N Cambio de rumbo I - Transnational InstituteCambio de rumbo T N I ÍNDICE Editorial 3 Mirando...

T R A N S N A T I O N A L

D O C U M E N TO S D E D E B AT EM A R Z O 2 0 0 3

no 6

T N I B R I E F I N G S E R I E SNO 2003/3

Prog rama Drogas y Democrac ia

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A g e n d a p a r a V i e n a

Cambio de rumbo

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Í N D I C E

● Editorial 3

● Mirando atrás: La UNGASS sobre drogas de 1998 4◆ La llamada de México◆ Un sistema con dientes◆ El grupo consultivo◆ Última parada: Comisión de Estupefacientes 1996◆ Un compromiso renovado◆ UNGASS 1998: el compromiso◆ Conclusiones

● Cuadro: La OMS: Seis llaneros solitarios 14

● Avances alcanzados y obstáculos encontrados.Los problemas de la evaluación del impacto 16◆ Instrumentos◆ Metodología e indicadores◆ Medición de los resultados◆ Conclusiones

● Mirando adelante: Recomendaciones para2003-2007 22◆ Reducción del daño/riesgo en los debates sobre

drogas en la ONU◆ Espacio para maniobrar en el lado de la oferta◆ Un ambiente más favorable para el debate◆ Revisión de las Convenciones

● Cuadro: El cannabis en la mira 29

● Textos de referencia e información en internet 31

EDITORES:

Martin JelsmaTom BlickmanVirginia Montañés

TRADUCCIÓN:

Amira Armenta Beatriz MartínezAnabel Torres

DISEÑO:

Jan Abrahim Vos, Zlatan Peric, MEDIOLogotipo Drogas y Conflicto:Elisabeth Hoogland

IMPRENTA:

Drukkerij Raddraaier, Amsterdam

CONTRIBUCIONESFINANCIERAS:

Rubin Foundation (Estados Unidos)NEF (Bélgica)

CONTACTO:

Transnational InstitutePaulus Potterstraat 201071 DA AmsterdamThe NetherlandsTel: -31-20-6626608Fax: [email protected]/drugs

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Amsterdam, marzo 2003

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E D I T O R I A L

os días 16 y 17 de abril, 2003, enViena, la Comisión de Estupefa-cientes de la ONU dedicará unsegmento ministerial a “examinar los

avances alcanzados y los obstáculos encontrados”en el control de drogas los últimos cincoaños. Es la revisión de mitad de período delos objetivos y metas marcados en la SesiónEspecial de la Asamblea General de la ONU(UNGASS) sobre drogas, en 1998, en la queel mundo se comprometió a “eliminar o redu-cir considerablemente el cultivo ilícito del arbustode coca, la planta de cannabis y la adormidera parael año 2008” y a “lograr resultados importantesy mensurables en la esfera de la reducción de lademanda”. En este número especial prepara-do para Viena, el TNI revisa el proceso quellevó a la UNGASS a asumir compromisos tanpoco realistas, eludiendo cuestiones funda-mentales necesarias para evaluar la eficaciadel enfoque actual. El documento tambiénmira hacia Viena y la fase posterior, ofre-ciendo recomendaciones para una agendaconstructiva.

La profesión médica se basa en el aforismode Hipócrates: ”Primum non nocere - Ante todono perjudicar”. La primera frase de la Con-vención Única de 1961 dice: “Preocupadas[las partes] por la salud física y moral de la huma-nidad...”. Compartiendo esta misma preocu-pación, muchos han comenzado a cuestionarel paradigma actual del control de drogas. Larepresión indiscriminada en nombre del régi-men global prohibicionista, sobre todo desdelas interpretaciones basadas en la ‘toleranciacero’ y la ‘guerra a las drogas’, ha olvidado elprincipio “primum non nocere”. Encarcelaciónmasiva de personas, aspersiones químicas decultivos, uso de fuerzas militares contra cam-pesinos, pena de muerte a traficantes, nega-ción de servicios básicos necesarios paraprevenir la expansión de enfermedades mor-tales, son ejemplos de las contradicciones, nosólo con este principio, sino también con losderechos humanos fundamentales. El jura-mento de Hipócrates ha sufrido una aplica-ción hipócrita en el ámbito del control dedrogas.

Ha habido una tendencia constante: desde laposición de que “no se debería permitir que lasinvestigaciones influyan las medidas de controlinternacionales de ninguna manera” y amenazasde que si las investigaciones “fracasaban enreforzar los enfoques de control de drogas verifi-cados, deberían reducirse los fondos de los pro-gramas principales” a la censura de publica-ciones que “fracasaron en mostrar los grandesavances en la lucha contra las drogas”. Las deli-beraciones políticas en la ONU se han carac-terizado por una actitud atemorizada ante undebate abierto y basado en evidencias. La jus-tificación ha sido: “La ONU desde su alta posi-ción debe ser clara. Cualquier duda, vacilación orevisión injustificada sobre la validez de los objeti-vos sólo minará nuestro compromiso. Nuestrosobjetivos son nobles e inflexibles. No podemostener éxito si hay voces discordantes. No podemosretirarnos, debemos ser firmes en nuestros objeti-vos”.

El TNI participa desde hace años en un diá-logo político crítico con responsables depolíticas de drogas de todo el mundo. Estoha sido muy constructivo para aclarar temasy dilemas políticos complejos. Ha ayudado adefinir nuestra convicción de que se requie-re un enfoque más pragmático y, también, deque esta postura tiene mucho apoyo, nomenor entre los funcionarios, hasta ahoracohibidos para expresar sus ideas con lalibertad con que nosotros podemos hacerlodesde aquí. Es necesario crear un mejorclima de debate, permitir a los funcionariosy expertos en el tema plantear sus dudas ypresentar sus propuestas sin miedo o sin sertratados de traidores a los “nobles e inflexi-bles objetivos” de las convenciones de laONU.

Ofrecemos este documento de debate conla esperanza sincera de que la revisión de abrillleve a un debate más abierto, a una reeva-luación de los principios aplicados, a unmayor realismo en cuanto a reducir los dañosrelacionados con las drogas y a un nuevoespacio para la experimentación y diversidadpolítica.

ntre el 8 y 10 de junio de 1998 secelebró en Nueva York la SesiónEspecial de la Asamblea Generalde Naciones Unidas (UNGASS,

siglas en inglés) sobre drogas. Kofi Annanesperaba que “cuando rememoremos esta reu-nión, lo hagamos porque fue (...) el momento enque nos comprometimos a cooperar para conver-tirnos en una familia de naciones libres de drogasen el siglo XXI”. El presidente de la SesiónEspecial, el Sr. Udovenko (Ucrania), hizo hin-capié en la existencia de una “mayor conver-gencia de opiniones” y de un “espíritu de unidad”.Manifestó asimismo su deseo de que la sesión“pase a la historia como un acontecimiento deci-sivo”. Sin embargo, y a pesar de tan grandilo-cuentes palabras, el resultado de la sesión fuede lo más decepcionante. A pesar del ince-sante aumento del consumo y de la produc-ción de drogas ilícitas durante la década delos 90, no se efectuó ningún tipo de evalua-ción seria sobre las represivas políticas decontrol de drogas existentes. La UNGASS selimitó – en palabras de un editorial de TheNew York Times – a “reciclar promesas poco rea-listas”. La comunidad internacional está apunto de revisar este acontecimientomediante el examen de mitad de período dela UNGASS los días 16 y 17 de abril enViena. En este artículo se repasan los ante-cedentes de la UNGASS de 1998, así comosus objetivos y metas para 2008. También seexponen las iniciativas para introducir refor-mas en el sistema de control de drogas de laONU y cómo éstas se han perdido en el labe-rinto burocrático.

La llamada de México

La Década contra el Uso Indebido de Drogas1991-2000 de la ONU se convirtió en unaépoca ajetreada para responsables y legisla-dores de políticas de drogas de todo elmundo. El primer gran acontecimiento llegócon la convocatoria de una reunión de tresdías de las más altas esferas de la AsambleaGeneral de 1993. Se esperaba que la ‘caídadel muro’ y el fin de la confrontación ideo-

lógica facilitaría la búsqueda de puntos encomún y mejoraría la colaboración interna-cional. Esta armonía, no obstante, se veríarota por la aún actual dicotomía entre elNorte y el Sur y por los experimentos euro-peos para la reducción del daño; dos hechosque ponían en duda la validez del marco decontrol de drogas existente.

Fue una carta procedente de México y diri-gida al Secretario General de la ONU la quemarcó la pauta de la reunión de 1993. En ellase detallaban una serie de puntos clave. Dadoque, a pesar de los esfuerzos realizados, elconsumo no cesaba de aumentar y las orga-nizaciones criminales prosperaban y se exten-dían, México se planteaba el acontecimientocomo una oportunidad única de reflexióninternacional. México solicitaba que se pres-tara mayor atención a la demanda porque “elconsumo de drogas constituye la fuerza generadorade la producción y el tráfico de las mismas, la reduc-ción de su demanda se revela como una soluciónradical – aunque a largo plazo – del problema”.Asimismo, opinaba que “el camino más eficazpara abatir la producción y tráfico de los estupe-facientes consiste en la paulatina reducción tantode los consumidores actuales como de los even-tuales”. Es evidente que esta carta incluía unafuerte crítica contra las operaciones anti-droga llevadas a cabo por los Estados Unidosen territorio mexicano y contra el mecanis-mo unilateral de certificación de estupefa-cientes estadounidense. La misiva señalabaque, para que un frente unido ganara terre-no, se requería buena fe, principios legales,voluntad política, capacidad de cooperación,el reconocimiento de la identidad de cadapaís y el respeto incondicional por sus prin-cipios de soberanía. Se censuraban además las“imposiciones hegemónicas”, la “política de repro-che” y el “señalamiento de culpas medianteesquemas de maniqueísmo geográfico, que nadaresuelven”.1

México subrayó también la necesidad de revi-sar la clasificación de los estupefacientes “afin de reducir el mercado ilícito de drogas”, conlo que dejaba entrever que consideraba que

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4 D r o g a s y C o n f l i c t o n o 6 - m a r z o 2 0 0 3

1 México y la cooperación internacional contra la producción, demanda y tráfico ilícito de drogas, Carta dirigida al Secretario General porel Representante Permanente de México ante las Naciones Unidas, 20 de octubre de 1993. A/C.3/48/2.

el control de ciertas substancias debía aban-donarse. La carta detallaba las cuestionesque debían examinarse con mayor urgenciapara que la idea del “enfoque equilibrado” setomara en serio. La mayoría de dichas cues-tiones aparecerían, cinco años más tarde, enla agenda de la UNGASS: reducción de lademanda, blanqueo de dinero, precursoresquímicos, drogas sintéticas y mayor inversiónen desarrollo alternativo.

La carta de México reflejaba las tensionesentre los Estados Unidos y Latinoamérica enmateria de drogas, así como la tradicionaldivisión entre la demanda y la oferta en el sis-tema de control de drogas internacional.Ambos hechos resultaron del desequilibrioen las relaciones de poder político a la som-bra de las que se negociaron las tres con-venciones. El sistema de control creadomediante las convenciones estaba pensadopara acabar con la oferta ilícita, mientrasque las políticas relacionadas con la deman-da se consideraban como una cuestión nacio-nal. Cuando se planteó la posibilidad de esta-blecer una cuarta convención dirigida espe-cíficamente a la reducción de la demanda, laJunta Internacional de Fiscalización de Estu-pefacientes (JIFE) se mostró contraria a laidea. La JIFE dudaba que se pudiera aprobarun tratado internacional y vinculante sobrela reducción de la demanda o que dicho tra-tado fuera el instrumento adecuado para tra-tar la cuestión. Consideraba asimismo que“los programas de reducción de la demanda debe-rían desarrollarse en los ámbitos nacional y local,según la situación real del uso indebido de drogasy teniendo en cuenta el entorno cultural, político,económico y legal”.2 Se podría haber aplicadoun argumento parecido en materia de la ofer-ta y habría sido una sabia decisión que laspolíticas nacionales sobre cultivos ilícitoscontemplaran los aspectos culturales, políti-cos, económicos y legales.

En realidad, México expresó la frustración,compartida por varios países productores de

Latinoamérica, sobre el desequilibrio inhe-rente al sistema internacional de control dedrogas. Así pues, lo que se debía contra-rrestar era precisamente ese desequilibrio.Además de esta falta de equilibrio, la comu-nidad internacional tomó conciencia de quelas medidas de control de drogas habían sidoineficaces hasta el momento, cosa que pusoen duda la concepción prohibicionista en quese fundamentaba el sistema. El SecretarioGeneral Boutros Boutros-Ghali ante la Asam-blea General de 1993 instó a los Estadosmiembro a tener presentes dos cuestiones:“Por una parte, la velocidad con que se extiendeel azote, con todas sus consecuencias en la socie-dad y la criminalidad; por la otra, el hecho de quela sociedad civil muestra una creciente impacien-cia que conduce a tomar soluciones simplistas oderrotistas. Necesitamos, más que nunca, empren-der una acción decidida a escala mundial”.3

Se adivinaba así la aparición de dos posturasenfrentadas en el sistema de control de dro-gas de la ONU: una que abogaba por elreplanteamiento de las políticas en esta mate-ria y otra que aspiraba a reafirmarlas. Las reu-niones ulteriores se encargarían de determi-nar el resultado.

Un sistema con dientes

El desacuerdo se hizo evidente durante esostres días, en los que varios delegados subra-yaron la necesidad de ‘reafirmar el compro-miso’, ‘reforzar’ y ‘fortalecer’ el sistema exis-tente. Como dijo el delegado del ReinoUnido: “Disponemos de la maquinaria. Lo quedebemos hacer ahora es mejorar su funciona-miento. En especial, necesitamos un frente inter-nacional más unido que defienda la Convención delas Naciones Unidas de 1988. La convención esun instrumento con dientes y debemos conseguirque muerda”.

No obstante, otros delegados emplearontérminos como ‘revisión’, ‘valoración gene-

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2 Effectiveness of the international drug control treaties, Anexo al Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientesde 1994, Naciones Unidas, Nueva York, 1995. E/INCB/1994/1/Sup.1: 6.3 48° Período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Official Records, Punto 112 del orden del día, Fiscaliza-ción internacional de drogas, 26 y 28 de octubre de 1993. A/48/PV.37-42.

ral’, ‘intentar nuevas estrategias’ y ‘replante-ar nuestras acciones’. Algunos defendieron unenfoque más indulgente ante el consumocomo, por ejemplo, el Sr. Torben Lund, minis-tro de salud de Dinamarca, afirmando que:“Considero que hemos alcanzado un punto en quedebemos comprender que se necesitan nuevosenfoques para abordar elproblema de las drogas. (...)Quizá debamos dejar decentrarnos en la aplicaciónde la ley y ocuparnos másbien de la prevención y eltratamiento”. El Sr. Balta-sar Garzón Real, queactuó como represen-tante del Plan Nacionalsobre Drogas de España, también destacó lanecesidad de iniciar un debate objetivo. Abo-gando por un debate general para valorar loslogros obtenidos y meditar sobre el futuro,Garzón declaró que: “Ha llegado el momentode detenernos a reflexionar sobre las solucionesque se deberían adoptar. (...) Para afrontar undebate de tal naturaleza debemos deshacernos detodas las opiniones preconcebidas y de los dogmasinquebrantables. Debemos estar abiertos al inter-cambio de ideas”. Según Garzón, era deseableque las Naciones Unidas siguieran un proce-so de reflexión en su seno y que lo fomen-taran más allá de sus puertas porque “lasNaciones Unidas es el foro ideal y el mejor ins-trumento de difusión donde intercambiar ideas ydonde adoptar decisiones sobre nuevas directricesque nos ayuden a alcanzar nuestros objetivos”.

El debate concluyó con la adopción de laresolución 48/12, cuyo borrador corrió acargo de México. Según lo estipulado por laresolución, la Asamblea General solicitaría ala Comisión de Estupefacientes que valorarael funcionamiento de los instrumentos decontrol de drogas para determinar las esfe-ras en se habían logrado “progresos satisfacto-rios y los puntos débiles” y recomendar “los cam-bios que deben efectuarse en las actividades de fis-calización de drogas”. Por último, estudiaría laposibilidad de designar un grupo especial de

expertos como instrumento adicional paraexaminar los asuntos en cuestión y formular“recomendaciones concretas para la acción”.4Surgieron entonces varias iniciativas, pero sutrayectoria definía claramente los límites polí-ticos a la hora de formular los ‘cambios quedeben efectuarse’. Se comenzó a plantear la

necesidad de revisar laclasificación establecidaen las convencionessobre los productos dela coca y el cannabis. Sepresentaron propuestascon el fin de analizar elcoste y las ventajas de lareducción del daño, asícomo estrategias de

despenalización. Y México empezó a reunirel apoyo necesario para celebrar una cumbreinternacional dedicada a la reflexión que,finalmente, desembocó en la UNGASS de1998.

El grupo consultivo

El Programa de Naciones Unidas para la Fis-calización Internacional de Drogas (PNU-FID) designó un grupo consultivo especial eintergubernamental cuyo objetivo consistíaen formular recomendaciones sobre los ‘cam-bios que deben efectuarse’. El grupo conta-ba con el asesoramiento del Sr. Hamid Ghod-se, presidente de la JIFE, quien declaró que:“En estos momentos, no parece necesario intro-ducir grandes modificaciones en los tratados inter-nacionales sobre fiscalización de drogas. Se requie-ren únicamente algunos ajustes técnicos paraactualizar algunas de sus disposiciones” y algu-nos “defectos deberían eliminarse”.5

Los diez integrantes del grupo fueron selec-cionados con sumo cuidado. México estuvorepresentado por Miguel Ruiz-Cabañas, queen aquel momento trabajaba en la embajadamexicana de Washington y que más tarde sehizo cargo del departamento antidroga delministerio de asuntos exteriores de su país.

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4 Resolución de la Asamblea General, Medidas para fortalecer la cooperación internacional contra la producción, la venta, la demanda, el tráfi-co y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y actividades afines, 28 de octubre de 1993. A/RES/48/12: art. 9 y 11.5 JIFE, Report 1994, Nueva York, 1995. E/INCB/1994/1, párr. 21, b, c.

“Disponemos de lamaquinaria. (...)

La convención es uninstrumento con dientes y

debemos conseguir quemuerda”

El grupo incluía también a los Estados Uni-dos, la India, la Argentina, la Federación deRusia, Suecia, Polonia, Japón, Egipto y Nige-ria. El representante de éste último país fuePhilip O. Emafo, en aquellos momentos con-sultor del PNUFID y presidente de la JIFEdesde 2002. No se invitó a ninguno de los paí-ses conocidos por sus concepciones másliberales. El grupo se reunió en dos ocasio-nes durante la segunda mitad de 1994 enViena. Respaldaba la filosofía de la JIFE que,en su opinión, proporcionaba sólidos argu-mentos “para contrarrestar el fuerte movimien-to que pretende demostrar que el régimen inter-nacional de fiscalización de drogas, fundamenta-do en la aplicación de tra-tados internacionales enesta materia había fraca-sado y que la única soluciónpasaba por la legaliza-ción”.6 Uno de los miem-bros exigió incluso quese intentara poner frenoa la idea de la ‘reduccióndel daño’, ya que se con-sideraba una fuente de enfrentamiento. “Lareducción del daño se consideraba el caballo deTroya de las facciones que defendían la causa dela legalización”.7

No obstante, según el director ejecutivo delPNUFID, “un estudio más detallado sobre lasimplicaciones de la despenalización y de las cam-pañas para la reducción del daño, tal como sugi-rió el grupo consultivo, podría ofrecer nuevas pers-pectivas que condujeran a soluciones inespera-das”.8 En su informe dirigido a la Comisiónde Estupefacientes, en que se entretejían lassugerencias de la JIFE y del grupo consultivo,el director ejecutivo recomendaba la adop-ción de un doble enfoque. El PNUFID debía,en primer lugar, proporcionar “argumentos

concretos y sólidos contra la legalización del usode estupefacientes con fines no terapéuticos” y, ensegundo, “emprender un estudio sobre las impli-caciones de la despenalización y de las campañaspara la reducción del daño”.9

El grupo consultivo secundó la idea de con-vocar una conferencia internacional. “Dichaconferencia ofrecería la posibilidad de, entre otros,valorar los éxitos gubernamentales en materia defiscalización del uso indebido de drogas y adoptaruna declaración de principios sobre la reducciónde la demanda. Se consideraba que la conferen-cia sería el foro adecuado donde se podrían reu-nir los gobiernos y el PNUFID para reafirmar los

principios y las posturassobre la legalización, ladespenalización, la reduc-ción del daño y otras cues-tiones importantes”.10 ElSr. Giorgio Giacomelli,director ejecutivo delPNUFID, reflejó estarecomendación en suinforme a la Comisión

de Estupefacientes puntualizando que el even-to no debía limitarse únicamente a ‘reafirmar’sino también a ‘examinar’ dichas posturas.11

El grupo rememoró un discurso del Sr. Gia-comelli en la Comisión de Estupefacientes,1994, en que señalaba que era “cada vez másdifícil justificar la continua distinción entre subs-tancias teniendo sólo en cuenta su situación legalo su aceptación social. En la medida en que la adic-ción a la nicotina, el alcoholismo y el uso indebidode disolventes e inhalantes pueden representar unamayor amenaza para la salud que el abuso deotras substancias sometidas actualmente al con-trol internacional, el pragmatismo llevaría a con-cluir que seguir con estrategias disparatadas paraminimizar su impacto es, en última instancia, una

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6 Report of the meeting of the ad hoc intergovernmental advisory group held pursuant to Commission on Narcotic Drugs resolution 3 (XXX-VII), 18 de noviembre de 1994. UNDCP/1994/AG.7: párr. 5.7 Ibídem, párr. 60.8 Follow-up to the results of high-level plenary meetings at the 48th session of the General Assembly to examine the status of internationalcooperation against the illicit production, sale, demand, traffic and distribution of narcotic drugs and psychotropic substances; Aplicación dela resolución 48/12 de la Asamblea General, Informe del director ejecutivo, 1 de febrero de 1995. E/CN.7/1995/14: párr. 45.9 Ibídem párr. 52.10 UNDCP/1994/AG.7: párr. 79.11 E/CN.7/1995/14: párr. 35.

“La reducción del daño seconsideraba el caballo deTroya de las facciones quedefendían la causa de la

legalización”

medida artificial, irracional y poco rentable”.12

En cuanto a los puntos de las convencionesconsiderados débiles o contradictorios, eldirector ejecutivo recomendó que la Comi-sión designara un “grupo de expertos para estu-diar la validez de las definiciones existentes en lasconvenciones de 1961 y de 1971, con especialatención a varios productos derivados de la canna-bis y de la hoja de coca”.13

A continuación, se invitó a los Estados miem-bro de la Comisión a comentar dichas reco-mendaciones.14 El Perúestimaba que “era nece-sario reexaminar las for-mas tradicionales de abor-dar la cuestión de la fisca-lización de las drogas” yque, por lo tanto, unaconferencia internacio-nal “debería estar orienta-da hacia el futuro y pro-mover soluciones innova-doras en lugar de dejarseinfluir excesivamente porlas formas tradicionales deencarar el problema”. ElPerú y Sudáfrica refrendaron la propuesta deformar un grupo de expertos sobre la cocay el cannabis y un foro parecido para valorarlos programas de desarrollo alternativo. Sudá-frica y Australia apoyaron la idea de efectuarun estudio sobre las consecuencias de la des-penalización y las políticas de reducción deldaño, con la condición, según expresó Aus-tralia, de que si se valoraban programas detal índole también “había que evaluar otrosmodelos de programas de fiscalización del uso inde-bido de drogas, y que toda evaluación que se hicie-se de estos programas, incluidos los basados en lacontención de los daños, debía ser equilibrada eimparcial”. En lo referente a la segunda partedel doble plan, que pretendía que se facilita-ran “argumentos concretos y fundados contra la

legalización”, Australia opinaba que, si se rea-lizaba dicho estudio, “debía ser imparcial yabordar los argumentos en pro y en contra de lalegalización, para que pudiera celebrarse un deba-te equilibrado y abierto”.

Última parada: Comisión deEstupefacientes 1996

La Comisión de Estupefacientes debía deci-dir qué hacer con las recomendaciones for-muladas por el grupo consultivo durante el

período de sesiones deabril de 1996. Las pro-puestas que deberíanhaber servido para abrirel debate y preparar elterreno a cambios en elrégimen se descartaronuna por una. “Si bienhubo cierto apoyo a la con-vocación de una reunióndel un grupo de expertosencargado de examinar laidoneidad de las definicio-nes actuales de la Conven-ción de 1961 y el Convenio

de 1971, con especial referencia a los diversos pro-ductos de la cannabis y de la hoja de coca, (…)se expresó la opinión de que no deberían convo-carse reuniones de grupos de expertos sobre otrascuestiones de la competencia de la Junta Interna-cional de Fiscalización de Estupefacientes”.15 Éstaera sólo una de las ‘opiniones expresadas’pero indicaba que no existía un consenso alrespecto y que, por lo tanto, no se revisaríala situación del cannabis y la coca.

La posibilidad de estudiar la despenalizacióny el concepto de reducción del daño se vioobstaculizada aún de otro modo. “Se expresóuna fuerte oposición a la legalización del uso dedrogas para fines no terapéuticos. Esta medida nosólo sería contraria a las disposiciones de los tra-

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12 Statement by Executive Director of the United National International Drug Control Programme at the Thirty-seventh Session of the Com-mission on Narcotic Drugs, Viena, 13 de abril de 1994.13 E/CN.7/1995/14: párr. 46c.14 Seguimiento de la resolución 48/12 de la Asamblea General, Informe del director ejecutivo, enero de 1996. E/CN.7/1996/3.15 Comisión de Estupefacientes, Informe del 39º Período de sesiones (16 a 25 abril), Consejo Económico y Social, Documentos Ofi-ciales 1996. E/1996/27: Sup.7, párr.16.

“Había que evaluar otrosmodelos de programas de

fiscalización del usoindebido de drogas, y que

toda evaluación que sehiciese de estos

programas, incluidos losbasados en la contención

de los daños, debía serequilibrada e imparcial”

tados internacionales sobre fiscalización de drogas,sino que representaría además un grave revés parala cooperación internacional en materia de fisca-lización de drogas. Si bien se mostró cierto apoyoa que el PNUFID realizase investigaciones sobrela cuestión de la legalización del uso de drogas parafines no terapéuticos, se observó que esta investi-gación podría ser mal interpretada por los propo-nentes de la legalización”.16 Aunque esta ideasólo se ‘manifestó’, dejaba entrever la falta deunanimidad y que, por lo tanto, el estudio nose podría realizar.

Finalmente, se descartó por completo la pro-puesta de organizar una conferencia interna-cional donde se podrían haber adoptadoenmiendas a las convenciones. Como moti-vo, se adujo que supondría un ‘elevado costo’en un momento en que “las Naciones Unidasatravesaban la peor crisis financiera desde su fun-dación. La Comisión llegó a la conclusión de quemuchos de los objetivos de una conferencia po-drían conseguirse igualmente convocando un perí-odo extraordinario de sesiones de la AsambleaGeneral”.17 Así pues, la Comisión de Estupe-facientes adoptó una resolución18 en la querecomendaba la celebración de lo que se con-virtió en la UNGASS de 1998. Su objetivoconsistía en “dar lugar a un compromiso reno-vado de los gobiernos de combatir el uso indebidoy el tráfico ilícito de drogas y fortalecer al mismotiempo la aplicación de los instrumentos interna-cionales de fiscalización de drogas”.19 Los tér-minos como ‘valorar’, ‘estudiar’, ‘revisióncientífica’, ‘detectar puntos débiles’, ‘cambiosque deben efectuarse’ o ‘desarrollar nuevasestrategias’ no sobrevivieron y, por lo tanto,no se reflejaron en la resolución final.

Un compromiso renovado

Antes de que la Asamblea General pudieraestudiar la propuesta, ésta debía pasar por el

Consejo Económico y Social (ECOSOC), elorganismo que acoge a la Comisión de Estu-pefacientes. En 1996, el ECOSOC dedicó unsegmento de alto nivel de tres días al análi-sis de los resultados de la reunión de laComisión de Estupefacientes.20 El entoncespresidente de la JIFE, Sr. Schroeder, dejó muyclaro su punto de vista durante la sesión deapertura: “Los gobiernos no deben olvidar que losexperimentos en el campo de la reducción del dañoque se están realizando actualmente en varios paí-ses desarrollados podrían ser malinterpretadospor los partidarios de la legalización de las drogas.(...) En opinión de la Junta, no se puede justificarla legitimidad del uso de estupefacientes bajo larúbrica de ‘reducción del daño’”.

Pero Australia no se dejó intimidar por estasdeclaraciones. El delegado australiano repli-có que las medidas de reducción del dañorepresentaban el factor clave de la estrategiade su país. Dichas medidas estaban empe-zando a aplicarse sin darse la condición pre-via de la eliminación del uso indebido de dro-gas. Si bien era posible que este tipo deestrategias no resultaran idóneas para todoslos países, era innegable que había logradoresultados muy positivos en Australia, dondehabía conseguido paliar los problemas socia-les, económicos y sanitarios. La UNGASSprevista para 1998 brindaría “una excelenteoportunidad para determinar si era necesariointroducir mejoras en las estructuras establecidascon miras a aumentar su eficacia en la batalla dela comunidad internacional contra los estupefa-cientes”. Portugal declaró que los gobiernosdebían estar abiertos al debate público paraencontrar las soluciones apropiadas, sobretodo si existían dudas sobre la eficacia deciertas medidas. El observador de Suiza apun-tó que: “La comunidad internacional no deberíaceder al desaliento ante los contratiempos, sinoaprovechar la oportunidad de analizar con crite-rio estrategias para el futuro y, además, hacerlo

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16 Ibídem, párr. 27.17 Ibídem, párr. 18.18 Resolución, Special session of the General Assembly devoted to the combat against the illicit production, sale, demand, traffic and distri-bution of narcotic drugs and psychotropic substances and related activities. E/CN.7/1996/L.16.19 E/1996/27: Sup.7, párr.17.20 ECOSOC, Período de sesiones sustantivos de 1996, Provisional Summary Records of Meeting, Nueva York, 25 a 27 de junio de 1996. E/1996/SR.10-15.

con una actitud abierta que esté dispuesta aaprender de la experiencia de otros y a experi-mentar cuando sea necesario”.

Estas opiniones, sin embargo, no fueron másque excepciones. En general, la reunión con-firmó el modelo predominante. El ECOSOCdio el visto bueno al informe de la Comisión,incluida la recomendación de celebrar unaSesión Especial de la Asamblea General en1998. Posteriormente,el Secretario General dela ONU presentó uninforme ante la Asam-blea General sobre losposibles resultados dedicha sesión especialtotalmente purgado decualquier indicio de revi-sión. “En el período extra-ordinario de sesiones sepodría reiterar la impor-tancia de los tratados sobre fiscalización interna-cional de drogas (...) y reafirmar su pertinencia yeficacia”. También ayudaría a “lograr la adhesióny aplicación universales antes del fin del milenio”.Asimismo, los resultados de la sesión “po-drían llevar a los gobiernos a reafirmar la impor-tancia política de la fiscalización de drogas y a reno-var el compromiso”.21 Los preparativos de laUNGASS de 1998 se pusieron en marcha consesiones preparatorias en Viena organizadaspor la Comisión de Estupefacientes.A finales de 1996, se habían neutralizado lasposturas y recomendaciones más polémicasde los años precedentes que habrían podidoconvertir la UNGASS en un verdadero forode reflexión. Seguramente por eso, al lobbydefensor de la ‘tolerancia cero’ no le hizomucha gracia ver cómo resurgían algunas deestas ideas en el Informe Mundial sobre Dro-gas de la ONU publicado en 1997. Se dedi-có todo un capítulo al ‘Debate sobre regula-ción y legalización’,22 escrito con la intención– como se menciona en la contraportada –de ir ‘más allá de la retórica que suele acom-pañar a este asunto’: “Durante los últimos añoshan aumentado las críticas que afirman que los fon-

dos dedicados a la ‘guerra contra las drogas’ se hanmalgastado y que el régimen internacional de fis-calización de drogas, en lugar de favorecer la saludy el bienestar de las naciones, podría haber agra-vado la situación (...) La sensación de haber alcan-zado un punto muerto en el campo de las políti-cas sobre drogas ha dado pie a la aparición denumerosos grupos de presión que reivindican uncambio en la fiscalización de drogas internacionalque implicaría suavizar el régimen prohibicionista

– por ejemplo, modifican-do las Convenciones exis-tentes en materia de fis-calización de drogas – yconcediendo mayor impor-tancia a las medidas parala reducción del daño aso-ciado al uso indebido dedrogas. Dado que estosgrupos son de origen hete-rogéneo y están integradospor investigadores, políti-

cos, científicos médicos, economistas y destacadoslíderes de opinión, movidos en su mayoría por unamotivación seria y fundada, representan un granreto a la filosofía actual sobre fiscalización de dro-gas”.

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21 51° Período de sesiones de la Asamblea General. Preparativos y posible resultado de un período extraordinario de sesiones de laAsamblea General dedicado a la fiscalización internacional de drogas. Informe del Secretario General, 9 de octubre de 1996. A/51/469.22 World Drug Report, UNDCP/Oxford University Press, 1997, p. 184-201.

“El régimen internacionalde fiscalización dedrogas, en lugar de

favorecer la salud y elbienestar de las naciones,podría haber agravado la

situación”

UNGASS 1998: el compromiso

México había desempeñado un papel funda-mental en la organización de la Sesión Espe-cial y aspiraba a su presidencia. Los EstadosUnidos, no obstante, impidieron la candida-tura de dicho país porque sentían ciertainquietud por su tono crítico. Y sólo tras lar-gas horas de negociaciones entre bastidoresse alcanzó un acuerdo para ofrecer la presi-dencia a Portugal. México siguió desempe-ñando un destacado papel durante los pre-parativos de la UNGASS, presidiendo elgrupo intergubernamental encargado de ela-borar el borrador de los ‘Principios rectoresde la reducción de la demanda de drogas’,uno de los documentos clave en la agenda dela UNGASS. México también presentó pro-yectos de texto sobre cuestiones como elblanqueo de dinero y los precursores quími-cos. El objetivo de México, en palabras de surepresentante permanente en Viena, consis-tía en adaptar el régimen internacional decontrol de drogas para que la reducción dela demanda adquiriera mayor importancia“equilibrando así una estrategia que previamenteestaba sesgada hacia un aspecto del problema”.23

Se confiaba en que la UNGASS marcaría elfin de la ‘época de señalar con el dedo’.Tanto México como Colombia destacaronque se debería acabar con la antigua dicoto-mía entre países tradicionalmente producto-res y consumidores para dar paso al princi-pio de la ‘responsabilidad compartida’. Esteprincipio, según su opinión, debería conver-tirse en la piedra angular del control inter-nacional de drogas y, para ello, no sólo habíaque admitir los desequilibrios del pasado,sino también que las fronteras tradicionalesse habían desdibujado con el paso del tiem-po. Tras una serie de arduas negociaciones,centradas en cuestiones sobre la reducciónde la demanda y los precursores químicos, elresultado final de la UNGASS reflejó algo dela esencia de esta postura. Muchos de los

documentos aprobados hacen hincapié en laresponsabilidad del ‘Norte’ para, entre otrascosas, reducir la demanda, regular el comer-cio de precursores químicos, controlar laproducción de estimulantes de tipo anfeta-mínico (EA) y abordar cuestiones como elblanqueo de dinero.

El principal impedimento para alcanzar estenuevo equilibrio surgió a partir de una pro-puesta presentada por Pino Arlacchi, al quese nombró nuevo director ejecutivo delPNUFID durante el proceso de preparación,en septiembre de 1997. Su plan SCOPE,cuyas siglas en inglés corresponden a la Estra-tegia para la Eliminación de la Coca y laAdormidera, se proponía erradicar estos cul-tivos en un plazo de diez años – para el 2008– e instaba a hacerlo en Colombia, Bolivia, elPerú, Birmania, Laos, Vietnam, Afganistán yPakistán, los ocho países en que se concen-tra la producción de coca y opio.24 El planSCOPE resucitaba el discurso sobre un‘mundo libre de drogas’ mediante la total eli-minación de cultivos y devolvía el peso de laresponsabilidad a los países productores deopio y coca.

Aunque el plan nunca se aprobó, aportó elimpulso necesario para la adopción del artí-culo más polémico de la Declaración Política dela UNGASS: el artículo 19 que exhorta a “eli-minar o reducir considerablemente el cultivo ilíci-to del arbusto de coca, la planta de cannabis y laadormidera para el año 2008”.25 Tras un aca-lorado debate, se acordó que se fijaría esemismo año como fecha límite para “eliminaro reducir considerablemente la fabricación, lacomercialización y el tráfico ilícito de sustanciassicotrópicas, comprendidas las drogas sintéticas yla desviación de precursores” así como para“lograr resultados importantes y mensurables enla esfera de la reducción de la demanda para elaño 2008”. Estos son los puntos que constanen la agenda para la revisión de mitad de pe-ríodo de abril de 2003: “examinar los avances

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23 R. Lajous Vargas, ‘La ONU y el Narcotráfico’, Nexos, 246, junio de 1998. www.nexos.com.mx/internos/foros/drogas/drogas_8.asp24 T. Blickman, Caught in the Crossfire: Developing Countries, the UNDCP, and the War on Drugs, TNI/CIIR, Londres, junio de 1998.www.tni.org/drugs/reports/caught.htm25 Declaración Política, 20º Período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, 9ª reunión plenaria, 10 de junio de 1998.A/RES/S-20/2.

alcanzados y los obstáculos encontrados” en lamitad del camino del plazo fijado para 2008.

Durante la Sesión Especial, fueron pocos losdelegados que siguieronmanifestando sus dudasacerca del frágil con-senso que tanto costóalcanzar. Raymond Ken-dall, Secretario Gene-ral de Interpol, remarcóque urgía una nuevapolítica que “no deberíaser tan ingenua como paraconfundir la realidad con lafe demagógica y partir deinformación objetiva y deinvestigaciones multidisci-plinarias”. De modo parecido, los Países Bajosinsistieron en la necesidad de poner en prác-tica estrategias basadas en hechos demos-trados: “Lo primero que deberíamos hacer seríavalorar los resultados de nuestros esfuerzos hastael momento para poder discernir qué es lo que real-mente funciona. No nos dejemos acorralar por lasdiscusiones ideológicas del pasado al estudiar futu-ras estrategias. Ciñámonos en cambio a los hechosque hemos podido constatar a partir de nuestrasprácticas durante los últimos años”.26

Sin embargo, desde que se celebró laUNGASS en 1998, no se han tomado dema-siadas iniciativas en ese sentido. Pino Arlac-chi, el director ejecutivo del PNUFID, cen-suró gran parte del Informe Mundial sobre Dro-gas 2000. El capítulo sobre regulación quedebía ser la continuación del de 1997 desa-pareció por completo, al igual que todo unapartado dedicado al cannabis y a otros pro-ductos. El coordinador, Francisco Thoumi,abandonó la agencia manifestando su pro-testa. “Arlacchi estaba muy preocupado porqueel borrador original no reflejaba su visión de la situa-ción de las drogas en el mundo. Consideraba queera demasiado pesimista y que no mostraba losrecientes progresos alcanzados en la lucha contrala droga. Solía argüir que el problema mundial delas drogas estaba a punto de solucionarse y que

sólo tres países suponían un verdadero problema:Colombia, Afganistán y Birmania”.27 Parte delpersonal del PNUFID se vio obligado a aban-donar la agencia o dimitió por sus diferencias

con Arlacchi. Hubo unapurga – por no hablarde caza de brujas – paralimpiar el sistema decontrol de drogas de laONU de cualquier ele-mento supuestamente‘derrotista’ que pudieraromper el ‘espíritu deunión’.

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26 20º Período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, Official Records, 8 a 10 de junio de 1998. A/S-20/PV.1-9.27 F. Thoumi, ‘Can the United Nations support “objective” and unhampered illicit drug policy research? A testimony of a UN fun-ded researcher’, Crime, Law & Social Change 38, 2002, p. 161–183.

“No nos dejemosacorralar por las

discusiones ideológicasdel pasado al estudiar

futuras estrategias.Ciñámonos en cambio a

los hechos que hemospodido constatar a partir

de nuestras prácticasdurante los últimos años”

Conclusiones

El funcionamiento basado en el consensopropio de la maquinaria de control de dro-gas de la ONU ha propiciado situacionesmuy curiosas. “Las drogas ilícitas pueden resul-tar de lo más paradójicas. El comportamiento irra-cional que, en principio, deberían mostrar las per-sonas que las consumen es en ocasiones propio demuchas de las que no lo hacen”.28 En su fuerointerno, la mayoría de autoridades conside-ra que la erradicaciónde las drogas es unameta poco realista y queel régimen actual carecede la eficacia necesaria.Pero en cuanto tomanasiento en las salas deconferencias de Viena yNueva York, se suben altren del consenso y lamayoría de los repre-sentantes se deja arras-trar por la retórica habi-tual mientras la minoríaprocura pasar lo másdesapercibida posible.Así pues, tras una década de conferencias dealto nivel durante la que se ha coincidido enque “el mal avanza más aprisa que el remedio”,se frena toda iniciativa para “detectar las cau-sas de la ineficacia del presente sistema de fisca-lización” y cualquier iniciativa para formular‘los cambios que deben efectuarse’ se la llevael viento. A pesar de todo lo expuesto, lacomunidad internacional reunida en 1998concluyó que se podría conseguir en 10 añoslo que no se había logrado en los 25 años deplazo que se fijaron con la Convención de1961.

La JIFE declaró ya en su informe de 1994: “Lacomunidad internacional ha expresado su deseode que, en lugar de reabrir todos los debates, pre-fiere desarrollar las estrategias definidas en comúny ampliar sus principios a fin de establecer la mane-ra de fortalecer las medidas de fiscalización de dro-gas”.29 Los frecuentes llamamientos proce-dentes de la propia ‘comunidad internacional’

para “analizar con criterio estrategias para el futu-ro y, además, hacerlo con una actitud abierta queesté dispuesta a aprender de las lecciones del pasa-do y a experimentar cuando sea necesario” se hantopado con maniqueístas acusaciones – típi-cas de la guerra fría –, sobre la traición a‘nuestra noble causa’.

Al repasar los antecedentes de la UNGASSde 1998, se hacen patentes las limitacionesdel funcionamiento racional de la maquinaria

de control de drogas dela ONU. Tras la aparen-te unanimidad en lasdecisiones tomadas endicha sesión, se escondeun duradero conflictoen el sistema de la ONUentre las naciones quese aferran al manteni-miento del statu quo delrégimen prohibicionistabasado en la ‘toleranciacero’ y las que admitensu fracaso y su retóricavacía y poco realista,que optan por abordar

la cuestión desde un enfoque más racional ypragmático. Es evidente que, en lugar de lasupuesta ‘mayor convergencia de opiniones’,estamos asistiendo al aumento de un desa-cuerdo que nos ha conducido a un callejónsin salida cuyo escape debemos hallar loantes posible.

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28 Marihuana, the Forbidden Medicine, Lester Grinspoon and James Bakalar, Yale University Press,1993.29 E/INCB/1994/1/Sup. 1: 8.

“Las drogas ilícitaspueden resultar de lo más

paradójicas. Elcomportamiento

irracional que, enprincipio, deberían

mostrar las personas quelas consumen es enocasiones propio de

muchas de las que no lohacen”

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La Organización Mundial de la Salud (OMS)cumple un rol particular en la formulación depolíticas de drogas de la ONU, relativamenteindependiente del trío central PNUFID-JIFE-Comisión. Dicho papel se limita a recomendaren qué lista de las convenciones de 1961 y 1971se deben clasificar determinadas substancias enfunción de sus consecuencias sobre la salud.Con este fin la OMS convoca cada dos años unComité de Expertos en Farmacodependencia.La OMS sólo puede recomendar, la Comisióndecide. La OMS siempre se ha mostrado endesacuerdo con el sistema de control de drogasestablecido ya que nunca ha comprendido lalógica tras la actual distinción entre substanciaslícitas e ilícitas. Por su misión centrada en elimpacto sobre la salud, la OMS se suele referira “estupefacientes, incluido el alcohol y el taba-co”. Las dos últimas substancias le dan mayoresquebraderos de cabeza que las drogas ilícitasclasificadas en listas en las convenciones. Segúnsus propias estadísticas, el conjunto de todas lasdrogas ilícitas es responsable de la pérdida deun 0,6% de “años de vida ajustados por dis-capacidad” (AVAD), comparado al 6,1% provo-cado por el alcohol y el tabaco.1

Cuando comenzó la Década contra el Uso Inde-bido de Drogas, en 1990, la OMS había creadoun programa sobre abuso de substancias (PSA)y nombró a seis expertos de su personal parafortalecer la contribución de la OMS en estecampo. La revista especializada British Journalof Addiction aplaudió la decisión con un edito-rial titulado: “Seis llaneros solitarios”. Uno de loscolumnistas de la revista celebraba la llegadadel PSA “porque ahora se puede dirigir la aten-ción a corregir el desequilibrio, hasta ahorademasiado inclinado hacia la reducción de laoferta y el cumplimiento de la legislación, cuyosprofesionales recuerdan, por su fuerte convicciónen la ‘maldad’ de los traficantes y de las subs-tancias químicas, a uno de aquellos honradosagentes de la justicia que condenaron a tantasmujeres inocentes a morir por brujería”.2 Men-cionaba asimismo un documento histórico ti-tulado Discoverie of Witchcraft (Descubrimien-to de la brujería), publicado en 1584 comoprotesta contra la creciente oleada de persecu-ción de inocentes por parte del supersticiosoclero, un libro que el rey James I de Inglaterracondenó a la hoguera. Haworth considerabade gran importancia la función del PSA para

aportar datos científicos con los que añadiralgo de sensatez al tema de las drogas y que“espero que nadie desee arrojar a la hoguera”. Losacontecimientos posteriores indican queHaworth fue demasiado optimista.

El entusiasta equipo del PSA decidió ampliar elcampo de trabajo del Comité de Expertos parapoder cubrir así un mayor número de cues-tiones relacionadas con la reducción de lademanda. El Comité de Expertos de 1992 sereunió con un doble objetivo. Por una parte, sedebía revisar la clasificación de diez substanciasy, por la otra, se pidió a los expertos que estu-diaran “las diversas estrategias y enfoques parareducir el uso de las substancias y sus efectosnocivos”. Tras debatir la tradicional práctica demascar coca en los Andes y el uso del khat enÁfrica, el Comité “recomendó que se realizaranestudios que analizaran posibles cambios en lasestipulaciones de la fiscalización internacionalcon respecto a estos patrones de uso tradicional”.En el informe del Comité también se concluíaque el “objetivo primordial de los programasnacionales para la reducción de la demandadebería ser minimizar el daño asociado al uso dealcohol, tabaco y otros estupefacientes (…) paraalcanzar una eficacia óptima, las políticasnacionales debían orientarse hacia objetivosexplícitamente definidos de ‘reducción deldaño’”.3 Esta conclusión se alcanzó “no sin algu-nas quejas”, especialmente por dos miembrosdel Comité: Hamid Ghodse, entonces presi-dente de la JIFE, y Philip O. Emafo, actualmentepresidente de la Junta. Aún así, al final se sacóadelante el informe, que “adoptó miras relati-vamente amplias con respecto a la reduccióndel daño ya que, por ejemplo, la regulación de laoferta se contemplaba como una de las posiblesestrategias a seguir con este fin”.4

El proyecto sobre cocaína de la OMS

En 1992, el PSA presentó un proyecto sobrecocaína de la OMS y el UNICRI que, según uncomunicado de prensa de marzo de 1995, era elmayor estudio a escala mundial sobre el uso deesta sustancia realizado hasta el momento. “Lasa veces imprevistas conclusiones del estudio noreflejan la posición oficial de la OMS”.5 En lareunión de la Comisión de Estupefacientes demarzo de 1995 se difundió un dossier informa-

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La OMS: Seis llaneros solitarios

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tivo en que se resumían los resultados del estu-dio. Las conclusiones estaban en conflicto conlos paradigmas aceptados, por ejemplo: “el usoocasional de cocaína no desemboca necesaria-mente en problemas físicos o sociales graves nileves. (…) En todos los países participantes, sonmayores los problemas sanitarios derivados deluso de substancias legales,sobre todo del alcohol y deltabaco, que del uso de lacocaína. (…) El consumo dehojas de coca no pareceprovocar efectos negativossobre la salud y, en cambio,posee una función terapéu-tica, ritual y social positivaen las comunidades indíge-nas andinas”. El principaltema para el futuro, segúnel estudio, era si el mundoseguiría “concentrándose entomar medidas para lareducción de la oferta, comola destrucción y la substitución de cultivos y laimposición de la ley, ante la crítica y el cinismocrecientes acerca de la eficacia de estos enfo-ques. (...) Se deben evaluar con mayor detalle losefectos negativos de las políticas y las estrategiasactuales y desarrollar enfoques alternativos. (…)Los enfoques nacionales y locales en estosmomentos, que prestan una atención excesiva alas medidas de control punitivas, podrían acre-centar el desarrollo de problemas relacionadoscon la salud”.6

En cuanto el dossier informativo empezó a cir-cular por los pasillos de la ONU, los funciona-rios estadounidenses hicieron uso de su graninfluencia para evitar la publicación del estudio.“El gobierno de los Estados Unidos ha quedadosorprendido al comprobar que el estudio pareceexponer argumentos a favor del uso positivo de

la cocaína”, fue la respuesta de Neil Boyer, re-presentante de los Estados Unidos en el 48°Período de sesiones de la Asamblea Mundial dela Salud en Ginebra. Alegó que el programa dela OMS sobre el abuso de substancias estaba“encaminado en la dirección equivocada” y que“socavaba los esfuerzos de la comunidad inter-

nacional porerradicar el cultivoilícito y la produc-ción de coca”.Denunció queexistían “indiciosdel apoyo de la OMSen programas parala reducción deldaño y de colabora-ciones previas de laOMS con organiza-ciones quedefendían la lega-lización de las dro-gas”. Y, a contin-

uación, amenazó expresamente con que “si lasactividades de la OMS en materia de drogas noconsiguen reafirmar los enfoques probados parael control de drogas, se recortarán los fondosasignados a los programas correspondientes”.7

Los resultados del proyecto sobre cocaínade la OMS y el UNICRI nunca salieron a laluz. El dossier informativo había sido unadelanto prematuro del resumen de resul-tados, antes de que la investigación recor-riera el proceso habitual de revisión y edi-ción. Debido a la conmoción, nunca selogró un acuerdo en la lista de expertos querevisarían el documento, y el proceso nuncase completó. Años de trabajo y cientos depáginas con valiosos datos y opinionessobre la coca y la cocaína de más de 40investigadores y asesores, acabaron final-mente “en la hoguera”.

Cuadro

La OMS: Seis llaneros solitarios

1 The Global Burden of Disease; Alan D. Lopez, OMS, 2020 Focus 5, Brief 2, febrero de 2001.2 Action against drug abuse-Yes; A form of witch-hunt-No. Comentarios sobre ‘Six Horsemen and the WHO programme on substanceabuse’. A. Haworth, en: British Journal of Addiction, 86, 1991, p.1391-1403.3 WHO Expert Committee on Drug Dependence: Twenty-eighth Report, Serie de Informes Técnicos No. 836, OMS, Ginebra, 1993.4 Harm Reduction, Human Rights and the W.H.O. Expert Committee on Drug Dependence, Robin Room, en: Patricia Erickson, DianeRiley, Yuet Cheung and Pat O’Hare (eds.), Harm Reduction: A New Direction for Drug Policies and Programs, University of Toronto Press,Toronto, 1997, p. 119-130.5 Publication of the largest global study on cocaine use ever undertaken. Comunicado de prensa WHO/20, 14 de marzo de 1995.6 WHO/UNICRI Cocaine Project, 5 de marzo de 1995 (no publicado).7 WHA48/1995/REC/3. 48° Periodo de sesiones de la Asamblea Mundial de la Salud, Summary Records and Reports of Committees,Ginebra, 1 a 12 de mayo de 1995.

“Si las actividades de laOMS en materia de

drogas no consiguenreafirmar los enfoques

probados para el controlde drogas, se recortarán

los fondos asignados a losprogramas

correspondientes”

legó el momento de preguntarsecómo valorará la comunidad inter-nacional los avances alcanzados ylos obstáculos encontrados al

intentar cumplir con las metas y objetivos dela UNGASS. Basta con echar una simple ojea-da a los mecanismos creados con miras a con-trolar este proceso para detectar la preocu-pante ausencia de criterios bien definidos yla omisión deliberada de cuestiones moles-tas. Se tiende a efectuar una valoración cen-trada en el proceso (es decir, en qué se hahecho para alcanzar los objetivos) mientrasque se hace caso omiso de toda preguntarelacionada con los resultados (cómo hanafectado esas medidas a la situación de lasdrogas). Así pues, queda por formular lacuestión principal: ¿va en buen camino lacomunidad internacional para alcanzar losobjetivos y metas fijados para 2008. Todoparece indicar que la revisión de mitad deperíodo no aspira a realizar una verdaderavaloración que tenga en cuenta las leccionesdel pasado para poder así mejorar la eficaciadel sistema. Se diría, más bien, que su obje-tivo consiste en conservar el compromisopolítico necesario para luchar “en el bandode los buenos”. Las naciones y las agenciasde la ONU se congratularán mutuamente portodos los esfuerzos realizados sin siquierapreguntarse en qué medida han influido en laoferta y el uso de las drogas ilícitas. El ori-gen de este enfoque radica en que se prevéque las respuestas a lo que deberían ser laspreguntas principales – es decir, las centra-das en los resultados – cuestionarían lasideas establecidas y resultarían demasiadoincómodas para el statu quo.

Durante el 42° Período de sesiones de laComisión de Estupefacientes, que se celebróen marzo de 1999 y en el que se estudió elproceso de seguimiento de la UNGASS, seconcluyó que “ese período extraordinario desesiones representó un hito en los esfuerzos inter-nacionales por lograr un mundo libre de drogas.

(...) La Asamblea General había pedido a la Comi-sión que desempeñara un papel importante en elseguimiento del período extraordinario de sesionesy velara por que los objetivos se cumplieran en lasfechas estipuladas.” El verdadero desafío con-sistía en “establecer un proceso de seguimientoeficaz, de modo que se mantuvieran el dinamis-mo político y el compromiso generados por el vigé-simo período extraordinario de sesiones.”1 Seadoptaron directrices para la presentación deinformes sobre el desarrollo de los objetivosfijados para 2003 y 2008. La aplicación de lasambiciosas metas aprobadas en la DeclaraciónPolítica de la UNGASS estaba vinculada a tresPlanes de Acción: uno sobre erradicación ydesarrollo alternativo, otro sobre reducciónde la demanda de estupefacientes y, por últi-mo, uno para luchar contra los estimulantesde tipo anfetamínico. Se disponía además deuna serie de medidas propuestas para con-trolar los precursores, combatir el blanqueode dinero y fomentar la cooperación judicial.

Instrumentos

El Cuestionario para los informes bienales(CIB) es uno de los instrumentos clave delproceso de seguimiento. Es el cuestionarioque usan los países para notificar los logrosobtenidos a la hora de aplicar los planes deacción y las medidas adoptadas. Absoluta-mente todas las preguntas – ciento cuarentay una – están dirigidas al proceso. “¿Ha toma-do su Gobierno medidas para...”? “¿Ha estableci-do su Gobierno procedimientos operativos para...”?O “¿Ha promulgado su Gobierno leyes o regla-mentos nuevos, o revisado los ya vigentes...”?2 Par-tiendo de este conjunto de datos estándar, elPNUFID elabora un resumen general e ínte-gro del proceso de aplicación en forma de uninforme bienal presentado ante la Comisiónde Estupefacientes con la idea de “que facili-ten el examen de mitad de período y la prepara-ción del informe a la Asamblea General en 2003.”3

La introducción del primer informe bienal cla-

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AVANCES ALCANZADOS Y OBSTÁCULOS ENCONTRADOS: L O S P R O B L E M A S D E L A E VA L U AC I Ó N D E L I M PAC TO


1 E/CN.7/1999/15/Rev.1. Comisión de Estupefacientes, Informe sobre el 42º Período de sesiones (16 a 25 de marzo de 1999y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999).2 CIB - Cuestionario para los informes bienales.3 E/CN.7/2001/16. Primer informe bienal consolidado del Director Ejecutivo sobre la aplicación de los resultados del vigésimoperíodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General, 4 de octubre de 2001.

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A v a n c e s a l c a n z a d o s y o b s t á c u l o s e n c o n t r a d o s : L o s p r o b l e m a s d e l a e v a l u a c i ó n d e l i m p a c t o


4 Global Illicit Crops Monitoring Programme (ICMP), UN-ODCCP, Viena, enero 2000.5 Global Illicit Crops Monitoring Programme (ICMP), UN-ODCCP, Vienna, enero 2000.6 E/CN.7/1999/15/Rev.1. Comisión de Estupefacientes, Informe sobre el 42º Período de sesiones (16 a 25 de marzo de 1999y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999).

rificaba que el “análisis siguiente es un reflejo delas medidas adoptadas por los Estados miembros,notificadas en el cuestionario, sin pasar a una eva-luación detallada de la eficacia de esas medidas”.De hecho, no se realiza ningún tipo de eva-luación en el Informe Bienal ni en los infor-mes de seguimiento independientes acerca dela aplicación de los Planes de Acción que eldirector ejecutivo del PNUFID presenta a laComisión de Estupefacientes. No hay rastrode evaluación ni siquiera en los debates man-tenidos durante el período de sesiones anualde la Comisión de Estupefacientes sobredichos informes. Toda persona familiarizadacon ese tipo de encuentros coincide en lomolestas que resultan las interminables inter-venciones de los delegados citando las incau-taciones, los esfuerzos de erradicación, lasnuevas medidas y los programas llevados acabo en sus naciones. Los debates con con-tenido y sobre estrategia brillan por su ausen-cia.

Existe un procedimiento parecido mediantelos Cuestionarios para Informes Anuales queemplea la Sección de Investigaciones delPNUFID para redactar el informe anual titu-lado Tendencias Mundiales de las Drogas Ilícitas.En él se incluyen estadísticas detalladas concálculos sobre la producción, el tráfico y elconsumo, acompañadas de una sección deanálisis sobre la evolución del problema mun-dial de las drogas ilícitas, que cada año se cen-tra en un tema determinado. Se trata de unafuente de información muy valiosa concebi-da como una herramienta para valorar demanera continuada la situación desde la pers-pectiva de los objetivos y metas de laUNGASS. Además, reconoce que “en la actua-lidad no se dispone de datos fiables y sistemáticospara controlar y valorar el progreso realizado conmiras a alcanzar dichos objetivos. (...) El PNUFIDha desarrollado dos programas integrales: en pri-mer lugar, un programa global para controlar elcultivo y el potencial de producción de cultivos ilí-citos; en segundo, un programa global para valo-rar el alcance y el patrón del uso indebido de dro-

gas. Una vez aplicados, ambos programas se con-vertirán en el eje central de un seguimiento inter-nacional con credibilidad de acuerdo con el com-promiso manifestado por los Estados miembro dela ONU para reducir la producción y el consumode drogas ilícitas”.4

La importancia concedida por la UNGASS de1998 al fin de “eliminar o reducir considerable-mente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la plan-ta de cannabis y la adormidera para el año 2008”se tradujo en la medida prioritaria de esta-blecer el Programa de Vigilancia del Cultivo Ilíci-to (ICMP, siglas en inglés). En estos momentos,hay varios estudios en marcha sobre los cul-tivos y la producción potencial de opio enAfganistán, Birmania y Laos, y sobre la cocaen Colombia, el Perú y Bolivia. “Se estima que,en la actualidad, un porcentaje superior al 96%de los cultivos ilícitos de adormidera y de arbustode coca se encuentra en estos seis países y, por lotanto, los seis subprogramas abarcarán práctica-mente la totalidad de las áreas de cultivo.”5 Setrata de un gran avance con respecto a la peti-ción de la Comisión de Estupefacientes querequería “una labor sistemática para recopilardatos y establecer puntos de referencia que faci-litaran la evaluación de los progresos realizados conmiras a lograr dicho objetivo”.6

Metodología e indicadores

A pesar de las numerosas dificultades paraconseguir datos fiables y comparables y de lasdiversas lagunas informativas, se han dado yaalgunos pasos que permitirían intentar valo-rar los logros alcanzados en el transcurso decinco años, tanto en términos de su proce-so como de su impacto. El sistema de la ONUcuenta con una gran experiencia en el ámbi-to del control y la valoración de mecanismos,adquirida en otras cumbres y conferenciastemáticas, y concede una especial importan-cia al desarrollo de indicadores básicos paraformular políticas eficaces y controlar losavances hacia los objetivos prioritarios de sus

principales conferencias.7 De hecho, tras lacelebración de la UNGASS sobre el proble-ma de las drogas “varios representantes esti-maron que la Comisión debía establecer una meto-dología común y convenir en un conjunto de prin-cipios e indicadores para vigilar los progresos rea-lizados. A ese respecto, se hizo referencia a la expe-riencia de la Comisión Interamericana para el Con-trol del Abuso de Drogas (CICAD), de la Organi-zación de los Estados Americanos (OEA), y delObservatorio Europeo de las Drogas y las Toxico-manías. Esa experiencia podía servir de modelopara otras regiones y ofrecer lecciones valiosas ala Comisión”.8

En 2000, se presentó un proyecto de reso-lución ante la Comisión de Estupefacientesque destacaba “la necesidad de adoptar indica-dores que sirvan como guía en la preparación deinformes para la Asamblea General sobre la mar-cha de los trabajos para alcanzar los objetivos ymetas fijados para 2003 y 2008. Esta medida ser-viría para garantizar la imparcialidad y objetividaddel recientemente creado mecanismo con vistas apermitir un examen conjunto de la comunidadinternacional sobre los logros alcanzados median-te el esfuerzo internacional para combatir el pro-blema de las drogas y del crimen derivado deéste”.9 El proyecto establecía una distinciónexplícita entre los “indicadores de objetivos rela-cionados con la aplicación”, en que se incluíanlos programas, la legislación y medidas afines,y los “indicadores de objetivos relacionados conlos resultados que permitirían a la Comisión valo-rar el avance logrado para alcanzar las metas fija-das para 2008”. Este comentario, por lo tanto,subrayaba la necesidad de establecer dostipos de indicadores. Sin embargo, los paísesque presentaron la resolución la retiraronporque otros delegados los persuadieron deque era innecesaria.

La Comisión podría ciertamente haber toma-do ejemplo de la CICAD y del ObservatorioEuropeo (OEDT). Este último organismo hadesarrollado, en colaboración con Europol,métodos y herramientas para valorar la estra-tegia de la Unión Europea en materia dedrogas. A petición de la Comisión Europea,establecen una clara distinción entre variosniveles de evaluación. La primera etapa secentrará en el proceso y se empleará paracontrolar y analizar el grado de aplicación delas medidas acordadas. A continuación, semedirá el posible impacto de dichas accionessobre la situación de las drogas.10

Medición de los resultados

De momento, el proceso de seguimiento haproporcionado, por una parte, abundantesdatos sobre la situación de las drogas en elmundo (tendencias globales y vigilancia decultivos) y, por otra, amplia documentaciónsobre las acciones emprendidas por losgobiernos para aplicar las medidas adoptadasen la UNGASS. Nadie ha intentado discernirsi dichas medidas han influido de algunamanera en la situación, no existen indicado-res bien definidos para determinar el ‘pro-greso’ y ni siquiera se cuenta con una meto-dología para medir el impacto de las inter-venciones policiales. Cada cierto tiempo seanuncia a bombo y platillo alguna historia deéxito local que, normalmente, se atribuye auna operación del cuerpo policial. Y después,estos episodios se extrapolan al ámbito regio-nal o global aunque las cifras del PNUFID nosuelen corroborarlos.En 1999, por ejemplo, la Comisión de Estu-pefacientes señalaba que: “Se había avanzadoapreciablemente en la consecución del objetivo fija-do en el período extraordinario de sesiones, a saber

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7 E/2000/60. Informe sobre la marcha de los trabajos relativos a los indicadores básicos para la aplicación y seguimiento integra-dos y coordinados de las decisiones adoptadas en las principales conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en todos los nive-les, Informe del Secretario, Consejo Económico y Social, 26 de mayo de 2000.8 E/CN.7/1999/15/Rev.1. Comisión de Estupefacientes, Informe sobre el 42º período de sesiones (16 a 25 de marzo de 1999y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999).9 E/CN.7/2000/L.10. Indicators for determining progress achieved in meeting the goals and targets for the years 2003 and 2008,Argentina y México: proyecto de resolución, 6 de marzo de 2000 (retirada).10 Report by the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction and Europol on the identification of criteriafor an evaluation of the European Union Strategy on Drugs (2000-2004) by the Commission. Europol File NR 2564-144.

eliminar o reducir apreciablemente el cultivo ilíci-to de la coca, la cannabis y la adormidera en elaño 2008, a más tardar. La novedad más desta-cada en 1999 fue la continua y progresiva dismi-nución de la extensión del cultivo de la coca en laregión andina, pero se expresó preocupación porel desplazamiento de los cultivos de coca de unazona a otra. (...) En Asia se habían logrado apre-ciables progresos en la eliminación del cultivo ilíci-to de la adormidera.”11

En 2000, de nuevo, “se habían realizado pro-gresos sin precedentes en la aplicación del Plan deAcción sobre cooperación internacional para laerradicación de los cultivos ilícitos para la produc-ción de drogas y desarrollo alternativo, concreta-mente con la erradicación de cultivos ilícitos de estu-pefacientes en varios países”. Esa fue la conclu-sión del debate en el orden del día sobre elseguimiento de la UNGASS. Cuando, en esemismo período de sesiones, se debatió elinforme sobre la situación de las drogas enel mundo, se apuntó que, de hecho “el culti-vo ilícito del arbusto de coca en Bolivia y en el Perúdisminuyó en los últimos años.” No obstante, “laoferta estimada de cocaína en los mercados ilíci-tos se mantuvo relativamente estable”.12 LaCICAD, en su último informe sobre el con-trol de drogas 2001-2002, detecta incluso unfuerte incremento de la producción de co-caína debido al aumento del potencial pro-

ductivo de los cultivos: “El cultivo de coca, com-parado con 2000, disminuyó aproximadamente enun 9% y sigue comprendiendo cerca de 200.000hectáreas, la extensión habitual durante los últi-mos 10 años. (...) Aunque el número de hectá-reas cultivadas no ha variado en los últimos 10años, la producción potencial ha aumentado en un23% durante ese mismo período, alcanzado unnivel de producción de 1.027 toneladas métricasen 2001”.13 El año anterior, la CICAD habíamanifestado que: “La conclusión general es quea pesar de los esfuerzos de reducción de cultivosde los países productores y de la incautación decocaína no se ha logrado reducir la producción nila disponibilidad de esta droga para el consumo.”14

Con respecto a la producción de opio yheroína en todo el mundo, los cálculos delPNUFID apuntan a una tendencia más fluc-tuante pero con relativa estabilidad durantela última década, con índices máximos en1994 y 1999 y un marcado descenso en 2001,el año de peor cosecha en Afganistán. Ésta,a su vez, fue causa de la prohibición del opiopor parte del régimen talibán, la sequía y elderrumbe de los precios por la sobrepro-ducción del año precedente. La producciónafgana se reanudó en 2002 y, por lo tanto, losíndices mundiales mostraron una leve recu-peración en comparación con la media de ladécada anterior.15

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11 E/CN.7/2000/11. Comisión de Estupefacientes. Informe sobre el 43º Período se sesiones (6 a 15 de marzo de 2000).12 E/CN.7/2001/12. Comisión de Estupefacientes. Informe sobre el 44º Período de sesiones (20 a 29 de marzo de 2001).13 OAS/CICAD – Resumen Estadístico sobre Drogas 2002. Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Dro-gas (CICAD), Sistema Estadístico Uniforme sobre el Control del Área de la Oferta (CICDAT).14 OAS/CICAD – Resumen Estadístico sobre Drogas 2001. CICAD/CICDAT.15 The Opium Economy in Afghanistan - An International Problem, ODC, 2003.

POTENTIAL PRODUCTION OF COCAINE

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Peru 550 410 435 460 435 325 240 175 145 146

Colombia 60 65 70 80 300 350 435 612 947 839

Bolivia 225 240 255 240 215 200 150 70 43 42

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Precios del gramo de cocaína al por mayor y al pormenor en Europa Occidental (1987 - 2000)Producción potencial de cocaína

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E.U

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00 Precios al por mayorPrecios al por menor

Fuente: UNDCP Fuente: UNDCP

Valoración del impacto

“Varios países habían impuesto un requisito de noti-ficación previa a la exportación aplicable a todaremesa de permanganato de potasio y de anhí-drido acético, por ser estas sustancias químicasesenciales para la fabricación ilícita de la cocaínay la heroína. Con estas medidas se había logradoasí uno de los objetivos más ambiciosos, fijados porel período extraordinario de sesiones, relativo alcontrol aduanero del comercio legítimo de pre-cursores.”16 La aplicación de las medidas de laUNGASS en este campo y las operaciones deinterdicción contra los precursores químicossuelen aplaudirse como claros ejemplos de lapuesta en práctica positiva de la legislaciónsobre drogas. “Operación Púrpura es una de lasoperaciones de más éxito emprendidas hasta lafecha en el marco de la fiscalización internacionalde precursores. Durante la primera fase (abril-diciembre de 1999) se siguieron casi 8.000 tone-ladas de permanganato potásico, y se detuvieronen la fuente o se incautaron por el país importa-dor 32 envíos que ascendieron a un total de 2.200toneladas. (...) Debido a la Operación Púrpura, seha traducido en la prevención de la desviación degrandes cantidades de esa sustancia hacia la fabri-cación ilícita de cocaína”.17 En octubre de 2000se lanzó la Operación Topacio, un programasimilar para la vigilancia del anhídrido acético.

Es indudable que representan logros mensu-rables. Con todo, no dan ninguna pista sobre el impacto real relacionado con el objetivo

clave de tantos esfuerzos: reducir la oferta decocaína y heroína en los mercados interna-cionales.

La CICAD señala los avances alcanzadosmediante las medidas de control contra pre-cursores y, al mismo tiempo, cuestiona suresultado cuando afirma que “la primera rondade evaluación 1999-2000, los países han avan-zado desarrollando su legislación y la capacidadpara determinar sus necesidades y prevenir así ladesviación de sustancias farmacéuticas y químicascontroladas. (...) A pesar de ello, la creciente des-viación de precursores químicos es equiparable ala tendencia al alza observada en la producciónde drogas ilícitas”. Ello coincide con su con-clusión de que “la información disponible, (...)revela una tendencia al alza en el uso de drogasen el hemisferio entre varios grupos sociales, espe-cialmente entre los jóvenes”.18

Y, en 2002, la Comisión de Estupefacientesse refirió a la tendencia de los precios, unindicador considerado clave para determinarla oferta de drogas y el control de precur-sores indicando que “los precios de la heroínahabían seguido disminuyendo en América delNorte y Europa occidental. (...) en esas dos subre-giones, los precios de la cocaína habían perma-necido estables o habían disminuido.” Además,“diversos representantes mencionaron el alar-mante incremento de la fabricación y el tráfico ilí-

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16 E/CN.7/2000/11. Comisión de Estupefacientes. Informe sobre el 43º Período de sesiones (6 a 15 de marzo de 2000).17 E/CN.7/2001/16. Primer informe bienal consolidado del Director Ejecutivo sobre la aplicación de los resultados del vigésimoperíodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la lucha en común contra el problema mundial de las dro-gas, Informe del Director Ejecutivo, 4 de octubre de 2001.18 OAS/CICAD – Informe Hemisférico. Evaluación del Progreso de Control de Drogas 2001-2002.

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1,000

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

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MYANMAR

REST OF THE WORLD

LAO PDR

5,620

4,691

1,626

AFGHANISTAN

GLOBAL ILLICIT OPIUM PRODUCTION 1990-2002(estimate for 2002 is preliminary)

5,764

4,600

Fuente: CICAD Fuente: UNDCP

Precios al por mayorPrecios al por menor

Precios del gramo de heroína al por mayor y al por menor en Europa Occidental (1987 - 2000)

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E.U

U. d

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00

Producción ilícita global de opio (1990 - 2002)(cifras para 2002 son provisionales)

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Resto del mundo

citos y el uso indebido de drogas sintéticas, parti-cularmente estimulantes de tipo anfetamínico”.19

Conclusión

Existe una sorprendente falta de argumentossólidos sobre las consecuencias y el impactode las medidas políticas sobre el mercado ilí-cito, especialmente en cuanto a la reducciónde la oferta se refiere. Se da por sentado quelas operaciones de interdicción ayudan aalcanzar dicho objetivo sólo porque se hanconcebido con esa idea. Pero cuando se juz-gan los resultados obtenidos, no se tiene encuenta la respuesta del mercado ni el con-traataque de los grupos criminales conexos.Hay preguntas básicas que raramente se plan-tean. Por ejemplo, si la tendencia de los pre-cios representa un indicadorfiable de la oferta de drogas,no se dispone de datos quecorroboren que las incauta-ciones de envíos hayan redu-cido la oferta en los merca-dos de consumo. Da másbien la impresión de que hanfomentado la producción quebusca compensar las pérdi-das. Si se refuerza el controlde los precursores, lo másprobable es que aumente su precio en el mer-cado negro, se incremente la inversión en I+Dde los grupos criminales para desarrollarotros productos químicos y se extienda lacorrupción a la industria farmacéutica. Todomenos alcanzar el principal objetivo: reducirla oferta de las drogas ilícitas. No hay queolvidar que el contrabando de precursores yase ha convertido en una actividad ilegal tanlucrativa como el contrabando de las drogasen sí.

Si observamos los cálculos disponibles sobreindicadores clave, como la producción mun-dial o la tendencia de los precios, llegaremosa conclusiones positivas sobre la eficacia delrégimen de control de drogas actual. Chris

Mullin, el presidente de la Comisión de Inves-tigación sobre Asuntos Internos de la Cáma-ra de los Comunes del Reino Unido, afirmócuando presentó en mayo de 2000 el infor-me La política de drogas del gobierno, ¿está fun-cionando? que “las tentativas de combatir las dro-gas ilícitas por medio de la imposición de la ley sehan revelado tan ineficaces que es difícil argu-mentar a favor de su continuidad”. El informeconcluía que “si se puede sacar alguna lecciónde la experiencia de los últimos 30 años, es quelas políticas que se basan completamente o enbuena parte en la aplicación represiva de la leyestán destinadas al fracaso. Está de presente elhecho lamentable de que los mejores esfuerzos dela policía y de las Aduanas han tenido poco o casiningún impacto en la disponibilidad de drogas ile-gales y esto se refleja en los precios en la calle que

están más bajos quenunca. Como muchose puede decir, aun-que las evidencias deesto son poco sólidas,que hemos logradocontener el proble-ma”.20

En el seno de laONU no resultanconvincentes los

intentos por ocultar todos estos hechos trasuna cortina de humo de éxitos mediante lacantidad de medidas de control tomadas y ladescripción de fluctuaciones locales o tem-porales en el mercado ilícito. Una revisión demitad de período que se limite a valorar elproceso de las medidas aplicadas ofrecerá unaimagen errónea de los avances reales. Si elobjetivo de la valoración consiste en apren-der de las lecciones del pasado y mejorar laeficacia de las políticas, no se puede hacercaso omiso del impacto de éstas sobre lasituación de las drogas. Una auténtica valo-ración podría llevar a conclusiones incómo-das y, por lo tanto, necesita de la voluntadpolítica para cuestionar la validez de las polí-ticas actuales. Y ahí está el problema.

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19 E/CN.7/2002/11. Comisión de Estupefacientes. Informe sobre el 45º Período de sesiones (13 de diciembre de 2001 y 11a 15 de marzo de 2002).20 The Government’s Drugs Policy: Is it Working?, House of Commons Home Affair Select Committee, Reino Unido, mayode 2002.

“Las tentativas decombatir las drogas

ilícitas por medio de laimposición de la ley se

han revelado tanineficaces que es difícil

argumentar a favor de sucontinuidad”

mitad de camino de la fechalímite del 2008 establecida porUNGASS, debería reconocerseque hay que ser más realistascon respecto a estas fechas. No

hay indicaciones de que las tendencias de laproducción estén mostrando un patrónsostenible de reducción, y lo mismo podríadecirse de la demanda. El mundo no estarálibre de drogas en el 2008, ni se habrá avan-zado respecto a la “eliminación o reducción sig-nificativa de los cultivos ilícitos del arbusto decoca, la planta de cannabis y la adormidera”. Elministro del interior, David Blunkett, llegó ala conclusión de que los objetivos másmodestos del Reino Unido para 2008 – dereducir a la mitad la disponibilidad y uso deheroína y cocaína, y de disminuir los nivelesde criminalidad relacionados con drogas a un50% – “no eran creíbles”. Según Blunkett, estosobjetivos se establecieron en 1998 con cifras“traídas de los cabellos”.1 Algo similar podríadecirse de los objetivos de UNGASS, aunqueen este caso la fecha del 2008 fue sacada deun discurso de Clinton. El director ejecutivodel PNUFID, Pino Arlacchi, quería sobretodo mostrarse amistosocon el presidente de lanación líder de la guerraglobal a las drogas. Fue ungesto cordial y nada más.Mientras que Arlacchimismo creía de verdadque las drogas podíandesaparecer del mundoen una década, la mayoríade los países se plegarona esto sabiendo que eraotro ejemplo del funcionamiento habitual dela ONU de impulsar compromisos morales ypolíticos con objetivos difíciles.

Los progresos han sido en su mayoría pocosatisfactorios, no porque no se hayan imple-mentado las suficientes medidas, sino porquela estrategia está viciada. Un “mundo libre de

drogas” es una ilusión. En consecuencia, lasestrategias adoptadas y los objetivos debenser evaluados genuinamente y revisados conun espíritu abierto a futuras perspectivaspolíticas. En el texto proponemos una seriede recomendaciones para el examen de mitadde período y para el período 2003-2007,encaminadas a superar el impasse en cuatroáreas fundamentales: la introducción de lareducción del daño/riesgo en los debatessobre drogas en la ONU, la apertura del espa-cio de maniobra en el lado de la oferta, la real-ización de esfuerzos para mejorar el clima deldebate sobre drogas en la ONU y una revisiónde las convenciones de control de drogas.

Reducción del daño/riesgo en losdebates sobre drogas en la ONU

Ha llegado el momento de hacer avancesimportantes en la adopción del concepto dereducción del daño o reducción del riesgo.Dicho concepto debería pasar a ser partenormal y aceptada del debate en la ONU. Enel Plan de Acción adoptado en 1999 para

implementar los Prin-cipios Rectores de laReducción de laDemanda de UNGASS,los países se compro-metieron a ofrecer“todo el espectro de ser-vicios, incluida la reduc-ción de las consecuen-cias perjudiciales para lasociedad y la salud deluso indebido de dro-

gas”.2 La Declaración de Compromiso sobreel VIH/SIDA adoptada en la UNGASS dejunio de 2001, hace un llamamiento específi-co a las naciones para que en el 2005 segarantice la ampliación del acceso a jeringui-llas limpias, y para que promuevan “actividadespara la reducción de los daños causados por elconsumo de drogas”.3 Existe ahora una amplia

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M I R A N D O A D E L A N T E : R E C O M E N D A C I O N E S P A R A 2 0 0 3 - 2 0 0 7


1 Blunkett scraps the targets for fighting drug abuse, Ian Burrell, en “The Independent”, Londres, 4 de diciembre de 2002.2 A/RES/54/132. Plan de acción para la aplicación de la declaración sobre los principios rectores de la reducción de la deman-da de drogas, anexo a la resolución, Asamblea General, 2 de febrero de 2000.3 A/RES/S-26/2. Declaración de compromiso en la lucha contra el VIH/SIDA, 26º Periodo Extraordinario de Sesiones dela Asamblea General sobre el VIH/SIDA, junio de 2001; artículo 53.

La Declaración deCompromiso sobre el

VIH/SIDA hace unllamamiento específicopara que las naciones

promuevan “actividadespara la reducción de los

daños causados por elconsumo de drogas”

aceptación de que hay mucho más por hacery por lograr en el lado de la demanda que lasimple observación de los datos de la preva-lencia. La Estrategia de la UE en materia de dro-gas (2000-2004) establece como uno de susobjetivos “reducir de forma substancial en unplazo de cinco años el daño a la salud producidopor la droga (VIH, hepatitis B y C, tuberculosis,etc.), así como el número de muertes relacionadascon la droga”. Actualmente está en procesouna recomendación del Consejo de la UEsobre reducción de riesgos que busca especi-ficar las acciones a emprenderse para alcan-zar este objetivo.

A pesar de las considerables diferencias entrelas naciones, el OEDT ve en Europa una ten-dencia a favor de políticas más pragmáticas.“En muchos países, los progresos más destacadosen el terreno legislativo incluyen medidas relativasa sustancias diana concretas, independientementede su situación legal, para ampliar la distinciónentre consumidores de drogas y delincuentes queinfringen la legislación en materia de drogas, parareducir o suprimir las sanciones por el uso personalo la posesión de cannabis, y para reforzar elmarco legal del tratamiento de sustitución”.4 Fuerade Europa, otros países han dado pasos en lamisma dirección, particularmente Canadá,Australia y Nueva Zelanda, y varios paíseslatinoamericanos están explorando la mismaposibilidad.

Hay también un reconocimiento cada vezmayor de la necesidad de distinguir entre usorecreativo y uso problemático y el cambiocorrespondiente en el enfoque de las políti-cas. Solamente un bajo porcentaje de con-sumidores recreativos desarrolla patronesproblemáticos de abuso. Aunque el uso, lí-cito o ilícito, de sustancias psicoactivas nuncaestá completamente exento de comportarriesgos para la salud, éste hace parte de cul-turas o modas juveniles relacionadas con lamúsica, la vida nocturna, etc. Según el OEDT,las respuestas políticas al uso recreativo dedrogas deben estar basadas en la información

y en una mejor comprensión del modo dehacer frente a los riesgos, “Los intentos por con-trolar la disponibilidad de la droga no son larespuesta adecuada para reducir los riesgos de suconsumo” ni los mensajes que simplementedicen “no consumas drogas”.5

Estos pasos en su conjunto deberán conducira un cambio de ambiente en el PNUFID, laComisión y la JIFE, el trío central de lamaquinaria de control de drogas de la ONUque hasta ahora ha rechazado de manera sis-temática el uso de estos términos en eldebate de las políticas. Esta actitud contrastacon la asumida por agencias como la OMS,ONUSIDA y el PNUD, que ya están usandoel concepto de reducción del daño/riesgo.6Así pues, también está en juego la coheren-cia del sistema de la ONU en su totalidad.

Espacio para maniobrar en el ladode la oferta

Por el lado del consumo hay una tendenciaclara hacia políticas de drogas más indul-gentes y pragmáticas. Por el lado de la pro-ducción, por el contrario, se han escalado losenfoques represivos. Las convenciones de laONU dejan poco “espacio para maniobrar”con respecto a los cultivos relacionados condrogas en los países en desarrollo en dondemiles de campesinos dependen de estos cul-tivos ilícitos para subsistir. La última décadaestuvo marcada por: una intensificación de lasfumigaciones químicas de los cultivos enColombia; una tentativa de desarrollar mico-herbicidas para iniciar un frente biológico enla guerra a las drogas; incremento de la acciónmilitar en el control de drogas, especial-mente en América Latina bajo la dirección deEE.UU.; colaboración con el régimen talibánpara imponer en 2000 una prohibición delopio, y ahora presiones al gobierno de Karzaipara que se siga aplicando la prohibición, apesar de que no se han implementado en sulugar alternativas de subsistencia. Las inicia-

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M i r a n d o a d e l a n t e : R e c o m e n d a c i o n e s p a r a 2 0 0 3 - 2 0 0 7


4 Informe Anual de 2002 sobre el problema de la drogodependencia en la Unión Europea y Noruega, OEDT, 2002.5 Uso recreativo de las drogas. Un reto a nivel de la UE. “Las Drogas en el Punto de Mira”, n. 6, OEDT, 2002.6 Para más información, véase: Illicit drugs convention reform and the United Nations agencies. Compilación de AndrewWilson para NEF, septiembre de 2002; disponible en: www.senliscouncil.net.

tivas de reducción de la oferta en los paísesproductores han generado un enorme per-juicio a los individuos y a la sociedad en suconjunto, intensificando los conflictos inter-nos, la corrupción, las violaciones a los dere-chos humanos, la destrucción de medios desubsistencia y la degradación del medio am-biente. Este es un ámbito en el que serequiere con urgencia una política de reduc-ción del daño.

Los eslabones más vulnerables de la cadenade drogas – consumidores por un lado ypequeños campesinos y comunidades indíge-nas involucrados en cultivos ilícitos por elotro – han sufrido de manera despropor-cionada las consecuencias negativas de laspolíticas de drogas. Para los consumidores,el régimen global permite al menos un mar-gen de flexibilidad del quelos países pueden optarpor servirse. Este margenincluye la despenalizacióndel consumo, la agilidad yproporcionalidad en laaplicación de la ley, unavariedad de servicios detratamiento y medidas dereducción del daño comoel intercambio dejeringuillas.

Desde la Convención de 1988, no hay talespacio de maniobra para el lado de la pro-ducción. La “disposición especial aplicable al cul-tivo” de la Convención de 1961 (artículo 22)deja todavía en manos de los países individ-ualmente la decisión de penalizar o no: “Cuan-do las condiciones existentes en el país o en un te-rritorio de una Parte sean tales que, a su juicio, laprohibición del cultivo de la adormidera, del arbus-to de coca o de la planta de la cannabis resulte lamedida más adecuada para proteger la salud públi-ca y evitar que los estupefacientes sean objeto detráfico ilícito, la Parte interesada prohibirá dicho cul-tivo”. Se especificaron, no obstante, variascondiciones bajo las cuales un país puede per-mitir el cultivo de adormidera, coca ycannabis. Se debería establecer una agenciaespecial del gobierno para regular la pro-ducción sobre la base de un sistema de licen-

cias. Por fuera de este sistema no se permi-tiría ningún cultivo. Esta flexibilidad de laConvención de 1961 estaba vinculada a unacuerdo para eliminar el consumo de opio en15 años, y el de coca y cannabis en 25.

Estas posibilidades se extinguieron con laadopción del artículo 3, parágrafo 1 de laConvención de 1988, que tiene un carácterobligatorio absoluto, al estatuir que todas laspartes firmantes deben “tipificar como delitospenales en su derecho interno (...)el cultivo de laadormidera, el arbusto de coca o la planta decannabis con objeto de producir estupefacientes encontra de lo dispuesto en la Convención de 1961”.Hay dos exenciones expuestas de manerapoco clara relacionadas con el cultivo para elconsumo personal (art. 3-2) y con la exigen-cia de erradicación que “tendrán debidamente

en cuenta los usos tradi-cionales lícitos, donde alrespecto exista la evi-dencia histórica” (art.14-2). Cualquier otrocultivo será tratadoo b l i g a t o r i a m e n t e como un delito grave.Un problema adicionallo plantea el hecho deque los tres cultivos(adormidera, coca ycannabis) se mencio-

nan específicamente en varios artículos de lasconvenciones de 1961 y 1988. Una reclasifi-cación de estos en una lista de control másligera o su exclusión de las listas permitiríaun mayor espacio de maniobra en el lado delconsumo pero no en el del cultivo. Comoopción para reformar el régimen de controlse han hecho propuestas de reclasificación,especialmente para sacar a la hoja de coca dela Lista I y al cannabis de las Listas I y IV dela Convención de 1961. Aunque esto le daríamás campo a las políticas, habría que enmen-dar los artículos en los cuales éstos aparecenmencionados para generar alguna flexibilidaden relación con los cultivos.

La ausencia de flexibilidad en el lado de la pro-ducción es un obstáculo importante a las ten-tativas de introducir políticas pragmáticas

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La ausencia deflexibilidad en el lado de

la producción es unobstáculo importante a

las tentativas deintroducir políticas

pragmáticas para lospequeños campesinos

ilícitos

para los pequeños campesinos ilícitos. Hasido así en las negociaciones con sindicatosde cocaleros en Bolivia y el Perú, en laspropuestas que se debatieron en el Congre-so colombiano para despenalizar los cultivosilícitos de pequeña escala o en el deseo devarios países de despenalizar el cannabis.Esto impide también, en el marco de los pro-gramas de desarrollo alternativo, las tentati-vas de encontrar una base legal que permitamás esquemas realistas de reducción gradual,adecuados al paso lento en que se generanmedios alternativos de subsistencia.

En la sesión de la Comisión de marzo, 2002,se adoptó una resolución sobre DesarrolloAlternativo pidiendo una “evaluación temáti-ca rigurosa y amplia, dentro de los recursos vol-untarios disponibles, a fin de determinar lasprácticas óptimas de desarrollo alternativo, eva-luando el efecto de ese desarrollo tanto en losíndices de desarrollo humano como en los obje-tivos de fiscalización de la droga y abordando lascuestiones de desarrollo esenciales de la reduc-ción de la pobreza, el género, la sostenibilidadambiental y la solución de controversias”.7 Estaevaluación podría suministrar un marco paradiscutir el tema urgente de la ausencia de jus-tificación legal para enfoques pragmáticos.Los cultivos ilícitos se perciben cada vez máscomo un asunto que no se puede desligar delos otros aspectos que componen la realidadlocal, en consecuencia hay que diseñarrespuestas equilibradas que tengan en cuen-ta el desarrollo, derechos humanos, preven-ción y resolución de conflictos, etc. Pero paraesto se necesita cierto espacio de maniobra.

Un ambiente más favorable para eldebate

La diferencia entre el ambiente en laComisión y los debates sobre políticas dedrogas y prácticas fuera de Viena es asom-brosa. Durante décadas, las dificultades paradesarrollar un discurso común en materia decontrol internacional de drogas han con-ducido a la creación de una especie de recin-

to hermético, despresurizado, impermeablea ciertas ideas y términos, como modo degarantizar la obtención del consenso.

Pero se necesita airear el ambiente si sequiere mejorar el debate. El secretariado dela Comisión, el PNUFID y la JIFE ha fun-cionado principalmente como un aire acondi-cionado que hace recircular el mismo airedentro del sistema. En la preparación de laagenda y los documentos para una sesión,este aparato filtra los conceptos y puntos devista indeseables que amenazan ejercer algu-na presión en el ambiente reinante al inte-rior. El aparato recircula solamente el airegenerado por los principios ya previamenteacordados y por las convenciones. En vez deun aire acondicionado, lo que de verdad senecesita es un ventilador que sople aire fres-co.

Los grupos especiales de expertos podríandesempeñar aquí un papel importante. Sinembargo, hasta ahora se ha controlado yrestringido su composición a miembros deltriángulo Comisión-PNUFID-JIFE. Con elresultado de que ellos hacen también de aireacondicionado y no de ventilador. Los proyec-tos de investigación auspiciados por la ONUpodrían igualmente desempeñar tal función,pero hasta ahora siempre han sido víctimasde la politización, sometidos a las censuras.Como pasó en 1995, con el proyecto sobrecocaína de la OMS, cuando las cosas parecíanestar yéndose de las manos y hubo tal pre-sión que se eliminó simplemente todo elproyecto por temor a que el recinto her-mético se contaminara. El PNUFID, en su ca-lidad de centro competente, podría servir deventilador, pero bajo la dirección de Arlac-chi la agencia se caracterizó por un ambienteinterno de caza de brujas y selló las salidasde ventilación. El proceso de reformaemprendido bajo el nuevo director ejecuti-vo, Antonio Maria Costa, podría traer, noobstante, mejoras importantes a ese nivel.Las nuevas Prioridades Operacionales de la Ofi-cina contra la Droga y el Delito subrayan lanecesidad de “evaluaciones independientes para

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7 El papel del desarrollo alternativo en la fiscalización de drogas y la cooperación para el desarrollo, Resolución 45/14,Comisión de Estupefacientes, Viena, 15 de marzo de 2002.

medir el éxito o el fracaso de los objetivos y susrepercusiones”.8 Una participación más activade las ONG podría tener también un impor-tante papel de ventilador, aunque el accesoes extremadamente restringido y la mayoríade los grupos que cuestionan el discursodominante han encontrado el ambiente de laComisión tan espantoso que prefieren per-manecer al margen.

Hay que superar el temor que se tiene a undebate franco y abierto. Las agencias multi-laterales poseen un amplio conocimiento yexperiencia que están siendo infrautilizados.Si se contara con más espacio aumentaría elnivel del debate al fundamentarse en eviden-cias. Un proceso de fecundación cruzadaentre la sección de investigación del PNUFID,el equipo del Informe sobre Drogas de laONU, la Comisión de Expertos de la OMS,la JIFE, el Grupo de Expertos de la CICAD ydel OEDT sería potencialmente valioso. Ungrupo de expertos en el que participen estasentidades, con una audiencia adecuada o conprocedimientos que permitan la consulta deacadémicos, de ONG, de consumidores y decampesinos, podría jugar un papel realmentevalioso en la evaluación de la efectividad delas actuales políticas.

Revisión de las Convenciones

Giorgos Papandreou, ministro griego deasuntos exteriores, propone “una evaluaciónexhaustiva de los tratados internacionales de dro-gas. Tenemos que verificar su efectividad, ex-poner a la luz pública sus deficiencias y presentarpropuestas para encontrar nuevos modos de for-mular y aplicar las políticas de drogas”.9 Hay quecomenzar a abrir el debate sobre las con-venciones a partir del reconocimiento deque “en este campo existe una diferencia entrela teoría y la práctica”, dijo. Esto tiene que vercon la tendencia a la despenalización delcannabis, pero también con prácticas dereducción del riesgo, como los cuartos para

consumidores, análisis de pastillas, prescrip-ciones de heroína, etc. Según el actual pre-sidente de la JIFE, Philip O. Emafo, el mismointercambio de jeringuillas debería ser vistocomo “contrario a las disposiciones de las con-venciones”,10 señalando la clara tensión quehay entre las convenciones y las prácticas, yla contradicción entre los objetivos deONUSIDA – convenidos en la UNGASSsobre el SIDA (2001) – y las convenciones.

Según Papandreou, “Todos los países de la UEhan ratificado los tratados de la ONU de lucha con-tra las drogas, pero en la vida cotidiana los paí-ses se desvían de los preceptos allí contenidos.Estas desviaciones obedecen a los requisitos de cier-tas prácticas dictadas por las políticas”. Si lacomunidad internacional pudiera enorgulle-cerse de los logros del control de drogas enlas pasadas décadas, bien podría abogarse encontra de políticas alternativas. Pero como noes el caso, los países necesitan margen parauna experimentación de la que el resto delmundo podría sacar sus propias conclusiones.La tendencia europea está llegando al límitede lo que puede justificarse dentro de losmárgenes de las convenciones. En lo que acultivos ilícitos se refiere, no ha habido talmargen de experimentación y pragmatismopolítico.

La propuesta de Papandreou argumentaclaramente a favor de un ajuste de las con-venciones a los “requisitos de las políticas prác-ticas”, y no al contrario. Todos los años la JIFEinsiste en la tensión creciente entre teoría ypráctica, pero trata de presionar a los paí-ses para que ajusten sus prácticas textual-mente a las convenciones que firmaron. Lospaíses de mentalidad liberal asumen normal-mente una posición defensiva, negando quesus prácticas presenten cierta tirantez con lasconvenciones. Papandreou propone que serevierta este argumento. En vez de tratar denegar la creciente tensión, debería usarsecomo el argumento principal para defenderla necesidad de una modificación de los trata-

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8 Operational Priorities: guidelines for the medium term, ODC, 20 de enero de 2003.9 Aims and Priorities... G. Papandreou en ‘Eleftherotypia’ Atenas, 25 de noviembre de 2002.10 Entrevista con el Dr. Philip O. Emafo, presidente de la JIFE, en ‘Update’, Oficina de la ONU contra la Droga y el Deli-to, diciembre de 2002.

dos. El hecho de que la JIFE, una y otra vez,señale las incoherencias (haciendo casoomiso de la solidez de su interpretación judi-cial) debería ser razón suficiente para pedirajustes apropiados a las convenciones, aunqueno fuera sino para evitar más ambigüedades.El juicio de la Junta tiene peso, dada la autori-dad con la que cuenta. La primera reacciónde los gobiernos atacados ha sido la búsque-da frenética de fisuras legales, lo que ha con-ducido a incoherencias en la elaboración deleyes y la realización de prácticas.

Después de explorar algunas opciones que sele presentaron dentro de las obligaciones delos tratados, la Comisión de la Marihuana deJamaica concluyó que para su deseo dedespenalizar el cannabis, solamente “es posi-ble un arreglo realizable, aunque descoordinado,que no buscaría cambios sig-nificativos por el momentoen el statu quo, fuera de unalivio a las miles de personasque deben compareceranualmente ante las cortespor consumo personal”.11

Refiriéndose al ejemplode la política neerlandesapara el cannabis, laComisión señaló la evi-dente contradicción que hay entre la despe-nalización del uso personal y la supresión delcultivo y el comercio, “una posición a mitadde camino”. Las ambigüedades legalesnacionales se están extendiendo en todo elmundo, y son el resultado directo de lacamisa de fuerza que representan las con-venciones, combinado con la idea de que losprocedimientos para cambiar las estipula-ciones de los tratados son demasiado com-plejos. Tampoco se cree que las medidas uni-laterales dirigidas a hacer enmiendas puedantener éxito. La denuncia se ve como algo per-judicial para la reputación internacional, oarriesgado debido a las potenciales sanciones

por parte de Estados Unidos, país quemantiene su propio marco disciplinario dedescertificación, o de cortes en acuerdoscomerciales preferenciales ligados al controlde drogas. La única manera es buscar alian-zas con países que tengan posiciones similarespara protegerse en la cantidad. La Comisiónde Jamaica recomendó que “en tanto que asun-to de gran urgencia, Jamaica emprenderá iniciati-vas diplomáticas con sus colegas de CARICOM yotros países fuera de la región, en particular conmiembros de la Unión Europea, con la perspecti-va de (a) obtener apoyo para su posición interna,e (b) influir en la comunidad internacional para quese reexamine el estatus del cannabis”.

Las tres extensas investigaciones parlamen-tarias realizadas recientemente en Canadá, elReino Unido y Jamaica sugieren una iniciati-

va diplomática en elámbito de la ONU. ElComité del SenadoCanadiense “recomien-da que el gobierno deCanadá informe a lasautoridades correspon-dientes en las NacionesUnidas que Canadá estásolicitando una enmiendaa las convenciones y

tratados que rigen las drogas ilícitas”12. LaComisión de Investigación sobre AsuntosInternos de la Cámara de los Comunes delReino Unido concluyó que, “creemos que yaes hora de reconsiderar los tratados interna-cionales” y recomendó que, “el gobierno inicieuna discusión en la Comisión de Estupefacientessobre vías alternativas – incluyendo la posibilidadde regulación y legalización – para hacer frente aldilema global de las drogas”.13 Y la Comisión dela Marihuana de Jamaica concluyó que se“requieren esfuerzos diplomáticos para cerrar filasjunto con un creciente número de países queestán tomando unilateralmente medidas paramejorar sus propias prácticas anti-marihuana con

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11 A Report of the National Commission on Ganja to Rt. Hon. P.J. Patterson, Q.C., M.P. Primer Ministro de Jamaica, 7 deagosto de 2001.12 Cannabis: Our Position for a Canadian Public Policy, Informe del Comité Especial del Senado sobre Drogas Ilegales,Informe Final, septiembre de 2002.13 The Government’s Drugs Policy: Is it Working?, House of Commons Home Affair Select Committee, Reino Unido,mayo de 2002.

“Las leyes – incluso lasConvenciones

internacionales – no hansido escritas en piedra. Se

pueden cambiar si lavoluntad democrática delas naciones así lo desea”

respecto a la posesión y al uso, siendo nuestro obje-tivo conseguir que la comunidad internacionalenmiende apropiadamente las Convenciones”.14

Estos llamamientos recientes se suman aotros anteriores, como una resolución delParlamento Europeo adoptada en 1995 poruna aplastante mayoría, que pedía “promoverla reflexión y el análisis sobre los resultados de laspolíticas en vigor tal como extablecen los Conve-nios de las Naciones Unidas de 1961, 1971 y1988 sobre los estupefacientes, a fin de permitiruna posible revisión de dichos Convenios”.15

Un esfuerzo diplomático conjunto en esadirección podría asumir diversas formas. Unapodría ser una resolución – en el sentido dela propuesta de Papandreou – pidiendo quela Comisión emprenda una evaluaciónexhaustiva de la efectividad del actual marcode control de drogas. Esto podría realizarlo,por ejemplo, un comité especial tal como seha sugerido arriba, conformado por exper-tos pertenecientes a los diferentes forosmultilaterales, con procedimientos de con-sulta apropiados para las organizaciones nogubernamentales. Para el cannabis y la cocase podrían abrir procedimientos específicosde revisión. Otra opción posible a explorarsería la ‘denuncia selectiva’, por ejemplo delas estipulaciones referentes al cannabis, coca,posesión para uso personal y cultivo. La Leyde los Tratados permite la denuncia selecti-va sobre la base del ‘error’ histórico, o de un‘cambio fundamental de circunstancias’(‘rebus sic stantibus’). “La doctrina del cambiode circunstancias en la ley de los tratados dice bási-camente que si la situación indicada en las esti-pulaciones del tratado se modifica a tal punto quela actuación del tratado no cumple el objetivo parael cual fue diseñado, se debe excusar la actuaciónde esas obligaciones”.16

No va a ser fácil llegar a un consenso para unnuevo enfoque del fenómeno de las drogas.

Los países que ahora no están convencidosde que se necesita un cambio fundamentalpodrían, sin embargo, apreciar los experi-mentos de los otros con estrategias inno-vadoras. Esto ampliaría el espectro de prác-ticas de las cuales aprender y enriquecer eldebate global de las políticas. Tal iniciativadebería en consecuencia aumentar la flexi-bilidad y permitir más diversidad en las políti-cas, en vez de querer llegar a un consenso enasuntos controvertidos. Los países tienenrazones sólidas para cuestionar la efectividaddel actual régimen, para mostrarse firmes ensus logros con enfoques pragmáticos, y paraexigir ajustes al marco legal global que lespermita continuar en la vía que han escogi-do democráticamente. Como dice el primerInforme Mundial de Drogas de la ONU: “Las leyes– incluso las Convenciones internacionales – no hansido escritas en piedra. Se pueden cambiar si lavoluntad democrática de las naciones así lodesea”.17

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14 A Report of the National Commission on Ganja to Rt.Hon P.J. Patterson, Q.C., 7 de agosto de 2001.15 A4-0136/95, Resolución sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre un plan de acciónde la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (1995-1999) (COM(94)0234 – C4-0107/94), ParlamentoEuropeo, 15 de junio de 1995, artículo 59.16 The International Law of Treaties and United States legalization of marihuana, Leinwand, M., en ‘Columbia Journal ofTransnational Law”, vol 10, 413-441, 1971.17 PNUFID, World Drug Report, Oxford University Press 1997, p. 199.

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A lo largo del año pasado, continuó la tenden-cia a despenalizar el uso del cannabis, sobretodo en Canadá y el Reino Unido. Dicha ten-dencia fue criticada fuertemente en el Informe2001 de la JIFE, así como durante el 45° Perio-do de Sesiones de la Comisión de Estupefa-cientes de marzo de 2002.

En mayo de 2002, tras el ataque producido enel seno de la Comisión de Estupefacientes con-tra las políticas de drogas consideradas dema-siado tolerantes, la Comisión de Investigaciónsobre Asuntos Internos de la Cámara de losComunes del Reino Unido publicaba el informeLa política de drogas del gobierno: ¿Está fun-cionando? En él afirmaba:“Apoyamos la pro-puesta del Ministro del Interior de reclasificar elcanabis de la clase B a la clase C. (...) En el futurolas sentencias máximas contra el suministro y laposesión de canabis, entre otras ofensas, seríareducida de 14 años de prisión a cinco años(suministro) y de cinco años a dos años (po-sesión). (...) Además, la posesión de cannabisdejaría de ser una ‘ofensa digna de arresto’”.

En julio del mismo año, el Ministro del Interiordel Reino Unido, David Blunkett, reafirmó losplanes para reclasificar el cannabis de la ClaseB a la Clase C, la categoría más inofensiva dedrogas ilegales de su país. Pero según el nuevocódigo de justicia penal, sin embargo, cualquierpersona que posea drogas de la Clase C podráser arrestada. El decreto propone tambiénaumentar la pena máxima por traficar con dro-gas de Clase C de cinco a catorce años deprisión. En la práctica todo cambiaría para per-manecer igual – aunque el gobierno sigueprometiendo ‘indicaciones’ contra los arrestospor posesión de drogas para uso personal.

En febrero de 2003, el Ministro del Interior pu-blicó otra investigación que fustigaba la pro-hibición, titulado Substance use by youngoffenders: the impact of the normalisation ofdrug use in the early years of the 21st. Century. Elinforme decía: “Muchas escuelas han adoptadouna tolerancia baja o cero hacia el empleo de lasdrogas. Esto puede ser desaconsejable, ya que

conduce a los niños a ocultar, y no a manejar, suempleo de la droga y puede llevar a la exclusiónde quienes son atrapados usándola”.

La situación en Canadá es menos contradicto-ria, a pesar de la presión de EE.UU. para quecese su tendencia a la tolerancia. En diciembrede 2002, el Ministro de Justicia canadiense,Martin Cauchon, anunció que en breve su paíspodría eli-minar las sanciones penales porposeer pequeñas cantidades para dosis per-sonal. Días después, un informe especial de laCámara de los Comunes recomendaba “unaestrategia global para despenalizar la posesióny el cultivo de no más de treinta gramos decannabis como dosis de consumo personal”.

Tras dos años de investigación, un informe dela Comisión Especial del Senado de Canadásobre Estupefacientes fue aún más lejos.Recomendó “que el gobierno de Canadáenmiende la Ley de Drogas y Sustancias Con-troladas para crear un esquema de exencionespenales. Dicha legislación deberá estipular lascondiciones para obtener licencias así como paraproducir y vender cannabis.” El senador PierreClaude Nolin, Presidente de la Comisión,declaró a la prensa: “Hemos llegado a la con-clusión de que, como droga, deberá ser regula-do por el Estado en forma similar al vino y lacerveza, por tanto nuestra preferencia a legalizarla descriminalización”.

Otros países también exploran un enfoquemenos severo. En octubre 2002, el Presidente deKazajistán, Nursultan Nazarbaev, comisionó unestudio sobre los efectos de la despenalizacióny legalización de las llamadas drogas blandas,como el hachís y el cannabis. El Parlamentosuizo está considerando actualmente una leypara despenalizar el uso, cultivo, producción,compra y posesión del cannabis para consumopersonal. El Informe 2002 de la JIFE anota que“de ser adoptada en su actual forma provisio-nal, dicha legislación violaría las disposicionesvigentes de la convenciones para el control inter-nacional de drogas”.

Cuadro

El cannabis en la mira

S E R I E D R O G A S Y C O N F L I C T O

Europa y el Plan ColombiaDocumentos de Debate n. 1, abril 2001Fumigaciones y Conflicto en Colombia. Al calor del debateDocumentos de Debate n. 2, septiembre 2001Afganistán, drogas y terrorismo. Fusión de guerrasDocumentos de Debate n. 3, diciembre 2001Desarrollo alternativo y erradicación. Un enfoque desequilibradoDocumento de debate n. 4, marzo 2002Polarización y parálisis en la ONU. Superando el impasseDocumento de debate n. 5, julio 2002

D O C U M E N T O S E I N F O R M E S S O B R E P O L Í T I C A S D ED R O G A S

• Martin Jelsma, Diverging Trends in International Drug Policy Making: The Polarisation BetweenDogmatic and Pragmatic Approaches, presentada en la “2nd European Conference onDrug Trafficking and Law Enforcement”, París, 26 de septiembre de 2002.

• Martin Jelsma, Revising and Integrating Drug Policies at National and InternationalLevel: How Can Reform Be Achieved, presentada en la “Wilton Park Conference onDrug Policies and their Impact”, 27 de marzo de 2002.

• Perú: ¿Del éxito virtual a políticas realistas?, Informe sobre políticas de drogas, n. 3,abril de 2002.

• Conflicto en el tropico Boliviano, Informe sobre políticas de drogas, n. 3, enero de2002.

• Posibilidades de cambio en el control internacional de drogas, Informe sobre políticas dedrogas, n. 1, diciembre 2002.

L I B R O S E I N F O R M E S

• Martin Jelsma, Círculo Vicioso. La guerra química y biológica a las drogas, TNI, Amster-dam, marzo de 2001.

• Ricardo Vargas y Martin Jelsma, Cultivos illicitos y proceso de paz en Colombia.Una propuesta de cambio en la estrategia antidrogas hacia la solución política del conflicto,TNI/Acción Andina, junio de 2000.

• Ricardo Vargas, Fumigación y conflicto. Políticas antidrogas y deslegitimación del Estadoen Colombia, TNI/Acción Andina/Tercer Mundo, Santa Fé de Bogotá, 1999.

• The Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) and the Illicit Drug Trade,TNI/Acción Andina/WOLA, Washington D.C., 1999.

• Drogas, mascaras y juegos - Narcotráfico y conflicto armado en Colombia, TNI/AcciónAndina/Tercer Mundo, Santa Fé de Bogotá, 1999.

• The Drug War in the Skies - The US Air Bridge Denial Strategy: The Success of a Failure,TNI/Acción Andina, Cochabamba, 1999.

• Democracias Bajo Fuego - Drogas y Poder en América Latina, TNI/Acción Andina/Bre-cha, Montevideo, 1998.

PUBLICACIONES

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• www.tni.org/drogas/ungass/index.htmSitio del TNI con información sobre el próximo examen de mitad de periodo de UNGASS,antecedentes del sistema de control de drogas de la ONU, funcionamiento de las agenciasresponsables del control, tendencias en la política internacional de drogas y perspectivasde reforma de las Convenciones de la ONU.

• www.vienna2003.orgPágina web de la Coalición Internacional de ONG por Políticas de Drogas Justas y Efica-ces sobre la revisión de mitad de periodo de UNGASS. Incluye información sobre even-tos nacionales e internacionales alrededor de UNGASS+5, alternativas a la prohibición yun llamamiento para reformar las convenciones internacionales.

• www.senliscouncil.netPágina web del Senlis Council, foro europeo compuesto por académicos, expertos y ONGunidos para dar asistencia a los políticos proporcionándoles documentos con datos e ideasnuevas sobre políticas de drogas integrales. Incluye el documento: Illicit drugs convention reformand the United Nations agencies, compilado por Andrew Wilson, septiembre 2002.

• www.unodc.orgPágina web de la Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito. Incluye todos los docu-mentos oficiales de las sesiones de la Comisión, las publicaciones del PNUFID, conven-ciones y resoluciones de la ONU, etc.

• www.oas.org/cicadComisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organización de losEstados Americanos. Se pueden encontrar los documentos oficiales sobre estrategias anti-drogas, planes de acción para implementarlos, planes nacionales, evaluaciones, acceso aobservatorios nacionales sobre drogas, textos de las convenciones en castellano, etc. Inclu-ye el documento: Informe Hemisférico - Evaluación del Progreso de Control de Drogas 2001 –2002.

• www.emcdd.orgEl Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías ofrece en su página web un ampliopanorama de las políticas de drogas europeas, investigaciones y estudios sobre drogas ypolíticas de drogas en Europa, criterios para evaluar las políticas de la UE y la evaluaciónde mitad de periodo de la Comisión y el Plan de Acción sobre drogas de la UE (2000-2004).

• www.who.int/substance_abuseLa Organización Mundial de la Salud trabaja sobre todas las sustancias sicotrópicas, inde-pendientemente de su estatus legal. En la sección sobre dependencia de sustancias hay dis-ponibles investigaciones e informes sobre drogas lícitas e ilícitas.

• www.parl.gc.ca/illegal-drugs.aspPágina web del Comité Especial sobre Drogas Ilegales del Senado canadiense con autosjudiciales, testimonios, investigaciones, información general y el informe Cannabis: Our Posi-tion for a Canadian Public Policy, septiembre 2002.

• www.publications.parliament.uk/pa/cm200102/cmselect/cmhaff/318/31802.htmThe Government’s Drugs Policy: Is It Working?, House of Commons Home Affairs Select Com-mittee, United Kingdom, mayo 2002.

• www.rism.org/ncg.htmlA Report of the National Commission on Ganja to Rt. Hon. P.J. Patterson, Q.C., M.P. Prime Minis-ter of Jamaica, 7 agosto 2001.

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TEXTOS DE REFERENCIA E INFORMACIÓN EN INTERNET

En 1998, cuando las Naciones Unidas convocaronuna sesión especial de la Asamblea General sobredrogas, ya había evidencias abrumadoras de queel enfoque actual del control de drogas habíafracasado miserablemente, dado el continuoaumento del consumo y la producción. De todasformas, se ignoró lo evidente y no se llevó a caboninguna evaluación de los fallos. En su lugar, comoanotaba un editorial de The New York Times, sereciclaron compromisos poco realistas, esta vezorientados a eliminar toda la producción de drogasen el año 2008. A mediados de abril de 2003, serealizará en Viena la revisión de mitad de períodode los objetivos y metas marcados en la sesiónespecial sobre drogas.

Este documento de debate expone la historia dela convocatoria original para una sesión especialsobre drogas en la ONU y explica por qué hastala fecha no se ha permitido ninguna evaluacióngenuina. También ofrece una agenda constructivapara la revisión de mitad de período de Viena, conla esperanza de que pueda contribuir a un enfoquemás racional, pragmático y humano del fenómenoglobal de las drogas. Las opiniones expresadas aquíse basan en años de diálogo crítico entre el TNIy responsables de políticas de drogas de todo elmundo. Por lo tanto, tienen un apoyo considerablede funcionarios y expertos en el tema, quienes,hasta ahora, no han podido expresar sus dudassobre la política actual, presentar sus evidenciasy poner sobre la mesa propuestas para un caminohacia delante.

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Fundado en 1974, el TNI es unared internacional de activistas einvestigadores comprometidosa analizar críticamente los pro-blemas globales presentes yfuturos. Tiene como objetivoproporcionar apoyo intelectual alos movimientos sociales preo-cupados por conseguir unmundo más democrático, equi-tativo y sustentable.

El programa Drogas y Democraciadel TNI analiza, desde 1996, lastendencias de la economía ilegalde las drogas y de las politicas glo-bales sobre drogas, sus causas yefectos en la economía, la paz y lademocracia.

El programa realiza investigacio-nes de campo, promueve el deba-te político, provee información afuncionarios y periodistas, coordi-na campañas internacionales yconferencias, produce artículos ydocumentos de análisis, y mantie-ne un servicio electrónico de infor-mación sobre el tema.

El objetivo del programa y de laserie Drogas y Conflicto es pro-mover una reevaluación de laspolíticas actuales y presionar afavor de políticas basadas en prin-cipios acordes con la reduccióndel daño, el comercio justo, eldesarrollo, la democracia, losderechos humanos, la protecciónde la salud y el medio ambiente yla prevención de conflictos.

T R A N S N A T I O N A L

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N Cambio de rumbo I - Transnational InstituteCambio de rumbo T N I ÍNDICE Editorial 3 Mirando...

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