KEBIJAKAN BERORIENTASI GANDA PADAINDUSTRI KELAPA SAWIT: ANTARA VISIKERAKYATAN DANEFISIENSI Priyonggo Suseno Abstract Crude Palm Oil industry is one ofthe mature industrial sectors in Indone sia. This industry has been growing since 1939. Unfortunately, this industry still could not grow steadily although government has give incentives to this industry. Theprofitable exchange rate (FOB price) ofCPO could not raise the export volume. On the other hand, Indonesian people expect this industry to improve because of the great need ofthis s product. Based on this situation, this article extends proposals to improve this in dustry. It extends that we can stimulate CPO industrial growth directly or indirectly from related basic needs industrialpolicy. Therefore, this article suggests that go vernment should make an interrelation policy on this industry. PROBLEMATIKA SEBUAH INDUSTRI TUA Kelapa sawit atau Crude Palm Oil (CPO) merupakan salah satu industri di In donesia yang sudah cukup dewasa, balk da- lam percaturan naslonal maupun intema- sional. Akan tetapi, hihgga awal tahun 1998 pemerintah Indonesia masih disibukkan untuk turut mengatur tata niaga industri ter- sebut. Terlebih lagi, sejak krisis ekonomi melanda Indonesia, sembilan bahan pokok menjadi sangat krusial, dan satu diantaranya adalah minyak goreng yang menggunakan CPO sebagai bahan utamanya. Pada awal tahun 1998, isyu kenai- kan harga sembako, khususnya minyak goreng sering dikaitkan dengan situasi pro- duksi dan pasar CPO. Diduga dengan naik- nya nilai dollar Amerika terhadap rupiah lebih menarik para pengusaha CPO -yang sebagian besar adalah BUMN- untuk lebih banyak mengekspor produknya, daripada memenuhi permintaan dalam negeri. Akhir- nya, stok CPO untuk kepentlngan domestik kian menipis. Sekilas hal ini dapat mencer- JEP Vol." 4 No. 1,1999 minkan lemahnya industri CPO Indonesia dimana pada saat harga cukup merangsang tidak mampu memenuhi permintaan konsu- mennya. Jika dilihat dari usianya, industri CPO sudah lahir di Indonesia sejak tahun 1939, dengan menguasai 45% pangsa ekspor CPO dunia dan itu 90% produksi CPO di Indonesia. Jika bayi harus dilatih berjalan, maka industri CPO ibarat manula yang perlu tongkat untuk berjalan. Semakin lama, pro- porsi dan pangsa ekspor CPO semakin menurun, .meskipun tingkat produksinya semakin meningkat. Hal ini berkaitan erat dengan strategi industrialisasi di Indonesia yang lebih menekankan pada industri sub- stitusi impor daripada industri promos! ekspor. Sementara itu, meningkatnya per mintaan CPO domestik temyata semakin melemahkan peran ekspor, meskipun selisih antar harga domestik dengan harga FOB (ekspor) cukup merangsang. Hal ini mencerminkan semakin melemahnya bar gaining power: industri CPO di pasaran 11
Transcript
KEBIJAKAN BERORIENTASI GANDA PADAINDUSTRI
KELAPA SAWIT: ANTARA VISIKERAKYATAN
DANEFISIENSI
Priyonggo Suseno
Abstract
Crude Palm Oil industry is one ofthe mature industrial sectors in Indonesia. This industry has been growing since 1939. Unfortunately, this industry stillcould not grow steadily although government has give incentives to this industry.Theprofitable exchange rate (FOB price) ofCPO could not raise the export volume.On the other hand, Indonesian people expect this industry to improve because ofthegreat need ofthis s product.
Based on this situation, this article extends proposals to improve this industry. It extends that we can stimulate CPO industrial growth directly or indirectlyfrom related basic needs industrial policy. Therefore, this article suggests that government should make an interrelation policy on this industry.
PROBLEMATIKA SEBUAH
INDUSTRI TUA
Kelapa sawit atau Crude Palm Oil(CPO) merupakan salah satu industri di Indonesia yang sudah cukup dewasa, balk da-lam percaturan naslonal maupun intema-sional. Akan tetapi, hihgga awal tahun 1998pemerintah Indonesia masih disibukkanuntuk turut mengatur tata niaga industri ter-sebut. Terlebih lagi, sejak krisis ekonomimelanda Indonesia, sembilan bahan pokokmenjadi sangat krusial, dan satu diantaranyaadalah minyak goreng yang menggunakanCPO sebagai bahan utamanya.
Pada awal tahun 1998, isyu kenai-kan harga sembako, khususnya minyakgoreng sering dikaitkan dengan situasi pro-duksi dan pasar CPO. Diduga dengan naik-nya nilai dollar Amerika terhadap rupiahlebih menarik para pengusaha CPO -yangsebagian besar adalah BUMN- untuk lebihbanyak mengekspor produknya, daripadamemenuhi permintaan dalam negeri. Akhir-nya, stok CPO untuk kepentlngan domestikkian menipis. Sekilas hal ini dapat mencer-
JEP Vol." 4 No. 1,1999
minkan lemahnya industri CPO Indonesiadimana pada saat harga cukup merangsangtidak mampu memenuhi permintaan konsu-mennya.
Jika dilihat dari usianya, industriCPO sudah lahir di Indonesia sejak tahun1939, dengan menguasai 45% pangsa eksporCPO dunia dan itu 90% produksi CPO diIndonesia. Jika bayi harus dilatih berjalan,maka industri CPO ibarat manula yang perlutongkat untuk berjalan. Semakin lama, pro-porsi dan pangsa ekspor CPO semakinmenurun, .meskipun tingkat produksinyasemakin meningkat. Hal ini berkaitan eratdengan strategi industrialisasi di Indonesiayang lebih menekankan pada industri sub-stitusi impor daripada industri promos!ekspor.
Sementara itu, meningkatnya permintaan CPO domestik temyata semakinmelemahkan peran ekspor, meskipun selisihantar harga domestik dengan harga FOB(ekspor) cukup merangsang. Hal inimencerminkan semakin melemahnya bargaining power: industri CPO di pasaran
dunia. Pemerintah tel^ mengambil berbagaikebijakan untuk hal Itu, terutama untuk me-ningkatkan produks! dan efisiensi. KetikaIndonesia mengaiami krisis akhir-akhir ini,kebijakan ini dirasa kurang menguntungkan,sehingga berdampak pada industri lain yangsangat berkaitan dengan hajat hidup orangbanyak seperti minyak gbreng. Tingginyaharga CPO telah mendorong naiknya harga-harga komoditi vital. Oleh karena itu, kebijakan terhadap CPO tidak boleh hanya mem-pertimbangkan kepentingan industri ini saja,namun juga industri-industri yang terkait de-ngannya. Industri CPO yang cukup tinggimemiliki keterkaitan dengan industri lain.
PERKEMBANGAN INDUSTRI
KELAPA SAWIT
Industri kelapa sawit sudah berkem-bang di Indonesia sejak Indonesia belum mer-deka. Dengan nilai keterkaitan yang besar,terutama pada sektor-sektor hilir, industri inimampu bertahan hingga kini. Perkembanganindustri kelapa sawit dapat dilihat dari berbagai sudut, diantaranya perkembangan pro-
duksi, perkembangan jumlah perusahaan,dan penyerapan tenaga kerjanya.
Perkembangan usaha tersebut dapattercermin dari luas lahan perkebunan. Namunkarena adanya penggunaan kapasitas lahanyang masih kurang {under capacity), makaluas lahan belum tentu mencerminkanperkembangan tersebut. Di sisi lain, jumlahperusahaan kelapa sawit cukup sulit untukdihitung, karena adanya penggunaan bahanbaku minyak kelapa dan minyak kelapa sawitdalam suatupabrik. Dalam data BPS, industrikelapa sawit tergabung ke dalam jenis industri minyak kelapa (ISIC 31151) dan industriminyak tumbuhan lainnya(ISIC 31159).
Menurut Hasibuan (1985),perkembangan ekspor CPO tidak sejalandengan perkembangan produksinya. Sejaktahun 1976, Indonesia cenderung untuk me-ngurangi volume ekspor meskipun masihcukup menguntungkan. Pada tahun 1976,volume minyak sawit yang diekspor menca-pai 94% dari produksitotal, akan tetapi padatahun 1981 el^pormenurunmenjadi23%danpadatahun 1984menurunlagimenjadi 15%.
12
Tabel 1.Luas Perkebunan Kelapa Sawit, dan Produksi IndonesiaTahun 1976- 1997
Sumber: Institutefor Development and ofEconomic and Finance
Di sisi Iain, produksi CPO terusmeningkat. Hal tersebut disebabkan olehsemakin tingginya permintaan minyak sawitdomestik dan semakin pentingnya kebu-tuhan dalam negeri daripada kebutuhan eks-por - sebagaimana strategi pembangunanyang mengutamakan pada industri substitusiimpor. Hal itu didukung oleh kenyataanbanyaknya perusahaan CPO yang dikelolaoleh negara (BUMN) hingga masih diatas60%.
Sejak Indonesia muial membukakembali kran perdagangan intemasional,pada tahun 90-an produksi CPO meningkattajam. Dari tahun 1991 hingga 1995, produksi meningkat rata-rhta 22,94% per tahundan pada tahun 1994 pangsa ekspor menca-pai 57% dari produksi total. Akan tetapipada tahun 1995, ekspor kembali melemahdengan pangsa 38% dari produksi total.Tampaknya bukan hanya falaor harga yangturut berpengaruh terhadap ekspor tersebut.
Di sisi lain, adanya industri substitusi dapat menjadi hambatan bagi perluasanpasar CPO. Pada tahun 1976, industriminyak kelapa menggunakan bahan bakudari minyak sawit sebanyak 270 ribu ton,kemudian pada tahun 1985 mencapai hampir900 ribu ton dan pada tahun 1995 hampir2,37 juta ton. Peningkatan produksi tersebutdisebabkan oleh adanya konversi pada in
JEPVol.-4No. 1^ 1999
dustri minyak goreng menuju minyak kelapasawit dari bahan-bahan lainnya, disampingadanya faktor penggunaan bibit unggul padaperkebunan sawit.
PERAN INDUSTRI SUBSTITUSI
Industri kelapa sawit dunia temyatatetap beikembang dari dulu hingga sekarang.Sejak tahun 50-an hinggasekarang, Indonesiamasih menjadi salah satu negara penghasilminyak sawit terbesar dunia setelah Malaysia.Padatahun 1950, Indonesia menguasai 15,85%pasaran CPO duni^ sedangkan Malaysia sudahmenguasai 56,63%. Pada akhir tahun 1995,pangsa Indonesia sudah meningkat menjadi20,79% dan temyata Malaysia masih me-megang rekor dengan pangsa 49,44%. Artinyadengan lahan yang sangat luas dan menin^t,dan dalam w^tu lebih dari 40tahun, Indonesiabelum mampu untuk menandingi Malaysiadalam mengembangkan industri CPO. Ten-tunya, hal itu tidak dapatdilepaskan dari penggunaan teknologi dan budi daya peikebunansawk yang dikemban^can.
Dari tabel 3 di bawah dapat ditunjuk-kan bahwa pangsa ekspor CPO Indonesia adagejala meningkat terns, sementara Malaysiacenderung menurun. Jika Indonesia mampumempertahankan produksi dan ekspor, diperki-rakanakan mampu menyamai Malaysia padatahun 2050-an, dengan pangsa 40,80%.
Pangsa (%):• Minyak Sawit . 4.0 5.90 10.00 18.00 65.66
• Minyak kedelai 12.00 18.40 20.90 23.00 25.66
• Rape Seed Oil 4.00 5.60 8.90 10.10 37.47
• My Bg Matahari 8.10 8.00 9.60 9.10 4.52
• Lainnya 71.90 62.10 50.10 39.70 -17.90
Sumber: BPS, Indikator Ekonomi Indonesia, berbagai tahun, diolah.
Sementara itu, jika dilihat dari in-dustri pesaing, yaitu industri substitusinya,-minyak nabati lain,- pangsa CPO cukup me-ningkat. Dari tahun 1960 hingga 1997,pangsa CPO terhadap minyak nabati me-ningkat lebih dari 10%, yaitu dari 4% padatahun 1963 menjadi 14,9% pada tahun 1997.Hal ini mencerminkan adanya pergeseranpenggunaan minyak nabati menuju keminyak kelapa sawit, terutama minyak ke-lapa. Peluang besar ini temyata belum optimal dimanfaatkan di Indonesia. Kenaikan
pangsa CPO Indonesia^di pasaran dunia me-ningkat dengan peningkatan yang lebih kecildaripada peningkatan pangsa minyak CPOterhadap minyak nabati dunia. Sementaraitu, industri minyak kedelai dan rape seedoil meningkat cukup tinggi pula., meskipuntingkat perkembangannya lebih lambatdaripada CPO. Gambaran tersebut mem-berikan ilustrasi adanya peluang untuk me-ningkatkan produksi CPO, baik karena naik-
14
nya permintaan maupun karena adanyapergeseran penggunaan bahan baku padaindustri minyak nabati lainnya.
Ancaman industri substitusi yangpaling besar datang dari industri minyakkedelai. Dengan pertumbuhan yang cukuptinggi dan pangsa sekitar 23%, bisa jadidapat menghambat perluasan pasar CPO jikaindustri CPO tidak memiiki keunggulankompetitif.
Dari tabel di atas, dapat juga dilihatbahwa dalam waktu yang tidak lama, CPOakan akan mendominasi pasaran minyaknabati dunia. Produksi minyak nabati meningkat rata-rata 39,29% per tahun, sedang-kan minyak sawit meningkat lebih tajam(65,66% per tahun).
KETERKAITAN ANTAR INDUSTRI
Sisi lain yang membawa perkem-bangan industri CPO cukup pesat adalahkarena kedudukan industri kelapa sawit
JEP Vol. 4 No. 1, 1999
ISSN; 1410-2641
sebagai suatu produk industri hulu. Ber-bagai jenis industri yang mengkonsumsiCPO merupakan industri-industrl strate-gls (sembilan bahan pokok),. sepertiminyak goreng dan 'sabun, dimana per-mintaannya tidak (jarang) menurun.Diagram di bawah menggambarkanketerkaitan industri minyak sawit de-ngan industri hulu dan hilir.
Pada diagram di bawah teriihatbetapa industri kelapa sawit memilikiketerkaitan {linkages) yang besar, teru-tama keterkaitan ke depan atau kemampuanuntuk menarik industri-industri hilir. Khusus
untuk industri CPO (minyak sawit) minima!
Priyonggo Suseno. Kebijakan Beroriemasi Ganda ...
terdapat sembilan industri konsumen (hilir)yang strategis, yaitu minyak goreng, margarine, sabun, dan beberapa produk oleokimia.
Penggunaan CPO terbesar ada-lah untuk minyak goreng, dengan rata-rata pangsa 71,07% pada periode 1991-1995, dan kedua adalah oleokimia yangmencapai 15,65%. Volume konsumsiCPO oleh industri hilir strategis cukuptinggi, yaitu 1,767 ribu ton untukminyak goreng pada tahun 1995 dan392 ribu ton untuk industri oleokimia.
Hal ini mencerminkan adanya salingketergantungan yang tinggi antarindustri-industri tersebut.
Diagram 1, Industri Hulu dan Hilir pada Industri Kelapa Sawit
Buah Sawit
KelapaSawit
JEPVol.4No. 1, 1999
Tandon
Minyak SawitCPO
Bill Sawit
My Masak
Sabun
Lemak
M Inti Sawit
- My. Goreng- Margarine- Shortening- Sabun Cuci
- Sbn Mandi
- Kosmetik
- Glycerin
- Asam
- My Goreng- Mkn Temak
- Ind.RT
- Ind. Kimia
- Ind. RSakit
- Ind. Kend.
Bermotor
Ampas IntiSawit -•
} \ Arang 1
Karbon Aktif
Ind.Pupuk
—
15
Priyonggo Suseno. Kebijakan Berorienlasi Ganda...
Industri minyak goreng cukup ba-nyak membutuhkan CPO. sebagai input, dandi sisi lain, pasaran CPO banyak dikonsumsioleh industri minyak goreng. Dengandemikian setiap kebijakan yang dikenakanpada industri CPO, maka dalam jangkapendek akan cukup berpengaruh terhadapkondisi industri minyak goreng dan industrihilir lainnya.
ISSN; 1410-2641
Jika dilihat dari pangsa alokasipenggunaan CPO oleh industri hilir,Industri minyak goreng dan oleoklmiamengkonsumsi CPO terbesar, namun jugatidak boleh diabaikan akan permlntaanCPO oleh industri margarin dan sabun,dimana permintaannya berkembang daritahun ke tahun dengan cepat (di atas 15%per tahun).
Tabel 5. Konsumsi CPO MenurutTahun 1991
Industri Pemakai dan Pekembangannya1995 (dalam ton)
Tahun M Goreng Margarin Sabun Oleokimia Lainnya Total Pertumbuhan/
.Dengan demikian dapat dipasti-kan bahwa perkembaiigan industri CPOsangat tergantung dari produksi-dan per-mintaan akan minyak goreng dan oleoki-mia (industri rumah tangga dan kos-metlk). Berarti pula bahwa naik-turunnyaprpduksi atau konsumsi minyak sawitsejalan dengan perkembangan produksipada industri-industri hilir. Pada tahun1993, produksi minyak'goreng menurun4,52% dan demikian pula produksiminyak sawit juga mengalami penurunan6,I2%.'Besar dan kecepatan efek timbalbalik in! tergantung .dari pangsa .produkCPO (terhadap total produk CPO) yangdigunakan oleh indus^i minyak goreng
•dan pangsa CPO terhadap total inputpada industri minyak goreng.' Gambarantersebut dapat dilihatj^ada tabel 7.
Dari tabei-di atas tampak adanyaperkembangan yang searah antara konsumsi CPO dan produksi -Industri hilir.Dengan demikian, maka. dapat diperkirakanseberapa besar tingkat eiastisitas produksiCPO terhadap produksi industri hilir:
Eiastisitas Prosentase Perubahan Prod. CPO
Produksi = ^
Prosentase Perubahan Produksi hilir
Keempat industri hilir CPO di atas me-miliki tingkat eiastisitas yang cukuptinggi, terutama untuk'industri oleokimiadengan tingkat eiastisitas 2,36. Artinyapada saat yang hampir bersamaan,perubahan produksi .-oleokimia diikutiperubahan produksi' CPO .dengan arahyang sama 2^36 kali lipat. Hai'tersebutmencefminkan bahWa adanya kenaikanproduksi oleokimia dan industri hilirlainnya memiliki daya tarik cukup tinggiterhadap.produksi minyak sawit.
Tabel S.Tirigkat Eiastisitas Produksi CPOterhadap Industri Hilir
Minyak goreng 1.29
Margarine 1.35
Sabun • 1.68
Oleokimia • • 2.36
Sumben Institutefor Development ofEconomicandFinance, diolah
PERANGSANG HARGA
Perkembangan harga-harga komoditidi Indonesia cenderung memiliki ketegaranyang tinggi. Apalagi, barang-barang yangpasarnya cenderung monopolistis atauoligopolis., Demikian'pula untuk barang-barang yang kompetitif, ketegaran hargalebih tampak pada barang-barang yang har-ganya dikendalikan oleh pemerintah,seperti pupuk, dan semen. Pengendalianharga tersebut tampaknya bukan hanya padaproduk-produk akhir, namun juga pada barang-barang produksi atau modal. Barang-barang impor yang sebagian besar meru-pakan baring modal juga akhimya memiliki ketegaran harga yang tinggi pula.
Minyak sawit merupakan suatuproduk yang memiliki keterkaitan tinggi,sehingga perubahan harga pada CPO. ihiakan berdampak besar bagi industri-industriterkait. Oleh karena itu, pengaturan hargapada minyak sawit hams memperhatikan
•berbagai kepentingan atau sudut pandangindustri-industri lain. Dari penelitian yangdilakukan oleh PT Indoconsult Jakarta, di-tunjukkan bahwa pertama, volume ekspormiiiyak sawit Indonesia kurang mempunyairespon terhadap tingkat harga FOB maupunharga CPO di pasaran intemasional. Kedua,volume ekspor CPO dunia mempunyai respon yang tinggi terhadap harga pasaranintemasional. Hal ini sangat sesuai dengan
situasi di Indonesia, bahwa harga CPO Indonesia ditentukan secara administratif oleti
pemerintah. Sedangkan harga CPO dipasaran dunia ditentukan oleh mekanismepasar.
Meskipun selisih harga ekspor CPOdan harga patokan domestik cukup tinggi,namun tidak banyak' merespon ekspor.Disamping itu, juga dlsebabkan oleh orien-tasi kebijakan industri "pemerintah Indonesiayang mengutamakan permintaan domestiksebelum melayani permintaan ekspor seba-gaimana dapat dilihat pada tabel di awal.Disamping itu, tingkat ekspor CPO lebihterkait dengan perkembangan permintaandomestik, sehingga harga-harga Industri hilircukup mempengaruhi ekspor CPO.
Selain dari persaingan harga, faktorbarang substitusi sangat besar pengaruhnya,seperti minyak nabati lainnya, yaitu minyakkedelai, minyak kapas, minyak bunga mata-hari, dan minyak kacang tanah. Minyakkedelai memiliki peran paling tinggi.
Dari beberapa ha! tersebut, akanmenjadi lebih jelas jika hipotesis di atas di-uji secara kuantitatif, seberapa besar peranmasing-masing faktor terhadap produksi danekspor CPO Indonesia. Berikut Ini akandipaparkan suatu alfematif model yangmenjelaskannya.
HIPOTESIS DETERMINAN
PRODUKSI DAN EKSPOR CPO
INDONESIA
Dalam analisis ini akan diuji faktor-faktor yang cukup dominan mempengaruhiproduksi dan ekspor CPO di Indonesia. Di-perkirakan terdapat beberapa faktor pentingyang berpengaruh, yaitu faktor hargaekspor,dan perkembangan industri hillr. Dalamanalisis Ini dipergunakan model regresilinier berganda, dengan menggunakan duamodel persamaan, yaitu;(I) Produksi CPO = f (harga FOB, Produk
si My. Goreng, ^Produksi Sabun, danProduksi My. kelapa)
18
ISSN: 1410 - 2641
PrDd=JV)+aii<OB+a>Klp+^JVfy+atSb+|ij
(2) Ekspor CPO = f (harga FOB, ProduksiMy Goreng, Produksi Sabun, danProduksi my kelapa)
Ete=bb+biJPB+btK^p+b;>IVfy+b;iSb+p2
Keterangan: aO, al, ..., a4, dan bO, bl, .. b4adalah parameter yang hendak dicari, [i| dan
P2 adalah faktor-faktor (gangguan) yangtidak terkontrol
Data yang digunakan yaitu kwar-talan, mulai kwartal II 1994 hingga kwartal I1998. Dari 15 observasi di atas, diperolehhasil regresi seperti tercantum dalam tabel 9berikut:
Tabel 9. Hasil Analisis regresi, Produksi danEkspor, 1994-1998
Koefisien Model 1
(Produksi). Model 2
(Produksi)Konstanta
Harga FOBMy GrSawit
My KelapaSabun
1137,07 •-2,44
8,46-7,26 **
2,10
-6.490,461,06
23,44 **-15,20.**36,56**
R kuadrat 0,6842 0,9468Durbin Wat
son Stat2,0979 2,0979
Sumber: BPS. IndikatorEkonomiIndonesia, berbagai tahun, diolah.
Keterangan: **) signifikan pada derajatkeyakinan 95%
Dari tabel di atas (model I) dapatditunjukkan bahwa produksi CPO lebihbanyak terkait oleh produksi minyak gorengdan minyak kelapa. Dalam hal ini produksiminyak goreng sawit memiliki pengaruhyang sangat besar (positif) terhadap produksi CPO. Hal ini karena konsumsi CPO oleh
minyak goreng sangat besar. Sementara Itu,industri hilir berupa sabun tidak memiliki
JEP Vol. 4 No. 1,1999
ISSN:-1410-264I
peran yang signifikan secara parsial, karenakonsumsinya terhadap^ CPO pun juga tidaksebesar miriyak'goreng. Di sisi lain, industri.substitusi meiiiiliki efek kontra produktifatau menghambat perluasan pasar,-khusus-nya minyak.gorang kelapa yang ditunjukkan.dengan nilai koefisien yang negatif. Dengankata lain, adanya penlngkatan prodiiksiminyak kelapa bisa jadi mengurangi pangsaproduksi CPO terfiadap minyak nabati lainnya.
Lain halnya dengan produksi CPO,secara positif dipengaruhi oleh produksiindustri hilir, minyak goreng dan saburi. Halini dimungkinkan karena danya kebijakanpemerintah yang berupaya mengatur hargadomestik dan pasokan ekspor'(melalui pajakdan bea ekspor), sehihgga ekspor CPO lebihmerupakan sisa atas permintaan CPO domestik, daripada suatu usaha pemenuhanpermintaan ekspor. Adanya kenaikan permintaan industri hilir (minyak goreng dansabun) terhadap CPO mendorong peningka-tan produksi CPO yang.juga meningkatkancadangan CPO yang siap untuk diekspor. Disisi lain, efek barang substitusi, minyak kelapa juga memilik efek kontra produktifyang cukup tinggi terhadap ekspor CPO.Tingginya permintaan dan produksi minyakkelapa dapat menghambat pangsa pasarCPO domestik. Karena orientasi CPO se-
bagian besar diarahkan untuk memenuhikepentingan domestik, maka hal tersebutberefek pula terhadap penurunan ekspor CPO.
Suatu hal yahg cukup aneh adalahfaktor harga FOB. Ekspor CPO temyatatidak banyak terkait dengan tingkat hargaFOB, padahal harga FOB selalu lebih tinggidaripada harga domestik. Hal ini mencer-minkan bahwa tingginya harga tidak cukupuntuk merangsang ekspor. Disampingkarena masih adanya pungutan dari pemerintah yang berdampak'meningkatkan hargaekspor, juga karena kapasitas dan produk-tivitas lahan sawit yang kurang siap untukmemenuhi ekspor. Disamping kebijakan ini'akan kurang efektif, yang lebih berbahaya
JEPVol. 4 No. l, 1999
Priyonggo Suseno, Kebijakan BerbrientasiGanda ...
akan berdampak pada industri strategis'sem-bako .yang menjadi hajat hidup masyarakat,sehingga efek bersihnya menjadi lebih sulituntuk diperkirakan. • • .
INTERVENSJ PEMERINTAHSelania ini, intervensi pemerintah
pada suatu industri atau produk sering di-latar belakangi oleh beberapa alasan sekali-gus, seperti untuk meningkatkan efisiensiproduksi, untuk menjaga•stabilitas harga,atau untuk" kepentingan keadilan distributif.Hal ini pula yang terjadi pada industri kelapa sawit. Pemerintah mengambil kebijakandari berbagai sudut kepentingan, sepertiupaya untuk merangsang produksi danefisiensi minyak sawit, pemerintah melaluiSurat Keputusan Bersama Menteri Koperasidan Pembinaan Pengusaha Kecil danMenteri Pertanian menetapkan harga CPOdalam negeri yang""memberikan kepastianpara'produsen". Di sisi. lain, dalam halmenjaga kestabilan ekspor dan pasokan domestik, pemerintah mengatur pajak ekspordan bea masuk untuk komoditi kelapa sawit.Bea dan pajak diatur untiik disesuaikan dengan' selisih antara harga domestik denganharga intemasional. Bahkan, pemerintahmemberlakukan pajak no! persen pada tahun1985 karena harga luar negeri yang cukuprendah.
Pemerintah sudah cukup lama me-manjakan industri tersebut, dengan berbagairegulasi diantaranya dengan mematok hargadomestik, sehingga harga domestik lebihmencerminkan sebagai harga administrasi{ddministrised price), dan bukan hargapasar. Pada saat harga sudah sangat merangsang (merosotnya rupiah terhadap mata uangdunia), bamlah pemerintah melakukan pe-ngereman ekspor dengan menetapkan pajak
. dan harga domestik guna melindungi kon-sumen domestik. Akan tetapi akankan kebijakan ini bermanfaat dalam jangka panjangbagi" industri CPO di Indonesia? Temyatahingga tahun 1990-an kebijakan ini justru
menurunkan efisiensi, meniitibulkan ma-nipuiasi harga, sehingga industri CPO kitatidak mampu memproduksi CPO denganharga yang lebih murah daripada industriCPO di negara-negara jain.
Tabei 10. Beberapa Kebijakan PemerintahTerhadap Industri CPO
Tahun Kebijakan1979 Harga patokan domestik, $
570/ton
1981, Januari Harga patokan domestik, $480/lon
1981, April Harga patokan domestik, $500/ton
1982 Harga patokan domestik, $570/ton
1994, September
Pajak Ekspor, harga patokandomestik, $ 435/ton
1998 Pajak dan pelarangan EksporSumber: INDEF & Nurimansah H: LP3ES
Untuk mendeteksi apakah kebijakanpemerintah tersebut akan memperbaiki pasar,cukupl^ sulit. Artinya, apakah kebijakan pe-merint^ akan berdampak menurunkan ting-kat persaingan dalam bentuk cenderungmengarah pada monopoli, atau konsentrasi.Ha! ini karena adanya penggunaan bahanbaku lain (minyak kepala dan minyak sawit)dalam satu pabrik. Oleh karena itu untukmengetahui efek kebijakan pemerintah danmemberikan rekomendasi yang lebih tepat,dapat digunakan pendekatan kualitatif ber-dasarkan data yang ada.
Aspek lain yang menjadi masalahadalah dalam ha! tata niaga, pemerintah ma-sih mengharuskan pengusaha kelapa sawituntuk mendistribuskan sebagian keel! hasii-nya melalui Kantor Pemasaran Bersama(KPB). Jeias hal tersebut berdampak menurunkan daya saing intemasional, meskipunpada akhirnya pemerintah berupaya mengu-rangi peran KPBtersebut karena dihadapkanpada persaingan yang semakin ketat. Am-bivalensi kebijakan antara untuk melindungi
20
ISSN : 1410 - 2641
produsen dan meningkatkan daya saing ma-sih menjadi masalah besar. Orientasi pasarglobal menuntut minimnya subsidi dan pe-ngaturan tata niaga.
Apalagi industri kelapa sawitmerupakan industri yang terkait dengan ha-jat hidup orang banyak, karena memilikikaitan erat dengan industri minyak goreng,sabun» dan industri sembako lainnya. Olehkarena itu, kebijakan pada CPO seyogyanyatidak hanya diarahkan untuk industri tersebut namun juga memperlimbangkankepentingan industri terkait lainnya.
KEBIJAKAN BERORIENTASI
KERAKYATAN DAN EFISIENSI
Tampaknya sudah menjadi bahasayang latah bahwa antara kepentingan keadi-lan ekonomi dan pertumbuhan atau efisiensiekonomi tidak dapat berjalan searah, sehingga akan aneh bila keduanya dilaksana-kan bersama-sama. Namun, hal itu akan lebih tepat jika diarahkan pada industri-indus-tri yang padat modal, dan bukan padat karya(rakyat). Artinya jika industri CPO dikem-bangkan atau berkembang karena permin-taan rakyat, maka pengembangan industritersebut berarti pula melayani permintaanrakyat. Hal tersebut sejalan dengan analisisregresi di atas.
Produksi maupun ekspor CPO memiliki korelasi positif terhadap industriminyak goreng sawit dan sabun, atau industri hilir pada umumnya. Hal ini menunjuk-kan bahwa produksi atau ekspor CPO dapatpula ditingkatkan melalui mekanisme tidaklangsung, yaitu dengan meningkatkan permintaan atas industri hilir. Dengan diting-katkannya produksi hilir maka diharapkanproduksi CPO pun akan meningkat, sehingga kepentingan efisiensi CPO terpenuhi dandi sisi lain, kebutuhan masyarakat akan bahan pokok (minyak goreng, sabun, dsb.)terpenuhi pula. Banyak cara yang dapatditempuh untuk meningkatkan produksi industri hilir, baik dengan cara menekan biaya
JEPVol.4Nc. 1.1999
ISSN: 1410 - 2641
produksi (berarti menekan biaya CPO do-mestik), maupun meningkatkan daya belikonsumen (berarti menekan biaya komoditi-komoditi Iain yang terkait dengan CPO).
Untuk menghadapi persaingandengan industri substitusi, produksi CPOdapat melakukan peningkatan efiseinsi ataumemanfaatkan peluang pasar. Sepertidiketahui adanya peningkatan penggunaanminyak nabati dari CPO pada pasaran duniabelum sepenuhnya dimanfaatkan oieh Indonesia. Tidak lain harus ada upaya untuk meningkatkan produktivit^ lahan.
. Kebijakan harga yang ditempuhoieh pemerintah akhir-akhir ini kurangefektif untuk mengendalikan ekspor maupunproduksi. Apalagi adanya tata niaga justruakan memperpanjang birokrasi dan biayayang pada akhimya akan mengurangi dayasaing. Sudah saatnya bag! pemerintah untukmelepaskan industri kelapa sawit berdirisendiri, lepas dari subsidi dan tata niaga,apalagi kita harus berhadapan dengan tan-tangan global.
SIMPULAN DAN IMPLIKASI
KEBIJAKAN
Dari gambaran di atas, ada beberapa ha!yang dapat disimpulkan, yaitu:(1). Meskipun luas lahan produktif sawit
semakin meningkat, namun tingkat pro-duktivitas lahan tidak banyak meningkat
(2). Industri sawit sebagian besar masihdikelola oleh pemerintah, sehingga cu-kup sulit untuk secara optimal meningkatkan efisiensi
(3). Industri sawit merupakan industri yangmemiliki keterkaitan cukup tinggi, sehingga perkembangan produksinya sa-
oleh industri hulu hilimya.(4). Pangsa produksi kelapa sawit Indonesia
di pasaran dunia semakin meningkat,meskipun masih menduduki rangklngkedua setelah Malaysia. Peluang initemyata beium dimanfaatkan secaraoptimal
(5). Tingkat ekspor kelapa sawit tidak ba-• nyak dipengaruhi oleh tingkat harga in-
temasional. Hal ini disebabkan oleh
adanya pengaturan harga minyak do-mestik oleh pemerintah.
(6). Industri substitusi kelapa sawit sebetul-nya semakin berkembang, apalagi dengan adanya pergeseran penggunaanminyak menuju minyak nabati.
Dengan data dan analisis di atas,maka tidaklah cukup bagi pemerintah Jikaingin mengembangkan produksi dan eksporkelapa sawit hanya melalui perangsangharga, namun dapat pula pemerintah meng-ambil kebijakan yang terkait, terutama dariindustri hilir. Apalagi beberapa industri hilirtersebut merupakan komoditi pokok bangsa,sehingga tingkat kehati-hatian kebijakandapat lebih terjaga. Artinya sekali rengkuhdayung dua pulau terlampui. Dengan mem-benahi industri hilir seperti minyak gorengdan sabun, maka industri kelapa sawitpunikut tertolong. Demikianlah yang dlharapkan.
Di sisi lain, proses pendewasaanindustri CPO sudah tidak dapat ditunda-tunda, karena memang industri tersebut sudah bukan dewasa lagi, bahkan sudah cukuptua. Oleh karena itu, mekanisme kebijakandapat mungkin mengupayakan kemandirianusaha dengan melepas berbagai tali pe-lindung atau proteksi, seperti kebijakankuota ekspor, dan kebijakan tarif sudah saatnya untuk semakin dikurangi.Z
