La enseñanza técnica y profesional

OFICINA INTERNACIONAL DE EDUCACIÓN

P E R S P E C T I V A S revista trimestral de educación comparada

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PROSPECTS quarterly review of comparative education

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N U M E R O CIENTO N U E V E

P E R S P E C T I V A S revista trimestral de educación comparada

Vol. X X I X , n° 1, marzo 1999

POSICIONES/CONTROVERSIAS

La indigenización de la formación docente en los países menos desarrollados: el contexto de India V.K. Raina 5

DOSSIER: LA ENSEÑANZA TÉCNICA Y PROFESIONAL

La enseñanza técnica y profesional en el siglo XXI Colin N. Power 33

La enseñanza técnica y profesional: poner las cosas en su sitio Claudio de Moura Castro 43

Origen e índole de las reformas de la enseñanza y la formación profesional: marco analítico y ejemplos Fred Fluitman 65

La enseñanza técnica: David Atchoarena

¿una vía condenada o en proceso de adaptación? y Françoise Caillods 77

El ajuste estructural y la formación profesional en la República de Corea: la lucha entre los mercados

y el sistema institucionalizado Kioh Jeong 99

El camino hacia una economía de buen comportamiento: Ken Kempner

el caso de la educación en Brasil y Ana Loureiro Jurema 117

Dos centros internacionales Frans Lenglet de enseñanza técnica y profesional y Christopher Mcintosh 135

TENDENCIAS/CASOS

El conocimiento social de los niños:

psicogénesis y representaciones sociales José Antonio Castorina 151

Perspectivas, vol. XXIX, n° 1, marzo 1999

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Publicado en 1999

por la Organización de las Naciones

Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura

7, place de Fontenoy, 75352 París 07 SP

(Francia)

Impreso por S A D A G , Bellegarde (Francia)

ISSN: 0304-3053

© U N E S C O 1999

PERSPECTIVAS COMITE EDITORIAL

DIRECTOR DEL COMITE Jacques Hallak

MIEMBROS DEL COMITE César Bírzea

Norberto Bottani

Mark Bray

Lawrence D . Carrington

Elie Jouen

Kenneth King

P .T .M. Marope

Mamadou Ndoye

Fernando Reimers

Bikas C . Sanyal

Juan Carlos Tedesco

Buddy J. Wentworth

Yassen N . Zassoursky

Muju Zhu

REDACCIÓN

DIRECTOR D E EDICIÓN: John Fox

R E D A C T O R A ADJUNTA: Nadia Khromchenko

ASISTENTE D E REDACCIÓN: Brigitte Deluermoz

REDACCIÓN ESPAÑOLA: José María Domínguez

REDACCIÓN FRANCESA: Jacques Lecavalier

LECTURA D E PRUEBAS: Françoise Bouille

REDACCIÓN INGLESA: Mark Bloch, Graham Grayston, Kerstin Hoffman

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POSICIONES/CONTROVERSIAS

LA INDIGENIZACION

DE LA F O R M A C I Ó N D O C E N T E

EN LOS PAÍSES M E N O S

D E S A R R O L L A D O S :

EL C O N T E X T O DE LA INDIA

V.K. Raina1

Introducción

Se han formulado apasionados alegatos en distintas partes del m u n d o en desarro

llo para reorientar las políticas educativas hacia sus propias realidades sociocultu-

rales. E n este contexto amplio de una necesidad de cambio, se han oído manifiestos

a favor de la indigenización de las ciencias sociales. Atal (1981) señaló que este mov i

miento comenzó a cobrar impulso a comienzos de los años setenta, cuando los espe

cialistas del Tercer M u n d o levantaron sus voces contra la implantación de las cien

cias sociales que tendían a perpetuar el "cautiverio" de las mentes.

E n este contexto de predominio de las teorías, metodologías y enfoques occi

dentales, que a m e n u d o n o funcionan en los países en desarrollo, se han formulado

Versión original: inglés

V.K. Raina (India)

Profesor de formación de docentes en el Consejo Nacional de Investigación y Formación

Docente, Nueva Delhi. Sus principales temas de trabajo son la investigación, el desarrollo y

la capacitación en la formación de docentes y en la enseñanza de las ciencias sociales. Sus

publicaciones más recientes son: The realities of teaching history [La realidad de la enseñanza

de la historia] y Teacher educators: a perspective [Los formadores de docentes: una perspec

tiva] (1998). H a publicado más de cincuenta artículos de investigación en revistas naciona

les e internacionales, y actualmente es director de Indian Educational Review.

Perspectivas, pol. XXIX, n" 1, marzo 1999

6 V.K. Raina

demandas para que las teorías y metodologías que se desarrollen se adecúen a la

realidad de estos países. E n efecto, c o m o ha observado Sharma (1992), la cuestión

de la indigenización no sólo se relaciona con la libertad de elección de los temas,

sino también con un análisis de los paradigmas umversalmente aceptados y de su

aplicabilidad en el contexto indio.

Durante bastante tiempo, los países no occidentales han expresado la necesi

dad de utilizar paradigmas propios para tratar conceptos y problemas bajo pers

pectivas socioculturales específicas (Atal, 1981; D u b e , 1988; H o , 1988; K i m y Berry,

1993; Misra y Gergen, 1993; Misra, 1997; M o g h a d d a m , 1987; Serpell, 1984; Sinha,

1981). Se ha desarrollado cada vez m á s la conciencia, especialmente en la India, de

que para construir una identidad intelectual independiente es fundamental liberar

nos de temas que tienen sus raíces en el m u n d o occidental. Haciéndose eco de estas

ideas, el economista indio Patanik (1996) ha observado acertadamente que, según

criterios intelectuales, ningún centro podría florecer en la India limitándose a imi

tar lo que sucede en el extranjero ni demostrando competencia en la solución de

problemas planteados en otros países. Los problemas deben estar enraizados en

nuestra propia realidad social, y el esfuerzo para enfrentarse a ellos tiene que situarse

m u y conscientemente dentro de los esfuerzos intelectuales de nuestro propio país.

El c o n c e p t o de indigenización y su relación c o n el p roceso educat ivo

E n años recientes, el fenómeno de lo indígena y de los conocimientos indígenas ha

adquirido un estatuto de gran prestigio y una posición dominante en el léxico de los

profesionales y teóricos del desarrollo (Agrawal, 1995). Mientras que las ciencias

sociales, el poderío tecnológico y los modelos institucionales de "Occidente" pare

cen haber fracasado, los conocimientos y la tecnologías locales (sintetizadas bajo el

concepto de "indígenas") suelen esgrimirse c o m o la última y mejor estrategia en la

lucha permanente contra el hambre y la pobreza (Atte, 1 9 9 2 ; Richards, 1 9 8 5 ;

Tjahjadi, 1993). Existe una influyente escuela de pensamiento en nuestro país que

cree firmemente que los modelos de desarrollo occidentales son una de las princi

pales causas de la "crisis" en India (Kothari, 1988) y que es necesario reemplazar

los por un modelo alternativo basado en las experiencias y los conocimientos loca

les.

E n palabras de Dei (1993), el conocimiento indígena es "el conocimiento del

sentido c o m ú n y las ideas de las poblaciones locales acerca de las realidades coti

dianas de la vida". Siguiendo esta idea, Dei señala:

El conocimiento indígena comprende las tradiciones culturales, los valores, las creencias y

perspectivas de las poblaciones locales, por oposición al conocimiento científico occidental.

Estos conocimientos locales son el producto de las experiencias directas de los pueblos con

el sistema de la naturaleza y sus relaciones con el mundo social. También son una forma holís-

tica e incluyente de conocimiento.

Perspectivas, vol. XXIX, n" 1, marzo 1999

La indigenización de la formación docente 7

AI igual que m u c h o s otros países, la India gozaba de u n sistema de educación indí

gena relativamente avanzado. Universidades antiguas, c o m o Nalanda y Taxshila,

eran conocidas por su excelencia y acogían a grandes contingentes de alumnos, entre

ellos a numerosos extranjeros. Todavía en el siglo xvill, m u c h o después de la lle

gada de los británicos, la sociedad nativa gozaba de u n sistema educativo propio

sumamente evolucionado (Dharampal, 1983) . A lo largo del tiempo, las políticas

adoptadas por los gobernantes coloniales asestaron u n golpe de gracia al sistema

indígena. Analizando esta situación, Acharya (1978) señala:

Resulta interesante observar que el sistema indígena no falleció de muerte natural. D e hecho,

fue aniquilado por los gobernantes británicos a través de su política de un sistema de educa

ción único. Fueron ellos quienes introdujeron un sistema de escuela primaria que conducía

a la educación superior, según el modelo británico, algo completamente diferente del sistema

Pathsala. Una política de laissez-faire en el ámbito de la educación era peligrosa para el poder

imperialista. El denominado "sistema de educación único" hundió al sistema indígena y acabó

con él.

Las influencias coloniales tuvieron u n efecto perjudicial en la formación de los sis

temas económicos y de educación en numerosas partes de lo que aún sigue deno

minándose el Tercer M u n d o . Numerosas fuentes (Carnoy, 1974 ; Altbach y Kelly,

1978; Wa t son , 1982 ; K u m a r , 1991) han mostrado los vínculos existentes entre los

sistemas educativos de las potencias coloniales del pasado y los países del Tercer

M u n d o del presente. La idea dominante de los gobiernos coloniales era que lo que

era conveniente para ellos, lo era también para sus colonias. Bajo este prisma, las

culturas nativas e indígenas n o gozaban de espacio alguno. W a t s o n (1994) expre

saba este sentimiento en estos términos: "lo que funcionaba en Manchester podía

trasladarse a Malasia, y un programa educativo que dé resultados en Newcastle sería

igualmente apropiado para Nigeria". Esta arrogancia colonial tiene su mejor expre

sión en la famosa nota de Macau lay de 1 8 3 5 a los directores de la East India

C o m p a n y , en la que condenaba las culturas y lenguas indígenas c o m o "brutales y

bárbaras". E n realidad, la perspectiva de Macaulay y sus preferencias eran u n eco

de las de James Stuart Mill cuando declaraba:

N o conozco el sánscrito ni el árabe. Estoy bastante dispuesto a aceptar lo que los propios

orientalistas digan acerca del saber oriental. Pero jamás he conocido ni siquiera a uno de

todos ellos capaz de negar que una sola estantería de una buena biblioteca europea valía toda

la literatura de la India y de Arabia.

L a actitud de los gobernantes coloniales contemporáneos en el África occidental

francesa a comienzos de este siglo n o fue diferente ( M o u m o u n i , 1968). U n o de los

resultados m á s importantes de esta política del poder colonial fue la total destruc

ción de los modelos de educación nativos, muchos de los cuales no sólo estaban ínti

m a m e n t e vinculados a las normas culturales, sino también a la propia filosofía del

país.


8 V.K. Raina

Paradójicamente, aunque fueron los colonizadores quienes organizaron el sistema educativo de los colonizados, después de la independencia estos sistemas no sólo perduraron, sino que se han desarrollado. E n efecto, el legado colonial aún sigue dominando las políticas educativas. La pregunta es: ¿hasta qué punto han sido capaces los responsables de las políticas educativas en India de desprenderse del pasado colonial? (Shukla y Kaul, 1998).

El impacto de las potencias industriales, c o m o señala con acierto Altbach (1977), ha penetrado en la vida intelectual de los países del Tercer M u n d o . La organización de los sistemas educativos, desde el parvulario hasta el centro de investigación, es un reflejo de los modelos occidentales. E n muchos países del Tercer M u n d o , especialmente en aquellos que sufrieron la dominación colonial, la lengua de la educación y del discurso intelectual sigue siendo la de los poderes coloniales, y el paso a las lenguas indígenas ha sido lento y accidentado. Las estructuras administrativas de los colegios y universidades reflejan las tradiciones occidentales. Los modelos indígenas de educación no han conocido desarrollo alguno en los países del Tercer Mundo.

A lo largo del tiempo, la perspectiva, las actitudes y la filosofía colonial parecen haber impregnado el espíritu de los colonizados, lo que ha creado una dependencia educativa de los modelos intelectuales de occidente. Citando un ejemplo concreto de esta perspectiva, N a n d y (1995) señala que la herencia colonial está tan arraigada que un médico de un país del sur de Asia que haya obtenido su título en una universidad occidental y que tenga escasa experiencia en tratar a los pacientes de su propio país, es m á s respetado que un médico formado en la región. La penetración de las "mitologías blancas" en las mentes de las víctimas del Tercer M u n d o es tan firme que frases c o m o "despotismo oriental", "aldea inmutable" y "continente sin historia", en referencia al África negra, suelen ser frecuentes en sectores importantes de intelectuales (Sham Lai, 1991).

Los largos años del imperio colonial parecen haber influido en los colonizados hasta el punto de que en éstos se observan señales del fenómeno de "pseudoespe-ciación", típico de cualquier pueblo que ha sido sometido durante m u c h o tiempo a un poder ajeno. Al abordar este fenómeno en su obra monumental Gandhi's truth, Erikson (1970) lo resume de esta manera:

El aspecto más horripilante de la pseudoespeciación es el hecho de que una "especie" que ha sufrido el dominio de otra tiene la tendencia a incorporar en su propia autoestima la opinión despectiva del grupo dominante. Es decir, permite que se la infantilice, y conserva dentro y contra sí misma una rabia que no se atreve a expresar contra el opresor y que, de hecho, a menudo no se atreve a sentir. Esto se ha convertido en una maldición transmitida de generación en generación.

El desafío para los países en desarrollo con un largo pasado colonial consiste en romper las cadenas de esta maldición y buscar soluciones a los problemas enraizados en sus propias realidades socioculturales. Por desgracia, la situación que observamos en el sistema educativo de la India en general, y en la formación docente en



particular, es que continúan sometidos a la fuerte influencia del pasado colonial.

Nuestra dependencia de los modelos coloniales es tan generalizada que "reescribi-

m o s el acta de nuestra dependencia todas las mañanas en nuestras escuelas opresi

vas" (Kumar, 1992).

La indigenización de la formac ión docente : un á m b i t o de inquietudes limitadas

U n estudio general de diferentes ciencias sociales en los países en desarrollo ha demos

trado que se han realizado importantes intentos de impugnar la continuidad de los

paradigmas y las prácticas de occidente. Carreras c o m o sociología y antropología

(Atal, 1981; Alatas, 1972; D u b e , 1979; Espíritu, 1968; Bennagen, 1977), economía

(Haq, 1976; Samy, 1978), ciencias políticas (Bakshi, 1993) y psicología (Sinha, 1984;

Misra y Gergen, 1993; K i m y Berry, 1993) han sido testigos de los cambios que

reflejan una inquietud en relación con la indigenización. Algunos ámbitos de la inves

tigación educativa y de la formación docente han permanecido inmunes a dichas

influencias. C o m o he señalado en otras ocasiones (Raina, 1995,1997), esto se explica

porque:

En un mundo de cambios intensos y acelerados, la formación docente en la India y los for-

madores de docentes han manifestado una gran resistencia al cambio. Desafortunadamente,

los educadores en la India se encuentran en la no socrática posición de ni siquiera conocer

su propia ignorancia. Durante demasiado tiempo se han contentado con seguir la línea de las

tradiciones existentes por la sola razón de que dichas tradiciones están ahí.

N o parece probable que los educadores, en su mayoría conservadores y afincados

en la tradición (Raina, 1997), cuestionen los antiguos programas y pedagogías ya

superadas y basadas fundamentalmente en el pasado colonial.

Resulta interesante señalar que el desarrollo de un sistema propio de forma

ción docente constituye uno de los temas mundiales en la formación docente (Leavitt,

1991). E n este contexto, Leavitt ha indagado hasta qué punto los países, sobre todo

aquellos que tienen pasados coloniales, pueden desarrollar sus propias políticas,

prácticas e instituciones educativas, a la vez que se modifican o eliminan las influen

cias extranjeras no deseadas. Los países que compartían esta inquietud eran los

Estados árabes del Golfo, Brasil, China, Egipto, Malawi , Malasia y Nigeria. U n a de

las preocupaciones cruciales de estos países es la asistencia técnica extranjera sin la

participación local. Tal vez m á s importante, no obstante, sea la formación poco rea

lista que los alumnos de doctorado en educación provenientes de países en desa

rrollo reciben en países c o m o Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido.

Si bien puede haber notables excepciones, la mayoría de los programas de doc

torado no exigen a los alumnos extranjeros que lleven a cabo estudios directamente

relacionados con las necesidades de investigación de sus propios países.

También se han alzado voces argumentando a favor de la indigenización de la

formación docente y de sus procesos en los países en desarrollo (Dove, 1985; Rust


10 V.K. Raina

y Dalin, 1990). Por ejemplo, en referencia al programa de formación docente, D o v e

(1986) señaló que m u c h o s programas se han ampliado mediante una acumulación

histórica. Algunos temas perduran porque han sido sancionados por la tradición,

aunque su utilidad haya disminuido. Asimismo, se siguen utilizando teorías educa

tivas y psicológicas basadas esencialmente en investigaciones realizadas en culturas

extranjeras.

La fo rmac ión docente en la India: el encuent ro p e r m a n e n t e con el legado colonial

Históricamente, los sistemas de formación docente en las colonias eran similares a

los del Reino Unido, tanto en su estructura c o m o en sus programas (Dove, 1986).

Los actuales modelos de formación docente en la India se basan en el sistema de for

mación introducido por los misioneros británicos a finales del siglo xix. E n los siglos

x v m y XIX, la formación se centró en la orientación de los profesores hacia las dis

ciplinas de la "ciencia y literatura occidentales", m á s que hacia la pedagogía

(Majumdar, 1968). Los dos rasgos generales del legado colonial que aún perviven

son: (a) el aislamiento de la formación docente con respecto a las instituciones aca

démicas y profesionales; y (b) la formación docente considerada inferior a institu

ciones profesionales c o m o las facultades de derecho, medicina y administración

comercial. A d e m á s , aún existe la tendencia a llevar a cabo la formación docente en

instituciones monotécnicas donde los profesores emprendedores tienen escasas opor

tunidades de ampliar su experiencia y de romper con el circuito de escuela-univer

sidad-escuela (Dove, 1985).

Las pedagogías artríticas impor tadas : el p a r a d i g m a d o m i n a n t e

La impronta colonial también se manifiesta c o m o dominante en la teoría, en la prác

tica y en la investigación. Hace m á s de sesenta años, uno de los decanos de la for

mación docente en India, K . G . Saiyidan (1934), señalaba:

El actual plan de estudios, más bien escueto y formal, es, como el plan de todas las demás ins

tituciones, un elemento importado de Occidente que no ha sido elaborado con referencia a las

necesidades y condiciones especiales del pueblo indio y de los profesores indios. Intenta dar a

los alumnos una cierta idea de la historia y desarrollo de la educación en Occidente, se preo

cupa de meticulosos detalles y análisis de métodos y de gestión escolar. Pero no se relaciona

con los temas y problemas importantes de la vida nacional, y no proporciona a los profesores

una comprensión empática ni una visión de los elementos de la cultura nacional (pág. 266).

L o que observaba Saiyidan continúa en gran parte vigente en la India actual. E n un

análisis crítico de los programas de formación docente en el país, Batra (1995) señala

que actualmente estamos formando a los profesores basándonos en un modelo que

apenas ha cambiado desde los años cincuenta.



C o n el paso del tiempo, los programas de formación docente han sido sometidos a cambios cosméticos, pero las influencias coloniales han perdurado. Aunque se ha purgado gran parte del material importado de los países de la metrópolis, una parte sustancial aún sigue sin ser cuestionada. Por ejemplo, las teorías psicológicas ya superadas provenientes de investigaciones realizadas en culturas extranjeras continúan formando parte integral de nuestros programas de formación docente. Mientras que los Pavlov, los Thorndike, los Skinner, los Gagné y los Tyler han sido olvidados en sus países de origen, nosotros, en el m u n d o menos desarrollado, seguimos venerándolos. Se siguen mencionando tópicos c o m o "condicionante, ensayo y error, clínico y funcional" en los cursos de psicología educativa del B.Ed . de cuatro años y de los programas de M . E d . en la educación primaria en prestigiosos institutos de educación (Universidad de Mysore, 1997; Departamento de Formación y Extensión Docente, 1998). Las listas de lecturas sugeridas aún siguen incluyendo obras c o m o la de Gagné, The conditions of learning [Las condiciones del aprendizaje] (1965).

Los formadores de docentes en la India conocen las teorías y a los psicólogos occidentales y en la mayoría de los textos de psicología educativa de la India (Chauhan, 1983; M o h a n , 1993) aún se habla de "la salivación de los perros" y de las "palomas enjauladas" para apoyar teorías de condicionamiento "clásico" y "funcional". En su análisis crítico de los programas de psicología educativa de los currí-culos de formación docente en la India, Panda (1997) señala la irrelevancia, incoherencia y articulación azarosa de los contenidos. Los libros de texto de pedagogía que se han desarrollado en la India son, en su mayoría, insignificantes y tratan de datos sumamente antiguos.

En el ámbito internacional, se persigue la cognición c o m o parte integral del contexto físico, social y cultural de los alumnos. Este concepto se suele denominar con el término de "cognición situada" (Derry, 1992). ¿Acaso es justo subyugar las mentes de los jóvenes profesores con leyes obsoletas acerca del aprendizaje? ¿Acaso no hay diferentes concepciones del aprendizaje y la pedagogía que pongan de relieve los factores socioculturales subyacentes que influyen en la manera en que los alumnos aprenden en diferentes culturas? Se podría señalar que uno de los puntos importantes del programa de la indigenización consiste en adoptar un enfoque crítico de los paradigmas aceptados "umversalmente" y su aplicabilidad en los países menos desarrollados. Podríamos mencionar aquí algunos intentos esporádicos, c o m o los de Gulati (1996) y Raina y Srivastava (en preparación), para revisar los programas de psicología educativa desde perspectivas c o m o ésta.

Aunque en los años recientes muchos países en desarrollo han reformado sus antiguos programas de formación docente, en la India estas reformas se han implantado en ciertas instituciones aisladas de la formación docente y, más allá de las corrientes de innovación, aún queda m u c h o por hacer. E n la mayoría de las instituciones de formación docente de nuestro país, tanto a nivel primario c o m o secundario, los antiguos pasos "herbartianos" de planificación de las lecciones aún están vigentes. "El núcleo de la teoría de la docencia de Herbart", c o m o también señala K u m a r (1991), "ha demostrado ser una piedra de toque inmutable de la 'enseñanza práctica' en las instituciones de formación docente en la India. H a sobrevivido a


12 V.K. Raina

toda la retórica suscitada por el modernismo en psicología y las teorías del apren

dizaje".

Los programas de formación docente en la India siguen siendo impuestos y

ofrecen el m i s m o " m e n ú " a todos, sin ninguna consideración por el entorno cultu

ral y físico cambiante. N o han sido sensibles a la gran diversidad cultural, lingüís

tica, regional y geográfica. E n una observación sobre los descontextualizados cur

sos de certificado de profesor de enseñanza primaria, en el Estado de Gujarat, Dyer

(1996) informaba que la mayoría de los profesores que había entrevistado pensa

ban que la formación n o era la adecuada para las situaciones en que ellos trabaja

ban, puesto que los centros de formación tenían u n marcado carácter urbano, a

pesar de que el 7 0 % de las plazas docentes estaban destinadas a zonas rurales. Según

los informes, los profesores n o estaban en contacto con las realidades de las peque

ñas escuelas de una sola aula y sin equipamiento y, por lo tanto, n o ofrecían estra

tegias docentes para estos casos. E n el programa revisado de formación docente del

Estado de Gujarat de 1991 se constató que las clases de cursos múltiples aún eran

tratadas c o m o una "especialización adicional", o definida c o m o "área de interés",

aunque u n estudio nacional de 1986 había demostrado que las dos terceras partes

de todas las escuelas primarias en la India tenían u n o o dos profesores por colegio,

razón por la que era inevitable encontrar clases de cursos múltiples. D e hecho, resulta

paradójico que u n informe del Banco Mundial (1997) nos diga que "en la India, los

profesores necesitan - pero n o reciben - una formación para enseñar en una situa

ción que deben enfrentar dos terceras partes de ellos: aulas múltiples y multilingues

y de diferentes edades con numerosos alumnos de primera generación que asisten

al colegio irregularmente".

P o d e m o s agregar incontables ejemplos en el c a m p o de la formación docente

en la India. Así, aunque la mayoría de los programas o cursos de formación docente

antes de la carrera insisten en referirse a los proyectos programáticos innovadores

de Occidente, c o m o el P S S C o el B S S C , el C h e m . Study y el Nuffield n o mencionan

para nada ni el proyecto de enseñanza de la ciencia Hoshangabad, de Kishore Bharti,

en M a d h y a Pradesh que, finalmente, se perfiló c o m o Eklavya. N o hay referencia

alguna a las "Exposiciones Científicas de N e h r u " . ¿Acaso hay algo endémicamente

incorrecto en nuestra manera de pensar después de la independencia que ignora la

contribución de ideas y de conocimientos académicos propios? E n este contexto,

sería alentador citar la experiencia de U . R . Anantha M u r t h y (1992), ex Presidente

de la Academia Sahitya, de la India, acerca de la enseñanza de la literatura india.

C o m o profesor de literatura durante más de tres decenios y también como escritor, quiero

hacer una observación. Cuando un nuevo alumno se integra en un curso de licenciatura en

literatura, en cualquier lugar de la India, si le preguntan si ha oído hablar de Aristóteles, pro

bablemente responderá afirmativamente. En alguna librería habrá visto por lo menos un libro

de Aristóteles. Pero si le preguntan si ha oído hablar de Anandavardhana, es probable que

responda: "no". Ni siquiera habrá visto un libro de Anandavardhana. Si actualmente se ven

den 100 ejemplares de una obra de Shakespeare, estoy seguro que 99 se venden porque es un

texto de lectura obligatorio aquí o allá. Se ha conservado a Aristóteles y a Shakespeare por-


La ¡ndigenización de la formación docente 13

que existe una política cultural invisible que funciona en Europa y que aquí hemos adoptado

por razones históricas. También añadiría que por razones verdaderamente culturales. Sin

embargo, Kalidasa, Anandavardhana, Pampa, Basava o Kabir también deberían formar parte

de esta conciencia cultural. También desearía que la excelencia alcanzada en cualquier campo

y en cualquier lugar de la India se convirtiera en herencia común 2 .

Si bien nuestros alumnos y nuestros profesores conocen las ideas de D e w e y , Rousseau,

Spencer o, en los últimos tiempos, de Piaget, puede que n o hayan oído hablar de las

contribuciones a la educación en la India de Aurobindo , Tagore o Krishnamurti.

Tal vez por estas razones culturales n o h e m o s podido celebrar c o m o merecen las

ideas de u n pensador nativo c o m o Gijubhai Badheka (1990). A pesar de que su libro

Divaswapana, u n relato alegórico sobre u n profesor idealista decidido a usar nue

vos sistemas de enseñanza para revitalizar el aprendizaje, data de 1 9 3 1 , aún con

serva una frescura que hace de su lectura u n placer en la actualidad. U n a reseña de

este libro, escrita recientemente por Sriram (1998) señala, de manera sucinta:

A Piaget le hubiera fascinado leer este libro, puesto que proporciona pruebas de primera

m a n o sobre la importancia de un profesor comprometido que alimenta en sus alumnos el

deseo de aprender haciendo. Confirma que el profesor necesita responder a preguntas, estar

motivado, tener un sólido conjunto de convicciones a las que adherirse y bajar de la torre de

marfil en la que se ha instalado. Se trata de un texto obligatorio para todos los educadores y

para quienes se interesen por los niños.

El programa de educación primaria recientemente aprobado en los cuatro institu

tos regionales de educación n o hace ninguna referencia a B a d h e k a o a su

Divaswapana, ni t a m p o c o pertenece al currículo de formación docente. L a expe

riencia del investigador británico Shotton (1997) puede ser m u y instructiva para

nosotros:

M i puerta de entrada en la educación india fueron Tagore, Sri Aurobindo y Krishnamurti, y

siempre ha sido un misterio para mí cómo tres de los más innovadores pensadores sobre edu

cación en el m u n d o prácticamente han desaparecido hasta el olvido en la India, y, a la vez,

es m u y posible que el hecho de que estén ausentes de los grandes debates sobre educación

lleve a muchos a la conclusión de que en la India no existe un discurso "progresista" sobre

la educación.

Siguiendo a Adair, Puhan y Vohra (1993), que han realizado u n análisis de las inves

tigaciones psicológicas en la India desde el punto de vista de la indigenización, la

formación docente indígena sería aquella que fuese "culturalmente apropiada".

Mezclaría progresivamente las disciplinas importadas con nuevos conceptos y enfo

ques generados dentro de la propia cultura.


14 V.K. Raina

Hac ia un m o d e l o indígena de formac ión d o c e n t e : n u e v o análisis del perfil d o c e n t e en la India

Deberíamos considerar de manera crítica al perfil de los profesores en la India desde una perspectiva cultural e histórica. En ciertas ocasiones, puede que una perspectiva indígena de la formación docente equivalga a revisar las expectativas que la sociedad ha puesto históricamente en sus profesores. Si buscamos en una fuente importante c o m o el Vishnu Sahasranama, al profesor en la India no se le considera un mero transmisor de información, sino una persona erudita, en el sentido de que debe ser un alma "realizada", un sidbartha. La Comisión Delors (1996) señalaba: "Los profesores deben adaptar sus relaciones con los alumnos, y cambiar el rol de 'solista' por el de 'acompañante', modificar el principio de vehículo de información y convertirlo en ayuda para que los alumnos aprendan a buscar, organizar y gestionar los conocimientos, orientándolos en lugar de moldearlos". Éste es precisamente el tipo de relación profesor-alumno que ha sido destacada por un estudioso de la India, Misra3 (1998), que observa la enseñanza desde la perspectiva india. Aunque parezca paradójico, acogemos de buena gana las observaciones de la Comisión Delors, pero nos resistimos a aceptar lo que nuestros propios textos tienen que decir. Esto podría atribuirse, probablemente, a la mentalidad colonial. La indigenización de la formación docente significaría tener que observar los problemas desde perspectivas socioculturales más amplias.

También tenemos que estudiar las condiciones de los profesores en la sociedad india actual. H a quedado demostrado que la pobre condición de los maestros de primaria en la India es el resultado de los antecedentes socioeconómicos heredados. Antes de la llegada de los británicos, el docente no era un funcionario remunerado por el Gobierno, sino por las poblaciones locales. Otorgar una baja condición al profesor en la India fue obra de un programa secreto del Estado colonial (Kumar, 1991)4.

Aunque hayan pasado cincuenta años desde la independencia, la condición social del docente sigue siendo la misma. Toda la retórica acerca de la reforma de la formación docente no tendrá sentido si la condición de los profesores no se ve sustancialmente mejorada. La enseñanza escolar siendo la última elección como profesión, a menos que se realicen serios intentos de mejorar la condición de los docentes y atraer talentos a esa profesión. A la larga, esta condición de los profesores es la que a su vez determinará nuestros programas de formación docente.

La indigenización de la formación docente también requiere una reorientación general de sus programas, su pedagogía y sus temas de investigación. Los contextos culturales desempeñan un papel importante en la empresa integral del proceso de indigenización. E n lugar de seguir las prácticas pedagógicas occidentales, se requiere una pedagogía con raíces en una cultura específica.



Por u n a p e d a g o g í a sensible a la cultura

Según la sabiduría india tradicional, la realidad de los hombres está inextricablemente vinculada a su medio sociocultural. Para entender y juzgar su comportamiento, se consideraba esencial tener en cuenta el contexto espacial y temporal (Sinha, 1989). Sintonizando con este pensamiento, uno de los cambios importantes que se aprecian a nivel internacional es concebir la enseñanza c o m o una cultura o c o m o un conjunto de subculturas. Se percibe la pedagogía no sólo c o m o una ciencia de la enseñanza, sino c o m o una cultura o conjunto de culturas que reflejan diferentes contextos y diferentes conductas de enseñanza (dentro y fuera de las aulas) (Thomas, 1995). Resulta interesante señalar que la tercera edición del Handbook of research on teaching [Manual sobre la investigación de la enseñanza] del American Educational Research Association (Wittrock, 1986) dedica un capítulo exclusivo a "la cultura de la enseñanza" (Feiman-Nemser y Floden, 1986).

El interés en este ámbito ha aumentado a nivel internacional (Au y Jordan, 1981; M o h a t y Erikson, 1981; Jordan, 1985; Vogt, Jordan y Tharp, 1987). Se ha creado una cantidad considerable de investigación sobre la enseñanza c o m o cultura o conjunto de subculturas. A u y Jordan (1981) definieron c o m o "culturalmente adecuada" la pedagogía que inspiraba a los profesores en una escuela de Hawai , y que incorporaba distintos aspectos de los antecedentes culturales de los alumnos en su aprendizaje de la lectura. Al permitir a los alumnos utilizar las historias habladas, un tipo de interacción lingüística común entre los niños hawaianos nativos, los profesores ayudaban a los alumnos a alcanzar niveles más altos de lo esperado en las pruebas estandarizadas de lectura. En este contexto, se debe hacer una referencia al trabajo de Ladson-Billings (1995), que ha sugerido nuevas perspectivas teóricas para educar con éxito a los profesores que trabajan con alumnos afroamericanos.

Según T h o m a s (1995), que ha desarrollado un importante trabajo en n u m e rosos países en desarrollo, los factores culturales desempeñan un papel importante en el desarrollo de una pedagogía significativa y eficaz. Esto significaría incorporar las ciencias educativas a la formación de los profesionales de la educación c o m o conocimientos culturalmente relevantes y localizados, en lugar de disciplinas des-contextualizadas separadas de las culturas en las que están presentes. Sin embargo, como señala con razón Gordon (1995), esto no significa que la psicología o la sociología de los negros tenga que ser diferente de la psicología o la sociología de los blancos. Lo que realmente se requiere es que el estudio de estas disciplinas se enfoque con sensibilidad hacia diversos contextos culturales. Para que los futuros profesores sean culturalmente sensibles, y para que tomen en cuenta los problemas de los alumnos culturalmente diversos del aula, se les debería enseñar conductas que apoyen el dicha diversidad cultural del aula. Se les debe aconsejar y orientar para que reflexionen sobre sus percepciones e intenten incorporar los cambios de valores a través de modificaciones pedagógicas relevantes (Haberman, 1991).

Desafortunadamente, en muchos países en desarrollo, la herencia cultural ha sufrido un gran abandono en el pasado reciente c o m o resultado de una política de


16 V.K. Raina

modernización de los sistemas de educación según los modelos occidentales. Los gobiernos habían esperado que unos métodos de enseñanza y aprendizaje más modernos les brindarían una capacidad más competitiva y, eventualmente, contribuirían a un mayor éxito económico y control político (Thomas, 1995). Sin embargo, actualmente existe una creciente conciencia de que la familia y las estructuras comunitarias, los conocimientos tradicionales y las formas de comunicación y de discurso (valores y creencias que persisten independientemente de los cambios) desempeñan un papel crucial en el futuro de estas sociedades. Los factores de este tipo tienen una importante y especial contribución que hacer a la escolarización, sobre todo a través de la forma y el estilo de la enseñanza. Cabe señalar aquí que, en un país c o m o la India, que es multicultural, multilingue, donde conviven varias religiones y una diversidad de poblaciones (tribal y no tribal), no puede existir una sola pedagogía estándar. La pedagogía eficaz debe responder a una pluralidad sociocultural.

La mayoría de las veces, el colegio, al igual que el programa de formación docente y su negociación, desconoce el contexto en que opera. C o n mucha frecuencia, debido a la manera en que han sido educados, los profesores utilizan una pedagogía que ignora el contexto y la rica experiencia cultural donde están situados. Durante una visita de terreno a una de las instituciones de formación docente en el Rajasthan rural, realizamos un estudio acerca de los métodos innovadores que se estaban ensayando. U n o de los educadores m e señaló con orgullo que recientemente habían introducido la microenseñanza y la enseñanza en condiciones simuladas. Puede que no haya nada malo en esto. Sin embargo, más tarde supe que los futuros profesores no estaban asimilando una pedagogía que les ayudara a desenvolverse en las aulas de gran tamaño, de un solo profesor y de cursos múltiples. Las escuelas locales eran las que, precisamente, reflejaban estas condiciones. Tratándose de un modelo esencialmente occidental, el educador pensaba que m e había impresionado aplicando a ciegas una imitación de la microenseñanza. D e hecho, le brindaba a esta institución de formación docente moribunda un aura de respetabilidad y de pseudocientificismo.

E n el contexto del abandono de la herencia cultural en las aulas, la experiencia de Thomas con la cultura de Malasia puede ser útil para desarrollar pedagogías sensibles a las culturas. El autor señala que, en la población escolar étnicamente diversa de Malasia, los planificadores de los programas no partían del rico contexto cultural, estético y artístico de los tres grandes grupos étnicos (Thomas, 1995). D e hecho, algunas de las comunidades del sudeste de Asia, c o m o Malasia, la India y China, tienen una rica herencia artística de relatos, danza y música. Si bien se le da a esta herencia multicultural todas las oportunidades para que florezca fuera de la escuela, en los clubes nocturnos y en los numerosos festivales públicos que se celebran a lo largo del año, los planificadores de los currículos tendían a restarle importancia. Tal vez por esta razón, nadie presta interés a estos ámbitos vitales de carácter afectivo en nuestras escuelas, incluidas las instituciones de formación docente.

Es necesario celebrar nuestra herencia cultural e integrarla en una pedagogía activa. U n a pedagogía enraizada en su propia cultura sería m á s aceptable que los modelos importados. Si bien Occidente parece hacer buen uso de las "prácticas reflexivas" y de la "reflexión" (Schon, 1983), incluso a veces incorporando en sus pro-



gramas de formación docente nociones no occidentales sobre la reflexión, especial

mente la tradición zen budista de la "conciencia" (Tremmel, 1993), en el m u n d o

menos desarrollado aún estamos anclados en programas escolares conductistas basa

dos en la competencia y en programas de formación docente basados en la c o m p e

tencia (Competency Based Teacher Education - C B T E ) , hace tiempo descartados

en Occidente. Al hacer un análisis crítico de la dependencia del modelo basado en

la competencia y sus políticas relacionadas, K u m a r (1996) observa acertadamente:

Sin una idea inspiradora o una visión de la sociedad, el sistema educativo da tumbos de una

imitación en otra. La última son los "niveles mínimos de aprendizaje", modelados según obje

tivos conductistas que fueron definidos por primera vez en Estados Unidos, y posteriormente

abandonados, en los años setenta. Se piensa que estos objetivos harán al sistema más trans

parente, especialmente para los donantes de ayudas y préstamos que se han movilizado a par

tir de los programas de ajuste estructural.

Se podría señalar que uno de los componentes importantes de la formación docente

reflexiva es ser sensible al contexto en que nos situamos. Según Calderhead y Gates

(1993), uno de los objetivos de los programas de formación docente basados en la

práctica reflexiva es fomentar el conocimiento del profesor de los contextos socia

les y políticos en que trabaja. Esto contribuye a que los profesores reconozcan que

la enseñanza tiene coordenadas sociales y políticas y que su tarea requiere una apre

ciación y un análisis de dicho contexto.

U n a de las preguntas a las que debemos contestar es si las determinaciones teó

ricas que subyacen a nuestro proceso de desarrollo programático de estrategias tran-

saccionales y otras actividades se basan en algún tipo de investigación propia o si

se basan sencillamente en las investigaciones de los países occidentales.

La investigación y las innovaciones en la formación d o c e n t e : las realidades de la India, las respuestas de O c c i d e n t e

Al igual que su teoría y su práctica, la investigación educativa en la India, así c o m o

la investigación en formación docente, ha seguido siendo, en grandes líneas, una

caja de resonancia de los modelos y paradigmas occidentales. A d e m á s de las razo

nes históricas relacionadas con el pasado colonial, a partir de su experiencia, Choksi

y Dyer (1996) sostienen que las instituciones en la India están generalmente m á s

sintonizadas con las contribuciones de fuentes externas o nacionales que con las

investigaciones indígenas (Shaeffer, 1991). Por razones de prestigio y de status, los

del "Norte" tienen mejor acceso a los responsables de las políticas en los países en

desarrollo. E n el contexto de la globalización de las ciencias sociales, Bhambri (1998)

ha observado con acierto que:

Los países occidentales intentan definir el programa intelectual del Tercer M u n d o identifi-


18 V.K. Raina

cando y cooptando a los especialistas en ciencias sociales neocoloniales, y los organismos occidentales otorgan generosas ayudas financieras a las instituciones y a los individuos para que vendan el programa académico de Occidente. Todas las ideas poderosas tienen bases materiales y, en el caso de los especialistas en ciencias sociales del Tercer M u n d o , las bases materiales son proporcionadas por los organismos financieros occidentales.

Quizá por razones c o m o ésta, la formación docente en la India se ha visto marcadamente influida por N e d Flender, Dwight Allen y Bruce Joyce. Por lo tanto, permanecen esencialmente dentro de la periferia del paradigma conductista. Se puede señalar que, en algunas ocasiones, Allen y Joyce tienen intereseses no desvelados en que sus ideas e investigaciones se difundan, especialmente en el m u n d o menos desarrollado. Siguiendo las ideas de Frankel (1965) y C o m b s (1965), se puede agregar que la educación y los asuntos culturales suelen constituir la "cuarta dimensión" de la política exterior de los países dentro del m u n d o desarrollado. E n una reseña de Teachers and teaching in the developing world [Docentes y docencia en el m u n d o en desarrollo] (Rust y Dalin, 1990), Lindsay (1993) ha señalado que Estados Unidos y otros países no se comprometen con programas de asistencia a proyectos de enseñanza únicamente por razones de altruismo. Si así fuera, entonces ¿no es importante para nosotros, en los países menos desarrollados, saber qué motivaciones tienen los donantes para que sus planes sean ejecutados?

Por estas razones, las tradiciones en los países menos desarrollados se han visto m u y influidas por las modas en los países desarrollados. La investigación en las aulas en los países menos desarrollados ha estado en gran parte dominada por la metáfora de producción-función, originalmente generada en las investigaciones sobre las aulas en América del Norte (Gage y Needels, 1981). Avalos (1985), que ha realizado amplias investigaciones y estudios en países menos desarrollados, ha señalado que, si analizamos la investigación llevada a cabo en los países menos desarrollados en los últimos veinte años, llegaremos a la conclusión de que ha habido un menor desarrollo teórico indígena basado en los resultados de la investigación. E n efecto, parece m á s acertado decir que las investigaciones disponibles han seguido en gran parte la orientación de investigaciones anteriores en América del Norte. Por esto, hemos visto numerosos estudios de encuestas-cuestionarios sobre qué hacen los profesores y sobre sus antecedentes. El resto de las investigaciones se ha centrado en enfoques progresistas (enseñanza indirecta, aprendizaje del descubrimiento y enseñar para desvelar significados, en lugar de ejercicios de memoria y procedimientos nemotécnicos mecánicos) y en la perspectiva de la enseñanza conductista, según queda expresado en el enfoque de "objetivos didácticos" y en el aprendizaje programado. Esto ha sido validado por los tipos de formación docente reseñados en los cinco estudios sobre investigación educativa en la India (Buch, 1974, 1971 ,1987 y 1991; NCERT, 1997).

Puede que la aplicación mecánica de la investigación proveniente de los países ricos de Occidente no siempre esté garantizada, puesto que las realidades sociocul-turales de ambos contextos suelen ser totalmente diferentes. Por ejemplo, en el contexto de Pakistán, R u g h y Farooqi (1991) han señalado que no siempre es útil gene-



ralizar las investigaciones de los países ricos y aplicarlas a los países pobres. Si bien

los sistemas educativos en a m b o s contextos son formalmente similares (ambos tie

nen profesores, aulas, textos y horarios escolares), el contexto y la dinámica del pro

ceso enseñanza-aprendizaje puede diferir de manera fundamental. L o que puede

parecer un problema en un contexto (por ejemplo, el hecho de que muchos docen

tes carezcan de conocimientos sobre la materia que enseñan, incluso en la escuela

primaria) puede ser un fenómeno desconocido en países donde todos los profeso

res tienen un título universitario. E n los países industrializados, el problema que se

plantea es c ó m o entender la enseñanza de la asignatura, y no c ó m o adquirir cono

cimientos básicos sobre ella.

U n a situación de este tipo podría ser típica de países c o m o Bangladesh, la India,

Nepal, Pakistán y Sri Lanka. Investigaciones llevadas a cabo sobre los maestros de

enseñanza primaria en la India (Bashir, 1994; Banco Mundial, 1997) descubrieron

que éstos tenían escaso conocimiento de los "contenidos". U n o de los recientes estu

dios llevados a cabo por Gupta (1996) c o m o parte de un estudio a gran escala patro

cinado por el Programa de Distrito de Educación Primaria (DPEP) demostró que el

nivel de "conocimientos" de la muestra de maestros de enseñanza primaria, a par

tir de pruebas de lectura y matemáticas, era m u y inferior a lo esperado. D e hecho,

los docentes ni siquiera tenían los niveles mínimos de competencias de aprendizaje

que intentaban fomentar en sus alumnos. Si éstas son las condiciones imperantes

entre nuestros profesores, entonces nuestra investigación sobre la formación docente

debe responder a ellas, en lugar de seguir las m o d a s occidentales.

E n lugar de desarrollar nuestras propias prioridades y programas de investi

gación, resulta triste señalar que los investigadores de formación docente en la India

se han preocupado fundamentalmente de ideas c o m o "aprendizaje programado",

"microenseñanza" y (recientemente) "modelos de enseñanza", siguiendo de manera

evidente las tendencias actuales. Desafortunadamente, no h e m o s vacilado en lla

marlas "nuestras innovaciones" en formación docente (Joshi y T h o m a s , 1991).

U n reciente estudio sobre la investigación en formación docente en la India

(Govinda y Buch, 1990) informaba que se han realizado unos ciento cincuenta estu

dios sobre la formación docente durante el último decenio. D e éstos, aproximada

mente una tercera parte se ha centrado en la enseñanza. La mayoría trataban de las

habilidades pedagógicas y de la microenseñanza dentro del marco amplio de la tec

nología de modificación de la conducta. Conviene señalar que las conclusiones a las

que llegaron Govinda y Buch después de un riguroso análisis de estas investigacio

nes son:

N o estaría fuera de lugar hacer dos grandes observaciones acerca del carácter de los estudios

aquí reseñados. El hecho de que casi todos los estudios sobre la enseñanza consideran que

ésta consiste en habilidades que se pueden practicar demuestra que los investigadores en la

India han tenido tendencia a pensar en la enseñanza sólo desde el punto de vista conductista.

Ningún estudio de investigación ha intentado analizar la enseñanza en el aula desde la pers

pectiva teórica cognitiva, ni con un enfoque etnográfico. Esta estrecha posición teórica adop

tada por los investigadores ha conformado un cuadro fragmentado de la enseñanza sólo como


20 V.K. Raina

un conjunto de habilidades independientes. Esto contrasta en gran medida con la tendencia de los estudios realizados en otras partes del mundo.

Queda suficientemente claro que el tipo de investigación llevado a cabo no ha respondido a los problemas cruciales que enfrenta la formación docente en la India. Las prioridades siguen surgiendo del sesgo a favor de un enfoque específico (el con-ductismo) y, a menudo , sólo utilizan la metodología positivista-científica. U n a de las preguntas a las que deberíamos responder es: ¿por qué hemos sido tradicional-mente susceptibles sólo a las incursiones conductistas y no a otros enfoques? ¿ N o parece raro que no hayamos sido sensibles a la influencia y los enfoques humanistas c o m o los de A b r a h a m M a s l o w (1968), Carl Rogers (1961) o Arthur C o m b s (1965), cuyos mensajes tal vez estaban más próximos a la mentalidad en la India?

Es lamentable que gran parte de la investigación en la enseñanza y el aprendizaje siga originándose en los países desarrollados. Estas investigaciones serán publicadas en prestigiosas publicaciones que dictan las modas internacionales. La necesidad actual consiste en fortalecer la investigación indígena culturalmente apropiada en los países menos desarrollados. Las publicaciones locales necesitan editores osados que estén dispuestos a aceptar material que cuestione los hallazgos consagrados y los sesgos etnocéntricos de los países industrializados (Mazrui, 1978; Altbach, 1978; Shaeffer y Nkinyangi, 1983). Sin embargo, también cuesta reconocer que la mayoría de las veces la calidad de las investigaciones en educación publicadas en las revistas de los países menos desarrollados es inferior a las contribuciones hechas desde estos países y publicadas en las revistas del m u n d o desarrollado. E n este contexto, puede ser relevante, aunque paradójico, señalar que los primeros artículos donde se abordó el problema de la investigación indígena y la indigenización fueron publicados (Atal, 1981; Misra y Gergen, 1993) en el m u n d o desarrollado.

La definición de prioridades en la investigación para la f o r m a c i ó n d o c e n t e en la India

U n análisis de las investigaciones sobre formación docente reseñadas en los cinco Estudios de Investigación Docente en la India (Buch, 1974, 1979, 1987, 1991; N C E R T , 1997) demuestra que éstos han sido de carácter fundamentalmente académico, realizados esencialmente para obtener un certificado de investigación. Estas investigaciones, invariablemente llevadas a cabo dentro del paradigma cuantitativo (Choksi y Dyer, 1996), no han tenido gran importancia ni relevancia. La mayoría de los estudios importantes sobre el absentismo escolar, la enseñanza de la ciencia, el perfeccionamiento de los programas y la producción material no se han llevado a cabo en instituciones de formación docente (Pattanayak, 1986). Si descartamos las sofisticadas investigaciones, incluso los estudios sobre el control del vocabulario según la edad y el sexo y otros elementos del lenguaje han brillado por su ausencia.

U n a de las grandes trabas para la promoción de una cultura de la investigación en general en la India, y de la investigación en educación en particular, ha sido



la escasa demanda de los responsables de las políticas y las restricciones políticas y de acceso, lo cual determina la elección del tema. La consecuencia de esto ha sido una falta de iniciativa de las universidades para responder al panorama nacional e internacional cambiante, tanto en términos de los contenidos c o m o del tipo de investigación realizada (Choksi y Dyer, 1996). Por lo tanto, no resulta sorprendente que, a pesar de las eternas críticas al sistema de formación docente, no se vislumbran señales que apunten a una comprensión del sistema de formación docente en el país. E n un análisis de la investigación en formación docente en la India, Joshi (1997) señala que "la mayoría de las decisiones cruciales para el desarrollo de la formación docente suelen estar en manos de unos pocos responsables, y que rara vez se manifiesta la necesidad de llevar a cabo estudios de investigación de seguimiento, sin siquiera mencionar las actividades de investigación y desarrollo".

La situación exige que la investigación en formación docente se oriente a los temas de las políticas. La investigación de las políticas tendrá que basarse en una comprensión pragmática de las situaciones en el terreno, del apoyo institucional y de las estructuras programáticas actuales, del fortalecimiento de intervenciones recientes y de la utilización óptima de los recursos disponibles en personal y materiales. El sistema de formación docente, c o m o sostiene Rajput (1995), debe responder a las prioridades nacionales, c o m o la universalización de la enseñanza primaria, las iniciativas en la educación no formal y la educación de adultos, que ya no pueden seguir aislados del denominado sistema formal.

Se debe otorgar prioridad a las investigaciones significativas en ámbitos tradi-cionalmente ignorados, c o m o la formación de los maestros de enseñanza primaria y la formación en el trabajo de los profesores (Govinda y Buch, 1990). Se debe velar por que no se favorezca sólo a los enfoques tradicionales del positivismo científico, sino también estimular los enfoques cualitativos e interpretativos c o m o la etnografía, la observación participativa, los estudios de caso, los historiales de vida y otras técnicas.

Compendio

Los programas de formación docente no han sintonizado con las verdaderas necesidades de los profesores en las aulas y no han contribuido a su profesionalización. Es un hecho lamentable que, en este m o m e n t o , la mayor parte de la formación sea un ritual necesario para obtener el título de enseñanza, pero que valga poco m á s que eso. Si bien satisface una sensibilidad política y profesional que permite afirmar que un alto porcentaje de los docentes tiene los diplomas correspondientes, a la larga éste es un esfuerzo caro si no redunda en una verdadera eficacia de los profesores (Dove, 1985).

La indigenización de la formación docente requiere un cambio paradigmático que adopte una visión interior de la situación, que otorgue importancia a las realidades socioculturales y utilice pedagogías que sean sensibles a las culturas. Debería desalentar la construcción de modelos de programas e investigaciones a partir de una "conciencia vicaria" y, en su lugar, anclarlos en el contexto local.


22 V.K. Raina

N o t a s

1. El autor desea agradecer los comentarios de R a m Narain Mehrotra y Ashok Srivastava

al primer borrador de este artículo, y la colaboración de Rajendra Dixit en la traduc

ción del hindi de algunas citas.

2 . Anandavardhan, Kalidas y Kabir fueron distinguidas figuras literarias indias que rea

lizaron una contribución sustancial a las dos principales lenguas nativas: el sánscrito y

el hindi. D e la misma manera, Pampa y Basava son conocidos por su contribución a la

literatura kannada, una lengua del sur de la India.

3. La relación entre un profesor y su alumno es la de compañeros de viaje. A m b o s se

encuentran en la misma expedición y caminan juntos. N o es una relación que sugiera

distancias y que nos estimule para acelerar. ¡No es eso! Avancemos juntos y, si tene

m o s que movernos juntos, tenéis que darnos algo. Tenéis que darnos la radiación, la

refracción y la reflexión de aquello que os estamos dando. Vidyaniwas Misra, 1998,

Adhyapan: Bharatiya Drishti, Nueva Delhi, National Council of Teacher Education,

pág. 31.

4 . "Al mantener el salario del profesor de escuela y su baja condición, el Estado se ase

guraba que su percepción del conocimiento válido sería fielmente transmitida a los niños

de la India, sin las distorsiones que un cuerpo de profesores intelectualmente vivos

pudiesen inyectar en el sistema". Krishan Kumar , 1991, Political Agenda of Education:

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DOSSIER

LA ENSEÑANZA

TÉCNICA

Y PROFESIONAL

LA E N S E Ñ A N Z A T É C N I C A

Y

EN

P R O F E S I O N A L

EL

Col

S I G L O

in N. Power

XXI

L a era de rápido progreso tecnológico en que vivimos ha traído consigo una revo

lución de las comunicaciones que está penetrando en todas las regiones del m u n d o

y creando una sociedad global de la información. E n realidad, las tecnologías de la

información y de las comunicaciones están cambiando drásticamente la manera en

que viven, aprenden, trabajan o piensan sobre el trabajo las personas en diversas

partes del m u n d o . E n otras áreas de la ciencia y la tecnología, los progresos indican

que la producción de alimentos y la atención sanitaria pueden experimentar una

revolución en los próximos dos o tres decenios. Mientras tanto, hay una m a y o r con

ciencia de que el mode lo actual de desarrollo socioeconómico n o puede sostenerse

indefinidamente, debido a su efecto perjudicial sobre el medio ambiente.

D e m a n e r a similar, los cambios políticos que se h a n producido después del

final de la Guerra Fría h a n liberalizado el comercio y el movimiento de personas


Colin N. Power

Doctor en filosofía. Director General Adjunto de la U N E S C O para la Educación. Anteriormente,

había sido profesor de ciencias y matemáticas y coordinador del currículo y de la investiga

ción en estas materias en Queensland. También fue profesor en la Universidad de Queensland

y en la Universidad de Flinders. Becario de la Fundación Fullbright en 1974. Ex Director de

la Australian Association of Science, Technology and Mathematics Educators, del International

Council of Science Education Associations y de la South Pacific Association for Teacher

Education. Consultor de la U N E S C O , de la O C D E , de la Secretaría del Commonweal th , de

la Organización de Ministros de Educación del Sudeste Asiático y de los gobiernos de Australia,

Italia, Malasia, Papua Nueva Guinea, la República de Corea y Estados Unidos. Autor o coau

tor de once libros y de unos doscientos artículos sobre temas c o m o la alienación juvenil y la

toma de decisiones de los adolescentes en situaciones de conflicto.


34 Colin N. Power

entre los países. Esta tendencia hacia la globalización, sumada al desarrollo tecnológico, ha afectado a la población mundial de maneras diferentes y desiguales. Para algunos países, ha significado rápidos beneficios económicos, mientras que ha provocado en otros graves problemas sociales.

Aunque la globalización ha aumentado el crecimiento económico en algunos países, también ha exigido una mayor competitividad. Para que las industrias sobrevivan en este clima, se requieren sistemas de producción basados en las nuevas tecnologías, que permiten una mayor productividad y flexibilidad, así c o m o trabajadores con nuevas capacidades que gozan de mayor independencia para sus iniciativas. C o n la demanda de una mayor productividad, las nuevas tecnologías están penetrando en casi todos los sectores industriales, incluyendo las industrias tradicional-mente de trabajo intensivo. El incesante cambio tecnológico vuelve rápidamente obsoletas las capacidades y requiere niveles cada vez más altos de iniciativas y programas de actualización más frecuentes. Este escenario tecnológico cambiante también puede llevar a los trabajadores a cambiar de empleo varias veces durante sus vidas.

El desafío básico de la economía global, por lo tanto, es el requisito de adaptarse a un entorno rápidamente cambiante. Para competir en el siglo xxi, es fundamental contar con una fuerza laboral productiva y flexible. Todos los países se verán obligados a permitir que sus ciudadanos adquieran las capacidades necesarias para sobrevivir y mejorar su calidad de vida, porque las demandas del mercado de trabajo probablemente dejarán sin trabajo a las personas que carecen de habilidades, convirtiéndolos en desempleados crónicos. Por esto, una característica importante de todos los programas y actividades educativas debería ser la creación de una educación para el empleo, incluyendo el autoempleo, para construir capacidades empresariales, una educación para actualizar las habilidades a lo largo de la vida laboral, lo cual incluye "competencias clave" y "habilidades genéricas" para satisfacer las demandas técnicas y sociales de la participación en las funciones productivas de una sociedad siempre cambiante.

La formación técnica y profesional es el componente de la educación más directamente relacionado con la adquisición de conocimientos y habilidades que requieren todos los ciudadanos y trabajadores en la mayoría de las industrias manufactureras y de servicios. A pesar de que hay un debate acerca de si la formación técnica y profesional crea empleo, no cabe duda de que proporciona a las personas las habilidades que requieren para tener acceso a mejores oportunidades de empleo y reempleo y para que puedan desenvolverse en las sociedades modernas. Por eso, quisiéramos insistir en que todos los ciudadanos tienen derecho a una formación técnica y profesional básica, y que es obligación de todas las sociedades satisfacer esas necesidades básicas de aprendizaje. Además , esta educación debería mejorar la posición de los trabajadores y aumentar el número de jóvenes con cualificaciones técnicas y profesionales. El nuevo entorno económico global requiere una orientación de la formación técnica y profesional para hacerla m á s sensible a las necesidades de los estudiantes y trabajadores. Debe proporcionar la formación para el empleo y preparar una nueva generación para un desarrollo y trabajo sostenibles en un proceso


La enseñanza técnica y profesional en el siglo xxi 35

de aprendizaje permanente. La formación técnica y profesional del siglo XXI debe orientarse a satisfacer las demandas de la "sociedad del conocimiento" y no a las de la Revolución Industrial.

Algunos países han comenzado a reestructurar sus sistemas de formación técnica y profesional para producir lo que esperan será el graduado de formación técnica y profesional del siglo XXI, y en esos casos la importancia de la formación técnica y profesional ha aumentado de manera significativa. D e los modelos actualmente disponibles, los que ponen de relieve una educación inicial sólida proporcionan una buena base para una formación y actualización en el futuro. C o m o manifestó la U N E S C O después de la Conferencia Mundial de Educación para Todos, se debe pensar en la formación técnica y profesional c o m o un proceso de toda la vida y como parte integral de la educación básica para todos. Se espera que esta educación ayude a los alumnos a lograr competencias basadas en destrezas fundamentales c o m o las matemáticas, las lenguas extranjeras y la informática; habilidades mentales, c o m o la creatividad, la solución de problemas y la toma de decisiones; y habilidades personales, c o m o la sociabilidad, la autoestima, la autoconfianza, la autogestión y la integridad. Además , se considera que la integración de los programas de enseñanza técnica y profesional en la enseñanza general es un método sólido de preparación de los alumnos para las demandas del mercado laboral y de la vida en el futuro. La adquisición de este conjunto de destrezas debería producir trabajadores creativos y capaces de actualizar sus conocimientos con la flexibilidad necesaria para adaptarse fácilmente a un entorno laboral cambiante. La inculcación de la capacidad empresarial que proporcione a los trabajadores la habilidad de generar oportunidades de empleo a través de la creación de nuevas empresas también es un aspecto fundamental de la formación técnica y profesional. Estas destrezas y competencias son componentes esenciales del segundo pilar de la educación para el futuro destacado por la Comisión Internacional de la Educación para el siglo xxi de la U N E S C O 1 , a saber, "aprender a hacer".

Puesto que la mayoría de los graduados de formación técnica y profesional recibirán una formación posterior, ya sea en su lugar de trabajo o en instituciones públicas o privadas, la administración de los programas y los currículos deben contemplar un régimen flexible para salir y entrar en el mercado laboral a lo largo de la vida. Los graduados de formación técnica y profesional que desean adquirir nuevas destrezas a través de la actualización de su formación necesitan oportunidades de aprendizaje formales a lo largo de toda la vida. Entre las propuestas para facilitar esto se incluye el diseño de cursos en formato modular, la introducción de una evaluación basada en las competencias, un aprendizaje autodirigido para satisfacer requisitos individuales y el reconocimiento de la experiencia, los conocimientos y las capacidades de los trabajadores. Actualmente, hay sólidas pruebas2 de que los países con una m a n o de obra diversificada y bien cualificada (trabajadores con cua-lificaciones técnicas y con cualificaciones de la enseñanza superior) son m u c h o más productivos que aquellos cuya m a n o de obra sólo posee una estrecha gama de cualificaciones académicas.

En un entorno laboral que evoluciona rápidamente, la orientación educativa


36 Colin N. Power

y profesional y las tutorías son cruciales, y deben constituir parte integral de cualquier programa de formación técnica y profesional, en la medida en que contribuye a potenciar la relevancia y efectividad de la formación. Las tutorías son necesarias para entender y apreciar los talentos de los alumnos, y para ayudarles a explorar las alternativas profesionales, a desarrollar planes de formación educativos y profesionales, a relacionarse eficazmente con otros y a integrarse con éxito en la sociedad y en el mercado laboral.

La integración de la formación técnica y profesional en la educación general debería acompañarse de una orientación que inculque una actitud positiva hacia el trabajo. La orientación y las tutorías deben definir el desarrollo de la carrera c o m o un proceso sistemático que permite a los individuos desarrollar su conciencia profesional, su capacidad de acceder al mercado laboral y su madurez. Deben conocer los requisitos del mercado laboral y ayudar a los más dotados y a los menos capacitados a desarrollar planes de carrera que se adapten a sus necesidades. Sin embargo, la mayoría de los profesores no están adecuadamente formados para ofrecer orientación y consejos profesionales, e incluso, cuando existe esa capacidad, se limita a la escuela y no aborda las necesidades de los padres ni de los desempleados jóvenes y adultos.

La gama de habilidades que se requiere de un licenciado de formación técnica y profesional del siglo xxi indica que la enseñanza se está convirtiendo en un proceso más complejo. Se espera que los profesores puedan diseñar currículos, que sean consejeros de los alumnos, entrenadores, tutores, administradores de la educación y de los recursos, y profesionales en activo. Ante esta función multifacética, la percepción de las habilidades de profesores y formadores se considera fundamental para innovar en los procesos de educación y formación. La formación inicial debe preparar a los profesores para que actualicen constantemente sus competencias a lo largo de su carrera. E n numerosos países, las capacidades teóricas y prácticas del personal docente son deficientes. E n esos casos, la formación en el empleo contribuiría a actualizar sus conocimientos y habilidades y mantenerlos actualizados en relación a las tecnologías en rápido desarrollo. Se considera eficaz un enfoque multidimensional que aplique la formación modular y la formación en el empleo, complementada con una actualización de la formación durante las vacaciones. Se está reformulando la idea tradicional de la formación antes del empleo y en el empleo para que la formación docente sea un proceso permanente a lo largo de la carrera del profesor. Además , se debería adoptar una mayor flexibilidad en la definición de los requisitos para ingresar en una carrera de docencia en formación técnica y profesional, reconociendo, por ejemplo, la experiencia laboral c o m o sustituto de cua-lificaciones educativas. Los profesores contratados en las empresas serían más proclives a que las demandas del mercado laboral influyan en los currículos y darían mayor importancia a las prácticas industriales.

Las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones están revolucionando la educación al eliminar las distancias y al permitir que el conocimiento sea más accesible para todos. El aprendizaje potenciado por la tecnología desempeñará un papel crucial en el desarrollo de una cultura de formación permanente y



potenciará a los alumnos al proporcionarles diversos medios para satisfacer sus necesidades educativas y de formación. H a y un interés creciente por el aprendizaje basado en la tecnología (Technology Based Learning - T B L ) en todo el m u n d o . El T B L puede definirse c o m o un conjunto de equipos y programas utilizados en los sistemas didácticos y de aprendizaje, en los sistemas de telecomunicación y en el sistema mundial de Internet. Tiene el potencial para promocionar la enseñanza y el aprendizaje y para ser eficaz en función de los costos, ofreciendo mayor flexibilidad en el tiempo y el lugar donde se realiza el aprendizaje. Además , favorece las políticas institucionales relacionadas con las oportunidades de acceso y la equidad. Podrían utilizarse los avances en las tecnologías de la información para ofrecer enseñanza a distancia a poblaciones de países isleños y áreas remotas y aisladas. Si en Internet se ofrecieran programas de formación técnica y profesional, estas poblaciones podrían seleccionar los niveles de especialización apropiados a sus necesidades y aprender a su propio ritmo. También podrían estudiar temas seleccionados según su propia conveniencia. Además , Internet puede ser utilizado - y lo será cada vez más - c o m o instrumento de cooperación para el intercambio y el desarrollo de políticas y programas de formación técnica y profesional. Por lo tanto, la U N E S C O tiene la intención de ampliar de manera significativa la red y los servicios de U N E V O C por medio de su página w e b .

Si bien la educación potenciada por la tecnología es una gran promesa, su uso generalizado se enfrenta al alto costo de los equipos y programas, a la existencia de "ricos" y "pobres" en términos tecnológicos, a la falta de estrategias apropiadas para integrar la tecnología en los currículos y a deficiencias en los conocimientos de los profesores. Por lo tanto, se requiere un especial esfuerzo para colmar la brecha de la tecnología y la información, cada vez más grande entre los países desarrollados y en desarrollo. Después del Congreso Internacional de Seúl sobre Formación técnica y profesional, nuestra intención es establecer una alianza con la O I T y otros organismos (por ejemplo, el Banco Mundial) para apoyar la reforma de la formación técnica y profesional como parte de los programas de desarrollo de los países pobres.

La innovación en la educación y en los procesos de formación c o m o respuesta a los nuevos desafíos y demandas cambiantes del siglo xxi requiere introducir la formación para el empleo en las pequeñas empresas, para el autoempleo y para la creación de empresas. Las pequeñas empresas creadas por los empresarios deberían generar la mayoría de los empleos en la economía moderna y se prevé que desempeñarán un papel cada vez mayor en el desarrollo económico. Por tanto, es importante formar empresarios, especialmente ante las proyecciones que indican que el 5 0 % de los graduados de los actuales programas de educación y formación probablemente no podrán obtener un empleo. E n los países en desarrollo y en los países en transición hacia una economía de mercado, el autoempleo ofrece un gran potencial para la independencia económica de la mayoría de jóvenes, puesto que el mercado laboral más amplio es el "informal".

Ante la importancia creciente del autoempleo en la nueva economía, la enseñanza técnica y profesional y sus interlocutores sociales necesitan trabajar juntos para formular políticas que incluyan la educación empresarial c o m o parte integral


38 Colin N. Power

de todos los programas educativos que pretenden alcanzar una alta tasa de empleo para sus graduados. Se puede adquirir experiencia práctica asumiendo tareas en pequeñas y medianas empresas.

La innovación en el proceso de educación y formación debe replantear los métodos actualmente vigentes para evaluar los logros de los alumnos y acreditar la experiencia laboral. Los cambios en las capacidades que piden las empresas exigen una revisión de los métodos tradicionales de evaluación de resultados. Se requieren sistemas de pruebas de las habilidades, de certificación y de acreditación para reconocer las capacidades y competencias adquiridas. La acreditación indicaría la productividad de los trabajadores cualificados y facilitaría su movilidad profesional. Además , los niveles de competencia pueden actuar c o m o puntos de referencia para el desarrollo de los currículos, la evaluación del rendimiento y la clasificación profesional. En algunos países, se han creado organismos nacionales para decidir sobre los niveles y sobre la acreditación. El reconocimiento de la experiencia laboral como sustituto de las cualificaciones educativas es una innovación que está ganando aceptación. Por lo tanto, está claro que la formación técnica y profesional debe colaborar con sus interlocutores sociales para desarrollar estrategias estandarizadas de evaluación que podrían facilitar la movilidad y aplicabilidad de las competencias.

Las tendencias industriales manufactureras que se observaban a finales de los años ochenta y a lo largo de los noventa indican claramente que la participación del sector privado en la formación de la m a n o de obra del futuro es un imperativo. Los gobiernos, especialmente en los países en desarrollo, son incapaces de responder con la suficiente rapidez a los requisitos cambiantes de las capacidades o de asumir los costes de la formación del personal en las tecnologías de vanguardia. Por lo tanto, a las empresas les interesa desarrollar una articulación multifacética con los establecimientos locales de formación técnica y profesional, incluyendo los compromisos financieros con las instituciones y los alumnos. Los beneficios de esta articulación para la industria son numerosos. Los graduados de los programas de formación poseerán las habilidades m á s relevantes para los procesos de manufactura en la empresa, serán inmediatamente operativos y estarán familiarizados con la cultura empresarial dominante.

A d e m á s de preparar a las personas para el empleo en los primeros años del siglo xxi, se esperará que la formación técnica y profesional funcione c o m o un instrumento de cohesión social. Deberá abordar la marginalización creciente de los jóvenes y adultos en el m u n d o industrializado y desarrollado. La subrepresentación de las mujeres en la formación técnica y profesional constituye una preocupación especial. Las tradiciones religiosas, las estructuras sociales, las prácticas culturales y los sistemas de valores plantean una condición inferior para las mujeres en n u m e rosos sectores de la sociedad, limitando su participación efectiva en las actividades socioeconómicas. Sin embargo, se están impugnando las ideas tradicionales sobre el papel de la mujer en la m a n o de obra, y la formación técnica y profesional debe responder a esto con programas didácticos apropiados, tanto en términos de su aplicación c o m o de sus contenidos, y con profesores competentes y sensibilizados con este tema. Para promover la igualdad de acceso de las jóvenes y las mujeres a los



cursos de formación técnica y profesional, se deben proporcionar formas m á s efectivas de orientación educativa y profesional, junto con una orientación neutral en términos de género y con materiales de orientación diseñados cuidadosa y atractivamente para incluir información sobre nuevos sectores y sobre las tareas tradicio-nalmente dominadas por hombres.

E n una economía moderna de mercado, se debe estructurar la formación técnica y profesional en un sistema multifacético que sea responsabilidad conjunta del gobierno, las empresas y la comunidad. Actualmente, el sector público sigue siendo el principal proveedor de la formación técnica y profesional en la mayoría de los países, aunque se ha observado una tendencia creciente a la descentralización y la cooperación con el sector privado. Los gobiernos son responsables de dar a la formación técnica y profesional una prioridad proporcional a su importancia estratégica, y de desarrollar y promover el marco administrativo necesario.

La diversificación de las instituciones de formación técnica y profesional requiere un cambio importante en la percepción de su función y de sus vínculos con la educación de adultos y la enseñanza superior. Para crear una asociación coherente ahí donde los conflictos en la práctica son mínimos, es esencial que los gobiernos creen un programa nacional conjunto para el desarrollo de la formación técnica y profesional. Se requiere un marco legislativo coherente para que las políticas y las directrices estratégicas puedan crearse y llevarse a la práctica. Así c o m o es necesario asegurar la transparencia de las cualificaciones profesionales, también es imperativo que el marco normativo garantice los derechos y obligaciones de los principales protagonistas en el sistema de formación, c o m o los ciudadanos que son alumnos potenciales, los formadores a gran escala, las empresas y los empresarios. El gasto en enseñanza técnica y profesional debería verse c o m o una inversión y las instituciones públicas deberían adquirir mayor autonomía para que aumente la competencia y se satisfaga la demanda de calidad de los consumidores. C o n la diversificación de proveedores, es necesario crear mecanismos de coordinación para asegurar una organización efectiva de la negociación colectiva y el diálogo social, con miras a realizar un seguimiento de la oferta y demanda del mercado laboral y mantener los niveles de las capacidades y de los sistemas de información. A ú n m á s importante, la diversificación de la formación técnica y profesional y la articulación con otros niveles y tipos de instituciones de educación también requiere diversificar los recursos de financiación, así c o m o una mayor comprensión y respeto por la formación técnica y profesional, especialmente por parte de las universidades.

El logro exitoso de un programa global para el desarrollo de la formación técnica y profesional depende fundamentalmente de su financiación, lo cual significa que las instituciones de formación técnica y profesional compartan los costos y generen recursos. Suele decirse que la formación técnica y profesional se encuentra entre los programas educativos m á s caros, y que las prácticas de financiación varían considerablemente en función de los países. Las diferentes fuentes de financiación de la formación técnica y profesional se pueden agrupar en las siguientes categorías: presupuestos nacionales, contribuciones de los empresarios, contribuciones de los alumnos, contribuciones voluntarias y autofinanciación.


40 Colin N. Power

E n lo que respecta a los gobiernos, se debería esperar que proporcionen un clima que conduzca a una coexistencia mutuamente beneficiosa de la industria y la educación técnica. A cambio de las inversiones del sector privado en la educación, los gobiernos podrían ofrecer incentivos en forma de reducción de impuestos y tarifas y otros beneficios que facilitarían la operación de aquel sector empresarial. Además , los gobiernos pueden adoptar acuerdos formales con las empresas transnacionales que funcionan en sus países con el fin de garantizar una reinversión significativa en las comunidades locales.

Para responder al desafío

La capacidad de la formación técnica y profesional para responder a los desafíos de la globalización y el desarrollo tecnológico dependerá, en gran parte, de una visión clara, de un liderazgo sólido y de programas de acción bien enfocados. Queda suficientemente claro que la asociación sólida y basada en la coordinación entre los interesados en la formación técnica y profesional será la clave de la eficacia de dicho esfuerzo. Los gobiernos, los organismos intergubernamentales, especialmente los del sistema de Naciones Unidas, las organizaciones no gubernamentales, los socios del sector privado, las asociaciones profesionales y la comunidad necesitan desarrollar estrategias donde cada participante contribuya en el ámbito de sus ventajas comparativas y se forjen nuevas alianzas y estrategias (por ejemplo, un programa conjunto de la O I T - U N E S C O para la educación y la formación técnica y profesional).

Los organismos de financiación internacional han desempeñado un importante papel financiando la formación técnica y profesional y ofreciendo asesoría en la dirección de las políticas de países en desarrollo. Los bancos para el desarrollo han realizado inversiones sustanciales, aunque a veces fluctuantes, en la formación técnica y profesional en los países en desarrollo. Los organismos bilaterales de cooperación y desarrollo también han proporcionado asistencia técnica y financiación para los proyectos de formación técnica y profesional en los países en desarrollo. Sin embargo, en muchos países, los modelos promovidos por los organismos donantes no siempre han sido los más apropiados para el contexto local. A menudo, los destinatarios han heredado proyectos con escasa o nula transferencia tecnológica y con elevados gastos corrientes, lo que ha exigido una dependencia continua de la buena voluntad del donante. Cuando se acaba el apoyo de los donantes, los proyectos han tenido tendencia a desaparecer poco tiempo después o a seguir funcionando, aunque sin efectividad ni eficacia. Además , la no coordinación de las políticas de los donantes a veces provoca competencia y conduce a la duplicación de los esfuerzos en los países receptores.

Se requiere claramente una nueva estrategia y una alianza global a largo plazo en apoyo de una reforma de la formación técnica y profesional para abordar los problemas socioeconómicos del próximo siglo. Dentro de esta estrategia global, la U N E S C O está bien situada para desempeñar un papel activo debido a sus ventajas comparativas en el campo de la educación, sus vínculos con los ministerios de edu-



cación de sus Estados miembros y sus relaciones con las organizaciones no guber

namentales en educación y con las asociaciones docentes. Esperamos que se logre

un nuevo pacto y un consenso en el Segundo Congreso Internacional sobre Formación

Técnica y Profesional que proporcione la coherencia y la fuerza política necesarias

para revitalizar un enfoque orientado hacia el futuro de dicha formación. Será el

elemento clave en todas las estrategias de desarrollo o de lucha contra la pobreza y

estará necesariamente presente en las políticas y programas de los Estados m i e m

bros y en las organizaciones internacionales y regionales.

Notas

1. J. Delors et al., La educación encierra un tesoro (Informe a la U N E S C O de la Comisión

Internacional de Educación para el Siglo XXI). Madrid, Santillana/UNESCO, 1996.

2. B . Cullen, Work, skills and national competitiveness [El trabajo, las capacidades y com-

petitividad nacional]. Brisbane, Australian National Training Authority.


LA E N S E Ñ A N Z A TÉCNICA

Y PROFESIONAL:

PONER LAS C O S A S EN SU SITIO

Claudio de Moura Castro1

E n este artículo pasaré revista a algunos de los temas clásicos de la formación pro

fesional y técnica, c a m p o que aún da lugar a controversias y en el cual las líneas de

consenso siguen estando insuficientemente trazadas. Buena parte de este estudio se

dedica a poner las cosas en su sitio y a adoptar posiciones en relación con m u c h a s

cuestiones relativas a la formación profesional, comenzando por una pregunta tan

básica c o m o si tiene sentido utilizar los fondos públicos para financiarla. E n la

segunda parte del artículo se formulan algunas sugerencias de política con respecto

a cuestiones críticas en la materia.

A u n q u e la palabra "formación" es bastante amplia y a m e n u d o ambigua, en

este artículo se aborda la formación de trabajadores y técnicos de los sectores indus

trial y de los servicios (la agricultura se excluye a causa de las dificultades para hacer

generalizaciones aplicables también a esta esfera). Se examina m á s de cerca la situa

ción de América Latina, pero la m a y o r parte del análisis y de las sugerencias de polí

tica se aplican igualmente a otras partes del m u n d o .


Claudio de Moura Castro (Brasil)

Economista. Asesor principal de educación en el Banco Interamericano de Desarrollo. Master's

Degree por la Universidad de Yale. Realizó estudios doctorado en la University of California

(Berkeley). Doctor en economía por la Vanderbilt University. H a ejercido la enseñanza en la

Universidad Católica de Río de Janeiro, la Fundación Vargas, la Universidad de Chicago, la

Universidad de Brasilia, la Universidad de Ginebra y la Universidad de Borgoña. Jefe del ser

vicio de políticas de formación de la O I T entre 1986 y 1992. Entre 1992 y 1995 trabajó para

el Banco Mundial c o m o especialista en economía de los recursos humanos. Autor más de

veinticinco libros y de unos doscientos artículos especializados.


44 Claudio de Moura Castro

Desarrol lo e c o n ó m i c o y f o r m a c i ó n

Entre los investigadores existe un amplio consenso en el sentido de que la educación ha sido un factor crítico en la producción y de que su importancia ha aumentado a raíz de la ola más reciente de transformaciones tecnológicas que ha barrido el m u n d o y alcanzado América Latina. En este artículo se sostiene que lo mismo puede decirse de la formación, que es un complemento natural de la educación en la creación de capital humano . En la segunda mitad de este siglo, América Latina invirtió en la creación de sistemas de formación, que han sido un componente inestimable de las políticas de desarrollo de los países de la región.

En el pasado, el elevado crecimiento garantizó el empleo durante muchos decenios a todos los diplomados: de hecho, la cantidad contaba más que la calidad. Pero tras una sucesión de crisis económicas, que comenzaron en los años setenta, la calidad fue cobrando mayor importancia, y aún más la adaptación de la formación a la demanda existente.

La nueva ola de transformaciones económicas ha hecho que la formación sea al mismo tiempo más importante y más difícil de calibrar en relación con las nuevas y más estrictas exigencias del m u n d o del trabajo. Las empresas que trabajan en la vanguardia del cambio tecnológico se han convertido en ávidos productores y compradores de formación. Las industrias tradicionales hacen frente a la amenaza de las fronteras abiertas, la internacionalización y la competencia despiadada. Sin mejoras significativas en la calidad de la mano de obra que se requiere para la modernización, corren el riesgo de ser eliminadas del mercado, c o m o ya ha sucedido en muchos casos. Las nuevas formas de organización que permitirían sobrevivir a tales industrias exigen trabajadores con niveles mucho más elevados de educación y formación.

Políticas q u e tienen sentido

En esta sección evocaré algunas de las cuestiones y debates clásicos en el ámbito de la formación profesional y técnica. Su objetivo, sin embargo, no es examinarlas, sino adoptar posiciones al respecto. Aunque este artículo se basa en la mejor investigación empírica disponible, va mucho más allá de las declaraciones fácticas, aventurándose en el campo menos seguro del juicio y la prescripción de políticas.

¿ P U E D E N LAS S O C I E D A D E S H A C E R B U E N U S O D E LA F O R M A C I Ó N ?

El éxito de toda iniciativa de formación depende de una gran variedad de circunstancias en el país de que se trate. Algunas de las políticas y medidas requeridas a fin de crear un ambiente favorable para el éxito de la formación están fuera del alcance legítimo de las intervenciones por parte de los encargados de la adopción de decisiones en ese ámbito. La formación en sí no será eficaz a menos que las condiciones para el despliegue de las técnicas aprendidas sean favorables. Las iniciativas de éxito


La enseñanza técnica y profesional: poner las cosas en su sitio 45

requieren un ambiente favorable en el cual pueda prosperar la formación. Si esas condiciones no se dan y si pertenecen al microambiente donde la formación y el despliegue de las técnicas adquiridas tienen lugar, lograrlas puede ser la primera tarea. El más importante de los requisitos es la creación de empleos, sin el cual se corre grave riesgo de que la formación resulte ineficaz.

¿FORMACIÓN O EDUCACIÓN?

Antes de sentar las bases para las políticas de formación profesional, es importante determinar las funciones de la formación profesional y de la educación. Aunque hay diferencias conceptuales entre ambas, la frontera que las separa es bastante borrosa. En los extremos, la educación es el conocimiento aislado de las aplicaciones prácticas (por ejemplo, aprender astronomía es educación pura, salvo para aquellos que prevén llegar a ser astrónomos profesionales). La formación pura es una preparación de técnicas que no explora las implicaciones teóricas de las tareas que se están aprendiendo (por ejemplo, aprender la manera de utilizar una sierra y una garlopa sin aprender el dibujo ni las matemáticas necesarias). Ahora bien, las más de las veces, ambas están combinadas. U n a buena formación y una buena educación son igualmente buenas cuando promueven el amplio desarrollo conceptual y analítico del educando. Recíprocamente, una buena educación está a menudo relacionada con esfuerzos aplicados que vuelven el conocimiento teórico una destreza práctica. La diferencia es principalmente de intención. La educación utiliza el contenido práctico u ocupacional para lograr un mayor dominio de la teoría y se despreocupa en cierta medida de la aplicación del conocimiento en el mercado. La formación comienza con el claro objetivo de preparar a una persona para una ocupación existente, y la teoría es un componente necesario para que el trabajador esté mejor preparado para ese puesto.

La formación no es un substituto económico de buenas escuelas para todos. Aunque puede servir este propósito en casos limitados (y puede ser una forma conveniente de dar contexto a la teoría, c o m o se explica en la próxima sección), esto no es una solución general, a causa del costo más elevado y del hecho de que no todas las ocupaciones requieren una formación profesional o técnica. E n cambio, una sólida educación básica es la mejor preparación para una amplia g a m a de empleos. Además, acorta la duración de la formación requerida. En otras palabras, la necesidad de establecer un buen sistema de formación no reemplaza al imperativo quizás más importante de establecer un buen sistema de educación general.

Por otra parte, ningún país puede esperar desarrollar su economía sin un esfuerzo m u y importante en materia de formación. Es algo que no ha ocurrido en ningún país, porque en algunas áreas el aprendizaje en el empleo no es factible y la c o m plejidad de los temas exige un largo período de aprendizaje y una pesada carga de teoría. Por esa razón, todas las sociedades industrializadas cuentan con sistemas de formación masivos y caros.



UNA BUENA FORMACION ES TAMBIÉN UNA BUENA EDUCACIÓN

Las economías modernas requieren un intenso desarrollo cognoscitivo como cimiento

de las técnicas profesionales. El aprendizaje de una profesión exige niveles cada vez

m á s altos de comprensión de las teorías científicas y del componente tecnológico

subyacentes. Parte de esta educación debería preceder a la formación, facilitándola

y acortándola. Pero, además, la mayor parte de los programas de formación ofre

cidos actualmente saldrían ganando si se hiciera mayor hincapié en el idioma, en las

matemáticas y en la ciencia, c o m o ocurre en los mejores cursos y aprendizajes. Así

está ocurriendo cada vez más en Alemania, en "Tech Prep" en los Estados Unidos

y en la nueva generación de cursos S E N A I en el Brasil.

Si bien el término "formación" puede aplicarse a ámbitos tan complejos c o m o

la medicina y la ingeniería, los modos y niveles explorados aquí se centran en jóve

nes (o adultos) con niveles de educación relativamente bajos. Por lo tanto, los méto

dos utilizados para impartir la formación dan resultados m u y diferentes, ya que ade

más de enseñar destrezas prácticas o manuales, deben desarrollar la capacidad para

comprender las tareas que requiere la profesión y razonar inteligentemente.

La evolución reciente ha mostrado que la integración de la formación de apti

tudes con el desarrollo conceptual es posible. Además , esta integración constituye

un ambiente de aprendizaje particularmente favorable para dar cabida a la teoría.

El contexto de aprendizaje debería parecerse al contexto de aplicación. El aprendi

zaje puede ser provocado por problemas prácticos que, en sí mismos, son intere

santes. Éstos son los principios que respaldan el movimiento de "aptitudes básicas",

así c o m o las "asignaturas académicas aplicadas" y la "contextualización del apren

dizaje".

Mientras aprenden una ocupación, los aprendices pueden tener una oportu

nidad ideal de desarrollar las mismas aptitudes generales que se enseñan en las escue

las ordinarias, es decir, en la educación general. Pero esto no ocurrirá espontánea

mente. La integración de la teoría y la práctica, y de las actividades de taller con los

principios generales de la ciencia sólo puede ser el resultado de esfuerzos delibera

dos y bien informados. Los programas de formación no deberían subestimar el poten

cial que ofrece dicha integración ni las dificultades para lograrla. C o n todo, hay bue

nos ejemplos prácticos de estas ideas: por ejemplo, las nuevas versiones de las

tradicionales "series metódicas" latinoamericanas, así c o m o los nuevos métodos

desarrollados en países c o m o los Estados Unidos (Tech Prep, School to W o r k ) y

Alemania (calificaciones clave), tienen un buen historial.

Los trabajadores con una buena combinación de aptitudes prácticas y c o m

prensión conceptual de la tecnología pueden adaptarse más fácilmente a nuevas y

diferentes ocupaciones, progresar en sus estudios y amoldarse a los cambios tecno

lógicos. La verdadera cuestión no es la formación general c o m o alternativa a la for

mación superespecializada, sino la solidez y profundidad de las técnicas básicas que

se enseñan en la formación especializada.


La enseñanza técnica y profesional: poner las cosas en su sitio 4 7

LA FORMACIÓN MERECE LA PENA

Estudios pormenorizados han demostrado que una buena formación impartida en el momento oportuno al grupo adecuado de personas merece la pena. La formación aumenta la productividad y, por ende, los ingresos de los trabajadores. También tiende a mejorar sus posibilidades de conseguir empleo y su adaptabilidad a diferentes ocupaciones. D e manera análoga, desde el punto de vista social, es una inversión tan buena c o m o cualquier otra, si no mejor. Los trabajadores bien formados pueden ser más productivos, siempre que trabajen en un ambiente que les permita desplegar sus técnicas superiores. Y un ambiente con trabajadores bien capacitados crea buenos hábitos que benefician a todo el m u n d o .

La formación consiste no sólo en impartir técnicas cognoscitivas y destrezas, sino también en desarrollar los valores, actitudes y comportamientos requeridos, en otras palabras, el espíritu que caracteriza a las ocupaciones y es indispensable para un rendimiento superior en ellas. La adquisición de los valores y las técnicas se produce simultáneamente y con interacciones entre las áreas cognoscitivas y no cognoscitivas.

Además de preparar trabajadores competentes, una función m u y importante de la formación tiene que ver con la transferencia de tecnología. La tecnología puede estar contenida en la maquinaria, pero también puede llevarse al lugar de trabajo mediante la formación. La mejor formación no sólo reproduce la dotación de técnicas de un país, industria o empresa, sino que también la mejora. En este artículo se adopta la posición de que la principal justificación de la formación es su impacto a largo plazo sobre la tecnología, los conocimientos prácticos y la productividad. Los aumentos salariales de los diplomados son sólo una de las consecuencias de la formación. El análisis de los índices de beneficio, si bien es una herramienta útil para comprender la formación, es sólo uno de los criterios para adoptar decisiones inteligentes, dada la presencia de elementos externos y efectos a largo plazo que no pueden detectarse examinando los costos y los perfiles de ganancia.

UNA BUENA FORMACIÓN EN UN LUGAR PUEDE RESULTAR MALA EN OTRO

Dada la heterogeneidad de los modos y técnicas de formación, y el sector de la economía al cual van dirigidos, la agregación corre el riesgo de disimular las conclusiones verdaderamente importantes. Puede ocurrir que las circunstancias sean tan fundamentalmente diferentes y que las modalidades de formación tengan tan poco en común que la suma de resultados heterogéneos conduzca a promedios sin sentido. D e manera análoga, el hecho de que la formación sea satisfactoria (o ineficaz) en un lugar o a un nivel dice m u y poco acerca de su éxito (o fracaso) en otros lugares. En una evaluación efectuada en Rusia, por ejemplo, se comprobó que cursos plenamente satisfactorios en Nijni-Novgorod eran totalmente ineficaces en Stavropol.2

La formación dirigida a las técnicas industriales tiende a ser cara y larga, en tanto que la que se orienta hacia las industrias de los servicios (incluida la g a m a completa de tecnologías de oficina) es más flexible, menos cara y más fácil de orga-



nizar. La formación para mejorar las llamadas tecnologías blandas en la gestión

constituye un área cada vez más importante (ISO 9000, Total Quality, Just-in-time,

etc.). U n a novedad más reciente es la formación destinada a empresarios y el auto-

empleo, aunque no se conocen m u y bien sus perfiles óptimos ni sus índices de éxito.

La formación para el sector rural y para la agricultura es otro ámbito en el que sigue

reinando la incertidumbre. Por lo que atañe a la formación basada en la empresa,

tiene asimismo sus propias peculiaridades. Al tratar de este tema, es conveniente no

mezclar todas estas modalidades diferentes. Cabe observar que las empresas indus

triales incluyen actividades del sector de los servicios (contabilidad, restauración,

etc.), y que el fuerte movimiento hacia los servicios externos inpulsa a las activida

des industriales (tales c o m o el mantenimiento de planta) hacia el sector terciario. Es

importante no mezclar los sectores con la naturaleza intrínseca de la formación que

ha de impartirse.

LA FORMACIÓN RESULTANTE DE LA DEMANDA:

N O HAY FORMACIÓN SIN EMPLEOS

El problema principal de la formación es la falta de adecuación con el empleo. La

formación resulta una mala inversión cuando quienes la reciben no pueden encon

trar un empleo en que utilizar sus aptitudes (directa o indirectamente). A menudo

es más cara que la educación y si las aptitudes aprendidas no se utilizan, los bene

ficios son dudosos. Abundan los programas que carecen de una buena adaptación.

Por lo tanto, obtener un buen equilibrio es una condición sine qua non. La regla

debería ser simple y enérgica: si no hay demanda, no hay formación.

Para lograr una buena adecuación, los incentivos han de ser correctos y los

mecanismos que impulsan a la formación a responder a la demanda del mercado

deben estar en su lugar. La utilización eficiente de los recursos debería ser recom

pensada a todos los niveles mediante incentivos duros y flexibles. Deberían recom

pensarse los comportamientos socialmente útiles dentro del sistema de formación y

sancionar los que no sean buenos. Algunas prácticas recientes merecen atención,

por ejemplo, exigir que una cierta proporción de los diplomados encuentren empleos

en los que utilicen las técnicas adquiridas, establecer el criterio de la probabilidad

de empleo de los diplomados c o m o condición de financiación, y conceder ventajas

a las escuelas que establezcan vínculos estrechos con los mercados laborales (este

último mecanismo se utilizó con éxito en el proyecto "Chile Joven" del Banco

Interamericano de Desarrollo, que se menciona más adelante).

La formación en centros independientes, c o m o los que se encuentran común

mente en América Latina, tiende a prestar al menos cierta atención a la demanda,

mientras que la impartida en los sistemas de educación formales (escuelas profe

sionales y técnicas) suele pecar de ignorar los mercados para sus diplomados. Ésta

puede ser una de las razones por las cuales existe una fuerte tendencia a trasladar

el final de la formación de estos programas. U n a de las soluciones más generaliza

das es desplazar la formación al nivel de posgrado, haciendo que se transforme en

una carrera breve de enseñanza superior. Otra solución es diluir el componente pro-



fesional y ofrecer simplemente una educación secundaria que inicie a los estudiantes en algunas líneas profesionales amplias. Otra alternativa consiste en separar el final de la formación del de la educación de los programas técnico-profesionales, permitiendo que las escuelas se concentren en asignaturas académicas y trasladando la formación a otro lugar.

La formación impulsada por la demanda no significa que las instituciones activas en este ámbito se limiten a esperar que surja la demanda ni que acepten la reticencia habitual de las empresas tradicionales. C o m o toda empresa dinámica que promueve un nuevo producto, han de comercializar su producción y convencer a los empleadores de que la formación merece la pena. Atienden a las necesidades de las empresas pero, mirando más allá de las actuales, también toman medidas tendientes a hacer de la formación un canal para el cambio. Al igual que en el caso de muchas otras actividades económicas, la formación requiere un gran esfuerzo de mercadotecnia social.

Contrariamente a lo que suele creerse, la mayoría de las empresas no saben cuáles son sus necesidades de formación ni el perfil de las técnicas que más les convendrían. D e manera análoga, los formadores - aislados en sus escuelas - tienen una noción imperfecta de las exigencias de las empresas. C o n todo, trabajando juntas, escuelas y empresas pueden aprovechar sus ventajas respectivas y desarrollar la formación correcta.

La experiencia a nivel mundial demuestra que la calidad es lo más importante para atender las necesidades del mercado. La improvisación y las prácticas descuidadas no dan resultados a la larga. U n a formación satisfactoria imparte un sentido de la perfección y de la responsabilidad que no puede aprenderse a menos que el propio ambiente posea estas características. Por último, los diplomados de los programas de formación de alta calidad tienden a ser elegidos para los empleos existentes; de ahí que, desde el punto de vista individual, la formación sea siempre una buena inversión.

La formación impulsada por la demanda puede llevar a un proceso de selección de cursos y personas que posiblemente garantice resultados económicos, pero a costa de evitar los ámbitos y personas que, por razones de equidad, son más dignos de ayuda. Los administradores tienen que ser conscientes de esta tendencia y organizar programas que logren un equilibrio entre la eficiencia y la equidad.

¿QUIEN DEBERÍA PAGAR LA F O R M A C I Ó N ?

H a y buenas razones para alentar a quienes se benefician de la formación a que sufraguen al menos una pequeña parte de los costos, lo cual aligera la carga presupuestaria y puede llevar a una mayor equidad. Además, las expectativas de los que pagan serán mayores, ya sea en cuanto a calidad o a especialización. Pero es evidente que la capacidad y la voluntad de pagar dependen en buena medida de la clientela y del tipo de formación.

Los empleadores deberían pagar por la formación que genera resultados que pueden aprovechar inmediatamente y en la cual el riesgo de perder la inversión es



pequeño. Por lo c o m ú n , esto significa una formación breve y altamente especializada, o de la cual los empleadores pueden captar la mayor parte de los resultados. E n la literatura especializada, se denomina "formación específica para una empresa". La presencia real o probable de aprovechadores o "cazadores furtivos" limita seriamente la cantidad de formación que las empresas están dispuestas a proporcionar. D e manera análoga, numerosas empresas son conservadoras, manifiestan reticencia acerca de la formación o están abrumadas por demandas más urgentes, lo cual les impide beneficiarse de los aumentos de productividad que pueden resultar de niveles m á s elevados de formación. Por otra parte, las empresas suelen pecar por falta de visión, y por lo común no prevén las tendencias económicas a largo plazo ni adaptan su formación a dichas tendencias. A u n así, iniciativas limitadas, tales c o m o aceptar internos o aprendices, pueden entrañar consecuencias positivas: algunos cursos del sector de los servicios deberían impartirse sin cargo a las clientelas vulnerables, y la formación para algunas profesiones manuales puede ser objeto de cierto pago.

Quienes reciben formación deberían pagar tanto c o m o puedan. Los estudiantes de clase media - que siguen cursos breves adaptados al sector de los servicios (trabajo de secretaría, informática, etc.) - por lo general pueden costear una parte importante de los gastos, si no el total. E n cambio, es frecuente que los obreros que siguen cursos largos de técnicas industriales no puedan pagar m u c h o , lo cual exige subsidios oficiales considerables. En tales casos, a menudo será inútil exigir el pago, considerando las ganancias ya previsibles y el bajo nivel de ingreso de la clientela. Pero las reglas deberían ser flexibles: los casos señalados son sólo ejemplos de diferencias características entre clientelas.

H a y motivos para creer que la formación de calidad genera al menos tantas economías externas c o m o la educación. Ahora bien, no existe una investigación empírica más rigurosa para respaldar esta afirmación que para apoyar la creencia de que eso ocurre con la educación. Pero ha de tenerse en cuenta que los trabajadores bien formados aportan buenos hábitos y técnicas laborales al lugar de trabajo, y que es a los mejores artesanos a quienes se asigna la tarea de ayudar al personal m á s joven. D e hecho, los mejores sistemas de formación de Europa justifican su existencia y sus gastos sobre la base de que son necesarios para desarrollar una cultura tecnológica. D e ahí que la formación deba tratarse de la misma forma que la educación y que haya de buscarse un equilibrio apropiado entre los gastos para una y otra. N o hay países industriales cuyos presupuestos públicos para la formación sean modestos. (Para los fines del presente artículo, partimos del supuesto de que la cuota deducida de las remuneraciones son fondos públicos). Es ésta una de las razones por las cuales los sistemas de formación no deberían proponerse alcanzar el umbral de rentabilidad a través de la recuperación de los gastos. El principio debería ser recaudar ingresos para las escuelas tanto c o m o lo permitan los medios financieros de la clientela, pero no más allá del punto en que la reducción de la cantidad de formación impartida vulnere la economía. Además , deberían considerarse diversos planes para diversificar las fuentes de ingreso, que podrían incluir, entre otras, los préstamos a los estudiantes para los cursos de nivel superior, la venta de servicios a empresas y tal vez la recaudación de fondos entre los ex alumnos.



La financiación pública de la formación no es lo mismo que el funcionamiento público: la primera es insoslayable, en tanto que el segundo a m e n u d o puede evitarse. Es posible ganar significativamente en eficiencia cuando la prestación está en manos de instituciones que han de responsabilizarse ante organismos o agentes exteriores. Las empresas de formación privadas, las organizaciones no gubernamentales o las empresas que emplean a los aprendices son probables candidatos para impartir formación. También una institución pública puede hacerlo siempre que esté sujeta a las mismas normas en cuanto a incentivos y responsabilidad que las usuales en el sector privado. D e hecho, algunas empresas de primer orden de los Estados Unidos están derivando cada vez más sus actividades de formación hacia instituciones públicas, tales c o m o escuelas superiores comunitarias que ofrecen ventajas comparativas en determinados ámbitos comerciales. Estas escuelas superiores tienen que cumplir con las exigencias de rendimiento establecidas en los contratos con empresas c o m o Boeing, Caterpillar y los grandes fabricantes de automóviles. Si puede exigirse una responsabilidad tan rigurosa, no hay razones de peso para evitar una prestación pública. Pero en la mayor parte de los países de América Latina, la prestación privada sigue siendo una alternativa m á s viable.

El gobierno siempre tendrá una función clave que desempeñar tanto en la financiación c o m o en la formulación de políticas. La formación no puede ser financiada únicamente por el sector privado o con los pagos que efectúan los aprendices, aunque haya que hacer un esfuerzo por aumentar la participación financiera de estos últim o s . El impuesto sobre las remuneraciones ha sido un medio c o m ú n y satisfactorio de financiarla. Ahora bien, los nuevos estilos en las finanzas públicas oponen resistencia a los mecanismos de financiación que vinculan los ingresos a las utilizaciones. H a y evidentemente un conflicto con una herramienta que ha protegido a la formación de los caprichos de los presupuestos públicos y le ha permitido florecer. El historial de los gobiernos en la coordinación de la formación ha sido diverso. Los consejos de formación han sido eficaces en algunos países, pero no en otros. Las herramientas para dar poder efectivo a los consejos no son evidentes, y al m i s m o tiempo, es una verdadera suerte que algunas de ellas sean ineficaces, dados sus prejuicios y falta de criterio. Por norma general, un ministerio carece de poder para influir sobre cualquier actividad que tenga lugar bajo los auspicios de otro ministerio. La base para la coordinación no es m u y optimista: hay pocas fórmulas ganadoras.

¿ C ó m o mejorar la formación?

En esta sección se presentan varias propuestas para mejorar la formación y reformar las instituciones a partir de la experiencia de América Latina y de otros lugares.

MEJORAR EL RENDIMIENTO DE LOS ACTUALES PROVEEDORES DE FORMACIÓN

América Latina cuenta con una antigua y distinguida tradición de formación profesional. El Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) del Brasil se creó



a principios de los años cuarenta, introduciendo una larga sucesión de instituciones análogas en casi todos los países del hemisferio. Esencialmente, tales instituciones son financiadas mediante un impuesto del 1 % sobre las remuneraciones. El S E N A I , el S E N A , el S E N A C , el S E N A T I , el I N C E , el I N A y el I N A C A P , c o m o estas instituciones independientes (en adelante denominadas el sistema "S e I") son conocidas en los diversos países, las más de las veces están bajo la responsabilidad de los ministerios de trabajo y no de educación, y están m u c h o m á s próximas al sector productivo que las escuelas ordinarias. Se beneficiaron de un conjunto de métodos de enseñanza m u y interesantes - las "series metódicas" - que suministró sólidos materiales a los millares de escuelas profesionales distribuidas en todo el continente. C o m o estaban separadas de las escuelas académicas, estas instituciones se ocupaban de los estudiantes una vez que las anteriores los habían dejado. A medida que los niveles de escolaridad de la región ascendieron, pudieron reajustar su oferta para atender a las necesidades de los estudiantes que tenían un mayor nivel de educación. Además , pasaron de la formación previa al empleo a ocuparse de una parte mucho m á s grande de los programas ofrecidos para mejorar las capacidades de quienes ya formaban parte de la m a n o de obra. Por esa razón, la distinción neta que suele hacerse entre la formación anterior al empleo y el perfeccionamiento no es tan importante, ya que las instituciones eran las mismas y tendían a adaptar su oferta a las condiciones del mercado.

Hace veinte años, las instituciones " S e I" eran el orgullo de América Latina; constituían un conjunto rico y bien administrado que contrastaba con la pobreza y mediocridad de las escuelas académicas. Sin embargo, a partir de la crisis económica de fines de los años setenta, comenzaron a tener problemas para colocar a sus diplomados y se demoraron en adaptarse a los nuevos tiempos. Por otra parte, envejecieron, se volvieron lentas para reaccionar y, en algunos casos, se infiltraron en ellas la politización y la sindicalización del personal. El personal se fue desmoralizando cada vez más y las instituciones cobraron fama de constituir un problema y no una solución. El montaje en el extranjero y otros cambios económicos han menoscabado sus recursos financieros. N o se han encontrado soluciones fáciles para las instituciones que tienen problemas m á s graves: conservan la fuerza política para resistir a los intentos de reformarlas o clausurarlas.

C o m o las instituciones "Sel" eran especialmente lentas para atender al extremo inferior del mercado laboral, los ministerios de trabajo y los organismos internacionales (de América Central) han intervenido durante los últimos años a fin de crear programas destinados a formar a trabajadores para el sector no estructurado, así c o m o a jóvenes desempleados. Algunos de estos programas han tenido m á s éxito que otros (por ejemplo, Chile Joven y Proyecto Joven), aunque el resultado general sigue sin estar claro. Algunos tienen éxito dentro de los estrechos límites de lo que tratan de hacer, pero no aportan una solución a la tarea general de formar a los trabajadores. El ajuste de la mejor fórmula para formar a los trabajadores desaventajados y a los jóvenes tiene que ir a la par de la tarea más importante de trabajar con las instituciones " S e I", más grandes y mucho más fundamentales.

El dinámico y eficaz conjunto de instituciones de formación de América Latina



era motivo de legítimo orgullo, por lo que se trató de exportar este sistema a África. Pero c o m o hemos dicho, algunas de las instituciones "Se l" han perdido su brillo y su capacidad de reaccionar ante las necesidades del mercado, se han politizado y se han vuelto pesadas y difíciles de controlar. Salvo algunas excepciones, las grandes instituciones de formación latinoamericanas se han vuelto lentas, ineficaces y costosas, aun cuando puedan seguir impartiendo formación de buena calidad. Necesitan transformaciones estructurales que les permitan percibir más claramente la necesidad de dirigir mejor su producción, responder m á s rápidamente a los cambios del mercado y obtener más resultados a partir de determinados insumos. Ahora bien, no existe una fórmula única para alcanzar esos objetivos. La reforma no produce un cambio abrupto de la noche a la mañana, pero es probable que tal cambio se efectúe por etapas. El objetivo de la reforma debería ser avanzar, según las líneas antes expuestas, a la velocidad que sea posible, en el entendimiento de que estas trayectorias no se excluyen recíprocamente.

Todos los países de América Latina aplicaron programas de escuelas técnicas que ofrecían una combinación de asignaturas académicas (que culminaban con un certificado de enseñanza secundaria) y asignaturas técnicas (a fin de preparar a los estudiantes para el mercado laboral). H a y varios programas de este tipo, algunos de los cuales representan nuevos modelos de educación técnica. C o n todo, las m á s de las veces los resultados han sido decepcionantes. U n a buena proporción de los programas se destinaban a la formación de maestros y la contabilidad, pero se volvieron obsoletos y fue preciso revisarlos. Los problemas de los programas de técnicas industriales se vieron complicados por la imposibilidad práctica de realizar bien todas las tareas que se exigían de estas escuelas. La mayor parte de los programas tendían a ofrecer un currículo académico insuficiente, no lograban preparar trabajadores competentes (los propios maestros no eran profesionales), y sus intentos de preparar administradores de nivel medio se toparon con un mercado indiferente. En la mayoría de los casos en que las escuelas ofrecían una educación de gran calidad, los estudiantes terminaban por abandonar toda la formación técnica y optaban por pasar a instituciones de enseñanza superior de la elite. En términos generales, este rendimiento dejaba mucho que desear. Evidentemente, es éste un ámbito en el que la reforma es indispensable.

C o m o en otras partes, en América Latina numerosas empresas administran programas de formación para los empleados, especialmente cuando las técnicas que necesitan no pueden obtenerse de otra manera y no se corre gran riesgo de que otras empresas se beneficien de esos programas. C o n todo, la formación interna está perdiendo importancia a medida que las empresas empiezan a establecer contratos con proveedores y vendedores externos, e incluso con las instituciones " S e I". En cambio, las empresas que imparten formación están concentrándose cada vez m á s en el perfeccionamiento de las técnicas de los empleados existentes, en enseñar técnicas más perfeccionadas en detrimento de la formación en técnicas básicas, o en enseñar técnicas de gestión. Constituyen una excepción las empresas que operan en industrias donde la tecnología es compleja o se modifica rápidamente: por lo común, suelen mantener programas de formación costosos y ambiciosos en comparación con

Perspectivas, vol. XXIX, n" l, marzo 1999


los de las empresas más tradicionales. Todos estos esfuerzos deberían ser sumamente bien recibidos desde el punto de vista de la política pública. El gobierno debería preocuparse sólo de controlar el comportamiento de formación de las empresas, ya que debe colmar las lagunas en los casos en que los mecanismos de mercado espontáneos no impartan una formación suficiente. Además, es responsabilidad del gobierno garantizar que la legislación y la estructura fiscal no creen incentivos ni desincentivos para la formación.

E n los párrafos que siguen se exponen algunas observaciones importantes relativas a las grandes instituciones de formación - las "instituciones S e l " - , que son válidas para América Latina así c o m o para muchas otras regiones del m u n d o . Todas las instituciones de formación deberían controlar de cerca el mercado para

sus diplomados. Los estudios sobre la evolución de la carrera de los antiguos aprendices - de carácter oficial c o m o en el SENAI/San Pablo o ad hoc - son uno de los medios más fáciles y eficaces de seguir la pista de la evolución del mercado, pero también hay otros métodos disponibles e igualmente útiles. N o son necesarios los estudios importantes, centralizados y costosos sobre la evolución de las carreras; los contactos oficiosos con los antiguos estudiantes y la interacción estrecha con las empresas que por lo c o m ú n contratan a personas tituladas pueden funcionar bastante bien. L o que cuenta es la sensación de estar familiarizado con el mercado, y el convencimiento de que incumbe a las escuelas adaptar la oferta de formación a la demanda existente. La regla es simple: si no hay demanda, no hay formación. La información es una condición necesaria, pero no suficiente para el cambio. Al no existir sanciones por producir diplomados que no consiguen empleo, los administradores de las escuelas no tienen interés en obtener información ni en utilizarla cuando se les proporciona. Así pues, la aplicación de una política que impone la vigilancia de los mercados depende más de la modificación de las estructuras de incentivos (crear sanciones por preparación deficiente de la oferta) que de los aspectos prácticos de la generación de información.

Romper el monopolio de las grandes instituciones de formación públicas es una política posible. La creación de fondos de formación competitivos es una alternativa m u y atractiva que aumentará la eficiencia del sistema. Por norma, queda ampliamente justificada la supervivencia de las instituciones "Sel", pero hay razones igualmente contundentes para que desempeñen un papel menor en este mercado. Deberían competir con muchos otros proveedores (en algunos casos, compartiendo el impuesto sobre las remuneraciones con los proveedores privados), pero además conservar un papel de importancia en la formación de instructores, la preparación de material de formación de alta calidad y el c u m plimiento de una función de liderazgo.

A fin de reducir el desajuste entre oferta y demanda de formación, los empleadores deberían tener más voz en las decisiones de las instituciones de formación. La presencia simbólica de los representantes comerciales en las juntas o en los grupos de trabajo no es suficiente. Empresarios reales con poder real deberían participar en la adopción de estas decisiones. La participación de los sindica-



tos debería ser bienvenida en los casos en que han demostrado interés por el tema.

Relacionar algunos componentes de los presupuestos de las instituciones de formación con sus éxitos en la tarea de adaptar la formación a la demanda puede aumentar la eficiencia. H a y varios mecanismos para conceder recompensas o reducir presupuestos según el rendimiento, en particular relacionando la financiación con el éxito de los diplomados en encontrar empleos adecuados, tal c o m o se ha hecho en el proyecto "Chile Joven".

Los programas de aprendizaje que exigen la colocación en un empleo antes de la formación son más inmunes a la falta de adecuación de la oferta. Así pues, es éste un camino que debe ser considerado seriamente (véase la sección siguiente).

En algunas condiciones, las instituciones de formación deberían comenzar a asignar importancia a una función normativa adquirida. C o n todo, el organismo que crea y hace cumplir normas no debería, además, impartir formación (a menos que sus normas afecten a sectores en los cuales no opera). Habida cuenta de la renuencia de las instituciones "S e I" a retirarse de la prestación convencional de formación, las normas deberían estar dentro del ámbito del gobierno o de un nuevo organismo o junta creados para ese fin específico.

¿UN SISTEMA D U A L PARA LOS TRÓPICOS?

El aprendizaje en el trabajo adquirió un formato más deliberado y significativo a partir del establecimiento de la condición de aprendiz en la Edad Media. La idea de utilizar el espacio del empleo c o m o lugar de aprendizaje y el maestro artesano establecido c o m o formador sigue siendo tan válida hoy día c o m o en el pasado. E n Alemania, se agregó un componente de aula al sistema de aprender haciendo y observando, lo cual dio lugar a la expresión "sistema dual" para la práctica de alternar entre los lugares del aula y el trabajo.

Se han invertido muchos esfuerzos en reproducir el "sistema dual" en América Latina y en otras regiones. Sin embargo, las estrictas exigencias impuestas a las asociaciones de empleadores y trabajadores, así c o m o a los gobiernos, han producido resultados modestos. Podríamos decir, aunque sería una exageración, que es pequeño y bueno o bien grande y malo, a causa de las dificultades para aumentar la escala del sistema y la complejidad de la articulación necesaria entre los diferentes actores sociales.

H a y buenas razones para proseguir los aprendizajes que se ajustan estrechamente al formato alemán en las áreas complejas o de categoría donde las pequeñas cantidades corresponden más o menos a la demanda, y las complicaciones y los costos se justifican por la importancia estratégica de las técnicas.

Ahora bien, la idea de agregar algo de estructura, tecnología y técnicas básicas al aprendizaje en el trabajo y al aprendizaje en general sigue siendo m u y prometedora (Túnez ha adoptado un programa bien concebido de este tipo, pero su ejecución ha sido inadecuada). U n a de las fuerzas impulsoras de este enfoque es corregir los malos hábitos de trabajo y las deficiencias de los trabajadores, ya que



la falta de oficio de éstos se trasmite a los aprendices. Además , las técnicas cognoscitivas c o m o las matemáticas, el dibujo y la lectura son mal enseñadas, en caso de que se enseñen, en las empresas tradicionales. Estos aprendizajes podrían ofrecerse a muchas personas a m u y bajo costo.

Independientemente de la seriedad de los esfuerzos del sector público destinados a proveer formación, en la mayor parte de las sociedades esto constituye sólo una pequeña fracción de las oportunidades de aprendizaje disponibles. Diversos programas de formación son propuestos por instituciones privadas, organizaciones no gubernamentales y empleadores. Los programas por correspondencia, la televisión y las videocintas abren oportunidades ilimitadas de aprender. Si bien no hay estadísticas sobre estas alternativas, todo indica que en una economía moderna la suma de estas iniciativas privadas y dispersas puede representar una matrícula varias veces superior a la de la formación pública oficial.

Los trabajadores aprenden haciendo. El hecho es que el lugar de trabajo es, además, un lugar de aprendizaje. Todas las políticas que fomentan el aprendizaje en el lugar de trabajo son bienvenidas.

U n a vez que los trabajadores alcanzan cierto umbral de educación o formación, el autoaprendizaje - sea mediante la compra de libros y revistas, la utilización de la biblioteca o de Internet - pasa a ser una fuente importante de conocimiento y adquisición de aptitudes. Dados los incentivos apropiados en el trabajo, la disponibilidad de oportunidades de autoaprendizaje y el dominio de las técnicas de lectura, el potencial para el aprendizaje adicional es grande.

El sector público, c o m o su homólogo privado, también proporciona una cantidad significativa de formación. El problema con la formación y las instituciones públicas (algunas veces incluidas las paraestatales) es que hay una tendencia a considerarla un derecho. Los trabajadores son capacitados porque existe un mandato en ese sentido, no porque haya una necesidad concreta de aptitudes adicionales. Esto lleva al despilfarro y a la insatisfacción, ya que no se obtienen resultados concretos. La regla para rectificar estos errores es simple: la formación en las instituciones públicas debería seguir exactamente los mismos principios que los adoptados por las mejores empresas privadas, evitando el derroche de formación inútil y la cortedad de miras de las empresas conservadoras.

La política pública debería estimular todas las formas y modos de aprendizaje, lo cual puede lograrse mediante reglamentación, c o m o por ejemplo la certificación de técnicas o políticas para aumentar la transparencia y proteger a los consumidores. El aprendizaje exige una planificación cuidadosa. El marco jurídico puede terminar con esos planes o potenciarlos. E n el caso de la formación impartida por las empresas, pueden considerarse las devoluciones de impuestos u otras formas de subsidios. Al menos , el gobierno no debería obstaculizar o controlar excesivamente estas iniciativas.

APRENDIZAJE A LO L A R G O DE T O D A LA VIDA

Las sociedades modernas ofrecen miles de oportunidades de educación y formación



fuera de las instituciones oficiales y públicas. Las escuelas privadas imparten cursos de informática, técnicas de secretariado, contabilidad, idiomas y otras disciplinas. La educación a distancia ha estado presente a través de las escuelas por correspondencia y actualmente se ha trasladado a la televisión y a Internet. La televisión, la televisión por cable y los satélites se están utilizando para cursos especializados y educación de masas, incluidos cursos de extensión sobre agricultura y gestión de pequeñas empresas. Las universidades, las instituciones de enseñanza superior y las escuelas técnicas ya ofrecen cursos de extensión, tanto al público en general c o m o en el marco de contratos con empresas. Por último, las organizaciones no gubernamentales se ocupan del extremo inferior de la sociedad y desempeñan una función inestimable. Según algunas estimaciones, por más defectos metodológicos que puedan tener, el volumen de la educación y formación informal es varias veces superior a la impartida a través de canales académicos y formales.

A pesar de la variación significativa de calidad, no ha de subestimarse el impacto general de este conjunto heterogéneo de iniciativas. Está plenamente justificado fomentar la expansión de tales actividades (que en algunos países escandinavos llegan nada menos que a la mitad de la población, en tanto que en los Estados Unidos los beneficiarios son sólo un tercio de la población). Por lo tanto, es conveniente que los países apliquen políticas apropiadas y creen un ambiente general en el cual puedan florecer. Proteger a los consumidores contra el fraude, las iniciativas no profesionales y la publicidad engañosa debería ser parte de las políticas de formación adoptadas por todos los países. Pero la reglamentación y la autorización categóricas de las iniciativas hacen más daño que otra cosa en la mayoría de los casos.

NUEVAS FORMAS DE PRESTACIÓN PARA CLIENTELAS OLVIDADAS

Los países de América Latina han tenido un considerable éxito en el desarrollo de instituciones capaces de ofrecer formación de alta calidad para los oficios manua les clásicos. Sin embargo, su historial de atención al extremo inferior de la m a n o de obra (tanto estructurada c o m o no estructurada) ha sido mediocre. E n particular, no ha hecho frente al desafío de formar a los trabajadores para muchos segmentos del sector no estructurado. El hecho es que, dados los recursos de los países y los costos que supone, la capacidad de formar a una proporción significativa de estos trabajadores es limitada, aunque se han utilizado los presupuestos a fin de capacitar para el sector moderno.

Las instituciones de formación tradicionales pueden esperar alcanzar a esta enorme clientela (que es aproximadamente la mitad de la m a n o de obra en muchos países) sólo creando tecnologías de formación que permitan reducir espectacularmente los costos per capita. La educación a distancia es una posibilidad que se ha ensayado a escala relativamente pequeña en diferentes países. La utilización de los medios de comunicación de masas, tales c o m o la televisión y los vídeos, es otra variante prometedora (el Tecnológico de Monterrey la utiliza). La posibilidad de dar la concesión de la formación a pequeños operadores es otro camino (promovido por el Iazig Language Institute y ensayado oficiosamente por el S E N A I en algu-



nos de sus cursos m á s sencillos sobre mecánica de los metales). Enseñar técnicas básicas a los trabajadores que han dominado de otra manera las dimensiones más manuales de los oficios es una alternativa menos usual pero también prometedora.

Quizás una parte significativa de la formación para los clientes del extremo inferior tendrá que ser provista por otras instituciones. Lo que puede denominarse el "enfoque del talonario de cheques" consiste en hacer que las autoridades centrales adquieran formación mediante licitación pública en el mercado privado y público, en lugar de tratar de crear un sistema o depender de las instituciones de formación regulares. Constituyen un ejemplo interesante las iniciativas para contratar emprendidas por algunos ministerios de trabajo. Las organizaciones no gubernamentales y otras pequeñas instituciones ofrecen ya formación en ocupaciones sencillas; la financiación por parte de los ministerios de trabajo podría aumentar la escala de funcionamiento de estas actividades.

La formación para el autoempleo es la única excepción obvia de la proposición de que la formación no crea empleos, y por consiguiente merece considerable atención. C o n todo, su historial no es homogéneo. U n a cuidadosa selección de los candidatos es esencial para lograr un índice de éxito aceptable. Los jóvenes que acaban de egresar de la escuela tienen pocas posibilidades de salir adelante creando sus propias empresas. Los programas que funcionan suministran m u c h o m á s que formación a los candidatos escogidos (por ejemplo, suministran además financiación y cooperación técnica), pese a que esto suponga pocas ventajas comparativas para las instituciones de formación. Los programas encaminados a mejorar el rendimiento de pequeñas empresas ya establecidas funcionan mejor que los que tratan de permitir a los aprendices crear sus propias empresas3.

MEJORAR LA FORMACIÓN PARA LA ECONOMÍA MODERNA

La modernización económica exige modalidades de formación cada vez m á s perfeccionadas. Las instituciones competentes deben mejorar algunos de sus cursos a fin de atender nuevas necesidades, c o m o por ejemplo las tecnologías cada vez más complejas. Es preciso proponer la formación de técnicos, los programas universitarios y, eventualmente, los cursos de posgrado en ámbitos tales c o m o el diseño con ayuda de computadora, la fabricación con ayuda de computadora, la robótica, la tecnología de la soldadura y la automatización industrial. A medida que se empiezan a proponer programas con componentes técnicos m á s complicados surge una tendencia a ofrecer también servicios que van m á s allá de la formación corriente, entre ellos el control de calidad, la asistencia técnica y, en las mejores escuelas, investigación y desarrollo (I y D ) aplicados (hay algunos buenos ejemplos de esta tendencia, especialmente en el Brasil: el S E N A I y algunas pocas escuelas técnicas federales). Particular atención merecen los modelos de los establecimientos de enseñanza superior comunitarios de los Estados Unidos y los institutos politécnicos (Instituts universitaires de technologie) franceses.

La formación moderna requiere numerosos puentes entre la escuela y la empresa. Tradicionalmente, existía una transición abrupta de la formación al mercado labo-



ral: aun cuando se ofrecían prácticas, solían ser ideas formales de último m o m e n t o , no verdaderos enlaces entre la escuela y el trabajo. C o n la creciente complejidad de las tecnologías, las escuelas no pueden facilitar cabalmente el ambiente necesario para aprender y las empresas son incapaces de proponer la variedad completa de preparación teórica que esas nuevas tecnologías exigen. Por lo tanto, hay que tender diversos puentes entre la formación y el trabajo, particularmente en el caso de formas m á s complejas de formación profesional y escuelas técnicas. Las prácticas exigen planificación y supervisión m á s intensivas de ambos extremos, ya que los maestros pasan tiempo en las fábricas y los ingenieros de la empresa pasan tiempo en las escuelas. Estas actividades contribuyen a desarrollar iniciativas conjuntas entre escuelas y fábricas que podrían, por ejemplo, conducir a proyectos de I y D con participación de estudiantes y personal de la empresa.

LA FORMACIÓN EXIGE BUENOS MATERIALES Y LA FORMACIÓN DE INSTRUCTORES

Impartir formación exige grandes inversiones previas en instructores, métodos y material. Los programas más eficaces están respaldados por desembolsos considerables en preparación de los cursos, extensos períodos de ajuste de los materiales didácticos y ambiciosos programas de preparación de instructores.

Debe haber instituciones capaces de hacer inversiones en I y D , y que cuenten con financiación adecuada. La formación a través de contratos competitivos es deseable para mejorar la eficiencia de la prestación y la adecuación. C o n todo, también debe haber instituciones que puedan funcionar con horizontes cronológicos prolongados y cuyos mandatos prevean el conjunto de materiales e instructores necesarios para mantener una formación de alta calidad. Desde el punto de vista de los mercados de la formación, tal competencia técnica e inversiones en I y D son bienes públicos indispensables, aunque no tengan que ser provistos por instituciones públicas (pese a su necesidad de contar con subsidios públicos). E n otras palabras, la formación privada de calidad es imposible sin inversiones públicas en materiales y personas.

E n América Latina existe una escasez aguda de instructores. Ningún esfuerzo por mejorar la formación puede prescindir de un programa serio y sistemático de formación de instructores. Quienes enseñan asignaturas técnicas en las escuelas técnicas carecen de experiencia práctica, y las reglamentaciones por lo c o m ú n prohiben o inhiben la contratación de instructores con experiencia real. E n los procesos de reforma de las escuelas técnicas y secundarias, debería tratarse pues de convencer a los gobiernos para que eliminen o hagan menos estrictas las reglas disuasivas con respecto a la contratación de instructores con experiencia laboral pertinente. En cambio, quienes cuentan con experiencia práctica y enseñan en escuelas profesionales o programas de aprendizaje suelen carecer de una sólida base conceptual y de las aptitudes necesarias para transmitir su conocimiento. Esta última deficiencia es particularmente grave en el caso de los trabajadores de empresas que son responsables de la formación en el trabajo (equivalente del Meister alemán). Así pues,



volver a formar el Meister es también un componente importante de los proyectos relativos a las escuelas profesionales.

LA FORMACIÓN C O M O POLÍTICA SOCIAL, PERO N O PARA CREAR EMPLEOS

En décadas recientes se ha perfilado una tendencia a recurrir a la formación c o m o herramienta de política social o a justificarla por razones morales. D e hecho, la formación no debería ser una excepción al imperativo de que la equidad ha de ser un objetivo permanente del gasto público. Pero la intención de lograr la equidad no es lo mi smo que las mejoras efectivas en materia de equidad. Tiene m u c h o sentido encauzar los recursos hacia los desfavorecidos. Lo que importa, sin embargo, no son las intenciones sino los resultados: a menos que el aprendiz pueda beneficiarse directamente de la formación recibida, poco es lo que se ha logrado.

Las instituciones de formación latinoamericanas corrientes no han podido, en su mayor parte, llegar a las clases desfavorecidas. La formación impartida se ha dirigido principalmente a lo que podría denominarse una "elite obrera", aun cuando se haya realizado a menudo una tarea excelente al preparar trabajadores especializados de nivel mundial, lo que no es poco. C o n todo, en los países donde el sector no estructurado corresponde a casi la mitad de la m a n o de obra, existe el imperativo moral de no olvidar este aspecto de la economía.

Desde la crisis del petróleo, la formación se ha considerado con frecuencia una herramienta para combatir el desempleo. D a muestras de iniciativa por parte de los administradores públicos y crea la impresión de que el problema se está resolviendo. Lamentablemente, no hay pruebas tangibles de que la formación por sí sola cree empleos. Los empleos son creados cuando se reúnen todos los factores necesarios, y no simplemente proponiendo formación. En algunos casos, ésta puede equipar mejor a algunos grupos para adelantarse a otros en la carrera por conseguir los empleos existentes. E n la medida en que la política pública apunta a aumentar el empleo de tales grupos, la formación es una herramienta poderosa. Pero eso no es necesariamente creación de empleo.

La idea clave que ha de tenerse presente es que la formación es esencial para mejorar la productividad y la competitividad, contribuyendo así a la salud de la economía. E n la medida en que el crecimiento económico crea empleos, la formación puede, de hecho, aportar una contribución considerable a ese objetivo. Pero este impacto potencial indirecto y poderoso sobre el crecimiento no debe confundirse con el impacto inmediato de los programas de formación sobre el empleo.

En todos los programas de formación, por importante que puedan ser los objetivos de equidad, debe existir una probabilidad considerable de encontrar empleo al final del aprendizaje o dentro de un período prudencial. A menos que ése sea el caso, puede ser una mejor idea impartir educación general u otras formas de apoyo a los destinatarios previstos.

A u n cuando el resultado general sea pobre, ha habido algunas experiencias positivas en América Latina con la formación dirigida a grupos desfavorecidos. Quizás los ejemplos más significativos sean "Chile Joven" y "Proyecto Joven" (este



último en la Argentina), ambos respaldados por el Banco Interamericano de Desarrollo. Se trata de iniciativas clásicas del "enfoque del talonario de cheques " en las cuales los posibles proveedores compiten por obtener los contratos, pero tienen que convencer a un empleador de que contrate a los diplomados o les ofrezca prácticas de una duración equivalente a la del período de formación. A m b o s proyectos han producido índices de empleo notablemente superiores a los de un grupo de control. En todas estas iniciativas, el desafío es que exista una probabilidad razonable de obtener empleos en programas dirigidos a clientelas necesitadas.

Conclus ión

La formación bien orientada es inversión en capital humano en el mejor de los casos, y es indispensable para el desarrollo económico. D e ahí que haya buenas razones para apoyarla.

U n a buena formación no es inferior a una educación general por lo que atañe al desarrollo de la mente y a proveer una base conceptual sólida. Pero no es un substituto de un sistema de educación serio y generalizado.

C o m o la educación, la formación genera algunos beneficios que aprovechan quienes pueden costearla, pero también otros beneficios que son de utilidad a la sociedad en su conjunto (economías externas). Así pues, es conveniente tratar de hacer que quienes se beneficien paguen al menos parte de los gastos y, al m i s m o tiempo, asignar fondos públicos para sufragar los gastos de lo que no pueden pagar los usuarios.

Si bien el gobierno tiene que financiar una parte importante de los gastos de la formación, hay mucha m á s flexibilidad a nivel de la prestación. La formación puede ser provista por organismos privados, sin fines de lucro o públicos. L o que importa no es necesariamente el estatuto jurídico del proveedor, sino la forma de contratación.

Deben eliminarse todas las formas de discriminación, por razones de género u otros factores. D e manera análoga, debe haber una firme determinación de no excluir a los grupos sociales desfavorecidos de los programas de formación.

E n la formación, lo que importan son los resultados, no las intenciones. Independientemente de la clientela, la formación se justifica cuando conduce al empleo; no debe ser considerada una forma de asistencia social.

"Sin demanda, no hay formación": ésta sigue siendo una buena regla práctica en este campo. La formación que no conduce a empleos suele ser una m u y mala inversión. Todo programa que no permita a una amplia proporción de los diplomados conseguir un empleo en el cual algunas de las técnicas aprendidas puedan utilizarse debe ser evaluado cuidadosamente.

La evaluación y la vigilancia son críticas para localizar y corregir los errores, y para aprender las lecciones necesarias a fin de evitar la repetición de los errores del pasado. Es más conveniente, m á s fácil y más riguroso diseñar evaluaciones a partir de las primeras etapas del proyecto.

N o hay soluciones únicas que sean buenas para todos los países, ni siquiera



para el m i s m o país en diferentes épocas. Es imperioso responder a necesidades espe

cíficas y evitar soluciones n o adaptadas a cada caso. C o n todo, dada la existencia

de organizaciones de formación grandes, caras y poco funcionales en la m a y o r parte

de los países, la reforma de esas instituciones es a m e n u d o una de las prioridades

esenciales.

Notas

1. Este artículo se basa en buena medida en un proyecto del mismo autor sobre la estra

tegia para la formación del Banco Interamericano de Desarrollo. Se ha beneficiado de

la labor de Richard Johanson y Andrés Bernasconi, que son coautores del artículo de

antecedentes que acompañará la estrategia y contendrá las referencias y las fuentes per

tinentes. H e recibido observaciones útiles de Jon Lauglo, Gustavo Márquez, María

Luisa Silveira, Gregorio Arévalo, Roberto Boclin, Christian G ó m e z , Armando José

Namis, Gabriela Vega, Viola Espinóla, Jorge Tejada, Martin Chrisney, Larry Wolff y

J. Martínez, así como de miembros de N O R R A G (una asociación internacional de gran

des donantes en el ámbito de la educación y la formación).

2 . C . de Moura de Castro; M . Feonova, Tradition and disruption in Russian vocational

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Banco Mundial, junio de 1995.

3. J. P. Grierson; I.. McKenzie, Training for self-employment through vocational training

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ORIGEN E INDOLE

DE LAS REFORMAS

DE LA ENSEÑANZA Y

LA FORMACION PROFESIONAL:

MARCO ANALÍTICO Y EJEMPLOS

Fred Fluitman

In t roducción

Entre la enseñanza y la formación técnica y profesional (denominada simplemente

"formación") y la enseñanza general, hay u n m u n d o de diferencias. C o n sus dis

tintos objetivos, factores, métodos y medios, se trata de sistemas completamente

diferentes. Los sistemas de formación de los países son heterogéneos e invariable

mente complejos. Se enfrentan a innumerables problemas y la tarea de orientarlos

hacia sus objetivos n o admite soluciones fáciles. Por diversas razones, en el m u n d o

hay constantemente países que trabajan en la revisión y la reforma de sus políticas

y sistemas de formación. A partir de la experiencia de u n n ú m e r o considerable de


Fred Fluitman (Países Bajos)

Asesor en políticas de formación, División de Políticas de Formación y Sistemas, Organización

Internacional del Trabajo, Ginebra. Economista, entró en la O I T en 1972. Ejerció su activi

dad en Zambia y en Etiopía, antes de ser nombrado en la sede central de la organización en

1976. H a trabajado especialmente sobre la dimensión política del desarrollo de capacidades.

Entre otros temas, ha escrito sobre la formación laboral en el sector informal de los países

en desarrollo, el aprendizaje tradicional en África, el proceso de análisis de políticas de for

mación y las limitaciones e innovaciones en la reforma de la enseñanza y formación profe

sional. Desde febrero de 1999, trabaja en comisión de servicio en el Centro Internacional de

Formación de la O I T , con sede en Turin, Italia.


66 Fred Fluitman

estos países, en este artículo intentaré resumir lo que parecen ser las principales raíces y las características de las reformas actualmente propuestas o ya realizadas, y abordaré brevemente el tipo de obstáculos que dificultan el cambio. Propondré u n marco analítico sencillo e ilustraré mediante algunos ejemplos por qué y c ó m o abordan los países el reto de la formación.

Las causas de la re forma

Las múltiples causas de la reforma del sector de la formación son esencialmente de tres tipos: preocupaciones, dentro o fuera del sistema de formación, acerca de la relevancia de la formación que se ofrece en el país; preocupaciones acerca de la efectividad y la eficacia del sistema nacional de formación; y preocupaciones acerca de los costes de la formación y de la capacidad de sostener el esfuerzo necesario a lo largo del tiempo. E n otras palabras, la reforma de la formación parece responder a un cierto malestar acerca del statu quo, medido por raseros que indican hasta qué punto y de qué manera los sistemas de formación cumplen con sus objetivos externos e internos. Los objetivos externos, por el lado de la d e m a n d a , equivalen a qué pueden esperar los países de sus inversiones en formación. Los objetivos internos, por el lado de la oferta, son los planes que se proponen realizar las instituciones de formación, que pueden coincidir o no con las necesidades u oportunidades en el m u n d o laboral (Figura 1).

La relevancia

Se suele pensar que la formación debería cumplir objetivos precisos y útiles, especialmente en relación a lo que la gente hace o podría hacer para vivir. La formación se destina esencialmente al empleo y, si bien puede que no añada nada al conjunto de empleos disponibles, en todo caso no de manera directa, su finalidad es, eviden-

Figura 1: Objetivos externos e internos de los sistemas de formación


Origen e índole de las reformas de la enseñanza y la formación profesional 67

temente, facilitar a las personas el acceso a oportunidades para obtener ingresos y para realizar su trabajo lo mejor que puedan. Añadida a otras medidas, la formación debería ayudar a las empresas a ser productivas y a los países a ser competitivos. Y al definir c o m o objetivo de la formación a ciertas personas y excluir a otras, podría corregir ciertos desequilibrios en la sociedad.

Se puede decir que un sistema nacional de formación carece de relevancia si no produce, o ya no produce, suficientes capacidades que contribuyan de una u otra manera a satisfacer los objetivos macroeconómicos y sociales, c o m o el aumento de los ingresos y la equidad; o si no responde adecuadamente a las circunstancias cambiantes, especialmente las del mercado laboral. En principio, los sistemas de formación deberían estar regidos por la demanda, si la definimos ampliamente e incluim o s las demandas de capacidades y las oportunidades actuales y futuras. Deberían estar orientados hacia el exterior y reflejar, si no anticipar, las realidad del empleo. Sin embargo, un breve análisis nos bastará para constatar que muchos sistemas nacionales de formación no llegan a ser lo que sus patrocinadores esperan razonablemente de ellos. D e hecho, están determinados fundamentalmente por la oferta, sin duda porque quienes los dirigen no saben definir con precisión qué capacidades son útiles en el m u n d o laboral, o porque están convencidos de que las capacidades, cualesquiera que sean, siempre tendrán alguna aplicación.

La relevancia de los sistemas de formación, a veces denominada eficacia externa, debería ser objeto de preocupación especial para los países que se encaminan a rápidos cambios económicos y sociales, o que ya los están experimentando, c o m o lo demuestra, por ejemplo, el acelerado crecimiento de la fuerza laboral o del empleo. Las presiones sobre el sistema de formación por el lado de la demanda pueden relacionarse más concretamente con los ajustes estructurales activos o pasivos, con la introducción generalizada de nuevas tecnologías, con medidas que pretenden aumentar la competitividad en los mercados internacionales, con intentos de flexibilizar los mercados laborales, con llamamientos en aras de una mayor equidad en la sociedad, o con políticas para eliminar la discriminación en el lugar de trabajo. En n u m e rosos países, el sistema de formación ha asumido explícitamente la tarea de remediar el mal del desempleo, especialmente entre los jóvenes. Desde luego, puede que algunas de las expectativas que las personas albergan con respecto a la formación sean exageradas, e incluso injustas, puesto que hay límites a lo que puede lograr. Sin embargo, lo importante es que la formación se considera ampliamente, y con razón, c o m o un instrumento de política adecuado para cumplir con una variedad de objetivos externos al sistema de formación.

Entre los síntomas habituales que revelan deficiencias en la relevancia del sistema de formación de un país, están los problemas de productividad relacionados con las capacidades de la economía nacional, o las plazas vacantes en permanencia en ciertos empleos cualificados, frente al exceso de postulantes en otros. Otros indicadores de la falta de relevancia son la formación para empleos que ya no existen y programas de estudio que no guardan relación con las demandas del mercado laboral. Los grandes contingentes de graduados sin empleo son una triste realidad, especialmente en los países pobres. El hecho de que un sistema de formación ofrezca


68 Fred Fluitman

oportunidades sólo en una determinada gama de habilidades necesarias y a relativamente pocos alumnos, también es un argumento a favor de la reforma. La virtual exclusión del sistema de formación de aquellas personas a las que se llama, eufe-místicamente, "desfavorecidas" es una manifestación contradictoria en una sociedad equitativa. Y se debería considerar un error ya superado la idea de que sólo nos formamos una sola vez, idea que indicaría que prestamos escasa atención al perfeccionamiento y actualización sistemática de las capacidades. E n general, el hecho de que entre los formadores y sus directores exista una conciencia limitada de la situación del mercado laboral, o que entre los propios alumnos de formación no exista esa conciencia, no es un buen augurio para el esfuerzo nacional para la formación.

Efect ividad y eficacia

Las preocupaciones acerca del funcionamiento interno de los sistemas de formación se pueden medir en términos de efectividad y de eficacia, dos aspectos distintos de un criterio también conocido c o m o eficacia interna. U n sistema de formación es efectivo si logra, según los planes, impartir habilidades de una cierta cantidad y calidad. La eficacia está definida por la relación entre el producto deseado y el producto real. Deberían introducirse reformas si el sistema (en su conjunto o sólo una parte de él) ya no es capaz de satisfacer sus objetivos de formación. Los síntomas habituales de esta deficiencia son las quejas de los empresarios, por ejemplo, acerca de la calidad del producto de formación, o acerca del tiempo que tarda el sistema en responder a nuevas demandas. E n ciertos casos, puede que los ex alumnos descubran que sus habilidades, si bien son teóricamente relevantes, dejan bastante que desear, por ejemplo, en términos de su profundidad o aplicabilidad. Al verificar la efectividad, a veces descubrimos que ciertas instituciones de formación tienen que afrontar tasas altas de abandono y de aprobados con bajas calificaciones c o m o resultado de una deficiencia de mayor o menor envergadura en el sistema; o que son incapaces de atraer a un número suficiente de postulantes. D e la misma manera, no suele ser buena señal que aquellos que supuestamente se benefician de una inversión en la formación manifiesten reservas para pagar por dicha formación. Si los formadores trabajan a disgusto o si hay problemas con otros aspectos de la formación, éstos dejarán probablemente su impronta en la calidad del producto. Y los alumnos que se rebelan a propósito de una u otra cosa tal vez también tengan algo que decir.

C o m o de costumbre, la eficacia gira en torno a la relación entre los insumos y los productos. Cuando, al realizar sus funciones, los sistemas no hacen el mejor uso de los recursos de que disponen o si, en otras palabras, se producen despilfarros, es necesario adoptar medidas correctivas. Los sistemas de formación pueden ser perfectamente relevantes y, de hecho, pueden ser efectivos en el cumplimiento de sus objetivos sin ser m u y eficaces: puede que el personal y las instalaciones estén claramente infrautilizados, o que no se hayan consolidado las economías de escala; puede que los cursos duren demasiado o estén demasiado cargados de contenidos innecesarios. Otros indicadores son una profunda fragmentación y un multipatrocinio



público de los programas de formación, las quejas de los directores de formación contra la administración, o la falta de conciencia sobre los costos de la formación.

Las p r e o c u p a c i o n e s financieras

El nivel añadido de los recursos que los países destinan a la formación, así c o m o sus redes y canales de financiación, son aspectos en gran parte inexplorados, sin duda porque una parte importante de la formación que desarrollan las empresas, por ejemplo, apenas es visible. Incluso en lo que respecta al sistema de formación formal financiado por el sector público, muchos gobiernos sólo poseen información parcial sobre los costos y suelen ignorar todo acerca de los beneficios. En lugar de preguntar a qué se ha destinado el dinero, muchos se debaten, ya sea dilucidando de dónde debería venir el dinero o argumentando por qué debería provenir de fuentes gubernamentales. Las autoridades responsables de la formación suelen estar ocupadas en reparar un colorido mosaico de normas financieras que a menudo son el resultado de presiones políticas y de una gestión marginal, y que no responden a un análisis de profundidad. La necesidad de comprender mejor el aspecto financiero del sistema de formación, representa, por sí sola, un argumento a favor de la reforma, pero también se puede considerar una condición para satisfacer un conjunto de diversos objetivos de la reforma, c o m o potenciar el rendimiento de los sistemas de formación o ser capaz de sostener el esfuerzo de formación necesario a lo largo del tiempo. Las reformas financieras que exigen una reevaluación (es decir, un recorte) de las subvenciones que otorgan los gobiernos también responden al interés actual, y no sólo en las economías de transición, por dejar las cosas en mayor medida al arbitrio del "mercado". La idea de que se debe abordar la formación c o m o si fuera una inversión que debe producir un beneficio adecuado se esgrime cada vez más para justificar que una parte de los costos la asuman los beneficiarios, quienes, por lo mismo, supuestamente tienen que saber con exactitud qué quieren adquirir y dónde quieren adquirirlo. Al parecer, el hecho de que la mayoría de los mercados disten mucho de ser perfectos no es un obstáculo para que los gobiernos adopten esta política, al contrario de lo que sucedía en el pasado.

La escasez de insumos, por definición, influye en el desempeño de los sistemas que, en otras condiciones, podrían ser relevantes, efectivos y eficaces. A la larga, esta escasez podría amenazar la continuidad de los sistemas de formación. En numerosos países, por diversas razones, los gobiernos y otras instituciones ya no son capaces de pagar por la formación, ni están dispuestos a hacerlo c o m o antes. En los países afectados por situaciones de transición y de ajuste estructural, los gobiernos reducen drásticamente sus presupuestos, y los sistemas de formación están entre los primeros en sufrir las consecuencias, a saber, un personal desmoralizado o insuficiente, instalaciones y equipos inadecuados o deteriorados y una formación de calidad cada vez más deficiente, a lo que sigue una disminución de las matrículas. E n otros países, c o m o en los que emergen de graves conflictos, observamos que hay unos sistemas de formación inadecuados generosamente alimentados, a título provisional, con el dinero proporcionado por donantes externos. Los problemas, que


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suelen estar relacionados con los gastos corrientes, surgen después, cuando estos donantes se van. Cualquiera que sea el caso concreto, es de esperar que se establezcan acuerdos financieros o que se adopten las reformas necesarias para garantizar que los sistemas de formación sigan recibiendo estos recursos indispensables.

El carácter de la re forma

Cabe señalar, con respecto a la reforma de la formación, que, comparados con los sistemas educativos generales, los sistemas nacionales de formación no suelen tener grandes semejanzas. Basta con echar un vistazo a los sistemas de formación en los países de la Unión Europea para ver lo diferentes que pueden ser. Al parecer, su evolución se ha producido tomando caminos sumamente divergentes. Además, se observará que, constantemente, en numerosos países del m u n d o se trabaja para modificar la estructura de sus sistemas de formación. Puesto que las necesidades, las aspiraciones y las circunstancias varían según el lugar y el tiempo, estos cambios pueden ser mayores y provocar una revisión total del sistema de formación, o pueden ser menores, y entonces ser sólo correcciones rutinarias, reparaciones marginales o maquillajes superficiales. En cualquiera de los dos casos, las iniciativas que adoptan los países para potenciar la utilidad, el rendimiento y la viabilidad de sus sistemas de formación no suelen ser originales. E n realidad, la práctica de imitar o de copiar, con o sin adaptaciones, está bastante generalizada y, por lo tanto, ocurre a menudo que ciertos países adopten medidas o estrategias que en otros países son cuestionadas o que acaban de ser descartadas. Sin negar la existencia de ciertas tendencias globales, los ejemplos que siguen presentan una simple composición de la imagen de las recientes reformas, en lugar de ser una lista de recetas predilectas.

Puesto que las causas de las reformas del sector de la formación suelen ser múltiples y estar interrelacionadas, las medidas de reforma tienden a presentarse en estrategias o paquetes de políticas cuya intención es cumplir con varios objetivos a la vez. Sin embargo, es posible distinguir las nuevas políticas por su razón de ser de la siguiente manera: para empezar, la preocupación por la relevancia debería dar lugar a la reorientación de los sistemas de formación; se podría abordar la preocupación por la efectividad y la eficacia reorganizando los sistemas de formación; y habría que abordar la preocupación por la sostenibilidad o por las posibles limitaciones de recursos o del presupuesto refinanciando los esfuerzos de formación.

La reorientación

Si queremos mejorar los sistemas de formación para que cumplan con los objetivos externos, en primer lugar hay que adoptar la perspectiva correcta. La reorientación de los sistemas de formación significa formar para nuevos objetivos y reconocer nuevas prioridades. Y es posible que se pueda ver dicha mejora en los nuevos productos que se ofrecen y en los nuevos clientes que se sirven. Por ejemplo, en caso de ajuste estructural o de transición de una economía centralizada a una economía de mercado, donde ciertos sectores disminuyen de tamaño o desaparecen mientras otros



se desarrollan o nacen, la formación debería apuntar a las nuevas industrias y los nuevos oficios, y se debería suprimir la formación que no conduce a ninguna parte. U n buen ejemplo es la organización de programas integrales de formación para el sector bancario en la Federación Rusa. La introducción de nuevas tecnologías en cualquier área implica, casi por definición, cambios en el nivel y composición de las demandas de capacidades y, por lo tanto, debería tener consecuencias en las dimensiones y el carácter del esfuerzo de formación de un país. Parte de la formación necesaria se puede emprender en el lugar de empleo, posiblemente con la asistencia de equipos o proveedores de programas. En otros casos, c o m o en la industria editorial, es posible que las personas tengan que "volver a las aulas" de cuando en cuando para aprender programas completamente nuevos.

Otras medidas que adoptan las empresas para llegar a ser o seguir siendo competitivas en los mercados internacionales, entre las cuales nuevas formas de organizar el trabajo y las medidas destinadas a flexibilizar los mercados laborales, también tendrán consecuencias en la formación. Conceptos relativamente nuevos, como la empleabilidad y la capacidad de formación, están siendo incorporados cada vez más a la formulación de los objetivos de formación. Para satisfacer estos nuevos objetivos, se proponen nuevos enfoques que ponen de relieve la importancia de las habilidades clave y las actitudes apropiadas en los jóvenes trabajadores, y que destacan la necesidad de adoptar las disposiciones para un aprendizaje permanente que permita a las personas adquirir competencias específicas y actualizadas c o m o y cuando lo necesiten. C o m o corolario, o por razones que no guardan relación, también se podrían reformar las normas relativas a las habilidades, las pruebas y los certificados. A la larga, una tendencia en aquella dirección podría implicar un distanciamiento de una orientación estrictamente profesional para favorecer los enfoques modulares basados en la competencia para impartir los conocimientos, habilidades y actitudes que los empresarios quieren de sus empleados. Sin embargo, en algunas ocasiones los animados debates sobre los méritos relativos de la enseñanza profesional comparados con la formación profesional, y de la formación antes del empleo comparada con la formación en el empleo demuestran que las opiniones acerca de las nuevas direcciones pueden variar ampliamente entre los países y que, seguramente, varían en el interior de cada país.

Cada vez hay más países, especialmente los acosados por graves problemas de empleo, que se interesan, a pesar de los resultados generalmente desalentadores, en formar a una población más numerosa, especialmente como medio para prevenir o disminuir la exclusión y la falta de equidad. Actualmente, estos gobiernos financian la formación e inserción de los desempleados de larga duración, de los trabajadores despedidos, de los "jóvenes con problemas" y de los sectores hasta ahora olvidados de la población trabajadora, c o m o las mujeres, las mayorías étnicas (¡en Sudáfrica!) y las personas autoempleadas en las innumerables empresas del sector informal de las grandes ciudades del Tercer M u n d o . También se ha visto surgir una tendencia menor en este sentido, a saber, que los gobiernos se centran principalmente en formar a aquellos que tienen una desventaja patente en el mercado labo-


72 Fred Fluitman

ral, dejando lo demás, es decir, la formación de personas que no sufren desventajas, a los empresarios y organismos de formación privados.

La reorganización

U n a vez establecida la orientación del sistema de formación, quisiéramos que el sistema funcionara de manera óptima. Una respuesta natural a las imperfecciones detectadas en los sistemas operativos consiste en reorganizar dichos sistemas, lo que podría significar introducir disposiciones institucionales alternativas, una nueva gestión, procedimientos administrativos nuevos o perfeccionados y otras medidas que potencien la calidad. Entre otros ejemplos, afinar los vínculos entre la formación y la educación, por un lado, y entre la formación y el m u n d o laboral, por otro. Esto se puede lograr replanteando los niveles de entrada, añadiendo flujos y capas, así c o m o "escaleras y puentes", para conectar las distintas partes del sistema e involucrar en mayor medida a las empresas en la formación, por ejemplo, promoviendo el sistema de prácticas de aprendizaje o contratando formadores a jornada parcial en las industrias. Además , se pueden adoptar medidas para reducir el trabajo administrativo y eliminar regulaciones innecesarias o injustas, por ejemplo, con respecto a los organismos de formación privados. Si se proyecta compartir cada vez más el peso de la formación con el sector privado, es posible que los organismos privados necesiten incentivos para desempeñar plenamente su papel.

Se pueden diseñar otras políticas para descentralizar las decisiones del sector público y para otorgar a los interesados mayor voz en cuestiones que les atañen. H a y varios países donde las decisiones importantes, así c o m o las relativas a los currí-culos, son adoptadas por las instituciones con la participación de los empresarios locales y otros, representados en juntas consultivas o de administración. Si avanzam o s un poco por este camino, los gobiernos pueden decidir, en mayor o menor medida, transferir la responsabilidad de la formación profesional a las organizaciones bipartitas sectoriales de empresarios y trabajadores, c o m o por ejemplo en los Países Bajos. Ahí donde los gobiernos deseen delegar ciertas tareas o responsabilidades, probablemente se crearán nuevos mecanismos para asegurar la coordinación necesaria.

Entre las medidas que suelen decidir los países, el desarrollo del personal, es decir, la formación, actualización o nueva formación necesarias de los formadores y sus administradores, así c o m o la formación de los responsables de las políticas, seguramente podría contribuir en gran medida a mejorar el rendimiento del sistema y añadir relevancia. Aunque esto, por sí solo, constituye difícilmente un argumento a favor de la reforma, al parecer algunos países son m u c h o m á s consecuentes que otros para llevar a la práctica el desarrollo del personal.

Finalmente, se pueden potenciar los resultados de la formación a través de medidas relacionadas con lo que sucede antes y después de la formación, por ejemplo, con respecto a la orientación profesional o la ayuda para encontrar empleo, o servicios que complementen la formación para el autoempleo, c o m o en el ámbito de los microcréditos. E n varios países en desarrollo, las instituciones de formación



han emprendido iniciativas para proporcionar asistencia técnica o administrativa a los productores locales a pequeña escala. O , tras pagar una cierta cantidad, les dejan utilizar los equipos de las instituciones. D e manera alternativa, han creado "incubadoras" empresariales que ayudan a algunos licenciados a empezar a trabajar y sobrevivir c o m o empresarios. Otro ejemplo está relacionado con la creación de unidades a nivel de las instituciones para que sirvan c o m o "observatorios" del mercado laboral, manteniéndose al día de los requisitos de ciertas destrezas y siguiendo la trayectoria de los graduados.

Las r e f o r m a s financieras

E n el plano financiero, c o m o en otras realidades, la información fiable es un ingrediente esencial para justificar e introducir el cambio. Constatar que un sistema de formación es defectuoso, ya sea c o m o resultado del seguimiento y evaluación, o al analizar un estado de crisis, debería ser una condición para que las medidas correctivas tengan sentido. El hecho de que en numerosos países sea difícil encontrar información útil, o de que ésta no exista, especialmente la información sobre los costos y beneficios de los esfuerzos actuales de formación y de las posibles alternativas, contribuye a crear proyectos de formación mal orientados y alimenta el escepticismo característico de los financiadores. Por lo tanto, existe un espacio y, de hecho, también un considerable interés en fortalecer los sistemas de información sobre la formación, especialmente en lo que concierne a la información económica. En ese sentido, los esfuerzos pueden abarcar problemas conceptuales y de medición y, m á s allá de la recopilación de datos, abordar el problema de la capacidad analítica necesaria.

Dicho esto, podemos mencionar aquí dos tipos de reformas financieras: nuevos procedimientos, por ejemplo, en respuesta a las demandas de una mayor eficacia en el gasto del presupuesto o para garantizar una rendición de cuentas en el contexto de la descentralización, y medidas más fundamentales, es decir, nuevas maneras y medios para financiar el esfuerzo nacional de formación.

Normalmente, las limitaciones presupuestarias graves deberían originar una reducción de los costos unitarios antes de que nos veamos obligados a disminuir los gastos totales. Por lo tanto, es posible que los administradores de las instituciones públicas de formación a quienes se ha otorgado mayor autoridad en materia financiera decidan reducir la duración de ciertas asignaturas de formación o eliminar de sus presupuestos los gastos de alojamiento. U n a alternativa obvia es, por el lado de los ingresos, participar en ciertas actividades generadoras de ingresos, c o m o organizar clases nocturnas u ofrecer servicios de consultoría. Sin embargo, existen límites tanto para la disminución de los gastos c o m o para el aumento de los ingresos, y en algún m o m e n t o será necesario, si no reducir los programas de formación, al menos explorar medidas de otro tipo. E n lo que concierne a lo más fundamental de las reformas financieras, la recuperación de parte o de todos los costos de formación de los beneficiarios parece ahora ser la regla en lugar de la excepción. Es habitual observar, en lo que concierne a la formación que ofrecen las instituciones públi-

Perspectwas, vol. XXIX, n° 1, marzo 1999

74 Fred Fluitman

cas, que se han introducido o aumentado las matrículas y que las empresas deben cargar con al menos una parte del costo del sistema de formación, por ejemplo, a través de sistemas de exoneraciones o ayudas o de reducción de impuestos.

La puesta en práctica de las reformas financieras no significa necesariamente que los gobiernos disminuyan sus presupuestos para la formación. Sin embargo, es posible que paguen por cosas diferentes o, más bien, a través de canales diferentes, c o m o en el caso de ofrecer incentivos financieros que conducirían a un aumento en el número y variedad de proveedores privados, c o m o se hizo en Chile, por ejemplo. Otra idea interesante, que no tiene detractores, tiene que ver con la introducción de bonos de formación c o m o un medio de pago que, a la vez, potenciaría la equidad y estimularía una sana competencia entre los proveedores de formación públicos y privados. También se están considerando nuevos criterios para el apoyo financiero del gobierno a actividades de formación del sector público o privado relacionadas, por ejemplo, con su éxito en la colocación de sus licenciados en los empleos.

Los obstáculos a la re forma

C o m o es sabido, hay numerosas políticas nuevas que encuentran obstáculos cuando se trata de su implantación. Si las reformas no consiguen alcanzar sus objetivos, esto podría deberse a que algo estaba mal definido desde el comienzo, ya sea en la propia política o en su objetivo. También podría ser la consecuencia de diversas limitaciones que se manifiestan, a menudo de manera imprevista, durante la ejecución, o el resultado de una combinación de estos factores.

Es posible que surjan problemas, ya sea con una política o con el objetivo de una política en el proceso del análisis y desarrollo de las políticas. Las reformas en la enseñanza y la formación profesional deberían ser idealmente el resultado de contar con funcionarios competentes que realicen el trabajo necesario, y de involucrar a las partes concernidas en consultas regulares, cuando no en la toma de decisiones. Sin embargo, demasiado a menudo, o al menos así lo parece, los procesos de reforma son menos que visibles, están limitados por el tiempo y se ven sujetos a las mismas trabas que se encuentran en la implantación del cambio: no hay personal, no hay dinero, no hay datos, no hay suficiente tiempo. C o m o resultado, o por otras razones, las políticas o sus objetivos pueden no estar nada claros para los realizadores, no lo suficientemente claros, o puede que no todos los entiendan o aprecien de manera uniforme. También puede que sean simplemente poco realistas o inalcanzables.

Desde luego, no se debería descartar la posibilidad de que las propuestas de reforma estén basadas en análisis equivocados o parciales, en supuestos o en meros deseos. Por ejemplo, los responsables de las políticas han sido manifiestamente incapaces de entender la capacidad del sistema de formación para contribuir a satisfacer ciertos objetivos económicos y sociales, como la eliminación del desempleo estructural o la discriminación por géneros en el lugar de trabajo, atraer las inversiones extranjeras o mantener a los alumnos lejos de la enseñanza superior. Además, puede que los analistas de las políticas de formación, o quienes suministran la formación,



tengan una visión distorsionada de las necesidades totales de capacidades en el país o de la demanda de formación, c o m o resultado de, o a pesar del hecho de que las predicciones sobre éstas están sujetas a limitaciones bastantes severas que invitan a cierto escepticismo. U n ejemplo de análisis parcial sería ignorar, c o m o sucede en algunos países, que grandes sectores de la m a n o de obra, c o m o las personas que trabajan en la agricultura o en actividades del sector informal urbano, también podrían beneficiarse del acceso a la formación. Y si se piden ejemplos de este optimismo mal encaminado, podríamos mencionar las iniciativas para introducir un sistema dual de estilo alemán en Togo, o un marco de cualificaciones profesionales de Escocia en los Territorios Autónomos Palestinos, es decir, en lugares que no son de forma alguna comparables a Alemania o Escocia.

La verdadera implantación de las reformas de políticas, independientemente del rigor con el que hayan sido formuladas, probablemente sufrirá diversas limitaciones, especialmente en lo que concierne a los recursos, es decir, las personas, la información y el dinero necesario. A d e m á s , se suele subestimar el tiempo que se requiere realmente para que arraigue una reforma sustancial. Diseñar políticas con estas limitaciones en mente es, de hecho, un importante desafío. Existen limitaciones adicionales, no directamente relacionadas con los recursos, que aparecen en los acuerdos administrativos imperantes y en las regulaciones actuales. Sin embargo, tal vez la limitación más grave sean las personas que se resisten al cambio.

En varios países, uno de los obstáculos a la implantación de las políticas es el hecho de que no hay suficientes personas con conocimientos, experiencia y capacidad de compromiso. Por ejemplo, en los países en desarrollo o en las economías de transición no es raro observar que un porcentaje significativo de los formadores y sus administradores en las instituciones tanto públicas c o m o privadas carecen de cualificaciones adecuadas. Las limitaciones de información, hasta cierto punto, están de manifiesto en un personal menos que cualificado. Sin embargo, a veces la información útil es escasa desde el comienzo o los flujos de información son inadecuados, de m o d o que formadores, alumnos y empresarios no conocen las reformas, están mal informados acerca de ellas o están confundidos.

Los obstáculos financieros suelen aparecen cuando se subestima cuánto cuesta aplicar las reformas, aunque también suele haber otros motivos para quejarse: los presupuestos de los gobiernos para la formación cada vez se recortan más , los empresarios no contribuyen como se esperaba al fondo de formación nacional, el Ministerio de Economía se ocupa del impuesto de formación, los ingresos potenciales de las instituciones de formación son limitados, un porcentaje importante de los alumnos no puede pagar el aumento de las matrículas, los donantes no entregan la financiación prometida, etc.

Entre los ejemplos de limitaciones administrativas y de regulaciones, mencionaremos la legislación y los procedimientos que impiden o desincentivan a los administradores de formación del sector público para que no asuman un mayor control sobre sus presupuestos, o para que sus instituciones no realicen actividades que generen ingresos; o que impiden o desincentivan la creación de instituciones de formación privadas, o el aumento de inversión de las empresas en la formación de sus tra-

Ferspectivas, vol. XXIX, n° 1, marzo 1999

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bajadores. En numerosos países, los contenidos y la duración de la formación, así c o m o los niveles de ingreso y las normas de egreso, están definidos desde el poder central c o m o algo inmutable.

Y si al final todo se ha solucionado, es posible que descubramos que los intentos de reforma están frustrados activa o pasivamente por intereses creados, por la inercia institucional o por el miedo a lo desconocido. Puede que no exista la voluntad política de adoptar medidas impopulares, aunque razonables. Puede que haya personas clave que siguen sin estar convencidas de que los cambios son favorables, y que consideran que las medidas propuestas son inadecuadas o difíciles de implantar, o que temen por sus empleos. A veces, los alumnos, padres o empresarios prefieren seguir el camino m á s trillado en lugar de emprender nuevos experimentos.

En diversos países, la imagen más o menos baja de la formación profesional, en comparación con las corrientes académicas, constituye un obstáculo especialmente complicado. Por ejemplo, en lugares donde hay grandes cantidades de universitarios desempleados, no es inusual constatar que los programas de formación técnica que garantizarían a sus licenciados un empleo inmediato no atraen a un número suficiente de postulantes. Desgraciadamente, estos problemas de imagen, por m u y irracionales que sean, suelen verse alimentados por niveles de remuneración que no reflejan ni la productividad ni la escasez relativa.

A m o d o de conclusión

Sobre la base del análisis comparado, no debería ser difícil concluir que hay buenas razones para proceder, en mayor o menor medida, a la reforma de los sistemas de educación y formación profesional de muchos países. D e hecho, al mismo tiempo podría concluirse que hay un interés mundial en mejorar la herramienta de la formación y que, probablemente, es superior al que existía hace diez años. Además, de hecho, un número importante de países se encuentra en proceso de llevar a cabo el cambio. Sin embargo, es importante subrayar que no existen modelos ni recetas para la reforma y que tampoco existen atajos. A diferencia de la enseñanza general, que, en principio, es m u y parecida en diferentes países, la formación es cada vez más heterogénea y, por todo tipo de buenas razones, hay pocos países con sistemas de formación verdaderamente comparables. Dicho esto, en este artículo he intentado argumentar que se pueden adoptar enfoques comunes de desarrollo de las políticas de formación, especialmente utilizando raseros comunes para medir el desempeño, y que las reformas en numerosos países pueden desarrollarse en direcciones m u y similares. Lo que tienen en común es un espectro de limitaciones que pueden obstaculizar el cambio. Sin embargo, también hay pruebas de que estos obstáculos no son necesariamente insuperables. Al parecer, la reforma de la formación se realiza con más éxito en aquellos países cuyos políticos están verdaderamente decididos a innovar y a incorporar a los interesados al proceso de reforma desde las primeras etapas, y a hacerlo de manera significativa.


LA E N S E Ñ A N Z A TÉCNICA:

¿UNA VIA C O N D E N A D A O

EN P R O C E S O DE A D A P T A C I Ó N ?

David Atcboarena y Françoise Caillods

Introducción

La enseñanza técnica, en u n m u n d o en el que la d e m a n d a de educación se expresa

cada vez m á s en términos de cualificaciones y competencias reconocidas por el mer

cado de trabajo, aparece realmente c o m o u n elemento estratégico de las políticas

educativas. Por este motivo, constituye en la actualidad el núcleo del debate sobre

algunos grandes desafíos de la sociedad: la lucha contra el desempleo, la moderni

zación y la competitividad de las empresas, la lucha contra la pobreza y la exclu

sión.

L a importancia relativa de la enseñanza técnica y profesional varía sensible

mente según los países y los grupos de países y permanece bastante estable durante

Versión original: francés

David Atchoarena (Santa Lucía)

Es especialista de programas en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE), U N E S C O , París. En su calidad de economista, es autor de diversas obras sobre la financiación de la enseñanza técnica y de la formación profesional. H a dirigido una publicación del U P E titulada: L'éducation permanente dans un groupe de pays industrialisés sélectionnés [La educación permanente en un grupo de países industrializados seleccionados] (1995). Correo electrónico: [email protected].

Françoise Caillods (Francia)

Es economista y coordinadora de los programas descentralizados en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE), U N E S C O , París, donde dirige el programa sobre políticas y estrategias en la enseñanza secundaria. H a publicado recientemente un libro titulado: Science education and development: plannig and policy issues [Las ciencias de la educación y el desarrollo: planificación y resultados de las políticas] (1997). Autora de muchas obras sobre la enseñanza técnica y la formación profesional, las tendencias en materia de planeamiento de la educación y el mapa escolar. Correo electrónico: [email protected].




78 David Atchoarena y Françoise Caillods

un largo periodo, c o m o se desprende del estudio de la morfología de los sistemas educativos. Así, las críticas severas de que ha sido objeto durante los años noventa no parecen haber alterado su puesto en los sistemas de enseñanza. M u y al contrario, la carrera por la competitividad y la degradación de los mercados de trabajo, especialmente para los jóvenes, han favorecido a veces un discurso político que convierte a la enseñanza técnica y profesional en un remedio milagroso. N o obstante, un análisis más atento de las políticas de educación pone de manifiesto que se trata de una enseñanza todavía en busca de puntos de referencia y sometida a importantes renovaciones.

Las profundas transformaciones, incluso rupturas, características de los años noventa han tenido grandes repercusiones en la enseñanza técnica y profesional, aunque éstas no siempre se reflejen en la evolución del número de alumnos que cursa este tipo de estudios. A partir de 1989, el desmoronamiento del bloque socialista para el que este tipo de enseñanza constituía un puntal de la política de educación, ha venido a poner en entredicho la situación privilegiada de la que gozaban los estudios técnicos en muchos países. D e manera complementaria, la universalización casi generalizada de los principios de la economía liberal y su aplicación en el ámbito de la educación han inspirado nuevas formas de concebir la organización y el funcionamiento de la oferta de cualificaciones. Al margen de las ideas, la transformación del m u n d o del trabajo y la expansión de los sistemas educativos han constituido en los años noventa los dos principales factores que han influido en la evolución de la enseñanza técnica. U n a rápida visión de conjunto de la situación permite localizar los ejes de las principales reformas de la formación profesional, aunque su implantación no esté todavía terminada.

E n este artículo haremos un breve repaso de las críticas que se han emitido contra la enseñanza técnica y profesional en los años ochenta y noventa para pasar después a analizar en qué medida han influido en el número de alumnos. A continuación, veremos la transformación del m u n d o del trabajo, que obliga a esta enseñanza a una adaptación permanente para, por último, describir brevemente los diferentes tipos de reforma.

U n a e n s e ñ a n z a controvertida

La importancia de la enseñanza técnica en la enseñanza secundaria es objeto desde hace tiempo de muchos debates tanto académicos c o m o políticos. Últimamente, la degradación del mercado de trabajo y las dificultades crecientes que encuentran los jóvenes para insertarse en el m u n d o laboral han relanzado en todas partes el debate sobre la función de la escuela. D e manera general, en todo el decenio de 1990, los discursos sobre la educación y la reforma de los sistemas educativos han estado influidos por preocupaciones de tipo económico. U n a de las cuestiones clave que se repite invariablemente es c ó m o acercar la enseñanza al m u n d o del trabajo. Este movimiento sitúa naturalmente a la enseñanza técnica en primera línea, sobre todo en los países en los que se le encomienda principalmente la formación profesional de los obreros, empleados y técnicos.


La enseñanza técnica 79

Si echamos una mirada hacia atrás, podemos ver que ha habido momentos m u y distintos en la evolución de las ideas sobre la enseñanza técnica. Recordemos que en los países del Sur, el fin de la colonización despertó en general un afán de convertir el sistema educativo en instrumento de despegue económico. Este deseo motivó en particular la profesionalización temprana de los contenidos de la enseñanza y un estricto control del acceso a la enseñanza superior. En algunos países recién independizados, el desarrollo de la enseñanza técnica y la asociación educación/producción formaban parte de un vasto proyecto ideológico de construcción del socialismo y de la autosuficiencia económica.

En los decenios de 1960 y 1970, los países en desarrollo experimentaron un gran entusiasmo por la enseñanza técnica. Los Estados encontraron en ésta argumentos de gran impacto ante los organismos de cooperación bilaterales y multilaterales que contribuían a difundir la imagen de la enseñanza técnica como vector de modernización. D e 1964 a 1969, la enseñanza técnica a nivel de segundo grado representaba para el Banco Mundial el segundo puesto en el préstamo a la educación, con casi 2 0 % de las sumas prestadas (Banco Mundial, 1995). Hasta el final del decenio de 1970, esta parte se redujo a un 1 0 % aproximadamente. Es interesante señalar que, a partir de 1975, el Banco Mundial dedicó más recursos a la enseñanza profesional postsecundaria que a la de segundo grado, dando a entender a los Estados su preferencia por una profesionalización tardía.

E n muchos países, las dificultades encontradas por los alumnos procedentes de ramas técnicas han puesto de manifiesto que esta enseñanza no es necesariamente una respuesta al problema de la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo. La formación profesional inicial puede cambiar a veces la tendencia y dar una ventaja comparativa a los diplomados, pero no crea empleo.

Esta falta de resultados concluyentes hace que, desde hace aproximadamente un decenio, se tengan bastantes reservas con respecto a esta enseñanza, y tanto más cuanto que su coste es m u y considerable, superior muchas veces al de la enseñanza general, 153% m á s de promedio para el conjunto de los países en desarrollo (Middleton et al., 1993). El análisis de la relación coste/beneficio ha llevado a muchos economistas a llamar la atención sobre la escasa rentabilidad de las inversiones en la enseñanza técnica y a recomendar la concentración de esfuerzos en la educación básica (Metcalf, 1985; Psacharopoulos y Loxley, 1985).

U n o de los resultados de este debate sobre la eficacia y eficiencia de la enseñanza ha sido el cambio de postura del Banco Mundial. Su documento de política general sobre la enseñanza técnica y la formación profesional, publicado en 1992, termina afirmando que: "La formación impartida por el sector privado, ya sea en las empresas mismas o en centros privados de formación, puede ser la manera más eficaz y más eficiente de desarrollar las cualificaciones de la m a n o de obra." (pág. 7). Desde entonces, la parte de la enseñanza técnica secundaria en el total de los préstamos concedidos por el Banco al sector de la educación sólo representa un pequeño porcentaje (6% en el periodo 1993/1998). En realidad, esta disminución empieza en el decenio de 1980; por lo tanto, la práctica ha ido m u y por delante de la teoría. La postura del Banco no ha dejado de repercutir en la actitud de los demás


80 David Atcboarena y Françoise Caillods

proveedores de fondos, sobre todo en los organismos de cooperación bilateral.

Es interesante comparar esta postura con la reacción de los Estados pues, pese a las severas críticas expresadas contra la enseñanza técnica y profesional, éstos siguen estando a su favor y esperando de ella misiones difíciles y a veces contradictorias. E n efecto, se le suele pedir que contribuya al desarrollo del nivel educativo de la población activa y a la inserción profesional de los jóvenes y que se haga cargo de los alumnos desfavorecidos. E n todos los países, uno de los mayores desafíos es conciliar los imperativos de eficacia económica con las preocupaciones sociales.

Todas las objeciones citadas se refieren principalmente a las economías en desarrollo y especialmente a las m á s pobres. Es verdad que en las economías avanzadas la enseñanza técnica y profesional tampoco está libre de críticas. Por el contrario, en la mayoría de los países industrializados, esta enseñanza está pasando por una crisis de identidad y de vocación ( O C D E , 1994). Esta mala situación se debe en parte a una contradicción entre la imagen, generalmente negativa, de los estudios técnicos y profesionales y la función estratégica que se les asigna en la carrera de la c o m -petitividad internacional. Desde hace un decenio, los sistemas de enseñanza técnica y profesional de las economías más desarrolladas vienen sufriendo por ello amplias reformas (Australia, Estados Unidos de América, Francia, Nueva Zelandia, Reino Unido, etc.).

D e manera general, es obligado señalar que hay un divorcio entre el discurso económico ambiente a escala internacional, m u y crítico con respecto a la enseñanza técnica y profesional, y las políticas educativas que, en muchos países, siguen dándole una gran importancia. Efectivamente, es imposible divisar una tendencia general hacia una menor importancia de la enseñanza técnica y profesional dentro de la enseñanza secundaria.

U n elemento de los sistemas educativos

La enseñanza técnica y profesional constituye antes que nada una modalidad de estudios que permite alcanzar unos objetivos generales de educación. Esta misión fundamental explica que este tipo de enseñanza, pese a su orientación profesional, se imparta generalmente dentro del sistema educativo y dependiendo del ministerio de educación. El nacimiento de este tipo de enseñanza suele corresponder históricamente con un periodo de gran necesidad de m a n o de obra cualificada, especialmente en periodos de industrialización o de reconstrucción de un país, o tras alcanzar la independencia.

La importancia de los estudios técnicos y profesionales varía mucho de un país a otro y también entre las regiones de un mismo país. Esta variedad obedece en gran medida a causas de orden histórico y sociocultural, aunque cabe pensar que también refleja políticas diferentes en materia de desarrollo de la educación y de la formación profesional.

El hecho de que en algunos países la enseñanza técnica sea marginal e incluso inexistente dentro de la enseñanza secundaria no significa que no haya otros dispositivos de formación de los jóvenes para el empleo. E n efecto, los lugares y las



condiciones de preparación de los jóvenes para el trabajo son múltiples. La mayor

parte de los países de América Latina, por ejemplo, han implantado al margen del

sistema educativo un sistema de formación profesional autónomo. Otros, c o m o

Alemania o Austria, han apostado ampliamente por el aprendizaje simultáneo. Por

último, otros se limitan a lo que quieran hacer las empresas, c o m o es el caso del

Reino Unido hasta el principio del decenio de 1980, o retrasan la profesionaliza-

ción hasta el nivel postsecundario, c o m o los Estados Unidos.

El análisis del número de alumnos de secundaria matriculados en estudios téc

nicos y profesionales pone bien de manifiesto estas diferencias (Cuadro 1). Los datos

disponibles para el año 1996 muestran que si para todos los países la enseñanza téc

nica y profesional representaba un 1 3 % de los alumnos de secundaria, hay con

trastes m u y claros entre regiones. En América Latina y en Europa, la enseñanza téc

nica y profesional ocupa el lugar más importante, puesto que afecta al 2 6 % de los

alumnos de secundaria. A continuación vienen los Estados árabes y Asia del Este,

con 15% y 14% respectivamente. Por último, una tercera categoría es la formada

por las regiones en las que la enseñanza técnica está relativamente m u c h o menos

desarrollada, 5 % en el África subsahariana y menos del 2 % en Asia meridional.

C U A D R O 1: Alumnos de la enseñanza profesional y técnica en secundaria por región y por categoría de país

África subsahariana

Estados árabes

Asia oriental y Oceania

Asia meridional

América Latina y el Caribe

Europa

M u n d o

Países en desarrollo

1960

15,4

17,-

24 24,3

13,8

9,8 Países menos avanzados ( P M A )

Países desarrollados 15,7

1970

10,7

11,1

22,4

26,4

14,6 9,1

19,1

1980

6,4 10,7

4,1 1,7

24,1

24,6

10,5

6,7 4,2

16,2

Fuente: U N E S C O , Anuario estadístico, 1998

1990

5,8

12,-11,5

1,7 23,4

25,6

12 9,5 5,3

17

1996

5,3 15,3

13,6

1,5 26,3

26,7

13,-

10,6

5,1 18,5

Media

1960-1996

8,72

13,22

9,73

1,63

24,04

25,52

12,78

9,14

4,87

17,30

Media

1980-1996

5,83

12,67

9,73

1,63

24,60

25,63

11,83

8,93

4,87

17,23

El análisis por categoría de países, según el nivel de ingresos, revela que en las eco

nomías menos desarrolladas la enseñanza técnica ocupa el lugar m á s importante

(más del 1 8 % de los alumnos de secundaria en 1996). Para la categoría de países

en desarrollo, esta parte representa en torno al 9 % y algo menos del 5 % para los

países menos desarrollados. Esta situación indica una relación positiva entre el nivel

de desarrollo de la economía y la importancia relativa de la enseñanza técnica. El

análisis estadístico parece confirmar en este caso lo que dicta el sentido común: que,

Perspectivas, pol. XXIX, n° 1, marzo 1999


en igualdad de condiciones, las economías avanzadas son las que necesitan m á s m a n o de obra cualificada y las que disponen de los medios para tener un tipo de enseñanza costosa por naturaleza. Esta conclusión requiere no obstante algunas matizaciones, pues algunos países de los m á s avanzados, c o m o el Reino Unido durante mucho tiempo, los Estados Unidos o Japón, tradicionalmente no han dado una gran importancia a la enseñanza técnica. Por tanto, no se puede establecer una relación estadística entre la importancia de la enseñanza técnica en la enseñanza secundaria y el nivel de desarrollo medido por el PIB por habitante.

El análisis de las series en un periodo largo también es m u y interesante (Cuadro 1). Para empezar, la importancia de la enseñanza técnica para todos los países se revela bastante estable entre 1960 y 1996, en torno a un 13%, pero con un margen de fluctuación bastante bajo a lo largo del periodo. El único descenso experimentado corresponde al decenio de 1970; en cambio, en el decenio anterior y después hay una tendencia global al alza. Estos datos parecen indicar una gran inercia en la estructura de la enseñanza secundaria. U n análisis por regiones permite entender mejor la realidad. C o m o las series estadísticas no son estables para todo el periodo, lo que podría deformar la realidad, nos fijaremos más especialmente en el periodo 1980-1996.

Entre estas dos fechas, el total de alumnos de secundaria matriculados en la enseñanza técnica aumentó en todas las regiones, excepto en Asia Meridional, donde se produce un descenso perceptible, y en África subsahariana donde la disminución es más clara. El aumento más sensible es el que experimentó Asia del Este, donde el número de alumnos matriculados en enseñanza técnica aumentó más del triple. El análisis por categoría de países revela que el avance más marcado de la formación profesional se da en los países en desarrollo, fuera de los P M A .

Al margen del análisis de la evolución de la estructura de la enseñanza secundaria, la cantidad de jóvenes matriculados en enseñanza profesional está en función del índice de escolarización en secundaria (Cuadro 2). Si tenemos en cuenta este aspecto complementario podemos distinguir tres categorías de regiones: i) regiones en las que la enseñanza técnica es bastante marginal: el caso de África subsahariana y Asia meridional, que combinan un bajo índice de escolarización en secundaria (menos de 50%) y estudios profesionales no m u y desarrollados (menos de 6%); ii) regiones con incidencia sensible pero moderada de la enseñanza profesional: los Estados árabes y Asia del Este, donde los índices brutos de escolarización en la enseñanza secundaria se aproximan al 5 0 % y la enseñanza técnica oscila entre 1 4 % y 15%; y iii) regiones con una enseñanza técnica importante: América Latina, donde el índice de escolarización es comparable al de los Estados árabes, pero más de la cuarta parte de los alumnos de secundaria cursan enseñanzas técnicas, y Europa, que une un elevado desarrollo a una estructura relativamente profesionalizada de la enseñanza secundaria (es decir, más de una cuarta parte de los alumnos).

El panorama que ofrecen estos datos parece finalmente bastante poco sensible a los efectos de la m o d a y a las críticas contra la enseñanza técnica. Su grado de desarrollo parece más influido por una ecuación compleja que asocia la importancia de las tradiciones, el nivel de desarrollo de la enseñanza secundaria y los recur-



C U A D R O 2: Indices brutos de matriculación en enseñanza secundaria por regiones y categorías de países

África subsahariana Estados árabes

Asia oriental y Oceania

Asia meridional América Latina y el Caribe

Europa

M u n d o

Países en desarrollo Países menos avanzados ( P M A )

Países desarrollados

Fuente: U N E S C O , Anuario estadístico,

1960

3,1 10,4

11,7 45,4

26,2

13,3

49,5

1998

1970

7,2 21,3

20,2

64 35,3

22,3

61,2

1980

17,1 38,4

43,9

27,6 44,6

87,1

46,4

35,2

14,7

89,5

1990

21,7 51,7

47,9

40,1 51,2

92 51,8

42,3 17,5

93,6

1996

25,2

55,7

64,6 45 57,2

99,2

58,9

50,4

18,8

100,3

sos disponibles. Seguramente el análisis de los casos particulares pondría de mani fiesto realidades un poco diferentes y a veces transformaciones m á s bruscas y rápidas en u n sentido o en otro.

Este rápido aumento de la importancia de la enseñanza técnica y profesiona-len el m u n d o a partir de indicadores estadísticos no refleja las profundas transformaciones que han tenido que operar de manera m á s o m e n o s pronunciada según los países para adaptarse a la evolución del mercado del trabajo.

La e n s e ñ a n z a técnica ante la metamorfos i s del trabajo

E n todo el m u n d o se pueden ver en la actualidad profundos cambios en el m u n d o del trabajo. Estas evoluciones han suscitado muchos debates, llegando algunos observadores a predecir el fin del trabajo (Rifkin y Heilbrunner, 1995) . El choque m á s brusco lo han experimentado las economías postsocialistas en fase de transición, ya sea en los países de Europa central o en los Estados surgidos de la implosión del bloque soviético. E n efecto, para estos países el régimen de pleno empleo garantizado ha dado paso bruscamente a la precariedad y al desempleo.

E n las economías industriales avanzadas, sobre todo en Europa occidental, el desempleo, la precariedad y, cada vez m á s , la exclusión parecen estar permanentemente asentados en el panorama económico y social. C o m o la economía ha entrado en un largo ciclo de crecimiento lento, todo transcurre para algunos c o m o si el aparato de producción pudiera prescindir ahora de una parte de la población en edad de trabajar que ha pasado a ser por lo tanto excedentaria, económicamente inútil (Forrester, 1995).

E n las economías m e n o s desarrolladas, la perspectiva de u n empleo en el sector moderno , antes sinónimo de promoción social, se ha desvanecido para la m a y o -



ría. El sector informal, considerado durante un tiempo c o m o un freno para el desarrollo, se consolida con visos de permanencia c o m o garante de equilibrios socioeconómicos siempre precarios. Hasta hace poco, los logros alcanzados por algunas economías de Asia del Norte y del Sudeste habían despertado grandes esperanzas y parecían señalar la vía del desarrollo económico y del progreso social. La crisis asiática ha debilitado un poco esta perspectiva. E n efecto, los problemas de algunos "tigres" ponen de manifiesto la fragilidad del milagro asiático y la reversibilidad de algunos logros, sobre todo en materia de empleo, de pobreza y de educación. Las economías emergentes de América Latina no llegan a constituir un ejemplo que contradiga esto. Si bien la modernización y los logros de sus economías son innegables, estos logros siguen siendo vulnerables y, desde el punto de vista del empleo y de la pobreza, su situación sigue siendo preocupante.

L o que en muchos países aparece c o m o una metamorfosis de la organización productiva y social tiene importantes consecuencias para la educación y especialmente para la enseñanza profesional y técnica, cuya misión se define directamente en referencia al trabajo. E n las economías más desarrolladas hay una gran tendencia al trasvase de m a n o de obra de las grandes empresas hacia las pequeñas y medianas, y de la industria hacia los servicios. E n éstos trabaja ahora la mayoría de la población activa. Otra señal de la emergencia del sector terciario en las economías avanzadas es el predominio y rápido aumento de los trabajos no manuales. Por último, es importante destacar que, pese a los discursos sobre la emergencia de una sociedad de ocio, el trabajo sigue siendo el principal lugar de socialización por las relaciones que en él se crean con los compañeros.

Pero la problemática no es sólo cuantitativa; los cambios que se están produciendo afectan también a la naturaleza misma del trabajo. E n el origen de este movimiento se encuentran las nuevas formas de organización de la producción y del trabajo. El fin del taylorismo y la emergencia de la especialización flexible ponen de manifiesto la doble transformación del trabajo, la de las formas y la de los contenidos. El progreso técnico y la automatización de los trabajos, además de su bien conocido efecto depresivo en el volumen de empleo, han hecho posible una gran flexibilidad del trabajo. La noción de flexibilidad del trabajo expresa dos realidades complementarias. E n primer lugar, designa la flexibilidad de los equipamientos, la polivalencia y la rotación del personal y las nuevas políticas de calidad y de gestión. Pero esta flexibilidad, calificada de interna o funcional, se reviste de otra forma de flexibilidad, llamada externa, que expresa la fragmentación del mercado de trabajo, la diversificación de las condiciones de los trabajadores, la movilidad acelerada, la flexibilidad de las normas de contratación y despido y de la duración del trabajo. E n otras palabras, la flexibilidad interna renueva el contenido del trabajo y exige por tanto nuevas cualificaciones.

El afán por parte de los empleadores de alcanzar una mayor autonomía y capacidad de iniciativa y de comunicación corresponde al criterio de flexibilidad interna. E n el ámbito de la educación esto se traduce por una formación general más amplia para todos, incluidos los diplomados en enseñanza técnica. La exigencia de polivalencia y adaptabilidad también favorece el aumento de cualificaciones y el nivel de



éstas. A d e m á s , la automatización de los procesos industriales en forma de roboti-zación y de utilización de equipamientos de control numérico y de producción infor-matizada modifica la naturaleza de las cualificaciones profesionales requeridas. E n una integración horizontal de las tareas, los nuevas formas de producción implican m u c h o m á s a los operadores en el control de calidad, lo que exige nuevas competencias por su parte.

Las nuevas prácticas de gestión de la m a n o de obra determinan así una nueva composición de los mercados de trabajo. Los mercados internos, que son los que dan estabilidad, se debilitan en beneficio de los mercados secundarios, paraíso de la flexibilidad. El mercado de trabajo de las economías m á s avanzadas parece articular así dos espacios principales: uno que acoge a una categoría privilegiada, pero en disminución, de trabajadores polivalentes y estables; el otro poblado por una mul titud en expansión de activos precarios y flexibles. A estas categorías hay que añadir la de la "flexibilidad controlada" en la que los trabajadores, generalmente m u y cualificados, están en condiciones de construir una trayectoria que combina empleos sucesivos en empresas y profesiones diferentes y eventualmente etapas de empleo independiente; este esquema, todavía poco desarrollado, podría ser una referencia en las economías más avanzadas. E n este marco, hay que preguntarse a quién va dirigida la enseñanza técnica. ¿Se puede idear una misma enseñanza técnica para unos conjuntos de exigencias tan diferentes? La respuesta en este m o m e n t o no es todavía m u y segura.

E n las economías menos desarrolladas, en las que el acceso a un trabajo remunerado estable ha sido siempre patrimonio de una minoría, las trayectorias individuales adoptan más que nunca senderos sinuosos que pasan por una gran cantidad de situaciones: asalariado precario, trabajador independiente, desempleado, subem-pleado en el sector formal, trabajo en el sector informal. Este destino, antaño reservado a los sectores menos formados de la población activa, es el que sigue hoy un número creciente de trabajadores cada vez más formados, sobre todo los diplomados de la enseñanza secundaria, incluidos los de las ramas técnicas y profesionales.

En cierta medida, cabe pensar que la generalización de la inestabilidad y la precariedad en el trabajo a todo el planeta va en el sentido de una elevación de la formación general y de un aumento de cualificaciones, esto último para facilitar la adaptación de la m a n o de obra y su necesaria recualificación en el marco de la educación permanente. Además, la gran flexibilidad de la m a n o de obra y su supuesta movilidad entre diversos segmentos del mercado de trabajo hacen m u y difícil todo intento de identificar las competencias necesarias para construir las referencias de formación para un oficio u otro. En efecto, difícilmente podemos suponer que la organización de la producción y del trabajo sea la misma en una microempresa que en una multinacional.

Por otra parte, la globalización significa un nuevo reparto de las actividades, y por lo tanto de las cualificaciones a escala planetaria. La dinámica de división internacional del trabajo hace que las economías m á s desarrolladas se especialicen en actividades que requieren poca m a n o de obra y transfieran las demás industrias a países con bajos costos de m a n o de obra. El efecto de esta estrategia es ya claramente perceptible en los países más industrializados, en los que los trabajadores con



baja cualificación, sobre todo los jóvenes, tienen unos índices de desempleo elevados, si es que no están excluidos del mercado de trabajo.

Durante mucho tiempo, las formas de organización de la formación profesional de los jóvenes han sido esquematizadas por medio de la presentación de m o d e los básicos que siguen el sistema alemán (predominio del aprendizaje dual en el marco de un mercado de trabajo profesional), japonés (formación en empresa en el marco del empleo para toda la vida), y francés (formación escolar, pregnancia relativa de los mercados de trabajo interno). H a y que recordar que la existencia de un sistema que prepara a los jóvenes para los oficios no siempre ha sido la norma, ni siquiera en las economías más industrializadas. Por ejemplo, el caso del Reino Unido simboliza hasta comienzos del decenio de 1980 una especie de antiejemplo, pues la formación profesional era impartida en el empleo según el criterio de los patronos. Es probable que la globalización induzca progresivamente una recomposición de estos modelos de referencia.

La turbulencia del entorno económico y el agotamiento de las economías industriales avanzadas, en un contexto de superabundancia de cualifiçaciones, tienden a poner en tela de juicio a la vez a los mercados internos de trabajo y la propensión de los empleadores a invertir en formación (Büchtemann y Soloff, 1998). En Alemania, la voluntad de los patronos de reducir los gastos en formación, junto al hecho nuevo de la preferencia de los jóvenes por la enseñanza superior, conducen ya a replantearse el modelo tradicional de aprendizaje paralelo. La entrada del Japón en un ciclo de recesión y el movimiento correspondiente de reducción de plantillas en las empresas amenazan la perennidad del modelo de empleo para toda la vida. Si estas tendencias se confirman, ejercerán una presión creciente en los sistemas de enseñanza para que éstos sigan garantizando o, según los países, haciéndose cargo de la formación inicial de los jóvenes.

Las reformas en curso

E n el decenio de 1980, los sistemas de enseñanza técnica y profesional de África y Asia meridional se revelaron especialmente costosos a los ojos de los ministerios correspondientes y ante los organismos de financiación, sin haber demostrado fehacientemente la rentabilidad de las inversiones ni su aportación a la colectividad. Aparte de reducir sus inversiones, se hizo necesario emprender algunas reformas, sobre todo de gestión, con miras a su apertura al mercado de la educación continua o también para brindar una asistencia al sector informal.

E n los países de América Latina, el cambio de modelo de desarrollo - los países que pasan de una economía orientada hacia el mercado interior (modelo de desarrollo orientado hacia la sustitución de importaciones) a economías abiertas al m u n d o exterior - ha obligado a los países a revisar sus mecanismos de gestión y los contenidos de su enseñanza técnica y profesional. Su inserción en un m u n d o cada vez más abierto y competitivo los llevan - igual que a los países emergentes de Asia - a continuar estas reformas en el marco de una revisión general de su enseñanza secundaria.



Los países desarrollados también están revisando su sistema de enseñanza técnica y profesional para responder a los cambios del mercado de trabajo anteriormente citados. Son m u y pocos los que han puesto en tela de juicio la importancia de una enseñanza técnica y profesional impartida en un marco escolar. Las reformas tratan de elevar el nivel de la formación general de los alumnos y a la vez adaptar la enseñanza lo más posible a las necesidades de la empresa y hacerla m á s flexible, a imitación de lo que ocurre en el mercado de trabajo.

E n los países en desarrollo la profesionalización de la enseñanza secundaria y su diversificación han sido objeto de grandes debates. N o obstante, c o m o veíamos más arriba, la enseñanza técnica y profesional no ha perdido importancia en la mayor parte de las regiones y esto se debe probablemente a varias razones. La primera es que muchos países tratan de fomentar la participación de los jóvenes de 12 a 18 años en la enseñanza secundaria. Para ello es imprescindible la diversificación de los contenidos, enfoques y métodos de enseñanza en la medida en que se desea interesar a los jóvenes de orígenes socioculturales m u y variados. U n a segunda razón m u y relacionada con la primera es que, debido a los atrasos y a las repeticiones de curso, hay muchos alumnos en la enseñanza secundaria con más de 18 años. Si se espera a que terminen sus estudios secundarios para empezar a aprender un oficio y adquirir el gusto por el trabajo manual bien hecho, puede ser demasiado tarde: sus expectativas pueden ser m u y diferentes. U n a tercera razón es que, c o m o la enseñanza profesional y técnica, por su carácter práctico, utiliza un método inductivo que parte de la observación de lo concreto para llegar a la teoría y a los conceptos abstractos, parece más conveniente para atraer a los alumnos con dificultades en las disciplinas académicas. Así, esta enseñanza se encuentra en muchos países con la misión de acoger a los alumnos con dificultades.

U n a última razón, quizá la más discutible, es que existe la creencia m u y arraigada tanto en las familias c o m o en los gobiernos de que los jóvenes no deben dejar el sistema escolar formal sin haber recibido una enseñanza técnica reconocida. La demanda de opciones prácticas y de estudios profesionales sigue siendo m u y fuerte entre los que no aspiran, o no pueden aspirar, a la enseñanza superior.

Si se mantiene una enseñanza técnica y profesional en el medio escolar, los países en desarrollo deben, no obstante, reformarla para que sea más flexible, de más calidad, capaz de responder mejor y más rápidamente a las necesidades del mercado de trabajo, reduciendo a la vez sus costes, sobre todo para el Estado. M u c h o s países están introduciendo reformas más o menos directamente inspiradas en las emprendidas en los países desarrollados. Estas se pueden agrupar en torno a cuatro ejes fundamentales: reforma de las estructuras; reestructuración de los contenidos y revisión de los procedimientos de otorgar los diplomas; reforma de los métodos de financiación; cambios en la gestión de los sistemas y de los centros. Algunas de estas reformas tropiezan con dificultades reales de implantación en los países en desarrollo, pero también en los países desarrollados: en los primeros, están en general todavía en situación de esbozo o proyecto en curso de negociación.



REFORMA DE LAS ESTRUCTURAS

En algunos países, la orientación hacia la enseñanza profesional y técnica empezaba al final de la enseñanza primaria: se pretendía formar a los jóvenes en cuatro o cinco años para empleos relativamente cualificados y m u y concretos. C o n la prolongación de la enseñanza obligatoria y de la enseñanza básica, la especialización y la orientación tienden a posponerse hasta el final del primer ciclo de la enseñanza secundaria. En la mayoría de los casos, en este tronco común, se insiste en consolidar los conocimientos básicos de lectura, escritura, lenguas extranjeras, matemáticas y ciencias. Para muchos países ha sido imposible eliminar completamente las opciones excluyentes de estudios - por ejemplo, Alemania y otros países germanófonos, los Países Bajos y algunos países de África francófona y América Latina - pero en general, las escuelas ofrecen cada vez más el mismo programa de base.

En la mayoría de los países de la O C D E donde existen ramas en opciones excluyentes que tratan de formar técnicos (opciones tecnológicas), y otras destinadas a formar obreros o empleados cualificados (opciones profesionales), las primeras se han desarrollado cuantitativamente más rápidamente que las segundas; se trata de otra tendencia que va hacia una elevación del nivel de estudios ( O C D E , 1998).

Por último, los estudios técnicos postsecundarios están experimentando un gran auge en todas partes. Y a eran importantes en los Estados Unidos, donde las enseñanzas técnicas se imparten tradicionalmente en los colegios comunes (junior colleges), y ahora se están intensificando en otros sitios. En Francia, los alumnos del ciclo superior corto (técnico postsecundario) se han más que duplicado entre 1980 y 1992; en Alemania y en Australia también están aumentando m u y rápidamente. En Brasil, las escuelas técnicas federales que imparten una formación de calidad y están bien equipadas han sido cerradas c o m o escuelas técnicas secundarias y admiten ahora alumnos de nivel postsecundario. En Hong-Kong, en Corea y en Singapur, la formación técnica postsecundaria ha ido adquiriendo más importancia a medida que los países iban fomentando la producción en sectores claves c o m o los servicios, las industrias de la información y las tecnologías punta. Y a en 1990, en Singapur el 4 3 % de la franja de edad afectada estaba matriculado en estudios técnicos postsecundarios (Kivela, 1995).

La elevación del nivel de estudios obedece a la orientación hacia industrias de m á s rendimiento y m á s avanzadas, c o m o acabamos de ver en Singapur. Muchos estudios han puesto de manifiesto que los obreros/técnicos empleados en las industrias pertenecientes al ramo de las tecnologías de la información necesitan entender todo el proceso de producción y tener una visión global de la empresa, pues tienen que ser capaces de tomar iniciativas para adaptar el proceso de producción a una demanda inestable o adoptar las medidas adecuadas en caso de averías. Finalmente, en un m u n d o en cambio permanente, no basta con preparar a los jóvenes para un trabajo concreto, sino que hay que prepararlos para los numerosos cambios de empleo que les esperan a lo largo de su vida.

El objetivo es el mismo en Europa que en África del Sur o en Asia: hacer compatible la educación general con la profesional y crear una verdadera formación



para los profesionales. Se trata de enseñar a los jóvenes a aprender, a desarrollar su capacidad de análisis y de síntesis y de promover ciertos valores y tipos de c o m portamiento: "Trabajo y ciudadanía, competencia y consciencia no se pueden separar: exigen el desarrollo íntegro del individuo." (Monteiro Leite, 1996). Se trata también de devolver a la enseñanza técnica y profesional una "estima equivalente".

Algunas reformas ponen en tela de juicio el puesto de la enseñanza técnica c o m o opción separada de la enseñanza general sin discutir la necesidad de desarrollar las competencias profesionales en el marco de la enseñanza secundaria. Entre estas reformas citaremos las que se están llevando a cabo en Escocia y en Argentina, que se parecen a la desarrollada en África del Sur. E n Suecia, desde la reforma de 1994, la enseñanza técnica y general se imparten en los mismos centros en el marco de una enseñanza modular.

La reforma de la enseñanza secundaria en Escocia tiene por objetivo introducir una enseñanza polivalente dentro de la escuela obligatoria que termina a los 16 años dand© paso a una enseñanza secundaria superior o a una enseñanza complementaria (profesional). En el marco de la enseñanza obligatoria y secundaria superior, se ofrece a los alumnos unos módulos de enseñanza técnica opcionales. Se trata de formarlos para ser autónomos, preparándolos a la vez para cumplir diversas funciones en un m u n d o en constante cambio. El Consejo escocés de la enseñanza profesional S C O T V E C , que se encarga de realizar los exámenes y expedir los certificados nacionales, al constatar el éxito de los cursos modulares, ejerce una gran influencia en los programas: en efecto, los cursos modulares atraen a m á s alumnos que las escuelas de enseñanza complementaria. Por otra parte, se han hecho grandes esfuerzos para acercar la escuela a la empresa privada. Para preparar a los jóvenes para la vida activa, se ofrecen becas en las empresas para alumnos de 14 a 18 años ofreciéndoles una ayuda para desarrollar su proyecto profesional. También en Suecia, desde la reforma de 1994, la enseñanza técnica y general se imparte en los mismos centros, en el marco de una enseñanza modular.

La reforma de Argentina trata de sustituir la enseñanza secundaria técnica por una enseñanza "polimodal" después de un tronco común de tres años de duración. En el equivalente al segundo ciclo de enseñanza secundaria, los centros ofrecerán diversas modalidades en los ámbitos siguientes: letras y ciencias sociales, economía y gestión de la organización, ciencias naturales, producción de bienes y servicios, comunicación, arte y diseño. La enseñanza de las ciencias y de la tecnología está considerada c o m o el elemento determinante en el proceso de inserción profesional, y la preparación para el trabajo no es patrimonio de ninguna modalidad en concreto; todas tienen que garantizarla. La formación profesional propia de cada m o d a lidad ocupa más del 3 0 % del tiempo, al que hay que añadir el programa institucional. La formación para un empleo determinado se impartirá en el marco de trayectorias técnico-profesionales; éstas se articularán con la enseñanza "polimodal", pudiendo también organizarse c o m o complemento - por las tardes - o posteriormente. Los contenidos y el número de trayectorias técnico-profesionales todavía están en proceso de definición.



Reforma de los contenidos y de los enfoques

Reducción del número de especialidades que se ofrecen e integración de la enseñanza general y de la técnica. E n muchos países, se están revisando actualmente los contenidos en estrecha colaboración con los representantes de las empresas. La tendencia es, sin llegar tan lejos c o m o en Argentina, a reagrupar los programas por familias de trabajos. En Francia por ejemplo, hay tres grandes ramas en la enseñanza tecnológica (ciencias y técnicas industriales, ciencias y técnicas de laboratorio y ciencias y técnicas terciarias) y cada alumno puede elaborar un programa más especializado al escoger sus opciones. E n cuanto a la densidad de los horarios, las disciplinas tecnológicas y profesionales representan en torno al 16% de las horas lectivas, detrás de las disciplinas científicas. E n la enseñanza profesional, el número de Certificados de Aptitud Profesional (CAP) 1 se redujo de 315 a 214 entre 1983 y 1993. El número de Diplomas de Estudios Profesionales (BEP) pasó de 76 a 53 en el mismo periodo y las especialidades ofrecidas en los bachilleratos profesionales se elevan a 48 , un número más reducido pero todavía relativamente alto. Estos bachilleratos profesionales son los que han hecho posible la democratización y el ensanchamiento de la enseñanza secundaria a cerca del 7 0 % de ese grupo de edad.

Estas reformas tratan de atenuar las diferencias entre estudios generales y estudios técnicos y profesionales, entre educación inicial y formación postescolar. Tratan también de tender puentes de una a otra y de facilitar la construcción de itinerarios individualizados de formación a lo largo de toda la vida. Esta última orientación, proclamada por muchas reformas, sólo es creíble en la medida en que exista un sistema coherente de convalidación de estudios y cualificaciones, pero sobre esto volveremos más adelante.

La elevación del nivel de educación y la "generalización" de la enseñanza técnica y profesional no deja de plantear problemas referentes a la preparación directa para el trabajo. Todavía hay muchas empresas que requieren formaciones m u y específicas. Desde este punto de vista, la elevación del nivel de formación científica y tecnológica básica constituye una opción que da la prioridad a las empresas avanzadas en el aspecto tecnológico, las que operan y venden en el mercado mundial, antes que a las empresas más tradicionales que trabajan para un mercado local o interior. Esto equivale también a dar la prioridad a la formación para toda la vida, antes que a la inserción inmediata en el m u n d o del trabajo, pues los jóvenes no están preparados para desempeñar unas funciones concretas al terminar la escuela.

Para resolver este dilema, las reformas tratan de estrechar los lazos con el m u n d o laboral por medio de becas y de la formación en las empresas. Se espera que sean éstas las que se hagan cargo de adaptar la formación a los empleos: las prácticas son una parte m u y importante de la formación y son necesarias para su validación.

Intensificación de la formación práctica y acercamiento al mundo del trabajo: aprendizaje y educación permanente. El reproche m á s frecuente que hacen los empleadores a la enseñanza técnica y profesional de la escuela es que no es lo bastante prác-



tica y que los jóvenes así formados no son inmediatamente "operativos". El modelo alemán que une la formación teórica en las escuelas profesionales y la formación práctica en el empleo bajo la tutela de un maestro de aprendizaje se suele citar c o m o el mejor ejemplo de una buena formación práctica. Este modelo parece ser el que mejor transmite todas las competencias concretas requeridas para un puesto de trabajo o para un oficio determinado. N o obstante, se le reprocha que no prepara suficientemente para el empleo de las nuevas tecnologías. Para paliar estas críticas, se ha intensificado la formación teórica en la escuela profesional; por otra parte, cada vez son más los alumnos que esperan a terminar su bachillerato para iniciar el aprendizaje en la empresa.

Para intensificar la formación práctica, la mayoría de los países europeos, y también muchos países asiáticos (Singapur, Indonesia) o latinoamericanos han introducido o intensificado el periodo de aprendizaje en todos los sectores para unos y en algunos sectores solamente para otros. Pero la generalización de este modelo en países que no tienen las mismas tradiciones culturales que los países germánicos no es fácil. Parece que fuera de estos países el periodo de aprendizaje está m á s bien reservado a algunos sectores: la construcción, la mecánica, la imprenta, la construcción eléctrica en la industria, la hostelería, la reparación y el pequeño comercio en los servicios, y los oficios o el artesanado tradicionales. Las perspectivas de desarrollo de este m o d o de formación, generalmente ausente en los sectores de gran expansión o de tecnologías punta, parecen limitadas. Esto no ocurre en las formaciones en alternancia, que son m á s fáciles de organizar y menos costosas para la empresa por ser menos largas y contribuyen a completar eficazmente la formación teórica recibida en la escuela. E n Francia, para obtener el diploma de bachillerato profesional, los aspirantes tienen que pasar hasta 16 semanas en una empresa. Las formaciones en alternancia conciernen ahora a todas las formaciones incluso en el nivel superior: para obtener algunos diplomas de ingeniería se exige también este requisito (Greffe, 1997).

Además , muchos estudios han demostrado la utilidad del periodo de aprendizaje para facilitar la inserción profesional y la transición entre la escuela y la empresa. El periodo de aprendizaje se convierte así en un m o d o privilegiado de formación para los alumnos con dificultades en la escuela y en él se inspiran muchos programas de formación profesional para los desfavorecidos.

Del contenido de los programas a las competencias. El gran cambio que se ha producido en el desarrollo de los currículos es que cada vez se habla menos del contenido de los programas y más de las competencias que hay que adquirir y dominar para tener un puesto de trabajo. Estas competencias se definen en estrecha colaboración con los empresarios y sirven para definir los objetivos - conocimientos, c o m petencias técnicas y actitudes - que hay que dominar para obtener una cualificación, y después los referentes de formación. Las competencias así explicitadas se pueden agrupar en varias categorías: las competencias fundamentales básicas, las competencias profesionales concretas (conocimientos y capacidades necesarias para realizar las diversas tareas propias de un empleo), las competencias sociales (como tra-



bajar en equipo), las competencias metodológicas (como la capacidad de comprender y de aplicar nuevos conceptos a la práctica o en contextos diferentes), la capacidad de reflexión y de espíritu crítico, etc. Se identifican las competencias comunes asociadas a familias de empleos, se integran en el tronco c o m ú n y pasan a ser los objetivos de aprendizaje que hay que alcanzar con los años de estudio. Se completan con módulos más especializados, opcionales, que se reciben c o m o complemento o en paralelo ( C E D E F O P , 1998). Lo propio de estas competencias es que se puedan medir y certificar para formar un conjunto de cualificaciones.

Revisión de los procedimientos de obtención de los diplomas

Los sistemas de enseñanza técnica y profesional de la mayoría de los países incluyen diferentes modalidades de formación, desde la formación escolar inicial, pudiendo ésta estar organizada por diferentes ministerios o por el sector privado, hasta la enseñanza técnica en centros o institutos especializados, la formación en el empleo y la formación continua. La coherencia entre estas diferentes modalidades dista m u c h o de estar asegurada, y además las competencias adquiridas en estos diferentes sitios pocas veces están reconocidas fuera del sistema en que se han realizado. M u c h o s países están construyendo marcos coherentes de reconocimiento de cualificaciones que permiten a los individuos convalidar sus competencias, negociarlas en diferentes empresas y en diferentes regiones facilitando así su movilidad, y construirse itinerarios de formación a lo largo de la vida (Bertrand, 1997). Desde el punto de vista del Estado que define las normas de competencias, estos marcos tienen la ventaja de poder influir en los contenidos de formación impartidos en los diferentes institutos, escuelas o centros, a la vez que permiten controlar su calidad. Australia ha sido uno de los primeros países que ha desarrollado unas normas de competencias y las ha integrado en conjuntos lógicos, alineados en ocho niveles de cualificación reconocidos a nivel nacional. Sudáfrica también ha desarrollado un marco nacional de cualificaciones. Otro ejemplo interesante es el de México, que cuenta con una gran variedad de formaciones técnicas y profesionales en la enseñanza secundaria y postsecundaria gestionadas por diferentes organizadores públicos o privados, c o m o distintos departamentos del Ministerio Federal de Educación Nacional, los Estados, las universidades, etc. El marco de cualificaciones elaborado por el Ministerio de Trabajo tiene c o m o objetivo principal aumentar la transparencia de estas formaciones, pero también influir en los contenidos impartidos en las distintas instituciones e irlos modernizando.

Estos dispositivos están en vías de elaboración sobre todo en los países en los que la enseñanza está descentralizada - incluso fragmentada - entre una multitud de organismos públicos y privados.

La diversificación de la financiación

Privatización de la financiación de la formación. Ante la insuficiencia de recursos del Estado, en muchos países en desarrollo se hace inevitable una diversificación de



las fuentes de financiación de la enseñanza técnica y profesional. E n la medida en que esta enseñanza es especialmente costosa y permite una mejora de la productividad de la que se beneficiarán directamente los alumnos o las empresas que los empleen, parece justificado que el coste recaiga directamente en los alumnos o sus familias y también en las empresas.

En muchos países en desarrollo e incluso en países desarrollados ha cobrado un gran auge la enseñanza privada administrada también con fondos privados. D e todas formas, sólo es mayoritaria en las formaciones terciarias (servicios y comercio), y especialmente en las formaciones para las nuevas tecnologías de la información. El sector privado es más rápido que el público para aprovechar las oportunidades que se presentan, pero habida cuenta de los costes de la formación, permanece casi al margen de las formaciones industriales pesadas, que exigen grandes inversiones en talleres y equipamientos, excepto quizá en las escuelas gestionadas por las empresas, a veces organizadas en grupos (por ejemplo, las escuelas técnicas del S E N AI en Brasil o las gestionadas por corporaciones en Chile).

Las formaciones industriales siguen estando financiadas por el Estado, ya sea directamente por el impuesto general o bien por medio de un impuesto de aprendizaje que se cobra a las empresas si éstas no realizan directamente la formación, impuesto que es equivalente a un porcentaje determinado de su masa salarial.

También han aparecido otras formas de diversificación de la financiación: introducción de los derechos de escolaridad en los centros públicos, descentralización de la gestión de los centros que pasa a ser responsabilidad financiera de las regiones o de los ayuntamientos, y venta de productos y servicios.

Las escuelas técnicas chinas disponen de recursos m y diversificados, sobre todo las situadas en zonas industriales del país si están gestionadas por un jefe de centro dinámico: algunas están directamente asociadas a una empresa y venden los productos fabricados por los alumnos, cobrando además unos derechos de escolaridad que en algunos casos pueden ser m u y elevados. También venden toda una serie de servicios incluido el alquiler de sus propios locales; por último, reciben donaciones de empresas o de particulares. Esta forma de financiación, que no es específica de la enseñanza técnica, ha permitido su rápido desarrollo pero produce también grandes desigualdades entre centros, entre regiones y entre grupos sociales. Muchas escuelas técnicas en los países de la antigua Unión Soviética deben sus supervivencia a la adopción de estas formas de financiación y sobre todo a la venta de los productos de la escuela. N o obstante, no parece que esto vaya en beneficio de la calidad de la formación en la medida en que las actividades de producción suelen ocupar demasiado tiempo en perjuicio de las actividades de formación y porque los productos y servicios vendidos no siempre tienen la calidad suficiente (Caillods et al., 1995; M o u r a Castro et al., 1997).

E n la misma línea, se ha hecho un gran esfuerzo en África francófona - con un éxito moderado - para animar a los directores de los centros a vender sus servicios, más que su producción - y obtener los fondos que necesitan: proporcionar una asistencia técnica a las pequeñas y medianas empresas, formar a los empresarios del sector informal y garantizar cursos de formación continua. Para que los centros



estén en condiciones de aprovechar estas ocasiones, hay que cambiar la forma de gestión del sistema y dar más autonomía a los directores de los centros, pero también cambiar su manera de actuar.

Reforma de la gestión

Descentralización de la gestión y autonomía de los centros. E n muchos países de la O C D E y de América Latina se está produciendo un proceso de descentralización a nivel regional e institucional. Se trata de acercar el lugar donde se toman las decisiones al nivel regional y local allí donde las necesidades de las empresas son más fáciles de calibrar, donde los que acaban sus estudios se insertan en el mercado de trabajo y donde el diálogo y la negociación con los agentes sociales son más fáciles de organizar. El movimiento de descentralización de la enseñanza técnica y profesional se enmarca dentro del de la enseñanza en su conjunto, intensificado en muchos países por la evolución del contexto político hacia la democracia y el afán de una mayor participación.

Los países de Europa central y oriental han experimentado esta descentralización intensificada a veces por simples consideraciones financieras: c o m o el Estado ya no está en condiciones de garantizar la financiación, traspasa la responsabilidad a otras instancias. E n Hungría, las autoridades locales elegidas son ahora las responsables de la gestión de las escuelas técnicas y profesionales: pueden abrir o cerrar escuelas, contratar a los docentes e incluso modificar los contenidos, con lo que se ha convertido en un instrumento para hacer evolucionar el sistema y las instituciones (Caillods, Bertrand y Atchoarena, 1995)

Además , muchas de las reformas emprendidas tratan de aumentar la autonomía de los centros. Se trata de transformar a los directores de cada institución en verdaderos ejecutivos capaces de movilizar recursos, dialogar con las empresas para definir sus necesidades de formación, colocar a los estudiantes en prácticas y multiplicar las relaciones con las comunidades locales. Las escuelas técnicas y profesionales multiplican sus funciones y a su tradicional misión educativa se añade una misión de inserción que debe llevar a cabo el director del centro y todo su equipo pedagógico.

La reforma de la enseñanza técnica y profesional en los Países Bajos tiene un elemento importante de modernización de la gestión de los centros, ya que éstos gozan de una gran autonomía. Tienen un presupuesto que administran con toda libertad. C o m o contrapartida, son responsables de los resultados y de la calidad de la formación. Para aumentar la flexibilidad y la pertinencia de ésta y al mismo tiempo reducir sus costes, los docentes pueden trabajar en el centro a tiempo parcial y ejercer a la vez un oficio en el sector privado.

La privatización de la enseñanza en Chile es básicamente una privatización de la administración de las escuelas. El Estado ya no administra ningún centro directamente, función que incumbe a los ayuntamientos o al sector privado con o sin subvención estatal. M u c h o s centros son administrados por asociaciones profesionales ("corporaciones" privadas) con fines no lucrativos. Reciben una subvención



del Estado en función del número de alumnos matriculados y también donaciones de las empresas. E n efecto, por medio de incentivos fiscales se fomenta que las empresas financien directamente todos los centros, lo que beneficia esencialmente a los centros administrados por estas asociaciones. La reforma hace hincapié en la autonomía de los centros. Éstos pueden seleccionar a los docentes y al personal de dirección. Gozan de una gran libertad en el desarrollo de sus proyectos y de sus programas y trabajan en colaboración con los actores locales. Su autonomía les permite establecer contratos con las empresas locales. Las escuelas que acogen a jóvenes con dificultades escolares están consideradas c o m o bien administradas2 y de calidad, aunque cuestan al Estado casi el doble de las municipales. Pero es cierto que tienen un gran éxito con las familias debido a su alto índice de colocación de los alumnos (Corporación Educacional de la S N A , 1995).

E n Sudáfrica se está aplicando una reforma similar que trata de dar más dinamismo a los centros públicos. Pero los resultados son más lentos en llegar. El proceso de implantación de las reformas basado en la negociación es largo, pues tropieza además con toda una serie de trabas institucionales.

La descentralización de la gestión de la enseñanza técnica y su devolución a los actores privados no tienen que despojar al Estado de su papel regulador. Si gracias a la autonomía de las escuelas o a su gestión a nivel local aumenta la flexibilidad del sistema y su capacidad para responder con rapidez a las necesidades del mercado de trabajo, el Estado tiene que mantener una visión a medio plazo de c ó m o debe evolucionar esta enseñanza para atender a las necesidades de la economía. Otra función del Estado es garantizar el desarrollo de las competencias, definir el marco de coherencias de cualificaciones, formar a los docentes, controlar la calidad de la enseñanza y establecer un sistema de información tanto sobre la calidad de la formación impartida c o m o sobre la evolución de los alumnos que salen del centro. Trabajar en equipo significa movilizar a los actores, implicarlos y negociar los cambios.

Búsqueda de socios. Ante la insuficiencia de los recursos disponibles para la enseñanza técnica y profesional y ante la magnitud de la tarea de resolver los problemas del desempleo de los jóvenes y la pobreza, la gestión de los sistemas de enseñanza técnica y profesional va implicando cada vez a más actores. La mayoría de los países son conscientes de la necesidad de compartir la responsabilidad de su puesta en marcha y la financiación entre el ministerio de educación y los actores del m u n d o del trabajo. Las empresas son las primeras afectadas por los productos de la enseñanza técnica y profesional; por lo tanto, están directamente implicadas en la selección de cualificaciones y en las modalidades de su adquisición y de su certificación. Junto a esto, intervienen cada vez más directamente en la formación por medio del periodo de aprendizaje o de la organización de prácticas y contribuyen a su financiación. Los demás actores afectados son las administraciones descentralizadas, así c o m o diversas federaciones que agrupan a los organizadores de la enseñanza. Estos diferentes actores se agrupan en distintas instancias, c o m o los "consejos para la formación", existentes tanto en el ámbito local c o m o en el regional de muchos países.



Conclus ión

C o m o hemos visto, la enseñanza técnica y profesional se encuentra en muchos países a caballo entre una enseñanza secundaria en plena expansión y un mercado de trabajo en plena transformación. Lejos de desaparecer, da muestras de un afán de transformación y modernización para estar a la altura de las necesidades del mercado de trabajo, sin olvidar su función social de escolarización y a veces de inserción de los alumnos con dificultades. Muchas reformas, algunas apenas esbozadas, están en curso. Afectan a la estructura, al contenido, a los diplomas y a la forma de gobierno de los centros. Las que afectan a la estructura son quizá las más fáciles de poner en marcha. E n cambio, las reformas de currículo son m á s largas y difíciles. Se necesitan años para concretar las competencias necesarias, definir las cualifica-ciones y elaborar nuevos modelos de formación. Lo mismo ocurre con la definición de los diplomas. El proceso es m á s largo porque se tiene que hacer en estrecha colaboración con los usuarios, las empresas, las colectividades y los sindicatos. D e la duración del proceso depende su éxito futuro, su aceptación por todos y su apropiación por parte de los diferentes actores que intervienen.

Las reformas de la forma de gobierno son también largas y difíciles de poner en marcha. Los actores, en la mayoría de los casos, siguen siendo los mismos: se necesitan muchos programas de formación para que los directores de los centros y los docentes cambien su práctica diaria. A escala central, regional y local, los retos políticos y económicos son importantes, y las resistencias a los cambios diversas. Ante las numerosas presiones, existe el peligro de querer evaluar y juzgar estas reform a s antes de estar completamente implantadas.

N o hay que olvidar, por otra parte, que el rendimiento de los sistemas de enseñanza profesional no depende solamente de los centros, de la calidad de su enseñanza o de su gestión, sino también de la calidad del sistema de enseñanza en su conjunto, incluyendo los centros de formación y las empresas. Por último, es difícil apreciar la pertinencia y rendimiento de la enseñanza técnica y profesional sin tener en cuenta c ó m o funciona el mercado de trabajo y las formas de contratación de las empresas. E n este terreno, siguen existiendo muchas inseguridades. Las repercusiones de la mundialización en las cualificaciones y su distribución a escala planetaria, las estrategias de las empresas en materia de recursos humanos, la importancia del sector informal en las economías menos desarrolladas y la evolución de las relaciones de fuerza entre los actores son algunos determinantes estructurales de los cambios futuros que no es fácil predecir. El desafío está a la altura de las apuestas y exige de todos los actores, incluidos los organismos de financiación, un compromiso sin fisuras y una acción duradera en el tiempo.

N o t a s

1. C A P : certificado de aptitudes profesionales. BEP: diploma de estudios profesionales. 2. Sin embargo, cuestan también al Estado, casi el doble que las escuelas municipales.



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EL AJUSTE ESTRUCTURAL Y

LA FORMACIÓN PROFESIONAL

EN LA REPÚBLICA DE COREA:

LA LUCHA ENTRE LOS MERCADOS

Y EL SISTEMA INSTITUCIONALIZADO

Kioh Jeong

In t roducción

El ajuste estructural se ha convertido en un tema sumamente polémico durante los

últimos decenios entre los expertos en educación y los responsables de las políticas

en los países industrializados. L a globalización de la economía y las innovaciones

tecnológicas requieren u n cambio fundamental en el proceso del trabajo y en las

estructuras organizativas de las empresas y el comercio. L a educación n o está al

m a r g e n de la ola de cambios sociales. E n 1 9 8 9 , u n a declaración del Comi t é de

Educación de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico ( O C D E )

dio prioridad al ajuste estructural y elaboró u n programa para la discusión sobre

políticas educativas intensivas. A lo largo de los próximos cinco años, los países

industrializados entendieron el fuerte vínculo existente entre el cambio sistémico en


Kioh Jeong (República de Corea)

Master en ciencias políticas, sociales y administración en educación. H a trabajado en el

Ministerio de Educación de su país durante más de veinte años. Recientemente, trabajó con

la Comisión de Reforma de la Educación como administrador en la Secretaría de la Presidencia

elaborando propuestas de reformas. Antes de ingresar en la Secretaría de la Presidencia, había

trabajado tres años en la División de Educación y Formación de la O C D E . Actualmente dis

fruta de un permiso de dos años para dedicarse a la enseñanza y la investigación en la Escuela

Superior de Gestión en Educación, Universidad de Hongik, Seúl.


100 Kiob Jeong

la educación y el cambio estructural en la economía. N o podemos abordar estos temas tan complejos en este breve artículo. Sin embargo, es posible extraer algunas lecciones que se pueden resumir de la siguiente manera ( O C D E , 1989): • Los mercados laborales están cambiando y se debería estimular el empleo fle

xible para adecuarse al progreso tecnológico y a los cambios en la estructura del empleo.

• La educación debería preparar una m a n o de obra flexible y ofrecer oportunidades de acceso a la formación permanente.

• El problema no estriba tanto en la educación c o m o en la falta de adecuación entre el contenido de la educación y la demanda industrial.

• Se deberían desarrollar políticas y adoptar medidas para que las capacidades fueran más visibles y transferibles en los mercados laborales.

• Debería construirse una asociación entre los actores sociales con la perspectiva de hacer efectivo el cambio.

Los expertos y los responsables de las políticas en la República de Corea (en adelante, nos referiremos a ella c o m o "Corea" o, donde sea apropiado, "coreano") en gran parte ratificaron estas opiniones cuando se reunieron con expertos internacionales en la Conferencia Conjunta C o r e a - O C D E , en m a y o de 1994. Los expertos y responsables de políticas de Corea ya estaban seriamente preocupados por la base de recursos de la economía coreana.

C o m o resultado de las discusiones, quedó claro para los expertos coreanos y los responsables de las políticas que la economía coreana estaba sufriendo una grave escasez de conocimientos y capacidades relevantes. Esto constituía un obstáculo importante para completar la necesaria transición de la condición de país en desarrollo a la de una economía industrializada madura.

Desde 1995 hasta 1997, las iniciativas del gobierno para la reforma laboral y educativa se basaron substancialmente en estas discusiones. El cambio estructural en el empleo y la educación, y la escasa base de conocimientos y capacidades que dificultaban un ulterior desarrollo socioeconómico, constituyeron el punto de partida de las discusiones que condujeron a las propuestas de reforma educativa (PRE) de la Comisión para la Reforma de la Educación (CRE). Las propuestas tenían por objeto potenciar las capacidades a nivel nacional y proponían una amplia desregulación para aumentar la flexibilidad en la educación y el empleo.

Y a se ha legislado sobre una parte de las propuestas de reforma con el fin de llevarlas a cabo, mientras que el resto de ellas aún están sometidas a un detallado estudio esperando futuras iniciativas gubernamentales. C o m o sucedió cuando se presentaron las propuestas, hay numerosos puntos de conflicto y de desacuerdo entre los actores involucrados. Las dificultades económicas tienen una considerable influencia en el proceso de las políticas. El carácter rápidamente cambiante de los mercados laborales y las prácticas de empleo apoyan el razonamiento a favor de la reforma. Sin embargo, el número cada vez mayor de iniciativas laborales que ha suscitado la crisis tiende a difuminar la visión clara y precisa que requiere una reforma exitosa. La coordinación de los esfuerzos y la construcción de una asociación social son los temas de reforma más inmediatos en esta etapa.


El ajuste estructural y la formación profesional en la República de Corea 101

La aplicación de la reforma aún continúa y, por lo tanto, dista mucho de haber finalizado. Nadie sabe cuándo ni dónde acabará. Sin embargo, la reforma de la formación profesional es una condición sine qua non para un ajuste estructural armónico necesario que revitalice la economía de Corea. En este artículo incluimos algunas reflexiones y argumentos en relación a los temas críticos de la reforma de la formación profesional en Corea.

La primera observación es que en el sistema hay un conflicto entre la demanda del mercado y las prácticas institucionalizadas en la educación. El área de conflicto se desplaza a medida que se desarrolla la economía. En la parte frontal del sistema, la formación profesional siempre está dominada por motivos a favor de cambios en el mercado. N o obstante, hay reglas e ideas institucionalizadas que conforman la piedra angular del sistema educativo. La naturaleza de este proceso es una evolución gradual en la que influyen muchos factores, por ejemplo la efectividad y el poder de los responsables de las políticas, así c o m o las tradiciones y valores culturales.

La expansión global de los mercados y el desarrollo de la tecnología son la fuente fundamental del cambio estructural en las economías contemporáneas. Esto es cierto en la economía coreana. La formación profesional debería ser sumamente sensible a dicho cambio. En Corea, la formación profesional se encuentra actualmente en la encrucijada del cambio. H a llegado el momento de reorientar el sistema educativo, desde la selección educativa a la inversión en capital humano .

La formación profesional en C o r e a : evolución y obstáculos

Durante muchos años y hasta comienzos de los setenta, las escuelas profesionales en Corea habían gozado de una condición de escuelas de elite. Esto era algo natural porque, durante el primer período de la educación moderna en Corea, constituyeron una parte importante de la modernización y sólo un número relativamente pequeño de alumnos selectos podía inscribirse. Muchas de las principales instituciones de educación superior, tanto públicas c o m o privadas, se desarrollaron a partir de las primeras instituciones de formación profesional. Sin embargo, aún quedan muchas escuelas secundarias técnicas que insistieron en formar parte de la educación secundaria. Hasta 1970, se las consideraba prestigiosas. En ese momento , sólo el 2 8 % del tramo de edad correspondiente a la escuela secundaria superior podía asistir a las escuelas secundarias, contra el 4 6 % de los alumnos matriculados en formación profesional (Instituto de Desarrollo Educativo de Corea, 1997). Muchos de los graduados de estas escuelas secundarias técnicas son actualmente influyentes líderes en Corea.

Sin embargo, en retrospectiva, cien años de enseñanza profesional moderna en Corea han revelado la pérdida de prestigio y de categoría de la formación profesional. Las matrículas de la escuela secundaria superior aumentaron del 2 8 % en 1970 al 9 1 % en 1995, una expansión asombrosa de la educación secundaria en un período tan breve de tiempo. Sin embargo, durante el mismo período, la matrícula en la educación superior, incluyendo los centros universitarios básicos, se multiplicó


102 Kioh Jeong

casi por 8: de 318.563 a 2.343.894 alumnos. A pesar de dicho aumento, la pro

porción de alumnos que asistían a las escuelas profesionales se mantuvo casi cons

tante en torno al 4 0 % del total de la matrícula de la escuela secundaria superior.

E n 1995, era del 41 ,9%.

U n a cifra tan estable en la educación secundaria técnica, especialmente en el

marco de la impresionante expansión de la educación superior, sólo fue posible a

través de un fuerte apoyo del gobierno. Sin la intervención y el apoyo de éste, las

escuelas secundarias técnicas se habrían vuelto inoperantes debido a la aspiración

social de acceder a la educación superior. Sin embargo, el precio que se pagó por la

intervención del gobierno es que la formación profesional ha perdido el prestigio

que tenía antaño. D e hecho, se ha transformado en un estigma educativo.

En la rápida expansión de la educación secundaria superior y la mayor demanda

social de educación superior, a la que han sobrevivido las escuelas secundarias téc

nicas, hay numerosos aspectos complicados. U n análisis de las cifras de la tasa de

rendimiento, basándose en el tipo de escuela, demuestra claramente lo que ha suce

dido en los últimos 25 años. Los resultados de varios estudios importantes se resu

m e n en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Resultados de los estudios de tasa de retorno

Año Secundaria Secundaria Centros Carrera Comentarios

inferior superior universitarios universitaria

básicos de 4 años

1967 12.0 9.0 5.0

1971 8.2 14.6 9.3

1980 2.9 8.1 11.7

1986 8.8 15.5

1996 8.9 12.5 16.2

Fuente: Jang, 1999, pág. 146.

Del Cuadro 1 se puede deducir fácilmente que, al m e n o s después del principio de

los años ochenta, las escuelas secundarias técnicas ya n o podían considerarse c o m o

u n sector institucional competitivo en el conjunto del sistema educativo. E n su lugar,

las matrículas en los centros universitarios básicos aumentaron bruscamente. E n

1978 , el gobierno consolidó diversos programas educativos de formación profesio

nal terciaria con el fin de implantar el sistema de centros universitarios básicos con

una matrícula inicial de 114.948 alumnos. Después de casi veinte años, el n ú m e r o

de a lumnos de centros universitarios básicos aumen tó en 1 9 9 7 a 7 2 4 . 7 4 1 , en u n

total de 155 instituciones. Los centros universitarios básicos ya son una alternativa

a las universidades. Sin embargo , actualmente afrontan problemas para clarificar

los objetivos educativos, antes diferenciados, de las escuelas secundarias técnicas y

de las universidades. Especialmente, la articulación de la relación entre las escuelas

Análisis costo/beneficio




Análisis de la función salario



secundarias técnicas y los centros universitarios básicos ha presentado desafíos sumamente difíciles, tanto a los responsables de las políticas c o m o a los profesionales de esas instituciones.

Resulta interesante observar en el Cuadro 1 que la tasa de rendimiento en la educación secundaria superior sigue siendo constante, por encima del 8 % , en contraste con las tasas rápidamente en declive de las escuelas secundarias de primer ciclo. Esto refleja, posiblemente, no sólo una demanda industrial permanente de titulados cualificados de las escuelas secundarias, sino también un fuerte apoyo gubernamental. A lo largo de los últimos veinte años, el gobierno ha mantenido una rigurosa política destinada a asegurar una m a n o de obra capacitada de las escuelas secundarias canalizando tantos alumnos c o m o sea posible hacia las escuelas secundarias técnicas, a la vez que proporciona, a través de los centros de formación públicos, formación para el mercado laboral para titulados de las escuelas secundarias académicas o para los que han abandonado los estudios y que buscan empleo. N o obstante, a pesar de este fuerte apoyo gubernamental, las escuelas secundarias técnicas no pudieron invertir la tendencia hacia el lento declive. En 1990, la proporción de alumnos matriculados en las escuelas secundarias técnicas había disminuido al 35 ,5%.

C o m o los padres quieren cada vez más que sus hijos accedan a la educación superior, el gobierno aprobó en 1990 una ley en la que se pedía a las autoridades locales de educación que aumentaran las matrículas en las escuelas secundarias técnicas para igualar las de las escuelas secundarias académicas. Esto puso fin al lento declive en las cifras de matrícula en las escuelas secundarias técnicas. Esta política hacía hincapié en la formación de una m a n o de obra que destinada a ser canalizada de las escuelas secundarias técnicas hacia las industrias manufactureras que ya habían comenzado a perder su competitividad. C o m o resultado, el porcentaje de matrícula de las escuelas secundarias técnicas aumentó del 35 ,5% en 1990 al 4 2 , 2 % en 1995.

La comunidad educativa en general y algunos expertos en políticas industriales siguieron criticando seriamente la política del gobierno que propiciaba la disminución de la matrícula en las escuelas secundarias técnicas. Alegaron que el gobierno, al proporcionar una m a n o de obra barata por la vía de las escuelas secundarias técnicas, subvencionaba indirectamente a las industrias que estaban siendo marginadas y, al hacer esto, sólo retrasaba los necesarios ajustes industriales y suprimía el desarrollo individual. Mirado retrospectivamente, la política tenía cierto sentido. E n medio de una crisis económica, no obstante, el gobierno ha atendido a ese argumento y ha comenzado a replantear el papel de las escuelas secundarias técnicas mientras desplaza el grueso de la formación profesional de la educación secundaria a los centros universitarios básicos, c o m o sugería la P R E en 1996.

El prestigio de la formación profesional en el nivel secundario superior ha disminuido rápidamente en los últimos 25 años. C o m o pilar de la formación de la educación secundaria superior, la formación profesional efectivamente sirvió a la economía en rápido crecimiento durante las etapas iniciales de la industrialización. Sin embargo, más tarde se convirtió en un estigma educativo, en un simple medio para


104 Kiob Jeong

proporcionar m a n o de obra y que tuvo un efecto en la disminución de la competi-tividad. Actualmente, debería volver a definirse la formación profesional dentro del sistema educativo, replanteando los vínculos con las escuelas secundarias generales y las instituciones de la educación postsecundaria (Kang, 1998, pág. 246).

Las prácticas del m e r c a d o laboral: perspectivas para la formación profesional

C o m o decía en la sección anterior, ha llegado el momento de realizar una reforma sistémica para revitalizar el sector de la formación profesional. La C R E dio el primer paso con ese fin lanzando la P R E en 1996. La P R E de 1996 consistía, de hecho, en un paquete de propuestas que acompañaba la Propuesta de la Reforma Laboral (PRL, 1996), elaborada en la segunda mitad del mismo año por la Comisión de Reforma Laboral, un organismo asesor del Presidente.

El objetivo de las dos propuestas consistía en promover un ajuste estructural de la economía. C o m o se resume al comienzo de este artículo, los objetivos del ajuste estructural consisten en emplear un mercado laboral flexible y capacidades flexibles que se puedan ajustar al desarrollo tecnológico y, por lo tanto, al progreso económico. La P R E y la P R L fueron elaboradas inicialmente como reformas mutuamente complementarias en la educación y el empleo para introducir el desarrollo permanente de capacidades y crear un mercado laboral flexible.

Según informaron los medios de comunicación, la P R L se enfrentó a la intensa resistencia de los sindicatos en el proceso legislativo. C o m o resultado, sus proyectos quedaron incompletos y su éxito fue sólo parcial. Sin embargo, la P R L alcanzó posteriormente todos sus objetivos, cuando la economía coreana experimentó una crisis y un desempleo sin precedentes. La protesta laboral contra la P R L no sirvió más que para aplazar su total aplicación en sólo un año.

Las reformas siempre tardan. N o obstante, conviene señalar que la reforma de la formación profesional se logrará eventualmente en parte gracias a una adecuada aplicación de la P R L , aun cuando ésta se haya retrasado parcialmente. Para entender plenamente esta frase, debemos conocer el estrecho vínculo entre la educación y las prácticas del empleo en Corea.

Las prácticas del empleo en el sector público y privado fomentaron el profundo sesgo hacia la orientación académica en la educación coreana. Durante el período de rápido crecimiento económico, siempre faltaban trabajadores cualificados. El resultado fue que la principal preocupación de los empresarios se centró en mantener una reserva adecuada de trabajadores. Siempre y cuando pudiesen obtener una oferta adecuada, los empresarios estaban dispuestos a contratar a los trabajadores a pesar de sus cualificaciones y, luego, a formarlos. E n este contexto, las escuelas y las instituciones tendían a centrarse más en la selección educativa que en la formación de capacidades. La preparación para el trabajo se convirtió progresivamente en responsabilidad de las empresas, los alumnos y trabajadores individuales.

U n importante aspecto de las prácticas de empleo de los grandes empresarios es que suelen contratar a jóvenes graduados que servirán fielmente a la empresa



hasta su jubilación. Debido a prácticas organizativas restrictivas, las empresas de Corea no suelen contratar externamente a sus candidatos cualificados para los empleos de nivel medio de la jerarquía. Se espera que los jóvenes contratados permanezcan en la empresa hasta su jubilación, cambiando de puesto en el seno de la empresa. Por esta razón, lo importante no es la especialización de los candidatos, sino m á s bien la habilidad para hacer bien lo que se les pida. E n opinión de los empresarios, el mejor criterio para seleccionar a los empleados es su rendimiento académico.

La práctica de empleo definida m á s arriba tiene un fuerte impacto en el sistema educativo porque las personas otorgan gran importancia a buscar empleo en las grandes empresas. Esta práctica tiene como resultado una clasificación de las instituciones sobre la base de los resultados académicos de los alumnos. A medida que se establecen las clasificaciones de las universidades, aparecen los que tienen mejores calificaciones. Los empresarios seleccionan entonces a los graduados de las universidades con mejor rendimiento, independientemente de su especialidad en aquellas universidades y, por lo mismo, los universitarios no estudian intensamente su especialidad inmediatamente después de entrar a la universidad. Esta tendencia es aún más acentuada hasta que la competencia por ingresar a las universidades más importantes se vuelve tan intensa que destruye las actividades programáticas normales de las escuelas y las instituciones.

El panorama descrito m á s arriba es característico de Corea, del Japón y de algunas partes de China. Las prácticas restrictivas de empleo, combinadas con esquemas de desarrollo de capacidades en el empleo o en la empresa, han tendido a destruir la preparación y la formación profesional en las escuelas e instituciones. C o n el paso del tiempo, la función de formación de capacidades de las escuelas e instituciones ha disminuido de manera importante.

Lo anterior explica por qué las escuelas secundarias técnicas tienen ahora una calificación tan baja en Corea. E n un período de expansión económica y de escasez de m a n o de obra, la formación profesional, a pesar de la expansión cuantitativa, ha perdido su atractivo y su valor. Para los alumnos, los programas de formación profesional eran únicamente una elección que se les imponía cuando fracasaban en la difícil competencia de la selección académica.

C o m o podemos imaginar, este fenómeno es posible cuando la economía se expande el tiempo suficiente para que las empresas conserven prácticas de empleo a largo plazo. Esto es básicamente cierto en el caso de los grandes empresarios; en el caso de las pequeñas empresas, la situación es completamente diferente. Sin embargo, la influencia de los mercados laborales en la educación está determinada por las grandes empresas, que son capaces de invertir en el desarrollo de recursos humanos. Las P Y M E han sufrido de una escasez de trabajadores cualificados, lo cual es el resultado de que las prácticas educativas sintonizan sólo con las necesidades de las grandes empresas.

La P R E y la P R L fueron fórmulas para el sistema educativo y laboral distorsionadas por las prácticas descritas más arribas. El sistema contribuyó escasamente a fortalecer los recursos humanos, especialmente en las P Y M E , donde la competi-


106 Kioh Jeong

tividad se volvió crítica para alcanzar un mayor progreso económico. El ajuste estructural en la economía coreana no es más que un cambio desde un orden socioeconómico orientado por las grandes empresas a un sistema que apoye a las P Y M E . Lo mismo es válido para la reforma educativa.

Las prácticas de empleo mencionadas hasta ahora estaban estrechamente relacionadas con la expansión económica y con el pleno empleo. Cuando la economía coreana continuó expandiéndose, resultó casi imposible corregir aquellas prácticas. Consecuentemente, la crisis económica actual proporcionó una razón oportuna para la reforma educativa, así c o m o para el ajuste estructural. La reforma de la formación profesional actualmente constituye el núcleo del programa de reformas.

El ajuste estructural en C o r e a y las implicaciones para los recursos h u m a n o s

La actual crisis económica está obligando a Corea a acelerar el ajuste estructural tanto tiempo aplazado. U n estudio sobre el empleo realizado por la Oficina Nacional de Estadísticas (1998) reveló ciertos aspectos importantes de los cambios en el mercado laboral, afectado por un desempleo sin precedentes entre julio de 1997 y julio de 1998. Los puntos siguientes constituyen un resumen de aquel estudio: • La tasa de participación del total de la m a n o de obra disminuyó del 62,9% al

61 ,4%: del 76,3% al 7 6 % para los hombres y del 50 ,2% al 47,6% para las mujeres.

• La tasa de desempleo aumentó del 2 ,2% al 7,6%. • El porcentaje de personas autoempleadas sigue siendo estable, mientras que el

desempleo creció entre los trabajadores asalariados. • Las cifras más altas de desempleo se registraron en el sector manufacturero y

en el de la construcción (de 3 a 6 veces superior a las de otras industrias). • El desempleo fue más alto en los tramos de edad de 15 a 19 años y de 20 a 29

años, entre 3 y 6 veces superior al de otros tramos de edad. • El mayor aumento en el desempleo se produjo entre trabajadores con habilida

des artesanales sencillas y trabajadores manuales; y, en términos de nivel educativo, entre los graduados de la enseñanza secundaria.

Estos hechos socavan las bases de la política del gobierno de apoyo a las escuelas secundarias técnicas. Esta política se basaba en tres premisas. En primer lugar, la industria manufacturera sufría de escasez de m a n o de obra. En segundo lugar, había un exceso de oferta de graduados universitarios y de centros universitarios básicos. En tercer lugar, la m a n o de obra estaba sobreeducada. Los datos del estudio sobre el desempleo sugerían que estas premisas eran m u y dudosas. El hecho es que la política de expansión de las escuelas secundarias técnicas desde 1990 contribuyó sólo a empeorar el desempleo.

La economía coreana aún se estaba expandiendo rápidamente entre 1986 y 1995. La tasa de crecimiento medio del producto interior bruto (PIB) durante aquel período fue cercana al 9% anual. Este periodo también se caracterizó por una expansión sin precedentes de la educación superior. La matrícula en los centros universi-


El ajuste estructural y la formación profesional en la República de Corea 1 0 7

tarios básicos se duplicó. Esta expansión se vio acompañada de contingentes cada

vez m á s grandes de jóvenes que ingresaban en la educación superior. L a política del

Gobierno en 1 9 9 0 de ampliar la formación profesional al nivel de la escuela

secundaria fue una intervención errónea que iba contra las tendencias naturales. El

Cuadro 2 resume lo sucedido. Hasta 1990 , la matrícula en las escuelas secundarias

técnicas había disminuido rápidamente, reflejando las demandas económicas y socia

les cambiantes. L a intervención del gobierno, en cuatro años, invirtió la dirección

de la curva por encima del nivel m á x i m o anterior.

C U A D R O 2 . La expansión educativa (1986-1995)

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Promedio

Crecimiento del PIB 11,6 11,5 11,3 6,4

% de matrícula 40,5 37,6 36,6 35,9

Tasa de ingresos

ed. superior/graduados

de ed. secundaria 36,4 36,7 35,0 35,2

Alumnos de centros

universitarios básicos

en miles 250 259 266 291 323 359 404 456 506 569

Nota: Las cifras del crecimiento del PIB provienen de la Base de datos W E B del Banco de

Corea

A pesar del crecimiento económico sostenido desde la segunda mitad de los años

ochenta hasta la primera mitad de los noventa, siempre había expertos y responsa

bles de políticas seriamente preocupados por las limitaciones de la capacidad de

recursos h u m a n o s de los principales componentes y agentes económicos. A d e m á s

del pequeño n ú m e r o de industrias manufactureras y comerciales prósperas, siem

pre había habido numerosas P Y M E que luchaban por sobrevivir. Estaban especial

mente subdesarrollados los servicios y la comercialización. Mientras tanto, la capa

cidad de solución de problemas del gobierno y de otros organismos públicos n o

tardó en revelarse incapaz de enfrentarse a la situación. E n el contexto coreano, los

verdaderos problemas de ajuste estructural residen en la acumulación de debilida

des que han amenazado la economía.

Corea y el Japón tienen en c o m ú n las bases culturales del lejano Oriente, y

comparten numerosas características en educación y m a n o de obra. Sin embargo ,

la movilidad de los empleos en a m b o s países revela grandes diferencias. Japón tiene

empleos m u y estables y una tasa de movilidad m u y baja. E n Corea, la tasa superó

el 6 % , incluso antes de la actual crisis económica. E n este sentido, Corea tiene una

alta movilidad, similar a la de los mercados laborales angloamericanos. N o obs

tante, la alta movilidad laboral de Corea n o es tanto una característica innata del

9,5 35,5

33,2

9,1 36,4

30,4

5,1

38,2

31,1

5,8

40,2

38,4

8,6

41,3

45,3

8,9

42,2

51,4


108 Kioh Jeong

mercado laboral coreano c o m o una prueba de que cuenta con una m a n o de obra subdesarrollada.

La alta movilidad laboral de Corea proviene de los sectores industriales sub-desarrollados dentro de la economía, es decir, las P Y M E de servicios y de comercialización ya mencionadas, que equivalen al 67,6% del empleo total de 1997. En Corea, sólo los organismos del sector público y las grandes empresas han conservado prácticas de empleo a largo plazo. La mayoría de los empleos del sector privado, con la excepción de algunas profesiones establecidas, tienen un grado m u y bajo de profesionalización. Las cualificaciones especializadas no suelen atraer la atención en aquel mercado laboral. H a y un gran volumen de trabajo escasamente estructurado y subdesarrollado en el extremo inferior del perfil nacional de capacidades. Por lo tanto, en aquellos mercados la movilidad laboral tiende inevitablemente a ser alta.

U n estudio realizado por la Oficina Nacional de Estadísticas reveló que la falta de correspondencia entre la especialidad de los trabajadores y sus actuales empleos era m u y superior para los titulados de las escuelas superiores de formación profesional, en comparación con los titulados universitarios, mientras que la correspondencia para los graduados de las centros universitarios básicos se encontraba en un punto intermedio (República de Corea, 1997). El resultado del estudio implica que la formación profesional secundaria en Corea contribuye poco a orientar a los alumnos hacia empleos relevantes.

D e hecho, a partir de finales de la década de los noventa, la economía coreana ya había comenzado a perder empleos. El Cuadro 3 ilustra la tendencia negativa del empleo entre 1989 y 1993. Los observadores del mercado laboral sostenían que el empleo se reducía c o m o resultado de la disminución de creación de puestos de trabajo y de la menor competitividad de las industrias manufactureras.

C U A D R O 3. Tendencias del empleo (1986-1993)

Aumento en el empleo

Tasa de aumento

Fuente: República de Corea,

1986

535

3,6

1994, pág.

1989

641

3,8

8.

1990

525

3,0

1991

540

3,0

1992

345

1,9

1993

282

1,5

La proyección de los recursos humanos industriales para 1998, elaborada por el Instituto de Investigación para la Educación y Formación Profesional de Corea (KRI-V E T ) , describió el perfil nacional de capacidades como "un excedente de bajas competencias y una escasez de altas competencias" (Jang, 1999, pág. 207). El informe explicaba la crisis económica coreana a la luz de las limitaciones de la m a n o de obra que obstaculizan el ajuste estructural. Señalaba las claras demandas de competencias especializadas, es decir, de las capacidades intermedias que ha propiciado la O C D E , especialmente en los servicios y en las profesiones administrativas, donde



está aumentando la diferenciación profesional. Esto fue confirmado por el informe del Ministerio de Trabajo de 1999. Según este informe, el número de profesiones aumentó a lo largo de los tres años anteriores de 248 a 335 en los servicios individuales, de 100 a 227 en el sector inmobiliario y de servicios comerciales, y de 228 a 429 en los servicios de informática y comunicación.

Sin embargo, un porcentaje demasiado amplio de la m a n o de obra de Corea carece de las competencias necesarias para fomentar el progreso económico. Numerosos coreanos han descubierto recientemente que carecen de las capacidades requeridas para sobrevivir en los cambios tecnológicos e industriales recientes. La base de competencias de la economía coreana ya se encontraba m u y por debajo de un nivel adecuado para garantizar un desarrollo sostenible en una economía plenamente industrializada. D e la población económicamente activa entre los 25 y los 64 años, el 3 9 % tiene una escolarización por debajo del décimo curso. Estos grupos de población, que sólo tienen capacidades marginales y escasas oportunidades para acceder a la educación, están expuestos en gran medida al desempleo. Sin superar esta limitación, la economía coreana ya ha llegado al límite de la capacidad de progreso en función de los recursos humanos. Este cuadro del desempleo en el estudio de la Oficina Nacional de Estadísticas demuestra hasta qué punto la economía coreana carece de la base de capacidades necesarias para un mayor desarrollo.

La educación secundaria y superior en Corea se ha ampliado con una rapidez excepcional en un breve período. La tasa de asistencia entre estos grupos de edad es la más alta. Esta rápida expansión ha mejorado en gran medida las perspectivas de la gente joven en edad escolar; sin embargo, mejorar el perfil de capacidades del conjunto de la población es un asunto diferente. H a y un patente desequilibrio entre la escolarización en rápida expansión y el perfil de capacidades de la población total, que ha mejorado m u y lentamente. Este desequilibrio entre la población en edad escolar y la población trabajadora total es el resultado de graves deficiencias en el sistema educativo de Corea, c o m o escasas oportunidades para la educación de adultos y la falta de perspectivas y de prácticas de formación permanente. C o m o demuestra el Cuadro 4 , las oportunidades educativas para los trabajadores coreanos son m u y limitadas.

C U A D R O 4. Tasa de participación en la educación de adultos

País

A ñ o

Tasa

Fuente:

E E U U Canadá Reino Unido

1996 1993 1995

34 28 12

O C D E , 1997, pág. 157.

Alemania

1994

33

Francia

1994

40

Australia

1995

38

Suecia

1996

42

Corea

1996

17,4

U n a de las grandes debilidades del sistema educativo de Corea es que, una vez que los alumnos dejaban el colegio, si no eran empleados por las grandes empresas, rara


110 Kioh Jeong

vez tenían otra posibilidad de aprender. Numerosos factores explican las limitadas oportunidades de aprendizaje para los adultos de Corea. H a y evidentes obstáculos en Corea para los alumnos adultos: políticas de matrícula escolar rígidas, jornadas laborales excesivamente largas, insuficientes normativas para la creación de programas de educación para adultos, falta de apoyo gubernamental para la educación de los adultos, etc.

H u b o que esperar hasta 1993, cuando se aprobó la Ley de Seguridad en el Empleo, para que el gobierno reconociera que el desarrollo de las competencias de los trabajadores adultos era parte importante del programa nacional. Esta Ley, que ponía de relieve el desarrollo de las competencias profesionales, establecía que los fondos de seguro del empleo deberían financiar las actividades de desarrollo de las capacidades profesionales: de formación en las empresas, de formación laboral para los desempleados y formación para adecuarse al empleo. El sistema de impuestos para la formación mantenido desde 1976 es absorbido en los programas de desarrollo de las capacidades profesionales bajo el sistema de seguro del empleo.

La reforma de la formación profesional: carácter y temas

La reforma de la formación profesional propuesta por la segunda P R E en 1996 incluye numerosas sugerencias de políticas para modificar la formación profesional en Corea desde un sistema institucional sumamente regulado hasta conformar un complejo interdependiente de iniciativas y prácticas autónomas. El sistema de formación profesional existente ya no podía satisfacer las demandas económicas de competencias flexibles y complejas, y estaba ahogando las aspiraciones crecientes del desarrollo individual a través de una educación posterior.

La P R E de 1996 se caracteriza por fomentar las iniciativas de las instituciones individuales para desarrollar interdependencias en el sistema. Hasta ahora, la formación profesional sólo ha sido un amplio núcleo de instituciones y escuelas reguladas de la misma manera y con escasa relación entre ellas. Sólo se diferencian en la medida en que lo prescriban las normas institucionales. Los miembros del núcleo se comportan de la misma manera obedeciendo aquellas normas.

La P R E proponía desarrollar interdependencias negociadas entre las instituciones. D e esta manera, se esperaba que las instituciones establecerían relaciones con otros miembros del sistema, y que las iniciativas conjuntas de los individuos reemplazarían la coordinación autoritaria. Según este modelo, se están desarrollando actualmente relaciones contractuales entre las escuelas secundarias técnicas y las instituciones de educación superior, las escuelas e instituciones que participan negocian los programas de estudio, las instalaciones, el personal, etc.

Esta práctica de iniciativas individuales es una experiencia completamente nueva, tanto para los participantes c o m o para las autoridades educativas. Después de una larga experiencia de comportamientos de adaptación regulados por normas educativas sumamente institucionalizadas, la creación de un modelo viable en términos del comportamiento será una difícil tarea y requerirá un gran esfuerzo.



Además, la P R E sugería que el sistema educativo y de formación debería fomentar las iniciativas no gubernamentales para un sistema de evaluación y reconocimiento de las competencias profesionales. E n Corea, las cualificaciones han estado durante m u c h o tiempo sujetas a un control estatutario rígido. El sistema de cualifi-cación estatal funcionó relativamente bien durante el período de construcción nacional y de desarrollo dirigido por el gobierno. A medida que la economía se desarrollaba y que aumentaba la complejidad profesional, el control estatal de las cualificaciones comenzó a perder su efectividad, debido a su falta de flexibilidad para responder a los cambios profesionales.

E n Corea, las cualificaciones, tanto académicas c o m o técnicas, forman parte del sistema estatutario. Esto rige para las primeras desde el establecimiento del sistema educativo moderno y para las segundas desde 1976, cuando el gobierno aprobó la Ley Nacional de Cuahncación Técnica. Cuando la sociedad y la economía coreanas eran sencillas, en términos administrativos, este control estatutario era una fuente de transparencia y de fiabilidad que fomentaba la formación de capital humano y las transacciones. El carácter estatutario del sistema, no obstante, limita actualmente las iniciativas sociales y progresistas, en lugar de fomentarlas. Las reglas estatutarias han impedido que el sistema se adapte con flexibilidad a los rápidos cambios profesionales y técnicos.

En el marco de la Ley de Cualificación (LC), aprobada en 1996, se permite que los organismos de evaluación, reconocimiento y certificación independientes actúen c o m o empresas privadas. La L C requiere al gobierno fomentar el desarrollo de los sectores privados en estas áreas. Esto se encuentra aún en su etapa inicial, y las partes interesadas han comenzado a movilizarse. Se espera que se realizará un progreso substancial en la medida en que lo permitan la experiencia y los conocimientos acumulados. Los autores de la P R E esperaban que las cualificaciones privadas compitieran con las cualificaciones estatutarias para crear un sistema completo de flexibilidad e iniciativas individuales.

La P R E ponía un énfasis considerable en la creación de redes de influencia centrales y locales para alinear los esfuerzos coordinados en aras de un desarrollo de las competencias. La formación y la educación profesional ya no puede ser eficaz sin el consenso y las decisiones conjuntas de actores sociales relacionados. C o n tan poca experiencia de la cooperación conjunta multilateral, se trata de una tarea m u y difícil. La Ley de Promoción de la Enseñanza y Formación Profesional (LPEFP), aprobada en 1996, estipula que el gobierno es responsable de la creación de organismos que trabajen en red a nivel central y regional; sin embargo, estos organism o s aún no existen.

Las asociaciones profesionales en Corea han desarrollado una función limitada para el desarrollo de las capacidades profesionales. Las actividades sindicales, siempre vinculadas a las empresas, han restringido las contribuciones de los sindicatos a la formación profesional. E n la historia de Corea, los conflictos entre la cultura dominante importada y la cultura aborigen son bien conocidos. A m b a s culturas se han desarrollado en paralelo. E n la construcción de redes del consenso social, la contribución de las prácticas y culturas dominantes es escasa, mientras que la tra-


112 Kiob Jeong

dición aborigen de consenso negociado y asociación puede ser de gran ayuda. Esta

última no se ha utilizado lo suficiente para una acción social constructiva, porque

durante m u c h o tiempo ha existido fundamentalmente c o m o una contracultura

opuesta a las prácticas dominantes.

E n lo que concierne al desarrollo de la formación y educación profesional, la

cohesión social y la confianza parecen ser condiciones indispensables. C o n el pro

greso continuo de la democratización general en la sociedad, actualmente predo

minan diversos tipos de movimientos de participación en Corea. El desarrollo de

estos movimientos contribuiría a reconciliar las prácticas dominantes con la cultura

de asociación nativa del pueblo coreano. D e esta manera, la cooperación social para

la formación y educación profesional se desarrollaría de manera proporcional.

Finalmente, la base de conocimientos y las actividades de desarrollo para la

reforma de la formación profesional se consideran de importancia estratégica. Por

esta razón, se creó el K R I V E T en 1996.

La P R E de 1996 pretendía crear nuevas maneras de orientar la formación pro

fesional, que antiguamente se había organizado y había sido gestionada de manera

sumamente centralizada y burocrática. La formación profesional basada en la escuela

durante el largo período de expansión educativa se ha desarrollado c o m o parte de

un amplio sistema institucionalizado que incluye m á s de mil instituciones.

Paralelamente a la formación profesional basada en la escuela, hay una combina

ción burocratizada de manera similar que afecta al sistema público de formación y

al sistema de cualificación técnica nacional. Las propuestas de la P R E se basaban

en la idea de que tanto la educación profesional c o m o la formación profesional debe

rían ampliarse más allá de los establecimientos demasiado institucionalizados y cons

truir un sector de desarrollo flexible e integrado en términos de capacidades, basado

en la iniciativa privada y en la competencia. Todavía continúan los debates en el

proceso de ejecución y legitimación de las propuestas de la P R E . Los temas rela

cionados son abordados y revisados o se ejecutan en políticas. Éstos son los temas

que resumimos a continuación.

DESREGULACION Y REFORMA DE LAS NORMATIVAS

Los actores de la formación profesional no pueden poner en práctica las iniciativas

que espera la P R E sin una amplia desregulación. H e m o s visto ejemplos típicos en

las alianzas de las escuelas secundarias y las centros universitarios básicos fundadas

en contratos. C o m o instituciones de educación superior, los centros universitarios

básicos pueden negociar libremente con las escuelas secundarias técnicas. Sin embargo,

éstas no gozan de suficiente independencia para negociar con los centros universi

tarios básicos. Los programas nacionales de estudio y otras reglas impuestas por las

autoridades educativas nacionales y locales no permiten a las escuelas secundarias

técnicas esta necesaria autonomía. Este desequilibrio de poderes discrecionales entre

las partes en el contrato suele perjudicar el progreso de las iniciativas conjuntas

(Chung, 1998, pág. 297). La desregulación de la formación profesional es un tema

de la reforma que se debe resolver urgentemente.



La situación es aún peor en el sector de la formación que en las escuelas secundarias técnicas. E n la iniciativa de reforma intragubernamental de las normativas, la desregulación rinde sus frutos m u y lentamente. Para acelerar la desregulación, la opción de los reformistas ha sido la transformación de las instituciones de formación profesional en organismos independientes, aunque hasta ahora ha sido en vano. También se han revisado los programas nacionales de estudio para las escuelas secundarias técnicas, con miras a su posible eliminación, aunque no se ha llegado a ninguna conclusión hasta el momen to .

La educación y la formación profesional parecen especialmente susceptibles de caer en la trampa del fracaso gubernamental. E n este ámbito, las personas tendían a aceptar de manera irreflexiva la intervención gubernamental y los programas públicos a gran escala, especialmente cuando la economía se contraía. Esto es lo que sucedió con la expansión de las escuelas secundarias técnicas durante los años noventa. L o mismo sucede ahora en el sector de la formación con la crisis económica y la alta cesantía. La crisis económica actual está perjudicando gravemente el progreso de la reforma de la formación profesional.

SEÑALES E INCENTIVOS PARA LOS ACTORES INDIVIDUALES Y ORGANIZACIONALES

Para un sistema más dependiente de las decisiones descentralizadas e individuales, la oferta de la información e incentivos necesarios es una responsabilidad cada vez más importante del sector público. Está aumentando la demanda de información sobre la formación profesional y sobre las carreras, así c o m o la información acerca de las oportunidades de aprendizaje y de programas educativos. La inversión en la creación de bases de datos informáticas y la contratación de expertos será enorme, pero recibe escasa atención debido a las restricciones de la financiación que impone la actual crisis económica.

C o m o he señalado más arriba, la actualización de las competencias de los niveles de conocimiento de la población adulta actual es una cuestión de política urgente. La P R E ha propuesto fomentar la formación permanente proporcionando diversos incentivos. Los debates deberían seguir su curso, aunque con la crisis económica y el aumento del desempleo, estos debates se han desdibujado debido la rápida expansión de los programas de formación pública para contrarrestar los urgentes problemas creados por el desempleo.

CONFLICTOS ENTRE LA EDUCACIÓN Y EL TRABAJO

Durante el último decenio, diversos países han fusionado la autoridad educativa con el mercado laboral y la autoridad en materia de formación. E n Corea, el conflicto entre la educación y el trabajo surgió en los debates para preparar la P R E en 1996. Los reformistas sostenían que los dos sectores deberían estar estrechamente integrados a través de la introducción de amplias medidas de elección y de iniciativas privadas. Sin embargo, los expertos laborales y los responsables de las políticas insis-


114 Kioh Jeong

tían en conservar separados el sistema educativo formal y el sistema de formación.

La P R E y la legislación posterior, las leyes de L C , LPEFP y K R I V E T son el resul

tado de la adopción de la perspectiva de los reformistas. N o obstante, todavía con

tinúan los conflictos y debates para la aplicación de las tres leyes.

Desde la iniciación de la reforma de la educación profesional de la P R E , la

fusión de las dos autoridades gubernamentales se ha transformado en un frecuente

tema de debate sobre la reforma de la administración estatal. Seguirá presente en el

programa de reformas, independientemente de cómo se resuelva el tema de la fusión.

Aquellos que han trabajado en las áreas de educación y de trabajo han vivido dema

siado tiempo en mundos diferentes y con diferentes lenguajes y perspectivas para

lograr una reconciliación definitiva. A pesar de que Corea, c o m o Estado-nación,

tiene una historia moderna m u y breve, las diferencias fundamentales entre los dos

sectores ya estaban presentes mucho antes de que fueran importadas al país.

CONOCIMIENTOS, COMPETENCIAS Y PROFESIONALIZACION

EN EL PROGRAMA DE FORMACIÓN

El gobierno actual del presidente Kim, que llegó al poder en marzo de 1998, comenzó

a utilizar el concepto de "intelectuales con nuevos conocimientos" para referirse a

aquellos que tienen competencias en conocimientos tácitos o, en otras palabras, en

la cognición práctica. Este concepto se presentó c o m o el objetivo nacional para el

desarrollo de recursos humanos y para lograr un ajuste estructural efectivo. Sin

embargo, dicho objetivo aún no se ha traducido en una política educativa. La reforma

del programa de estudios de la formación profesional en Corea está m u y retrasada.

Los conocimientos constituyen un concepto clave que ha sustentado la insti

tución de la educación a lo largo de la historia de la humanidad. El aprendizaje de

memoria de los conocimientos codificados solía predominar en la educación en todos

los tiempos y en todos los lugares. Esto ha sido especialmente cierto en la educación

en Corea. La P R E de 1995 y la P R E de 1996 criticaban las prácticas de aprendizaje

memorístico porque no ayudan ni a los alumnos ni al país en la preparación del pro

greso futuro. La P R E de 1996 postuló la creación de unos estándares de compe

tencia profesionales básicos en forma de un esquema de evaluación de las capaci

dades generales para las escuelas secundarias técnicas. Las sugerencias de la P R E

fueron revisadas intensivamente en la Séptima Revisión de los Programas Nacionales

de Estudio, que entrará en vigor a partir del año 2000.

N o obstante, la propuesta de la P R E de reformar los programas de estudio de

las escuelas secundarias técnicas suscitó escasa atención. A pesar de que se está pre

parando la séptima revisión del programa nacional de estudios para aplicarse en las

escuelas, numerosos observadores piensan que la revisión del programa nacional

actual es un fracaso, por no mencionar los programas de estudio de las escuelas

secundarias técnicas. La causa de este fracaso reside, en primer lugar, en la inercia

e indiferencia de los expertos y profesionales en el campo de los programas de estu

dio de las escuelas profesionales y, en segundo lugar, en la falta de un consenso

nacional sobre los objetivos de la reforma del plan de estudios. Aunque parezca



curioso, incluso los temas básicos del programa de estudios ya no son tema de debate público en Corea.

Actualmente, la tendencia del cambio curricular propuesta por la iniciativa de reforma del gobierno se dirige a la ampliación de las asignaturas elegibles por los alumnos. Algunos profesionales de escuelas e instituciones están m u y preocupados por la consistencia cada vez menor de los programas profesionales provocada por la ampliación de las opciones curriculares. Les interesa desarrollar un currículo modular sistemático basado en las competencias para recuperar el concepto de pro-fesionalización en la formación profesional. Sin embargo, su voz en esta materia no es lo bastante importante.

Conclusiones

E n este artículo, hemos intentado describir el estado actual de la reforma de la formación profesional en Corea, sus antecedentes y principales temas. U n a reforma es una decisión m u y arriesgada. E n Corea, la aspiración a la reforma educativa está m u y difundida. Sin embargo, esta aspiración no es una condición suficiente para el éxito de una reforma. El diseño de la reforma requiere decisión, acción y coordinación competente. La reforma de la formación profesional en Corea, no obstante, sólo cumple con algunas de las condiciones requeridas para el éxito. Por lo tanto, aún queda un largo camino por recorrer. La crisis económica en Corea ha influido en la reforma de manera positiva, pero también negativa. H a vuelto a fortalecer las motivaciones para la reforma de la formación profesional y ha debilitado las limitaciones institucionales contra la reforma. Sin embargo, en medio de la confusión de los cambios radicales y de las iniciativas de gestión de la crisis, los temas suelen desbordarse de sus cauces y las personas tienen tendencia a perder la motivación necesaria para el éxito.

Actualmente, las escuelas secundarias técnicas se encuentran en el punto de mira del programa de reforma. El lugar y modalidad de trabajo en la formación profesional son temas críticos para decidir la dirección del conjunto del sistema educativo. Los coreanos aún no han alcanzado un consenso sobre este tema. C o m o se ha señalado aquí, la formación profesional no ha funcionado adecuadamente en la educación secundaria superior. La opción más viable consiste en redéfinir el papel de las escuelas secundarias técnicas c o m o la segunda vía para acceder a la enseñanza superior, sin la intensa competencia de los exámenes de selectividad para ingresar a la universidad que se han generalizado en las escuelas secundarias académicas. Para esto, el desarrollo de un programa de estudios completamente nuevo es un primer paso inevitable. Es una tarea m u y difícil, c o m o demuestra el fracaso de la séptima revisión curricular nacional.

La formación profesional en Corea parecía tener éxito cuando servía a un pequeño porcentaje del grupo en edad escolar con el fin de satisfacer las demandas del mercado. Comenzó a fallar cuando se convirtió en una parte fundamental de la educación secundaria superior universal. U n a posible explicación podría ser que la formación profesional entraña en sí misma valores y perspectivas occidentales más


116 Kiob Jeong

profundas que la formación académica. E n el contexto cultural coreano, el conjunto

del sistema educativo es u n trasplante de la civilización occidental, de la que la for

mación profesional forma parte. L a educación académica, aunque importada de la

civilización occidental, se adecuó relativamente bien a las tradiciones culturales core

anas, que se han desarrollado en las prácticas confucianas de aprendizaje. N o obs

tante, los empleos y el trabajo están m á s ligados a la cultura que el proceso intelec

tual general. L a formación profesional c o m o parte de la educación secundaria superior

universal, el sistema por el cual optaron los coreanos, parece imposible sin una cul

tura propia del trabajo.

Si se recupera la tradición perdida de la cognición práctica inscrita en la cul

tura nativa coreana, se puede utilizar para revitalizar la formación profesional. L a

P R E de 1996 reconocía la importancia del m o d o nativo de aprendizaje desarrollado

en el c a m p o de las artes tradicionales. Se está considerando el reconocimiento aca

démico de dichas actividades, c o m o sugiere la P R E . El concepto de "intelectuales

con nuevos conocimientos" podría servir de paraguas bajo el cual se desarrollaría

la formación profesional nativa.

R e f e r e n c i a s

Chung, J.-S. 1998. A study of the curriculum development to link high schools and junior

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EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA

DE BUEN COMPORTAMIENTO:

EL CASO DE

LA EDUCACIÓN EN BRASIL

Ken Kempner y Ana Loureiro Jurema

In t roducción

Aquello que se ha llamado "el país del futuro" está, de hecho, comenzando a vivir su "futuro"

hoy día.

Joäo Sá, Presidente de la Sección Brasileña del Consejo Comercial Brasil-Estados Unidos1


Ken Kempner (Estados Unidos) Doctor, profesor adjunto y coordinador de educación superior, Department of Educational Leadership, Technology and Administration, Universidad de Oregon. En sus investigaciones ha abordado el papel de la educación superior en el desarrollo social y económico, más recientemente en Brasil, México y Japón. Sus trabajos se han difundido ampliamente en el ámbito de la educación comparada. Es redactor jefe de la Association of Higher Education (ASHE) , lector de educación comparada para la editorial Simon &c Schuster y coeditor de The social role of higher education: comparative perspectives [El papel social de la educación superior: perspectivas comparadas] (1996). H a sido copresidente del Consejo de Educación Superior Internacional de la A S H E y miembro de los comités editoriales de la Review of higher education y del Journal of general education.

Ana Loureiro Jurema (Brasil) Doctora y profesora auxiliar, Departamento de Teoría y Fundamentos de la Educación, Facultad de Educación, Universidad Federal de Alagoas. Sus centros de interés son las políticas de tecnología en la educación, la educación superior, la psicología educativa, la educación comparativa, la psicología social y la educación a distancia. Formando parte de un equipo, ha trabajado activamente en políticas educativas para el sistema público de educación en Pernambuco, en el noreste del Brasil, y ha tenido una amplia participación en la formación profesional. Sus trabajos han sido publicados en libros y artículos, y han sido presentados en conferencias nacionales e internacionales.


118 Ken Kempner y Ana Loureiro Jurema

Aunque Joäo Sá no es un observador económico imparcial, su optimismo es comprensible porque el Brasil intenta promocionarse c o m o una economía seria a escala mundial. Después de años de vivir con una tasa de inflación por encima del 1.000% y de padecer un dictadura militar de 25 años, el nuevo Brasil busca la legitimidad y el reconocimiento c o m o la décima economía m á s grande del m u n d o . Desafortunadamente, la inestabilidad económica y política histórica de América Latina ha infundido cierto temor en los inversionistas y los socios comerciales en sus tratos con el Brasil. En un esfuerzo concertado para superar su imagen económica negativa, los brasileños han lanzado una campaña que presenta al actual Brasil c o m o una "industria floreciente en una economía de libre mercado". El objetivo de esta retórica y de algunas iniciativas gubernamentales es demostrar que el Brasil se ha convertido en una economía de buen comportamiento que merece las inversiones de las potencias mundiales. El Brasil desea convencer al mercado global de que se ha convertido en un miembro valorado del club de gobiernos estables, bien administrados y de buen comportamiento que pertenecen al libre mercado, con la inflación bajo control, sin más revoluciones ni nacionalización de las industrias.

Adyr da Silva, Presidente de la Red de Aeropuertos del Brasil, que sabe quiénes compiten por el capital global entre los países recientemente industrializados (PRI), señala: " E n América Latina tenemos jaguares tan competentes como los tigres asiáticos". N o basta con que el Brasil demuestre que es una economía estable y de libre mercado, sino que también debe demostrar que las inversiones arrojarán resultados superiores a Taiwan, la República de Corea, Tailandia o Singapur. Hasta hace poco, estos tigres habían competido tenazmente con el Brasil por el capital global que se invierte en los países en desarrollo. Puesto que los tigres asiáticos parecían tener gobiernos sumamente estables y economías m u y controladas, el flujo de inversiones inundó Asia. Para que el Brasil pudiera atraer la atención de los inversionistas, tuvo que asegurarles la misma vitalidad económica y estabilidad política que los tigres asiáticos. C o m o han demostrado los recientes acontecimientos económicos y políticos, esta vitalidad y estabilidad ha sido m á s una ilusión que una realidad. Esto es especialmente cierto en aquellos países en que la estabilidad política se ha impuesto a través de formas autocráticas de democracia. Indonesia ofrece un excelente ejemplo del costo social que supone crear la ilusión de una economía de buen comportamiento con medios autoritarios. El sometimiento político, económico y social de las clases bajas y medias necesario para mantener esta ilusión se vino abajo debido a los menguantes beneficios que procuraba a estos sectores su buena conducta.

Aunque, desde luego, es admirable que el Brasil se presente c o m o un caso de rehabilitación económica, ¿cuál es el costo social del buen comportamiento? Y , específicamente, en la perspectiva del gobierno, ¿qué papel desempeña la educación en el marco de creación y gestión de una economía de buen comportamiento?

Mientras que los gobiernos autoritarios pueden imponer fácilmente soluciones económicas, como en Singapur y, hasta hace poco, en Indonesia, esta opción no es tan fácil en el clima social, político y económico más volátil del Brasil. La conveniencia a corto plazo de controlar el buen comportamiento de una economía con


El camino hacia una economía de buen comportamiento 119

medidas autoritarias puede desestabilizar potencialmente la estructura política, económica y social, con perjuicios a largo plazo para todo el país, c o m o ha demostrado Indonesia. Los costos sociales de mantener una economía de buen comportamiento deben pagarse.

Los pasos necesarios para convertirse en una economía de buen comportamiento son, de hecho, complejos y, desde luego, requieren algo más que una promoción inteligente. Lo más importante en la domesticación de una economía de mal comportamiento es el papel que el Estado y sus diferentes aparatos2 desempeñan en la gestión de este cambio económico y cultural tanto para la sociedad política c o m o civil3. El Estado puede intentar controlar su destino económico a través de los sistemas y aparatos de los que dispone, c o m o la educación, los servicios sociales, las fuerzas armadas o el Banco Nacional, entre otros. Sin embargo, en la economía global actual se ha discutido ampliamente acerca del control que tiene realmente un Estado sobre su economía y su cultura. Este control es especialmente problemático en los países en desarrollo y en los de reciente industrialización, debido a su dependencia de las principales potencias económicas. Readings, por ejemplo, propone que "dado que el Estado-nación ya no es la instancia principal de la reproducción de los capitales globales, la 'cultura', c o m o contrapartida simbólica y política del proyecto de integración que propone el Estado-nación, ha perdido su asidero4".

La instauración de una economía de buen comportamiento y atractiva para el capital global se percibe c o m o un acontecimiento neutro, es decir, c o m o la única opción posible para un país en desarrollo. Sin embargo, ¿cómo garantizará el Brasil esta estabilidad económica y a qué costo cultural y social? ¿Qué papel debería desempeñar la educación para colaborar en el desarrollo de una economía de buen c o m portamiento?

Y a que la educación es uno de los gastos públicos más importantes en los países en desarrollo, tiene una gran capacidad para influir en la política económica nacional5. Aunque un Estado tenga escasa influencia en el mercado global, puede ejercer una influencia considerable en la elaboración de sus políticas educativas nacionales, especialmente en cuanto éstas influyen en la gestión y formación de la m a n o de obra. ¿ C ó m o debería utilizar el Brasil la educación para mantener su economía en la posición de buen comportamiento que pretende? Esta es una pregunta especialmente interesante frente a la globalización, donde el papel del trabajo y del Estado se están reduciendo de manera importante. El Estado ha dejado de ser el factor determinante de c ó m o su m a n o de obra y sus industrias competirán, c ó m o se influirán mutuamente y a otros países. A pesar de que la globalización no es el único modelo para adoptar normativas económicas, es el modelo dominante y el único que siguen agresivamente los organismos internacionales que pretenden controlar las economías de los países en desarrollo.

C o n el carácter cambiante de la producción global y del desarrollo económico, los países en desarrollo no pueden permitirse modelar toda su estructura social, política y económica en torno a una orientación de buen comportamiento y centrada en el mercado.

En nuestro estudio, analizamos en primer lugar los efectos de la economía glo-



bal en los países de la periferia, especialmente en el Brasil. E n segundo lugar, abor

d a m o s el papel que para el Estado desempeña la política educativa en las solucio

nes económicas, políticas'y sociales del Brasil. E n tercer lugar, h e m o s introducido

dos ejemplos de estas soluciones educativas para entender la realidad económica de

la preparación de los alumnos para las vidas que vivirán en las economías formales

e informales en el Brasil. E n cuarto lugar, concluimos nuestro análisis con las impli

caciones de las políticas actuales del Brasil en su intento de convertirse en una eco

nomía de buen comportamiento.

La globalización y la e c o n o m í a política

L a economía global está viviendo u n proceso de ajuste internacional en el que la

jerarquía de las relaciones políticas y económicas se está modificando a la luz (o a

la sombra) de una doctrina neoliberal y cosmopolita generada por la política capi

talista de globalización. Las economías de buen comportamiento son las que siguen

las recomendaciones del Banco Mundial . Los países que piden prestado dinero al

Banco Mundia l n o sólo deben pagar los intereses, sino que, además , deben adhe

rirse a las políticas de ajuste estructural impuestas para garantizar dichos présta

m o s . Durante al m e n o s veinte años, el gobierno del Brasil se ha comprometido con

importantes préstamos del Banco Mundia l para apoyar la educación. E n general,

estos contratos con el Banco Mundial le han costado al Brasil tres veces m á s que el

valor original del préstamo si t o m a m o s en cuenta los intereses. Desagraciadamente,

rara vez se evalúan o se entienden los resultados de las inversiones en términos edu

cativos o de costo social de las políticas de ajuste estructural.

L a Profesora Fonseca señala:

En veinte años, el Banco Mundial ha invertido 100 millones de dólares en proyectos educa

tivos en el Brasil. A su vez, el gobierno brasileño ha invertido 217 millones de dólares en estos

mismos proyectos y, sin embargo, tiene una deuda (con el Banco Mundial) de otros 80 millo

nes de dólares, sin incluir lo que ya se ha pagado en intereses y honorarios. N o podemos decir

que gastar más de 287 millones de dólares sea un buen negocio6.

M á s adelante, Fonseca señala:

Los proyectos fueron un fracaso. N o digo que los proyectos en sí mismos fueran malos para

el país o para nuestras escuelas. Fueron un fracaso según los criterios definidos por el Banco

Mundial y por el gobierno brasileño. Los profesores presentan las mismas deficiencias des

pués de su periodo de formación. La tasa de aprobados se ha mantenido en el mismo nivel7.

Fonseca no ve progresos pedagógicos ni ventajas financieras en la educación brasi

leña tras haber obtenido estos préstamos del Banco Mundial . A d e m á s , señala que

la lógica de financiación del Banco Mundia l n o es compatible con el gasto social:

"esta lógica [financiera] conduce a que el Banco Mundia l piense en la educación

c o m o una inversión económica y financiera, lo que no es". Fonseca ilustra su opi-



nión con el ejemplo de la construcción de una planta hidroeléctrica. Cuando la planta hidroeléctrica comienza a funcionar, es posible recuperar lo invertido vendiendo la electricidad que produce. Sin embargo, en la educación pública no hay manera de recuperar directamente el dinero invertido: "o se obtienen beneficios sociales para compensar la inversión o se está tirando el dinero", señala Fonseca8.

Dentro del proceso de globalización financiera, y para sobrevivir, el Brasil intenta plegarse a los dictados económicos de la estrategia global definida por el Banco Mundial y ejecutada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otros organismos. El Brasil se mueve en la cuerda floja de su necesidad de inclinarse ante las fuerzas del mercado mientras mantiene su identidad nacional y su influencia regional con el fin de integrarse en el mercado global, según sus propios términos. Desgraciadamente, las medidas que ha adoptado el gobierno brasileño para integrarse en el mercado global - medidas que pueden haber satisfecho a los especialistas en inversiones volátiles y los intereses de Estados Unidos - han afectado de manera adversa a los pobres y a las clases medias.

El m u n d o empresarial, los conflictos del mercado y la administración diaria de estos problemas exigen que el Estado otorgue prioridad al problema, y que vaya más allá de un mero cumplimiento de sus obligaciones sociales. La ola neoliberal de globalización que ha llegado a los países periféricos significa que las prioridades sociales del Estado están supeditadas a las prioridades de la economía global. Los organismos internacionales consideran que la tarea del Estado de satisfacer las necesidades educativas, de salud, seguridad y empleo de sus ciudadanos es secundaria en relación con las necesidades de la economía global.

La política e d u c a t i v a en el Brasil

En América Latina, algunos economistas se refieren a los años ochenta c o m o "la década perdida". Durante este período, una grave crisis económica afectó al Brasil, después de años con una tasa anual media de crecimiento económico, durante los tres decenios que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, del 7 % . E n los años ochenta, la renta per capita disminuyó en un 5,5% y la inflación superó el 2 .000% anual. Aunque la economía del Brasil se encuentra entre las diez más grandes del m u n d o , en 1989 el 1 0 % de la población poseía el 53 ,2% del ingreso nacional'. A u n así, durante este mismo periodo, el Brasil gozó de un excedente comercial en sus exportaciones a la Unión Europea, Estados Unidos, Asia y América del Sur. A pesar de la recesión económica, el Brasil posee el mayor parque industrial de los países en desarrollo y tiene un mercado tan grande como los de la República de Corea, Taiwan y H o n g Kong juntos10. A pesar de los problemas económicos de las clases bajas y medias en el Brasil, el Estado ha seguido desarrollándose social, política y económicamente desde los años ochenta.

La Constitución brasileña de 1988 estableció una clara visión del sistema educativo del país dividiéndolo en cuatro niveles: preescolar (hasta los siete años), enseñanza básica (ocho años, también llamado nivel primario), enseñanza secundaria (tres años, también llamado nivel secundario) y enseñanza superior. La Constitución



establece que la educación es un "derecho de todos" y un deber del Estado y de la familia que se debe "promover y estimular en colaboración con la sociedad, para el pleno desarrollo de la persona, su preparación para la ciudadanía y su cualificación para el trabajo" (Art. 205). El sector público debe garantizar la educación básica. La educación básica es obligatoria y gratuita para todos, incluyendo a las personas que han superado la edad escolar normal o que no han tenido acceso a la escuela en el pasado. La Constitución declara que el sector público también debe financiar la escuela secundaria gratuita, crear cursos nocturnos para alumnos que trabajan durante el día, y garantizar centros de atención y centros preescolares para los niños desde el nacimiento hasta los seis años. A d e m á s , la Constitución establece que el sector público debe garantizar el acceso a la educación superior "según las capacidades de cada persona".

La Constitución de 1988 también creó el Plan Educativo Nacional para ponerlo en práctica a lo largo de varios años con el objetivo de: erradicar el analfabetismo; generalizar la educación; mejorar la calidad de la educación; formar la m a n o de obra; desarrollar el potencial h u m a n o , científico y económico del país. Para ejecutar las directrices educativas establecidas en la Constitución, el Congreso Federal aprobó la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDB)1 1 . La L D B señala que los objetivos de la escuela secundaria deberían ser:

Profundizar y consolidar el conocimiento adquirido en la escuela primaria, proporcionar una preparación básica de los alumnos para que continúen aprendiendo de manera autónoma y creativa, y comprender los fundamentos científicos y tecnológicos de los procesos productivos.

Mientras que la educación académica orientada hacia la educación superior se ha definido con claridad, la formación profesional se ha separado de la educación académica y se ha orientado predominantemente a los sectores de clase obrera. E n los años cuarenta, se crearon dos instituciones nacionales para la formación profesional: el S E N A I , el Servicio Nacional de Formación Industrial, y el S E N A C , el Servicio Nacional de Formación Comercial12. Estas dos instituciones, mantenidas, respectivamente, por las Confederaciones Nacionales de la Industria y del Comercio, gestionan las mayores redes de formación profesional en el país. S E N A I y S E N A C proporcionan oportunidades profesionales básicas excepcionales para alumnos de las clases bajas, pero las necesidades de formación a nivel superior de los sectores medios no están cubiertas tan exhaustivamente13. Otras escuelas profesionales administradas por los sistemas estatales, el gobierno federal y las instituciones privadas ofrecen alternativas al S E N A I y el S E N A C , aunque no existe un sistema de formación y de tecnologías de nivel medio, c o m o el sistema de escuelas de formación técnica y profesional universitaria en Estados Unidos. A ú n no se ha respondido a la pregunta acerca de c ó m o se formará a los alumnos en los niveles tecnológicos medios a medida que el Brasil siga industrializándose.

Para aumentar la articulación entre los diversos niveles de educación que distinguen a la educación académica de la técnico-profesional, la Ley de Educación



Federal de 1971 promulgó principios y directrices básicas con el fin de eliminar esta dualidad del sistema educativo. La Ley promulgó la formación profesional universal obligatoria en los programas de educación primaria y secundaria. E n las escuelas primarias, la obligación legal consistía en pruebas de aptitud y de iniciación laboral, mientras que en las escuelas secundarias exigía una formación profesional directa. Desgraciadamente, se observó que ese tipo de formación no era una práctica viable en todas las escuelas secundarias y, en 1982, se modificó la Ley y se hizo menos específica, dejando la definición exacta de "formación laboral" a los Consejos de Educación estatales. Las decretos correspondientes la Ley de 1971 en relación a la formación profesional para los adultos aún están en vigor, pero se han tomado escasas iniciativas para aplicarla. Los gobiernos estatales y federales han aprobado algunas políticas a corto plazo y los sindicatos, iglesias y otras organizaciones han llevado a cabo programas periódicos, si bien no se ha adoptado una amplia aplicación de los programas de formación profesional para todos los alumnos.

El sistema educativo brasileño está adecuadamente definido en los niveles superiores de la educación superior y sirve, de hecho, a las clases altas. A su vez, el sistema educativo también está definido adecuadamente en los niveles más bajos de la educación a través del S E N A I y del S E N A C . La brecha más visible del sistema reside en el medio, donde se imparten conocimientos y una formación de nivel medio y que sirve a los intereses de las clases medias-bajas. Esta situación se vuelve especialmente crítica en la medida en que el Brasil sigue industrializándose, y espera seguir desarrollando su capacidad productiva14. Mientras que una m a n o de obra poco cara ha atraído las inversiones internacionales en el pasado, Rifkin advierte: "Si bien una m a n o de obra barata aún puede proporcionar un margen competitivo en algunas industrias c o m o la textil y la electrónica, la ventaja del trabajo h u m a n o sobre las máquinas está disminuyendo rápidamente con los progresos en la automatización15". D a d o que la producción de alta tecnología se puede desplazar con tanta facilidad a los países en desarrollo, una m a n o de obra barata ya no basta para atraer las inversiones internacionales, excepto en los países más subdesarrollados. Los países de reciente industrialización m á s avanzados, c o m o el Brasil, deben seguir desarrollando su capacidad productiva a través de una m a n o de obra altamente capacitada. Ése es el atractivo que tiene para los inversionistas internacionales hacer negocios en las economías de buen comportamiento en los países m á s desarrollados de los recientemente industrializados, que ofrecen un entorno político seguro y una m a n o de obra bien formada capaz de manejar equipos de alta tecnología.

El sector informal

Mientras que la perspectiva política de un país en desarrollo puede consistir en domesticar los sectores económicos privados y públicos, el Estado ignora los otros sectores económicos a su propio riesgo. Lo que distingue a los países desarrollados de los no desarrollados es, normalmente, el tamaño y la importancia de la econo-



mía informal o sumergida16. Dado que los países subdesarrollados tienen unas clases medias relativamente m á s pequeñas que los países m á s desarrollados, las economías informales equivalen a una parte sustancial de las actividades económicas de las clases sociales de bajos ingresos. Y a que estas clases sociales carecen de la escolarización suficiente y suelen estar marginadas del mercado laboral, deben volverse hacia la economía informal, o sumergida, para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, vivienda, ropa y seguridad.

Se puede definir el sector informal c o m o una parte no oficial de la economía de un país, compuesta de empleos relativamente no cualificados, no regulados por el gobierno ni sometidos a normas, sin seguridad en el trabajo ni seguro social, y de "empleos ilegales", donde los individuos se ganan la vida robando o traficando con drogas o armas. Los ingresos que generan quienes trabajan en el sector informal son, por lo tanto, intermitentes y variables. Las dimensiones de una empresa comercial informal están determinadas por la capacidad de la familia para el trabajo. Normalmente, los individuos del sector informal tienen niveles bajos de educación y pocas cualificaciones profesionales, si bien la demografía del sector informal está cambiando a medida que mayores contingentes de desempleados de las clases medias buscan en el sector informal un medio para sobrevivir.

La expansión del mercado informal es un fenómeno característico de las economías pobres e inestables. Durante los tiempos de la crisis económica y social, el tamaño y la importancia del sector informal en las clases bajas y, más recientemente en el Brasil, las clases medias, proporcionan datos clave tanto acerca del poder económico de este sector c o m o acerca de su capacidad para adaptarse a situaciones adversas. A largo plazo, es probable que depender del inestable sector informal para satisfacer las necesidades sociales y educativas de las clases bajas no sea el camino más adecuado para una economía de buen comportamiento.

En el Brasil, el Estado, especialmente, ha hecho poco para satisfacer las necesidades educativas y sociales de los habitantes del sector informal. Las clases m á s desfavorecidas viven en las favelas, los barrios marginales que existen en todas las ciudades, construidas a partir de una amalgama de viviendas ilegales y, a menudo , de construcción deficiente. Por ejemplo, la favela m á s grande de Río de Janeiro (Rocinha) tiene más de un millón de habitantes, casi una séptima parte de la población total de la ciudad. D a d o que la mayoría de los habitantes de las favelas carecen de empleo o trabajan por salarios m u y bajos, atienden a sus asuntos diarios practicando el trueque de servicios en el sector informal de la economía sumergida.

La ausencia del Estado en la satisfacción de las necesidades del sector informal contribuye a aumentar la inestabilidad de la economía general. D a d o que los participantes en la economía sumergida representan un contingente tan grande de m a n o de obra sin escolarización, el Estado debe eventualmente asumir la responsabilidad de satisfacer las necesidades económicas y educativas de una proporción tan grande de su población. Sin embargo, es demasiado simplista afirmar que esta población constituye un capital humano en desarrollo para las necesidades laborales del sector privado. C o m o señala Rifkin, la sociedad es un "taburete de tres patas"



compuesto por el sector del mercado, el sector público y el sector civil de la sociedad17.

Sin embargo, c o m o demuestra la vida en las favelas, el taburete de los países en desarrollo tiene una cuarta pata: el sector informal. D a d o que el potencial y la vitalidad de esta cuarta pata es lo que suele distinguir a un país en desarrollo bajo control político y económico, el papel que desempeña el Estado c o m o responsable de las actividades de este sector es esencial para fomentar o entorpecer la aparición de una economía de buen comportamiento. D e la misma manera, los organismos internacionales deben mostrarse más sensibles a los efectos que tienen las políticas económicas en el sector informal. El establecimiento por parte de los organismos internacionales de salarios mínimos y la garantía de servicios educativos, sanitarios y sociales tiene un efecto importante y a m e n u d o adverso en la salud del sector informal. Estas políticas económicas imponen un gran peso a las clases bajas y medias, por ejemplo, reduciendo los salarios mínimos de los trabajadores de la producción y congelando o disminuyendo los salarios de los funcionarios públicos o eliminándolos del todo, y reduciendo los servicios sociales y las ventajas de jubilación. Aunque estas políticas pueden garantizar beneficios económicos a corto plazo y ofrecer la ilusión de una economía de buen comportamiento, también sus consecuencias pueden entrañar riesgos a m á s largo plazo, al crear una gran inestabilidad política entre las clases que menos se benefician de ellas.

Al no satisfacer las necesidades sociales y educativas de las clases más bajas, los países se arriesgan a sufrir una inestabilidad económica a medida que crece el sector informal. Para comprender mejor la realidad económica de las clases m á s bajas y el sector informal en el que viven, el Estado y los organismos internacionales que dictan las políticas económicas deben entender y abordar sus necesidades educativas y sociales.

Después de presentar las dificultades del camino hacia una economía política de buen comportamiento en todos los sectores de una sociedad, presentaremos dos casos para definir con mayor claridad la realidad del sector informal y el papel que desempeña la educación para los individuos en este sector.

La e d u c a c i ó n y el sector informal

Edivaldo, un profesor de ciencias y matemáticas, da clases nocturnas en un colegio de Sao Caetano do Sul, Sao Paulo. C o m o profesor, gana 223R (un R o real corresponde, más o menos, a un dólar) al mes, un salario totalmente insuficiente para una pareja con tres hijos. Su sueldo es especialmente bajo para alguien que posee una educación formal tan avanzada. También trabaja en el sector informal de la economía. Para mantener un nivel de vida más adecuado, vende pantys y sostenes en un mercado callejero. Durante el día, trabaja en su comercio de ropa interior y, por la noche, se convierte en profesor y trabaja en el turno de noche del sector educativo formal (los colegios se dividen en tres turnos para permitir que los alumnos trabajen durante el día). Cuando Edivaldo desmonta su comercio al final del día en el



sector informal ha ganado 7 5 R . E n un mes , obtiene unos ingresos de 6 0 0 R , es decir,

tres veces m á s que su sueldo c o m o profesor18.

Es evidente que la educación formal de Edivaldo apenas contribuye a la reali

zación de su sueño de acceder a la clase media. Para Edivaldo y otras personas que

viven en el sector informal, la moraleja es que no vale la pena desperdiciar el tiempo

en la escuela. La educación formal y los estudios no garantizan la movilidad social

ni el dinero suficiente para sobrevivir. E n una economía en desarrollo, el sistema

escolar formal no es el único que define las reglas de la profesionalización y la movi

lidad social. Los conocimientos y la escolarización formal no son suficientes para

superar las diferencias de las clases sociales. La educación de Edivaldo le propor

ciona un salario mínimo c o m o profesor, lo cual es un indicador del escaso valor que

el sector formal atribuye a la educación en las clases bajas. El conocimiento es secun

dario con respecto a la pertenencia a una clase y a la participación en el sector eco

nómico formal. Importa poco lo que realmente se aprende, comparado con dónde

se aprende y en qué nivel de clase el individuo se integra a la m a n o de obra. Las

decisiones de las políticas que adopta el Estado se basan sólo en las recompensas

económicas que producirán para el sector privado, y no en las necesidades sociales

del sector público.

U n segundo ejemplo es el de una profesora en Pernambuco (noreste del Brasil)

que se dirigía a desempeñar su labor docente en una pequeña ciudad de la región

cuando su coche sufrió un desperfecto. U n hombre que pasaba le dijo que esperara

a que la ayudaran y que él enviaría a alguien. Ella esperó. Al cabo de media hora,

no pudo creer lo que veía cuando vio que la ayuda era un muchacho (no mayor de

16 años). Diez minutos m á s tarde, condujo al chico a su pueblo en su propio coche

y relató la conversación que sostuvieron:

— ¡Cuando te vi venir, no pude creer que m e pudieras sacar de aquí y hacer funcionar el

coche! Eres un chico inteligente. ¿En qué curso estás?

— H e dejado el colegio.

— ¿En serio?

— Sí, hace unos dos años.

— ¿Y por qué hiciste eso? Eres m u y listo.

— Descubrí que en el colegio no había nada bueno para mí.

— Y eso, ¿por qué? Con tus conocimientos podrías haber llegado más lejos. ¿Qué suce

dió?

— Pues, que m e peleé con una profesora. Entonces decidí abandonar.

— ¿Y por qué te peleaste con ella?

— Estábamos en clase de ciencias y la profesora dijo: "El aceite y el agua no se mezclan".

Y yo dije: "Perdón, pero sí se mezclan". La profesora respondió: "Desde luego que no.

Está escrito aquí en el texto. Mira".

El joven explicó que su discusión con la profesora siguió sin que ninguno de los dos

cambiara de opinión. L a profesora se enfadó y el también. Entonces decidió que

estaba perdiendo el tiempo yendo a la escuela. Le iría m u c h o mejor si trabajaba

c o m o mecánico en un taller y aprendía mecánica en lugar de discutir con la profe-



sora. En la escuela no sólo estaba desperdiciando su tiempo, sino "aprendiendo lo q"ue no debía". Él había visto, trabajando en el taller, que el aceite desaparecía en el agua hirviendo del motor de un coche.

Si la escolarización ya no conduce al éxito en el mercado laboral, entonces ¿cuál es la motivación de los alumnos para asistir a clases y seguir en la escuela? C o m o hemos visto en el ejemplo anterior, la educación parece ofrecer escasas recompensas a los miembros de las clases bajas. Si el valor de la educación conduce a rendimientos marginales, la legitimidad de la escolarización formal será permanentemente impugnada, y con razón, desde la perspectiva de aquellos que reciben escasos o nulos beneficios de la escuela.

Desde luego, la tragedia se produce cuando se piensa en la escolarización formal no sólo c o m o una pérdida de tiempo, sino c o m o un "perjuicio" para las posibilidades vitales de la persona. ¡Qué pérdida de tiempo y energía cuando vemos que la escuela enajena a los chicos inteligentes del entorno informal en que viven!

Estos dos relatos ofrecen ejemplos vivos de la fragmentación, del apartheid entre el sistema escolar formal y la vida. A pesar de esta segregación, la preparación para el trabajo y el mito de la movilidad de las clases han sido aspectos centrales de la ideología de la educación formal19. Los padres esperan que los colegios prepararán a sus hijos para el trabajo y les facilitarán una movilidad social. Esta movilidad se adquiere a través de la hipótesis habitual de que el futuro económico de los alumnos depende de su rendimiento en la escuela. N o obstante, Willis descubrió que "aprender a trabajar" no ofrecía garantías de movilidad ascendente, puesto que la estructura de clases y la cultura de los alumnos de la clase trabajadora mediatizaban cualquier sueño de desarrollo20. Los sueños de movilidad ascendente han sido frustrados recientemente por las realidades de la competencia internacional. El Estado presenta la escolarización c o m o necesaria no para la movilidad social o el desarrollo personal, sino para preparar a futuros trabajadores. El objetivo del Estado es contar con una m a n o de obra disciplinada, y no la satisfacción de las personas individuales. El peligro es que sea el Estado, y no la educación, el que margina a los individuos, recluyéndolos en las economías sumergidas, donde creen que sus perspectivas para el futuro serán mejores que c o m o trabajadores de la economía formal.

Soluciones formales para la e c o n o m í a brasileña

Desgraciadamente, el sistema escolar en el Brasil (y el de la mayoría de los países recientemente industrializados) no responde a las aspiraciones de movilidad ascendente ni a la realidad del mercado global. Las instituciones de formación están produciendo alumnos que no encuentran empleos en los sectores industriales, mientras que, al mismo tiempo, individuos c o m o Edivaldo prosperan en el mercado informal. Si aceptamos la perspectiva de Rifkin de que las actuales normativas económicas están modificando la necesidad de trabajadores del sistema productivo, el Estado y su sistema educativo deben adaptarse correspondientemente para educar



a los ciudadanos para el futuro que afrontan, en lugar de formarlos para empleos específicos que probablemente no existirán cuando acaben sus estudios. D e la misma manera, se debería aconsejar a los países recientemente industrializados que sigan la idea de Gramsci de que las escuelas deberían ir más allá del énfasis tradicional de "cualificar a los individuos para el trabajo21". Esto quiere decir que la educación para el trabajo no debería ser una mera preparación para la formación y reproducción de determinadas tareas. La educación para el trabajo debería incluir no sólo una orientación práctica, sino una orientación tecnológica que incorpore el conocimiento y una reelaboración de la cultura del trabajo.

Los cambios en la economía global han conducido a la expansión del sector de servicios y al desempleo en el sector manufacturero, que seguirá declinando a medida que aumente la automatización22. Debido al declive del sector manufacturero, aumenta la importancia del autoempleo y del empleo informal. Esto presenta una dicotomía económica interesante, donde la importancia otorgada a la capacidad empresarial individual parece estar reñida con los deseos del Estado brasileño de crear una economía de buen comportamiento para el mercado mundial.

A pesar de que las instituciones de formación del Brasil, c o m o el S E N A I y el S E N A C , asocian la adquisición de conocimientos a la formación práctica, estas instituciones tienen escasos incentivos para ajustarse a las necesidades de formación del sector informal. Realizan un excelente trabajo respondiendo a las necesidades de sus consumidores y a los industriales que las fundaron. C o m o señala M o u r a Castro: ¿por qué habrían de formar a la competencia? ¿Por qué habrían de formar a los individuos para el sector informal, que no paga impuestos y que, a menudo, se transforma con el tiempo en competencia23? Por ejemplo, el S E N A I pertenece a la Federación de Industrias, controlada por empresarios que tienen escasos incentivos para apoyar el sector informal. Los ejecutivos del S E N A I producen lo que sus consumidores demandan. A medida que sigue desarrollándose la industria brasileña, el S E N A I ofrece una formación de vanguardia en las tecnologías modernas. Por lo tanto, puesto que el S E N A I no tiene que ajustarse a los nuevos mercados educativos, se presta escaso apoyo a las necesidades educativas del sector informal. Aunque el sector privado tenga un comportamiento adecuado a través del S E N A I , el sector informal no está tan bien cubierto.

C o m o contraste de los servicios que el S E N A I presta a la industria, el S E N A C también es apoyado por los empresarios comerciales en su misión de "desarrollar a través de la acción educativa personas y organizaciones que se dedican a transmitir conocimientos en las actividades comerciales y de los servicios24". Para sobrevivir, el S E N A C comenzó a cobrar por sus cursos. D e esta manera, adquirió una mayor autonomía financiera y fue capaz de cubrir directamente las necesidades de los estudiantes que podían permitirse pagar sus cursos. Moura Castro señala: "si los alumnos tienen que pagar por asistir a los cursos, las ofertas que no tienen un nicho en los mercados no atraerán a los estudiantes25". ¿Quién satisface, entonces, las necesidades educativas de los desempleados y del sector informal?

La economía formal no es capaz, desde luego, de absorber a todos los que necesitan trabajar. El desempleo es masivo, al igual que el empleo marginal y el inter-



mitente. Aunque las escuelas participaran de un pleno espectro de actividades de preparación para el trabajo, los determinantes básicos del mercado laboral están fuera de la influencia y de la capacidad del sistema formal educativo para llevar a cabo un cambio independiente de la política económica y del sistema social. Las escuelas o la escolarización no determinan la economía, independientemente de lo que los políticos digan en sus discursos electorales. C o m o señala Walters, "por sí misma, la educación no puede promover el cambio económico periférico26". Aunque las escuelas no pueden hacerlo todo, desde luego pueden hacer algo más de lo que están haciendo. Preparar a los alumnos para el sector formal, no obstante, sigue siendo una función crítica de la escolarización y una de las principales razones para que los alumnos permanezcan en la escuela.

¿ C ó m o pueden preparar los colegios a los alumnos de las clases bajas para la vida en el sector informal? Normalmente, se han ofrecido al menos dos opciones básicas: proporcionar a los alumnos una educación amplia general que les servirá en cualquier sector en que se encuentren, y enseñar directa y específicamente acerca de y para el trabajo. Sin embargo, la primera opción, escoger la enseñanza directa para el trabajo, está algo limitada en el Brasil. Las escuelas brasileñas tienen profesores que, al menos inicialmente en sus carreras, se han orientado hacia una educación universitaria. La mayoría de los profesores están formados y trabajan en disciplinas académicas tradicionales. Por ejemplo, puede que un profesor de biología no haya trabajado jamás c o m o biólogo. Es comprensible que haya pocos profesores en las escuelas públicas que se hayan formado para educar a los alumnos para el trabajo que la mayoría de ellos encontrarán eventualmente en el sector informal, c o m o empresarios individuales o en pequeñas empresas. Sólo unas pocas escuelas del sistema educativo formal se orientan hacia la educación relacionada con el empleo en cualquier nivel, aunque esto se promueve c o m o la elección lógica entre las opciones de educación para el trabajo o educación para la vida.

La primera opción, educar para la vida a los alumnos de clase baja en los países en desarrollo, significa educar a ciudadanos que acepten la obligación moral de vivir armónicamente con otros seres humanos a través de una conexión íntima con la práctica social (la praxis, c o m o en la filosofía de Freiré). Ésta es la creación de los ciudadanos en un proceso complejo y contradictorio (filosofía de Gramsci) que permite a los individuos convertirse en pilares de la resistencia. Al crear ciudadanos, no solamente trabajadores, los individuos son conscientes de sus derechos adquiridos a través de las luchas sociales. La educación de los alumnos de clase baja, especialmente para la realidad de la vida en el Brasil, requiere una educación que tenga presente su lucha para acceder a los bienes materiales y culturales y a los beneficios de convertirse en ciudadanos seguros e íntegros de la democracia brasileña.

Dentro de la segunda opción de educar a las clases trabajadoras y a las clases bajas en las escuelas públicas para el trabajo, la respuesta del Brasil es bastante adecuada, con la fórmula del Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas Empresas y Microempresas ( S E B R A E ) , un intento de formalizar lo informal. U n equipo de



representantes del sector privado y del gobierno federal trabaja para estimular y promover las pequeñas empresas de conformidad con las políticas nacionales de desarrollo. El S E B R A E está organizado como un sistema de unidades a nivel estatal conectadas al núcleo centralizado a nivel federal. Su presupuesto anual es de 460 millones de reales (unos 460 millones de dólares), y procede del 0 ,3% del impuesto sobre el salario de todas las empresas brasileñas. El S E B R A E apoya los programas cuyo fin es modernizar la gestión empresarial de las medianas y pequeñas empresas (MEP) , aumentando la competitividad de las M E P , generando y divulgando información sobre la M E P , y articulando las M E P dentro del sistema S E B R A E 2 7 . El S E B R A E hace que estos programas sean viables a través de una variedad de actividades, c o m o ferias y exposiciones, programas de formación, cursos y conferencias, consultorías y publicaciones. En colaboración con los pequeños empresarios y su sistema de unidades, el S E B R A E también trabaja para fomentar el turismo y la agricultura. A través del Banco do Brasil, el S E B R A E ofrece líneas de crédito y trabaja en asociación con el Banco Mundial, el F M I y otros organismos internacionales que apoyan a las pequeñas empresas y a los empresarios. E n total, el S E B R A E apoyó a más de 6.000 empresas en 1994 a través de cursos de gestión y técnicos. En el Brasil, dado que hay más de cuatro millones de pequeñas empresas, el 4 8 % de la producción nacional, el 6 0 % del empleo y el 4 2 % de los salarios corresponde a estas pequeñas empresas.

El S E B R A E ofrece una solución parcial y viable al problema de educar a los individuos para las realidades del lugar de trabajo. Sin embargo, el S E B R A E se centra en los empresarios existentes o potenciales, predominantemente en el sector formal. Servir las necesidades de los alumnos en las escuelas públicas no está dentro de las responsabilidades del S E B R A E . La solución de profesionalizar las escuelas públicas con la Ley 5692 produjo escasos resultados en la solución del problema de preparar a los alumnos para el mercado laboral. Lo que parece necesario, por lo tanto, es un sistema de educación pública que reconozca la realidad del lugar de trabajo a la que se enfrentarán la mayoría de los alumnos. El sistema educativo actual del Brasil no posee este nivel de reconocimiento. Además, hay escaso reconocimiento y pocas soluciones ofrecidas para la primera opción de preparar a los alumnos para la vida que llevarán en el sector informal. Mientras que el S E B R A E ofrece oportunidades a una pequeña proporción de los miembros del sector informal, se dedican escasos esfuerzos e ideas a la educación de los alumnos de clase baja para la vida que llevarán en el sector informal.

Aquí encontramos el mayor defecto del Brasil y de otros países recientemente industrializados, en su deseo de ser reconocidos como economías de buen comportamiento. Al no atender las necesidades educativas de una parte substancial de la población, existe un riesgo económico y social considerable de que la estabilidad no se mantenga a largo plazo. Bajo el disfraz de aparecer como un país de buen comportamiento en el sector privado, los países recientemente industrializados deben ocultar el amplio potencial de perturbación del sector informal.



Impl icaciones y conc lus iones

En este artículo hemos sostenido que, al no satisfacer las necesidades sociales y educativas de las clases bajas, los países se arriesgan a sufrir una inestabilidad social y política a medida que siga creciendo el sector informal. Mientras los tigres asiáticos lamen sus heridas económicas, los jaguares de América del Sur deberían saber que deben atender a las dinámicas de sus propios mercados laborales internos. Se necesita comprender mejor c ó m o satisface el Estado las necesidades sociales y educativas de todos los sectores de su economía y el peligro inherente de servir sólo los intereses del sector formal privado.

H e m o s destacado el carácter multifacético de la economía de un país, agregando una cuarta pata al "taburete de tres patas" de Rifkin. Por lo tanto, propiciamos un reconocimiento más amplio de los sectores sociales y del capital en estos sectores. U n a teoría del capital más humanista que satisfaga las necesidades sociales, económicas y educativas de todos los sectores sociales es, a la higa, m á s positiva para mantener una economía estable y de buen comportamiento que la teoría del capital h u m a n o tradicional, que sostiene sólo una pata del taburete28. C o m o ejemplo de estas teorías humanistas, estarían aquellas que no sólo invierten en los resultados económicos para el sector privado, sino también en programas de inversión social para potenciar el bienestar de aquellos cubiertos por el sector público, c o m o los niños desnutridos, las madres adolescentes o los ancianos. La alfabetización, la redistribución de la tierra y los programas de educación sanitaria son ejemplos de inversiones de capital en el sector público orientadas en términos humanistas que no arrojan inmediatamente beneficios para el sector privado. Sin embargo, a la larga estos programas contribuyen más a crear una economía y un país con buen comportamiento que las políticas autoritarias y a corto plazo, que producen la ilusión de una economía de buen comportamiento a través del sometimiento de las clases bajas.

U n a teoría del capital orientada en términos humanistas realzaría el papel que desempeña la educación pública y su responsabilidad de preparar a los ciudadanos de las clases m á s bajas para participar en todo el espectro de los sectores sociales. A menos que la educación colabore en el desarrollo de todos los sectores económicos y sociales, el Estado será incapaz de mantener una economía estable y de buen comportamiento a largo plazo. Además , hemos sostenido que el objetivo de la educación debería ir m á s allá del mero desarrollo del capital h u m a n o . Porque, c o m o hemos señalado, el valor del trabajo humano y del capital está disminuyendo, y una orientación centrada en el mercado ya no es el único papel que se puede permitir desempeñar el Estado25. U n a de las pocas opciones para que el Estado intervenga en los efectos del mercado global es a través de la educación de sus ciudadanos. La m a n o de obra barata ya no es una garantía para recibir inversiones internacionales. Para transformarse en una economía de buen comportamiento, se requiere el desarrollo de una estructura social y política apoyada por un taburete social de cuatro patas en todo el país. D e la misma manera, los organismos internacionales también



deben reconocer el efecto que tienen sus políticas en todos los sectores y clases sociales. Las políticas impuestas para controlar el comportamiento del sector privado tienen graves implicaciones para los sectores informales. Las medidas de austeridad suelen ser demasiado ciegas ante los efectos que tienen en los sectores informales de la economía y para la estabilidad política general del país.

Nuestra hipótesis es que la educación tiene un papel de apoyo, pero fundamental, que desempeñar en el desarrollo y mantenimiento de una economía de buen comportamiento. E n el actual clima de globalización económica, los conceptos de tiempo y espacio económico han cambiado, de manera que las condiciones y posibilidades para que las políticas económicas nacionales respondan al mercado global ya no se encuentran bajo el control total de un Estado-nación. Sin embargo, las estrategias para cumplir con las nuevas directrices económicas globalizadas son aplicadas necesariamente a nivel nacional y local, donde las políticas entran en vigor realmente. Por esta razón, el capital globalizado espera economías de buen c o m portamiento con entornos políticos estables. Todos los Estados deben responder a la responsabilidad de asegurar su estabilidad social y económica interna. Para convertirse y luego mantenerse c o m o una economía de buen comportamiento, el Brasil necesita una ciudadanía consciente preparada para defender sus propios intereses económicos y sociales.

E n el mercado global actual, donde los movimientos sociales localizados se vuelven globales y las economías globalizadas se vuelven locales, la estabilidad política y social debe basarse en una voluntad colectiva, en cuya construcción debería colaborar la educación. Éste es el "capital social" del que habla Rifkin, necesario para que las economías sigan siendo competitivas en el mercado global. Este capital social debe distribuirse a través del país, si se quiere que todos los sectores sean estables y trabajen en pro de los objetivos económicos y sociales del Estado. Cuando las necesidades educativas, de salud, de seguridad y empleo de sus ciudadanos se consideran supeditadas a las necesidades de la economía global, c o m o suele suceder con los organismos internacionales, el Estado corre el riesgo de perder la estabilidad y la prosperidad económica que pretende alcanzar.

Aunque creemos que no hay respuestas definitivas para los Estados a título individual sobre ninguna de las numerosas preguntas que aquí hemos planteado, hemos puesto de relieve el papel instrumental y de apoyo que debería desempeñar la educación para que el Estado construya y mantenga una economía de buen comportamiento. El Estado no puede limitarse a proclamar una economía de buen comportamiento para que ésta exista, sino que debe realizar las medidas que garanticen la estabilidad social y económica para todos los sectores sociales. Al no servir las necesidades sociales, educativas y económicas de un espectro amplio de sus ciudadanos, el Estado sigue conduciendo a los individuos a la economía sumergida e informal.

¿ C ó m o pueden preparar a los individuos la educación formal e informal en todos los sectores de la economía? H e aquí una pregunta que afrontan el Brasil y otros países de reciente industrialización. Al capital global no le atrae la inestabilidad de las economías informales, aunque la economía informal es el sector de mayor



crecimiento en todas las clases medias y bajas en el Brasil. Si bien las soluciones edu

cativas c o m o el S E B R A E tienen éxito en su aplicación, sería necesario u n esfuerzo

m á s amplio y concertado a nivel nacional y global para detener las mareas de indi

viduos que llegan a las costas de la economía informal.

Notas

1. Citado en P. B . Finney: Brazil today: booming industry in a free-market economy [Brasil

boy: una industria floreciente en una economía de libre mercado]. Business week (Nueva

York), 15 de abril de 1996, Sección especial de publicidad.

2 . L . Altusser, 1971. Lenin and philosophy and other essays [Lenin y la filosofía y otros

ensayos]. Nueva York, Monthly Review Press.

3. A . Gramsci, 1992. The modern prince and other writings [El príncipe moderno y otros

escritos]. Nueva York, International Publishers.

4 . B . Readings, 1996. The university in ruins [La universidad en ruinas]. Cambridge,

Massachusetts, Harvard University Press, pág. 12.

5. D . A . Morales-Gómez y C . A . Torres, 1990. The State, corporatist politics, and edu

cational policy making in Mexico [El Estado, la política empresarial y la elaboración

de las políticas educativas en México ]. Nueva York, Praeger.

6. M . Fonseca, 1993. La Banque Mondiale et l'éducation au Brésil (1971-1990) [El Banco

Mundial y la educación en Brasil (1971-1990)]. Villeneuve d'Ascq, France, Université

de Lille III, pág. 90.

7. Entrevista con M . Fonseca, Veja (Río de Janeiro), 23 de noviembre, 1994, pág. 7. 8. Ibid., pág. 10.

9. S. Haddad, Brazil, 1996. International review of education (Hamburgo), vol. 42 , n° 1,

pág. 30.

10. M . C . Tavares y J. L . Fiori, 1993. (Des)ajuste global e modernizaçâo conservadora

[(Des)ajuste global y modernización conservadora]. Sao Paulo, Paz e Terrra.

11. Constitución del Brasil, Lei de Diretrizes e Bases da Educaçâo Nacional [Ley sobre las

principales directrices y bases de la educación nacional]. n° 9.394, 20 de diciembre,

1996.

12. Para una descripción pormenorizada del los sistemas de formación profesional del Brasil

S E N A I y S E N A C , véase el artículo de Claudio de M o u r a Castro: "América Latina: la

batalla entre importación y creación, Perspectivas, vol. X X V I I , n° 1, 1997.

13. Kempner, K . ; de Moura Castro, C . Higher education for mid-level technology: a com

parative analysis of Brazil and the United States [Educación superior para la tecnolo

gía de nivel medio: un análisis comparado de Brasil y Estados Unidos]. Comparative

education review (Chicago), vol. 32, n° 4 , 1988, págs. 478-93.

14. Ibid.

15. J. Rifkin, 1995. The end of work: the decline of the global labor force and the dawn of

the post-market era [El fin del trabajo: el declive de la m a n o de obra global y el a m a

necer de la era pos-mercado]. Nueva York, Putnam, pág. 204.

16. R . Reich, 1992. The work of nations: preparing ourselves for 21st century capitalism

[El trabajo de las naciones: preprándonos para el capitalismo del siglo xxi]. Nueva

York, R a n d o m House; and Rifkin, op. cit. 17. Rifkin, op. cit., pág. 294.



18. Fortuna invisivel [Fortuna invisible]. Veja (Río de Janeiro), 6 de septiembre de 1995,

págs. 90-99.

19. S. Weber , 1976. Aspiraçoes à educacäo: o condicionamento do modelo dominante

[Ambiciones educativas: conformándose al modelo dominante]. Petrópolis, Vozes.

20. P. Willis, 1977. Learning to labour, Londres, Collier Macmillan.

21. Gramsci, op. cit.

22. Reich, op. cit.

23. C . de Moura Castro, 1996. The stubborn trainers vs. the neo-liberal economists? Will

training survive the battle? [Los formadores obcecados contra los economistas neoli

berales. ¿Sobrevivirá la formación a la batalla?J.Washington, D C , Banco Interamericano

de Desarrollo, pág. 3. (Documento de trabajo.)

24. Niskier, [?]. (comp.), 1992. Reflexöes sobre a educacäo Brasileira: o compromisso com

a qualidade do ensino [Reflexiones sobre la educación en Brasil: el compromiso con la

calidad de la enseñanza]. Brasilia, Conselho Federal de Educacäo, pág. 297. 25. de Moura Castro, op. cit., pág. 2 .

26. P. B . Walters, 1981. Educational change and national economic development [El cam-

bio educativo y el desarrollo económico nacional]. Harvard educational review

(Cambridge, Massachusetts), vol. 51, n° 1, pág. 95.

27. S E B R A E , O que é o SABRAE? [¿Qué es el SEBRAE?]. Brasilia, Serviço Brasileiro de

Apoio as Micro e Pequeñas Empresas (SEBRAE), n.d.

28. K . Kempner, Post-modernizing education on the periphery and in the core [La posmo

dernización de la educación en la periferia y en el centro ]. International review of edu

cation (Hamburg), en prensa.

29. Rifkin, op. cit., pág. 238.


DOS CENTROS INTERNACIONALES

DE ENSEÑANZA TÉCNICA Y

PROFESIONAL

Frans Lenglet y Christopher Mcintosh

El centro internacional de formación de la O I T

El presente artículo se divide en dos partes. E n la primera se expone la evolución

del Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo

(OIT), también conocido c o m o Centro de Turin, desde sus comienzos en tanto que

institución especializada en la formación profesional técnica hasta la actual orga-


Frans Lenglet (Países Bajos)

Doctor en ciencias de la educación por la Universidad de Stanford. Tras haber participado

en varios proyectos en África, fue nombrado profesor de administración de la educación en

el Instituto de Administración del Desarrollo (Botswana, Lesotho, Swaziland). En 1986 pasó

a ocupar las funciones de director de la Organización Internacional de Cooperación en la

Enseñanza Superior de los Países Bajos (NUFFIC). En 1991, fue nombrado coordinador del

programa del Banco Mundial destinado a reforzar la gestión de los institutos de formación

en África al sur del Sahara. En el desempeño de sus funciones, desarrolló proyectos de apren

dizaje en campos tales como los del desarrollo de la primera infancia y la reforma de los sis

temas de educación. Desde 1998, ocupa las funciones de director de la formación en el Centro

Internacional de Formación de la O I T en Turin, Italia.

Christopher Mcintosh (Reino Unido)

Es doctor en historia por la Universidad de Oxford. E n su trayectoria profesional, ha alter

nado su carrera como escritor con su trabajo de editor y periodista en el sistema de las Naciones

Unidas. Trabajó durante cuatro años en Nueva York para el Programa de Desarrollo de las

Naciones Unidas, en el que era editor de la revista Co-operation-South, y desde 1994 ha sido

jefe de publicaciones en el Instituto de la U N E S C O para la Educación, en Hamburgo , y edi

tor ejecutivo de la International Review of Education. Sus obras abarcan diversos temas: his

toria, viajes, ficción y biografías, como la del rey Luis II de Baviera.


136 Frans Lenglet y Christopher Mcintosh

nización de formación en gestión, de alcance mundial, que depende de la O I T . En

la segunda parte se examina el ambiente en rápida mutación del Centro a fines del

milenio y con miras al próximo, y se indican diferentes posibilidades de adaptación.

EL C E N T R O D E T U R I N , 1965-1998

El Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo

se creó en 1965 con el propósito original de contribuir a la creación y al fortaleci

miento de los sistemas de formación profesional técnica en los países en descoloni

zación y en los llamados subdesarrollados. En el período comprendido entre 1965

y 1989, formó a unos treinta mil instructores y administradores, y preparó y difun

dió una gran cantidad de métodos y programas de capacitación.

Al final de los años ochenta y principios de los noventa, el Centro cambió radi

calmente en relación con sus primeros años, modificando el contenido y los méto

dos de su labor de formación. En primer lugar, se dedicó a lograr una mayor inte

gración de sus actividades con las de la propia O I T . En segundo lugar, se abrió al

sistema de las Naciones Unidas en su conjunto. En tercer lugar, comenzó a entablar

relaciones de asociación y operacionales con instituciones de formación regionales

y nacionales. Esta transformación fue acompañada por un aumento significativo de

su productividad (véase el Cuadro 1) y un fortalecimiento de su personal profesio

nal. Su actual prestigio y prosperidad financiera son resultado de una actitud sensi

ble a los permanentes cambios en su medio ambiente.

C U A D R O 1. Actividades del Centro de Turin, 1989-1998: principales indicadores cuantitati

vos

Número de programas y Número de actividades Número Número de

1989

1990 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998 (

proyectos de formación

sst.

74 78

103 110 116 119 147 207 272 303

en el terreno

14 19 22 28 20 22 34 55 99

120

de participantes

1.489

1.522

2.199

2.015

2.276

2.359

2.915

4.429

5.955

6.282

participantes

44.549

46.591

63.613

47.952

47.392

45.207

47.753

56.106

63.654

65.813

Evolución del contenido de la formación

Durante los primeros 25 años del Centro, su área de operaciones era limitada: capa

citación de instructores de formación profesional técnica (3-9 meses) con alojamiento


Dos centros internacionales de enseñanza profesional 137

para los participantes en sus propios locales y en sus propios talleres en Turin. H o y en día, el Centro ofrece una variedad m u c h o más amplia de productos y servicios: cursos, talleres y seminarios de formación cuya duración varía de dos días a dos semanas, y que tienen lugar en Turin o en el terreno. Éstas incluyen alojamiento para los asistentes o bien combinan esa modalidad con el aprendizaje a distancia. Las actividades y actos son independientes o forman parte de proyectos de asistencia técnica más amplios. El Centro propone también servicios de asesoramiento en su especialidad, incluso proyectos de formación profesional técnica listos para funcionar. Diseña y produce materiales de formación multimedia, y organiza visitas de estudio para grupos y personas en las organizaciones, empresas y organismos especializados competentes. Alienta activamente a los posibles clientes y a sus patrocinadores financieros a que formulen sus necesidades y demandas en materia de capacitación, a fin de diseñar programas y servicios que surtan el efecto y el impacto deseados1.

Los temas de la capacitación técnica y profesional abarcan un 2 0 % de las actividades del Centro. Sus intervenciones reflejan los ámbitos fundamentales de c o m petencia de la O I T : normas laborales internacionales; políticas de empleo y capacitación; desarrollo de recursos humanos y especializaciones; reforma de instituciones del mercado de trabajo; capacitación en desarrollo y gestión de empresas; gestión y reforma de sistemas de seguridad social y pensiones; políticas y sistemas de capacitación de los sindicatos; relaciones laborales y diálogo social; adquisiciones y gestión de proyectos. Los aspectos de la igualdad de los géneros y la potenciación del papel de la mujer son objeto de actividades especiales, y también forman parte de la mayoría de las demás actividades.

Esta evolución es resultado de la cooperación intensificada con los departamentos técnicos de la O I T , así c o m o con sus estructuras regionales; ambos están estrechamente asociados al desarrollo y ejecución de las actividades del Centro.

Evolución de los enfoques y métodos de formación

E n respuesta a la necesidad de una mayor pertinencia, eficacia y eficiencia, y a fin de mantener una situación financiera óptima, cada vez más las actividades se han estado realizando en el terreno. Actualmente, es lo que ocurre con un 4 0 % de todas las operaciones, y para ciertas regiones, tales c o m o África y los Estados árabes, las actividades en el terreno ya corresponden a más del 5 0 % del total. Este aumento es posible sólo gracias a una colaboración m á s frecuente y m á s intensa con las instituciones de formación regionales y nacionales, que actúan en calidad de copromo-tores o coejecutores con el Centro, o ambas cosas a la vez. Al m i s m o tiempo, el Centro ha llegado a acuerdos cooperativos ocasionales, así c o m o estructurales, con algunas universidades y organismos internacionales seleccionados, entre otros el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la U N E S C O y el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial.



Apertura al sistema de las Naciones Unidas

A principios de los años noventa, el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto expresó una necesidad cada vez mayor de asistencia en materia de formación en ámbitos tales c o m o el desarrollo social y económico; la gestión del proceso de desarrollo; la prevención de conflictos y la construcción y mantenimiento de la paz, los derechos humanos y la acción humanitaria. El Centro respondió diseñando programas especiales para las Naciones Unidas y sus organismos especializados. En 1996, esas actividades, y otras, se reunieron en el proyecto de la Escuela Superior del Personal de las Naciones Unidas. A través de oportunidades innovadoras de formación y aprendizaje, dicha Escuela Superior facilita y apoya el proceso de reforma del sistema de las Naciones Unidas. Además , promueve la colaboración y la interconexión a través del sistema de las Naciones Unidas en el diseño y la ejecución del programa para la paz y el desarrollo. Las actividades de la Escuela Superior no se limitan al personal de las Naciones Unidas, sino que incluyen también a los h o m ó logos nacionales y otros asociados importantes del sector público y el privado, así c o m o de la sociedad civil2.

Infraestructura mejorada

La evolución cualitativa y el aumento de las actividades del Centro también se han beneficiado en buena medida de la mejora de su infraestructura. Las salas de alojamiento y capacitación están permanentemente en curso de renovación y ampliación. Se ha incorporado nuevo equipo, incluso computadoras interconectadas y salas de formación informa tizadas. Está en construcción una flamante instalación para la aplicación de nuevas tecnologías de capacitación y métodos de aprendizaje a distancia.

NUEVAS TENDENCIAS Y CONDICIONES

Al final del milenio y a comienzos del nuevo, el Centro de Turin debe hacer frente a nuevos desafíos. Es evidente que una mera extrapolación de las tendencias pasadas - expuestas en la primera parte de este artículo - no bastará si el Centro desea permanecer en la vanguardia de la prestación de formación de calidad en los ámbitos de interés para la O I T , sus elementos constitutivos y el m u n d o en general.

Cuatro series de elementos nuevos en el ambiente del Centro están planteando amenazas y ofreciendo oportunidades que exigen respuestas creativas por lo que atañe a la pertinencia y el contenido, así c o m o a la pedagogía y los métodos de aplicación. La primera serie es la relativa a los límites del paradigma de desarrollo dominante. La segunda concierne a la posición del "conocimiento" en el proceso de desarrollo y a la capacidad de las personas y las comunidades de participar en la producción del nuevo conocimiento y en la utilización del actual. La tercera serie se refiere a los últimos progresos en la comprensión del m o d o de aprendizaje de las personas, y en especial de los adultos. Incluye asimismo la especialización creciente



de la clientela potencial del Centro y la mayor complejidad de las cuestiones y tareas a que debe hacer frente esa clientela. La última serie guarda relación con los rápidos progresos de la tecnología de la información y la comunicación, cuya adopción es indispensable para afrontar los retos de mayor alcance, eficacia reforzada y sos-tenibilidad a m á s largo plazo que plantean los tres primeros.

Cambio de paradigma

Las recientes y actuales crisis financieras en los países del Sureste de Asia y en América Latina están poniendo en evidencia - si hiciera falta - las limitaciones de un paradigma de desarrollo basado en el "consenso de Washington". El crecimiento económico en el pasado fue capaz de producir resultados espectaculares al elevar a porciones significativas de las poblaciones por encima del nivel de pobreza. Pero las crisis económicas pueden aumentar rápidamente las desigualdades. Antes de la crisis asiática, había 30 millones de personas que vivían con menos de un dólar por día en Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia. Para el año 2000, ese número podría llegar a 60 millones de personas. La realidad de millones de personas que pierden su empleo, su sustento y su dignidad está obligando a muchos , incluidos el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, a admitir que el enfoque tradicional del desarrollo (que produjo el llamado milagro asiático) ya no es viable. C o m o el economista principal del Banco Mundial dijo recientemente, haciendo eco a Amartya Sen:

Aunque las protecciones y la asistencia a grupos determinados puedan mitigar algunas de las consecuencias del desempleo, desde un punto de vista económico, político o psicológico, nada es mejor que un empleo. Los empleos son el medio a través del cual las personas participan en la economía productiva y se sienten productivas ellas mismas. Es una de las fuentes más importantes de integración en la economía nacional"3.

El empleo y los empleos parecen reafirmar su carácter fundamental en un paradigma de desarrollo que está comenzando a surgir. El crecimiento económico asociado al pleno empleo debería ser el objetivo de la política macroeconómica. Ahora bien, cuando el crecimiento económico falla y las fuerzas sociales y económicas introducen cambios estructurales en la constitución de la sociedad, se necesitan programas de seguro de desempleo, asistencia social destinada a grupos específicos y otros programas sociales de protección a fin de mantener los ingresos de las personas y facilitar su transición a empleos nuevos y futuros. Las normas reconocidas internacio-nalmente, por ejemplo, las que figuran en la Declaración de la O I T relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de reciente adopción, son otra forma de protección social. Garantizan que las personas afectadas por la reestructuración y la transición económica mantengan su voz y estén protegidas contra la degradación de las condiciones de empleo y contra la discriminación4.

C o m o parte integrante de la O I T , el Centro de Turin no es indiferente a los cambios en el contenido de la reflexión sobre el desarrollo. Reconoce la necesidad



de un debate centrado en la búsqueda de un paradigma de desarrollo más apropiado entre empleadores y empleados, universidades y grupos de reflexión, organizaciones no gubernamentales e instituciones (financieras) internacionales. Los actuales cursos y actividades de formación del Centro deben tomar en cuenta las cambiantes realidades sociales y económicas de los países participantes. El Centro ha de enriquecer y ampliar su oferta explorando e ideando otros instrumentos, intervenciones y políticas que puedan detener las espirales descendentes de la pérdida de empleo y el subempleo, y abrir caminos que conduzcan a la creación de empleo, la posibilidad de conseguir trabajo y la integración social. Al mismo tiempo, el Centro y su infraestructura ofrecen excelentes condiciones y facilidades para compartir e intercambiar experiencias e ideas acerca de estas cuestiones, y para fomentar el diálogo entre empleadores y empleados y organizaciones nacionales e internacionales, que no suelen reunirse con regularidad.

El conocimiento al servicio del desarollo5

Los informes recientes del Banco Mundial, la O I T , el U N I C E F y la O C D E 6 se concentran en el conocimiento, la formación y el capital h u m a n o c o m o determinantes o factores significativos en el proceso de desarrollo. Los informes hacen hincapié en que el conocimiento y la comprensión de los procesos científicos y administrativos y sus aplicaciones, así c o m o las aptitudes que conllevan, son indispensables para que se produzca el desarrollo, cualquiera que sea el criterio utilizado para medirlo: mayores beneficios sociales, mejor infraestructura, mejores resultados educativos, mayores posibilidades de empleo, mayor productividad, salarios m á s altos, etc. Los niveles diferenciales de desarrollo pueden ser equiparados a m e n u d o a diferentes niveles de conocimiento o de cantidad de capital humano , o explicados parcialmente por ellos. Reforzar la capacidad de los países, las comunidades y las personas para adquirir conocimiento, comprensión y aptitudes cada vez más complejas es fundamental para el esfuerzo de desarrollo.

La creación, organización y difusión del conocimiento en todas sus facetas ya no está limitada (si alguna vez lo estuvo) a las universidades, los centros de investigación, las escuelas y las instituciones de formación. T o d o tipo de organizaciones, tales c o m o empresas privadas, instituciones financieras privadas y públicas, los organismos de las Naciones Unidas, y numerosas organizaciones paraestatales y no gubernamentales participan actualmente en la producción, presentación, venta y distribución de conocimiento e información. U n a institución c o m o el Centro de Turin, creada expresamente para ayudar a las personas a adquirir conocimiento y construir así la capacidad cognitiva necesaria en sus países, podría y debería adaptarse a esta situación. E n sus esferas de competencia inmediata, es decir, el empleo y el trabajo, podría fomentar sus vínculos con otras organizaciones que generan y distribuyen conocimiento, especialmente las universidades. Podría poner a quienes buscan conocimiento en contacto con quienes lo producen, y podría trabajar con sus clientes para diseñar y establecer capacidades institucionales y organizativas para la producción y la utilización de conocimiento.



Métodos de aprendizaje

La complejidad creciente de los educandos corre parejas con el perfeccionamiento y la complejidad crecientes del conocimiento. Las instituciones de aprendizaje y capacitación, si quieren seguir siendo pertinentes y viables, deben ajustarse a esta tendencia perfeccionando aún más sus productos y servicios. En los primeros años del Centro de Turin, la formación de aptitudes (las aplicaciones de un conjunto predeterminado y bien especificado de procedimientos y manipulaciones), a m e n u d o sobre una base modular, era el método dominante de transferencia de conocimiento o capacitación. Gradualmente, ese modelo ha sido completado por un enfoque de aprendizaje experimental basado en la propia comprensión y experiencia de los participantes. Se parte del supuesto de que quienes aprenden o reciben capacitación cuentan con un nivel relativamente elevado de educación inicial, y dominan las técnicas analíticas y de otro tipo necesarias para sacar lecciones y conclusiones del conocimiento que comparten e intercambian entre ellos. C o n la "explosión" de la disponibilidad de conocimiento e información a través de la tecnología de la información y la comunicación, el enfoque de aprendizaje experimental ya no basta. Esto entraña consecuencias tanto para los formadores c o m o para los participantes, así c o m o para la oferta y los métodos de formación. En los casos en que los propios interesados desean tener un mayor control de su proceso de aprendizaje, los instructores y formadores se están transformando en profesores particulares o preparadores. Necesitan combinar el conocimiento especializado reconocido internacio-nalmente con la comprensión y las técnicas de la pedagogía y el aprendizaje de adultos, así c o m o con un conocimiento preciso del origen geográfico y cultural de sus educandos. Además , las actividades de aprendizaje breves exigirán un mayor acceso a información actualizada y altamente perfeccionada a través de especialistas de renombre, videoconferencias y diversos medios electrónicos, incluso Internet e Intranet. Al mismo tiempo, se está abriendo un nuevo mercado para secuencias de aprendizaje más largas (de nivel de posgrado o superior), ofrecidas in situ, mediante videoconferencias o de forma distribuida, para quienes desean adquirir conocimiento y técnicas especializados a nivel de posgrado en su propio campo.

Tecnología de la información y la comunicación

El rápido progreso de la tecnología de la información y la comunicación (TIC) es el cuarto desafío para el Centro de Turin. La aplicación de la TIC abre nuevos horizontes para poner en contacto a educandos y recursos de aprendizaje, independientemente de su situación geográfica y del medio que transmite él mensaje, sea persona o máquina. Los esfuerzos precursores y los logros de las universidades abiertas en todo el m u n d o están siendo imitados y utilizados actualmente por numerosos nuevos proveedores de formación y aprendizaje. La disminución de los costos y la facilidad de utilización de la TIC más reciente están haciendo que el umbral descienda para quienes están entrando en ese mercado, lo cual crea maravillosas oportunidades para los (potenciales) educandos y proveedores de aprendizaje. Los pri-



meros tienen la posibilidad de comparar precios y ventajas, de obtener acceso a recursos de aprendizaje de amplia difusión, y de conectarse con otros educandos e interactuar con ellos sin moverse de su lugar de trabajo o residencia, y a menudo a menor costo. En cuanto a los segundos, la TIC les permite al mismo tiempo refor-mular los formatos y el contenido de lo que ofrecen. La formación en internado para los asistentes, con utilización de videoconferencias en el lugar o fuera del lugar, puede combinarse con el aprendizaje distribuido mediante métodos por correspondencia, C D - R O M , Internet, o una combinación de todos ellos. La TIC también permite llegar a nuevos públicos y colaborar con nuevos asociados en todo el m u n d o , aunando el mayor alcance a unamayor eficacia.

Perspectivas

Al abordar un nuevo milenio, el Centro de Turin está listo para enfrentarse a los cuatro desafíos aquí señalados. Constituye una parte importante de la reforma del sistema de las Naciones Unidas y es un componente esencial de la O I T . En su labor, continuará concentrándose en las dimensiones sociales del desarrollo, y, por tanto, respaldando la formulación de un nuevo paradigma del desarrollo. Al tiempo que mantiene su reputación c o m o proveedor de capacitación basada en técnicas para administradores y operadores de nivel medio, se abrirá cada vez más a las cuestiones de políticas y procesos del desarrollo. El Centro de Turin está bien situado para ofrecer las condiciones materiales e intelectuales necesarias a los encuentros e intercambio entre una variedad de personas que representan intereses y puntos de vista diversos e incluso opuestos acerca de cuestiones que son fundamentales para el debate y el esfuerzo relativos al desarrollo mundial. Puede crear - y de hecho lo hace -nuevas plataformas de formación y aprendizaje, solo o con diversos asociados de los países en desarrollo y desarrollados, entre otros instituciones de capacitación, universidades, y organizaciones públicas, privadas y no gubernamentales. D e esta manera, considera que está aportando una contribución importante a la tarea de poner el conocimiento al servicio del desarrollo. Al mismo tiempo, está revisando sus enfoques y formatos de formación y aprendizaje, situando al educando en el centro del proceso. Está reorganizando a su personal, modernizando y mejorando sus métodos, y técnicas pedagógicas, aumentando su especialización en áreas temáticas, y reforzando sus sistemas para medir el efecto y el impacto. Actualmente está invirtiendo en tecnologías y métodos de información y comunicación, lo que permite que sus clientes y su personal saquen un m á x i m o de beneficios.

El Instituto de la U N E S C O para la Educación en H a m b u r g o

El Instituto de la U N E S C O para la Educación (IUE)7, por ser el principal organismo de la U N E S C O encargado de la educación de adultos, considera que una de sus áreas prioritarias es la formación permanente profesional y técnica. En este artículo se estudia el trabajo del IUE en esta área, situándolo en el contexto de la importante



y cambiante función que ha tenido el Instituto desde su fundación, hace casi medio siglo.

Cuando en 1951 se fundó el Instituto de la U N E S C O para la Educación, la gran pedagoga Maria Montessori pronunció estas palabras en la primera reunión del Consejo de Administración del Instituto: "Si el Instituto tiene una justificación para existir, ésta sólo puede ser la apertura de una nueva vía para la educación, en la que la enseñanza sea un soporte para la vida interior de los seres humanos."

Aunque el espíritu de estas palabras ha sido y sigue siendo un leitmotiv para el IUE y su trabajo, el Instituto ha tenido que hacer frente a muchos y profundos cambios en el m u n d o de la educación durante todos estos años. Hace cincuenta años, para la mayoría de la gente la educación era sinónimo del aprendizaje inicial formal, algo que se acaba al abandonar la escuela o la universidad. Actualmente está cada vez más admitido que la educación debe considerarse c o m o un proceso que dura toda la vida. En un m u n d o de cambios - técnicos, económicos y geopolí-ticos, de enormes desigualdades en la enseñanza en las naciones y en los grupos sociales, de grandes reservas no aprovechadas de potencialidades y creatividad humanas, es absolutamente esencial ofrecer oportunidades educativas en todas las etapas de la vida. Está igualmente claro que la educación ya no se puede limitar al entorno formal de escuelas e institutos.

Partiendo de esta base, el IUE cree que su tarea primordial consiste en centrarse en la educación permanente y de adultos, en la alfabetización y en la educación básica no formal, todo ello en la perspectiva de la educación a lo largo de la vida. El IUE considera igualmente importantes otros temas tan amplios como la creatividad, la diversidad cultural, la innovación y la función de la mujer. En su trabajo se pueden señalar cinco apartados: investigación, formación, información, documentación y publicación.

El Instituto trabaja en estrecha colaboración con la sede de la U N E S C O en París y con sus cuatro instituciones gemelas: la Oficina Internacional de Educación (OIE) en Ginebra; el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE), en París; y dos institutos nuevos en M o s c ú y en Addis Abeba. Su Consejo de Administración está formado por 11 miembros designados por el Director General de la U N E S C O , y se reúne una vez al año para comprobar los avances realizados y planear la política futura. Al frente del Instituto hay un director nombrado por el Director General. El Instituto cuenta con 24 empleados procedentes de m u y diversos países del m u n d o . El gobierno de la Libre y Hanseática ciudad de H a m b u r g o proporciona al IUE un local próximo a la universidad en un edificio protegido por ser monumento histórico.

El trabajo del IUE abarca tres ámbitos que normalmente suelen estar separados: la investigación, la política y la práctica educativa, partiendo de la base de que sólo involucrando al político, al docente y a los diversos actores sociales puede tener verdadero impacto la investigación. Los factores legales, económicos y sociales que rodean a la enseñanza caracterizan también a los sistemas de educación de los seminarios y talleres del Instituto. Los beneficios prácticos del Instituto son muchos; algunos tienen que ver con la recogida y el análisis de datos que pueden tener grandes



repercusiones en la política educativa. C o m o ejemplos de esto podemos citar el estudio I U E / O C D E que analiza los modelos de participación de la educación de adultos, llevado a cabo en 11 países industrializados y un proyecto que estudia las tendencias de la legislación y de las políticas relativas a la educación de adultos. Otro proyecto importante actualmente en proceso de ejecución es una encuesta de política internacional realizada en 20 países. Otros temas abordados por otros proyectos del IUE van desde la promoción de la democracia en África a la educación de ambos sexos y de la educación ambiental de los adultos a la promoción de la creatividad en la educación básica.

El IUE trabaja con redes internacionales de individuos, universidades, centros de investigación, organismos gubernamentales y O N G en el desarrollo y realización de sus proyectos. Además de sus propios investigadores, el IUE cuenta también con la colaboración de investigadores de los Estados Miembros de la U N E S C O , que pasan en Hamburgo períodos de dos a seis meses aprovechando las facilidades del Instituto y participando en sus seminarios y talleres. El Centro de Documentación y Biblioteca del IUE dispone de más de 55.000 libros y documentos y cerca de 300 revistas de educación, ciencias sociales y temas relacionados. Además , el Instituto publica anualmente una serie de libros e informes relacionados con su trabajo de investigación. Desde 1955 edita la International review of education, la publicación internacional más antigua sobre teoría y práctica comparada de la educación formal y no formal en la perspectiva de la educación a lo largo de la vida.

CONFINTEA

U n hito importante en el desarrollo del IUE fue la quinta Conferencia Internacional de la U N E S C O sobre la Educación de Adultos ( C O N F I N T E A ) , celebrada en Hamburgo en julio de 1997, en la que el IUE tuvo un gran protagonismo. La variedad de los temas tratados en la Conferencia vino a subrayar el hecho de que la educación va mucho más allá del sector de "enseñanza" tradicional y abarca en realidad todos los aspectos de la vida. Los participantes trataron de la educación de adultos en el puesto de trabajo, en casa, en las cárceles, entre las minorías, entre la población de edad avanzada y en las comunidades indígenas. Debatieron cuestiones que van desde el avance de la paz y de la democracia a la promoción de la alfabetización, y del protagonismo de la mujer al impacto de las nuevas tecnologías. Así pues, C O N F I N T E A supuso un cambio radical en la concepción mundial de la educación de adultos. Su desafiante título: "La educación de adultos: una clave para el siglo xxi" expresaba la convicción de que la capacidad del ser humano para aprender será primordial en la tarea de configurar el nuevo siglo y el nuevo milenio. D e la Conferencia salieron dos importantes comunicados: la Declaración de Hamburgo sobre la educación de adultos y la Agenda para el futuro. Entre sus recomendaciones, figuraba la de animar a los países a instituir la "Semana de los educandos adultos" y la promoción entre los adultos de un derecho universal a una hora de aprendizaje diaria. El Instituto se encarga actualmente de la continuación de la Conferencia. Se están celebrando una serie de foros regionales para controlar la aplicación de



las recomendaciones de C O N F I N T E A a escala nacional, regional e internacional.

U n o de los m á s importantes temas tratados en la Conferencia fue "la educa

ción de adultos y los cambios en el m u n d o laboral". Esta cuestión fue debatida en

una serie de talleres que reunieron a participantes de organizaciones laborales, orga

nismos de desarrollo internacional, ministerios y centros de formación de m u y dife

rentes países. L a Agenda para el futuro afirma:

La cuestión de los cambios que se producen en el m u n d o del trabajo es m u y compleja y reviste

un enorme interés y relevancia para la educación de adultos. La globalización y las nuevas

tecnologías están teniendo unas repercusiones inmensas y cada vez más profundas en todos

los aspectos de la vida individual y colectiva de hombres y mujeres. H a y una preocupación

creciente por la precariedad en el empleo y por el aumento del desempleo. E n los países en

desarrollo la preocupación no es solamente por el empleo, sino por asegurar la superviven

cia a todo el m u n d o . La mejora que se necesita en cuanto a la producción y distribución en

la industria, en la agricultura y en los servicios requiere cada vez más competencias y el desa

rrollo de nuevas habilidades y capacidades para adaptarse productivamente a las demandas

en incesante cambio del m u n d o del trabajo a lo largo de la vida laboral.

Entre las recomendaciones figura el total reconocimiento de la formación profesio

nal adquirida de m o d o informal; la oferta educativa destinada a los trabajadores de

la economía informal, a las mujeres y a los trabajadores migrantes; y la elaboración

de enfoques destinados a promover la autonomía de las mujeres en la enseñanza

orientada al trabajo.

EL C O N G R E S O INTERNACIONAL SOBRE

LA F O R M A C I Ó N PROFESIONAL Y TÉCNICA

Actualmente, el IUE junto con otros centros se está preparando para participar en

el segundo Congreso Internacional sobre la Formación Profesional y Técnica, que

se celebrará en Seúl, República de Corea, los días 2 6 a 3 0 de abril, bajo el título:

"Trabajo, educación y futuro". Para preparar este acontecimiento, se celebró en

febrero en el I U E u n seminario sobre "el futuro del trabajo y la educación de adul

tos", que reunió a 1 2 expertos en formación profesional de m u c h a s regiones. L a

repercusión de la globalización fue u n o de los principales temas de debate. A u n q u e

había acuerdo general en que la formación profesional se debía adaptar para res

ponder a los retos de la globalización, m u c h o s participantes sostenían que hay que

animar a la gente a desarrollar u n sentido crítico y analítico sobre el tema. E n vez

de permitir que una serie de prácticas industriales dominen el m u n d o , es necesario

elaborar nuevos modelos que respeten los sistemas de trabajo de todas las comuni

dades y de todos los contextos culturales. H a y que dar todas las oportunidades de

aprendizaje a los grupos que en la actualidad tienen pocos derechos a la educación

orientada al trabajo - mujeres, trabajadores migrantes, jubilados, trabajadores de

la economía informal y desempleados. E n efecto, n o deberían existir barreras for

males para que la gente pueda volver a la formación profesional y técnica. T a m b i é n



se hizo hincapié en que, aunque la función del Estado en la enseñanza orientada al

trabajo se ha reducido en todas partes, es importante que el Estado n o abdique de

sus obligaciones en este c a m p o , sino que debe colaborar con los sindicatos y demás

organizaciones de la sociedad civil en el desarrollo de estrategias basadas en el con

vencimiento de que la formación profesional tiene que ser u n proceso continuo, de

toda la vida y estar al alcance de todos. Éstas eran algunas de las cuestiones que el

I U E pensaba abordar en la reunión de Seúl, y especialmente en la mesa redonda que

va a organizar sobre "El futuro del trabajo y la educación de adultos".

Para el futuro, el I U E está preparando u n proyecto para contribuir a intensifi

car la capacidad nacional en la formación de adultos en las economías informales.

Al m i s m o tiempo, el I U E considera que la formación profesional permanente está

estrechamente ligada a las demás áreas de su trabajo, ya sea en el c a m p o de la alfa

betización, de la educación ambiental o del fomento de la democracia.

Notas

1. Para una información detallada acerca de su programación y servicios, visite el sitio del

Centro en Internet: http://www.itcilo.it

2 . Para una información detallada acerca de su programación, visite el sitio de la Escuela

Superior del Personal de las Naciones Unidas: http://www.itcilo.it/unscp

3. Joseph Stiglitz, "Responding to economic crises: policy alternatives for equitable reco

very and development" [Cómo reaccionar a las crisis económicas: alternativas políti

cas para una recuperación y un desarrollo equitativo], discurso pronunciado en el North-

South Institute Seminar, Ottawa, Canadá, 29 de septiembre de 1998.

4 . La Declaración de la O I T relativa a los principios y derechos fundamentales en el

trabajo incluye: a) la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho

de negociación colectiva; b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u

obligatorio; c) la abolición efectiva del trabajo infantil; y d) la eliminación de la dis

criminación en materia de empleo y ocupación. En su discurso ante el Foro Económico

Mundial pronunciado en Davos en enero de 1999, el Secretario General de las Naciones

Unidas, Kofi Annan, instó a celebrar un acuerdo mundial sobre la adhesión a los dere

chos humanos fundamentales, las normas laborales fundamentales y las prácticas

ambientales fundamentales. U n a reflexión análoga inspira la voluntad cada vez más

afirmada de alentar a las empresas a establecer un triple balance: financiero, social y

ambiental.

5. "Knowledge for development" [Conocimiento para el desarrollo] fue también el título

de la Conferencia de Toronto de 1997 organizada por el Gobierno del Canadá y el

Banco Mundial y copatrocinada por numerosas organizaciones internacionales y nacio

nales orientadas hacia el desarrollo. C o m o resultado de esta conferencia se creó un sitio

en Internet (www.globalknowledge.org) que sirve de foro para proseguir el debate y el

intercambio iniciados en Toronto.

6. Banco Mundial, World development report 1998/99 - Knowledge for development

[Informe mundial sobre el desarrollo 1998-99 - El conocimiento al servicio del desa

rrollo], Nueva York, Oxford University Press, 1998; O I T , World employment report

1998/99 - Employability in the global economy. How training matters [Informe m u n

dial sobre el empleo 1998-99 - Las perspectivas de empleo en la economía mundial],


http://www.itcilo.it

http://www.itcilo.it/unscp

http://www.globalknowledge.org


Ginebra, O I T , 1998; O C D E , Investment in human capital [Inversión en el capital

humano] , París, O C D E .

7. Todos los detalles sobre el Instituto de la U N E S C O para la Educación se pueden encon

trar en: IUE, Feldbrunnenstrasse 58, 20148 H a m b u r g o , Alemania. Teléfono (49) 40-

448.04.10; fax: (49) 40-410.77.23; correo electrónico: [email protected]; Internet:

http://www.unesco.org/education/uie/



http://www.unesco.org/education/uie

T E N D E N C I A S / C A S O S

EL C O N O C I M I E N T O SOCIAL

DE LOS N I Ñ O S :

PSICOGÉNESIS Y

REPRESENTACIONES SOCIALES

José Antonio Castorina

El estudio del cambio conceptual de las nociones sociales en los alumnos comienza

a ser relevante para los especialistas en didáctica de las ciencias sociales y para los

psicólogos del conocimiento. Interesa establecer, por u n lado, la distancia episté-

mica entre los saberes previos de los estudiantes acerca de las instituciones sociales

y los conceptos "instituidos" escolarmente de las ciencias sociales; por el otro, deter

minar los procesos cognoscitivos que podrían permitir la modificación de los pri

meros en dirección de los segundos.

Se debe señalar que el significado, la estructura y el origen de las ideas previas,

así c o m o el mecanismo de su transformación durante la enseñanza, n o han sido elu

cidados satisfactoriamente para los conocimientos de la naturaleza, donde se origi

naron la mayor parte de las indagaciones (Strike y Pozner, 1993; Cara vita y Halldén,

1994; Carretero, 1995) . E n el caso de las nociones sociales, el carácter m u y reciente

de estos estudios, así c o m o las dificultades metodológicas para indagar el cambio

conceptual en situación didáctica, plantean serios interrogantes a los investigado

res (Castorina, Lenzi y Aisenberg, 1997) .

El proceso de enseñanza orientado a promover el cambio conceptual opera

Versión original: español

José Antonio Castorina (Argentina)

Titular de un magister en filosofía y de un doctorado en educación por la Universidad de Porto Alegre (Brasil). Profesor de psicología y epistemología genética en la Universidad de Buenos Aires. Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas de Argentina y director del proyecto de investigación "Problemas epistemológicos en investigaciones psi-cogenéticas de conocimientos sociales", desarrollado bajo el patrocinio de la Universidad de Buenos Aires. Autor de numerosos trabajos y artículos en el ámbito de la psicología genética.


152 José Antonio Castorina

sobre las ideas sociales ya adquiridas por los alumnos, lo que obliga a establecer cuál es su naturaleza y su m o d o de constitución, su grado de organización, si bloquean o facilitan la adquisición del saber disciplinario, y si es factible o no su reestructuración.

Este saber social previo plantea a los investigadores un interrogante central: hasta qué punto resultan de procesos específicos, diferenciados de otros tipos de conocimiento, o del desarrollo intelectual general que se aplica a los contenidos sociales.

Algunos investigadores piagetianos han explicado los conocimientos sociales por el desarrollo estructural de la inteligencia. Las ideas infantiles sobre instituciones sociales (sistemas normativos o relaciones económicas, por ejemplo) provienen del acceso a los estadios del pensamiento, comunes para los conocimientos físicos o biológicos (Fürth, 1980).

E n una perspectiva crítica de la construcción de las ideas sociales desde el desarrollo intelectual, los psicólogos sociales (Moscovici, 1990; Duveen y Lloyd, 1990; Emier y Ohana , 1993) han centrado la adquisición de los conocimientos sociales en la transmisión de las representaciones sociales preexistentes a los niños.

Los conocimientos sociales de los niños no provienen de una actividad estructural de construcción individual, sino de compartir las metáforas de su grupo durante las interacciones sociales o las prácticas institucionales de su grupo.

E n la didáctica de las ciencias sociales, la promoción del cambio conceptual comienza a ser interpretada c o m o una modificación de las representaciones sociales de los alumnos (sobre la política o las normas institucionales) en dirección a los conceptos disciplinarios (Guyón et al., 1993; Moniot, 1993).

Este artículo pretende discutir lo que parece ser una alternativa: o bien los saberes previos son la obra de la inteligencia individual, o bien son apropiación de representaciones sociales originadas en diversas prácticas institucionales.

C o n este propósito, presentaremos una versión psicogenética de ciertos conocimientos sociales que atienda a la especificidad conceptual de las nociones infantiles, tanto c o m o a la vigencia de los procesos explicativos generales. Esbozaremos una versión constructivista, en términos de la especificidad de las interacciones entre sujeto y objeto de conocimiento.

La exposición de los argumentos críticos de los psicólogos sociales plantea el problema mayor: si el programa psicogenético está en condiciones de asumir a las representaciones sociales en su aparato conceptual. M á s aún, cuáles serían las consecuencias educativas al asumir la oposición o compatibilidad con la perspectiva psicosocial.

Las hipótesis epistemológicas que se van a formular acerca de la especificidad del conocimiento social y sus relaciones con las representaciones deben guardar, por lo menos , coherencia con los resultados de la investigación empírica. Por ello, recurriremos centralmente a nuestros trabajos sobre la autoridad escolar (Castorina y Lenzi, 1992; Lenzi y Castorina, 1996).


El conocimiento social de los niños 153

Los c o n o c i m i e n t o s sociales en la perspectiva constructivista

Ante todo, cabe subrayar la perspectiva epistemológica piagetiana que ha presidido nuestras indagaciones empíricas sobre algunos conocimientos sociales: c ó m o pasan los conocimientos de menor a mayor grado de validez, es decir, c ó m o reorganizan sus argumentaciones los sujetos por su propia construcción o por reconstrucción de las que han sido propuestas por otros. E n particular, cuál es el proceso de constitución de alguna racionalidad social, por ejemplo, una legitimación por razones normativas de los actos de autoridad afirmada por un sujeto, o su aproximación conceptual a la comprensión de la normativa institucional.

La centralidad de la pregunta por la modificación del objeto de conocimiento desde la actividad del sujeto es el fondo de las elecciones temáticas y metodológicas de las investigaciones psicogenéticas sobre la autoridad escolar. El conocimiento social se produce progresivamente, y m u y dificultosamente, por los procesos constructivos del sujeto mientras interactúa con el objeto social. Consideramos que la naturaleza de ciertos conocimientos de dominio social permite el diálogo con los psicólogos sociales.

E n primer lugar, presentaremos algunos resultados de investigaciones empíricas, para luego caracterizar la especificidad del conocimiento infantil sobre la autoridad escolar.

Interpretación de a lgunos resultados empí r icos

El estudio mencionado trató de la psicogénesis de las nociones infantiles relativas a la autoridad escolar y fue realizado sobre una población de sectores medios y populares, entre 6 y 13 años (Castorina, Lenzi y Fernández, 1991; Castorina y Lenzi, 1992; Lenzi y Castorina, 1996).

Las ciencias sociales nos ofrecieron "el estado presente" de las teorías de autoridad, particularmente la obra de Webe r (1984). Su caracterización de las formas de dominación política, referidas a la escuela, dio pertinencia epistémica a las preguntas claves formuladas a los sujetos y orientó la elaboración de las categorías de análisis de los datos empíricos.

El examen de las respuestas de los sujetos a las preguntas referidas a diferentes dimensiones de la autoridad escolar (función de la escuela, del director y los maestros; la jerarquía de la autoridad, sus límites, la legitimación de sus actos) podría resumirse del siguiente m o d o : un enfoque globalizador sobre las dimensiones en los niños pequeños, por ejemplo, el carácter inarticulado y difuso que atribuyen a las funciones del director se relaciona con su débil relación jerárquica respecto de los maestros.

Estos niños intentan dar cuenta de la fuente de la legitimación de las autoridades mediante la hipótesis del dueño: la autoridad del director se origina en un dueño que instituye al director al comprar la escuela y transmitirle lo "que puede hacer" mediante carteles (una "protonormativa").



Esta hipótesis tiene la función de dar coherencia a las ideas sobre las diferentes dimensiones, es su marco organizador. Así, hace depender jerárquicamente al director del dueño y éste dispone los límites a sus acciones y legitima su autoridad. Los argumentos infantiles fundan la legitimidad del director en el "patrimonialismo" y la "tradición", que evocan las tesis de Weber .

Por otra parte, entre los niños que expresan ideas m á s avanzadas, se encuentra también un enfoque totalizador para las distintas dimensiones de la autoridad. La escuela es una institución cuya función es enseñar. Esta perspectiva es coherente con la idea de cargos preexistentes a las personas y bien diferenciados de la ejecución de los actos; por su parte, los cargos se ordenan jerárquicamente dentro de la escuela.

Sin embargo, las relaciones entre la autoridad escolar y la autoridad externa no están aún bien estructuradas: la municipalidad (como centro de jurisdicción escolar) prescribe de m o d o "personalizado".

El análisis posterior de la sistematicidad de las respuestas permitió diseñar un esbozo de constitución de "teorías" infantiles, inspirada en Carey (1985). E n un sentido debilitado respecto a su empleo en ciencia, dichas teorías constan de un dominio postulado de entidades y sus relaciones. Respecto de estas últimas, los niños producen explicaciones por "razones", acerca de la legitimidad de los actos de autoridad, en las cuales figuran nociones articuladoras.

E n la teoría minimalista las entidades son personas, actividades fragmentarias de las autoridades, objetos de la escuela físicos y observables (algunos inventados, c o m o el "dueño"). Estos niños dan explicaciones destinadas a justificar o invalidar las prescripciones, por ejemplo ante la pregunta: ¿quién autoriza a mandar al director?, responden por razones patrimonialistas (la compra de la escuela). La hipótesis del dueño es central, ya que permite explicar los límites, la jerarquía y la legitimación de las autoridades.

Los niños m á s avanzados esbozan una teoría maximalista: para un dominio de relaciones objetivadas y entidades no observables (cargos institucionales y normas) , se dan explicaciones por cargos jerarquizados y principios morales para las razones y los límites de la autoridad. La hipótesis del "cargo" tiene un rol articula-dor en las explicaciones, pero sólo respecto de las relaciones internas a la escuela.

Finalmente, puede hablarse de un periodo de transición, que en los niños de sectores medios presenta una sistematización progresiva de las funciones de las autoridades, pero sin un avance sostenido en la legitimación y límites de la autoridad (Lenzi y Castorina, 1996).

Los niños de los sectores populares, dadas las características de la escuela, no acceden a hipotetizar los cargos y atribuyen un rol asistencialista al director: tiene la función, entre otras, "de ir a buscar a los niños a su casa para que estudien".

Procesos cognoscitivos e interacciones sociales

Ciertas hipótesis epistemológicas son relevantes para el debate con los psicólogos sociales (Castorina y Gil Antón, 1994; Lenzi y Castorina, 1996; Castorina, 1997):



Postular niveles de construcción conceptual es coherente con el programa pia-getiano. Las instancias de relativa estabilidad en el proceso de equilibración cognoscitiva se verifican tanto en la formación de sistemas lógicos c o m o en las hipótesis y "teorías". Por otra parte, la hipótesis de la jerarquía de cargos supone un cierto orden, o para poder interpretar las relaciones entre sistemas de normas, se supone un pensamiento hipotético-deductivo. Según los problemas institucionales, los niños utilizan sus inferencias posibles para organizar el contenido social en la interacción con el objeto. Las teorías infantiles son construcciones con densidad propia, adecuadas para capturar aquel contenido y sin dejar de contener alguna organización lógica. Se pueden inferir provisionalmente algunas notas del proceso que va desde las relaciones personalizadas hacia la abstracción de relaciones objetivadas. Básicamente, hay presunción de originalidad en las ideas de los sujetos: así, la creencia en un "dueño" o en una "protonormativa" es el resultado de una elaboración conceptual. Al no poder pensar en un sistema normativo y sin lograr asimilar otras informaciones acerca de los niveles de jerarquía, producen estas hipótesis. Las mismas otorgan cierta coherencia a las ideas sobre las distintas dimensiones, funcionando c o m o un marco organizador. Se han registrado dificultades en el proceso cognoscitivo de nuestros sujetos. Entre ellas se destacan las "pseudo-necesidades", la versión piagetiana de los obstáculos epistemológicos de Bachelard. Se trata de una indiferenciación entre el "ser" y el "deber ser", entre lo normativo y lo fáctico, que nuestros sujetos patrimonialistas no puedan distinguir "lo que tiene que hacer" la directora de lo que efectivamente hace.

E n particular, los procesos de transición ponen de relieve que la actividad de reorganizar las ideas iniciales debe superar los obstáculos "que el pensamiento opone al pensamiento". E n conjunto, nuestros resultados muestran una trabajosa reconstrucción conceptual desde la abstracción de propiedades generales fuertemente personalizadas hacia abstracciones normativas. E n el primer nivel de conceptualization, las nociones sobre funciones y jerarquía de la autoridad se centran en atributos de las personas o sus actos. La autoridad del dueño deriva de su patrimonio, y no de su inserción en un sistema. Los sujetos se sitúan en un nivel intra-objetal de análisis. Por el contrario, hemos visto en los niños más avanzados un comienzo de análisis en términos de sistema, lo que está testimoniado por el orden de cargos y funciones, en su "deber ser" distinguible de su ejecución, así c o m o en la articulación de las funciones alrededor de objetivos institucionales. Los sujetos van pasando de explicaciones locales (intra) a otras más relaciónales (inter), en el sentido de Piaget y García (1982), tal c o m o sucede para otros campos de conocimiento. La cuestión epistemológica central es: ¿cómo caracterizar la "experiencia social" en la que se da la producción de las teorías infantiles? E n otras palabras, se trata de precisar los rasgos específicos que adquiere la interacción sujeto-objeto para ciertos conocimientos sociales.



H e m o s advertido (Castorina, Gil Antón, 1994) coincidencias de nuestras indagaciones con ciertas tesis de la teoría social contemporánea (Giddens, 1984; Habermas, 1987; Ellias, 1983).

E n primer lugar, en la interacción subyacente a la comprensión de la autoridad, los niños asumen una reciprocidad intencional con los otros actores institucionales, maestros y directores. D e esta forma, interpretan las intenciones institucionales.

A este respecto, señalamos un rasgo crucial: las interacciones con la naturaleza pueden ser calificadas de metafóricas, ya que el objeto sólo admite o resiste las significaciones atribuidas por el sujeto. Por el contrario, en el conocimiento de las prescripciones escolares hay una actividad del objeto social en cuanto existe una intención expresa de provocar efecto sobre los comportamientos infantiles.

E n segundo lugar, las significaciones normativas de la autoridad no se expresan directamente, sino por mediación de los símbolos de autoridad. E n otras palabras, las interpretaciones infantiles acerca de las prescripciones y su legitimidad se realizan sobre ritos escolares, gestos de la autoridad, actos prescriptivos, o aun la distribución de los espacios escolares.

E n un sentido amplio, tales actos y configuraciones no remiten por sí a los significados normativos, de ahí que los niños no los puedan inferir directamente.

E n tercer lugar, la búsqueda por los niños de los significados de las prescripciones se sostiene en los significados de los actos eventuales de las autoridades para con ellos. Al tratar de interpretar los símbolos, tienen en cuenta "lo que ésta (la autoridad) puede hacerles", y esta interpretación es parte de un intercambio c o m u nicativo intrínsecamente asimétrico.

D e esta forma, las ideas originales de los niños sobre la autoridad y su proceso de constitución se producen en las condiciones de la interacción con el objeto "autoridad". Los sujetos son activos productores de conceptualizaciones sobre el objeto normativo, al tiempo que éste los hace objeto de su acción (Castorina y Gil Antón, 1994).

Dicha "tensión esencial" caracteriza, en nuestra opinión, la especificidad del conocimiento social a partir de las relaciones vividas, directas, con las actividades normativas. Sólo en este contexto se producen las abstracciones y tomas de conciencia de las relaciones significativas o la invención de observables.

La psicología social de las representaciones

Los psicólogos sociales ( Moscovici, 1990; Duveen y Lloyd, 1990; Emier, Ohana y Dickinson, 1990; Emier y Ohana , 1993; Emier y Dickinson, 1993) han presentado una versión diferente de los estudios psicogenéticos de los conocimientos sociales.

N o s permitimos señalar que el concepto de representación social se sitúa en la encrucijada de lo psicológico y lo social, articulando elementos de origen social y afectivo, integrando las relaciones sociales con aspectos cognitivos, de lenguaje y comunicación (Jodelet, 1989).

Sin duda, en tales condiciones de complejidad es difícil producir una defini-



ción que evite inconherencias y cierta ambigüedad (Moscovici, 1988). D e ahí que se haya cuestionado duramente el status lógico del concepto (Jahoda, 1988); se haya intentado precisar la estructura y la emergencia social de las representaciones (Abric, 1994; Moliner, 1996); e incluso se haya exigido la elaboración de una síntesis teórica. A u n así, la versión amplia a la que nos referiremos tiene valor heurístico y el mérito de reintroducir el contexto y las prácticas sociales en la investigación psicológica.

Se trata de una modalidad del conocimiento c o m ú n , con aspectos cognitivos y valorativos, que orienta la conducta y permite la comunicación entre los individuos en el m u n d o social. Las representaciones se forman durante la comunicación entre los miembros de un grupo o institución.

Las representaciones se analizan c o m o un conocimiento práctico, que expresa necesidades y valores del grupo. Por ello, la apropiación del objeto social comporta desfases debidos a los códigos, valores y compromisos sociales de los individuos, es decir, distorsiones o supresión de atributos del objeto (Jodelet, 1989).

Su elaboración se realiza por dos procesos fundamentales: la objetivación y el anclaje. Por el primero, se hace concreto lo abstracto, se establece la relación entre conceptos e imágenes, entre palabras y fenómenos. Por el segundo, lo extraño se vuelve familiar, es decir, el sistema figurativo constituido permite reinterpretar situaciones perturbadoras dentro de las categorías del grupo (Palmonari y Doise, 1986).

¿ U n a alternativa entre apropiac ión de representaciones sociales y psicogénesis de n o c i o n e s ?

Las tesis principales de los psicólogos sociales acerca del conocimiento social infantil han sido presentadas c o m o una alternativa a la perspectiva psicogenética (Moscovici, 1990; Emler, Ohana y Dickinson, 1990; Emier y Ohana , 1993; Emier y Dickinson, 1993). Esta última ha sido considerada c o m o una versión que enfatiza la construcción estructural en la espontaneidad individual, no atenta contra la peculiaridad de las interacciones sociales y es ajena a la transmisión de las metáforas sociales.

Aquí nos proponemos discutir dicha contraposición en base a los resultados de nuestra investigación y a las hipótesis epistemológicas mencionadas m á s arriba.

Ante todo, cabe recordar que la perspectiva psicogenética defendida en estas páginas no es réductible a la construcción estructural generalista, tal c o m o la ven los psicólogos sociales. Nuestros sujetos construyeron hipótesis y "teorías" para unificar las ideas referidas a los contenidos de las diferentes dimensiones de la autoridad. Para los psicólogos sociales, la ontogénesis es un proceso de apropiación infantil de las representaciones sociales de su comunidad, del que resulta su identidad social. Los niños no elaboran independientemente las nociones, c o m o se presume en la perspectiva psicogenética, sino que las adquieren en la comunicación social.

Lo anterior significa que el conocimiento social es activo, pero no c o m o acción interna de cada individuo, sino en tanto publicitado, expresado o comunicado. M á s



aún, las representaciones sólo emergen y llegan a ser compartidas durante las interacciones sociales respecto de un objeto (Moliner, 1996), tales c o m o los oficios o las relaciones institucionales. Justamente, por su participación activa en el proceso de comunicación con otros, los niños llegan a compartir las representaciones institucionales.

Ahora bien, desde nuestro enfoque y nuestros datos, no se justifica un sujeto que enfrenta "solitariamente" las normas escolares. Los niños interactúan comunicativamente en los actos normativos, simbólicamente estructurados, y los interpretan tácitamente en los intercambios vividos (luego explícitamente, en las entrevistas). Las nociones infantiles se elaboran en un contexto de reciprocidad intencional en los intercambios asimétricos con la autoridad, y con fuerte presión o restricciones institucionales. E n suma, las relaciones intersubjetivas con los otros o el "Otro" institucional no son externas al proceso constructivo; hay una experiencia social con el objeto de conocimiento que subyace a la teorización de cada niño sobre la normativa escolar.

Se propone una segunda contraposición entre el constructivismo y la transmisión de representaciones sociales. El programa piagetiano estaría amarrado en la defensa de una actividad espontánea de los sujetos, rechazando la relevancia de la información social.

La tesis de los psicólogos sociales es que los sujetos no resuelven espontáneamente problemas planteados por el m u n d o social, sino que se encuentran con problemas ya resueltos. Conocer es apropiarse las soluciones que se transmiten social-mente, o m á s específicamente por influencia social.

La cuestión es si el constructivismo sólo puede postular una actividad espontánea para significar el m u n d o social o si puede sostener una producción de ideas asumiendo los significados ya dados socialmente.

Según nuestros datos empíricos, sin información relevante, proporcionada por el contexto social, dentro y fuera de la escuela, los niños no podrían explicar las prescripciones de la autoridad. Pero sin estructurar la información en una actividad conceptual, no les sería posible interpretarla ni producir una mínima explicación.

M á s aún, las autoridades transmiten a los niños el sentido de sus actos por medio de metáforas o representaciones sociales originadas en la vida institucional; además, no toda transmisión es explícita, porque los gestos, las disposiciones espaciales o los ritos "significan sin intención de significar" (Bourdieu, 1980).

Piaget y García (1982) han mostrado para cualquier conocimiento que los sujetos - en la vida cotidiana o en la práctica de las ciencias - enfrentan objetos ya "interpretados", situados en un entramado social de significados. Por tanto, es ilusorio creer que los niños puedan conocer los objetos sociales al margen de las representaciones sociales que los acompañan.

El centro de un estudio psicogenético es el m o d o en que los niños logran - o no logran - reconstruir el sistema normativo a partir de su experiencia vivida con él. Para alcanzar la elaboración del problema de las razones de los actos de autoridad, deben tomar en cuenta las representaciones sociales sobre tales razones.

E n la perspectiva construed vista, no se debe enfatizar la apropiación de las



"soluciones" o las representaciones sociales en desmedro de la búsqueda de soluciones en la interacción con el objeto, c o m o se ha planteado (Emler y Ohana, 1993). Por el contrario, es con objeto de explicar el sentido de los actos de autoridad, que lo tienen de agente y destinatario, que los niños se relacionan con las metáforas transmitidas. D e esta forma, es comprensible que conviertan a la autoridad en objeto de conocimiento y formulen ideas originales: la "protonormativa" dejada por los constructores de la escuela o la hipótesis del "dueño", legitimador de la autoridad.

E n la perspectiva psicosocial, la transmisión de las representaciones no implica un niño pasivo, sumiso a la influencia social y que incorpore directamente la información social (Emler y Dickinson, 1993). En cambio, se postula alguna negociación e interacción entre las partes que asumen las representaciones y también la modificación por la influencia social del sistema de creencias infantiles, pero éstas la resisten en diverso grado.

Por su parte, la posición epistemológica piagetiana y nuestras tesis sobre la especifidad del conocimiento social admiten la transmisión de metáforas sociales. Pero aquí la cuestión es "qué hacen" los niños con lo transmitido. E n otras palabras, c ó m o al transformar en objeto de conocimiento las presiones institucionales, los actos normativos, dan su propio sentido a las representaciones que los mediatizan.

E n tercer lugar, los argumentos críticos de los psicólogos sociales suponen que el constructivismo es intrínsecamente acultural. Es decir, que los niños enfrentan cada vez la tarea de inventar por su cuenta el sentido del m u n d o , aquí el institucional. Por el contrario, en una posición constructivista los niños no crean el sistema de escritura, un sistema institucional, o una interpretación dominante en algunas instancias de la cultura.

Sin duda, éstos son producto de la historia colectiva y no la obra de cada individuo. Pero hay que evitar el riesgo de tratar, aunque a veces se diga lo contrario, a las creencias de cada uno c o m o "pensadas por los sistemas colectivos", porque así no se entendería la innovación ni el disenso en el interior de la cultura (de la Peña, 1997). E n una perspectiva psicogenética, los niños reconstruyen desde su punto de vista, con los instrumentos a disposición, el sentido de las creencias vigentes en su cultura.

Nuestros sujetos no inventan las normas escolares ni las creencias sociales, c o m o "la directora es la segunda m a m á " , o " los niños que se portan mal son expulsados", o "que todo tiene dueño". Dichas creencias son reinterpretadas, situadas en una dinámica argumentai con objeto de dar un sentido a los actos de la autoridad. Si evocamos la hipótesis minimalista del "dueño", se puede postular que los niños se apropian de m o d o natural en su vida comunitaria de la metáfora "que todo tiene dueño". Pero convierten esta representación en argumentos explicativos a las preguntas sobre las dimensiones de la autoridad. D e este m o d o , la hipótesis específica de que la directora "pagó al dueño de la escuela", no propuesta c o m o tal por los adultos, es un testimonio de la reelaboración infantil de las "soluciones" culturales.

Por último, nos permitimos poner de relieve los rasgos epistémicos de los pro-



cesos de conocimiento de nuestros sujetos respecto de las posiciones de los psicólogos sociales.

Sin duda, las dificultades cognoscitivas dependen de la vivencia infantil de la constricción institucional, asociada a las representaciones sociales. Particularmente, el compromiso con la autoridad dificulta el distanciamiento exigido para abstraer las propiedades del sistema normativo, lo que Guiddens llamaría el paso de la primera a la segunda hermenéutica (Lenzi y Castorina, 1996). Allí se encuentran las configuraciones imaginarias y afectivas "de lo que puede hacerles la autoridad"; o también la alta valoración del asistencialismo escolar en niños de sectores populares (Lenzi y Castorina 1996).

Ahora bien, que tales configuraciones "modulen" la elaboración de las hipótesis infantiles no elimina sus rasgos propiamente epistémicos: la función de la hipótesis del dueño era "cerrar" en un sistema las nociones sobre la autoridad según la información asimilable; también, el hecho que las constricciones sociales, incluido el compromiso institucional, sostengan las "pseudo-necesidades", no disminuye su significación c o m o obstáculo epistemológico; finalmente, los sujetos reorganizan progresivamente, y con serias limitaciones, sus ideas iniciales, superando parcialmente aquellas indiferenciaciones conceptuales y la personalización de la autoridad.

Se plantean, por tanto, problemas genuinamente epistémicos referidos a c ó m o los sujetos construyen los "observables" del dominio de sus teorías; si se cumplen o no los procesos de abstracción, y bajo qué condiciones, para acceder al sistema normativo; c ó m o enfrentan los conflictos entre sus hipótesis y los datos que "creen constatar" o entre sus propias ideas.

Recientemente, Doise (1993) ha sostenido la insuficiencia de los modelos cog-nitivos "intraindividuales", en particular los que estudian los conocimientos sociales desde el desarrollo de competencias individuales. Es preciso recurrir a los niveles de influencia social que modulan los razonamientos sociales de los niños: los procesos interindividuales, con sus coordinaciones y conflictos sociocognitivos; las diferentes posiciones de dichos actores en las relaciones sociales; las representaciones y valores de una sociedad o institución.

Ahora bien, los estudios psicogenéticos no permanecen "dentro de la piel del individuo", al margen de las interacciones sociales. Su peculiaridad es reconstruir los procesos epistémicos que se dan en un nivel de experiencia social no considerado por Doise. A d e m á s de las coordinaciones sociocognitivas con otros y de la transmisión de las representaciones, se pone de relieve una interacción social propiamente epistemológica, es decir, la relación simbólicamente estructurada con los actos normativos, en la comunicación asimétrica con los "interpretantes" institucionales. Las ideas originales mencionadas, así c o m o los obstáculos para su modificación, surgen de la interpretación de los símbolos en las interacciones específicas con el objeto de conocimiento.

Durante dichas interacciones, tanto el compromiso de los niños con los actos normativos que los tienen c o m o objeto, c o m o las representaciones preexistentes de las que no pueden prescindir, limitan y posibilitan su actividad conceptual.

Al situar las ideas infantiles en la "tensión esencial", se hace plausible una

Prospects, vol. XXIX, no. 1, March 1999


explicación de los mecanismos cognoscitivos de su construcción, durante las interacciones sociales con el objeto de conocimiento. Por tanto, es cuestionable la tesis de D a m o n (1983) o de Etcheita (1990), según la cual hay que abandonar toda explicación epistémica del desarrollo del conocimiento social, por ser interna y apostar únicamente por la causalidad de las coordinaciones interindividuales y de los conflictos sociocognitivos.

El hor izonte de co laborac ión entre psicogénesis y representaciones

Los argumentos anteriores permiten rechazar la tesis de una alternativa entre la explicación psicosocial y la explicación interna por mecanismos cognoscitivos de las nociones sobre autoridad escolar. Pero también debilitan la tesis de Doise (1993) de un eclecticismo inspirado en Potamon de Alejandría: extraer de los diversos sistemas las mejores tesis, mientras sean conciliables. Para el conocimiento social, no hay un sistema cognitivo interno y puramente individual cuya insuficiencia explicativa se salve apelando a los otros tres sistemas, que responderían m á s adecuadamente a los problemas.

Las preguntas que se plantean en psicología genética y en psicología social no son los mismas. Para la primera: ¿cómo los sujetos pasan de hipótesis o teorías de menor validez sobre la autoridad a otras de mayor validez?; para la segunda: ¿cómo son incorporados por los nuevos miembros de las instituciones las justificaciones de las prácticas sociales?

Para responder a tales preguntas centrales se diseñaron metodologías de investigación pertinentes y se formularon las respectivas hipótesis teóricas.

E n las indagaciones psicosociales se valida el modelo interpretativo introduciendo la influencia social c o m o variable independiente respecto de la inteligencia de lo social (Mugni y Pérez, 1990). Por su parte, en la investigación psicogenética, las variables independientes son un problema: en la perspectiva constructivista e interaccionista no se varían las situaciones exteriores con independencia del significado que les otorga el sujeto (Castorina, Fernández y Lenzi, 1991).

E n la teorización psicosocial, si bien las representaciones hacen referencia a los objetos, el interés principal está en los procesos de transmisión durante la c o m u nicación y las prácticas institucionales. Se comprende también el privilegio de la transmisión de las soluciones sociales sobre la búsqueda de soluciones por parte de los sujetos a los problemas de la autoridad.

Por ello, los juicios de los sujetos se basan en representaciones y creencias acerca de las reglas surgidas de las prácticas institucionales. Por ejemplo, las ideas infantiles sobre la flexibilidad o rigidez del empleo de las reglas por el maestro derivan de sus experiencias "participativas" o "integrativas" con los adultos respecto a las reglas escolares (Moscovici, 1990). Se trataría de diferencias institucionales m á s que conceptuales (Emler, O h a n a y Moscovici, 1987).

El enfoque psicogenético está centrado en la producción de conceptos y explicaciones sobre la legitimación de los actos de autoridad. Las argumentaciones nor-



mativas y las referidas a los cargos son el punto de llegada de una larga elaboración. Ahora bien, el énfasis en las argumentaciones e hipótesis, en lugar de las creencias sociales, no significa que éstas deban ser escamoteadas.

La creencia de que "todo tiene dueño" es asimilada y reorganizada para responder a las preguntas acerca de la jerarquía y la legitimación de la directora. H a y un fondo de creencias (en otro ámbito institucional, "el presidente es un benefactor") que los niños convierten en sus hipótesis y que los psicólogos genéticos deben atender.

El origen de las representaciones en las prácticas institucionales, su base moti-vacional y afectiva es "invisible" desde la problemática genética; y c ó m o cada niño construye nociones originales durante la transmisión de creencias es "invisible" desde la problemática psicosocial.

El sentimiento de extrañeza ante las situaciones (¿por qué m a n d a una directora?) puede llevar a los niños a su anclaje en alguna representación, para volverlas familiares (Moscovici, 1988). Pero a la vez, y en otro registro, tales situaciones constituyen un problema o una laguna que los sujetos intentan resolver creando ideas.

E n síntesis, los programas de investigación psicosocial y psicogenética no son incompatibles, en el sentido que las hipótesis principales de una no implican la negación de las otras. M á s aún, hay un espacio de colaboración posible a partir de la compatibilidad y del reconocimiento mínimo de ciertos principios comunes. Entre otros, que no hay exterioridad entre individuo y sociedad; que la sociedad no es conocida en términos de "una cosa", sino de relaciones significativas en la c o m u nicación; que no hay pasividad ni en la transmisión de las representaciones ni en las interacciones cognitivas con el objeto institucional.

A l g u n a s consecuenc ias para la e n s e ñ a n z a de las ciencias sociales

Al comienzo hemos mencionado la importancia de los saberes sociales de los alumnos para la promoción de su cambio conceptual, en dirección al saber disciplinario de la sociedad. Tanto las nociones provenientes de la psicogénesis c o m o las representaciones sociales adquiridas se convierten en las "ideas previas" de cara al aprendizaje escolar. Se pueden esbozar aquí algunas reflexiones sobre el cambio conceptual en la perspectiva de la discusión anterior.

Recordemos que si bien las informaciones escolares han intervenido en la elaboración de las ideas infantiles, en nuestra indagación no se pretendió considerar el desarrollo de las nociones en relación a los saberes disciplinarios en la enseñanza. Otro tanto puede decirse de la "ontogénesis" de los psicólogos sociales.

Por otra parte, no es frecuente la enseñanza sistemática de la normativa escolar. Sin embargo, hay una necesaria transmisión implícita o explícita por parte de docentes y autoridades (Hasta, 1990).

El valor de las indagaciones sobre estas nociones reside en que permiten atrapar la formación de conocimientos sociales asociados a un fuerte compromiso institucional, revelador de rasgos esenciales de cualquier conocimiento social. Estos



últimos se oscurecen algo en las adquisiciones infantiles de reglas y normas institucionales m á s exteriores a los niños, c o m o las del campo político.

¿Qué se puede inferir provisionalmente de la discusión anterior para el c a m bio conceptual?

El aprendizaje de conceptos sociales (por ejemplo, políticos o escolares) consiste en una reelaboración de los saberes previos de los alumnos. Éstos pueden ser considerados c o m o resultado de la actividad constructiva de hipótesis o teorías, en la interacción social con el objeto; o bien c o m o interpretaciones reguladas por creencias y valores que pertenecen a un marco cultural.

Así, los valores y la dimensión afectiva asociados a las creencias compartidas (Guyón et al., 1993) se resisten al aprendizaje. El sentido de identidad social (por ejemplo, en "la eternidad de la nación" o "la maestra es la segunda m a m á " ) está en tensión con la crítica y la abstracción exigidas por la enseñanza .

H e m o s evocado los obstáculos revelados en nuestros estudios psicogenéticos: las "pseudo-necesidades" por indiferenciación cognitiva de los actos de autoridad y su deber ser; la inarticulación de las atribuciones individuales y generales; o la personalización que impide la abstracción de las propiedades del sistema normativo (político o escolar). Estos, en diferentes grados, reaparecen durante el proceso de aprendizaje y plantean un desafío a la enseñanza.

Es relevante recuperar este significado epistémico de los obstáculos para su ulterior modificación en la enseñanza. Ello, teniendo presente que los compromisos institucionales y los valores contribuyen a sostenerlos.

Aquí cabe subrayar la contribución del enfoque psicogenético: se ha avanzado en la comprensión de las ideas sobre la autoridad, a las que pretende modificar la enseñanza, al ser estudiadas c o m o el producto de una larga y ardua construcción. E n su transcurso, ciertas representaciones emanadas de las prácticas institucionales son parte de un marco "epistémico" que orienta la elaboración infantil. A la vez, aquéllas son asimiladas para la creación de hipótesis sobre el objeto.

E n la formación de las nociones de los niños hay constricciones y compromisos valorativos que influyen en la construcción del saber social. Las intervenciones didácticas muestran la insistencia de un marco epistémico de "personalización" y "naturalización" de la sociedad, reencuentran la dificultad de los alumnos para tomar distancia con respecto al compromiso institucional y acceder a una "segunda hermenéutica" del significado normativo.

La interpretación epistemológica de la psicogénesis rechaza la tentación empi-rista: que las representaciones sociales son hechos preexistentes que se introducen en la mente de los estudiantes; y que las teorías infantiles son simples efectos de la regularidad de los acontecimientos sociales.

Por otra parte, hay distancias epistémicas variables entre los saberes previos y los conceptos de las disciplinas sociales. Sin embargo, cabe señalar que la formulación de estos últimos y su transposición didáctica por los docentes implican también un anclaje en representaciones y perspectivas ideológicas. D e ahí que los docentes deben revisar sus propias creencias de "agentes sociales" compartidas por los alumnos (Moniot, 1993).



Sea cual sea dicha distancia epistémica, n o tenemos evidencia empírica ni argu

mentos convincentes para postular dos mecanismos de adquisición en los alumnos.

U n o de tipo empirista, en términos de absorción pasiva de representaciones o de

formación inductiva de hipótesis para los saberes previos; y otro constructivista, en

dirección a los conceptos disciplinarios.

U n a posición constructivista para la formación de los conocimientos, en las

ciencias, las psicogénesis y la práctica educativa postula algunos mecanismos c o m u

nes, tales c o m o las centraciones, conflictos cognitivos, formas de análisis intra e

inter, procesos de abstracción y tematización.

Éstos explican las interacciones con los objetos de conocimiento y podrían fun

cionar de m o d o peculiar dentro de las condiciones diferentes que contextúan la pro

ducción del saber. Por ejemplo, para los saberes cotidianos, las presiones del objeto

social normativo, incluidas las metáforas; para el aprendizaje conceptual, la espe

cificidad de las situaciones didácticas, organizadas contractualmente, donde los sabe

res disciplinarios, incluyendo su anclaje social, son estructurantes.

El análisis provisional de las relaciones entre estudios psicogenéticos y psico-

sociales de los saberes previos deja una lección básica. L a articulación entre la for

mación y apropiación social del sistema de creencias y la construcción de "teorías

infantiles" es u n horizonte abierto de indagación interdisciplinaria. Pero nuestro

análisis sugiere a los docentes u n cuadro complejo, en el sentido de que las nocio

nes sociales infantiles se constituyen en la relación entre sistemas de transmisión

social y de construcción cognoscitiva. D e ahí una conclusión: n o hay esperanza para

una intervención didáctica dirigida a la simple destrucción, sustitución o desplaza

miento de los saberes previos por el saber disciplinario.

Finalmente, nuestro intento de comparación deja una lección de prudencia

epistemológica. Las representaciones sociales y las "teorías" infantiles son elabora

ciones de los investigadores con apoyo empírico cuya plausibilidad para explicar las

respuestas de los a lumnos requiere de múltiples indagaciones. Algo es seguro: n o

son datos de la comunicación social en que éstos participan ni están c o m o tales en

sus cabezas. E n los m u y incipientes estudios de cambio conceptual de nociones socia

les n o se debe ceder a u n empleo acrítico de aquellas elaboraciones, o a su "cosifi-

cación" al interpretar el aprendizaje. Las hipótesis donde figuran deben ser revisa

das y recreadas en el contexto propiamente didáctico.

Nota

1. Este artículo es parte del trabajo realizado gracias a la beca Jean Piaget, otorgada durante

el año 1997 por el Oficina Internacional de Educación y el Gobierno de Suiza.

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BÉLGICA Profesor Gilbert D e Landsheere Universidad de Lieja

BOLIVIA Sr. Luis Enrique López Programa de Formación en Educación Intercultural Bilingüe para la Región Andina, Cochabamba

BOTSWANA Sra. Lydia Nyati-Ramahobo Universidad de Botswana

BRASIL Sr. Jorge Werthein Oficina de la U N E S C O en Brasilia

CHILE Sr. Ernesto Schiefelbein Universidad Santo Tomás

CHINA Dr. Zhou Nanzhao Instituto Nacional Chino de Investigación Pedagógica

COLOMBIA Sr. Rodrigo Parra Sandoval Fundación FES

COSTA RICA Sra. Yolanda Rojas Universidad de Costa Rica

EGIPTO Profesor Abdel-Fattah Galal Instituto de Investigación y Estudios sobre la Educación, Universidad de El Cairo

ESPAÑA Sr. Alejandro Tiana Ferrer Facultad de Educación, Universidad de Madrid

ESTADOS UNIDOS DE AMERICA Sr. Wadi Haddad Banco Mundial

ESTADOS UNIDOS DE AMERICA Sr. Fernando Reimers Banco Mundial

FRANCIA Sr. Gérard Wormser Centre national de documentation pédagogique

HUNGRÍA Dr. Tamas K o z m a Instituto Húngaro de Investigación Pedagógica

JAMAICA Profesor Lawrence D . Carrington University of West Indies

JAPON

Profesor Akihiro Chiba Universidad Internacional Cristiana

MALTA Dr. Ronald Sultana Facultad de Educación, Universidad de Malta

MEXICO Dra. María de Ibarrola Patronato del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación para la Cultura del Maestro Mexicano A . C .

POLONIA Profesor Andrzej Janowski Comisión Nacional Polaca para la U N E S C O

REPÚBLICA CENTROAFRICANA

Sr. Abel Koulaninga Secretario General de la Comisión Nacional Centroafricana para la U N E S C O

REPÚBLICA DE COREA

Dr. Kyung-Chul H u h Korean Educational Development Institute (KEDI)

RUMANIA Dr. César Birzea Instituto de Ciencias de la Educación

SUECIA Profesor Torsten Husén Universidad de Estocolmo

SUIZA Sr. Michel Carton Institut universitaire d'études du développement, Ginebra

TAILANDIA Sr. Vichai Tunsiri Comisión de Educación. Asamblea Nacional.

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La enseñanza técnica y profesional

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