.
95 En Popayán, varias víctimas de secuestro se quejaron del trato que recibieron en la Fiscalía General de
la Nación. Manifestaron que al momento de presentar la denuncia penal contra los autores materiales del delito, quienes en algunos casos habían sido capturados por el Gaula de la Policía Nacional, los funcionarios judiciales les habían alertado de forma tan insistente sobre las consecuencias penales que podrían derivarse para la propias víctimas de una acusación calumniosa, que terminaron por perder interés y confianza en la efectividad de la investigación penal. 96 La Unidad de Atención Integral a Víctimas de la Defensoría del Pueblo dispone de un equipo multidisciplinario de profesionales que prestan asesoría jurídica y orientación psicológica a las víctimas individuales y colectivas del conflicto armado en distintas regiones del país. De esta forma, la Unidad desarrolla acciones de acompañamiento a la gestión defensorial que realizan las distintas dependencias a nivel nacional y apoya el trabajo de las oficinas regionales y seccionales de la entidad.
65
Aquí, como en la pregunta anterior, hubo diversidad de respuestas. En general, puede afirmarse que esto se explica por las distintas condiciones socioeconómicas de las víctimas, y por el tipo de delito cometido contra ellas. Así, durante el trabajo con los grupos focales en la ciudad de Popayán, las víctimas de secuestro insistieron en la importancia de contar con programas de rehabilitación en materia de salud mental97. Como se hizo más que evidente durante las sesiones, muchas de ellas no han superado los traumas generados por los hechos violentos y el recuerdo de lo que padecieron durante el cautiverio los atormenta de forma permanente. Por tal motivo, manifiestan que esperan que el Estado ofrezca servicios y programas de atención psicosocial para la rehabilitación psicológica de las víctimas del conflicto armado, en general, y del secuestro, en particular. Estos servicios deben hacerse extensivos a sus familiares más cercanos, y deben estar disponibles desde el momento mismo en que se produce el secuestro, con el fin de hacerle frente a los sentimientos de angustia, incertidumbre y preocupación que este hecho genera en ellos. Peticiones similares formularon las víctimas de homicidio. En general, ellas coinciden en que la muerte violenta de un ser querido, causa profundos daños a nivel emocional que deben ser reparados mediante programas de acompañamiento y terapia psicosocial. En Yopal, fue interesante registrar cómo, algunos de los hombres que participaron en los grupos focales, consideran que las mujeres deben tener acceso prioritario a los servicios de atención psicológica debido a que, en su condición de madres o esposas, sufren una afectación más profunda a nivel emocional cuando se presenta la pérdida de sus hijos o compañeros. En Popayán, de otra parte, las víctimas se refirieron a las garantías de no repetición. Ante el cambio de gobierno, muchas de ellas expresaron temor de que se produzca un abandono o debilitamiento de la política de seguridad democrática, que deje el camino abierto para que los grupos armados ilegales, particularmente las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC‐ cometan nuevos secuestros y regresen a la práctica de las llamadas “pescas milagrosas”. Incluso, hubo manifestaciones en contra del intercambio humanitario, por miedo a que los guerrilleros liberados regresen a las filas de los grupos armados y continúen delinquiendo. En similar sentido, los participantes de los encuentros realizados en Santa Marta, Apartadó y Carmen de Viboral expresaron preocupaciones por el tema de seguridad. En tal sentido, señalaron que esperan que el Estado se convierta en el garante de sus derechos a la vida, a la libertad y a la integridad física y mental, tal como lo
97 La importancia de los servicios de rehabilitación psicológica también se puso de presente por los participantes de los grupos focales en Carmen de Viboral y Apartadó.
66
dispone la Constitución Política. Concretamente, en Santa Marta, dijeron que esperan que se adopten medidas para conseguir una desmovilización efectiva y sostenible de los grupos armados al margen de la ley y para fortalecer la Administración de Justicia y el sistema penitenciario con el fin no sólo de garantizar la no repetición de los hechos de violencia, sino de combatir la impunidad y evitar que las personas capturadas sigan delinquiendo desde los sitios de reclusión. Por su parte, quienes han sido víctimas de desplazamiento forzado, junto con otros delitos como homicidio o lesiones personales, manifiestan que esperan conservar la ayuda económica del Estado. Debido a que soportan precarias condiciones económicas, algunas de estas personas persiguen soluciones definitivas y sostenibles a sus problemas de pobreza y exclusión social, mediante el acceso a programas de vivienda y la provisión de un empleo estable o de otras alternativas de generación de ingresos. Otras se enfocan más a medidas de tipo restitutivo que les permitan recuperar los bienes (muebles e inmuebles) que tuvieron que abandonar o vender a precios irrisorios a causa del desplazamiento. Para quienes, aun sin ser desplazados, tienen insatisfechas necesidades básicas en materia de salud, educación, vivienda o alimentación, la reparación también debe incluir la atención de estas necesidades por parte del Estado, así como oportunidades laborales y de generación de ingresos. De hecho, en la ciudad de Santa Marta y Yopal, las víctimas consideraron necesario adelantar un proceso de carnetización que les permita tener un acceso preferencial a los servicios sociales que presta el Estado, mientras que en Carmen de Viboral dijeron que esperan recibir capacitación técnica y opciones de crédito para quienes viven de la agricultura. Por su parte, las víctimas de Apartadó reclamaron pensiones vitalicias a cargo del Estado. Es importante anotar que para muchas personas, especialmente para mujeres viudas que tienen a su cargo el sostenimiento de hijos menores de edad, el acceso a la educación tiene un significado especial. De esta forma, esperan que el Estado garantice a sus hijos educación gratuita hasta el nivel universitario, de modo que les permita compensar la pérdida de oportunidades educativas que significó para ellos la muerte o desaparición de su padre o esposo. Asimismo, buscan reivindicar el nombre y la honorabilidad de sus seres queridos asesinados. En Yopal, por ejemplo, fue evidente que algunas víctimas sienten que han sido objeto de prejuicios y señalamientos (“si lo mataron, por algo sería”) y, en esa medida, esperan que el Estado restablezca la dignidad y la reputación de sus familiares. En cuanto al lugar que ocupan los derechos a la verdad y a la justicia, las respuestas también dejan ver diferencias notorias entre las víctimas. Así, para las víctimas de homicidio la verdad adquiere un significado especial. Muchas de ellas manifiestan que es importante conocer la autoría del homicidio (¿quién lo mató?), pero también la motivación (por qué lo mató?). Algo similar ocurre con los familiares de las
67
víctimas de desaparición forzada. Para ellos la incertidumbre constituye una verdadera tortura. Por ello, señalan que su mayor anhelo es conocer el destino o paradero de la persona desaparecida. En contraste, las víctimas de secuestro le otorgan mayor relevancia y significado a la justicia98. Al fin y al cabo, como ellas mismas señalan, la verdad ya se conoce: todas saben quién las secuestró. En tal sentido, lo que esperan es que el Estado sea eficaz y diligente en perseguir y sancionar penalmente a los responsables de los crímenes, así como en despojarlos de las fortunas que han conseguido a lo largo de los años mediante el secuestro, la extorsión y el narcotráfico. No obstante, al final todas las víctimas coincidieron en que la verdad, la justicia y la reparación son las tres partes de un todo. Los tres conceptos están íntimamente relacionados, son importantes y deben ser garantizados por el Estado.
d) Indagar qué significado atribuyen las víctimas a la indemnización solidaria y qué sentimientos despertó en ellas su reconocimiento y pago por parte del Estado Cuando se trata de evaluar las políticas de reparación aplicadas en distintos países, se suele afirmar que éstas resultan vanas si no están acompañadas de esfuerzos serios y contundentes por esclarecer la verdad de los acontecimientos y por sancionar penalmente a los responsables de los crímenes. En esencia se sostiene que la ausencia de verdad y justicia genera rechazo hacia las reparaciones, puesto que las víctimas tienden a verlas como un intento del Estado por comprar su silencio y por ponerle precio a la vida de sus seres queridos99. En tal sentido, el propósito de este cuarto grupo de preguntas consistió en indagar qué significado atribuyen las víctimas a la indemnización solidaria y qué sentimientos (p.ej. rabia, tristeza, frustración, alegría, alivio) generó en ellas su reconocimiento y pago por parte del Estado. Algunas de las personas que participaron en el trabajo con grupos focales coincidieron en señalar que recibieron con alegría la noticia de que habían sido reconocidas como beneficiarios de la indemnización solidaria. Al margen del tipo de victimización sufrida, estas personas calificaron el pago como algo positivo. Para algunas de ellas, especialmente para las víctimas del secuestro, el dinero simboliza un intento por compensar en algo los daños materiales y pérdidas económicas sufridas durante el cautiverio y a causa de él. Para quienes sobreviven en medio de condiciones económicas precarias, el pago simboliza una oportunidad y una ayuda, aunque sea temporal, para aliviar su situación.
98 No obstante, “que se haga justicia” no es un anhelo exclusivo de las víctimas de secuestro. En Apartadó y Villavicencio, algunas víctimas de homicidio manifestaron que esperan que el Estado castigue a los responsables del crimen. 99 Pablo de Greiff. “Justicia y reparaciones”, en Catalina Díaz. Op. cit., p. 322.
68
Para otro grupo de personas, concretamente para quienes han desarrollado una fuerte espiritualidad y religiosidad, el dinero simboliza un regalo de su familiar desaparecido o asesinado, y la recompensa que Dios otorga a quienes han soportado la dura prueba de perder a un ser querido. Ahora bien, es importante anotar que, en muchos casos, esta alegría se mezcla con asombro. Varias víctimas manifestaron que la noticia las tomó por sorpresa puesto que era algo que no esperaban. Así, pese a que presentaron la solicitud de forma consciente y voluntaria, muchas de ellas lo hicieron con algo de incredulidad y por eso, cuando recibieron la noticia de que habían sido reconocidas como beneficiarias de la indemnización solidaria, reaccionaron con emoción. Como ellas mismas lo manifiestan, “es la alegría de recibir algo inesperado”. No obstante, entre el grupo de personas que participaron en el trabajo con los grupos focales también hubo quienes manifestaron haber experimentado sentimientos encontrados. Por un lado, alegría pero, por otro, tristeza y dolor al saber que el pago encuentra su causa en la muerte o desaparición forzada de un ser querido. Como expresó una de las víctimas en la ciudad de Villavicencio: “yo sentí mucho guayabo y sentimiento de saber que uno recibe un pago por un hijo….nos dio ganas de llorar…..uno detiene el llanto….un hijo no lo tiene uno pa´ negocio…..uno no cría un hijo pa´ negocio….”. Incluso, hubo personas para quienes la noticia del pago produjo una actualización de su sufrimiento: fue como un detonante para volver a recordar acontecimientos dolorosos del pasado que muchos creían haber dejado atrás. Varias personas manifestaron haber llorado de tristeza al momento de recibir el cheque. Otras dijeron no quererlo, pero verse obligadas a aceptarlo por las difíciles condiciones económicas en que viven. También hubo quienes experimentaron sentimientos de culpabilidad o indignación por considerar que ellas mismas y el Estado estaban poniendo precio a la vida de su familiar asesinado o desaparecido. En algunos casos, el pago hizo que las víctimas cuestionaran el papel del Estado como garante de los derechos fundamentales de los ciudadanos: “¿Dónde estaba el Estado cuanto esto pasó? ¿Dónde estaba el Ejército cuando ocurrió la masacre?”. De esta forma, consideran que el dinero sólo sirve para que el Estado se “lave las manos” y evada la responsabilidad que le es atribuible, bien sea por acción o por omisión, en los hechos violentos. Es interesante anotar que en Yopal las víctimas cuestionaron el significado simbólico de la indemnización. Algunas de ellas señalaron que el pago no significó nada debido a que “nadie puso la cara” y a que no recibieron el apoyo y el acompañamiento de ninguna autoridad estatal.
69
En esta ciudad también se escucharon cuestionamientos al tratamiento que ofrece el Estado a los desmovilizados de los grupos armados ilegales. Allí las víctimas expresaron que es injusto que los responsables de los crímenes tengan derecho a servicios de salud y educación, entre otros muchos beneficios, mientras que ellas sólo reciben una indemnización que, no sólo no compensa el daño sufrido, sino que es insuficiente para satisfacer sus necesidades en materia de vivienda, salud, alimentación y educación. En línea con lo anterior, hubo varios cuestionamientos al monto de la indemnización solidaria. Para muchas, el valor fijado es irrisorio, más aún cuando, por disposición del artículo 5 del Decreto 1290100, dicha suma debe distribuirse entre varias personas con igual derecho (p.ej. padres, hermanos, hijos, esposos)101. Así, para quienes soportan precarias condiciones económicas y, probablemente, tenían expectativas más altas, la suma efectivamente recibida resulta insuficiente y hasta insultante. En lo que sí coincidieron todas las víctimas fue en afirmar que la indemnización solidaria constituye una ayuda económica por parte del Estado. Ninguna de ellas la considera una medida reparatoria. La gravedad del daño causado hace materialmente imposible repararlo. La muerte de un hijo, la pérdida de oportunidades102, el empobrecimiento, el tiempo perdido en cautiverio y el daño a la integridad física y mental, es algo que ninguna suma de dinero puede reparar. Al respecto, es importante anotar que en la ciudad de Santa Marta, algunas personas
100 El parágrafo 2º del artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 dispone que, “en caso de concurrir varias personas con derecho a la reparación el monto de la indemnización solidaria se distribuirá así: “1. Una suma equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor previsto para la respectiva violación para el cónyuge o compañero (a) permanente, y el otro cincuenta por ciento (50%) para los hijos; “2. A falta de cónyuge o compañero (a) permanente, el cincuenta por ciento (50%) para los hijos, y el otro cincuenta por ciento (50%) para los padres; “3. A falta de cónyuge o compañero (a) permanente e hijos, cincuenta por ciento (50%) para los padres y el otro cincuenta por ciento (50%) distribuido en partes iguales entre los hermanos y demás familiares que dependieren económicamente de la víctima directa; “4. A falta de cónyuge o compañero (a) permanente, hijos y padres, se distribuirá el valor de la indemnización solidaria en partes iguales entre los hermanos y demás familiares que dependieren económicamente de la víctima directa. “5. Cuando la víctima directa era soltera y fue abandonada por sus padres en la niñez, se reconocerá el monto total de la reparación al pariente más cercano que hubiere asumido los gastos de crianza y manutención, siempre que demuestre el parentesco y la dependencia económica”. 101
Uno de los testimonios recogidos en Apartadó ilustra claramente la insatisfacción que despiertan en algunas personas las reglas utilizadas para la distribución de la indemnización solidaria: “Yo creo que el Estado debería pensar que la reparación económica debería ser para todos los miembros de la familia ya que todos sufrimos la pérdida de un ser querido, a mi me mataron a mi hijo que era quien más me colaboraba en la casa así él estuviera con la mujer, para las madres siempre será mayor la pérdida y aquí Acción Social nos hizo quedar como las de menos”. 102 Tanto en Barrancabermeja como en Carmen de Viboral se recibieron testimonios de personas para quienes el homicidio del padre significó la pérdida de la oportunidad de cursar una carrera universitaria. En palabras textuales, las víctimas manifestaron que “si mi papá estuviera vivo, yo hoy sería una profesional”.
70
señalaron que debería plantearse el cambio de nombre del programa, puesto que el que tiene actualmente (“Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa”) no es compatible con su contenido.
e) Identificar los usos dados por las víctimas al dinero correspondiente a la indemnización solidaria Cuando se piensa en distribuir beneficios de carácter económico, surge la pregunta acerca de la modalidad de distribución que conviene emplear. “La experiencia internacional indica que es mejor (entregar) indemnizaciones en forma de pensión que como suma global. Aunque las sumas globales aumentan al máximo la elección individual, (...) hay datos que demuestran que éstas se malgastan con frecuencia y producen menores efectos a largo plazo que los previstos”103. La Defensoría del Pueblo considera que lo anterior se hace mucho más notorio en contextos como el colombiano, donde las víctimas sobreviven en medio de condiciones de pobreza y violencia extrema. Si las víctimas no tienen satisfechas sus necesidades básicas de alimentación, vivienda, educación y salud, es previsible que utilicen las indemnizaciones para atender dichas necesidades, y no para reconstruir sus proyectos de vida y superar su situación de vulnerabilidad. En tal sentido, este grupo de preguntas buscaba identificar los usos dados por los beneficiarios del programa de reparación individual a la indemnización solidaria. Esto con el fin de establecer si dicho beneficio se destinó a atender necesidades básicas insatisfechas que deberían ser cubiertas mediante programas sociales asumidos por el Estado o si, por el contrario, contribuyó en algo a enmendar los proyectos vitales de las víctimas y sus familias. La mayoría de los asistentes al trabajo con los grupos focales manifestó haber usado el dinero para el pago de deudas. Otros, dijeron haberlo gastado en la compra o mejoramiento o alquiler de vivienda, servicios de salud (tratamientos, cirugías, medicamentos), vestido y alimentación. Algunos más, señalaron que guardaron una parte de dinero con el fin de destinarlo a la educación superior de sus hijos menores de edad. También hubo quienes utilizaron la indemnización solidaria para comenzar un nuevo negocio o mejorar el que tenían104, con la esperanza no sólo de recuperar la inversión, sino también de obtener una fuente regular de ingresos que les permita asegurar su propia subsistencia y la de sus familias. En otros casos registrados en Carmen de Viboral y Santa Marta, el dinero se utilizó para cubrir los gastos funerarios del familiar asesinado.
103 OACNUDH. Op. cit., p., 32. 104 En Apartadó, hubo varias personas que manifestaron haber comprado motos y computadores para mejorar sus negocios.
71
Otras personas utilizaron el dinero para comprar elementos de trabajo, tales como motos, computadores, guadañas, animales, fotocopiadoras; mientras que en Yopal y Villavicencio algunas aseguraron haberlo prestado para obtener a cambio del pago de intereses. Es importante anotar que algunas víctimas expresaron que hubieran preferido recibir el dinero como una pensión, esto es, con pagos escalonados, y no un pago global. De esta forma, hubieran podido darle un mejor uso a la indemnización solidaria, y no lo habrían gastado todo tan rápidamente como lo hicieron. Además, lamentaron no contar con un acompañamiento o asesoramiento técnico o profesional que les permitiera explorar alternativas útiles y efectivas para reconstruir sus proyectos de vida. En Yopal, por ejemplo, hubo quienes reconocieron haber malgastado el dinero debido a que no se encontraban preparados para administrarlo responsablemente.
f) Determinar si el pago de la indemnización solidaria ha impactado negativamente las relaciones familiares. Estudios relativos a la ejecución de programas masivos de reparaciones sugieren que, en algunos contextos, las indemnizaciones pueden causar divisiones entre las familias debido a que las personas pueden considerarlas una riqueza súbita105 y, hasta cierto punto, inmerecida. Es por ello que la Defensoría del Pueblo buscó indagar entre los asistentes al trabajo con los grupos focales si el pago de la indemnización solidaria había generado entre el núcleo familiar de los beneficiarios divisiones o problemas internos. La mayoría de las víctimas manifestó no haber experimentado problemas al interior de su familia a causa del pago de la indemnización solidaria. Al contrario, muchas de ellas señalaron que el pago trajo bienestar y tranquilidad a sus hogares. En particular, las víctimas de secuestro dijeron que el reconocimiento por parte del Estado de dicho beneficio se constituyó en motivo de alegría y en un acontecimiento que fue bien recibido y celebrado por toda la familia. No obstante, en otros casos el pago de la indemnización solidaria impactó negativamente las relaciones familiares. Algunas personas manifestaron que se habían generado conflictos debido a que familiares con igual derecho no habían recibido nada106, o debido a que las sumas no habían sido distribuidas por partes iguales. En otros casos, los conflictos se originaron en el uso dado al dinero: muchas
105 OACNUDH. Op. cit., p. 32. 106 En Villavicencio, la hija de una víctima de homicidio señaló que la indemnización solidaria había causado conflictos con sus tíos y abuelos debido a que el pago sólo la había beneficiado a ella y a su señora madre.
72
personas critican que no se haya gastado en proveer bienestar al resto de la familia, sino en atender caprichos o necesidades personales. Ligado con lo anterior, también hubo quienes manifestaron que, en algunos pocos casos, surgieron celos y envidias entre vecinos y conocidos debido a que las solicitudes no fueron resueltas simultáneamente pese a haber sido presentadas en fechas cercanas, y a que se indemnizó primero a personas que se encontraban en mejor situación económica. En Villavicencio, de otra parte, algunas personas señalaron que ellas y sus familiares ocultaron la noticia de que habían sido reconocidos como beneficiarios de la indemnización solidaria por miedo y desconfianza.
73
CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES 1. El análisis del marco legal que sirve de base a la ejecución del programa permite concluir que la reparación individual por vía administrativa no constituye una reparación justa y adecuada. Visto a la luz de los estándares normativos en materia de reparación, el Decreto 1290 de 2008 no garantiza una reparación justa y adecuada, en tanto no parte de un reconocimiento de la responsabilidad estatal. Al respecto, la Defensoría del Pueblo entiende que el desconocimiento de la responsabilidad histórica del Estado en la violencia sociopolítica que desde hace varios años afronta el país, no permite desarrollar acciones reales hacia las garantías de protección y no repetición, y por lo tanto no demuestra un compromiso serio con el desmonte de las estructuras militares, políticas e institucionales que han favorecido la comisión de los crímenes y la impunidad. 2. Para que los beneficios de un programa de reparaciones sean interpretados como reparaciones deben tener una dimensión simbólica que se expresa en el reconocimiento de la responsabilidad estatal. La razón para ello radica en que dicho reconocimiento equivale a aceptar, por lo menos, que el Estado ha fallado en garantizar y proteger los derechos básicos de los ciudadanos y que las violaciones cometidas no son el producto de la mala suerte o de un suceso inesperado.
Debido a que el Estado colombiano ha incumplido de forma grave y sostenida con las obligaciones de proteger, respetar y garantizar los derechos humanos, y es responsable, tanto por acción como por omisión, del surgimiento y expansión del fenómeno paramilitar –como lo ha señalado en reiteradas oportunidades la Corte Interamericana de Derechos Humanos‐, no es admisible que utilice el principio de solidaridad como fundamento normativo del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa. 3. La política de reparación debe incorporar un enfoque diferencial. Si bien es cierto que la violencia impacta de forma diferente a cada persona, existen ciertos elementos como el sexo, la edad, la raza, la discapacidad y la pobreza, entre otros, que colocan a las personas en situaciones de vulnerabilidad, y que las hacen más proclives a sufrir daños desproporcionados o de mayor gravedad. El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa no incluye un enfoque diferencial. No existen dentro del mencionado programa medidas concretas para responder a las necesidades especiales de personas que por su condición económica, física, mental o de vulnerabilidad están expuestas a sufrir vulneraciones desproporcionadas de sus derechos fundamentales. La decisión del Comité de Reparaciones Administrativa de priorizar el trámite de las solicitudes presentadas por víctimas de violencia sexual, de reclutamiento ilícito y de minas antipersonales, aunque pertinente, no es suficiente para asegurar la observancia del enfoque diferencial, en tanto no está acompañada de medidas concretas para atender los efectos diferenciales
74
y agravados que ocasiona la violencia en las mujeres, los menores de edad y las personas con discapacidad. 4. Reconocer y tratar a las mujeres como sujetos de especial protección constitucional no sólo requiere incluir el reclutamiento forzado y los delitos contra la libertad y la integridad sexual dentro del listado de crímenes que dan lugar al pago de la indemnización solidaria. Requiere, adicionalmente, incluir medidas de diferenciación positiva para superar los obstáculos fácticos y jurídicos que limitan su acceso al programa mismo, así como medidas de reparación que atiendan a las formas específicas de daño material e inmaterial que afectan a las mujeres en el marco del conflicto armado interno. 5. La reparación adecuada requiere que las medidas de reparación previstas en cada caso, tomen en consideración el tipo de afectación causado por el hecho punible. Siendo ello así, es cuestionable que el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa establezca el pago de indemnizaciones solidarias para las víctimas de distintos tipos de delitos y sin consideración al tipo de daño (material o inmaterial) padecido por la víctima. 6. Desde la perspectiva de las víctimas, las indemnizaciones no resultan ser una reparación adecuada debido, principalmente, a que no compensan el daño sufrido. Más que el valor en sí mismo, las víctimas cuestionan que las reparaciones recibidas realmente no hayan tomado en consideración la pérdida de oportunidades, los daños a la salud física y mental, y el empobrecimiento derivado del hecho violento. Por ello, al ser interrogadas sobre sus expectativas futuras en materia de reparación casi ninguna manifestó querer más dinero. Por el contrario, la gran mayoría centró sus expectativas en medidas de rehabilitación, restitución y garantías de no repetición. 7. Más que restituir a las víctimas a la condición anterior a la violación, en muchos casos imposible e indeseable, y compensar sus pérdidas en estricta proporción al daño sufrido, la reparación administrativa tiene por objeto hacer justicia a las víctimas y afirmar su condición como ciudadanos titulares de derechos. La reparación debe expresar el reconocimiento a las víctimas como individuos y ciudadanos cuyos derechos han sido violados, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado en las violaciones, así como el compromiso público de evitar la repetición de los crímenes. 8. Los programas de reparación deben incluir a todas las víctimas, entre ellas las de agentes de Estado. Para el desarrollo de cualquier propuesta de reparación integral en la que se reconozcan los derechos constitucionales de las víctimas, debe prevalecer la verdad como principio fundamental. Esta implica, como primera medida, el reconocimiento de los responsables de los actos de violencia, sin importar si hacen o no parte de los grupos organizados al margen de la ley. Los derechos de las víctimas deben prevalecer sobre cualquier consideración, independientemente de quiénes los hayan
75
vulnerado. Una reparación que desconozca a las víctimas de los crímenes cometidos por agentes estatales es injusta y discriminatoria. 6. Visto a la luz de la experiencia internacional, el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa presenta fallas en su diseño que impiden o, al menos, obstaculizan la realización del derecho de las víctimas a la reparación justa y adecuada. En efecto, el Decreto 1290 de 2008 fue expedido en ausencia de datos básicos, tales como el número aproximado de víctimas, su ubicación geográfica, su perfil socioeconómico y el tipo de victimización sufrida. Esto es problemático debido a que contar con información suficiente es esencial para definir aspectos esenciales del programa (p.ej. beneficios, beneficiarios, periodo de cobertura, etc.). El Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa tampoco es coherente internamente. Si bien en su formulación éste incluye distintos tipos de beneficios, en la práctica el programa sólo ha distribuido compensaciones económicas por cuenta de la decisión del Comité de Reparaciones Administrativas de suspender la entrega de otros beneficios hasta tanto el Gobierno nacional expida el documento CONPES que incluya medidas de rehabilitación, restitución, satisfacción y garantías de no repetición. La experiencia internacional enseña que la ausencia de coherencia interna puede generar rechazo hacia las reparaciones económicas, debido a que las víctimas suelen interpretarlas como un intento inapropiado de cuantificar el daño causado, o como una respuesta “fácil pero inadecuada” a sus necesidades. 7. Las indemnizaciones o compensaciones pecuniarias pueden asumir la forma de pensiones mensuales vitalicias o de pagos únicos. En principio, ambas modalidades pueden constituir una reparación justa y adecuada. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha podido constatar que, en algunos casos, el pago de la indemnización solidaria ha generado conflictos al interior de las familias debido a que familiares con igual derecho no habían recibido nada, o a que las sumas no habían sido distribuidas por partes iguales. Esto parece indicar que no sólo el monto de la reparación determina cuándo una reparación es justa y adecuada. También la modalidad del pago es relevante para estos efectos. 8. La reparación justa y adecuada no sólo está determinada por cuestiones técnicas y normativas, ligadas al diseño y aplicación de los respectivos programas, sino por la forma en que los propios destinatarios del programa reaccionan frente a éste y a los beneficios allí incluidos. La investigación cualitativa adelantada por la Defensoría del Pueblo en distintas regiones del país evidencia que, desde la perspectiva de las víctimas, la indemnización solidaria prevista en el Decreto 1290 de 2008 no constituye una reparación justa y adecuada. De hecho, ninguna de ellas la considera una medida de reparación en sentido estricto. En el mejor de los casos, la ven como una ayuda económica de parte del Estado y como una manifestación de solidaridad.
76
9. La evidencia recogida por la Defensoría del Pueblo enseña que la indemnización solidaria no ha contribuido a la reconstrucción de los proyectos de vida individuales, familiares y comunitarios de los beneficiarios del programa. La mayoría de las víctimas han utilizado el dinero a título de reparación para la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, vivienda y educación. Sin embargo, es evidente que los daños psicológicos, físicos y materiales (incluyendo la pérdida de oportunidades) derivados de los hechos violentos continúan sin ser reparados. Así las cosas, es necesario instar al Gobierno nacional para que dé aprobación definitiva al documento CONPES de reparación. 10. Existe desconocimiento del marco normativo creado por el Decreto 1290 de 2008, y del contenido básico del derecho a la reparación. En estas condiciones se hace necesario un ejercicio más completo de acompañamiento a las víctimas. La Defensoría debe intervenir antes, durante y después de que la víctima acceda al programa de reparación, con el fin de asesorarla en el uso de los recursos, y de informarle sobre el contenido del derecho a la reparación, y sobre el sentido y alcance del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa.
77
ANEXO 1
PREGUNTAS ORIENTADORAS PARA LOS GRUPOS FOCALES
REPARACIÓN INDIVIDUAL POR VÍA ADMINISTRATIVA PARA VÍCTIMAS DE LOS GRUPOS ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY (DECRETO 1290 DE 2008)
1. Las víctimas tienen vacíos de información frente al proceso
a. ¿Conoce usted de qué forma puede hacerse efectivo el derecho a la reparación? b. ¿Conoce usted cuáles son sus derechos en el marco del Programa de Reparación
Individual por Vía Administrativa? c. ¿Conoce usted cuál es el procedimiento para obtener el pago de la indemnización
solidaria y el tiempo que tarda Acción Social para resolver una solicitud? d. ¿Tuvo usted que solicitar la ayuda de alguien más para diligenciar el formulario?
2. Las víctimas tienen gran desconfianza frente a la institucionalidad del Estado a. ¿Por qué sienten desconfianza? b. ¿Ante las instituciones encargadas de tramitar y resolver las solicitudes de
reparación individual por vía administrativa? ¿O desconfianza ante el proceso mismo?
c. ¿Acudió a más de una institución estatal para diligenciar el formulario de reparación individual por vía administrativa?
3. En cuanto a los derechos de verdad, justicia y reparación, las víctimas priorizan la justicia, la verdad y por último la reparación (indemnización).
a. Ahora que recibió la indemnización solidaria, ¿qué espera que el Estado haga por usted?
b. ¿Qué le gustaría que un programa de reparación le ofreciera para hacer efectivos sus derechos?
4. Conocimiento de las víctimas sobre las otras medidas, fuera de la indemnización, que integran el concepto de reparación integral.
a. ¿Cuáles medidas conocen? b. ¿Dónde obtuvieron la información sobre las otras medidas? c. ¿Es claro el significado de cada una de ellas?
78
5. Afectación o alteración de las relaciones intrafamiliares después del pago producto de la indemnización.
a. ¿Cambiaron las relaciones dentro de la familia después de recibir la indemnización? b. Si fue así, ¿por qué cree que pasó?
6. Percepciones sobre el derecho a la reparación integral.
a. ¿Qué le gustaría que hiciera el Estado para que usted pudiera continuar con su vida de la misma manera como la vivía antes de los hechos violentos?
b. ¿Cómo era su proyecto de vida?
7. Inversiones hechas con el dinero de la indemnización solidaria.
a. ¿En que invirtieron el dinero que recibieron? b. Si pagaron deudas, ¿qué tipo de deudas eran las más frecuentes?
8. Sentimientos que surgen al recibir el cheque que representa la indemnización
solidaria como medida de reparación. a. ¿Qué sintió cuando recibió el cheque del pago? b. Si se siente insatisfecho. ¿Por qué? c. Si se siente satisfecho. ¿Por qué? d. ¿Qué ha significado para usted este intento del Gobierno nacional de reparar el
daño ocasionado a las víctimas?
79
ANEXO 2
Resultados de la encuesta de caracterización de los grupos focales organizados en Popayán, Santa Marta, Barrancabermeja, Carmen de Viboral y Apartadó.
1. Participación por sexo.
2. Rango de edad de los participantes.
80
3. Nivel educativo de los participantes.
4. Actividad a la que se dedican los participantes.
81
5. En relación a la vivienda, el particular se encuentra en condición de:
6. Delito por el cual se solicita la indemnización.
82
BIBLIOGRAFÍA
Alberto Quintana Peña. Metodología de Investigación Científica Cualitativa. Lima, 2006.
Ana María Corredor. Estudio cualitativo del duelo traumático de familiares de víctimas de homicidio según la presencia o ausencia de castigo legal. Universidad Nacional de Colombia. Revista Colombiana de Psicología, 2002.
Andrés Casas‐Casas y Germán Herrera. “El juego político de las reparaciones: un marco analítico de las reparaciones en procesos de justicia transicional”, en Revista Papel Político. Vol 13 # 1 Enero‐Junio 2008. P. 197‐223. Bogotá.
Anna Crawford‐Pinnerup. “An asesstment of the impact of urgent interim reparations”. Citado por Christopher Colvin. “Visión general del programa de reparaciones en Sudáfrica”, en Catalina Díaz (ed.). Reparaciones para las víctimas de la violencia política. Centro Internacional para la Justicia Transicional. Bogotá, 2008. p. 159 – 160.
Aspecto psicosocial de los desplazados. Universidad Nacional de Colombia. Disponible en: www.agora.unalmed.edu.co Noviembre de 2010.
Carina Fontas y Cecilia Vitale. La técnica de los grupos focales en el marco de la investigación socio‐cualitativa. Disponible en: www.fhumyar.unr.edu.ar. Mayo de 2010.
Carlos Martín Beristain. Diálogos sobre la reparación. Experiencias en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Tomo II. 2008.
Catalina Díaz. “La reparación colectiva: problemas conceptuales en perspectiva comparada” en Catalina Díaz (ed.), Reparaciones para las víctimas de la violencia en Colombia. Centro Internacional para la Justicia Transicional, Bogotá, 2008, p. 168.
Centro Internacional para la Justicia Transicional. Las reparaciones en la teoría y la práctica. Disponible en: http://www.ictj.org/static/Reparations/REPARACIONES.pdf.Noviembre de 2009.
Corte Constitucional, Auto 092 de 2008.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Garrido y Baigorria. Reparaciones. Sentencia del 27 de noviembre de 1998. Serie C No. 39. Párr. 41.
Decreto 1290 de 2008
Disponible en: www.unicolombia.edu.co Noviembre de 2010.
DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales. MASSON, S.A 1995. Ver glosario.
DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales. MASSON, S.A 1995. Ver trastornos de ansiedad.
DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales MASSON, S.A 1995. Ver trastornos Somatomórfos.
DSM IV, Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales. MASSON, S.A 1995. Ver trastornos del Sueño.
Esteban Restrepo. “El desplazado como paria. La garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del delito de desplazamiento
83
forzado en Colombia”, en César Rodríguez (coord.). Más allá del desplazamiento. Políticas, derechos y superación del desplazamiento forzado en Colombia. Centro de Investigaciones Socio‐jurídicas. Universidad de los Andes. Bogotá, 2010. p. 346‐ 347.
Fernando Días Colorado. El daño psicológico y la violencia política desde una perspectiva psicojurídica, en Revista Psicología Jurídica y Forense. 2009.
Francisco Javier Ansuátegui Roig. Una discusión sobre derechos colectivos. Debates del Instituto Bartolomé De Las Casas. No. 1. Madrid, 2001.
Ghersi, C. A. (2002) Daño moral y psicológico. Astrea. Buenos Aires.
Joshua Barenbaum, Vladislav Ruchkin y Mary Schwab‐Stone. Los aspectos psicosociales de los niños expuestos a la guerra: iniciativas de política y práctica. Escuela Universitaria de Medicina de Yale, New Haven, CT, EEUUU.
Lazarus, R., & Folkman, S. Estrés y Procesos cognitivos, Barcelona 1984.
Luis Manuel Castro. “Soft law y reparaciones a víctimas de violaciones de derechos humanos: Reflexiones iniciales”, en Rodrigo Uprimny (coord.), Reparaciones en Colombia: Análisis y propuestas. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 2009. p. 72.
Molina Theissen, Ana Lucrecia. La desaparición forzada de personas en América
Latina disponible en www.derechos.org/vii/molina.html y en Luisa Fernanda
Paris Vallecilla. Consideraciones para la optimización de la política pública
entorno a la desaparición forzada en Colombia y recomendaciones para los
programas de reparación integral a los familiares sobrevivientes. Universidad
Javeriana. 2009.
Nubia Estella León Romero y Eddy Liliana Tovar Murillo. Aproximación a la intervención psicológica del secuestrado y su familia en el post cautiverio. Universidad Cooperativa de Colombia. Disponible en: www.psicologiajuridica.org/psj127.html Noviembre de 2010.
Octavio Márquez Mendoza. Tortura, dolor psíquico y salud mental. Instituto de investigaciones en ciencias médicas de la Universidad Autónoma del Estado de México.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Instrumentos del Estado de derecho para sociedades que han salido de un conflicto. Programas de reparaciones. Naciones Unidas. Nueva York y Ginebra, 2008. p. 30.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNDH). “Instrumentos del Estado de derecho para sociedades que han salido de un conflicto. Programas de reparaciones”. Naciones Unidas. Nueva York y Ginebra. 2008, p. 32.
Pablo de Greiff. “Justicia y reparaciones”, en Catalina Díaz (ed.), Reparaciones para las víctimas de la violencia política. Centro Internacional para la Justicia Transicional. Bogotá, 2008. Pp. 307. En el mismo sentido, véase OACNUDH. Op. cit. p.31.
84
Pablo de Greiff. “Los esfuerzos de reparación en una perspectiva internacional: el aporte de la compensación al logre de la justicia imperfecta”, en Revista de Estudios Socio‐Jurídicos. Agosto, año/vol.7, número 099. Universidad del Rosario. Bogotá, 2005.
Pablo de Greiff. Entrevista: “El fundamento de un programa de reparaciones es el reconocimiento de responsabilidades”, en: Dossier reparaciones. Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ). Edición No. 1. Disponible en: http://reparaciones.ictjcolombia.org/edicion1/02entrevista.html. Mayo 15 de 2009. Bogotá.
Pablo Páramo. La investigación en las ciencias sociales. Técnicas de recolección de información. Universidad Piloto de Colombia. Bogotá, 2008.
Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de graves violaciones del derecho internacional humanitario a presentar recursos y obtener reparaciones. Aprobados mediante Resolución 60/147 de la Asamblea General de Naciones Unidas. Principio IX, párr. 20.
Procuraduría General de la Nación. “Informe de seguimiento al programa de reparación individual por vía administrativa”. Bogotá, 2010. p. 34.
Rando, T. Treatment of complicated mouning. Taylor &Francis. 1993
Rodrigo Uprimny. ¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para Colombia. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. Bogotá, 2006.