Marketing Publico JOSEPH CHIAS (1)

5/28/2018 Marketing Publico JOSEPH CHIAS (1)

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Pedro Nueno IniestaProfesor de IESEBarcelona

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MARKETINGPUBLICOPor un Gobierno y una Administracin

il al servicio del pblico

Serie McGraw-Hill de ManagementCOORDINADORJos Carlos Jarillo MossiIMD. Lausanne (Suiza)CONSULTORES EDITORIALESDiego de Alczar SilvelaDirector dcl Instituto de EmpresaMadridJosep ChiasPresidente de Marketing Systems y profesor de ESADEBarcelona

Josep Chias

Pp

I< 2 3 7 1-9.

vMcGraw-HillMADRID BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA LISBOA MEXICO NUEVA YORKPANAMA SAN JUA N SANTAFE DE BOGOTA SANTIAGO SAO PA ULOAUCKLAND HAMBURGO LONDRES MILAN MONTREAL NUEVA DELHI PARISSAN FRANCISCO SIDNEY SINGAPUR ST. LOUIS TOKIO TORONTO,


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Contenido

El origen de este libroAgradecimientos

PARTE I: FORMULACION DE UNA TEORIA GENERAL ....

Introduccin

1. El marketing en la Administracin pblica hoy1.1. La participacin en un reto: la mejora del servicio alpblico1.2. La aplicacin del marketing en las administraciones p-blicas: un conjunto de experiencias parciales1.3. La conclusin: el dficit conceptual y metodolgico

MARK ETING PUBLICO . Por un Gobierno y una Administracin al servicio del pblicoNo est permitida la reproduccin total o parcial de este libro, ni su tratamientoinformtico, ni la transmisin de ninguna forma o por cualquier medio, ya seaelectrnico, mecnico, por fotocopia, por registro u otros mtodos, sin el permisoprevio y por escrito de los titulares del Copyright.

DERECHOS RESERVADOS 1995, respecto a la primera edicin en espaol, porMcGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAA, S. A.Edificio Valrealty, 1.' plantaBasauri, 17 ,28023 Aravact(Madrid)ISBN: 84-481-1686-0Depsito legal: M. 18.495-1995

Edicin: Adriana Gmez-ArnauDiseo cubierta: Albert Povill ()Compuesto en MonoComp, S. A.Impreso en EDIGRAFOS, S. A.IMPRESO EN ESPAA - PRINTED IN SPAIN

2. La mejora en la aplicacin del marketing en la Administracinpblica: una respuesta desde la teora general del marketing ...2.1. Los conceptos bsicos2.2. Marketing pblico: la lgica del mercado y la Adminis-tracin pblica

La Administracin pblica como ofertante3.1. Clasificacin del sector pblico desde la perspectiva delmarketing3.2. Los servicios de la Administracin: servicios pblicos3.3. Clasificacin de los servicios de la Administracin

La demanda de servicios pblicos4.1. Ciudadano y cliente: un problema terminolgico?'4.2. El estudio de las demandas y necesidades sociales4.3. Las tipologas de demandas pblicas


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5. na teora general del marketing pblico5.1. os intercambios pblicos

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1.4. a comunicacin poltica1.5. a propuesta de participacin del pblico5.2. l marketing mix pblico5.3. as diferencias entre el marketing pblico y el marketing 58 12. l marketing mix de Gobiernode entidades no lucrativas 61 12.1. l portafolio de programas pblicos5.4. elaciones y diferencias del marketing pblico con el 12.2. a distribucin de competenciasmarketing poltico y el marketing electoral 63 12.3. as obligaciones contributivas5.5. l marketing pblico y el marketing social 65 12.4. a comunicacin pblica12.5. a propuesta de participacin del pblico

PARTE II: LA GESTION DEL MARKETING PUBLICO: UNA 13. l diseo e los programasMETODOLOGIA INSTRUMENTAL 67 13.1. a definicin del programa13.2. os servicios del programa6. as premisas de partida 696.1. l dilema del enfoque: la Administracin del servicio 14. l diseo de los serviciospblico o la Administracin al servicio del pblico? 69 14.1. as normas: el desarrollo institucional6.2. l mbito temporal y los niveles ejecutivos 70 14.2. l marketing mix de gestin

7. os conceptos bsicos del proceso 73 15. a implantacin7.1. as cuestiones a plantear 73 15.1. os imperativos para la puesta en marcha de los servi-7.2. tapas y cuestiones bsicas del modelo de planificacin cios pblicosdel marketing pblico 73 15.2. Cmo crear cultura de servicios?7.3. os conceptos de respuesta 757.4. l proceso de planificacin estratgica del marketing p- 16. a valuacinblico7.5. os actores del proceso de planificacin 8486 16.1. os esultados16.2. a evaluacin del pblico

8. as bases del plan estratgico: su definicin 89 16.3. a evaluacin tcnico-poltica8.1. a formulacin de la agenda 89 17. arketing pblico: uno o varios?8.2. l programa poltico marco 95 Relacin de figuras

9. as estrategias bsicas de marketing 97 Bibliografa9.1. a segmentacin 979.2. l posicionamiento: la gestin integral de la imagen cor-porativa 101

10. a estrategia de mercado: el marco de actuacin 10511. a poltica general 109

11.1. l portafolio de polticas 10911.2. signacin de competencias 11011.3. l presupuesto general 111


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rtirVUUCCUJn

Introduccin

EL ORIGEN DE ESTE LIBROEn 1986, la direccin de ESADE decide incorporar el marketing en losprogramas de formacin de directivos pblicos, y me fue asignada estaresponsabilidad por ser el profesor de marketing de servicios.Se inicia entonces un proceso de estudio y reflexin personal que combi-nado con la actividad docente y la participacin, como asesor, en temas deaplicacin prctica, constituyen las fuentes en las que bebe buena parte deesta tesis, tal como refleja Henry (1989):

La Ciencia de la Administracin pblica es una amplia y amorfa combi-nacin de teora y prctica. Su propsito es promover una mejor compren-sin del gobierno y de su relacin con la sociedad que gobierna, as comopotenciar polticas pblicas que respondan ms a las necesidades sociales .En 1991, con motivo de la puesta en marcha del programa de tercerciclo Ph. D. in Management Sciences de ESADE, una reunin con eldoctor Eduard Bonet, director del programa de Doctorado, y con el doctorJoan Prats, director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica, lleva a laformulacin de la idea inicial de realizar una tesis doctoral sobre la aplica-cin del marketing en la Administracin pblica.Mi propia experiencia me demostraba que no era posible mejorar elknow how sin profundizar en el know what y ste fue el enfoque general:llegar al marketing pblico no por una transformacin ordenada del marke-

ting general sino a travs de un anlisis de lo pblico y la reflexin posteriorsobre el know how de su aplicacin prctica.Se inicia entonces lo que denominara la etapa prembulo de la tesis,que orient hacia la comprensin de lo pblico desde otros enfoques cientfi-cos. Para ello trabaj en tres enfoques:1 Henry (1989). Public Administration and Public Affairs. Ed. Prentice Hall. 4.' edicin.Pg. 20

El de los clsicos: Platn, Aristteles, Maquiavelo, Rousseau, Moquieu, ... El de las ciencias econmicas, polticas y el derecho, como disciplcomplementarias. El de las ciencias de la Administracin pblica .La claridad de los clsicos me permiti establecer unas bases conctuales. De las ciencias polticas, econmicas, del derecho y de la Adminicin pblica, seleccion ideas y conceptos que se recogieron en aspetemticos de la tesis.La segunda parte de esta etapa prembulo, la dediqu al estudioState of the Art del marketing pblico .Capon y Cooper Martin (1989) sealan la limitacin existente: la bibgrafa constata slo la existencia de ocho libros y 238 artculos de intpara el Publc and Non Profit Marketing'.La etapa central, la propia tesis doctoral, parta de una primera hipsis: El marketing es una ciencia aplicable a la Administracin pblicaDe sta se gener la tesis de que el marketing pblico, por sus especidades necesitaba una base conceptual y metodolgica propia, que config

la Teora general del marketing pblico. Esta se desarroll desde el estudilas caractersticas de la Administracin pblica y de la teora generalmarketing.La segunda hiptesis de que la amplitud tipolgica de los servipblicos poda exigir metodologas diferentes para su diseo me conden primer lugar, hacia la formulacin de la tesis sobre la metodologplanificacin estratgica del marketing pblico, definida para procedersegundo lugar, a su aplicacin a diversos servicios pblicos, lo que permverificar esta segunda hiptesis.El enfoque metodolgico utilizado parta de los desarrollos tericosmarketing y del anlisis de las caractersticas de la Administracin pbpara la construccin de la teora general y, a partir de ella, la definicinlas diferencias con otros campos temticos de aplicacin del marketingEn la segunda parte, el enfoque metodolgico parti del estudio dediferentes metodologas de planificacin y de la reflexin sobre las expercias de aplicacin desarrolladas, para la definicin de la metodologaplanificacin estratgica de marketing pblico.Posteriormente esta metodologa la apliqu a categoras y ejemplos-tde servicios pblicos para establecer las especificidades metodolgicverificar el nivel de cumplimiento de la hiptesis formulada.

Capon, N., y Cooper-Martin, E. (1989). Public and Non Profit Marketing: A Reviewdirections for future research. Annual Review of Marketing. American Marketing Associa


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Las fuentes de informacin utilizadas han sido: Documentales, las publicaciones recogidas en la bibliografa. Empricas, derivadas de las experiencias prcticas en las que he parti-cipado' y de experiencias desarrolladas por directivos pblicos partici-pantes en los programas de gestin pblica.'Las conclusiones y resultados han sido la base de est libro que, dirigidoa los polticos y gestores pblicos, pretende facilitar su aplicacin, lo queespero redunde en una mejora de la calidad de los servicios pblicos.Conceptualmente no es este libro un texto cientfico para el mundoacadmico y universitario, sino un texto gua para los aplicadores delmarketing pblico.Es pues de lectura necesaria para aquel que, adems de hacer, quieracomprender el porqu terico y el pensamiento que lo sustenta.El primer apartado se dedica al marketing en la Administracin pblicahoy, presenta la problemtica, las realizaciones y conclusiones de las aplica-ciones realizadas, para as demostrar la necesidad de la formulacin terica.El segundo apartado, tomando como base la Teora General del Marke-ting, intenta presentar sta a los lectores y demostrar su aplicacin a laAdministracin pblica.No obstante, en su primera parte, establece las bases tericas que ayu-dan a comprender el desarrollo metodolgico de la planificacin estratgicadel marketing pblico, que se detalla en la segunda parte. Y, tambin, se fijael sentido y el enfoque que para mi tiene el marketing, que sin duda se aleja

de tpicos e inexactitudes detectadas habitualmente.

3 Las experiencias de Administracin pblica de carcter general han sido con el Ministeriode Comercio y Turismo (Secretara General de Turismo), la Generalitat de Catalunya (Depar-tament de Medi Ambient), Generalitat Valenciana (Presidencia y Consellera de Industria,Comercio y Turismo), Junta de Andaluca (Consejera de Economa y Hacienda), Diputacinde Gipuzkoa (Departamento de Obras Hidrulicas), Ajuntament de Barcelona, Ajuntament deGanda y Ajuntament de Lleida.A nivel especfico, cabe sealar el Plan DIA de Andaluca, el Plan Estratgico de Turismode Barcelona, el Plan de Turismo de la Costa del Sol, el Plan de Comunicacin del InstitutMunicipal d'Obres Pbliques i Urbanisme pels Jocs Olimpics, el Plan de Marketing Infantil deTransports Metropolitans de Barcelona, el Plan de Marketing de Ferrocarrils de la Generalitatde Catalunya, Pla Estratgic Barcelona '2000, Pla Estratgic de Valencia, Plan Estratgico deMlaga, el Plan de Comunicacin del Institut Municipal d'Assistncia Sanitaria, el PlanIntegral de Marketing del Consorci Sanitari de Matar, el Plan de Comunicacin del HospitalGregorio Maran (Madrid), Hospital del Mar (Barcelona), el Plan Estratgico de Marketingdel Institut Municipal de Pares i Jardins. Planes de Marketing de Servicios de BarcelonaInformaci, Projecte Jove, Consorci de Promoci Exterior de Cultura Catalana, ITVA, IMPI-VA, IVAJ, ICEX, el Plan de Marketing de Expo'92 y el Plan de Difusin Ciudadana deMovilitat Olmpica Barcelona'92.

4 De los informes y entrevistas de discusin cabe destacar las desarrolladas en el Ministeriode Administraciones Pblicas, Direccin de Planificacin de la Generalitat Valenciana, Ayun-tamientos de Alcobendas, Granollers, Sabadell, Salsadella (Castelln), Onteniente y Zaragoza.

Agradecimientos

... En primer lugar, quiero expresar mi agradecimiento al doctor Joan Ppor su generoso apoyo y por las aportaciones que, desde su profuconocimiento de la Administracin pblica, me han ayudado a comprelo pblico y a revisar continuamente mis propuestas. Este agradecimiquiero extenderlo a los profesores del Instituto de Direccin y GesPblica, y muy especialmente a los profesores Koldo Echebarra, ManFerez y Xavier Mendoza, que junto con Manel Alfarol profesor de mating, analizaron con detalle mi tesis y que, dado el carcter multidiscipldel tema, los convirti en miembros del equipo de direccin de la tdoctoral.... A Toni Puig, su detallada revisin del texto; a Marian Linopaciente tarea en la edicin, y a Carmina Montserrat y Albert Povilinestimable trabajo de diseo grfico.... A los directivos pblicos que me incorporaron a sus experienciaaplicacin del marketing pblico, les agradezco profundamente esta cfianza.... A todas las personas de Marketing Systems, por su apoyo total y compartir todas las experiencias consultoras.... Al pueblo y las gentes de Salsadella por darme el entorno de tranqdad necesaria para la redaccin.... Y a todos los mos, por permitirme dedicar el tiempo y por gensiempre un espacio de apoyo.


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PARTE IFormulacinde una teora general


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El marketing en laAd m inistracin pblica hoy

1.1. LA PARTICIPACION EN UN RETO: LA MEJDEL SERVICIO AL PUBLICOQu problemas tiene la Administracin pblica hoy?, en cules dpuede aportar algo el marketing?, qu experiencias de aplicacin desarrollado y qu conclusiones se han derivado de las mismas? conflas cuestiones que son el punto de partida.

En el estudio La Administracin al Servicio del Pblico, realizadoOCDE (1988), se habla de la necesidad de desarrollar un nuevo vagestin: La Receptividad Administrativa, que es aquella que tiene enta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso adminisfacilitando su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperaAdministracin. Receptividad entendida en el cudruple sentido deciudadano tiene derecho a que la Administracin sea comprensible, eque su organizacin se entienda y su funcionamiento sea claro; qaccesible en el plano espacial, temporal y material; que responda a loella se espera; es decir, que d soluciones y no aplace o retarde la soluclas demandas y peticiones de los ciudadanos y, por ltimo, que permparticipacin de stos en la adopcin de las decisiones que les afectanque las crticas indican que el servicio pblico est sobre todo al servlos funcionarios... Incluso en los pases donde la Administracin tieslida imagen de servicio pblico, un funcionario piensa en primer lula jerarqua y la autoridad competente, el cliente que se dirige a l ocusegundo lugar.Por ello considera fundamental el abandonar la nocin de reentre administrador y administrado para considerar que la Adminises un servicio cuyo cliente es el pblico .


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Sobre Espaa seala Martnez Marn (1990) que:El insatisfactorio funcionamiento de los servicios pblicos con sus lenti-tudes, insuficiencias y frecuentes interrupciones huelgusticas ha justificadoparcialmente el envite conservador al Estado del Bienestar y, ms all, hacontribuido a su desprestigio y a reforzar la consideracin capitalista de queel Estado es un mal necesario y que, consiguientemente, cuanto menosEstado haya, ser mejor para la sociedad. El viejo pensamiento del estadoliberal burgus no ha desaparecido, y hoy como ayer contina propugnan-do, sobre todo en las pocas de crisis econmicas, el menor intervencionis-mo pblico, especialmente en el campo econmico. La falta de eficaciarememora, de igual modo, la vieja tesis de Henry Fayol del Estado como unmal empresario y la observacin de Adam Smith de que las gentes son msprdigas con la riqueza ajena que con la propia. La consecucin de un buenfuncionamiento de los servicios pblicos, si es posible ptimo y jams insufi-ciente, contribuye de modo capital y en ltima instancia a la consolidacindel Estado social, y desde luego y cuanto menos, a la del Estado servicial 2 .Tambin, Costa (1991) seala, en el estudio sobre la evolucin de lasrelaciones entre la Administracin y los usuarios realizado en Francia, Es-paa, Gran Bretaa, Italia y Alemania, que:La necesidad de mejorar estas relaciones se considera hoy en todos lospases como una obligacin inexcusable. Las actuaciones de reforma de susadministraciones pblicas, presididas por la idea de que la creencia clsica

en unas relaciones descompensadas entre Administracin-administradosdebe dejar paso a una nueva concepcin de carcter igualitario en la que laAdministracin no es sino un servicio y el pblico, su clientela'.En el informe de la Comisin de las Comunidades Europeas (1991) sobrela modernizacin pblica, aparece un apartado dedicado a la estrategia demarketing en el que se reconoce el esfuerzo para introducir encuestas entrelos consumidores como un instrumento bsico de gestin:Estas iniciativas no se realizan en el contexto de un compromiso gene-ral con una estrategia global de mercado...Es necesario crear un espacio organizativo para traducir la informacinobtenida mediante estas encuestas en polticas y prcticas institucionales

lo que, despus de analizar las iniciativas desarrolladas, lleva a concluir:En resumen, parece existir un consenso general en torno a la necesidadde adoptar una estrategia que implique a toda la organizacin, consumido-res, personal y directores, para conseguir un cambio en los servicios pbli-

2 Martnez Marn (1990). El buen funcionamiento de los Servicios Pblicos. Ed. Tecnos.Pg. 7.Institut Francais des Sciencies Administratives (1991).

Actuacin sobrela oferta

I. Privatizacin de responsabilidades pblicas: Desreglamentacin sustantiva. Simplificacin normativa. Aplicacin de tarifas por la prestacin. Contratacin exterior de la produccin de servicios.Transferencia a privados de bienes y entidades de titudad pblica.

II. Simulacin de condiciones de mercado libre entre orgamos pblicos: Mercados internos para servicios generales. Mercados internos para ordenacin de servicios pbl

Actuacin sobrela demanda

I. Equilibrio entre productores y consumidores.II. Libre eleccin de prestaciones.

1 1 1 Nuevas formas de interaccin: Desarrollo del marketing y la calidad total.

Figura 1.1. Modalidades de actuacin en la transicin al mercado.cos de las tradicionales burocracias a unas organizaciones realmente nadas a servir al pblico 4 .

Y los propios ciudadanos, en Espaa, muestran con rotundidad la sidad de una profunda reforma del sector pblico definindola como Muy necesaria Necesaria Poco necesaria Nada necesaria No saben/no contestanEsta crisis de la gestin pblica ha sido estudiada con rigurosidaEchebarra (1993)6 , que la explica desde una triple perspectiva: la crisisteora jurdica, la del modelo burocrtico y la ruptura del consenso sobEstado del Bienestar, para as enlazar con el que ha sido y est sienelemento central para el cambio de la Administracin pblica, la modzacin.Fundacin Europea para la mejora de las condiciones de Vida y de Trabajo (Servicios pblicos: trabajar para el consumidor. Oficina de publicaciones oficiales de las Cnidades Europeas. Pgs. 37 y 77.CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investnes sobre la realidad social. Pg 97.6 Echebarra (1993). La Administracin pblica en la era del management. Tesis


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La denominada Modernizacin de la Administracin Pblica la analizaEchebarra, a nivel nacional e internacional, y tomando como base las apor-taciones de Mendoza (1992), esquematizando las modalidades de actuacinen la transicin al mercado (Figura 1.1), en las que se explicita el papel delmarketing para la mejora de las formas de interaccin con el pblico.

1.2. LA APLICACION DEL MARKETINGEN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:UN CONJUNTO DE EXPERIENCIAS PARCIALESAunque la literatura existente dedicada especficamente a la presentacin yevaluacin de estas experiencias es escasa, a partir de otras aproximacionesse ha deducido que estn centradas en seis temas':

La potenciacin de los estudios de demandas y necesidades sociales,muy especialmente los de evaluacin de los servicios actuales. La mejora de la coordinacin entre administraciones que coexisten enel territorio. En el establecimiento de nuevas prioridades de pblico con un ciertoenfoque de priorizaciones hacia los servicios bsicos y los colectivosms desfavorecidos.

Mendoza, X. (1992). Algunas reflexiones acerca de la transicin al mercado de los servi-cios sociales en Pblico-Privado y Bienestar social. INTRESS.8 La bibliografa a que se hace referencia es, adems de la que se cita especficamente eneste apartado, la siguiente:Artells, J. J. (1989). Aplicacin del an lisis coste beneficio en la planificacin de los ServiciosSanitarios. Ed. Masson.Ayuntamiento de Alcobendas (1993). Nueva gestin local. Ed. Popular.Ayuntamiento de Barcelona (1989). La formacin para la administracin local en los 90.Ayuntamiento de Barcelona.Auby, J. F. (1982). Les services publics locaux. Ed. Presses UniversitariesBaena, Herrera y Serrano (1993). La agencia tributaria frente al contribuyente. Ed. ComaresBandrs, E. (1990). Los efectos de los gastos sociales sobre la distribucin de la renta enEspaa. Instituto de Estudios FiscalesCastelao, J. (1990). Manual de organizacin y funcionamiento de las entidades locales. MAPCastells, J. M. (1991). Cuestiones finiseculares de las administraciones pblicas. Ed. CivitasClosets, F. (1989). Comission Efficacit de l'Etat. Ed. Payot.Common, R.; Flynn, N., y Mellon, F. (1992). Managing Public Services. Ed Heinemann.Crozier, M. (1992). Estado modesto, Estado moderno. Fondo de Cultura Econmica.Chardon, B. (1983). Gouverner les villes geants. Ed. Econmica.Debbasch, Ch. (1990). La transparente administrative en Europe. Ed. CNRSDaz Mndez, A. (1992). Gestin sociocultural. Comunidad de Madrid.Diputacin Provincial de Valencia (1991). Una experiencia de gestin de cambio.

En la gestin pblica, a travs de:- Una representacin del consumidor ms institucionalizada.- La descentralizacin de competencias y definicin de nivactuacin/responsabilidad.- El aumento de la imposicin directa, ligada al uso y a los dede uso (bonos).- El lanzamiento de cartas de derechos del ciudadano/contribu- La creacin de oferta competitiva para la prestacin del sejunto a la libre eleccin entre varias alternativas.

En la gestin de los servicios pblicos:- Por la simplificacin de normas y procedimientos.- La mejora en la tramitacin de quejas.- La mejora del punto de prestacin y la recepcin.- La potenciacin de la informacin al pblico.- La mejora de la participacin en el diseo del servicio.- El aumento de la responsabilidad y autonoma al punto de pres

En la gestin interna:- Una nueva orientacin de la poltica del personal a la presformacin y aspectos retributivos.- Por la mejora de la comunicacin interna.

Es muy significativo el hecho de que todas son actuaciones temparciales, sin experiencias multitemticas e integrales.Desde otra perspectiva, Hermel y Romagui (1990) 9 han orientainvestigaciones hacia el enfoque temporal de las actuaciones de marFundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de TrabajoServicios pblicos: trabajar para el consumidor. Fundacin Europea de Calidad.Hermes (1989). Le nouvelle espace public. Ed. CNRSInstitut Francais des Sciences Administratives (1991). L'evolution des rapports entrnistration et les usagers. Ed. Econmica.Lpez, J., y Gadea, A. (1992). El control de gestin en la Administracin local. Ed.2000.Metcalfe, L., y Richards, S. (1989). La modernizacin de la gestin pblica. MAP.Ministerio de Administraciones pblicas (1992). Plan de Modernizacin de la Admin

del Estado.Moreno, A., y Escolano (1992). Los servicios y el territorio. Ed. Sntesis.Nieto, A. (1984). La organizacin del desgobierno. Ed. Ariel.Port, D. (1988). La communication des villes. Ed. Milan-Midia.Puig, T. (1988). Animacin sociocultura l. Cultura y territorio. Ed. Popular.Riera, P. (1993). Rentabilidad social de las infraestructuras: las rondas de BarcelCivitas.Robinson, R., y Lovelock., Ch. (1981). Marketing Public Transportation. Americanting Association.Sachs, 0. (1984). Le controle de l'utilit publique des servitudes administratives. Ed. Eco


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en la Administracin, lo que les llev a establecer dos etapas claramentediferenciadas: El marketing de primera generacin. La problemtica que lo caracterizaes que los servicios son poco o mal conocidos y utilizados. Por ello seorienta la solucin hacia la comunicacin, mediante publicidad y pro-mocin del servicio en los puntos de contacto con el pblico, y a laresolucin de los problemas de acogida, donde se crean puntos deinformacin y servicios de reclamaciones.El resultado son mejoras a corto plazo y de impacto. Y aunque nose produzca una autntica renovacin de la organizacin, se facilita laentrada del marketing en la institucin pblica. El marketing de segunda generacin. Aparece cuando se introducen lasnecesidades del pblico como elemento importante en la elaboracinde proyectos y, en consecuencia, se potencian los estudios de actitudesy mentalidades del pblico, y se consulta a las asociaciones de consu-midores y usuarios en la fase de discusin y concertacin que precedea la decisin. Ello exige una preparacin tcnica del personal y unarevisin del funcionamiento para que el espritu de marketing se insta-le verdaderamente en la organizacin.

1.3. LA CONCLUSION: EL DEFICIT CONCEPTUALY METODOLOGICODel anlisis de todos los estudios realizados se deduce una serie de conclu-siones:

La existencia de importantes factores disfuncionales poco considera-dos en el planteo de las experiencias: La dimensin y multiplicidad de tareas de la Administracin. El fraccionamiento de las competencias. El exceso de formalismo, que supera muchas veces el lmite de lorazonable. La despersonalizacin de las relaciones con los usuarios. Las dificultades de orden material.

La orientacin de la comunicacin de la Administracin pblica quees ms propagandista que informativa y motivadora. Las dificultades con el pblico: Porque el objetivo no es siempre de incremento del uso, a veces sepretende su disminucin. Por la incomprensin de las limitaciones de la prestacin, ya que,como seala Serra (1991)10 , la demanda tiende a ser infinita.

Porque el ciudadano est ms con una actitud de espera dutilidad que en una activa. Porque, como especifica Olson (1978)", hay un rechazo de losdadanos a comprometerse en acciones colectivas, aun cuandoresultados colectivos obtenidos fueran beneficiosos para cadade ellos. Ya que, como sealan Meny y Thoenig (1992)12 , la recusin individualizada moviliza mucho ms que la repercusinlectiva y annima. El corto plazo importa ms que el largo pl El fondo y la forma son inseparables y es el conjunto el quetisface.La conclusin principal es que existe un know how limitado, tanto econceptual como en lo tcnico, sobre el marketing pblico.Varias son las razones que lo explican: El carcter parcial de la mayora de las experiencias, que por tno han obligado a una reflexin general. El escaso nivel de investigacin y su enfoque hacia lo sustantcomo demuestran Laverie y Murphy (1993). Los desarrollos ms generales estn hechos sobre el conjunto delucrativos como se observa en las publicaciones de Kotler y Andsen (1978), Crompton y Lamb (1986) y Lovelock y Weinberg (19 Por las dificultades de traspaso de experiencias a nivel internaciodadas las peculiaridades de la Administracin pblica de cada pPor ello los retos cientficos se expresan en tres temas: Un enfoque verdadero de marketing pblico al servicio de la polpblica, como plantean Dressayre y Rozenblum (1992). El estudio del papel del marketing en la accin de Gobierno, puesto por Capon y Cooper-Martin (1989). El desarrollo de una metodologa, con especial nfasis en la asigcin de prioridades entre mltiples objetivos, entre los cuales no el beneficio, que sugieren Lovelock y Weinberg (1990).


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2La mejora en la aplicacindel marketing en laAdm inistracin pblica:una respuesta desde la teorgeneral del marketing

Para sentar las bases cientficas de la teora general del marketing pse analizan, en primer lugar, los conceptos bsicos que configuran lageneral del marketing y el enfoque filosfico p forma de pensamiengua su aplicacin hoy. En base a ello se evala si la lgica del mepuede aplicarse a la Administracijulblica y, en consecuencia,'tteswtrollos del marketing.

2.1. LOS CONCEPTOS BSICOSExiste un acuerdo entre todos los investigadores con respecto a los cotos bsicos que configuran la teora general del marketing: el concepmarketing, el concepto de mercado y el objetivo finalista que se concen la gestin de marketing o marketing management.

El concepto de marketingLa evolucin del marketing como ciencia de gestin ha sido muy impte en las ltimas dcadas, y en esta evolucin se considera un hito signivo las aportaciones realizadas por Kotler y Levy (1969) cuando en su alo Broadening the concept of marketing' criticaban la visimarketing como funcin peculiar de las empresas con nimo de lucro


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de Bagozzi (1975), en su artculo Marketing as Exchange 2, en el que trasanalizar las definiciones y conceptos ms clsicos de marketing, a la luz delas aplicaciones que a nivel concreto se estaban realizando en todo tipo deempresas e instituciones, pblicas y privadas, establece el intercambio comoel elemento clave de la teora general del marketing y en base aiFinissmec air a que esde entonces se considera la definicin conceptual del mar-keting: La ciencia del proceso de intercambio.Se concreta as lo que puede denominarse el mbito del marketing cien-tfico:Es la disciplina del intercambio y trata sobre todo lo relacionado con loscomportamientos en este intercambio. El intercambio se concreta en tran-sacciones (monetarias o de trueque) y/o transferencias (cuando no se entreganada a cambio).El intercambio, que es el concepto bsico de marketing, necesita que seden cinco condiciones.

Debe haber al menos dos partes. Cada parte debe tener algo que supone valor para la otra. Cada parte debe ser capaz de comunicar y entregar. Cada parte debe ser libre de aceptar o rechazar la oferta. Cada parte debe creer que es apropiado o deseable tratar con la otra.El concepto de mercadoEl mercado, para la ciencia del marketing, es el conjunto de consumidorespotenciales que comparten una necesidad o deseo y que podran estardispuestos a satisfacerlo a travs del intercambio de otros elementosde valor'.El mercado es pues un conjunto de personas, fsicas o jurdicas, por loque su estudio y conocimiento ser el objetivo primario del marketing cien-tfico.El punto de partida del marketing son las necesidades bsicas y deseos delas personas. Para ello es importante distinguir entre necesidades, deseos ydemandas:

Una necesidad es la carencia de un bien bsico. Los deseos son la carencia de algo especfico que satisface las necesi-dades bsicas. Las demandas son deseos de un producto especfico, en funcin deuna capacidad de adquisicin determinada.

Bagozzi, R. (1975). Marketing as Exchange. Journal of Marketing. Vol. 39. Octubre.

El objetivo finalistaCul es el objetivo del marketing? La satisfaccin de las necesiddeseos de los consumidores en forma rentable. En algunos de los textexpresin estaba limitada a la frase Satisfaccin de las necesidadeconsumidores. Pero el proceso de renovacin conceptual que impulgozzi, llev recientemente a Kotler (1992) a incorporar estos concuando seala como ms adecuada la definicin siguiente:

Marketing es un proceso social y de gestin a travs del cual lostos grupos e individuos obtienen lo que necesitan y desean, creandociendo e intercambiando productos con valor para otros 4 .Qu es entonces un producto? Todo aquello susceptible de ser ofpara satisfacer una necesidad o deseo. Este producto puede ser un fsico o bien tangible, un servicio o un conjunto de ambos.Y el valor? Es la estimacin por parte del consumidor de la capde los productos para satisfacer sus necesidades, que suele denomutilidad, y que junto a la valoracin de los costes de adquisicin deter lo que en forma sinttica se denomina la relacin utilidad/coste, sque se toma la decisin previa y se efecta la valoracin posterior.

La gestin de marketingEl marketing management o gestin de marketing fue definido por lacan Marketing Association (1985) como:

El proceso de planificar y ejecutar la concepcin del producto, ppromocin y distribucin de ideas, bienes y servicios para crear intercaque satisfagan tanto objetivos individuales como de las organizacioneAl mismo tiempo, en Europa, el Chartered Institut of Marketingacordaba como definicin de gestin de marketing la siguiente:Proceso de gestin responsable de identificar, anticipar y satisfanecesidades del consumidor en forma rentable 5 .A su vez, del estudio de estos procesos aparecen otros conceptos i

tantes: La doble satisfaccin. Este concepto parte de la idea fundamenque en todo proceso de intercambio existe un conflicto de intentre ofertante y demandante, ya que cada uno de ellos pretendener la mayor plusvala posible del intercambio. El ofertante, intKotler, P. (1992). Direccin de Marketing. Ed. Prenticc Hall. 7.a edicin. Pg. 4.Chartered Institute of Marketing (1983). Citado por Wilson R. M. S. (1992). S


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obtener elmximo_benefici _y el demandanteJa mxima_un-n-r coste. Este conflicto de intereses intentar arbitrarlo el marke-ting ci-einifiCo, buscando lo que, puede denominarse punto- de- e guili-bytonl intercambio que favorezca su continuidad como ofertante yla satisfaccin del demandante. El de las actuaciones reales. El enfoque filosfico que caracteriza lasdefiniciones anteriores se concreta a travs de la toma de decisiones enaquellos elementos del intercambio a travs de los cuales se expresauna oferta y que pueden ser percibidos y valorados por el consumidor.Los diferentes bienes y servicios, sus precios, sus intermediarios,su comunicacin, el personal prestatario de los mismos, el entornofisico, etc., configuran lo que se ha denominado el marketing-mix, delcual la versin ms conocida es la denominada de las 4P (Product,Price, Place and Promotion) de Mac Arthy (1960)6 . No obstante, laexcesiva simplicidad de sta ha llevado a importantes errores en apli-caciones del marketing, ajenas al mundo de los bienes tangibles, yaunque Booms y Bitner (1981)7 desarrollaron un marketing mix modifi-cado para los servicios, el de las 7P (product, price, place, people,promotion, physical evidente and process) sigue siendo una simplifica-cin, por lo que hay que retener la idea conceptual de que el marketing-mix es el conjunto de elementos en los que el ofertante concreta unintercambio y que pueden ser percibidos por el demandante del mismo.Este enfoque hace evidente que todas las empresas e institucionesen funcionamiento estn, de hecho, realizando una actuacin de mar-

keting, aun cuando la toma de decisiones sobre las mismas no hayaseguido el proceso cientfico de gestin que lo estudia. El del proceso de gestin del marketing. Es un proceso basado en lametodologa de la planificacin, a dos niveles. Uno, general de empre-sa o institucin y, otro, especfico para cada producto. Es una planifi-cacin estratgica, entendida como un esfuerzo sistematizado dirigidoa la definicin de las decisiones y actuaciones fundamentales que esta-blecen y guan lo que una organizacin es, lo que hace y por qu lohace8 . La planificacin general de carcter estratgico nace con unafuerte orientacin al mercado, y en ella se desarrollan cuatro activida-des de planificacin:

Definicin de la misin. Formulacin de propsitos y objetivos. Estrategia de productos/mercados. Establecimiento del portafolio.6 Mac Arthy, E. (1960). Basic Marketing. Irwin. 1." edicin. Pg. 12.Booms, B. H., y Bitner, M. J. (1981). Marketing Strategies and Organizational Structuresfor services firms en Donnelly: Marketing of services. American Marketing Association.Pgs. 47-51.

A partir de un anlisis externo de amenazas y oportunidadentorno y de un anlisis interno de puntos fuertes y dbilesorganizacin.Existen diversos mtodos especficos, de los que se ha seleccionque Kotler y Andreasen (1978)9 plantean para organizaciones no lvas dentro del marco conceptual de los procesos de planificacin estca de marketing: Conjunto de pasos que uno debe tomar para decidhacer en cualquier situacin de mercado dada.El esquema general del proceso de planificacin aparece en la FiguEste esquema plantea algunas ideas interesantes a retener: La primera idea es la supeditacin de la planificacin estratg

marketing a la planificacin estratgica general. La segunda es la definicin de los conceptos de misin, propobjetivos: Misin, es el propsito bsico de una organizacin, esto es, aque trata de realizar. Propsito, un elemento importante en el que la organizacinponer nfasis, como por ejemplo, rendimiento o reputacin. Objetivo, es un propsito que se especifica en magnitud, tieen quin es responsable.

La tercera es que la definicin de la estrategia de marketing, pala formulacin del pblico objetivo y del posicionamiento. Pblico objetivo: el o los segmentos del mercado a los que se r la oferta. Posicionamiento: cmo se quiere ser percibido por el pblicotivo en relacin con la competencia.

Estas decisiones suelen denominarse estrategias bsicas de marketique son las decisiones que permiten evaluar la coherencia de las diferealizaciones del marketing (marketing mix) y, en consecuencia, la catcnica de la actuacin real del marketing de la organizacin.Para la planificacin de los servicios, la propia peculiaridad ha llevsistemas de planificacin especficos. El esquema seleccionado es el dellado por Chias (1991) y que se representa en la Figura 2.2 de la pgin La Conceptualizacin del Servicio es la que establece lo que en nos de planificacin estratgica llamaramos estrategia productcado. En esta fase se concretan las estrategias bsicas de marketposicionamiento y pblico objetivo. La segunda fase, Estructuracin del Servicio, nos introduce en lcrecin de las ideas previas mediante la delimitacin de la ga

1 arketing publico


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DETERMINACION DELOS OBJETIVOSDE LA ORGANIZACIONANALISIS DEL

ENTORNOEXTERNO

EVALUACION DELOS PUNTOSFUERTES Y DEBILES

DE LA ORGANIZACION

ESTABLECIMIENTO DELA MISION, PROPOSITOSY OBJETIVOS DE MARKETING

DEFINICION DE LA ESTRATEGIADE MARKETING:PUBLICOS OBJETIVOPOSICIONAMIENTOMARKETING MIX

1DISEO DE LOSSISTEMAS YORGANIZACION

- DETERMINARLAS TACTICASESPECIFICAS

DETERMINARLOS INDICADORESDEL RENDIMIENTO

IMPLANTARLA ESTRATEGIA

EVALUAR ELRENDIMIENTO

LA CONCEPTUALIZACIONCONCEPTO PUBLICOEMPRESARIAL OBJETIVO

LA ESTRUCTURACIONOFERTA DESERVICIOS SERVUCCION

LA COMERCIALIZACIONPRECIOS

INTERMEDIACION COMUNICACION

LA PRESTACIONMARKETIG CONTROLINTERNO DE CALIDAD

Figura 2.2. Planificacin de los servicios.~PDservicios a ofertar el mercado, lo que obliga, casi siempre, a inrar a la idea inicial servicios que lo hagan posible y/o la complten. A su vez y como consecuencia de esta definicin, se prodefinir la Servuccin, el proceso de definicin de la capaciproduccin de los servicios. En la tercera fase, de Comercializacin del Servicio, se procompletar el marketing mix abordando aquellos aspectos queconsiderado parcialmente en la fase dos, que son los precios, lamediacin y la comunicacin. As se completa la oferta de qu al pblico objetivo.Finalmente, en la cuarta fase, de Prestacin del Servicio, el

2.2. MARKETING PUBLICO: LA LOGICA DEL


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RELACION INSTITUCIONAL Bsicamente jurdica

Admin stracinpblica

RELACION DE MERCADO Bsicamente managerial

e Ciudada

sobre la calidad percibida y la satisfaccin'.El marketing hoy: un enfoque integral de mercadoLa orientacin al mercado ha seguido en 'el mundo empresarial una evolu-cin en furicitil el peso que se ha dado a la satisfaccin de los intereses defi.:--ganizacion-dT--hentes que lotler (1992) denomina enfoques del

El enfoque Produccin sostiene que los consumidores favorecernaquellos productos que estn muy disponibles y sean de bajo coste.Las organizaciones concentran sus esfuerzos en la produccin paraalcanzar economas de escala y costes inferiores.El enfoque Producto sostiene que los consumidores favorecernaquellos productos que ofrezcan la mejor calidad o los mejores resul-tados. Concentracin en hacer buenos productos y mejorarlos a lolargo del tiempo.El enfoque Ventas mantiene que si a los consumidores no se lesestimula, no comprarn suficientes productos de la empresa. Concen-tracin en polticas agresivas de venta y promocin.El enfoque Marketing-Cliente sostiene que la clave para alcanzar losobjetivos de la organizacin consiste en identificar las necesidades ydeseos del pblico objetivo y entregar los satisfactores deseados deuna forma ms efectiva y eficiente que la competencia. Concentracinen la satisfaccin del cliente individual.El enfoque Marketing-Cliente-Sociedad supone que la tarea de lasorganizaciones es identificar las necesidades, deseos e intereses de suspblicos objetivos, suministrarlos a los satisfactores de manera msefectiva que la competencia y de forma que preserven o realcen elbienestar a largo plazo de los consumidores y de la sociedad. Con-centracin -en el equilibrio de los beneficios de la empresa, la satisfac-cin de los deseos de los consumidores y el inters pblico".

Estos enfoques marketing actuales descartan totalmente visiones sim-plisfai7nlkiing = proinocion/publibldcf/VeltalTo funcionales -- -nar e--ring = comerCii), en los que "se inici como ciencia en situacion-es &hita=-cambio caracterizadas por el olvido del cliente. Hoy bri cha el marketing esel soporte tcnicb de tina autntica y real orientacin al mercado.

MERCADO Y LA ADMINISTRACION PUBLIAceptada su creciente aplicacin, la cuestin fundamental sera: Esria la aplicacin del marketing en la Administracin pblica?Recientemente Fiorentini (1990)1 2 ha efectuado interesantes apnes a esta cuestin. Partiendo de un anlisis histrico de la evolucpapel de la Administracin en la vida ciudadana, seala que se ha pdo el paso de una relacin institucional-garantista a una actual decin de servicios-managerial.Sobre la base de ello establece la existencia de dos relacionesFigura 2.3):La primera de ellas, la institucional, est basada en derechos, obnes y normas. La segunda, de mercado, es de carcter managerial, cen el marketing como ciencia que permite disear el equilibrio entre demanda a travs de la optimizacin del ratio utilidad/costes. Dededuce que la Administracin pblica debe ser capaz de gestionar, atiempo, la logfc7nitiftJiolarFiTlia del mercado.Isro existiendo ninguna duda sobre la neeesicETde aplicar lainstitucional a la actuacin de la Administracin, como por ejemplola OCDE (1988): La tarea fundamental de la Administracin paplicar normas generals a casos particulares, Las normas emanaleyes y la Administracin est organizada de modo que se garaaplicacin de stas 3 .

Figura 2.3. Relacin Administracin pblica/ciudadano.Fiorentini, G. (1990). Amministrazione Pubblica e Cittadino: Le relazione di sca

a cuestin es: Por guu e tambin necesaria la lgic del mercado?


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wA partir del anisis desarrollado Por-Fiorentini se han establec o tresargumentos a favor de la lgica de mercado: Por ue hay INTERCAMBIOS directos o indirectos,_obligades---o-liz.res, lo quecomo mnimo. puede ser calificado de interaccin. Las---friiones de la Administracin pblica que la ponen en contacto conclientes se diferencian por el tipo de interaccin".De_hecho, en la Administracin pblica encontramos dos tipos deintercambios:

-- Obligado: cuando la Administracin pblica en posicin_ de mono-polio legal obliga al ciudadano a intercambiar con ella. Voluntario: cuando la Administracin pblica se -encuentra encompetencia con el sector privado o cuando el ciudadano puedeescoger entre distintos niveles de la misma que le ofrecen el mismoservicio pblico. Porque. hay_COMPETENCIA entre los diversos actores que partici-pan_ a o er a, concesionarios o entre diferentes administraciones.Porque, si hay MONOPOLIO, hay una finalidad politica y social dedesarrollar, regular, redimensionar o rentabilizar la demanda de losservicios de inters, general, que no es la misma para las distintasalternativas de gobierno. Porque hay un PRECIO,. entendido como el conjunto de costes_ de-- a7bclhilh a de tipomonetario, espacial, temporal o de participacinen el proceso. En lo especfico del pago monetario, encontramos en laAdministracin pblica dos situaciones tipo:

Pago directo y simultneo del servicio pblico que es prestado concarcter individual, aun cuando ste no sea un precio ligado direc-tamente al coste de prestacin (precio poltico). Pago indirecto y diferido respecto a la utilizacin del servicio pbli-co, en servicios de prestacin colectiva y no exclusiva que se finan-cian a travs de la recaudacin fiscal.Estos fastuoINTERCAMBIO-COMPETENCIA-PRECIO son losque constituyen la base sobre la que le construye l lgica del mercd-oy-enconsecuencia, la ciencia del marketing.Aceptada pues la aplicacin del marketing a la Administracin pblica,en los dos prximos apartados nos centramos en el estudio y definicin delas peculiaridades de los protagonistas de los intercambios pblicos: la Ad-ministracin pblica como ofertante y el pblico como demandante.

3La Administracin pblicacomo ofertante

En la etapa de estudio la problemtica ms importante fue la de compsin de lo pblico. Uno de los problemas ms evidentes era la dificde clasificar algo tan amplio Lcon221 como lo que se denomidarii'ffrife Admimstracin pblica. Por ello en este estudio de la oferta sprocediFleTaborar una clasificacin desde la perspectiva del markeque facilita su anlisis y el desarrollo conceptual y metodolgico poste3.1. CLASIFICACION DEL SECTOR PUBLICODESDE LA PERSPECTIVA DEL MARKETINGLa importante evolucin que ha tenido la intervencin pblica en laeconmica y social ha generado un sector pblico omnipresente vida cotidiana, cuyo modelo bsico es el denominado Estado del Biene4Las presiones sociales de reduccin del papel del Estado y las tendencrecientes de privatizacin y eficacia econmica han generado lo quTECO, Comit de Cooperacin Tcnica de la OCDE, especializado estudio de los temas relacionados con la gestin pblica, denomina rinterorganizacionales para la ejecucin de los servicios pblicos, dondexisten organismos de la Administracin central y de la local, organismonimo de lucro, empresas mixtas y empresas privadas.Aceptando, sin duda, la multiplicidad de actores presentes en la gepblica, los objetivos de estudio nos llevan a establecer una clasificacinordene y delimite la Administracin pblica en este contexto general gestin pblica.Se ha establecido una clasificacin del sector pblico atendiendo

De acuerdo con este doble criterio se puede clasificar el sector pblico en: Bon y Louppe (1981)3 definen el servicio pblico como una acti


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EMPRESAS PRODUCTORAS PUBLICASSERVICIOS DE LA ADMINISTRACIONEMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS

Esta clasificacin establece tres grupos: EMPRESAS PRODUCTORAS PUBLICAS de bienes (construccinnaval, minera, siderometalurgia, etc.), que pueden ser subvencionadaspor lo que histricamente se ha denominado inters nacional, y quepor la tangibilidad del bien producido tienen un proceso de intercam-bio diferente y diferenciado de los servicios. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS, tanto si son concesiona-rias de servicios pblicos que se gestionan con recursos privados (com-paas de agua, gas, etc.), como a las empresas de servicios pblicosque no se gestionan bsicamente con recursos procedentes del erariopblico (compaas areas, martimas, etc.). En estos casos el papel delEstado es el de regulacin y control de su actividad a travs del poderlegislativo, que podra determinar aportaciones de recursos pblicosque permitan que su carcter de servicio pblico no se pierda. SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION, este grupo central confi-gura toda la actuacin que se realiza desde la propia Administracin,desde la planificacin a la ejecucin directa al pblico.En este libro me he centrado en este grupo de servicios de la Administra-cin por lo que he profundizado en su tipificacin.

3.2. LOS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION:SERVICIOS PUBLICOSLa expresin servicio pblico ha sido estudiada tanto desde una perspectivageneral de toda la actuacin del sector pblico, como de una ms prximaal enfoque ms reducido de servicios de la Administracin antes planteado.Hauriou (1910)' lo define como servicio tcnico prestado al pblico demanera regular y continua, para la satisfaccin de una n ecesidad pblica y poruna organizacin pblica.Gascon y Marn (1948)2 aaden que puede estar prestado o no por unaorganizacin pblica, pero est bajo un rgimen jurdico especial que deter-mina la naturaleza peculiar del procedimiento de realizacin del servicio.

inters general encargada a la Administracin, aunque reconocejurisprudencia se ha visto obligada a reconocer el carcter de servicco a actividades de inters general concedidas a personas privadasen stas el objetivo sea econmico.Segn Lachaume (1989)4 la expresin servicio pblico es utilmenos en dos sentidos: Sentido orgnico: una parte o componente del aparato admindel Estado o de las colectividades locales. Sentido material: una misin y una actividad de inters generada de una forma ms o menos directa por una persona pbliArio (1993) tras precisar que el concepto de servicio pblicoplantearlo en el marco de un esq uema m s general: el de los fines del Edefine diciendo que servicio pblico es aquella actividad propia del de otras administraciones pblicas, de prestacin positiva, con la cual;te un procedimiento de derecho p blico, se asegura la ejecucin rcontinua, por organizacin pblica o por delegacin, de un servicioindispensable pa ra la vida social'.Bermejo (1994) plantea que:

ligh Se calificarn como servicio pblico aquellas actividades o sque hayan devenido indispensables y esenciales para la comuntal manera que sta necesita apoyarse en ellos para su supervifuncionamiento como tal....IR Dichas actividades son incorporadas al quehacer del Estado alste la titularidad de la actividad....do Es necesario que la prestacin sea desarrollada de forma rcontinua'.Del anlisis de todas estas aportaciones podemos deducir los elque definen y caracterizan al servicio pblico como oferta y al prointercambio son: SER UN SERVICIO DE INTERES GENERAL CON UN REGIMEN JURIDICO ESPECIALfirBon, J., y Louppc, A. (1981). Marketing des Services Publics: L'Etude des bePopulation. Collection Management Public. Les Editions d'Organisation. Pg. 31.Lachaume, J. F. (1989). Grands Services Publics. Ed. Mason. Droit Sciencies EcoPg. 41.

Economa y Estado. Crisis y reforma del sector pblico. Ed. MaLa esencia del servicio es la intangibilidad del propio fenmeno del s


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Existen muchas definiciones de servicio, que tras ser analizadas con detallepor Grnroos (1990) le llevaron a la siguiente propuesta: Un servicio es unaactividad o serie de actividades de naturaleza ms o menos intangible quenormalmente, pero no necesariamente, tiene lugar en la interaccin entre elcliente y las empresas del servicio, y/o medios fsicos o productos y/o sistemasde prestacin del servicio, los cuales son ofrecidos como soluciones a los pro-blemas del cliente'.Del estudio de sus caractersticas y sus diferencias con los bienes tangi-bles, el mismo Grilinroos establece un cuadro resumen de las diferenciasencontradas por diversos investigadores:

Bienes tangibles ServiciosTangibles IntangiblesHomogneos HeterogneosProduccin y distribucin separadadel consumo Produccin, distribucin y consumo esun proceso simultneoUna cosa Una actividad o procesoEl ncleo de su valor se produceen la fbrica El ncleo de su valor se produceen la interaccin prestatario-usuarioLos clientes no participan en el procesode produccin Los clientes participan en la produccin

Puede ser almacenado No puede ser almacenadoSe transfiere la propiedad No se transfiere la propiedad

De todas ellas pueden establecerse tres caractersticas clave: Intangibilidad Inseparabilidad HeterogeneidadLA INTANGIBILIDAD hace que un servicio se perciba en forma sub-jetiva. La descripcin del servicio se formula por parte del usuario bajocriterios muy abstractos, como por ejemplo, seguro, rpido, importante,interesante, etc., aunque muchos servicios incluyan elementos tangibles,como una carretera, un coche de bomberos o un conjunto de documentos.

el transporte, la extincin del incendio, la obtencin del permiso. Todificulta la evaluacin del servicio y el proceso de adopcin del mismque cobran fuerza los elementos de tangibilizacin y la experienciaactuales usuarios, as como su recomendacin.LA INSEPARABILIDAD de la produccin y el consumo, pgrandes problemas para la definicin previa de la calidad, ya que sest definida a posteriori. El hecho de que generalmente un servicio serie de pequeas actividades o detalles hace que, en ese momentproduccin y consumo, la evaluacin de su calidad se vaya formcomo suma de cada una de ellas. El estado del firme, el trazado, la secin, etc., son el conjunto de detalles a travs de los cuales el usuarior la calidad de servicio que ha recibido de estas infraestructuras, ccircula por ellas.LA HETEROGENEIDAD, que provoca la participacin del clila produccin y su inseparabilidad hace imposible almacenar la capociosa cuando la demanda baja, por lo que el diseo del nivel de capacprestacin se convierte en un factor clave. A su vez, de la habilidad ynio que tenga el cliente del proceso productivo se obtendr un resdiferente en cada caso, de ah la importancia de ensear a usar ausar, para mejorar la productividad.

B) De inters generalEs Chevalier (1971) quien, con ms detalle y precisin, estudia eservicio pblico-inters general, estableciendo las reglas que permitenterizar al servicio pblico de inters generan: Principio de igualdad, para todos los que tienen que ver con el sy no slo sus usuarios, lo que significa valorar los efectos exproducidos en los no usuarios.. Principio de continuidad, segn el cual el funcionamiento del spblico debe ser regular y continuo. En algunos significa un funmiento permanente mientras que en otros significa que el usuarda acceder al servicio. Principio de movilidad, en virtud del cual el servicio pblicadaptarse continuamente a las necesidades del pblico.Lachaume (1989) seala la emergencia de un cuarto principio cotos comunes con el principio de igualdad: Principio de neutralidad, en la negociacin y arbitracin de con

CONTROL El derecho a la creacin y mantenimiento de los servicios p


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4.

DEFENSA

EDUCACION, TRANSPORTE

DIFUSION CULTURAL

CONTROLDELMER C A DO

PUBLICO

Figura 3.1. Tcnicas de control pblico y privado.

Una consecuencia importante de la caracterstica del inters general es laindependencia del mercado. Esto proviene del hecho de que si el intersgeneral existe, hay que asegurar su continuidad aunque sea deficitario. Elloimplica que, establecindose esta continuidad, se volver prioritario el con-trol pblico de la eficacia de la gestin para evitar que se convierta en unpozo sin fondo para la Hacienda pblica.En funcin del grado de competencia y en consecuencia del controldirecto del mercado puede establecerse un gradiente sobre el conjunto detcnicas de control pblico y privado a utilizar (vase Figura 3.1).Esta doble condicin es una situacin incmoda, ya que las expectativasdel Estado y del pblico difcilmente coinciden. Finalmente, cabe sealar lasubjetividad que conlleva el trmino inters general, como muy acertada-mente seala Echebarra (1993): El carcter materialmente equvoco de lanocin de servicio pblico, que no es objeto de una determinacin objetiva ointrnseca, sino basada en criterios polticos de apreciacin, susceptibles deevolucionar caprichosamente en el tiempo... La identificacin entre poder p-blico-servicio y pblico-inters general, conlleva la incorporacin de las activi-dades calificadas de servicio pblico al rgimen administrativo, en lo que hasido el pretexto de su extraordinaria expansin en este siglo'''.

C) Un rgimen jurdico especialGarca de Enterra y Fernndez (1994) al estudiar el Derecho a los serviciospblicos establecen cuatro derechos:

u organizaciones prestacionales... que se ha entendido siempreperteneciente a la facultad discrecional de la Administracin.El derecho al uso y disfrute de los servicios existentes... en losnos concretos que en cada caso establezca la reglamentacinque dicho servicio se rija.La participacin de los usuarios en la orientacin del desenmiento de los servicios... que es hoy por hoy poco relevante.Las tcnicas de garanta... cualquier decisin de la Administren esta materia, ya se refiera a la creacin o no creacin del sea su supresin o reforma, a la calidad o cantidad de sus prestaca la admisin al mismo de los eventuales usuarios, a la ampliamejora de los servicios ya establecidos, o a cualquier otra curelativa a su funcionamiento concreto... es susceptible de ser clada por los tribunales de la jurisdiccin contencioso-adminva... pero ha de enfrentarse a medidas ampliamente discreciadoptadas en base a normas que, con toda frecuencia, no apotros criterios que una genrica invocacin al inters pblico

D) Los outputs del servicio pblicoDe acuerdo con este anlisis de los servicios pblicos, puede establecexistencia de tres resultados buscados por la oferta en el intercambio

La Utilidad Colectiva, inherente al objetivo de inters general, qutifica su existencia. La Utilidad Finalista, ligada a la prestacin del servicio, que puegeneral o individual. El Resultado Administrativo, basado en la adecuacin al marco juque regula los procedimientos y comportamientos del Estado.

E) Las diferencias entre el servicio pblico y el servicio prDesde el punto de vista del marketing, el inters general del servicio pes el punto fundamental que lo diferencia del privado y caracteriza ltin pblica del mismo.La empresa privada, analizando todo el mercado colectivo fopor las personas, selecciona el segmento ms interesante para sus vos,y_en base al mismo desarrolla su actividad :eiCluyendosanies. Es, por definicin, una segmentacin del mercado selectiva y minante.

LOS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACIONPor contra, la Administracin pblica, por estar_al servicio de todo el


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SERVICIOSREGLAMENTARIOS

SERVICIOS ERVICIOSDE EPRESTACION OMENTO

SERVICIOSCOMUNITARIOS

Figura 3.2. Clasificacin de la oferta de serviciosde la Administracin.

colectivo y deber cumplir el principio de igualdad, no puede generar mode-los ejehlyentes sino que slo debe servirse de la segmentacin para la fija-cin de prioridades entre pblicos y para la optimizacin del servicio a cadacolectivo. Precisamente, como analizaremos posteriormente con ms deta-lle, es esta decisin de prioridades la que marca la poltica de marketing deun Gobierno y lo diferencia de la oposicin.Tcnicamente, en la segmentacin, las diferencias entre lo pblico ylo privado se concentran en el objetivo final de la estrategia. Lo que en loprivado nos permite seleccionar aquel o aquellos pblicos ms interesantespara la empresa, en lo pblico tiene que ser tan slo un medio tcnico paraestablecer las prioridades de servicio a dar a los distintos grupos de ciuda-danos, pero sin excluir a nadie. Este es uno de los peligros ms importantesque comporta una mimtica aplicacin de las tcnicas de marketing a lagestin pblica, el olvido del todo para todos y su sustitucin por lo de todosslo para algunos.Como seala Lucy (1991)1 2 , la consideracin de la igualdad en el serviciopblico es un prerrequisito para un marketing eficaz de los mismos, no slo porsu impacto en las decisiones del marketing mix, sino porque es el factor dediferenciacin fundamental entre servicios privados y pblicos.

3.3. CLASIFICACION DE LOS SERVICIOSDE LA ADMINISTRACIONDesde nuestro punto de vista es el Derecho Administrativo la ciencia quecon mayor precisin conceptual define los distintos tipos de oferta en laAdministracin. Parejo, Jimnez y Ortega (1990) establecen diversos crite-rios de clasificacin, de los que hemos seleccionado el que denominan delefecto de la accin administrativa que da lugar a la siguiente tipologa: De polica, intervencin o limitacin: la reglamentacin, la autoriza-cin y la limitacin por orden, mandato o prohibicin. De prestacin: Servicios que no responden a la lgica de la relacin entre presta-cin y la contraprestacin individualizada (Seguridad Social). Servicios sujetos a la lgica prestacin-contraprestacin, en los queesta ltima consiste en el abono de una tasa, que sea: De solicitud o recepcin obligatoria para los administradores. Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado(p. e. recogida de basuras). Servicios sujetos a la lgica prestacin-contraprestacin, en los questa se expresa por un precio pblico, que:

No sean de solicitud o recepcin obligatoria para los admin Sean susceptibles de realizarse por el sector privado (p. e. C De fomento: Beneficios o estmulos honorficos. Beneficios o estmulos econmicos. Beneficios o estmulos jurdicos. Arbitral. Infraestructural".

Atendiendo a esta clasificacin y a la utilidad colectiva e indivservicio pblico se propone como tipologa de clasificacin de la oservicios de la Administracin la Figura 3.2. SERVICIOS REGLAMENTARIOS, los que ordenan, condiregulan de modo coactivo la actividad del pblico hacia la Atracin, como viceversa. SERVICIOS COMUNITARIOS, con utilidades colectivas dde las infraestructuras y de los servicios especiales (interior, emilitar) que cumplen fines esenciales del Estado. SERVICIOS DE PRESTACION, final y directa al pblico. SERVICIOS DE FOMENTO, que referencian e impulsan la a


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4La demanda de serviciospblicosEn este apartado, el estudio del demandante, denominado Mercado pociencia del marketing, se plantea en primer lugar desde su identificaciquines son? Y desde su denominacin, cmo llamarlos?, entrando asuno de los debates cientficos ms candentes.En segundo lugar se profundiza en el estudio de las demandas sociapartiendo de que el esquema Necesidades.... Deseos.... Demandas Especfse produce por una cultura social que explicita las necesidades humanasuna forma especfica de deseos, que ser diferente en sociedades con oculturas. En base a estos deseos aparecen y se crean las demandas especcas a satisfacer.El estudio de la realidad social, la investigacin de mercados, el estudel comportamiento de los pblicos y la evaluacin que el pblico realsobre los servicios pblicos son las fuentes en las que beben estas demanddie posteriormente se tipifican y clasifican.4.1. CIUDADANO Y CLIENTE: UN PROBLEMAT E R M IN OL OGIC O?En los intercambios pblicos pueden considerarse pblicos finalistassiguientes:

El ciudadano como individuo/persona fsica. La familia como agrupacin social de primer nivel'. Los grupos asociados sobre la base de intereses sociales o econmic

Las empresas. Dice Subirats (1991)4 que el concepto de cliente de los ciudadser entendido no como manifestacin de privilegio, de corrup


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El turista, normalmente no residente en la ciudad o pas, pero que seconvierte temporalmente en un usuario ms.Estos pblicos, que jurdicamente podran clasificarse como todas laspersonas fsicas o jurdicas de la sociedad, tienen que ser considerados desdeuna perspectiva importante, la del marketing. Para el mismo, el hecho fun-damental es que todos son personas, en el sentido de que aun siendo elpblico final, la empresa o la asociacin, por citar algunas personas jurdi-cas, las decisiones de stas son tomadas por las personas fsicas que lasdirigen o componen a travs de procesos ms o menos complejos.Esta multiplicidad de pblicos ha generado la bsqueda de un trmino

conceptual que permita identificar a todo este colectivo.Los conceptos ms utilizados son CLIENTE, USUARIO y ADMINIS-TRADO.Wiener (1991)2 seala que la innovacin del vocabulario es muy clarifi-cadora: Ya no se habla de sometidos, ni de administrados, sino de usua-rios, de clientes y hasta de ciudadanos, es decir, de personas a las que sereconoce sus derechos, que incluyen su opinin sobre el funcionamiento delos servicios, por estar asociados en mayor o menor medida a su gestin.En Espaa se ha tendido hacia el vocablo CLIENTE, especialmente enlos procesos de modernizacin de la Administracin pblica, as se dice,Cliente: La palabra designa a los ciudadanos, las empresas, las colectivida-des y todos los dems miembros de la sociedad con los que est en contactola Administracin. En algunos pases la palabra cliente, empleada en elcontexto de la vida pblica, es un tanto prerrogativa, y, en ocasiones, porejemplo en materia fiscal, el vocablo no parece adecuado a simple vista,pero puede tener un efecto estimulante... Finalmente se ha adoptado dichotrmino por las siguientes razones:

a) Abarca un mayor nmero de categoras (en particular las empresas),que por ejemplo ciudadano.b) Tiene en cuenta el hecho de que el cliente tambin es un contribu-yente y que, por su parte, se le exige cada vez ms que participedirectamente en la financiacin de los servicios en forma de dere-chos y cnones de utilizacin; el cliente paga.c) Si se compara con trminos ms neutros como por ejemplo, usua-rios, sugiere una actitud ms activa y exigente hacia el servicio p-blico, y,d) Recordando la frase "el cliente siempre tiene razn" resume el modoen que los poderes pblicos han pensado en la reforma, por lomenos oficialmente3.2 Institut Francais des Sciences Administratives (1991). L'evolution des rapports entre l'Ad-

trato desigual, sino como expresin de mayor exigencia, de mayorpor ambas partes (contrastando con trminos ms neutrales comodor o usuario), e incorporando no solamente personas o indivigrupos asociaciones o colectivos.Fiorentini (1990)5 tipifica el tema ya que en funcin del podernal del ciudadano y del grado de sustitucin de la oferta habla d Ciudadano administrado: Cuando poder y grado de sustitbajos, ya que ste se encuentra vinculado a la situacin dcomo opcin nica de intercambio (p. e., permisos, certificaci

Suele ser adems una oferta sin orientacin de mercado. Ciudadano usuario: Cuando hay un equilibrio en el intercamla necesaria utilidad recproca para la continuidad del seAdministracin se orienta al mercado guardando sus carainstitucionales pblicas (p. e., asistencia sanitaria, educacin Ciudadano cliente: Cuando hay un grado de sustitucinelevado poder discrecional del ciudadano, se produce un inlibre y en rgimen competitivo (p. e. Seleccin de una loindustrial, eleccin de transporte para un desplazamientopropio de situaciones en las que el ciudadano puede escoopciones pblicas y/o privadas.Wensley (1990) establece que es importante considerar, para

vocabulario: quin especifica la naturalidad de la transicin, el grausuario y ofertante juegan un rol activo o pasivo en la misma y laentre una direccin de la transicin (la naturaleza de los beneficusuario) y la otra direccin (la naturaleza del pago). En base a elque cliente es el que paga y el consumidor es el que se beneficrecuerde la existencia de diferentes sentidos para cada palabra en comn'.En esta misma lnea de pensamiento, Barzelay (1993), dice: Esituaciones, el uso de la palabra cliente sirve para mucho ms quca, ya que es un concepto que estructura argumentos diseados pzar objetivos especficos y lneas de accin... aunque el uso decliente promueve un alto nivel de confusin y pseudointerpretaciexigen una clarificacin conceptual de los distintos puntos ya que invoca diferentes conceptos (usuario, beneficiario, aportaddos, coproductos y ciudadano-propietario) lo que le lleva a co

Instituto de Estudios Fiscales (1991). La Gestin tributaria y el servicio al cMonografa nm. 96. Pg. 39.Fiorentini, G. (1990). Amministrazione Puhhlica e Cittadino: Le Relazioni di No recomiendo el uso de la palabra cliente como sustituto del trmino SENTIDAS: La poblacin expresa deseos y motivaciones, qu


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ciudadano'.En nuestra opinin, modificar una denominacin por otra atendiendoslo a su terico valor para la creacin de un cambio cultural en la Admi-nistracin pblica, nos parece una va equivocada. Si se acepta que laAdministracin pblica gestiona Servicios Pblicos, lo que tiene son usuarios:Los que tienen el derecho a usar de la cosa ajena, con cierta limitacing.Asimismo hay que reconocer que los ciudadanos y colectivos tienenderechos y, por tanto, son usuarios potenciales de los servicios y ademsobligaciones generales como contribuyentes de los mismos. Por otra parte,la consideracin de que el cliente siempre tiene razn nos llevara a unaAdministracin de servilismos individuales en lugar de una Administracinal servicio del pblico.Adems conviene tener presente que no siempre la relacin entre laAdministracin y el pblico se produce en forma directa, sino que aparecenlo que se denomina intermediarios.Estos son de dos tipos, los que denominamos Intermediarios de la de-manda, cuando representan al pblico a ttulo individual (por ejemplo, elasesor fiscal) o con carcter colectivo (sindicatos, asociaciones, etc.), y losIntermediarios de la oferta, que son representantes de la Administracin uotros organismos pblicos o no lucrativos, cuya tarea es facilitar las relacio-nes entre el pblico y la Administracin, ya sea mediante una accin deorientacin o asesoramiento o tramitando reclamaciones (mediadores o tri-bunales administrativos, etc.)9 y stos son usuarios, por delegacin, del ser-vicio y no clientes.4.2. EL ESTUDIO DE LAS DEMANDASY NECESIDADES SOCIALESLa formulacin de las demandas pblicas bebe en las fuentes de un proble-ma social, que segn Becker (1964)1 0 procede de las carencias objetivas deuna sociedad o de la decisin subjetiva de los que, en nombre de sta,califican un fenmeno de problema social. En ambos casos la demanda seconcreta en la definicin de unas necesidades pblicas a satisfacer.Meny y Thoenig (1992)" sealan la existencia de cuatro tipos de necesi-dades, atendiendo a la forma de definicin de las mismas: NORMATIVAS: Las que definen expertos o polticos, de acuerdo consus propios valores situndose en el lugar del pblico.

7 Barzelay, M. (1993). On Costumers. Second National Public Management Research Con-ference. University of Wisconsin. Madison. Septiembre.Casares, J. (1990). Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola. Ed. Gustavo Gili.

pecialistas explicitan. EXPRESADAS: Mediante actos concretos que sealan su cia, especialmente a travs de los comportamientos actualesblico. COMPARATIVAS: Cuando se comparan dos situaciones y geogrficas y una se utiliza como definicin del futurotra.Mientras que la primera corresponde a un enfoque poltico-tecnque puede llevar al olvido del pblico, la segunda se configura en b

investigacin de las demandas del pblico, la tercera se centra en eldel comportamiento individual y colectivo y la cuarta correspondaplicacin en el sector pblico de la estrategia empresarial ms praen el sector privado, la del yo tambin, o de copia, peligrosa cumimtica, interesante si es una copia que mejora lo existente.El proceso a travs del cual estas necesidades y demandas se expen consecuencia, permiten su estudio puede plantearse desde cuatpectivas: La del anlisis de la realidad social, expresada por los protagde la misma y definida mediante el estudio de los valorepoblacin. n La de la investigacin de mercados orientada preferentementedio de las demandas individuales y su agregacin. La del comportamiento de los pblicos, tanto a nivel genertura social) como a nivel especfico (comportamiento frente avicios). La de la evaluacin general y especfica de la actuacin pbligen, satisfaccin y calidad percibida por los pblicos).

A) El anlisis de la realidad socialLos valores sociales, cuando son comunes, pueden dar lugar a decomunes, es decir, demandas que los individuos se sienten obligadoyar como miembros de la comunidad, aunque no sean situaciones qten a un colectivo cuantitativamente amplio (p. e. cuidado a los incdos).No debe olvidarse que, como seala Edelman, 1991), los prosociales son construcciones por lo que las condiciones que perjudicpersonas no necesariamente se convierten en problemas... Bachrac

que se las acepta como expresin del modo en que est constituido el mun-do... Como por lo comn hay consenso acerca de las prcticas sociales de Cuestiones clave Informacin Evaluacin Utili


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largo plazo, slo un pequeo subconjunto de ellas se convierte en proble-mas, probablemente no los ms perjudiciales 12 .

B) La investigacin de mercadosBon y Louppe (1981) sealan la existencia de dos polticas de investigacin,la de recoleccin pasiva, que se limita a recoger la que el pblico emiteespontneamente y la de recoleccin activa, en la cual se dirige la, organiza-cin al pblico en busca de la misma.En el primero se limita al anlisis del volumen de actividad, de lasreclamaciones y sugerencias y al establecimiento de relaciones con las aso-ciaciones y grupos de defensa 3 .Atendiendo a los desarrollos del marketing de servicios, en la realizacinde estas investigaciones habr que considerar, especialmente para la consi-guiente definicin de la accin pblica, que todo usuario de un servicio es ala vez utilizador y coproductor del mismo, lo que obliga a considerar ambasfunciones en su anlisis.. ara enfocar este anlisis debemos diferenciar dos aspectos del mismo:la identificacin del mercado y la descripcin del mercado".La identificacin del mercado es el proceso que nos permite establecer elcarnet de identidad de cada miembro del mismo. Se consideran los criteriossocio-demogrficos como edad, sexo, clase social, nivel de educacin, etc.La utilidad de esta identificacin se centrar especialmente en las si-guientes cuestiones:

Cuantificacin del mercado. Seleccin de medios de comunicacin. Ubicacin de puntos de prestacin del servicio. Aportaciones al estilo comunicacional. Valoracin parcial de la accesibilidad econmica.Pero aporta escasa informacin para la definicin de las restantes accio-nes del marketing-mix. Por ello, es absolutamente necesaria la descripcindel mercado, entendida como la profundizacin en su comprensin. Deacuerdo con este enfoque se convierten en cuestiones clave las respuestas alas preguntas siguientes:

12 Edelman, M. (1991). La C onstruccin del E spectculo Pblico. Ed. Manantial. Pgs. 20-21." Bon, J., y Louppe, A. (1981). Marketing des Services Publics: L'Etude des Besoins de la

QuQuinCundoCuntoCmoDndePor quPara qu

La profundizacin en este anlisis facilita toda la gestin delpblico, ya que entonces las decisiones de respuesta son relativamenllas. El problema principal es que este conocimiento total no senunca, por lo que se asumir un nivel de error en la respuesta admva que depender del grado de conocimiento del mercado.Un aspecto fundamental que no puede obviarse es el conocimiPor qu?, ya que es la expresin de la comprensin del mercado.general de servicios pblicos, los diferentes autores que han investiesta lnea coinciden en sealar como claves las siguientes caractersciudadano, para su agrupacin en segmentos o colectivos de desimilares:

Psicosociales: El estatus social. La familia. Los grupos de referencia.

Personales: La herencia cultural. Las variables endgenas: motivaciones, actitudes individpersonalidad.Las variables exgenas: la profesin, la posicin econmic

Derivadas del servicio pblico:NECESIDADTambin habr que considerar que en los servicios pblicos la genera-cin de la demanda puede proceder de vas distintas a las del individuo: lo


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Figura 4.1. Comportamiento del consumidor.Me> La fase de utilizacin marca el fin del proceso de estudio y evaseleccionando el que prefiere o ninguno. La fase de post-uso expresa la necesidad por parte del oferevaluar la satisfaccin obtenida por el usuario, para que sea de inicio de su proceso permanente de mejora.Este modelo general, estudiado por Hermel y Romagni para la Atracin pblica, aun siendo intrnsecamente vlido, no contempla lasas formas reales de comportamiento frente a la oferta pblica. En ses el propio de un proceso racional de seleccin de un servic

varias ofertas, pero debe considerarse la existencia de otras dinmicporales.De acuerdo con los diferentes estudios realizados por el markeservicios pueden establecerse cuatro secuencias temporales diferentedel mismo modelo:Informacin tilizacin nformacin tiliza

EVALUACIONPuesta en competencia-calidad d e acogidao reflexin general sobre el servicio

INFORMACIONFase activa de bsqueda de soluciones

UTILIZACIONFase de accin NO UTILIZACION

POST-UTILIZACIONCambio d e comportamientos

que exige un doble anlisis, el enfoque ascendente desde el individuohasta el colectivo y el enfoque descendente desde la globalidad hasta elindividuo para as poder dar respuesta al dilema utilidad individual-utili-dad colectiva.

C) El estudio del comportamiento de los pblicosEl comportamiento general: la cultura socialLa cultura social entendida como el conjunto de smbolos y realizacionesproducidas por una determinada sociedad y trasmitidas de generacin engeneracin, las cuales determinan y regulan el comportamiento humano1 5 ,en la que los smbolos pueden ser intangibles (actitudes, convenciones, valo-res, lenguajes, religin) o tangibles (instrumentos, edificios, productos, obrasde arte), expresa, de hecho, un modo de vida que puede aprenderse y trans-mitirse.En base a la misma puede analizarse el estilo de vida y su relacin conlos servicios pblicos, lo que permite encontrar segmentos diferenciados enel conjunto del pblico. Los criterios ms significativos que aparecen en losestudios analizados son la actividad y la implicacin con lo pblico.El com portamiento individual: el usuario y el servicioEste comportamiento frente a un servicio pblico, como sealan Hermel yRomagni (1990), puede explicarse segn modelos clsicos de comportamien-tos del consumidor, como se producen en la Figura 4.11 6 .Sobre este modelo sealan que:

La utilizacin de un servicio pblico no es un acto irreflexivo, sino elresultado de una progresin a lo largo del proceso. El nacimiento de la necesidad, aunque puede ser obligado (por ejem-plo: la declaracin de la renta), obedece a estmulos externos o inter-nos. La informacin significa que el pblico, cualquiera que sea la especifi-dad de la oferta pblica, demanda informacin, cualitativa y/o cuanti-tativa, sobre el servicio. La fase de evaluacin es clave, en ella el potencial usuario jerarquizalas posibilidades, mide su eficacia y evala el grado de respuesta asu problema.

Veamos situaciones de servicio pblico que sirven de ejemplo: la primerasecuencia puede darse respecto a la asistencia a una determinada oferta una imagen mental y slo en el caso de que hubiese sido usuario, podhablar de imagen derivada de la prestacin.


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cultural en una fiesta mayor. La segunda corresponde a la asistencia deurgencias hospitalarias. La tercera a la eleccin de la ruta viaria, entrevarias, para desplazarse a una localidad, si no existe una experiencia previa.La cuarta se presenta cuando alguien ha decidido por el usuario su utiliza-cin, a la que acude a ciegas.Es evidente que diferentes personas, en diferentes circunstancias, actua-rn bajo secuencias diferentes, ya que la secuencia no queda definida slopor la oferta sino por la actuacin de las personas frente al mismo. Estadivisin del pblico en lo que denominamos modelos de respuesta serfundamental para la decisin de la secuencia temporal y el estilo de lacomunicacin con el pblico.'D) La evaluacin de la actuacin pblicaTres son los elementos de control a utilizar en esta evaluacin efectuada porel pblico: imagen, satisfaccin y calidad del servicio.Kolter y Andreasen (1987) definen la imagen como la suma de creen-cias, ideas e impresiones que una persona tiene de algo y la satisfaccincomo el estado sentido por una persona que ha experimentado una presta-cin que tiene relacin con sus expectativas 18 .El concepto de calidad de servicio, desde el punto de vista del usuario,ser la amplitud de la diferencia entre las expectativas del pblico y suspercepciones1 9 .La imagen del servicio pblicoPara el estudio de la imagen es importante definir previamente la familiari-dad del pblico con el tema:

Nunca ha odo nada. Ha odo algo. Conoce muy poco. Conoce a medias. Conoce muy bien.En los tres primeros casos, ms que una imagen, lo que puede encontrar-se son opiniones basadas en estereotipos, en los otros dos encontraremos

" Adaptado de Chias, J. (1991). El mercado son personas. Ed. McGraw-Hill. Pg. 72.la Kotler, P., y A. Andreasen (1987). Strategic Marketing for Nonprofit Organizations. Ed.Prentice-Hall, 3 fledicin. Pg. 624.

Esta situacin se encuentra en muchas actuaciones pblicas, corecogida, por ejemplo, en el estudio sobre La Administracin al ServiPblico:Las percepciones y las evaluaciones relativas al sector pblicoactuacin se sitan en tres niveles:En un primer nivel, aparece una opinin negativa sobre la capacidlos organismos pblicos expresada en la lentitud para resolver, la eapertura hacia el pblico, y la falta de amabilidad y de eficacia funcionarios.Cuando se hacen preguntas precisas y concretas sobre las estrulos procedimientos y la actuacin de la Administracin, las respuestdan los ciudadanos no coinciden necesariamente con su actitud ghacia el sector pblico.El tercer nivel es el que corresponde al punto de contacto con las nistraciones pblicas. En este nivel es donde se desarrolla efectivamtransaccin entre la Administracin y sus clientes. Las imgenes y las des se basan en una experiencia directa del modo en que unos funcioconcretos han tratado a un individuo, grupo u organizacin. En este npercepcin del ciudadano es ms favorable que en los dos anteriorePara el estudio de esta imagen se utilizan diversos enfoques t(vanse Figuras 4.2 y 4.3).

Abril 1993 Administracinlocal Administracinautonmica AdministEstadTotal (1.200) (1.200) (1.20

Muy positiva 2 % 1 % * %Bastante positiva 36 26 21Ni positiva ni negativa 35 37 39Bastante negativa 13 10 4Muy negativa 46 3 5No sabe/no contesta 10 23 11Indice 121 115 102

Figura 4.2. Imagen del funcionamiento de las diferentes administracionpblicas 1.El enfoque de valoracin general, como el utilizado por CIRES para lamedida de la imagen del funcionamiento de diversas administraciones

Utilidades vivenciales, ligadas a la experiencia del servicio, vaa da, hora a hora y nica para cada usuario.


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ivpblicas espaolas. Otro enfoque profundiza en los contenidos de la misma, mediante labsqueda y determinacin de sus dimensiones, en base a las cuales seprocede a la evaluacin de diferenciales semnticos, lo que nos darcomo resultado Perfiles de la imagen, del servicio y de otros simi-lares.A

Figura 4.3. Imagen de tres hospitales (diferencial semntica)2 2.

La satisfaccin con el servicio pblicoLa satisfaccin con el servicio pblico se valora a partir de las utilidadesrecibidas y los costes de uso de los mismos. Estas utilidades de la prestacinpueden clasificarse en:

Utilidades funcionales, relacionadas con el operativo del servicio (porejemplo: la respuesta a una consulta, la asistencia tcnica recibida, laproximidad del punto de prestacin, etc.).Utilidades simblicas, vinculadas al reconocimiento personal (porejemplo: la personalizacin en el contacto), o al orgullo colectivo(como efecto de demostracin frente a otros colectivos territoriales).

Sern por contra costes la suma de todas las participacionusuario considera que aporta,/que podemos evaluar como el sumderechos que cree tener, ms todas sus aportaciones a la prestacimicas directas e indirectas, de desplazamiento espacial, de ajuste tehorario de prestacin, de comprensin mental del proceso, de rellos funcionarios, etc.).Adems, en el servicio pblico ser necesario considerar comdos valoraciones de utilidad: la formulada por el colectivo qni a lo mejor ser nunca, usuario del servicio, la que hemos denUtilidad Colectiva; y la formulada por los utilizadores del mismlidad Finalista.El estudio de la satisfaccin puede plantearse en base a una vunidimensional de la misma (p. e., escala de 0-10, o escala semndiante un ranking comparativo.El estudio, antes citado de CIRES, seala con rotundidad la incin de la poblacin espaola con los servicios recibidos a parimpuestos pagados:

Opinin respecto a los servicios que se reciben de las diferentesadministraciones, respecto a los impuestos que se paganAbril 1993 Administracinlocal Administracinautonmica AdmiE

Total (1.200) (1.200) (1Muy suficientes 3 % 3 %Suficientes 18 20Indiferentes 8 10Insuficientes 55 50Muy insuficientes 9 8No sabe/no contesta 6 10Indice 57 65

Lo que contrasta con la relativa satisfaccin del trato recibidoen que fueron atendidos:

Atencin m dica bajaHospital especializadoFacilidades anticuadasServicio poco amistosoPequeo

Orientado a la investigacin

Atencin mdica superiorServicio general hospitalarioModernas facilidadesServicio amistosoGrandeOrientado al paciente

Comparacin entre la sanidad pblica y la privada'Abril 1993

Grado de satisfaccin con el trato recibidoy la forma en que le atendieron en :


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Privada Las dos Ninguna No sabe/noCul trata mejor a losenfermos? 17 % 56 18 1 8Cul tiene personalmejor preparado? 30 % 31 29 10Cul tiene ms medios? 48 % 28 14 9Cul es mejor en general? 31 % 42 16 1 9

USUARIORECOMENDACIONES NECESIDADESPERSONALES EXPERIENCANTERIOR

SERVICIOESPERADO

SERVICIORECIBIDO

ADMINISTRACION PRESTACION DEL SERVICIO(incluyendo contactosanteriores y posteriores) COMUNICAL USUADEFICIENCIA 4DEFICIENCIA 3

TRADUCCION DE PERCEPCIONESA NORMAS DE CALIDADDE SERVICIODEFICIENCIA 2

PERCEPCION POR PARTE3> E LA GERENCIADE LAS EXPECTATIVAS DEL USUARIO

ICIENCIA 1

Figura 4.4. Mod elo de calidad de Parasuraman, Zeithmal y B erry.

Abril 1993 Ayuntamiento CC.AA. EstadoTrato Forma Trato Forma Trato FormaBase (914) (914) (301) (301) (318) (318)

Muy satisfecho 8 % 8 % 9 % 9 % 6 % 6 %Satisfecho 71 65 65 55 63 57Indiferente 9 9 8 8 12 14Insatisfecho 8 12 1 16 13 14Muy insatisfecho 4 5 5 7 4 6No sabe/no contesta * 2 2 4 2 2Indice 166 156 159 141 151 142

La calidad percibida del servicioLa calidad, en trminos de usuario, se evala como comparacin entre lasexpectativas (previas al uso) y la realidad percibida. Todos los estudiosgenerales de marketing de servicios nos sealan que las expectativas segeneran a partir de:

Las necesidades del usuario. La recomendacin de usuarios y expertos. Las comunicaciones personales y masivas. Las experiencias anteriores.Por contra, la realidad percibida depende directamente de las llamadascalidad tcnica y relacional, que tienen que ver con el desempeo tcnico dela prestacin del servicio y con el tratamiento dispensado al usuario en suinteraccin con los prestatarios del servicio. Aqu aparecen, por ejemplo, lasgrandes diferencias en la valoracin de la asistencia hospitalaria pblica,

considerada de alto nivel tcnico pero de bajo nivel relacional.Parasuraman, Zeithmal y Berry (1985), a travs de una detallada investi-gacin emprica, determinaron un modelo de calidad que constituye hoy labase de referencia en todos los estudios de servicios (Figura 4.4).

A partir del modelo desarrollaron el SERVQUAL (instrumento para lamedicin de la percepcin de los usuarios sobre la calidad de los servicios). Parasuraman, Zeithmal y Berry (1988): Si se aumentan los ncalidad percibida del servicio habr un incremento de la sati


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De su aplicacin detectaron la existencia de cinco criterios de evaluacin dela calidad del servicio': Elementos tangibles: Apariencia de las instalaciones fsicas, equipos,personas y materiales de comunicacin.

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Marketing Publico JOSEPH CHIAS (1)

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