UAM - IZTAPALAPA DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGíA.
COORDINACIóN DE CIENCIA POLíTICA
POLITICA EDUCATIVA FEDERAL 1992 - 1993, LA FEDERALIZACION
DE LA EDUCACION BASICA
INVESTIGACION PARA OBTENER EL TITULO DE
LICENCIADA EN CIENCIA POLITICA A R E A D E C O N C E N T R A C I O N
CIENCIA POLITICA
P R E S E N T A
AMANDA ISABEL MEDINA HERNANDEZ
ASESOR: ALEJANDRO FAVELA GAVIA
LECTOR: PABLO JAVIER BECERRA CHAVEZ
MEXICO, D. F., ENERO DE 2000.
HERMANO DAME TU MANO
VAMOS JUNTOS A BUSCAR,
UNA COSA PEQUEÑITA
QUE SE LLAMA LIBERTAD.
PARA:
FERNANDO Y FABIAN
AGRADECIMIENTOS
Para todas y todos los que aún luchan por alcanzar la libertad de espíritu. A papá y a mi mamá por que a pesar de todo han mantenido su confianza en mi. AI ilustre grupo de amigos del que formo parte: Iván, Sainz, Jazmín, Sergio, etc. Porque sin ellos habría sido mucho m& difícil lograrlo. A mi asesor, por su paciencia.
INDICE
Introducción
Agradecimientos
CAPITULO I
Acuerdo Nacional para la Modernización Educativa Nivel Básico ............................ 1
CAPITULO II
Ley General de Educación ....................................................................................... 24
CAP tTU LO I I I.
Impacto de la Reforma Educativa sobre los sectores: SEP, SNTE y Sociedad....47'
Conclusiones 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
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HERMANO DAME TU MANO,
VAMOS JUNTOS A BUSCAR
UNA COSA PEQUEÑITA
QUE SE LLAMA LIBERTAD.
PARA:
FERNANDO Y FABIAN
.. .-
AGRADECIMIENTOS
Para todas y todos los que aún luchan por alcanzar ¡a libertad de espíritu. A mi
papá y a mi mamá, que han confiado. AI ilustre grupo de amisos del que formo
parte: Iván, Sainz, Jazmírl, Cedillo, etc. porque sin ellos, habría sido mucho’más
difícil lograrlo. ,
L a educación es para toda nación un bien irrenunciable, no sólo por la cultura
de que provee a los educandos, sino por la formación que brinda a los
integrantes de una sociedad. A través de la educación básica impartida por el
Estado este reproduce su forma de organización. Así mismo, el Estado es quien
marca las pautas para la existencia de un tipo de organización unificado a través
de contenidos educativos similares para toda la sociedad, con objeto de mantener
la unidad nacional y generar vínculos de identidad a lo largo y ancho del país.
El término básico no significa la reunión de conocimientos mínimos o
fragmentados, sino un conjunto de conocimientos y habilidades que permite
adquirir, organizar y aplicar saberes de diverso orden y complejidad creciente.' Es
por esta razón que la política educativa adoptada por el gobierno mexicano para
mejora'r la organización del sistema educativo, así como los planes y programas
de estudio, tienen el objetivc de estimular 'las habilidades necesarias para el
aprendizaje permanente, la adquisición de conocimientos asociada con el ejercicio
de habilidades intelectuales y de la reflexión.
La descentralización de la educacicn pública básica en este periodo .tiene una
peculiaridad, si bien no fue el primer intento de federalización si fue en el que se
concretizó !a dualidad de este término. En los inicios de¡ sistema de educación
pública en México, por federalización de la educación se entendió y emprendió
camino hacia la centralización de estos servicios, sin embargo, varias décadas
más tarde es cuando finalmente toma su sentido exacto al entenderse como
descentralización.
Si por política pública entendemos uíí? rama de la ciencia politica que se encarga
de la accibn, es decir, la policy science, entonces éSta se orientará hacia la acción.
Su objeto principal es el de contribuir a mejorar de las decisiones públicas (las
decisiones que toman los administradores del poder público) a corto y largo plazo.
Con esta breve definición avanzamos hacia la investigación del resultado que
provoca una decisión y consecuente acción tomada por el gobierno.
El objetivo de esta investigación es pues, el de analizar la política educativa
implementada por el gobierno federal durante el periodo 1992-1993. Nos
situaremos no en el campo teórico de las políticas públicas como parte de la
ciencia política, sino que entraremos de lleno al análisis de la acción tomada para
poder conocer los resultados de dicha politica, debido a que el estudio de las
políticas públicas significa analizar los efectos de las acciones que el gobierno
tiene en la sociedad. ¿Qué resultados se obtuvieron de la acción emprendida por
el gobierno federal en el ámbito de la educación pública nivel básico?, ¿Se
concretó la descentralización de estos servicios?
El -análisis de documentos como el Acueido 'Nacional para la 'Modernización
Educativa Nivel Básico, el artículo 3" constitucional y la Ley General de Educación
es fundamental para lograr un conocimiento de las bases jurídicas y políticas en
que se basa la acción descentralizadora que tiene el gobierno federal hacia los
estados en cuanto a la prestación de los servicios educativos; lo anterior podrá
encontrarse. en los capítulos I y I I . Posteriormente el análisis del impacto que
tuvieron las reformas educativas sobre los principales actores del sistema
educativo mexicano será estudiado y analizado en el capítulo Il l .
. .
Tanto el capítulo Ill como las conclusiones de la presente investigación
constituyen la parte más analitica y donde se emplean diversas herramientas de
análisis que son propias de la ciencia politica.
ACUERDO NACIONAL PARA LA MODERNIZACI~N
EDUCATIVA NIVEL BÁSICO'
I Acuerdo Nacional suscrito entre el Gobierno Federal y los Gobiernos
Estatales contempló dos campos sobre los cuales se tendría que trabajar
para el mejoramiento de la calidad en la educación básica (preescolar, primaria y
secundaria), y en la formación de los docentes que habrán de impartirlas. Estos
campos son:
1) Para conseguir una verdadera modernización educativa se debe atender, el
nivel de crecimiento del ingreso per capita, distribución del ingreso nacional, el
acceso a servicios básicos como salud, vivienda y energía eléctrica, es decir,
las condiciones de vida tanto del educando como del educador.
2) El sistema, educativo en sí, es decir, la reorganización del sistema educativo
nacional. . - .
Ambos campos deben estar aconlpaiiados de estrategias que tengan efectos
favorables en los puntos neurálgicos del sistema educativo, para esto se requiere
trabajara sobre tres líneas básicas:
1. Reorganización del sistema educstivo., Descentralización o iederalización de ¡a
educación.
2. Reformulación de contenidos y materiales educativos.
3. La revaloración social de la función magisterial. Carrera magisterial.
Existe la necesidad de fortalecer e! federalism0 educativo y debido a esto, se
establecerán las obligaciones y derechos que le tocan tanto al gobierno federal
como a los estatales de forma tal que la concentración del sistema educativo que
impera hasta el momento y que por di>lersas causas motiva un excesivo .r-
burocratismo y mala atención a las necesidades actuales de educación se
modifiquen, para esto:
- Los gobiernos estatales a través de la dependencia u organismo competente
sustituirá al titular de la SEP en las relaciones jurídicas existentes con los
trabajadores de la educación estatal. Recibirán del gobierno federal los establecimientos educativos con los que la SEP ha venido prestando servicio
en cada estado y bajo todas sus modalidades y tipos. Así mismo se encargara
de aconsejar al titular del Ejecutivo en cuanto a los programas educativos en lo
tocante a las necesidades de cada Estado, como geografía, sociedad, historia,
etc.
- También se encargará de aumentar la cantidad necesaria de recursos para la
construcción de planteles educativos necesarios para obtener una cobertura
eficaz y garantizar la posibilidad de asistir a la escuela por parte de la
cornanidad.
Las estrategias que el Gobierno Federal planteó para modernizar el 'sistema
educativo mexicano y'que éste se ajustara a las nuevas necesidades del país y
que arriba se mencionan, son las que a mi juicio- requieren una descripción y
explicación con un maydr grado de detalle. . . .
a
Para abardar el tema de la descentralizaci6n educativa el Acuerdo empieza por
señalar los retos actuales de la educación, que a saber son:
I. Problemas de cobertura de la educación básica, incluso ante la demanda
acrecentada por la dinámica demográfica,
11.. Baja calidad en la educación básica ya que no proporciona el conjunto de
conocimientos, habilidades, capacidades y destrezas, actitudes y valores
adecuados para que los educandos estén en posibilidad de contribuir al
desarrollo y progreso social.
La descentralización y . la necesidad de un nuevo tipo de relación .entre los
diversos actores de la educación esta propuesta y argumentada básicamente en el
contenido det siguiente-párrafo: _ _ . .
“Muchas de las grandes tareas educativas de las generaciones de este slglo implicaron una concentración -y hasta una centralización- de esfuerzos. Hoy, el esquema fuertemente concentrado no corresponde con los imperativos de modernización. Debe cambiar, por tanto, para atender con eficacia las nuevas exigencias del desarrollo nacional. El sistema educativo en su conjunto muestra signos inequívocos de centralización y cargas burocráticas excesivas. Se ha distanciado crecientemente la autoridad de la escuela con el consiguiente deterioro de la gestión escolar, y se ha hecho más densa la red de procedimientos y trámites. La responsabilidad de la educación de niños y jóvenes no está siendo cabalmente compartida por la escuela, los padres de familia y la comunidad. En la práctica, prevalece una cierta ambigüedad en las atribuciones educativas qu? conciernen a los niveles de Gobierno Federzl, estatal y municipal. En muchos sentidos, hemos llegado al agotamiento de un esquema de organización del sistema educativo trazado hace y a . 7 ~ años”. . .
Como podemos ver en un país que pretende modernidad, el esquema de
centralización no es adecuado, pues debido a las características que guarda este
tipo de organización y la enorme burocracia administrativa que genera, impide que
se avance hacia aquello que en la actualidad se busca como nación.
.- Para poder llevar a cabo lo anterior según indica el Acuerdo Nacional para la
Modernización Educativa Nivel Básico, es necesario integrar a las disposiciones
para una mejora en ¡a educación, aparte de lo que se dispone en este Acuerdo
(que son las cuestiones que tienen que ver directamente con la educación), otro
elemento que la afecta el desarrollo educativo aunque de manera indirecta, me
refiero al campo que comprende factores inherentes al desarrollo general del país
como: nivel y crecimiento del ingreso per cápita, la distribución del ingreso
nacional, el acceso a servicios básicos como salud, vivienda, energía eléctrica,
agua potable y la calidad de ¡a alimentación en niños y jóvepes.
3
,, , . I . I .. . , ~ .... ” .
Por lo anterior es necesario incrementar el gasto en educación en términos reales,
que si bien no es condición suficiente para elevar la calidad del sistema educativo
un aumento de recursos significa ampliación de la- cobertura educativa y en
general mayor capacidad de atención a las necesidades de la educación. Es
necesario decir que a pesar de que ésta sea la intención, es decir, ampliar la
cobertura, el Acuerdo no es claro o por lo menos no especifica como deberá
actuar el gobierno en sus distintos niveles para lograrlo. En cuanto a elevar el
nivel de calidad en la educación menciona que es indispensable contar con
estrategias que vayan encaminadas en ese sentido. Propone dos como prioritarios
por ser puntos neurálgicos del sistema educativo:
I. Los contenidos y materiales educativos, y la motivación y preparación del
magisterio.
11. En vez de reducir el número efectivo de días clase hay que aumentarlos o
por lo menos detener aquella tendencia. . . .
. . Por otra parte, para lograr una reorganizacibn del sistema educativo, es decir,
pasar de un centralismo a un federalismo (en sentido descentralizador) educativo
como .se pretende, se aduce que hay que recurrir al espíritu de la norma
constitucional. En otras palabras, ya que es e¡ Congreso de la Unión el encargado
.de coordinar’ la educación en toda la -República también fue el encargado de,
expedir entre otras,.la Ley Federal de Educación.
Es en este marco jurídico en el que se señala que la prestación de servicios
educativos “es una de las actividades de la función educativa en la que hay
concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios”. Para complementar
esto, también establece dicha Ley que se pueden establecer convenios entre la
Federación, los Estados y los Municipios con el fin de unificar o coordinar dichos . .
” servicios.
Una vez que son firmados dichos convenios el Ejecutivo Federal traspasa al
respectivo gobierno estatal los establecimientos escolares con todos los
elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones;. bienes
muebles e inmuebles, con los que la SEP prestaba el servicio hasta el momento, a
su vez también transfiere los recursos financieros utilizados en su operación.
Como el mismo Acuerdo lo precisa, esta transferencia no implica la desatención
de la educación pública por parte del Gobierno Federal. Finalmente eg el Ejecutivo
Federal quien a parte de conservar sus facultades constitucionales como lo son:
determinar los planes y programas de estudio de la educación primaria,
secundaria y normal para toda la República (Artículo 3' constitucional) es el
encargado de vigilar el cabal cumplimiento tanto de la Ley Federal de Educación y
SUS disposiciones reglamentarias así como 21 carácter nacional de la educación, y
cumplirá las demás atribuciones que le confieren los ordenamientos aplicables.
Hasta cierto punto es fácil describir esta parte del' Acuerdo: ' antes, había
concentración de facultades tanto directivas como ejecutivas y administrativa en el '
. .
Ejecutivo 'Federal para hacer y deshacer en cuanto. a educación (siguiendo
supuestamente los lineamientos constitucionales); ahora, el Ejecutivo Federal se
erige como el supremo vigilante del desempeño que lleven los gobiernos locales
en cuanto a educación pero alejado de todo conflicto administrativo pues a partir
de este momento, tanto el SNTE que será reconocida por los gobiernos estatales
como el titular de las relaciones laborales colectivas de los trabajadores, así como
los padres de familia, estudiantes y todos aquellos que tengan que ver, arreglar o
pedir algo al gobierno para fines de ¡a educación ya no tendrán que viajar hasta la
capitai de la República, a partir de la firma de este Acuerdo bastará COR que lo
hagan hacia la capital de su propio estado.
Hasta aquí parece que la modernización educaíiva se reduce solamente a la
simplificacih administrativa ya que de esta manera el Ejecutivo Federa! podrá
ejercer mejor sus facc!tades exclusivas.
Los estados no adquieren nuevas funciones a parte de las que ya tienen dentro de
la estructura educativa estatal, .pero si será su responsabilidad proponer a la
Secretaría de Educación Pública el diseño de los contenidos regionales y su
adecuada inclusión en los planes de estudio que en sí misma constituye una
importante facultad -de la cual carecían en forma los gobiernos estatales debido al
carácter centralizado que privaba en el terreno educativo.
Las tareas del gobierno municipal serán, entre otras, promover la creación de
consejos municipales de educación, de su mantenimiento y equipamiento,
utilizando para este fin los recursos que reciba del gobierno federal a través de su
gobierno local. No está especificado cómo o en base en qué se hará la
distribución de recursos entre los gobiernos federal y local.
. . . Dentro de la reorganización del sistema educativo también se contempla una
. . . . . nueva.participación social: Esta se refiere básicamente a la participación que los padres de familia y la comunidad deben tener a ese respectc y el objetivo es el de
lograr un mayory mejor equilibrio entre los actores del quehacer educativo.
La formación de una red social de interés, motivación y pariicipación propositiva
en torno al proceso educativo de los hijos redundará en un mejor aprovechamiento
escolar de los alumnos pues la labor de los padres de familia ser2 entre otras, la
de vigilar de cerca a sus hijos para poder detectar y solucionar problemas
especiales derivados de la asistencia, aprendizajes atípicos, problemas de salud,
etc.
Si damos +or hecho que todo esto va a suceder según lo pactado en el Acuerdo la
pregunta sería: ¿cómo? El Acuerdo no menciona cómo sería conformada esta red
de participación de padres de fanGiia. En el caso de que fueran consejos, ¿cómo
funcionarían? ; ¿cuál seria la estructura propuesta? ; ¿tendrían capacidad de
decisión? ; &cuentan los gobiernos locales son recursos econbmicos suficientes'?
6
Éstas y otras preguntas quedan sin contestar por lo que podemos concluir que la
participación social er! la educación según lo expresado en el ANMEB es sólo un
buen deseo por parte del Gobierno Federal pero que no podrá concretarse porque
queda de manera muy ambigua la definición de cómo se va a realiza?.
Para terminar con este punto sobre reorganización del sistema educativo, cabe
mencionar que en el ANMEB se propone una estructura horizontal en cuanto a
responsabilidades administrativas entre los niveles de gobierno fedecal, estatal y
municipal, pero con una columna vertical en lo que se refiere a la dirección de la
educación que inicia con el Ejecutivo Federal y al cual tienen que ajustarse el resto
de los elementos constitutivos del sistema educativo mexicano.
Esta propuesta toda vez que el Acuerdo fue suscrito por los estados y publicado
en el Diario Oficial de la Federación, tuvo efecto inmediato sobre los signantes.
.. El punto numero cinco del ANMEB versa sobre la reformulación de los contenidos
y materiales educativos. Pclr calidad educativa básica en el Acuerdo se entiende el
ajuste de éSta a las necesidades del mundo actual y a los objetivos que tenernos
como nación. “El fundatnento de la educación básica está constituido por la
lectura, ¡a escritura y las matemáticas”, que son soporte racional para la reflexión.
El ‘tema de la reformulaci3n de los contenidos y materiales educativos va dirigido
básicamente a que la educación que se imparta a partir de 1993 con el programa
Emergente y después de manera cotidiana sea la que se ajuste al nuevo modelo
de Estado y de nacion al que todos aspiramos por decreto presidencial.
Este modelo, es decir, el de Estado moderno y nuestros objetivos como nación
astán claramente mencionados en el primer párrafo de este Acuerdo que a la letra
dice: Cr
7
"El desarrollo al que aspiramos los mexicanos entraña fortalecer la soberania y la presencia de nuestro país en el mundo, una economia nacional en crecimiento y con estabilidad, y una organización social fincada en la democracia, la libertad y la justicia. Estos son objetivos que exigen una educación de alta calidad, con carácter nacional y con capacidad institucional que asegure niveles educativos suficientes para toda la población".
Volver al sistema por asignaturas en vez de áreas, nuevos contenidos en los libros
de historia, que en la nueva versión contarían con más información a cerca de la
vida de nuestro país, así como más horas dedicadas al estudio del español y las
matemáticas son todo lo que propone el Ejecutivo Federal a través del Acuerdo
para garantizar elevar la calidad de la educación
No hay que dejar de decir que también se cambia la forma en que se imparten las
clases; se abandonan unos enfoques como el de lingüística estructural o el de la
lógica matemática ya que éstos impiden que el alumno sea capaz y se usa otro
que por cierto no dice cuáles son estos nuevos enfoques; se hace énfasis en el
estudio sistemático tanto de la .historia, la geografía y el civismo; en fin, se
pretende dar una formación a los educandos que esté dirigida a fomentar en
éstos el apego a las instituciones y al desempeño de. actividades que el país
requiera para alcanzar sus objetivos.
A los maestros se les concedió un poco de libertad para dar sus clases. Ya no
serán tan dirigidas como antaño3, sin embargo, sea cual sea el método de
enseñanza que ellos utilicen siempre tendrán que estar en apego a los programas
y contenidos que estén autorizados por la autoridad federal. En otras palabras, el
maestro no tiene oportunidad ni facultad para formar a los alumnos en aquello que
los planes y programas de estudio no consideren básico y fundamental para su
formación.
Anteriormente los maestros utilizaban libros editados por la SEP que contaban un y i ó n para cada clase que el maestrn debía impartir a los alumnos. Había un libro-guim por grado esco!nr de primaria. (Ilria pal-a maestros de primaria editados por la SEP
8
En realidad se deja muy poco o casi nada a la libre creación por parte del maestro
y por parte del alumno, quien no verá posibilidad alguna en todos sus anos de
formación básica y obligatoria de formarse o educarse en lo que a .éI le interese
pues por sobre su interés individual está el interés de la nación cuestión que no
está a discusión aquí pues en las sociedades modernas así está convenido.
La revaloración de la función magisterial, como punto número seis romano,
contempla seis aspectos principales:
I . La formación del maestro,
I I . Su actualización,
I l l . El salario profesional,
IV. Su vivienda,
V. La carrera magisterial y
VI. El aprecio.de la sociedad.
Las entidades federativas que a partir de este Acuerdo son las encargadas de
asumir la responsabilidad de integrar un sistema por cada estado para la
formación del maestro. Solo les resta esperar a que el Gobierno Federal expida
los lineamientos conducentes en este sentido como lo establece dicho Acuerdo.
Para la formación inicial del maestro se diseñará un modelo con un tronco básico
general y opciones orientadas a la práctica preescolar, primaria y secundaria, con
esto se pretende que el maestro cuente con herramientas pedagógicas suficientes
para ser flexible y apto ante los cambios de su mercado de trabajo. El Gobierno
Federal expedirá, nuevamer;:e, los lineamientos necesarios para reformar la
educación normai del país.
En virtud de que es impostergable la actualizacGn de conocimientos del
magisterio nacional, el Gobierno Federal otorgará los lineamientos, materiales, así
En virtud de que es impostergable la actualización de conocimientos del
magisterio nacional, el Gobierno Federal otorgará los lineamientos, materiales, así
como el apoyo presupuestal. y logístico, para que los gobiernos de los estados
emprendan programas emergentes de actualización en sus entidades federativas.
El Programa Emergente de Actualización combinará la educación a distancia, el
aprendizaje en cursos, sesiones colectivas de estudio e intercambio de puntos de
vista, y el trabajo individual de los maestros. El objetivo del Programa Emergente
de Actualización es transmitir un conocimiento inicial a los maestros sobre la
reformulación de Contenidos y Materiales Educativos.
Los consejos técnicos serán los encargado9 en cada escuela de llevar a cabo la
actualización emergente. Una de las cosas que se hará para lograr será, poner en
operación un sistema de transmisión por televisión, vía satélite, con una red de
varios centenares de redes locales, equipadas para la recepciun y grabación de .
* . - video' y radio.
. .
- El salario profesional, según lo establecido por el SNTE debe ser de entre tres y
cuatro salarios mínimos. En el transcurso de la administración de Carlos Salinas
de Gortari se ha,brá logrado establecer para los maestros el llamado salario
profesional, ya que la plaza inicial tendrá como mínimo ese salario. También se.
pondrá en marcha un programa especial de fomento a la vivienda del magisterio.
L.a creación de la Carrera Magisterial es una medida de trascendental importancia
' en la vida de los maestros, respaldada y llevada a cabo entre el SNTE, el gobierno
federal y los gobiernos estatales. Se espera que la carrera magisterial dé
respuesta a dos necesidades de la actibidad docente:
1. Estimular la calidad de la educación
2. Establecer un medio claro de mejoramiento profesional, materia; y de la
condición social del maestro.
Para tal efecto, “se acuerda el establecimiento de un mecanismo de promoción
horizontai para el personal docente frente a grupo que enseña en los ciclos de la
.educación básica. Su propósito consiste en que esos maestros puedan acceder,
dentro de la misma función, a niveles salariales superiores con base en su
preparación académica, la atención a los recursos de actualización, su
desempeño profesional, y su antigüedad en el servicio y en los niveles de la propia
carrera magisterial’.
Lo demás, es lo de menos, el “nuevo aprecio social hacia el maestro” se resume
en honores, premios, distinciones y estímulos económicos a su figura y su labor.
ARTíCULO 3” CONSTITUCIONAL4
D esde el E-de-febrero de 191’7, fecha en que entró en vigor la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos que actualmente rige al Estado
mexicano, el artículo 3O, del capítulo I de las garantías individuales y que
pertenece al Título I de esta Carta Magna, trata sobre educación, y es de notarse
que sólo ha sido superado en el orden de prioridades por lo establecido en el
artículo lo: “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las
garantías que le otorga dicha Constitución las cuales no podrán restringirse ni
suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece”; y
por el artículo 2O: “Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos.
Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán por ese
solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.”
Es decir, lo que precede ‘en importancia a la cuestión educativa para la nación
mexicana son dos cosas: .
+ Que todcs los que aqui vivimos tenemos derecho a gozar de las garantías que
otorga la Constitución (incluyendo por supuesto a la educación)
*:e La garantía de que en este pais todos somos libres por ser un derecho que
todo ser hunano tiene por el simple hecho de serlo. . . . .
Desde su origen y hasta la fecha, el artículo 3’ ha tenido numerosas reformas. La
última de ellas ocurrió en 1993 como parte de una serie de reformas al sistema
educativo mexicano. Es esta última versión del artículo 3 O la que a continuación
voy a describir.
Según lo descrito en e primer párrafo del artículo 3’ constitucional (después de su
última reforma en 1993), “todo individuo tiene derechcl a recibir educación”. El
‘ Promulgado el 4 dc marzo de 1993. Fue 1 1 1 1 : 8rcado e n el Diario Oticial de la Federación el 5 de mazo de 1993, y entró en vigor al día siguiente de su publicacicin.
Estado, en sus tres niveles de gobierno -Federal, Estatal y Municipal- será el
encargado de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria. . ..
Establece además que los niveles de primaria y secundaria serán obligatorios. La
educación pública, es decir, aquella que imparte el Estado a través de los planes y
programas de estudio estará orientada a desarrollar “todas las facultades del ser
humano” (fracción II), a su vez, también deberá de inculcar “el amor a la patria y
la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en Ja justicia”.
No especifica a qué se refiere con “todas las facultades del ser humano”. Lo que sí
se puede percibir claramente es que una de las funciones primordiales de la
educación es la de asegurar que todos individuos que se educan dentro del país
en los niveles obligatorios estén formados en valores requeridos para dar unidad
a la nación y garantizar de alguna manera el respeto a las instituciones que del
Esiado emanen. . .
Más adelante, en la fracción primera de dicho artículo y como consecuencia ‘
directa del artículo 24 de la misma Constitución, se desprende que la educación
será laica y ajena a cualquier tipo de doctrina religiosa. Con esto queda explícito el
hecho de que cualquier individuo, sin ,importar la reiigión que practique podrá5
.‘acceder a la educación pública, es decir, no se le excluirá por pertenecer, profesar
o realizar actividades religiosas siempre y cuando sea fuera de las instalaciones
donde se imparta educación pública.
La fracción II del artículo está dedicada a definir los criterios con que será
orientada la eaucación. Los que se contemplan son los siguientes: que “se basará
en los resultados del progreso científico, luchará contra ¡a igncjrancia y sus
efectos, las servidumbk,, los fanatismos y los prejuicios”. Además incluye los
siguientes incises:
a) Será democrático, considerado éste como un sistema de vida cuya base es el
continuo mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;
b) Será nacional pues pretende incluir la comprensión de tos problemas de todo el.
país, aprovechamiento de los recursos nacionales, defensa de la soberanía 5 política, económica y además atenderá la continuidad y acrecentamiento de
nuestra cultura;
c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, y para esto se le inculcará al
educando valores como: aprecio para la dignidad de la persona, integridad de
la familia, convicción del interés general de la sociedad, ideales de fraternidad
e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas,
de religión, de grupos, de sexos o de individuos.
Para que se cumpla todo lo dispuesto anteriormen!? en las fracciones I y 11, en la
fracción Ill se dispone que será el Ejecutivo Federal quién determine los planes y
programas de estudio para la educación primaria, .secundaria y normal, esto en
toda la Repúbilca. También pJesciibe que..el Ejecuti\;o Federal deberá tomar en'
cuenta la opinión de los gobiernos de las entiaades 'federativas, así como de los
diversos sectores sociales que estén involucrados en la educación.
La fracciijn IV del artícuio tercero, deja en manos del Estado el financiamiento de
toda la .educación que éste imparta. Con .esto se garantiza . . la gratuidad 'de la
educación impartida por el Estado. .
No sólo la educaci6n preescolar, primaria y secundaria que es la que imparte el
Estado será promovida y atendida por éste, también lo serán todos los demás
tipos y modalidades educativos, incluyendo la educación superior como lo indica la
fracción V.
c La participaciin de los particulares en la educación cyeda establecida en la
fraccijn VI, donde se puntualiza que la participaci6n de estos en la educación
podrá ser en todos los tipos y modalidades. E! Estado se reserva el derecho de
otorgar o retirar el reconocimiento de validez oficial a los estudios realizados
dentro de las instituciones privadas. Para el caso de la educación primaria,
secundaria y normal.kx particulares tendrán-que-atender a.lo siguiente:' . .
-.
a) La educación que brinden tendrá que ser con apego a los mismos fines y
criterios que se establecen en el segundo párrafo y la fracción 11, además de
cumplir con los planes y programas de estudio a que se refiere la fracción Ill, y
b) Obtener previamente y para cada caso, la autorización expresa del poder
público.
En la fracción VI1 se deja en libertad a todas las instituciones de nivel superior a
las que se otorgue autonomía de gobernarse a sí mismas, es decir, los planes y
programas de estudio, los programas de icgreso, evaluación y permanencia, tanto
para aspirantes a educarse en éstas instituciones como para el personal
académico y administrativo que labore en la misma; el desempeño de sus fines
de educar, investigar y difundir la cultura qireda en sus propias manos atendiendo
únicamente para los fines de dichas instituciones a los principios de este artículo,
respetando ¡a libertad de cátedra, la investigación y el libre examen y discusión de
las ideas.
Las relaciones laborales, tanto del personal acadhico como det administrativo .
estarim normadas por el apartado A del artículo 723 de esta Constitución en los
términos y modalidades establecidas en la Ley Federal del Trabajo, conforme y
para que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los
fines de las instituciones aquí referidas.
El Congreso de la Unión, según lo dispuesto en la fracción VIII, será el encargado
de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes
necesarias para la distribucibn social educativa entre los distintos niveles de
gobierno de la federación, así como fijar las aportaciones eccnjmicas
correspondiente a es2 servicio p5blico. De la misma manera será en encargado de
señalar las sanciones a que se verán expuestos todos aquellos funcionarios qire
no cumplan o hagan cumplir las disposiciones concernientes a lo anterior, así
como a todos aquellos que las infrinjan.
Algunos de los cambios más significativos que pueden observarse respecto de los textos anteriores de este mismo artículo son:
.*:* Se introduce el concepto de derecho a la educación.
*:* Se decreta el carácter obligatorio de la educación básica que incluye:
preescolar, primaria y secundaria.
*:* Se elimina la fracción IV donde se prohibía la “intervención” de las iglesias en
las escuelas.
*:e Las atribuciones del Ejecutivo Federal para determinar los planes y programas
de estudio aumentan al incluir ahora dentro de estas facultades a secundaria y
normal.
. *:* Se permite que los particulares impartan educacion básica sin .el temor de que
el Estado les retire el. reconocimiento oficial en cualquier momento dado que
también Se quita la parte de la fracciór? II donde el Estado tenía la facultad de
retirar la autorizacion a escuelas particulares sin que éstas pudieran entablar
un juicio en contra de dicha disposición.
*:* También se ’ elimina lo que era la fracción V donde el Estado, podía
discrecionalmente retirar en cualquier momento el reconocimiento de validez
oficial a los estudios realizados en planteles particulares.
Como podemos apreciar, despuks de la última reforma al artículo 3O, la educación
no s d o mantiene su carácter de ser garantía constitucional, sino que además, se
convkrte en un derecho para ‘todos los mexicanos. Quedan atrás los tiempos en
que se condenab:: la educación impartida por organizaciones religiosas y más
bien se le da la bienvenida tazto a ésta como a la impartida por particulares.
I6
,, , . . . ” ( 1 . ”...””..
LEY GENERAL DE EDUCACIóN'
L a Ley General de Educación de 1993 conkta de .84 artículos f o r m a k y seis
transitorios. Está dividida en siete capítulos que son:
1 .. Disposiciones generales.
2. Federalism0 educativo.
3. La equidad de la educación.
4. Proceso educativo.
5. La educación que impartan los particulares.
6. La validez oficial de estudios y de la certificación de conocimientos.
7. De la participación social en la educación.
Es importante dar una descripción de todos los capítulos aunque sólo nos
detendremos a detallar aquellos que implican adiciones respecto .de la Ley anterior '
y que en lo fundamenta¡ especifica cómo se logrará Ilevar'a cabo lo convenido en ' el ANMEB.
Esta nueva Ley implica cambios que se pueden ubicar en dos niveles:
l. .ER la conceptualización de la educación y;
2. En las relaciones y !a operaci6n politico administrativa del sistema educativo.
Con respecto a la Ley anterior (1 973) se introducen tres capítulos:
- El capítulo II que concierne al federalisrno educativ3;
- El capítulo I l l , referido a la equidad de la educación y;
- El capitulo VII, que toca la participación social en la educación. h
Para el primer capitulo, me parece que con reproducir los tres primeros artículos y
brindar una breve explicación de los mismos y de los otros ocho de que se
compone dicho capítulo.quedará suficientemente a qué se refiere el mismo.
ARTíCULO lo. Esta Ley regula la educación que imparten el Estado -Federación, entidades federativas y municipios-, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios. Es observancia general en toda la República y las disposiciones que contiene son de orden público e interés social. La función social educativa de las universidades y demás instituciones de educación superior a que se refiere la fracción VI1 del articulo 3' de la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, se regulará por las leyes que rigen a dichas instituciones.
ARTíCULO 2'. Todo individuo tiene derecho a recibir educación y, por lo tanto, a todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables. La educación es medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y. as factor determinante para la adquisición de conocimientos y para forhar al hombte de matiera que tenga sentido de solidaridad social. En el proceso educativo debera asegurarse la participación activa del educando, estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad sociai, para alcanzar los fines a que se refiere el articulo 7 O .
ARTíCULO 3'. El Estado está obligado a prestar serviclos educativos para que toda la poblacibn pueda cursar la educación preescolar, la primaria y la secundaria. . Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la funcijn social educativa establecida en la presente Ley.
En estos artículos se concentra Io más importante de las disposiciones generales
ya que ponen de manifiesto tres elementos fundamentales que conciernen tanto al
sistema educativo mexicano como a todos los actores que en ella intervienen.
1. Sobre qué niveles educativos regirá esta Ley.
2. El derecho que tiene todo individxo de re-ibir educación. 4
IS
3. Todos los individuos tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema
educativo nacional.
4. El Estado esta obligado a brindar la cobertura suficiente del servicio educativo
para que toda la población pueda acceder a la educación preescolar, la
primara y la secundaria.
Los artículos del cuarto hasta el undécimo solo hacen un poco más detallado lo
.que se menciona en el artículo 3 O constitucional pero sin que existaq variaciones
de fondo.
El segundo capítulo esta subdividido en cuatro secciones que son.
1. De la distribución de la función social educativa.
Se refiere básicamente a distinguir las funciones, atributos y/o facultades que
tienen los niveles de gobierno respecto a educación. Esto con el fin de separar
definidamente las resp.onsabilidades tanto de los gobiernos locales como de la
federación.
2. De los servicios educativos.
La SEP será el vehículo a través del cual el Poder- Ejecutivo Federal
establecerá instituciones educativas. La responsabilidad de los gobiernos
locales de distribuir oportunamente de materiales educativos y libros de texto. .
Que se le pagará al maestro un salario profesional. Prestación obligatoria del
servicio social por parte de los beneficiarios del servicio educativo.
3. Del finaneiamiento a la edusación.
Esta sección aborda el izma de la distribución del ingreso federal
correspondiente a educación entre los gdiernos locales y &tos a su vez lo distribuyan entre los ayuntamientos. El Ejecutivo "Federal puede solicitar
información para verificar que los recursos sean destirlados para educación, de
lo contrario lo que sigue es la sanción en los términos que marca la legislación.
4.. De la evaluación del sistema educativo nacional.
La Secretaría es la encargada de evaluar el sistema educativo nacional, parte
- . de las evaluaciones que realicen las autoridades educativas locales. Se harán
de conocimiento público los resultados de dichas evaluaciones.
Para superar el problema de la inequidad educativa, en el capítulo tres se definen
las actividades que las autoridades educativas deben realizar para lograr una
efectiva igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios
educativos. Solo de manera compensatoria la Secretaría podrá en forma temporal
impartir de manera concurrente educación básica y normal en las entidades
federativas.
En el capítulo cuarto, primera sección se especifica la educación que se considera 6
básica: nivel preescolar, primaria y secundaria; el tipo medio superior: el
bachillerato, niveles equivalentes a éste y el profesional que no requiere
bachillerato o sus equivalentes.', ~. . .
. En el sistema educativo nacional queda comprendida la educación inicial, la
educación especial y la educación para adultos. Todas las anteriores con
contenidos particulares para cada necesidad. La formación para el trabajo que se
- imparta conforme a'esta ley será complementaria a la capacitación prevista en la
fracción Xlll del apartado A) del artículo 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
La segunda sección de este capítulo, trata sobre los contenidos de los planes y
programas de estudio, de los propcsitos de la formación general. La Secretaría os
quien determina los planes y programas apiicables en toda la República tanto cn
el nivd b&sico como en la educación normal. De la evaluación de los educandos
se hará de forma individual con motivo de saber el logro de los propósitos
establecidos en los planes y programas de estudio.
El calendario escolar para cada ciclo lectivo será determinado por la autoridad
educativa federal, según lo indica el artículo 51 de la sección tercera de este
capítulo para el nivel básico y la normal. La autoridad educativa local puede
ajustar el calendário escolar cuando resulte necesario. El calendario escolar se
publicará en el Diario Oficial de la Federación. Para el calendario aplicable en
cada entidad federativa deberá publicarse en el órgano informativo oficial de la
propia entidad.
Para el caso de la educación que impartan los particulares como se expresa en el
capítulo cinco, solamente para el nivel básico y formación de maestros de
educación básica deberán obtener autorización expresa del estado. En otro nivel o
tipo de estudio podrán obtener el reconocimiento de validez oficial. La autorización
y el reconocimiento serán específicos para cada plan de estudios. También se
indican los requisitos que se deben cumplir por parte de las instituciones privadas
para obtener la autorización y,el reconocimiento oficial. ..
El capítulo se$ versa sobre la validez oficial de estudios y la certificación de
conocimientos. Los estudios que se realicen dentro del sistema educativo nacional
serán válidos y equivalentes en todas las entidades de la federación. Los que se
realicen fuera de este sistema podrán adquirir la validez oficial mediante
revalidación siempre . . que sean equibarables con estudios realizados dentro de
dicho sistema.
La participación social en la educación, prevista en el capítulo siete, brinda
algunas innovaciones respecto a la ley anterior. Las obligaciones de los padres de
familia, que se explican en la primera sección de este capítulo no tienen mayor
profundidad de lo que de por sí está escrito en el artículo 3" cmstitucional. Las *
asociaciones de padres de familia que puede haber en cada escuela, en realidad
no tienen mayor injerencia en cuanto a la propia educación que reciben sus hijos,
sino más bien su función es la de colaborar en el mantenimiento y mejoramiento
de las instalaciones educativas, informar al maestro si nota que su hijo tarda en
aprehender, cosas de tipo técnico prácticamente.
Los consejos de participación social están pensados en forma piramidal, los habrá
por escuela, municipio, estado y federación. Todos tienen las mismas facultadas,
excepto que a diferencia de las asociaciones de padres de familia, los consejos si
pueden opinar sobre asuntos pedagógicos. El consejo nacional de participación
social aparte de las facultades ya mencionadas también podrá opinar sobre planes
de la educación. Lo que no se especifica es cómo le hará cada autoridad
educativa local y la Secretaría para promover y lograr el establecimiento de estos
consejos. Los consejos de participación social son organismos análogos a los
diversos niveles de autoridades educativas, pero nunca con el mismo tipo de
funciones.
El capítulo ocho, que tratz sobre las sanciones administrativas en realidad no va
más allá de decir quikn y en qué circunstancias se hace acreedor a una sanción. . ' De los artículos transitorios, son dos los que me parecen importantes. transcribir ya
que son los que tienen una significación que no puede quedar de lado:
SEGUNDO. Se abrogan la Ley Federal de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 7973, la Ley del Ahorro Escolar, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de septiembre de 1945, la Ley que establece la Educación Normal para profesores de Centros de Capacitación para el Trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre'de 1963, y la Ley Nacional de Educación para Adultos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciarnbre de 1975. Se derogan las demás disposiciones que se opongan a la presente Ley. QUINTO. Los servicios para la formación de maestros a cargo de las autoridades educativas locales tendrán, además de las finalidades previstas en el articulo 20 de la presente Ley, la de regularizar, con nivel de licenciatura, a maestros en servicio que por cualquier circunstancia tengan un nivel de estudios distinto a dicho nivel.
Esta Ley General de Educación entró en vigor el '14 de julio de 1993, un día
después de su publicación en el Diario Oficial cia la Fedaaci6n.
MODIFICACIONES EN LAS INSTITUCIONES,
TRANS-FERENClA DE RECURSOS.
D a r a conocer y
después de la
nueva Ley General
entender el cambio ocurrido en las instituciones educativas
reforma al articulo 3' constitucional realizada en 1992 y de la
de Educación de 1993 con respecto a lo que anteriormente
normaba en materia educativa, es conveniente presentar, la IegislaGión anterior
que normaba la educación básica y la mencionada ley que entró en vigor en 1993
en una suerte de comparación, de forma tal que sea más sencillo identificar las
modificaciones ocurridas por medio de la norma sobre las instituciones. Para este
caso me refiero a aquellas instituciones que tienen relación con el ámbito
educativo, tanto de gobierno (en sus distintos niveles: fsderal, local y municipal)
como de los diversos grupos sociales que participan en la educación.
La distribución social de la educación es un tema gmpliamente tratado en la -Ley
General de Educacidn, la comparación que pretendo establecer entre éSta y la Ley
.Federal de Educación (1973) se centra básicamente en las facultades y
obligaciones que tenían tanto el Poder Ejecutivo, los gobernadores, los
ayuntamientps, así como la Secretaría de Educación Pública en los mismos
niveles de gobierno y qué facultades y obligaciones conse-wan, se adicionan o
pierden.
Los organigramas de la SE? también se modificaron, la reestructuracihn de esta
institución toda vez que fue afectada con las reformas' antes mencionadas es
evidente con solo contar el número dependencias a cargo del secretario de
educación antes y después de nuestro periodo de estudio. Más adelante veremos
lo que recién menciono.
LEY FEDERAL DE
Con un total de 69 artículos más Cuatro transitorios’esta ley se publica en el Diario
Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1973 y estuvo vigente durante dos
décadas hasta que fue derogada en 1993 y una nueva ley de educación fue
puesta en vigencia.
Esta ley federal se dividía en siete capítulos:
I .
I I .
Ill.
IV.
V.
VI.
VII.
Disposiciones Generales;
Sistema Educativo Nacional;
Distribución de la Función Educativa;
Planes y Programas de Estudio;
Derechos y Obligaciones en Materia Educativa;
Validez Oficial de Estudios; .
Sancipnei y; ..
Articulos Transitorios.
A io largo de éstos capítulos se buscaba dar cabida en sí a todo lo que se refiere
a la educación púbiica, tantoda impartida por el Estado como aquella que ofrecen
los particulares.
En el primer capítulo se exponíar. las caracteristicas que se consideraban era
necesario que poseyera la educacih pública y el lineamiento del criterio que
orientaba a la educación que impartía el Estauo, en los niveles de primaria,
secundaria y normal así como toda aquella que estaba destinada a obreros y
campesinos.
4
Una de las características que debe tener la educación en México y que sobresale
por el énfasis con que se toca, es el que la educación debía estar totalmente -
Dirrrio Oficinl, 79 de noviembre de 1973.
alejada de cualquier doctrina religiosa. Se procuraba proteger a los alumnos y
maestros, así como a obreros y campesinos de aquellas influencias que tuvieran
que ver con doctrinas religiosas.
El sistema educativo nacional estaba definido en nueve artículos. Se contemplaba
que el sistema educativo nacional comprendiera los tipos: elemental, medio y
superior, en dos modalidades: escolar y extraescolar. También se consideraba la
educación especial de cualquier otro tipo y modalidad como parte ,del sistema
educativo. Sin embargo, no se especificaba que se entendía por educación
especial ni si el Estado estaba comprometido con ésta.
Existían tres niveles dentro del sistema educativo:
a) Elemental, compuesto por la educación preescolar y la primaria siendo solo ésta última obligatoria.
b) Media, integrado por la educación secundaria y el bdchillerato. Este nivel de
educación tiene carácter terminal y formativo.
c) Superior, que comprende a la licenciatura, la maestría y el doctorado. Dentro
de este nivel también se incluye la educación normal en todos sus grados y
especialidaaes.
. El artículo 20 manifiesta lo siguiente:
"El fin primordial del proceso educativo es la formación del educando. Para que este logre el desarrollo armónico de su personalidad, debe asegursrsele la participación activa en dicho proceso, estimulando su iniciativa, su sentido de responsabilidad smial y su espiritu creador."
Es decir, que el objetivo de dar educación a todos los mexicanos era el de darles
fonnzción. Si uno se pregunta qué tipo de forrrlación es a la que se refería este
artículo, la respuesta se encuentra en los planes, programas y métodos educativos
que no solo son parte del sistema educativo nacional sino que es prerrogativa del
Ejecutivo Federal darles forma y contenido a través de la Secretaría de Educación
Pública como lo señalan los párrafos II y Ill del artículo 25 de esta misma ley.
El papel del maestro según lo determinaba el artículo 21 era el de ser promotor,
coordinador y agente directo del proceso educativo. En el siguiente artículo se
hacía una breve referencia sobre la vinculación que requería buscarse y obtener
entre los establecimientos educativos y la comunidad.
El capítulo I l l que trataba sobre la distribución de la función educativa merece
especial atención debido a que es precisamente en este donde se delimitan las
atribuciones de cada nivel de gobierno en cuanto a su participación en el proceso
educativo, así como se enumera en una lista de catorce párrafos que integran el
artículo 24, lo que la función educativa comprende.
Dentro de las funciones educativas se encuentran, por mencionar algunas las
siguientes: formular planes y programas de estudio; editar libros y producir
materiales didácticos; fomentar y difundir actividades culturales; realizar campañas ‘
que tiendan a elevar los niveles culturales de la población; expedir constancias y
certificados de estudio; otorgar, negar c revocar autorizacicn a los particulares
para impartir educación primaria, secundaria y normal así .como otro tipo o grado
dirigida a campesinos y obreros; otorgar, negar o retirar discrecionalmente validez
oficial a estudios distintos a los antes mencionados. etc.
La Secretaría de Educación Pública, con motivo de las facultades que le eran
conferidas por esta Ley al Ejecutivo Federal y sierido la institución encargada para
ello, tellía bajo su cargo realizar las actividades correspondientes al gobierno . _.
federal en materia ecixativa. De este modo debía: ,
26
1. Prestar en toda la República el servicio público educacional, sin perj.uicio de la
concurrencia de los Estados y Municipios y de otras Dependencia del Ejecutivo
Federal, conforme a las leyes ,aplicables;
2. Promover y programar la extensión y las modalidades del sistema educativo
nacional;
3. Formular para toda la República los planes y programas para la educación
primaria, secundaria y normal y la de cualquier tipo o grado destinada a
obreros o a campesinos;
4. Autorizar el uso de material educativo para primaria, secundaria y normal y
para cualquier tipo o grado de enseñanza destinada a obreros o a campesinos;
5. Elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos para la educación
primaria;
6. Establecer un registro nacional de educandos, educadores, títulos académicos
y establecimientos educativos;
7. Establecer un sistema nacional de créditos que facilite el tránsito del educarldo '
. . de una modalidad o tipo educativo a otro;
8. Intervenir en la formulación de planes de cooperación internacional en materia
. .
de docencia, investigación y difusión cultural;
9. Vigiiar en toda .la República el cumplimiento de esta Ley y sus disposiciones
reglamentarias; y
10. Ejercer las demás atribuciones que le confieren esta ley y otras disposiciones
legales.
Como puede apreciarse, era una gran carga de trabajo para una sola secretaría
ya que todo lo anterior era necesario Ilevar!o a todo el país y se comprende que
una persona, en este caso el Secretario de Educación tuviera bajo su mando
gente q m se encargaba de realizar parte de los proyectos de la secretaria, sin
embargo la cantidad de responsabilidades que 61 mismo tenía que atender eran
excesivas y humanamente era imposible darle a cada una el tiempo necesario
para asegclrarse de que estuvieran bien. Por otra parte, puede notarse que todas
las facultades y obligaciones de la SEP no estaban más que delineadas, es decir,
no se explicaba a través de qué mecanismos o estructuras iba a lograr cumplir
- con todas sus obligaciones.
Más adelante, en otro artículo, se mencionaba la existencia de un Consejo
Nacional Técnico de Educación que sería un órgano.de consulta para la SEP y las
Entidades Federativas que podría proponer planes y programas de estudio y
políticas educativas8 cuando así se lo solicitaran. Este Consejo estaria integrado
por representantes de las instituciones públicas que participaran en la educación
nacional. Por cierto, no se hace referencia al método de selección o si lo habría
para elegir a estos representantes.
El Estado se reservaba para sí el derecho de revocar sin que procediera juicio o
recurso alguno, las autorizaciones otorgadas a particulares para impartir
educación primaria, secundaria y normal así como cualquier tipo o grado
' destinada a obreros o a campesinos, como así'lo enuncia el artículo treinta y seis.
Llama la atención que en este capítulo de la distribución de la función educativa,
se hiciera mención en doce artículos sobre la educación que impartan los
particulares y de quién les otorgaba el certificado de validez, quien se los quitaba
' y bajo.qué circunstar)cias ocurría esto (articulos 24 fracciones ¡X, XI, XI1 y XIII, 32-
41) y, solamente en tres articulos se tenga referemia a los gobiernos' locales y
municipales. De hecho, estos gobiernos sólo conservan para sí las atribuciones
que les confieren los artículos 28, 29: 33,34 y 35.
Artículo 28. Los servicios educativos de cualquier tipo y modalidad, que en los términos de esta ley establezcan los Estados y los Municipios, dentro de sus respectivas jurisdicciones, quedarán bajo su dirección técnicb y administrativa.
/
Artículo 29. La Federación podrá celebrar con los Estados y los Municipios convenios para coordinar o unificar los servicios educativos.
Artículo 33. Los Gobiernos de los Estados podrán otorgar, negar o retirar, dentro de sus respectivas jurisdicciones, el reconocimiento de validez oficial a estudios distintos de los especificados en el artículo anterior que impartan los particulares.
Artículo 34. Los Gobiernos de los Estados podrán , otorgar, negar o retirar dentro de sus respectivas jurisdicciones, el reconocimiento de validez oficial a estudios distintos de los especificados en el artículo anterior que impartan los particulares.
Artículo 35. La autorización a particulares para impartir educación primaria, secundaria y normal y la de cualquier tipo o grado destinada a obreros o a campesinos, así como el reconocimiento de validez oficial dt: estudios distintos de los anteriores, podrán ser otorgados por la Secretaría de Educaci6n Pública o . el. Gobierno del Estado correspondiente, cuando los solicitantes satisfagan 10s siguientes requisitos (...). '
El capítulo destinado a planes y programas de estudio mencionaba que éstos
debían contener los objetivos específicos del aprendizaje; que la evaluación
. . educativa se realizaría periódicamente con el objeti.vo de conocer si los restiltados
son los que se esperaban obtener con el contenido de los planes y programas
educativos.
El artículo 45 es de especial interés ya que en éI están contempladas las
directrices sobre las que debían realizarse los contenidos de los planes y
programas que habrán de aplicarse en todo el sistema educativo nacional:
El contenido de la edxación se definirá en los planes y IJ'iogramas,
los cuales se formularim con miras a que el educando:
' ..
I .
I I,.-
11.
111.
IV.
V.
Desarrolle su capacidad de observación, análisis, interrelación
y deducción;
Reciba armónicamente los conocimientos teóricos y prácticos
de la educación;
Adquiera visión de lo general y de lo particular;
Ejercite la reflexión crítica;
Acreciente su aptitud de actualizar y mejorar los
conocimientos; y
Se capacite para el trabajo socialmente útil.
De los derechos y obligaciones en materia educativa a que hacía referencia el
capítulo V, se desprende la participación de los padres de familia cuyos hijos
estuvieran haciendo uso de los servicios educativos públicos o de sus tutores,
éstos según lo marcaban los artículos 53, 54, 55 y 56 pueden contribuir a la
actividad educativa de la siguiente forma: . . .
. t . . .
a) Colaborando con las instituciones educativas en las actividades que éstas
realicen;
b) Formar parte de las asociaciones de padres de familia;
c) Contribuir en el tratamiento de los problemas de conducta o de aprendizaje,.
de acuerdo con los educadores. . . ,
Las asociaciones de padres de familia a que hacia remisión el artículo 52 se
abstendrían de intervenir en aspectos administrativos y técnicos de los
establecimientos educativos. Estas asociaciones estaban bajo el ordenamiento
que marcaba el reglamento relativo a sus relaciones con las autoridades de I Q S
estab'lecimientos educativos.
La Secretaría de Educación Pública contaba con la facultad de celebrar convenios
con los patrones para el cumplimiento de las obligaciones que señalan los
artículos 57 y 58 de esta ley.
La validez oficial de estudios era en toda la República y sería otorgada por la SEP
y por los Estados en los términos de sus propias leyes. La revalidación era por
tipo y 'grado de estudios. La SEP también era la encargada de crear un sistema
de certificación de conocimientos a nivel federal de acuerdo a las bases
establecidas en el artículo 66.'
.
_ _ _ -
' Con la publicaci6n de esta Ley Federal de Educacion se ahrogaron: la Ley Orgánica de la Educaci6n Pública, expedirla e l 3 1 de diciembre de 194 I J' aquellas que contravinieran la w r \ a le!
LEY GENERAL DE EDUCACIóN ..
E Sta ley nace toda vez que se deroga la anterior ley que regulaba los servicios
educativos. En la exposición de motivos para la creación de la nueva ley de
educación se considera que es precisamente la educación pieza fundamental en y
para la transformación nacional. Del mismo modo se considera que el compromiso
del estado de dar cobertura amplia y suficiente en este tipo de servicios es una
prioridad nacional impostergable que además debe contemplar la calidad como
uno de los principales renglones sobre los que debe actuarse por dos razones
esenciales:
I) Por constituir una de las principales demandas sociales y
2) Por ser uno de loc clementos necesarios para conseguir un desarrollo integral
para.el país. También Se expone que es imperativo brindar estos servicios sin
distinción, es decir, lograr que la equidad educativa efectivamente se cumpla.
Después de la firma del Acuerdo Nacional.para l a Modernización de la Educación
Nivel Eásico y la reforma del artículo 3 O de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos e l siguiente paso lo constituyó precisamente la elaboración la
Ley General de Educación cuyo contenido tendría que dar cuerpo a' las
disposiciones anteriores en la misma materia.
Para dar inicio al análisis de este documento es preciso decir que no será
minucioso en cuanto al contenido de tcdos los artículos de que consta, sin
embargo si lo ser& en aquellos cuyo punto de atención se centre en cuestiones
que cambien de forma substancial el orden y tipo de organización del sistema
educativo y que sobre todo cowtituyan una herramienta cuya clara comprensión
me permitan avanzar sobre el Dbjetivo pri,xipal de este trabajo que es el de
analizar la política educativa descentralizadora emprendida por el gobierno federal
durante 1992-1993 y por supuesto, el nbjetivo particülar de este capítulo que es e!
de contrastar las probables diferencias y/o similitudes que existan entre las dos
legislaciones dedicadas al tema educativo que aquí se presentan.
En el artículo I O , se menciona por quienes estará constituido el sistema educativo
nacional, a saber:
1. Los educandos y educadores;
2. Las autoridades educativas;
3. Los planes, programas, métodos y materiales educativos;
4. Las instituciones educativas del Estado y de sus organismos descentralizados;
5. Las instituciones de los particulares con autorización o con reconocimiento de
validez oficial de estudios; y
6. Las instituciones de educación superior a las que la ley otorga autongmía.
Hasta aquí podemca decir que una gran parte de la sociedad de un modo u otro
(autoridades, maestros, educandos) formamos parte del sistema educativo,
excepto los padres de famiiia que no son considerados en el listado anterior
No obstante esta situación, como veremos más adelante, a los padres de familia si
bien no se les considera formalmente.dentro del sistema educativo si se les toma
en cuenta como e\,ernento de gran peso para el desarrollo de otro tipo de
actividades que también tiepen que ver con el desarrollo educativo.
En el Capítulo I I , “Del Federalism0 Educativo”, en su sección la, se aborda el tema
que da título a dicho capitulo. Comienza por establecer cual será la función de las
autoridades de nivel federal, local, las concurrentes entre ambos y finalmente la
del nivel municipal. El contenidc de los artículos 12, 13, 14 y 15 lo podernos
observar en el cuadro 1, que comprende dichos artículos.”
En pocas palabras, un primer paso en el anilisis nos sugiere lo siguiente:
*:* Todas las facultades normativas se reservan con carácter exclusivo a la
autoridad ejecutiva federal, es decir, la SEP, El número y alcance de facultades
que le brinda la ley aumentan debido a que según lo dispuesto en el artículo 3'
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el nivel básico de
educación comprende desde preescolar hasta la secundaria, aparte de gozar
de la prerrogativa de decidir los contenidos de planes y programas de estudio
tanto del nivel básico de educación hasta para la formación de maestros que
impartirán las clases en dicho nivel.
Que la SEP conserve y aumente sus facultades normativas encuentra su motivo
en el hecho de que:
Dentro de un sistema federal como es el que formalmente existe en los
Estados Unidos Mexicanos y para el caso que nos ocupa, es' la autoi-idad'
'federal la encargada de coordinar y de darle un carácter naciorlal a,' la
educación púbiica, a través de los planes y programas de estudio;
Debido a que el Rivel. básico de educación se extiende con la reforma del
articulo 3' hasta secundaria, es que el área de competencia normativa de la
SEP también aumenta en el mismo sentido.
La autoridad local goza como facultad no administrativa, la de proponer algmos
contenidos de tipo regional pero que no podrán enseñarse mientras no estén
aprobados por la SEP.
La autoridad educativa local queda fuertemente vinculada y obligada a encargarse
de todo tipo.de servicios educalivos administrativos, ya que a partir de la firma del
ANMEB" los gobiernos locales se comprometieron a"recibir de ¡a SEP bdos los
bienes inl;luebles que hasta el momento ésta había utilizado para prestar estos
servicios.
..
I I Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educacion Bisica
Por otra parte con motivo de la firma del Acuerdo, cada estado de la federación
recibe de manera directa el presupuesto (que no .es hom-ogéneo a todas las
entidades) aprobado por la Cámara de Diputados para la educación pública.’*
La autoridad municipal tendrá que asegurarse de que haya estructuras - las
necesarias -, para prestar servicios educativos siempre y cuando estos servicios
en nada interfieran con las prerrogativas de los otros dos niveles de gobierno. De
hecho, según el artículo 15, el ayuntamiento solo podrá esperar apoyo del
gobierno local para dar mantenimiento y proveer de equipo básico a las escuelas
para que en éstas puedan realizarse las actividades educativas.
Tomando en cuenta la estructura de gobierno de los mtinicipios no es poco trabajo
el que les espera al momento de adquirir estas nuevas responsabilidades, primero
porque no cuentan con la experiencia de administrar servicios educativos de las
dimensiones que aún en los. municipios manejaba la SEP y segundo, porque
tendrán que actualizar y organizar sus ins!ancias educativas para poder cumplir
con los propósitos que se buscan obtener con l a federalización educativa.
A propósito de las responsabilidades educativas que adquieren los gobiernos
municipales entre éstas también se encuentra la de contar con un Consejo
Municipal de Participación Social en Educación, que estara formado por los .
diversos actores interesados en el tema educativo.
En la segunda sección del mismo capítulo, trata sobre los servicios educativos,
se especifica a quien ¡e corresponde dar los servicios educativos, esto es, cual es
el ambito de competencia de cada autoridad educativa, para brindar los servicios
I ! Anteriormente, es decir. hasa la administraslón de Miguel de la Madrid Hurtado. a travCs de ¡a información ‘* de microplaneaciot1 regional proveniente de los Servicios Coordinados de Educación Pitblica y con los
resultados de inscripciones anticip;Jas en los niveles de preescolar, primaria y sec”ndaria, se determinaban los recursos, tanto estatales cot110 fedelrlles, necesarios el próximo ciclo escolar. Este era e l proceso que se había esta5!ecido para dar cun;plinlicnto a la Le) Federai de Educación (1973). el Plan Naciona! de
educativos tanto para los niños que cursan alguno de 10s niveles de educación
básica, como para sistema nacional de formación, capacitación y superación
profesional para maestros.
El artículo 22 tiene una importancia que no puede pasar desapercibida ya que se
refiere a la reducción de las cargas administrativas de los maestros con miras a
obtener más horas efectivas de clase. Podemos adelantar el análisis en este
punto para decir que:
*:e Esta preocupación por dejar más tiempo libre (reducción del tiempo en
trámites burocráticos) para los maestros obedece en parte a un objetivo
planteado en el ANMEB que es el de mejorar los servicios educativos
aumentatdo la calidad de la enseñanza y para esto el maestro debe cada vez
prepararse más, ya que la función social que desempeña es vital para el buen
desarrollo del país, .además de que para lograr la modernización . . del Estado
Mexicano, debe atenderse .lo que señala en el Plan' Nacional de Desarrollo
1989-1 994:
"Su modernización (la del Estado Mexicano) le exlge también ser eficaz, eliminando el peso de SIJ estructura que limita y en ocasiones erosiona su ca acidad de respuesta. ante sus obligaciones constltucionales" 8
Desde este Plan Nacional de Desarrol!o se definieron los objetivos y estrategias
que el gobierno mexicano tendría que seguir durante los siguientes años a sa
presentación para poder llevar a cabo la modernización del Estado que se
planteaba como necesaria y prioritaria para el correcto aesarrollo del pais.
Es posible, apoyándonos en lo anterior decir que:
Desarrollo (1982-1988) y el Programa Nacional de Educacioil. Cultura, Recreación !' Deporte. asi como lo establecido en el articulo 3'' constitucional.
I'resupuesto, 1989. Mexico, p. 15.
I I Poder Ejecutivo Federal, F!w Nacionrd de Desarrollo IY8y-IY94. Secretaria de Progm1acioll !
*:* La redefinición de la política educativa dejó de ser centralizada (pasando por
un periodo de desconcentración) para tomar finalmente el rumbo de la
descentralización, obedece a los cambios efectuados tanto de los objetivos que
debe perseguir la educación pública brindada por el Estado mexicano, así
como de las estrategias diseñadas para alcanzar dichos objetivos, sobre todo
una vez que se plantea la reforma del Estado.
El financiamiento educativo se logrará a través de la concurrencia que en esta
materia tengan el Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad. En este rubro, y
debido a lo establecido por el artículo 25, tercer párrafo, se otorga a la autoridad
federal la facultad de ser el supremo vigía del correcto uso que debe darse a los recursos financieros con que cuentan los gobiernos locales con el fin de evitar
desvíos del presupuesto educativo hacia otros rubros del gobierno.
La equidad educativa se entiende para efectos de esta ley como /a :efectiva
igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educ3tiv0s'~,
más adelante, en el mismo texto, se enumeran las acciones que habrim de
realizarse para lograrla.
También se contempla la posibilidad de que solo con carácter temporal, la
Secretaría de Educación Pública preste servicios educativos de nivel básico y
normal con el fin de garantizar la equidad educativa, lo cual deja la puerta abierta
para que, de ser necesario, la autoridad federal recupere todas las facultades que
confiere con las nuevas disposiciones a los gobiernos locales.'5
La formulacihn de los planes y programas de estudio para la educación primaria,
secundaria, la educación normai y demás para la formación de los maestros de
educación básica, le corresponde a la Secretaría Educación Pública )<'en e!los
37
habrán de especificarse los objetivos a que se aspira llegar con ellos, así como la
evaluación de los mismos.
Estos lineamientos tendrán el carácter de obligatorios y aplicables en toda la
República. Las autoridades educativas locales podrán proponer contenidos
regionales los cuales no deberán ir en detrimento de los aprobados para todo el
país, como ya se había mencionado.
La participación social en la educación está contemplada en el Capítulo VII, y se
refiere básicamente a los derechos y obligaciones de aquellos que ejercen la
patria potestad o tutela de los educandos.
1.0s consejos de participación social por ordenamiento de la presente ley deben
existir en cada escuela, funcionar y regirse según lo establezca la autoridad
educativa federal. A continuación el segundo y tercer párrafos del Artículo 69 que
s i refieren a dichds consejos y que a la letra dicen: . .
"La autdridad escolar hará lo conducente para que en cada escuela pública de educación básica opere un consejc escolar de participación social, integrado con padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical, directivos de la escuela, exalumnos, así como con los demás miembros de la comunidad interesados en el desarrol!o de la propia escuela.
Este consejo conocerá el calendario escolar, las metas educativas, . y el avance de las actividades escolares, con el objetc de
coadyuvar con el maestro a su mejor realizacidn; tomará nota de los resultados de las evaluaciones que realicen las autoridades educativas; propiciará la colaboración de maestros y padres de familia; podrá proponer estímulos y reconocimientos de carácter social a alumnos, maestros, directivos y empleados de la escuela; estimulará, promoverá y apoyará actividades extraescolares que complementen y respalden la formación de los educandos; Itevará a cabo las acciones de participación y coordinación y difusión necesarias para la proteccihn civil y la emergencia escolar; alentará el interés iamihar y comunitario por el desempeño de¡ educando; podrá opinar en asuntos pedagógicos; contribuirá a reducir las cmdiciones sociales aclversas que influyan en la educación; estará fxaltadc para realizar ccnvocatorias para trabajos específicos de mejoramiento de las instalaciones escolares; respaldará las Mores cotidianas de la escuela y, en
3 8
general, podra realizar actividades en beneficio de la propia escuela. Consejos análogos podran operar en las escuelas particulares de educación básica.”’6
El carácter de estos consejos efectivamente no se encuentra en el rango que
tienen las autoridades educativas federales y por lo cual no están en posibilidades
de influir directamente sobre el área normativa de la educación pero de cualquier
manera, se les toma en cuenta y pueden hacer uso de los derechos cpe la ley les
otorga y emplearlos en el mejoramiento y ese sí directo de las condiciones de los establecimientos donde se imparte la educación que hijos reciben y que mucho
influyen en el desenvolvimiento de los niños dentro de las escuelas.
En cuanto a los Consejos de Participación Social, estos estarán formados tanto por
autoridades educativas, como por maestros y padres de familia. Estos consejos
podrán veoir sus oplnlones con miras a mejorar la calidad educativa, sin embargo,
‘en .este país ‘nadie excepto el .Ejecutivo Federal a través :de la Secretaría de ’
Educación Pública está facultado para decidir y evaluar qué es lo que hay que
enseñar en el nivel básico.
. .
No obstante los derechos y obligaciones de que gozan los consejos, cabe
preguntarse si serán efectivamente un elemento decisivo para elevar la calidad de
la educación como lo sugiere el artículo 68 de la misma .ley sin contar con
prerrogativas para ello; o si la calidad de la educación sólo se eleva mejorando la
calidad del inmueble donde se dan los servicios educativos.
En el nivel municipal también se crea la figura de consejo de participación social,
que básicamente tiene las mismas facultad2s y responsabilidades que el propuesto
para cada escuela, excepto por lo siguiente, que se expresa en el artículo 70:
"Este consejo gestionará ante el ayuntamiento y ante la autoridad educativa local el mejoramiento de los seriicios educativos, la construcción y ampliación de escuelas publicas y demás proyectos de desarrollo educativo en-el mu.nicipio; (...)estimulará, promovera y apoyará actividades de intercambio, colaboración y participación interescolar en aspectos culturales, civicos, deportivos y sociales; hará aportaciones relativas a las particularidades del municipio que contribuyan a la formulación de contenidos locales a ser propuestos para los planes y progamas de estudio; (...) coadyuvará a nivel municipal en actividades de protección civil y emergencia escolar; promoverá actividades de orientación, capacitación y difusión dirigidas a padres de familia y tutores, para que cumplan cabalmente con sus obligaciones en materia educativa; (...) procurará la obtención de recursos complementarios para el mantenimiento fisico y para proveer de equipo básico a cada escuela pública y, en general, podra realizar actividades para apoyar y fortalecer la educación en el municipio."
Las facultades con respecto al consejo de participación social que laborará en
cada escuela aumenta de manera notable. Además estos consejos no solo
constituyen una instancia donde pueden debatir diversos actores interesados en
elevar la calidad .. educativa sino que también constituyen una nueva instancia de
. gestibn escolar ante las autoridades gubernamentales, lo que les da un carácter
distinto al de un consejo que solo. discute y propone sin ser un interlocutor
reconocido por su contraparte.
Por parte de la Secretaría habrá de promoverse como lo estipula el artíc.ulo 72, un
Consejo Naciona! de Participación Social en la Educación que será una instancia
nacional de consulta, colaboración, apoyo e información en el cual se pretende
est6n representados todos los interesados en el mejGr desarrollo de las
actividades educativas, con la diferencia respecto a los otros consejos de
participación de que és.le podrá proponer políticas para elevar la calidad y la
cobertura de la educación.
40
Estos cor;sejos de participación social, en cualquier nivel que se sitúen no podrán
participar en cuestiones políticas, religiosas ni intervenir en lo referente a aspectos
laborales de los establecimientos educativos. 17,
AI entrar en vigor esta Ley quedaron abrogadas: la Ley Federal de Educación, Ley
del Ahorro Escolar, la Ley que establece la Educación Normal para Profesores de
Centros de Capacitación para el Trabajo y, la Ley Nacional de Educación para
Adultos, además de todas aquellas que se opongan al contenido, de la Ley
General de Educación.
El cuarto artículo transitorio se refiere a que el gobierno del Distrito Federal no
podrá hacerse cargo de los servicios educativos hasta que llegue a un acuerdo
con la organizaciór! sindical, situación que hasta la fecha no se ha concretado.
DIAGRAMA DE ORGANIZACIóN DE LA SEP 1988
Este diagrama está compuesto por:
1. Secretario de Educación Pública;
2. Consejo Nacional Tecnico de Educación;
3. Consejo de Contenidos y Métodos Educativos;
4. Consejo Nacional del Deporte;
5. Consejo Nacional Consultivo de Educación Normal;
6. Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica;
7. Comisión Interna de Administración y Programación;
8. Comisión General de Becas;
9. Contraloría Interna;
1 O. Coordinación General de la"Descentralización Educativa; .
11. Seis Subsecretarías: Planeación Educativa, Educación Elemental,' Educación
Media, Educación Superior e Investigación Cientifica la de Cultura;
12. Oficialía Mayor; '
13.Treinta y seis Direcciones Generales, distribuidas entre las Subsecretarías, la
Coordinación Gral. de la Descentralización Educativa y.la Oficialía Mayor; y
14. Siete Órganos Desconcentrados: UPN, IPN, INAH, INBA, Centro de Ingeniería
y Desarroilo Industrial, Radio Educación y Servicios Coordinados de
Educación Pública.
DIAGRAMA DE O R G A N I Z A C I ~ N DE LA SEP 1999
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Secretario de Educación Pública;
Cinco Subsecretarías: Planeación y Coordinación, Educación Básica y Normal,
Educación Superior e Investigación Científica, Educación e Investigación
Tecnológica y Servicios Educativos para el D.F.;
Representaciones'de la SEP en las Entidades Federativas 31; '
Oficialia Mayor;
La UPN y el Instituto Nacional de Derecho de Autor dependen de la
Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica;
El IPN y el Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial dependen de la
Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica; y
La Comisión Nacimal del Deporte, Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes, el INAH, el INBA y Radio Educación dependen directamente del
Secretario.
Es notoria fa reducción del aparato que conforma a la Secretaría de Educación
Pública. No queda ningún Consejo contempiado; el número de Subsecretarías se
reduce solo en 1 pero en el nuevo organigrama ya no aparecen las 36
Direcciones Generales que antes existian, etc.
Esta reducción en su estructura se debe en parte al cambio en las funciones que
ahora desempeña la Secretaría respecto de sus anteriores responsabilidades, es
decir, ahora sólo se encarga de normar la educación pública en el país y no de
prestar servicios educativos Io que disminuye sensiblemente el númer-o tanto de
dependencias como de gente que requiere para cumplir con sus funciones. Decir
que sólo se encarga de normar la educación pública, es decir que se enfoca en
realizar una actividad esencial para el mejor funcionamiento del sistema
educativo.
."
Sin embargo, la Secretaría no solo no necesita un aparato desmesuradamente
grande para cumplir con sus funciones actuales sir?o que simplemente ya no es
posible tenerlo si seguimos el esquema de un nuevo Estado donde se pretende . -. una reducción de las estructuras burocráticas, debido a que se considera que una
disminución en éstas se logrará más eficacia y rapidez en los servicios públicos.
Pero lo que se quita en un lugar se aumenta en otro, es decir, la Secretaría de
Educación Pública disminuye el tamaño de su estructura física y burocrática pero
en los estados aumenta la institución educativa estatal debido a que ahora tienen
que encargarse de nuevas tareas, es decir, ofrecer aquellos servicios que
proporcionaba la SEP pero con este nuevo esquema ya no se tienen
concentradas las funciones administrativas en una sola institución sino que ahora
se encuentra repartido a lo largo y ancho del país en cada estado y municipio.
La Secretaría de Educación Pública con todas estas acciones se .descentraliza o .
federaliza' en'gran parte.de su aparato administrativo ya que concentra y aumenta . .
sus facdtades normativas. Yo llamaría a esto una descentralización inconclusa.
I
I- o: a
I
O
IMPACTO DE LA REFORMA EDUCATIVA SOBRE LOS SECTORES:
SEP, SNTE Y SOCIEDAD
L os diversos sectores involucrados directamente en el quehacer educativo
resintieron de forma distinta los cambios realizados en el contenido de los planes y programas de estudio, así como en la forma de transmitir el conocimiento
por parte de los maestros hacia los alumnos. Pero eso no es todo, también se
vieron afectadas las relaciones de poder que se habían conformado durante el
periodo previo a la "modernización educativa" bajo el amparo de un sistema
centralizado que había generado, a lo largo del tiempo, grupos de poder bien
consolidados dentro de la estructura administrativa educativa federal y estatal. Lo
anterior explica porqué tardó tanto tiempo llevar a cabo los cambios necesarios
que ajustaran el sentido de la educación básica en México a los retos que
planteaban los aconte.cimientos tanto nacionales como intsrnacionales. ..
Durante la década de los ochenta ocurrieron sucesos que transformaron de forma
inevitable la manera de concebir la política, el poder y la participación social.
Como por ejemplo podemos mencionar el hecho de que la democracia comenzara
a extender su terreno de influencia a lo largo y ancho de todos los países que
conforman la comunidad internacional, hasta convertirse en una forma de gobierno
que generaba un amplio consenso entre los distintos tipos grupos sociales hasta el
punto de ser un objetivo propuesto por los principales grupos políticos como
esencial de alcanzar con motivo de avanzar en el camino de la evolución del orden
político. La llegada del neoliberalismo, que en términos generales daba al traste
con la forma de Estado corporativo, se propuso como nuevo método para lograr
que dicho Estado sólo se dedique a funciones admmistrativas en sentido
normativo y lo demás que corra por cargo de instituciones
privadas, que desarrollándose en un ambiente de competitividad aumenten el nivel
y la calidad de los servicios que ofrecen a la sociedad, mejorando con esto tanto
los costos de producción, como la efectividad en el trabajo, keficacia, etc.
La descentralización de la educación no debe verse ni entenderse como un
proceso logrado en un solo momento. Antes de que los gobiernos locales y el
gobierno federal al lado del SNTE pudieran arribar a un acuerdo sobre la
descentralización de la educación hubo varios intentos previos y lo más que se
había logrado era la desconcentración administrativa de la SEP. Que en 1992
hayan podido suscribir los distintos niveles de gobierno un Acuerdo para la
Modernización de la Educación nivel Básico es producto de un esfuerzo impulsado
primeramente por el gobierno federal con el afán de poder avanzar en la Reforma
del Estado que tanto requería para poder ajustar al país a las nuevas tendencias
internacionales de llevar a cabo la política gubernamental.
. - Aunque la palabia descentralización. no se menciona en ningún capítulo de el
Acuerdo es éste el sentido que tiene el término federalización. Es decir, el término
federalización se ha usado en nuestro país con dos sentidos distintos y opuestos:
primero como centralización y posteriormente (es decir; a partir de la firma del
Acuerdo) como descentralización. La descentralización puede entenaerse como
un tipo de organización que va perfectamente vinculada con el sistema de
gobierno federal. De hecho, hay quienes consideran que ¡a descentralización para
el caso de la educación, puede entenderse como la devolución de algo que fue
arrebatado por el Estado a los particulares o municipalidades, provincias y otro
tipo de unidad administrativa menor al Estado central''.
Carlos Ornelas no parece estar de acuerdo en que para el caso mexicano la
descentralización sc trate de la devolución a los estados de algo arrebatado por el
gobierno central; por su par2 Engracia Loyo menciona que fue a través de
convenios establecidos entre la SEP y los gobiernos de los estados que el
gobierno federal fue haciéndose cargo cada vez más del sistema educativo
mexicano.
De6ido a la existencia de estos convenios ante lo que se encontraron en realidad,
tanto el gobierno federal como los estados, fue ante el hecho de que dichos
convenios dejaron de tener vigencia por la entrada de uno nuevo que sustituía
íntegramente a todos los anteriores.
, ,. . .
49
.... .. .
DESCENTRALIZACIóN DE LA SEP: NUEVO PACTO FEDERAL^ - ~ ~ - -- .
Antecedentes. Los intentos de descentralización.
El sistema educativo federal se había pensado como un sistema que resolviera los
graves problemas de rezago educativo y estimulara la participación de los
estados y municipios en las diversas tareas educativas. Sin embargo, nadie sabía
que el rumbo por el que transitaba el sistema educativo mexicano lo llevaría a,
prácticamente, anular cualquier tipo de participación educativa estatal o municipal,
es decir, que el sistema educativo tomaría otro camino que lo alejaría de uno de
sus objetivos principales.
Las primeras acciones tomadas en torno a la descentralización se dieron en los
años setenta. Er; -1 973-1 974 la Secretaría de Educación Pública puso en marcha
un proyecto que incluía la' 'creación de 'nueve Unidades de Servicios
Descentralizados (USEDES) y treinta Subunidades de Servicios Descentralizados
(SUBSEDES) que dependían directamente. del secretario de educación pública.
Cada estado de la federación contaba con una subunidad que dependía de ¡a
unidad regional.
Estas unidades tenian como objetivo la coordinación de los seriicias federales,
estatales y autónomos de educación; el control presupuesta1 de inversiones, del
gasto corriente, de adquisiciones de equipo y mobiliario; la agilización de trámites
y la torna de deci~iones. '~
El secretario de euucaclbn, Fernardo Solana, implementó para 1978-1982 una
nueva estrategia educativa debido a que las clidades regionales habían casi
dejado de funcionar para 1978. Esta nueva estrategia, que fsrmaba parte del Plan
Nacional de Educación 1978-1982, consistió en urla desconcentración de los
50
servicios educativos mediante la creación de 31 delegaciones generales de la SEP
en todas las entidades de la República, con la única excepción del Distrito Federal. ~ .
Estas delegaciones contaban con recursos financieros para poder llevar a cabo los diferentes programas que tenían previstos realizar, además de que habría un
organismo impulsor de la educación básica y normal en los estados que contaba
con todo el apoyo del secretario de Educación Pública.
Los objetivos que las delegaciones buscaban eran los siguientes:
o Acelerar la ampliación de los servicios educativos y buscar el desarrollo
equilibrado de los mismos en el estado;
0 Adecuar el sistema educativ:! a las necesidades específicas de cada región,
sin perder por ello su carácter nacional;
o Mejorar la calldad de la ensenanza; ‘
o . Elevar la eficiencia, del. sistema y por tanto, racionalizar la utilización de
recursos humanos, materiales y financieros, y
o Fortalecer el federalismo.*’
La desconcentración lograda por el gobierno federal durante esos años provocó
que las deleqaciones generales de la SEP se superpusieran a la estructura que’
había por parte del SNTE hasta ese mmento. Dichas delegaciones permitieron,
en un principio, que la figura del Secretario de Educación se fortaleciera, ya que
los nuevos delegados eran nombrados directamente por él. Sin embargo, debido a
la gran cantidad de imprevistos que el programa desconcentrador, obviamente no ,
contemplaba, los nuevos delegados se enfrentaron a retos comG: las autoridades
educativas locales, es decir,“., la estructura educativa estatal y . la estructura
administrativa del SNTE principalmente.
Uno de los principales temas sobre los que tomó cartas Miguel de la Madrid
Hurtado desde su discurso de toma de posesión, fue .el de la descentralización de
los servicios educativos y así también lo estableció en su Plan Nacional de
Desarrollo 1983-1988. Ese objetivo que se trazó no logró concretarlo a lo largo de
su administración, de hecho fue cancelado el proyecto de descentralización antes
de que terminara su periodo.
Los pasos del proceso fueron:
1. Creación de comités consultivos para la descentralización educativa en los
distintos estados de la República.
2. Modificación del regkmento de la SEP, que convierte a sus delegaciones
generales de los estados en Unidades de Servicios Educativos a
" Descentralizar (USEDES).
'3. Creación de la Coordinación General para.la Descentralización Educativa, con
dos direcciones generales: una de apoyo administrativo y otra de enlace y
coordinación.
-4. Celebración de acuerdos de coordinación con los estados en el marco de los
,convenios unicos de desarrollo para establecer comités consultivos que
recaben y analicen información y formulen recomendaciones sobre la
transferencia de servicios educativos en cada entidad. Esta función de ¡os
comités fue sugerida por el SNTE.
5. Decreto del 19 de marzo de 1984 para acelerar el proceso de
descentralización, que incluía: la creación de Consejos Estatales de Educación
Pública y la transformación de las USEDES en Direcciones Generales de
Servicios Coordinados de Educación Pública en los
Las Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educación Pública
(DGSCEP) eran instancias coordinadoras y administrativas con la misión de
unificar el mando de los servicios federales y estatales de educación básica y
normal en cada entidad.22
La descentralización educativa propuesta por el presidente De la Madrid se
distinguió de la promovida por el gobierno anterior en dos aspectos
fundamentales:
a) Se trataba de una política más radical: más allá de la desconcentración y de la
descentralización interna de la SEP, se proponía transferir la educación básica
y normal a los gobiernos locales y,
b) Una táctica distinta en su ejecución: la desconcentración lopezportillista
comenzó por ser un hecho: primero se designaron los delegados y luego se
definieron sus funciones, organigramas y programas de las delegaciones; en
cambio, la descentralización delamadridiana primero fue un proyecto público.23
Para enfatizar y dejar.claro por qué nb se alcanzó a descentralizar la educación y
en cambio si se obtuvo una desconcentración, es conveniente presentar una
comparación entre ambos conceptos a partir de una breve definición de cada uno
de ellos. Debido al tema que aquí se trata, se buscará dar la explicación que más
conyenga al caso.
DESCONCENTRAC1ÓN.- Tipo-'de organización en el que la cúpula. ejerce las
funciones normativas, de decisión y de evaluación, pero permite que las entidades
geográficas que ccncentran el complemento de ese poder realicen funciones
operativas, administrativas y de planeación.24
DESCENTRALIZAC1ÓN.- Tipo de organización en el que a diferencia de aquella
de carácter desconcentrado las entidades descentralizadas deciden y toman parte
en. el- proceso de normatividad. 9 de e ~ a l u a c i ó n . ~ ~ También se entiende por
descentralización un tipo de organización que crea un mayor grado de democracia
al aumentar el número de individuos realmente involucrados en el proceso de
toma de decisiones. Del mismo modo se considera que favorece la eficiencia y la
efectividad, y que desemboca en estabilidad política como consecuencia de la
proximidad entre el liderazgo político y las demandas públicas locales.*:
Según se puede observar, analizando los distintos proyectos de descentralización
anteriores al ANMEB efectivamente no se había podido concretar la
descentralización. Esto se debió, principalmente, a las presiones y oposición
sindical, así como a que las reformas se planteaban ya wanzada la administración
federal y en algunos casos se llegaron a empalmar el asunto de la reforma
educativa c m el de la sucesión presidencial, hecho que en .México por sus
caractérística$ de organización política es de una importancia por demás relevante ’
ya que es un tiempo donde todos los recursos materiales y humanos de que
dispone el gobierno son dirigidos a tomar medidas para conservar e¡ poder.
A pesar de que los planes de descentralización no se habían logrado concretar, . las modificaciones que se habían realizado en torno a la organización del sistema .
sducativo repercutieron en la relación que mantenían la’ SEP, el SNTE y el
personal de la Secretaría:
a) Superpuso una nueva instancia (sucesivamente, delegados generales,
directores de Servicios Educativos a Descentralizar, directores de Servicios
Coordinados de Educación) a las autoridades educativas escalafonadas
(sindicalizadas), corno son !os directores, inspectores y directores de escuelas
del sericio educativo federal en los estados.
’’ Ibidem. ?6 Olivia M. Hidalgo-Herdeman, “La descectralización. un medio para lograr u n fin” e!l. Gcsrici17~. Poiiriccr f’líb/icu, vol. I\’. n h . 1 , MPxicu 1395 p. 153 y 154.
Interrumpió y redefinió la relación entre las autoridades educativas - escalafonadas en los estados y las autoridades centrales y tradicionales, en
10s niveles intermedios y altos de la.SEP, como son las direccionesgenerales
(especialmente las de Educación Primaria en los estados) y la Oficialía Mayor.
Integró a nuevos actores en los órganos colegiados de la SEP en los estados,
como son los gobiernos y las autoridades educativas locales y los representantes de la Secretaría en los estados que operaban al margen de las
direcciones de Educación Federal (educación media, educación para adultos).
Acercó al personal foráneo de la Secretaría a los órganos de decisión de
diversos asuntos sustantivos que, con la desconcentración, pudieron ser
resultados por los titulares de los órganos de nueva creación, como son las
delegaciones.
Lo mismo ocurrió con las autoridades educativas escalafonadas (inspectores y
directores de Educación Primaria), que comenzaron a resolver en las
delegaciones varlos asuntos que antes eran atendidos por las autoridades
superiores centrales, especialrne,nte por l a Oficialía Mayor y la's 'direcciones
generales de la SEP.
Los más altos puestos a los que aspiraban los maestros federales en los
estados ya no eran sólo los escalafonarios de inspector y director de
Educación -que dependían principalmente de la CornisiOn Nacional PJiixta de
Escalafón, donde dorrrinaba la dirección nacional del SNTE; la
desconcentración creó cargos de confianza no escalafonarios en las
delegaciones - comenzando pcr los titulares de las mismas-, cuyos
nombramientos dependían del secretario de Educación, los delegados y los gobernadores, así como de la influencia de las direcciones seccionales del
sindicato27.
. .
. .
Las autoridades gubernamentales federales, después de algunos intentos por
descentralizar el aparato educativo,' solo alcanzaron cierto grado de
desconcentración, pero esto no cumplía de manera suficiente con los objetivos
que se perseguían. .Recién comenzaba el periodo de administración federal por
parte de Carlos Salinas de Gortari cuando se retomó el.asunto. Una vez puesta,en
marcha la maquinaria institucional para lograr--la descentralización, todavía existía
un factor que no podía soslayarse: el tiempo. El gobierno federal no podía darse el
lujo de demorarse en la obtención del objetivo, debido principalmente, a que no
debía empalmarse la negociación con el SNTE a cerca de la descentralización
educativa con la sucesión presidencial.
Bajo el ambiguo significado de la palabra federalizar (ambiguo por el doble uso
que se le a otorgado) se logró, finalmente, lo que el gobierno tanto deseaba: la
descentralización de la educación básica y a través de ésta, la disminución del
poder del SNTE en la prestación de servicios de educación, en la administración
escolar y en su control sobre el magisterio.
ANMEB: Impacto en la SEP
Las modificaciones a las estructuras institucionales se dieron en el marco ,de las
reformas constitucionales de 1992-1993 y en el cambio por tanto; del rumbo de la
política educativa federal en el nivel básico, normal y de formación para el trabajo.
La Secretaría de Educación Pública turn cambios tanto en su estructura
administrativa como en el ár2a de sus competencias normativas. El organigrama
principal da esta Secretaría sufrió importantes modificaciones debido al carácter
"descentralizador" de las reformas antes mencionadas.
Se redujo de manera significativa el número de dependencias a su cargo, esto
debido principalmente a dos razones: I) por la transferencia de funciones del
gobierno federal hacia los gobiernos local y municipal; y 2) por desaparición de las
mismas. El número de dependencias que quedaron en funciones después de la
reestructuración organizativa por la que atravesó la SEP toda vez que se concretó
la firma del Acuerdo, ocasionó que ésta st redujsra significativamente. La SEP
conservó para sí las funciones normativas, como lo indica el artículo 12 de la Ley
General de Educación.
La transferencia de autoridad, recursos y responsabilidades hacia los estados de
la federación se dio, esencialmente, en el ámbito de competencias administrativas
de la educación ya que, como lo menciona el ANMEB, a partir de la entrada en
vigor del Acuerdo los estados se encargarán de dirigir los establecimientos
educativos con los que la SEP prestaba sus servicios de educación. Se buscaba
aligerar la carga burocrática de la SEP, quizá darle más espacio para ocuparse de
asuntos como, la orientación que debe tener la educación, los lineamientos que en
torno al sistema educativo deben ser atendidos por las nuevas figuras de
autoridad educativa en los estados y, hacia dónde y con qué fin deben dirigirse los
esfuerzos educativos.
El conjunto de reformas planteadas para la prestación de servicios educativos
‘también. contemplaba como una acción‘ fundamental, la unificación de ’ dos ’ estructuras en las que se agrupaban los maestros, los federales y los estatales.
Esta medida se llevó a cabo fundamentalmente porque con la descentralización
educativa se buscaba lograr una irnica estructura administrativa, es decir, que
antes de la firma del Acuerdo funcionaban de forma paralela dos estructuras
administrativas de educación: la.estatal y la federal, ambas generaban su propia
burocracia y su propia forma de funcionar y claro, de reproducirse.
Lo que el gobierno federal buscaba, al transferirle a los estados toda !a estructura
e infraestructura con que contaba la SEP para la prestación de servicios
educativos en el país era la de terminar con esa duplicación de funciones, es
decir, ambos niveles de gobierno brindaban el misn,a tipo de servicios y por lo
tanto a que existían dos estructuras distintas con las cuales un vaestro podía
contratarse, entonces, unos maestros se contrataban con la institucibn federdl y
otros con ¡a estatal; ambos con tradiciones e historias diferentes. así como un
salario también diferenciado.
. . IS I
ORGANIGRAMA PRINCIPAL DE LA
SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA’
Secretario
I Subsecretaria de
Subsecretaria de Subsecretaria de Educación Planeación y
Investlgación y Normal Coordinación Superior e Educación Básica
Cientifica
Subsecretaria de
D.F. Tecnologicas Educativos para el Investigacion
Servicios Educacion e Subsecretaria de
I I
de la SEP en las Entidades
Federativas 3 I
k
1
para l a Cultura y l a s Artes
Instituto Nacional de Derecho de Ingenleria y
Desarrollo Industrial
1
’ Este Organigrama funciona actualmente (2000).
Fuente: Internet, página de la SEP
I
de Antropologia e Historia
Instituto Nacional de Bellas Artes y
Radlo Educacion
I
Comlslórl Naclonal del
Deporte
Con este propósito. de unificar ambas estructuras, o mejor dicho, que la estatal
asumiera a la federal, es que se planteó la homologación de los salarios para
maestros de educación básica,. normal y de formación para el trabajo.
De este modo también se lograba que la Secretaría, a partir de la transferencia de
autoridad educativa a los estados, no tuviera ya que hacerse cargo de una
burocracia que para aquel momento no brindaba rapidez y eficiencia en los servicios que prestaba. El largo trayecto por el que tenían que atravesar las
peticiones magisteriales e incluso de la propia estructura administrativa de la SEP
ya era obsoleta e inoperante, las líneas de mando se duplicaban y la delimitación
de funciones de los servidores públicos ya no era muy clara y por ende no ofrecía
los resultados requeridos.
ESTATAL ' " '- 17954 19 114 90 311 95848 A02034
!PARTICULAR 10625 11 770 12451 13 301 13752 8
Tabla de elaboración propia con datos tomados del Informe de
Labores ae 7998-7959, de la SEP.
61
. " , ,
POR TIPO DE 234293 235812 237729 244981 256831
CONTROL i
6 2
1998-1999, de I a SEP.
En las tablas anteriores se observa como del ciclo 1991-92 al 1992-93 la
disminución del número de maestros que se encontraban dentro del sistema
federal desciende drásticamente mientras que en los mismos ciclos los gobiernos
estatales aumentan en la misma medida, igual de drástica el número d s maestros
que ahora pertenecen a su estructura educativa.
I
La 'absorción de los maestros. federales por los estatales no era un asunto fácil de
lograr pues ambos estaban muy arraigados a sus propias formas de organización
para el trabajo. Sin embargo, esta situación beneficiaba a la Secretaría de
Educación Pública, pties el número de conflictos magisteriales que tendrá que
resolver se minimizarán asombrosamente, en otras palabras, al multiplicarse los centros de atención para asuntos que tienen relación con el .proyecto educativo,
así como !os asuntos laborales de !a misma indole, lo que sucede es que el
problema también se disemina y a cada gobierno estatal le tocar2 resoiver una
parte del problema.
Esta disminución del número de maestros que laboraban contratados
directamente por la SEP y el aumento de los contratados por las instituciones
educativas estatales impactó también y necesariamente en el-presupuesto que se
otorgaba a/Ilna y otra instancia de educación. Según los datos del siguiente
cuadro la tendencia del presupuesto federal era la de aumentar en desproporción
al aumento que había del presupuesto para los sstados. A partir de la firma dei
Acuerdo la derrama de egresos para este sector debió sufrir algún cambio pero no
fue así debido a que los recursos del programa de carrera magisterial están
contabi1izados"en ei gasto fed-eral.28
Además, dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación, el ramo número 11
destinado para la Educación Pública, de 1992 a 1993 tuvo un recorte presupuesta1
según los siguientes datos: para el primer año contaba con $28,539,253,500,000 y
para el siguiente, es decir, 1993 la reducción lo dejó en $21, 341,079,400.
Después de la firma del ANMEB no se identifican acciones del gobierno federal
por elevar la calidad educativa en términos de derrama federal de recursos hacia
los estados.
Lo anterior cmstituye una suerte de contradicción, pues se supcndría que en todo
caso, el presupuesto federal para educación tendría que haberse diversificado
entre los &adOS' que estaban asumiendo nuevas tareas y estructura _. . . .. administrativa, que generaba gastos qüe evidentemente no estaban contemplados . .
antes de la firma del Acuerdo. Por otra Parte, Carrera Pdagisterial debería estar
. contabilirada.dentro de los gastos estatales para edu'caci,ón y no en los egresos
para educación de la federación dado que, formaba parte de una serie de
reformas que trataban de federalizar los servicios educativos en el sentido
descentralizador.
28 Alberto Arnaut. "El órgano central: la tarea normativa" en. María del Carnren Pardo. OD. c t , p. 1 15
64
1990-
1991
1992
1993
1994
+ Las c
29 722
740
40 644
278
53 234
278
.66 256
865
75 237
512
FINANCIAMIENTO DEL GASTO EDUCATIVO''
132 210
147 388
168 555
189 527'
203 41 7
as de 1994 son est
. 4- Sector Público
.E Otras
61.8
66.6
67.9
69.8
72.4 .
lacias
13.3
12.8
12.2
1'2.5
11.2
16.4
15.1
13.2
11.6
1 O'. 7
0.3
0.3
0.3
0.3
0.2
8.1
5.2
6.4
5.8,
5.4
4.3
4.7
5.2
5.9.
6.1
1992 año de la descentralización educativa.
La estrategia para lograr la descentralización la educación básica de forma tal que
el Sindicato no lo rechazara, fue diseñada y puesta en marcha desde el gobierno
federal. La estrategia contemplaba los siguientes actores:
a) El gobierno federal, es decir, la SEP;
b) El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y;
c) Los gobiernos locales y municipales de todas las entidades de la federación.
La participación de los gobiernos locales y municipales se centró esencialmente
en recibir del gobierno federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, una
serie de nuevas facultades y responsabilidades dentro del 8mbito educativo. A
pesar de que los gobiernos estatales contaban con cierta experiencia en el terreno
de la administraclón educativa, si su participación se compara con la del gobierno
federal es evidente que no contaban con una estructura semejante a la de la SEP
para la prestación de servicios educativos, entonces, a pa& de la firma del
I Acuerdo, tuvieron que hacerse cargo de prácti,camente el total de la administración
educativa que se impartiera en el estado. Esto. significó, entre otras cosas,
enfrentarse con nuevos actores vinculados con el quehacer euucativo con el que
no tenían mucho contacto, por ejemplo, las secciones federales de! SNTE, las
ncjevas asociaciones de participación social en la educación, por meficionar
algunos.
Las erogaciones del presupuesto para educación ciertamente aumentaron en cada
estado según, tanto la matrícula de alumnos, como el total de maestros que
laboraban. Si se.tuma en cuenta que antes de las disposiciones marcadas en este
sentido en el Acuerdo, se ejercian dos presupuestos para educación, el federal y
el estatal. Con la reducción de estruc15t-a burocrática también se redujo el
presupuesto total para educación.
66
- . I / I , .
Por otra parte, la descentralización de la educación básica fue sólo el principio de
una lista de acciones. tomadas en torno a la descentralización de otros servicios
educativos distintos al de dar clases para nivel básico. Después de este primer e
importante paso de modernizar la educación básica se siguió tomando acción
sobre otros terrenos educativos con el fin de marcar el carácter federal que debe
conservar éste
Consecuencias de la descentralización para la SEP
Como ya he dicho antes, el impacto principal para la SEP esta constituido por:
1) Reducción de su estructura burocrática administrativa y docente,
2) Aumento de sus facultades normativas que se extienden desde preescolar
hasta secundaria, la normal y capacitación para el trabajo,
3) Nueva relación con los gobiernos de los estados que ahora tienen nuevas
facultades en el área de servicios educativos,
4) Deja de ser el Único interlocutor del SNTE.
Los beneficios de poner en marcha esta estrategia de descentralización fueron:
a) La descentralizacih de la educación b2sica;
. b)' Minimizar el:aparato burocritico administrativo 'de la SEP en todos sus niveles *
jerárquicos; ,.
c) El compromiso por parte de los gobiernos locales y municipales de hacerse
cargo de la prestación de servicios educativos, creando para este efecto sus
propias secretarias o instituciones encargadas de la educación básica en cada
lugar;
d) .El compromiso por parte de los gobiernos locales y municipales de aumentar
su participación económica al rubro de la educacibn y;
e) Que el SNTE tuviera que dejar de actuar como una organización monocéfala
debido a que ahora las autoridades gubernamentales ya no se reducían a una
sola sino al contrario se diversificabar: en igual número al de las entidades y
municipios y adquirían autoridad para resolver conf!ktos laborales que tuvieran
que ver con el magisterio.
4
Con la firma del Acuerdo que modernizaba la educación básica, es decir, la
descentralizaba, también se obtuvieron aigur?os beneficios extraordinarios y que
tienen que ver directamente con el nuevo papel que juega el SNTE.
Sin embargo, hay que señalar que en otros ámbitos las consecuencias son
evidentes, por ejemplo, en los estados: . -
I ) Enfrentarse al reto de empatar dos estructuras que hasta ese momento habían
sido paralelas, la federal y la estatal,
2) La integración de los subsistemas para la preparación de maestros que tengan
un mejor manejo de las necesidades del propio territorio donde imparten la
educación y,
3) La conformación de los consejos estatales de participación social en donde los
gobiernos locales tendrán que probar su capacidad para negociar, hablar y
escuchar a otros actores como por ejemplo, los padres de familia.
. .
FEDERALIZACIÓN DEL SNTE: CRóNICA DE UNA
DESCENTRALIZACI~N ANUNCIADA
E I Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación vio la luz por primera
vez en 1943, año de su fundación. Hasta antes de ésta organización, los
maestros de todo el territorio nacional se encontraban diseminados en un sin fin
de pequeños sindicatos que agrupaban a prácticamente el total de la planta
docente con que contaba el país en aquel momento. ,
Siguiendo el trabajo de Carlos Ornelas me parece que, la siguiente cita resume y
explica de manera breve pero suficiente las implicaciones que tiene tanto para el
sistema político mexicano y.para la educación !a existencia del SNTE, así como
los intereses que generó esta relación bicéfala entre la SEP-SNTE.
. .
~ “La creación del SNTE tuvo dos consecuencias políticas:: i) el encuadramiento del
Sindicato en. el partido oficial hizo que las disidencias fueran disminuyendo de
modo gradual, y ii) permitió que la SEP aplicara en todo el país sus políticas de
educación. Los salarios, las prestaciones, las promociones y otros problemas de
los maestros se negociarían en delante de manera centralizada. Con ello. se
fortaleció la potestad del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE, no sólo
debidz a la captación de las cuotas de los miembros, sino también porque su
posición central de negociación con la SEP abarcaba caso todos los aspectos,
desde la contratación y asignación de las plazas, así como permisos, licencias y
cambios de adscripción de los maestros.30”
En los años sesenta se registró el crecimiento más importante dentro de! SNTE. AI
crecer su membresía aument6 su poder dentro de la estructura administrativa de
la SEP. Cada vez había menos maestros que no pertenecían al Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educación, situación que provocó el beneplácito Gficial del
Estado corporativo al preferir negociar.los conflictos y problemas magisteriales con un solo interlocutor que con un sin fin de pequeñas agrupaciones sindiiales
diseminadas a lo largo y ancho del país. Sin embargo, el poder del sindicato, no
solo aumentó frente a los diversos grupos de maestros sino también frente a las
autoridades educativas federales, es decir, frente a la SEP.
Este crecimiento, hasta cierto punto desmesurado del poder del Sindicato frente a
la autoridad educativa federal, motivó la pérdida paulatina, pero acelerada, del
control que ejercía la SEP hacia los maestros y fue en estas circunstancias, de
pérdida de influencia y dirección por parte de la Secretaría de Educación hacia los
maestros, que el gobierno federal se percató de que un sindicato tan numeroso
en agremiados y con un gran poder de influencia por parte de su cúpula sobre
aquellos no era la alternativa que mejor se ajustaba a los nuevos tiempos, es
decir, a los cambios en el tipo de administración gubernamental que ahora era de
ideología neoliberal y que pugnaba por la desaparición del Estado C.orpor.ativo.
Este'tipo de administración pública fue adoptado por varios 'países, entíe ellos,
Estados Unidos de Norte America e Inglaterra.
ANMEB: €1 impacto en el SNTE
El SNTE ' tradicionalmente apoyó el proceso de centralización. Destacados
representantes del Sindicato sostenían que el objeto de la descentralización de la
educación era desmardelar al SNTE y desnacionalizar la ed~cación.~' Por estas
creencias es que el nuevo pacto que proponía celebrar el gobierno federal, no solo
con los gobiernos locales sino con el SNTE, aunque destacaba que el mismo
gobierno federal tendría un carácter eminentemente normativo y de coordinación
del sistema educativo mexicano, no había podido lograrse. La resistencia sindical
había sido constante en este punto hasta que la dirigencia de Vanguardia
Revolucionaria perdió SL! papel de dirigezte sindical y gna nueva corriente llegó a
',- .. : .." . ,
71
1 , ,
la cúpula del Sindicato. Finalmente en su carácter de líder, Elba Esther Gordillo
fue la encargada por parte del SNTE, de firmar el Acuerdo Nacional para la
Modernización Educativa : .Nivel Msico, que tanto empeño había tenido el
Sindicato en no aceptar.
A pesar de que los intentos por aminorar el poder del SNTE comenzaron apenas
dos décadas atrás, con logros sólo en el terreno de la desconcentración
administrativa fue hasta 1992 con la firma del Acuerdo que la SEP lpgró abrir la
puerta que la llevaría de nuevo, como en un principio, a tener las riendas de la
educación a través de aumento en sus facultades normativas y una disminución
en sus obligaciones administrativas y de prestación de servicios educativos.
Los principales soportes de la sstructuTa centralizada del SNTE fueron:
La legislaclón laboral de los trgbajadores al servicio del gobierno federal
que permitía la existencia de un solo sin'dicato en cada una de las'unidades
burocráticas:
Los reglamentos de condiciones generales de trabajo y de escalafón de la
Secretaría de Educación Pública;
Los estatutos del sindicato y;
La expansión centralizada de los servicios de educación básica y la
retracción de la acción educstiva loca!, especialmente en ese nivel
educativo3*.
. .
autoridades gubernamentales federales, después de algunos intentos por
descentralizar el aparato educativo solo lograron cierta desconcentración pero
esto no cumplía de manera suficiente con los objetivos que se perseguían. Recién
comenzaba el periodo de administración federal p w parte de Carlos Salinas de
Gortari cuando se retomó el asunto. Una vez puesta en marcha !a maquinaria
institucional para lograr la descentralización existía un f x to r que no podía
;2 Maria del Carmen Pardo, f ed r rd i znc rh _...... op. clt.. p. 67
soslayarse: el tiempo. El gobierno federai no estaba en posibilidad de emplear
mucho tiempo en la obtención del objetivo trazado, debido a que no debía
empalmarse la negociaciorl con el SNTE a cerca de la descentralización educativa
y la sucesión presidencial debido principalmente a las experiencias pasadas que
por permitir este tipo de situaciones no había podido concretarse la
descentralización.
Bajo el ambiguo significado de la palabra federalizar (ambiguo por el doble uso
que se le da) se logró finalmente lo que el gobierno tanto deseaba: la
descentralización de la educación básica y a través de ésta la disminución del
poder del SNTE en la prestación de servicios de educación, en la administración
escolar y de su control sobre el magisterio.
1. Carrera Magisterial.
La definjción que utilizaremos de Carrera Magisterial . será la acordada
precisamente entre la SEP y e l SNTE por medio de la comisión correspondiente a
este punto del Acuerdo: sistema de promoción horizontal en el que los docentes
participan de forma vo!untaria e individual y tienen la posibilidad de incorporarse o
promoverse si cubren con los requisitos y se evaluan conforme a lo indicado en los
lineam.ientos normativo^^^. El pwqué de la creación de Carrera Magisterial parte
de, entre otros, los siguientes motivos:
a) El maestro es el eje sobre el cuai gira el sistema de educación y el recurso
intelectual más imporiante.
b) E¡ objetivo principal tanto del Acuerdv como de Carrera Magisterial estriba en
elevar la calidad de la educación básica en México.
c) Revaloración de la función social del maestro. ,
73
Según lo anterior, a través de,este sistema se busca alcanzar un nivel superior al
del momento en que se firma el Acuerdo en la formación y posterior actualización
del maestro. Tanto, el gobierno federal, tos- gobiernos.locales- así como el SNTE
consideraron que para poder elevar la calidad de la educación en el país debería
no sólo de promoverse como una gran idea, sino de fomentar de forma eficaz,
procurando los medios necesarios para ello, como por ejemplo, que los maestros
frente a grupo aumenten su grado académico, es decir, que no solo cuenten con la
formación para maestros que brinda la escuela Normal para Maestrgs. sino que
además, busquen alguna especialización, o maestría, etc. Para lograr la
motivación en los maestros de realizar estas actividades “extraescolares” (hasta
aquél momento así consideradas) es que se diseñó Carrera Magisterial como un
nuevo sistema escalafonario dentro del cual, el maestro pue’de aspirar a obtener
mayores ingresos ecor?ómicos sin necesidad de entrar =f la estructura
administrativa ni de la SEP ni del SNTE.
Una consecuencia. que puede preverse de este sistema horizontal es que muy
probablemente los resultauos de Carrera Magisterial no sean los esperados. Si
bien es cierto que ahora los maestros no tendrán que pertenecer al cuerpo
administrativo de la educación para mejorar sus ingresos, es cierto que tendrán
que enrolarse en la nueva estructura qae Carrera Magisterial va creando
necesariamente, debido a la cantidad de funciones con que tiene que cumplir. Tan
solo basta revisar brevemente como está conformada su estructura ,para concluir
que por l a manera en qc;e se encuentra organizada, Carrera blagisterial se
convertirá en no mucho tiempo en otra estructura burocrática donde los grupos de
poder manejen a su propia conveniencia este sistema de promoción para
maestros.
dentro.de este programa. El -órgano de evaluación previsto para operar y difundir
el programa, así,, como realizar la evaluación del desempeño profesional del
maestro .está constituido según la vertiente de que se trate.. Tomando en cuenta
que Carrera Magisterial cuenta con tres vertientes de participación: Docentes
Frente a Grupo, Personal en Funciones Directivas y de Supervisión, así como
Profesores en Actividades Técnico-Pedagógicas podemos entonces saber que
hay un órgano de evaluación encargado específicamente de una vertiente.
Sin embargo, lo que hay que destacar de este programa, con el fin de argumentar
a favor de la hipótesis de que puede llegar a ser este sistema un obstáculo, en vez
de un puente, para que el maestro eleve su calidad como profesionista y al mismo
tiempo provoque un ascenso de nivel en la calidad de sus alumnos, sea el punto
4.2 de los Lineamientos Generaks de Carrera Magisterial que trata lo siguiente:
. 4.2 Lonservación y pérdida de Carrera Magisterial . .
4.2.1 El nivel de Carrera se conservará cuando el docente cambie de función, categoría, nivel O modalidad dentro del subsistema de Educación Básica.
4.2.2 Será motivo de la pérdida de Carrera Magisterial:
4.2.2..1 El cambio de estado no avalado por ¡a Comisión Nacional Mixta de Cambios Interestatales.
4.2.2.2 La permuta con un docente que no se encuentre en el mismo nivel de Carrera, de acuerdo con lo establecido en la Convocatoria para permutas emitida por la Comisión Nacional Mixta de Cambios Interestatales.
4.2.2.3 El ocupar una categoría que no esté considerado en el Catálogo autorizado para el Programa.
4.2.2.4 La renuncia voluntaria
____
rvicxico, 199s. p.4
Es evidente como este sistema obliga de alguna manera ai maestro a pertenecer
al éI para poder realizar acciones como: permutas, ascensos, entre otros. Además
de que este programa se reduce solamente a provocar la actualización de
maestros de educación básica que si bien este nivel ahora abarca hasta
secundaria deja sin contemplación a los maestros de otros niveles y que también
requieren de atención en el-sentido de su preparación pues de lo contrario se crea
una pausa en la línea de educación del alumno debido a que solo los maestros
que pertenecen a una etapa de su formación están bien preparados y los de la
siguiente tal vez no.
Esta situación de conservación y pérdida de Carrera Magisterial, por los beneficios
económicos a más de intelectuales que puede ofrecer, puede provocar también
que el maestro se vea orillado por las condiciones de su entorno (sociales,
económicas e incluso políticas) a concentrarse más en subir de nivel dentro del
sistenla que de mejorar sus técnicas pedagógicas y que así su revaloración social
y la .calidad de la enseñanza que imparta sean reconocidas como consecuencia
’ natural ‘de su buen desempeiio laboral. Entonces, no se trata de que el maestro se
quede en un mismo grado de conocimientos para que se dedique a un grupo (en
el caso de maestros frente a grupo, primera vertiente) de tiempo completo aunque
sea de manera deficiente, sino de tener claro que las medidas para lograr un
mejor nivel de calidad en la educación dependen no solo de ¡as acciones
emprendidas en torno al maestro y.su situación económica sino de que también se
observen medidas en otras medidas que tiendan a lograr un mejor clima de trabajo
para éI y por ende para el educando.
. .
Por lo anterior, cmsidero que el sistema de Carrera Magisterial servirá S O I O en
términos reales, para beneficiar económicamente al grupo ‘(que puede ser
numeroso) de maestros que ps-tenezcan a éi y no para elevar de manera directa
la calidad de la educación en Méxicó. AGemás de que hay que Considerar que
tomando en cuenta el contexto de descentralización por el que está rodeado,
ahora cada estado 2s respcnsable de un presupuesto para educación, ¿cómo se
, .. I.”
va a resqlver el asunto de la homologación de salarios para los maestros en toda
la República Mexicana? No es éste un tema’ de menor, importancia, la misma
.geografía economica del pais basta para darse cuenta de que es imposible pagar
lo mismo a maestros del norte que del s u r , ni a maestros rurales que a urbanos.
LOS costos por vivir en un lugar y otro no son los mismos y, ¿cuál va a ser el
salario base? El tope presupuesta1 de cada estado para el caso de educación está
dado, entre otros, por la cantidad de gente que hay laborando, además hay
estados con mayor desarrollo económico que otros. El dilema de cómo remunerar
el trabajo del maestro no se soluciona con este sistema de promoción horizontal
por que, además, está por verse como cumple con el objetivo en las aulas.
I I . Disminución del poder del SNTE.
. Esta.es otra cotxecuencia”que sucedió, pero que tampoco se planteó como tal en .
ningún documento por razones evidentes. Con la federalización de la educación .
básica, es decir, la transferencia de autoridad, recursos y obligaciones del
gobierno central a los gobiernos locales se provdcó que la SEP no pudiera ser ya
el interlocutor del SNTE.
Los gobiernos locales son zhora los encargados de resolve:, por las nuevas
facultades en materia educativa adquiridas, los conflictos con el magisterio, es
decir, en cada estado de la federación habrá una instancia que se encargará
específicamente de todo aquello que tiene que ver con la educación, entre ellos,
las demandas magisteriales. Entonces, el SNTE sigue funcionando como hasta
ahora lo ha hecho, con una dirigencia nacional, sin embargo, hay que detenerse
en este punto y reflexionar los cambios que necesariamente irán ocurriendo de
forma natural como consecuencia lógica de los cambios de rumbo en política
educativa.
77
Si en cada estado existe a partir de la firma del ,Acuerdo una nueva autoridad
estatal educativa, es necesario que también exista un interlocutor por parte del
sindicato que esté al mismo nivel y capacidad de negociación pues de lo contrario
la dirigencia nacional del sindicato tendría que .resolver los problemas particulares
de cada estado. A partir de 1992, cada demanda deberá resolverse en el territorio
donde es originada, no podrá llevarse a instancias federales debido a que estás ya
no contarán con las facultades para resolver problemas salariales, ni de número
de plazas, en fin, no podrán hacerse cargo de nada excepto de la normatividad en
la educación.
El poder del SNTE también tendrá que repartirse entre las distintas secciones
estatales de modo que éstas puedan actuar de forma rápida en sus propios
lugares de orisen para resolver sus propios conflictos locales y no tengan que
esperar a que la dirigencia nacional del sindicato les resuelva el problema. El
corporativismo ael sindicato magisterial, dei mismo modo que la estructura
burocrática y centralizada de la SEP, ya no le permite responder con prontitud y
eficacia a las demandas de miles de maestros que a lo largo y ancho del país
reclaman mejores condiciones de trabajo y de nivel.de vida.
Con la federalización de la educación, el SNTE tiene que reorganizarse. Para una
mejor comprensión de lo anteriormente expuesto, .a continuación cito textualmente
parte del trabajo de Juan Prawda: En una organización centralizada y
desconcentrada, la titularidad laboral la tiene la cilpula; en la descentralizada,
cada entidad que conforma la organización corporativa se adjudica la titularidad
Entonces, io que tenemos aquí es que el SNTE tendera a convertirse en una
federación de sindicatos donde las negociaciones de los conflictos magisteriaies o
de sus demandas se lleven a cabo con cada gobierno local, es decir, si el gobierno '
ha cambiado su forma de operar en el terreno educativo y a pasado de tenel- un
1-1 Juan Prawda, p. 223. op. cit.
78
carácter centralizado a uno descentralizado, entonces tenemos que el interlocutor
del sindicato que durante años había sido uno solo, es decir, el Secretario de
Educación Pública, a partir de la firma del Acuerdo dicho interlocutorse modificó y *
ahora pasó de uno a por lo menos 32, uno por cada estado de la República y el
mismo para el D.F.35
Esta nueva situación provocará tarde o temprano que la organización sindical de
maestros se adecue a la nueva forma de trabajo del gobierno. Puede seguir
manteniendo sus secciones como hasta ahora lo que tendrá que modificarse son
las facultades de éstas y la autonomía que necesariamente irán reclamando del
centro debido a que los problemas de cada sección tendrán que ser resultados
dentro del mismo estado donde se encuentren.
Decir que el SNTE perdió poder encuentra su motivo, precisamente en el hecho
' de que, era bajo el rrigimen centralista y corporativo en doride había crecido y
.. formado su gran poder, sln .embargo, esa condición cambió y el SNTE como una
organización pensada para funcionar dentro del primer tipo 'de federalism0
educativo que existió en México difícilmente logrará evitar que los nuevos rumbos
que ha tomado la política educativa no trastoquen sus reiaciones de poder tanto
a! interior del Sindicato como al exterior. De cierto modo, el SNTE está obligado a
diversificar sus centros de poder entre sus secciones o los estados, lo cierto es
que quien divide al contrario divide SIJ capacidad de acción se '.tc:na en un
contrario débil y de cierto modo fácil de'vencer en una disputa.
7 5 Los treinta y dos estados que conforman 12 federación de esiados me\icanos f1r:naron e! ANMEB. El D.F. fue el tmico q u e 1 1 0 tirmó dicho Acuerdo, por lo que se en:iende q t ~ c para este c x o particular sigue sieldo e! Secrt.tnrio de Educación Pública el interlocutor del Sindicato.
LA SOCIEDAD MEXICANA, ÚLTlMA PERO PRINCIPAL AFECTADA
C - ualquier acción que emprende un gobierno debe entenderse que es con un
fin claro y definido. Pero dentro de un gobierno federal las acciones que son
tomadas por éste además se entiende que son a favor y por el bien de los estados
que se encuentran federados. Dado que las sociedades son la base sobre la cual
se erige y descansa un gobierno, son éstas también, el sector al que se piensa en
determinado momento afectar de un modo u otro. Por tanto, es posible decir que
el objetivo de las reformas realizadas en torno a la educación básica en el país no
fueron sólo con motivo de afectar y transformar las instituciones gubernamentales
ni sindicales sino, además y de manera más profunda, a la sociedad mexicana.
Si hoy en día todavía se considera que la educación es un bien patrimonial de la
sociedad, y.que adenllis en un país como México el nivel básico está bajo tutela
,del'gobiérnd con' el fin de que, z'iravés de este nivel .de instrucción se: reprdduzca'
su propio, sistema contando para este objetivo con todo el apoyo con'stitucional y
. . facultades legislativas necesarias, no es desatinado contemplar la posibilid.ad de
que el sistema educativo mexicano seguía reproduciendo un modelo de gobierno
que ya no era competente con los nuevos tiempos y las nuevas corrientes
ideológicas que imperaban en las más altas esferas políticas del ámbito
internacional. . .
Siendo México un país que aspira a dejar el grupo de los subdesarrollados para
pertenecer mejor y alegremente al selecto círculo de los países desarrollados
tenía que tomar cartas en el asunto educativo pues a la larga, se convertiría en un
medio que lejos de ayudarlo a transmitir a la sociedad sus ideales y objetivos lo
ubicaría en un punto crítico de tensión por no corresponder lo que se enseñaba
con lo que se buscaba.
80
ANMEB: Impacto en la Sociedad.
Las.sociedades tienden al cambio y éste puede ser de dos formas: a) natural, es
decir, por adaptación a nuevas condiciones de vida, y10 b) dirigidas, esto es, que
sea un cambio planeado, instrumentado generalmente en una sociedad
organizada políticamente desde el gobierno. Para este caso y, según los hechos
nos encontramos viviendo la segunda posibilidad.
La Ley General de Educación36 contempla la participación de la sociedad en las
tareas educativas a través de asociaciones de padres de familia y de la formación
de cuerpos colegiados a nivel municipal, estatal y federal en los que se encuentren
representados los principales actores de la educación. Una red de participación
social que trabaje en torno al proceso educativo se ve como una situación
benéfica para todas las partes. Las asociaciones de padres de familia no podrán
trabajar en los asuntos técnicos del quehacer educativo debido a que éstos son
. facultad exclusiva del g6bierno'federal.
A pesar de las restricciones que el tipo de participación social conserva, el primer
paso para que la sociedad tome cartas en el tema de educación está dado. La
primera consecuencia de esta nueva facultad de que gozan los padres de familia
,. como pahe de la sociedad es que tendrán que encontrar la manera de
organizarse, de darse tiempo para poder formar parte de las asociaciones y por
tanto estar más al pendiente de lo que murre con la educación que reciben sus
hijos. Los establecimientos donde se imparte la educacihn de nivel básico ahora
podrán ser cuidados por los mismos padres de modo que también puedan
gestionar ante las autoridades el apoyo que requieran para asegurar que los
recintos educativos cuentan con el material necesario para que los niños puedan
aprehender mejor lo que ahí se lcs ensene. ."
Para abordar el tema de la participación social, la estrategia que se seguirá será la
de la conformación de asociaciones de padres de familia y de consejos de
participación social municipales, estatates~y federal. La propia Ley establece en el
artículo 67 los objetivos de las asociaciones de padres de familia:
I . Representar ante las autoridades escolares los intereses que en materia educativa sean comunes a los asociados;
11. Colaborar para una mejor '.integración de la comunidad escolar, así como en el mejoramiento de los planteles;
Ill. Participar en la aplicación de cooperación en numerario, bienes y servicios que las propias asociaciones deseen hacer al establecimiento escolar;
IV. Proponer las medidas que estimen conducentes para alcanzar los objetivos señalados ,en las fracciones anteriores, e
V. Informar a las autoridades educativas' . y escolares sobre cualquier irregularidad de que sean objeto los educandos. Las asociaciones de padres de familia se' abstendrán de intervenir en los aspectos' pedagógicos y laborales de los establecimientos educativos. La organizacitn y el funcionamiento de las asociaciones de padres de familia, en lo concerniente a sus relaciones con las autoridades de los establecimientos escolares, ser sujetarán a las disposiciones que la autoridad educativa federal señale.
. .
Estos objetivos le dan a la participación de asociaciones de padres de familia un
carácter de vital importancia para el desarrollo educativo. Es cierto que no tienen
. entre sus objetivos y por tanto entre sus facultades inmiscuirse directamente en la
normatividad educativa, pero eso no está del todo mal si tomamos en cuenta que
ya e! simple hecho de que estas asociaciones cuefiten con reconocimiento oficial
les permitirá ser escuchados por las autoridades educativas si tienen propuestas
para mejorar la calidad en la impartición de la educación, además de que también
S2
irá generando una conciencia de mayor responsabilidad por parte de los padres de
familia en cuanto a las actividades educativas en las cuales se ven directamente
inmiscuidos sus hijos.
En cuanto a la conformación de los consejos de participación social también se
encuentran definidos tanto sus atribuciones como sus responsabilidades dentro de
la misma Ley General de educación. La sección 2 del capítulo VII, se encarga de
delinear las características de los distintos consejos de participación
Los consejos de participación social formaran una suerte de puente entre los
diversos actores sociales en cada escuela y en cada nivel de gobierno, es decir,
habrá un consejo en cada escuela. otro por municipio, otro por estado y finalmente
un consejo de participación social a nivel federal.
Esta nueva instancia podrá ser realmente un espacio de colaboración entre los
actores interesaclos en la educación, ya que estarán conformados por padres de
familia, maestros y representantes sindicales, directivos de la escuela, exalumnos
y demás personas interesadas. Podrá ser este consejo una arena propia para la discusión en torno a los problemas que presenten las estrategias emprendidas por
los gobiernos tanto locales y municipales para poder brindar soluciones o al menos propuestas de solución. Siempre en el entendido de que los resultados o
el rumbo que tome la educación en México ya no será solo responsabilidad del
gobierno sino de todos los que participamos de una y otra manera en el sistema.
educativo mexicano.
La existencia de un Consejo Nacional de Participación Social en la Educación no
es poca cosa, ya que será la instancia que corone los distintos tipos de consejos
de participación social además de ser una instancib nacional de consulta y
colaboración donde otra vez estarán representados solo que a nivel nacional los
mismos actores previstos en los consejos de cada escuela. Así los maestros y 1%
padres de familia estarán por vez primera en contacto directo con quienes toman
las' decisiones en el terreno educativo pero mejor aún es el hecho de que pueden
opinar según las facultades que les confiere la propia tey.
A propósito del Consejo Nacional de Participación Social, el informe de labores
1998-1 999 elaborado por la Secretaría de Educación Pública, contiene en su
capítulo IV como estará integrado dicho consejo:
INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACIóN SOCIAL3$
+ 4 Secretarios de Educación Estatales (uno por cada zona geográfica)
+ 4 Presidentes de los Consejos Estatales de Participación Social (uno por cada
zona geográfirq)
+ 4 Presidentes de los Consejos Municipa!ss de Participación Social (uno por
cada zona geográfica)
+ 4 Representantes de Organizaciones Sociales (uno por cada zona geográfica)
+ 4 Presidentes Municipales (uno por zona geográfica)
+ 4 Maestros Distinguidos de Educación Básica (uno pGr zon2 geográfica)
+ 4 Citldadanos Distinguidos (uno por zona geografica)
El resto de los consejeros serán invitados o, en su caso, designados por el
Secretario de Educacicn Pública y aeberán ser IGS siguientes:
+ 2 Servidores públicos de ia SEP
+ 4 Representantes del CEN del SNTE
+ 3 Reprcsentantes de Asociaciones Nacionales de Padres de Familia y de
Escuelas Particula12s
"_ ""
17 -
Para saber más detalle el contenido de la seccrdn 2 del capitulo VI1 de !a Ley General de Educacibn, el
Scxetarld de Educación Pública, intorme de Labores 1998-1999, Mexico. 1999. p. 280 lector puede revisar el capitulo íI de este trabajo dorlde se aborda el tenla anterior. .I U
._ .,.,. . . . ,., , .
+ 3 Representantes de Academias, Institutos, Centros de Investigaci6n y
Colegios de Profesionistas
+ 2 Investigadores Educativos
+ 2 Representantes del Sector Empresarial o Empresarios
+ 2 Ciudadanos Distinguidos
El Secretario de Educación Publica será el encargado de designar al primer
presidente del consejo que estará en el cargo los tres años que se disponen para
el desempeño de dicho cargo. Es también facultad permanente del Secretario
nombrar al secretario técnico del consejo.
Cada una de las cuatro zonas geográficas en .que para e! efecto se dividirán las 32
entidades.federativas, nombrarán a su consejero. . .
El cargo de ccnsejero se ocupa durante tres años a excepción de los integrantes
del primer consejo que cambiarán a los 18 meses. El Consejo Nacional contará
con cinco grupos permanentes, cuya función será la de realizar trabajos de
análisis e investigacibn sobre .los sigcrientes -temas: formación y desempeño
docentes (Grupo I); planes, progrzmas y contenidos (Grupo 11); funcionamiento de
la escuela (Grupo Ill); medios y materiales educativos (Grupo IV) y evaluación
(Grupo V). Adicionalmente se podrán crear grupos transitorios con los participantes y bajo modalidades de trabajo que el propio consejo señale.3g
La creación de un foro de investigación y discusión como lo son los consejos de .
participación social y especialmente el Consejo Nacional de Participación Social
que busca contar con t o d x ¡os elementos necesarios para asegurar una -0
participación amplia, plwal y democrática de todos los sectores que de alguna
'manera tienen interés en la educación no tiene mayor precedente. La sociedad se
encuentra ante una gran responsabilidad, que no es otra sino la de encontrar los
. mecanismos de organizaciizn-.que:le aseguren -que efectivamente en dicho consejo
estarán representadas las inquieiudes educativas que tiene la sociedad.
Estar frente a frente y trabajando conjuntamente con autoridades educativas y
con representantes de maestros no es tarea fácil. Lograr inculcar en la sociedad el
valor de la responsabilidad educativa nos compete a todos y ahora que se busca
que las decisiones sean concensadas entre un amplio número de personas que
pertenecen a sectores distintos de la sociedad hay que aprovechar para delinear
el perfil que la sociedad mexicana busca y necesita que tengan sus integrantes.
Por otra parte, es de notar que dentro del Consejo Nacional se incluye a
representantes de las escuelas particulares, esto tiene que ver directamente con el
reconocirrliento hacia la funcibn que cealizan estas instituciones de educación
.priv.adas. Su participacihn en el sistema educativo no puede soslayarse, cada vez ' .
han ido aumentando más la cobertura en la prestación de este tipo de servicios.
En la Ley General de Educación no se encuentra prácticamente ninguna
referencia en cuanto al tipo de participación social que pueda haber en este tipo
de escuelas, lo cual me lleva a creer que eso sigue siendo facultad los directivos
de estas instituciones quienes decidirán sobre este rubro.
La sociedad vive un cambio educativo de momento, casi imperceptible. Que los contenidos, tipo de materias y forma de impartir la educación en el pais sean
distintos a los anteriores generará de manera inevitable que el rumbo y *
preferencias de los educandos se modifique, por ejemplo: si antes de las reformas
se daba más énfasis a -alguna de las áreas de educación básica era
necesariamente porque se buscaba un resdtadc específico para el cual era
imprescindible que SS pusiera especial atención en aquella área del conocimiento.
En cambio ahora se da prioridad a otras materias, esto puede deberse a que
ahora se necesita que la gente se encuentre preparada en otras habilidades y en
sus preferencias educativas.
No es una coincidencia que al mismo tiempo desde el nivel de educación básica
se impulsen las materias del área de ciencias exactas y se de un importante auge
de las escuelas técnicas, y más apoyo a los estudios superiores encaminados a
desarrollar los conocimientos científico tecnológicos.
Reflexionar en lo anterior me lleva a creer que para los nuevos planes de
desarrollo económico y político del país se necesita gente con un perfil en
educación específico, con desarrollo especial de ciertas habilidades y eso lo
promueve el Estado a partir de la instrucción escolar, cambiando y adecuando los
planes y programas de estudio según desarrollen mejor las capacidades que se
espera tengan los niños que en un futuro serán la fuerza productiva del país.
Decir due son- cambios imperceptibles se debe al hecho de que las verdaderas
consecuencias se verán únicanlente una vez que las generaciones con este tipo
de participen de la vida económicamente activa del país y/o que sigan participando
del sistema educativo mexicano. Hacer análisis certero sobre las consecuencias
de estas reformas es hasta el momento imposible debido a.que recién termina en
el año 1999 la primera generación qtie recibió su educación con los.nuevos
contenidos, sin embargo, dentro de seis años, cuando esta primer generación
haga su selección de educación superior o elija el campo laboral al que desea
pertenecer podrá conocerse si los objetivos de la reforma educativa se obtuvieron
a satisfacción o no.
S7
CONCLUSIONES
,
L . .
a política educativa .'implementada por el gobierno federal en 1992-1 993
cumplió los objetivos perseguidos. La federalización de la educación en
sentido exacto, finalmente se logró. La firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización Educativa Nivel Básico es un triunfo indiscutible de la
administración de Carlos Salinas de Gortari, sin embargo, desde mi punto de vista
existen en realidad, dos tipos de triunfos:. 1 -
1) El explícito, marcado por el Plan Nacional de Desarrollo de 1988y,
2) El implícito por el carácter de la reforma pero no expresado en ningún
documento oficial.
Por triunfo explíqito me refiero precisamente, a la descentralizacion de los I ' . servicios. educativos. que se obtuvo con .k'firma.del Acuerdo. El sistema f6deral . .. .
. -
bajo. el cual está organizado el sistema político mexicano se ve reforzadó con esta
acciin que va en sentido directo a proveer de más autonomía a los gobiernos
locales y municipales en cuanto a !a prestación de servicios de educación. El
hecho de que dos estructuras educativas, es decir, la estatal y la federal se unan y
se integren para formar iln solo eje scbre el cual deberá girar el sistema educativo
mexicano no es poca cosa, al contrario, significa que los recursos económicos
destinados para la educación pública ya no se dispersarán entre dos estructuras
que se dedicaban a IC mismo, y por otra parte se podrán atender las; demandas
educativas de forma más expedita debido principalmente a que los gobiernos
locales cuentan con nuevas facultades para ello.
Por otra parte, el desempeño del maestro frente a grupo así como, de los
directivos degscuela reciben un estímulo importante al crearse Carrera Magisterial
que como ya se expuso es un sistema que brinda a los maestros la oportunidad be
rnejzrarse profesionalmente y al mismo tiempo eleva: su nivel de ingresos.
La descentralización política de los servicios educativos ha permitido que diversos
actores del juego educativo se vean más involucrados en estos. sin embargo,
. - elevar la calidad de la.educación no es sólo cuestión de mejorar el estado de los
establecimientos escolares, ni tampoco una situación que vaya a mejorar con
evaluaciones constantes que pueden llegar a convertirse en un obstáculo para el
desempeño académico en vez de un vehículo que permita la superación
constante. No hay que olvidar que la corrupción ha alcanzado hasta el momento
todas las iniciativas en contra de ésta y los evaluadores pueden convertirse en el
blanco principal de aquellos interesados en no cumplir o evadir los requerimientos
de calidad previstos por las autoridades educativas.
Por otra parte, las asociaciones de padres de familia así como los consejos de
.participación social en la educación en c?da nivel de gobierno son un punto a
favor de la toma de conciencia y responsabilidad que todos tenemos en el terreno
,educativo, sin embargo no es suficiente, se requiere de un cambio de actitud por
paite de los padres de familia, autoridades .educativas, maestros, rgpresentantes . . .
sindicales y de todos los involucrados en el quehacer educativo para que estas
asociaciones y consejos realmente constituyan instancias de -discusión y debate
de los temas actuales de educación y puedan a su vez ser gestores y promotores
de los cambios que se vayan requiriendo para poder cumplir con las expectativas
de desarrollo político democrático y económico que elpaís requiere.
El gobierno federal obtuvo un triunfo esencial que sólo apreciaron las cúpulas
políticas y económicas que en aquel momento dirigían los destinos del país. Me
refiero a la desarticulación de uno de los sindicatos más fuertes y poderosos en el país que con vigencia la vieja forma de hacer política, el SNTE.
La élite política mexicana que se desarrollaba bajo la administración de Salinas de
Gortari y cuya principal escue!a de pensamiento era la del neoliberalismo, que se
centraba en la disminc!ción del aparato administrativo estatal, vie con buenos ojos
que una organización sindical de las dimensiones del SNTE se viera inmerso en la
89
lógica descentralizadora con lo cual provocaban que a la larga la desvinculación
de las secciones sindicales con el centro fuera evidente y la autonomía de'éstas
se justificara por necesaria debido principalmente a que con la firma del ANMEB
se acordaba entre otras cosas, la multiplicación de los interlocutores frente al
SNTE que solo gozaba de uno, su dirigencia nacional. Hubo un hecho que sin
duda fue fundamental para que lo anterior pudiera lograrse: que Vanguardia
Revolucionaria perdiera el control sindical, o más propiamente, que Jongitud
Barrios dejara de ser el líder del SNTE. ,-
La descentralización de la educación no es un proceso terminado, a ocho años de
firmado el Acuerdo y siete de la reforma al artículo 3 O y posterior entrada en vigor
de la Ley General de Educación se sigue trabajando en este sentido sobre otras
áreas del sistema educativo mexicano. Sin embargo, es pertinente remarcar que
para poder llegar al momento actual en que se encuentran en proceso de
modernización otras áreas del sistema educativo mexicano. . .
,
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