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IES/2003/ED/PI/20Date of Publication: November 2003

REFORMA UNIVERSITÁRIA E MUDANÇAS NO ENSINO SUPERIOR NO BRASIL

Michelangelo Giotto Santoro Trigueiro

Brasília, 28 de novembro de 2003

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Reforma universitária e mudanças no ensino superior no Brasil

Michelangelo Giotto Santoro Trigueiro

Introdução

O presente trabalho consiste numa reflexão sobre reforma universitária e

mudanças no ensino superior brasileiro, nos últimos anos. Trata-se de reflexão voltada a

compor estudo sobre esse tema na América Latina e Caribe, a ser coordenado pelo

“Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe”,

vinculado à UNESCO.

Originalmente, as questões propostas pelo citado Instituto buscavam

conhecer as várias iniciativas de reformas universitárias no Brasil, bem como outras

reformas de cunho institucional – políticas ou administrativas –, que tenham tido

implicações significativas sobre a educação superior no País, afetando, particularmente, o

perfil das profissões, a organização institucional (acadêmica ou administrativa) e a gestão

de processos internos às instituições, por exemplo.

A partir desse levantamento preliminar, o estudo deveria buscar a

formulação de quadro conceitual que permitisse a classificação dos diferentes tipos de

reformas nas universidades e demais instituições de ensino superior brasileiras –

identificando, em tais experiências de reformas, sua sustentação teórica, técnica e política.

Finalmente, o trabalho deveria proceder à análise e interpretação dessas várias modalidades

de reformas, bem como identificar o sentido de futuro – potencialidades e limites – dos

diversos processos de mudanças em curso, nessa área da educação no País.

Contudo, tais expectativas devem ser contrapostas às especificidades

encontradas na realidade brasileira, no que concernem à organização e funcionamento das

instituições universitárias e de ensino superior.

Em primeiro lugar, vale destacar que a instituição universitária brasileira é

bastante tardia, comparativamente a outros países da Região. No relato de Luiz Antônio

Cunha,

“Diferentemente da Espanha, que instalou universidades em suas colônias americanas já no século XVI, Portugal não só desincentivou como também proibiu que tais instituições fossem criadas no Brasil. No seu

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lugar, a metrópole concedia bolsas para que um certo número de filhos de colonos fossem estudar em Coimbra, assim como permitia que estabelecimentos escolares jesuítas oferecessem cursos superiores de Filosofia e Teologia”. (Cunha, 2000: 152)

Assim, o primeiro estabelecimento de ensino superior no País – não uma

universidade no sentido clássico do termo, conforme se verificava no contexto europeu da

época –, foi fundado por jesuítas, na Bahia – sede do governo geral –, em 1550. Em

momentos e lugares diferentes, foram criados grupos de escolas de formação superior e

faculdades isoladas , notadamente cursos de medicina, direito e engenharia; porém, nenhum

destes com a condição de universidade.

Segundo o mesmo trabalho de Cunha (2000), a primeira instituição de

ensino superior que, explicitamente, se apresenta como universidade, foi fundada em

Manaus, no estado do Amazonas, em 1909, na fase áurea da exploração da borracha na

região. Experiência, esta, que não prosperou, restando apenas uma faculdade, a de direito,

hoje integrante da Universidade Federal do Amazonas.

A partir de 1911, com a política de “desoficialização do ensino” (Cunha,

2000), abriu-se a possibilidade para a criação de novas universidades, como a de São Paulo

(em 1911), e uma em Curitiba (em 1912). Contudo, essas experiências foram inviáveis e,

também, não lograram êxito.

Somente em 1920 – portanto, há menos de um século –, pode-se dizer que

foi criada a primeira instituição de ensino superior que manteve de modo duradouro a

condição de universidade – a do Rio de Janeiro –, a qual originou-se da fusão das

faculdades federais de Medicina, Engenharia e de uma faculdade de Direito. Em 1930, o

Brasil dispunha apenas de duas universidades – em Minas Gerais e no Rio de Janeiro; e, até

1945, contávamos com unicamente cinco instituições universitárias.

Com a política de modernização e o desenvolvimentismo, o País percebe a

necessidade de avançar na consolidação e ampliação das instituições universitárias, o que

de fato ocorreu, não sem muita controvérsia, envolvendo múltiplos interesses, nos âmbitos

nacional e estadual, e tradições arraigadas, herdadas do período colonial e de modelos

europeus de organização desse tipo de instituição.

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Não é este o momento de se avançar nessa descrição histórica. Contudo,

quer-se ressaltar que qualquer reflexão sobre experiências de reforma universitária no País

– como a que se pretende realizar, aqui, e à luz das questões levantadas pela UNESCO

(para a América Latina e o Caribe) – deve considerar fortemente tais condições históricas.

Ou seja, grosso modo, a instituição universitária no Brasil não tem muito mais que

cinqüenta anos, numericamente falando; e mesmo em termos de sua estrutura

organizacional, para se referir aos padrões vigentes à época.

Não obstante, deve-se considerar, ainda, que, de lá para cá, o que se pode

chamar nosso “sistema de ensino superior” – extremamente complexo e diversificado, em

suas várias configurações jurídicas e organizacionais –, no qual as universidades

representam o tipo menos freqüente de instituição (embora o mais relevante, se for

considerado o número de alunos e o perfil dos docentes e cientistas) – vem sendo contínua

e intensamente modificado por motivações as mais diversas.

Uma destas, de grande relevância para a atual configuração do sistema

nacional de ensino superior, bem como para o surgimento de novos e agudos problemas

relacionados a esse nível da educação brasileira, é a própria “reforma universitária de

1968”, como ficou conhecida a Lei 5540, promulgada nesse ano.

Ou seja, são apenas, a rigor, trinta e cinco anos para se considerar como

horizonte temporal de vida e estruturação interna de nossas universidades, se for

considerado que a citada Lei praticamente (re)estabelece novos princípios organizativos e

fundacionais dessas instituições. Trata-se de período muito curto para esse tipo de

instituição, de muitos séculos.

No caso brasileiro, a Lei 5540/68 define conjunto normativo inteiramente

inédito para a estruturação e o funcionamento das universidades e demais instituições de

ensino superior, passando a requerer padrões inteiramente novos (para quem ainda não

havia se consolidado, em termos institucionais) de regulação acadêmica e administrativa.

Rompe-se com o modelo das “cátedras”, associa -se o ensino à pesquisa, introduz-se novas

atividades acadêmicas, como a extensão e o ensino especial, e definem-se regras próprias

para a carreira docente, para o acesso do aluno a esse nível da educação e para a

organização dos currículos.

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Tudo isso revoluciona o ambiente acadêmico brasileiro e sua adaptação se

processa em meio a muitas dificuldades, críticas, resistências e, também, muito apoio; em

suma, quadro de grande turbulência. E isso sem considerar questões candentes como as que

dizem respeito à expansão do ensino superior e à participação do segmento privado, hoje

majoritário na oferta de vagas no País, bem como a sua relação, sempre tensa, com o

segmento público, que o vê, em termos gerais, como permanente ameaça.

Posteriormente, com a segunda Lei de Diretrizes e Bases da Educação, de

1996, assiste-se a nova rodada de propostas de mudanças importantes na organização e

funcionamento do ensino superior brasileiro, as quais são intensificadas no governo do

Presidente Fernando Henrique Cardoso, mediante introdução de novas sistemáticas de

avaliação e várias outras políticas voltadas à busca da melhoria da qualidade dos cursos e

das instituições que o oferecem. Medidas, estas, que se coadunam com determinada política

de expansão do ensino superior, levando à proliferação de novas instituições, particulares, e

de muitos cursos, inéditos.

Enfim, como falar de experiências de reformas universitárias nesse

contexto? Se a noção de reforma implica a acepção de reestruturar determinada realidade,

no caso preciso do ensino superior e das universidades no Brasil, o correto é dizermos que

ainda estamos em processo de estruturação; em outras palavras, não tem muito sentido

falar, aqui, em reformar ou (re)estruturar algo que nem bem se estabilizou, seja em razão de

seu curto tempo de existência, seja em virtude das muitas medidas a que fora submetido o

processo de amadurecimento interno e de consolidação de padrões institucionais: o que

vem ocorrendo com as instituições de ensino superior no País.

Não obstante, há muita coisa a relatar e a compreender, na realidade do

ensino superior brasileiro, demandando esforço no sentido de construir quadro teórico

adequado para explicar o modo como se articulam diferentes instâncias e processos na

implementação de mudanças profundas nas instituições universitárias.

Assim, em que pesem limitações em termos de material empírico – para se

obter acervo de experiências conseqüentes de reforma universitária no Brasil –, pelo que se

abordou anteriormente, este trabalho deverá concentrar-se na busca das especificidades de

nossa situação, evidenciando casos importantes de grandes mudanças nesse setor da vida

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nacional, e objetivando a construção de modelo de análise para abordar a problemática da

reforma universitária, em termos teóricos.

Desse modo, o presente trabalho apresenta ressalvas importantes ao conjunto

das expectativas apresentadas nos primeiros parágrafos deste texto, sem olvidar da

relevância de suas preocupações quanto à busca de identificações de padrões de

determinação subjacentes à manifestação dos fenômenos em tela. Ou seja, em última

instância, quer-se compreender como se estruturam e se desenvolvem os vários processos

em curso sobre reforma universitária nas diferentes sociedades que integram esta Região, e

para onde apontam os sentidos das mudanças aqui registradas. Isso será abordado nas

próximas páginas.

Em termos esquemáticos, a discussão será desenvolvida, basicamente, em

três grandes partes: num primeiro momento, serão abordados aspectos conceituais do

significado de reforma universitária; em seguida, far-se-á breve histórico da reforma

universitária no País; um terceiro momento tratará da discussão a respeito de mudanças

recentes verificadas no contexto do ensino superior brasileiro e de seus impactos

organizacionais, e, finalmente, será apresentada formulação teórica para abordar o tema da

reforma universitária, com base nas experiências verificadas no contexto desta sociedade.

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1. Aspectos conceituais da noção de reforma universitária

Expressão consagrada no meio acadêmico, reforma universitária constitui-se

numa daquelas referências a respeito das quais não mais se questiona sua natureza

semântica ou mesmo o seu significado preciso. Os riscos são muitos, ao não se

problematizar os conceitos, tomando-os como auto-reveladores.

Primeiro, os problemas advindos de bloqueios de comunicação entre grupos

que debatem o assunto, por se apoiarem em entendimentos distintos do que efetivamente se

está discutindo; ou seja, podem abordar a mesma expressão com significados e sentidos

inteiramente distintos, sem que se tenha clareza de quais os reais entendimentos que cada

um adota na interlocução. Segundo, as dificuldades de se avançar na formulação de

propostas conseqüentes de reformas universitárias, em decorrência dos problemas

apontados anteriormente e de implicações políticas; isto é, as dificuldades de obtenção de

consenso político, uma vez que não são evidentes os objetivos postulados por cada grupo

envolvido em torno do tema da reforma universitária (falam da mesma coisa? buscam os

mesmos objetivos?). Finalmente, para se ficar apenas nesses aspectos, problemas

originados pela eventual confusão que a expressão possa encerrar, ao sugerir coisa distinta

do que efetivamente venha a ser uma reforma universitária.

A esse último respeito, no caso brasileiro, em razão dos comentários

desenvolvidos na introdução – quanto à juventude de nossas instituições universitárias,

comparativamente a outros contextos –, talvez o mais adequado não seja falar-se em

reforma universitária, porém em sua consolidação e (re)fundação, dependendo do alcance

das mudanças propostas. Além disso, por que restringir a expressão a apenas um tipo de

instituição, como a universitária? Afinal, pensando em termos de conjunto, mudanças que

afetam as instituições universitárias afetam também a várias outras formas organizacionais,

como estabelecimentos isolados, faculdades integradas e assim por diante. Ou seja, o que se

quer efetivamente com tal reforma? Atingir apenas uma fração do campo do ensino

superior como um todo, ainda que num tipo de instituição especialmente relevante, como as

universidades? Dito de outro modo: universidade não é sinônimo de ensino superior e isto

precisa ficar bem realçado quando se procura avançar na compreensão do significado e na

formulação de proposta de reforma universitária.

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Em suma, o trabalho entende ser absolutamente indispensável dedicar

atenção à melhor conceituação de reforma universitária, o que será feito a seguir.

Inicialmente, no que concerne especificamente à elaboração conceitual sobre

reforma universitária, são muito poucos os textos que se dedicam a tal empreitada, na

literatura brasileira. Entre estes, destacam-se as seguintes propostas:

Para Maria Aparecida Bicudo, por exemplo, a noção de reforma universitária

implica mudanças para “estruturas simples e que viabilizem o fluxo de uma relação

democrática, responsável e dialética entre as várias instâncias de poder, olhadas tanto

horizontal quanto verticalmente” (Bicudo 2001: 14). Mais especificamente, a citada autora

associa reforma universitária à “reestruturação acadêmica com processo dialético de

renovação da estrutura existente, construído por avaliação crítica, reflexiva e contínua, pela

qual os produtos obtidos indicam caminhos de redirecionamento e inovação de metas e

objetivos e, muitas vezes, revelam a necessidade de reorganizar a estrutura existente e de

renovar procedimentos” (p.12). Reestruturar, no sentido de “Estruturar de novo algo que

existe e que está em movimento, acontecendo” (p.13); e num “processo dialético, pois as

análises e indicações de mudanças são efetuadas pelos diferentes grupos que se nutrem e

interinfluenciam com a troca das percepções, vivências diferenciadas e ponderações que

ocupam na estrutura, ou seja, referentes à perspectiva de onde olham” (p.14).

Em outra abordagem conceitual, Vieira (1988) propõe que “Por ‘reformas’

deveríamos entender uma integrada estruturação e reorganização institucional (...). Esta

teria várias facetas, das quais as três mais importantes se aplicam na ordem aqui

apresentada, ainda quando não deixam de ser interdependentes: estrutural, administrativa e

acadêmico-científica” (p.33), citando Atcon (1968), em Serrano (1974: 1). Mais adiante,

em seu texto, a autora recupera determinada passagem de um documento do Grupo de

Trabalho criado para formular proposta de reforma universitária, em 1968, em que também

focaliza o ângulo conceitual do tema em tela. Segundo a autora, o Relatório desse grupo

estabelecia que

“A verdadeira reforma universitária se processa no entrechoque de uma tríplice dialética: relação entre o Estado e a Universidade, numa espécie de debate vertical; relação entre a Universidade e as múltiplas forças da comunidade, da maneira de um debate horizontal, e, finalmente, no

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interior dela mesma, como revisão interna na dialética do mestre e do aluno. Esta reciprocidade de relações, este tríplice diálogo, para falarmos a linguagem do tempo, é o processo válido de uma reforma legítima e fecunda (Relatório. Anexo 8.1. Grifo da autora)” (p.52).

Em termos esquemáticos, para o presente trabalho, reforma universitária

consiste de mudanças profundas no ambiente universitário1, entendidas, aqui, como as que

atingem o aparato jurídico-normativo mais abrangente – que dá sustentação legal ao

conjunto das instituições designadas por universidades (conforme definidas no Artigo 207

da Constituição Federal), em sua estrutura e em seus processos internos –, bem como as

mudanças que atingem localmente, uma ou mais dessas instituições, por suas próprias

iniciativas. Neste último caso, as mudanças a serem consideradas como parte da noção de

reforma universitária devem afetar aspectos importantes e fundamentais da estrutura e dos

processos organizacionais, como: a dimensão normativa ou formal, em sua concepção mais

abrangente; a gestão da organização; a concepção relativa à organização dos saberes

(caráter disciplinar ou interdisciplinar das várias áreas do conhecimento, estrutura

curricular e concepção pedagógica, mais ampla, entendimento e funcionamento da relação

entre teoria e prática e assim por diante); e o que se pode chamar de modus operandi da

articulação entre a instituição e seu ambiente externo, que inclui as relações com o setor

produtivo e com demais organizações da sociedade civil.

A par desse quadro conceitual geral, pode-se distinguir, na idéia de reforma

universitária, basicamente, dois níveis de análise: um nível macro, referente à regulação

das leis, decretos e portarias federais, abrangendo o conhecimento dos principais momentos

históricos em que tais processos se verificaram, a ponto de atingir e modificar

significativamente o ambiente universitário; e outro, local, ou de alcance intermediário,

considerando-se a instituição como o foco da análise privilegiado, comparativamente a um

outro nível micro, aqui não abordado, que se refere às relações propriamente interpessoais,

presentes na realidade.

Tanto um nível quanto outro de análise para o entendimento da reforma

universitária condicionam-se reciprocamente na realidade concreta, sendo sujeitos a fatores 1 A noção de ambiente acadêmico significa, neste trabalho, o conjunto das instituições universitárias e outras relacionadas ao ensino superior, e dos membros que as integram.

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oriundos tanto da base sócio-material local – da realidade brasileira –, quanto de forças e

influências produzidas no âmbito internacional, o que envolve o comércio, o intercâmbio

acadêmico e pressões políticas geradas nas relações entre os Estados e os organismos

internacionais.

Embora a maioria dos textos que tratam de reforma universitária enfatize o

primeiro dos níveis apontados anteriormente, parece igualmente importante focalizá-la,

também, no plano interno das instituições, uma vez que, em última instância, é nesse nível

que deverão se processar as mudanças propostas no nível macro, bem como é nesse interior

que são evidenciadas resistências importantes a novas propostas e reorientações na

estrutura e no funcionamento de tais instituições. O que envolve jogo complexo, em

ambiente repleto de tensões e de disputas de interesses os mais variados.

Por outro lado, pode-se entender, ainda, que as transformações no ambiente

acadêmico, tanto podem ser produzidas a partir de ações iniciadas no nível macro,

envolvendo medidas legais e políticas do Estado – ou seja, implicando necessária adaptação

das instituições a novas orientações normativas –, quanto podem ser da iniciativa das

próprias instituições, ao reconhecerem pressões importantes nesse sentido, sejam estas

verificadas no âmbito externo da organização, ou mesmo em seu interior.

Nesse sentido, procurando compreender também a dimensão local de uma

reforma universitária – no nível das próprias organizações –, Stella Duarte Segenreich

observa que “Várias universidades têm procedido a uma reforma de suas estruturas a partir

do momento em que deixou de existir um modelo padrão de instituição [aqui, a autora

refere-se ao contexto da reforma de 1968, no Brasil]. A tendência tem sido a de simplificar

as estruturas diminuindo os níveis hierárquicos e agregando unidades, mantendo ou não a

figura do departamento”. (Segenreich, 1999: 30)

Em resumo, não obstante essas últimas considerações, o foco predominante

na abordagem da problemática da reforma universitária no Brasil consiste no exame do

nível macro de abordagem do fenômeno, ou na relação entre esse nível e as instituições,

como um todo, ou seja, predomina visão de conjunto – abordando aquilo que, segundo os

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autores, deve atingir a todo o sistema. Talvez esse seja um dos desafios que o debate atual

sobre reforma universitária precisa enfrentar: como conectar esses dois níveis de

abordagem do problema? Ou como compatibilizar a defesa (muito recorrente) da

diversidade do campo do ensino superior na realidade brasileira com a necessidade de se

estabelecer mecanismos regulatórios para ambiente tão plural, sem inviabilizar tal

diversidade?

Na seqüência, procurar-se-á apresentar relato histórico do processo de

reforma universitária no País, que deverá dedicar atenção, fortemente, ao contexto de finais

dos anos sessenta, que, com a Lei 5540/68, apresenta todo um cenário e um conjunto

normativo importante para a configuração atual das universidades e demais instituições de

ensino superior no Brasil.

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2. Histórico da reforma universitária no Brasil e o contexto atual

do desenvolvimento científico-tecnológico

Tradicionalmente, tem-se falado no Brasil em reformas educacionais, desde

Benjamim Constant (1890) até Capanema (1942). Em 1932, vale ressaltar o documento

“Manifesto dos Pioneiros da Educação”, que defendia a elaboração de plano abrangente e

único para reformular a educação no País. Em seguida, a Constituição de 1934 manteve

essa idéia de plano nacional de educação para todos os graus e ramos, assim como as

Constituições de 1946, 1967, 1969, a exceção foi a de 1937. Com a LDB (Lei de Diretrizes

e Bases da Educação) 4024 de 1961, fecha-se um primeiro ciclo de reformas no sentido da

organização de um sistema nacional de educação parcialmente descentralizado.

Entretanto, essa concepção integradora do sistema de ensino, que emerge

como principal resultado desse processo, perdura por pouco tempo; apenas três anos depois

o Plano foi alterado e, em 1966, o Plano Complementar fez outras modificações. Sete anos

depois da primeira LDB (61), recomeçaram as reformas parciais com a Lei n°. 5.540/68,

que disciplinou a reforma universitária, a Lei n°. 5.692/71 – de atualização e expansão de

ensino de 1° e 2° graus – e a Lei n°. 7.044/82, que tornou a profissionalização no ensino

médio optativa, embora, mantendo a obrigatoriedade, ao longo do ensino fundamental e

médio da preparação para o trabalho como mais um caminho para o exercício consciente da

cidadania.

Na época em que se instalara o Estado Novo, a educação superior e o ensino

profissionalizante foram constitucionalmente definidos como obrigação do Estado para

com as classes economicamente menos favorecidas (conforme a Constituição Federal de

1937), legalizando-se o preconceito social já existente. Os vários tipos de ensino,

(secundário, comercial, industrial, agrícola e normal) foram, no período de 1942 a 1946,

objetos de leis isoladas e tal era a rigidez de suas estruturas que se constituíram num

sistema de ensino com múltiplas possibilidades, dentro do qual a mudança de opção por um

aluno de curso profissionalizante para ingresso em curso secundário resultaria,

obrigatoriamente, no retorno ao ponto inicial – 1ª. série do ciclo secundário.

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Findo o Estado Novo (1945), a marcha pela redemocratização do País

trouxe, em seu bojo, as concepções dos Pioneiros da Escola Nova e na Carta Magna de

1946, determinou que fossem fixadas as diretrizes e bases da educação nacional.

Após um processo que durou 15 anos foi sancionada em 20 de dezembro de

1961, a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira, pautada nos princípios

de democratização da educação, descentralização do ensino, equivalência de cursos,

continuidade entre o primeiro e o segundo grau de ensino (pela não obrigatoriedade do

exame de admissão), organização da universidade e constituição dos sistemas estaduais de

ensino.

A lei foi considerada por muitos como uma “colcha de retalhos” pelas

inúmeras emendas recebidas; pode-se dizer que já nasceu velha, posto que, para tomar

apenas um aspecto, o próprio conceito de universidade ali expresso – como o conjunto de 5

ou mais escolas de ensino superior, já estava superado.

Assim mesmo, o sistema de ensino brasileiro, pela primeira vez, legalmente

estruturado, não duraria por muito tempo, já que, em 1968, a Lei n°. 5.540 revogou o

capítulo educação superior e quatro anos mais tarde a Lei n°. 5.692/71 – de expansão e

atualização do ensino de 1° e 2° graus – reestruturou, com base nos princípios de integração

(vertical e horizontal), a continuidade e terminalidade dos dois níveis anteriores (1°. e 2°.

graus de ensino).

A reforma de ensino de 1° e 2° graus, por força do “milagre econômico”, foi

muito bem “vendida” nos meios de comunicação e a pressão do regime governamental

tornou-a, de pronto, formalmente implantada. Para isso, o instituto do entrosamento foi

largamente utilizado pelas escolas e sistemas para cumprir os princípios de continuidade e

terminalidade do ensino. O tempo se encarregou de evidenciar que a lei não atendia aos

anseios da população de dentro da escola. Talvez a clientela excluída visse na formação

profissional seu meio de acesso social.

No período do Pós-Guerra, aspectos como a crescente urbanização, a

escolarização feminina e o populismo fizeram a demanda por vagas nas universidades

crescer por parte da classe média. Segundo Ribeiro, esse contexto e a criação das

universidades federais entre 1954 e 1964, com base na federalização de escolas isoladas nos

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municípios e nos estados, cria um cenário no qual se desenrolará uma série de mudanças na

organização universitária.

Essa movimentação por um projeto de reforma universitária foi iniciada por

pressão da classe média, tendo no movimento estudantil seu meio de ação. A partir da

pressão exercida pelos próprios estudantes, uma reforma universitária começou a ser

preparada já em 1949, nas principais seções da FFCL (USP). Intelectuais pensaram na

reforma desde os anos 1940, mas o movimento começou a tomar força nos anos 1950,

assumindo cada vez mais a preferência pelo modelo proveniente dos EUA, em detrimento

do atual, originário da Europa. Nesse aspecto, questionava-se a utilidade do modelo

proposto em 1934 de universidade elitista. Naquele momento, com a ampliação das vagas,

o modelo precisava ser revisto e o argumento do financiamento sempre entrava nas

discussões pela modernização.

Há três marcos fundamentais anteriores à Reforma de 1968 que devem ser

considerados para que o pensamento da época sobre a função da universidade, e os modelos

desta reforma sejam levantados.

O primeiro fato é a criação do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA),

logo após a Segunda Guerra Mundial. O ITA, fundado em 1947, tinha como principal meta

formar mão de obra altamente qualificada com mercado de trabalho garantido no campo

militar, na grande expansão da aviação comercial e na nascente indústria aeroespacial

brasileira.

O segundo fato é datado de 1951, quando foi criado o CNPq (Conselho

Nacional de Pesquisa), ligado ao Governo Federal e com meta de estimular as pesquisas de

caráter científico e tecnológico no País.

O ano de 1961 é marcado pela fundação da UnB (Universidade de Brasília).

Idealizada pelo antropólogo Darcy Ribeiro e pelo Educador Anísio Teixeira, esta

Universidade rompia com o modelo existente desde a fundação da USP em 1934. Com

inspiração na Educação Universitária dos EUA, esta nova instituição não teria sua estrutura

atrelada às cátedras, mas aos Departamentos, sendo compreendida a integração

universitária em um campus único, com autonomia didática, técnica e administrativa,

dirigida por colegiados, com maior democracia interna.

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O terceiro é marcado pelo golpe militar em 1964, no qual a UnB foi

duramente reprimida, gerando a renúncia coletiva de aproximadamente 85% de seus

docentes. Apesar disso, o modelo daquela Universidade foi utilizado para a Reforma, com a

supressão de seus elementos considerados perigosos, como a democracia e a autonomia

excessiva.

A Reforma de 1968 teve como base, então, a pressão da classe média,

representada no Movimento Estudantil, e seu modelo foi a UnB, o tecnicismo do ITA e o

investimento em Ciência e Tecnologia do CNPq. O governo militar sofreu grande pressão,

durante o período, da USAID (United States Agency for International Development).

Em 1967, foi assinado um famoso acordo entre o MEC e a USAID,

duramente criticado pelo Movimento Estudantil e pela esquerda intelectual brasileira da

época, pois o órgão propunha drástica reforma nas universidades brasileiras, com base no

modelo norte-americano. País que criticava duramente o modelo de universidade brasileira,

à exceção das já citadas instituições ITA e UnB, e que defendia que a universidade deveria

qualificar mão-de-obra (despolitizada) para o mercado de trabalho, buscando produtividade

e interação com as empresas.

O modelo pregado pela agência norte-americana previa a reforma dos cursos

de licenciatura, que deveriam mudar para se aproximarem do modelo dos teachers colleges

dos EUA, insistindo na flexibilização no conceito de universidade, permitindo a criação de

algo como os community colleges, ou seja, cursos de nível superior com menor duração e

voltados exclusivamente ao mercado de trabalho.

Parte destas propostas foi adotada, mas o governo militar baseava sua linha

de raciocínio também nas questões de segurança interna e de desenvolvimento nacional. O

fomento à ciência e tecnologia também se coadunava com esse pensamento, uma vez que,

conforme entendiam, somente com um avanço nesse setor o Brasil poderia chegar à tão

almejada categoria de país desenvolvido.

Assim, as reformas modernizantes e o conceito de desenvolvimento nacional

eram conciliados dentro da visão dos militares para a reforma universitária de 1968. Suas

principais linhas mantinham um modelo único de universidade, com a indissociabilidade

entre ensino, pesquisa e extensão. Esta nova universidade não teria mais as cátedras e

deveria formar técnicos em nível superior, cientistas e profissionais liberais, buscando

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também uma aproximação com as empresas. O ensino de graduação seria então

massificado e o de pós-graduação recairia no antigo papel pensado em 1934 – a formação

da “elite intelectual”.

Com esta reforma, o governo pretendia modernizar a universidade para que

esta passasse a formar mão-de-obra qualificada, controlar os anseios da classe média e do

Movimento Estudantil e fomentar a Ciência e Tecnologia em busca de um desenvolvimento

nacional com segurança interna. O grande problema estava em massificar o ensino, manter

a qualidade da produção científica e controlar os gastos.

O que foi feito para sanar este problema foi a criação do modelo único de

universidade, que, em grandes proporções, diminuiria proporcionalmente os gastos

comparativamente às pequenas faculdades, tendo a pesquisa rumado gradativamente à pós-

graduação.

A grande maioria das propostas feitas por vários seguimentos da sociedade

foram acolhidas, de certo modo, pelo modelo da reforma do Governo Federal e também o

modelo do “conselho universitário”, como a questão das cátedras e dos cursos semestrais, à

exceção do que dizia respeito à democracia e maior participação nos processos decisórios

internos à universidade.

Após a reforma de 1968, o movimento transformador seguinte começou a

surgir nos anos 1980, no Brasil, conseguindo força somente na década posterior. A

conjuntura mundial havia mudado, os governos conservadores haviam se espalhado pela

Europa e pelos EUA, e passaram a intervir nas instituições não só no sentido de torná-las

mais eficientes, tanto no uso das verbas públicas, como também nas questões como “a

natureza da orientação dos estudantes (mais estudantes nas carreiras científicas, na

engenharia e na tecnologia)” e as relações entre as instituições e o ambiente externo,

procurando estreitar o contato entre estas e as empresas.

Uma das novas formas propostas às universidades era uma administração

empresarial, com autogestão, controlada indiretamente pelo governo, com avaliação

unificada. Utilizando este método, o governo deveria definir prioridades para destinar as

verbas alocadas nas universidades federais.

Existiram outras tentativas de começar a reforma no Brasil, desde os anos

80, passando pela Assembléia Nacional Constituinte e pelos governos Collor, Itamar e

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Fernando Henrique Cardoso. Algumas propostas que sempre estiveram presentes foram os

currículos mínimos que permitiriam à universidade adaptar-se à sua realidade e ao mercado

de trabalho, a complementação orçamentária a partir do financiamento originado no setor

privado, a extinção do princípio da universalidade e a racionalização dos recursos.

Além destes aspectos, houve outros que não foram aprovados, como o fim

do caráter de funcionalismo público às Universidades Federais, da estabilidade no serviço,

da vinculação orçamentária automática a um percentual da arrecadação e a transformação

das Federais em “organizações quase-não-governamentais”, que seriam, segundo Ribeiro

(2002), instituições que “não têm fins lucrativos, não contam, em seus quadros, com

funcionários públicos e, não obstante estejam livres do controle formal do Estado, são

incluídas no orçamento público”.

A Constituição da República, vigente desde 1988, reafirma a autonomia

didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial às universidades,

assim como a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão nestas instituições.

Porém, a década de 1990 assistiu a rápida expansão do ensino superior privado no Brasil,

interpretada por muitos como reflexo das políticas de contenção de gastos dos governos

federal e estaduais.

Nesta nova forma de educação superior que superou a universidade pública

em quantidade de discentes, não há, necessariamente, a tão citada indissociabilidade e, além

disso, a LDB 9394/96, ampliou esse nível de educação com a criação dos cursos

seqüenciais de dois anos para a formação de profissionais voltados ao mercado de trabalho.

Sendo geridas como empresas privadas voltadas ao lucro, tais universidades modificaram

bruscamente a forma de se pensar ensino universitário no Brasil.

Com um discurso de racionalização dos recursos, autonomia e avaliação

institucional, os governos Collor, Itamar e Cardoso transformaram e massificaram ainda

mais a Educação Superior Brasileira, criando novas exigências e modelos também para as

universidades públicas.

No debate recente da reforma universitária, a década de 90 é marcada por

premissas que advogam mudanças nas formas de organização e gestão do Estado por meio

de uma administração pública gerencial que balize “o núcleo estratégico, as atividades

exclusivas, os serviços não-exclusivos e a produção de bens e serviços para o mercado”

18

(Pereira, 1998: 33). A saúde, a educação, a cultura e a pesquisa científica compõem, nesse

projeto, o setor de serviços não-exclusivos, os quais o “Estado provê, mas que, como não

envolvem o exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também oferecidos pelo

setor privado e pelo setor público não-estatal (não-governamental)”. Tal lógica implica

alterações substantivas no campo educacional, no que se refere à organização jurídica das

instituições educativas, ao possibilitar, entre outros aspectos, novos processos de regulação

e gestão e formatos de privatização na arena educacional.

Essa visão, por sua vez, produziu seu discurso contrário, marcado pela

percepção do Estado como patrimonial, composto por arenas tradicionais do poder político

que sofrem ajustes na direção da mercantilização das condições societais, agravando ainda

mais, segundo tais concepções, o horizonte das conquistas sociais, ao “transformar direitos

em bens, subjugando o seu usufruto ao poder de compra do usuário, diminuindo a

importância das lutas sociais em prol da cidadania pelo culto às leis do mercado”.

Perspectiva, esta, muito freqüente no meio acadêmico, notadamente em universidades

públicas.

Enfim, nesses últimos trinta anos, observa-se a predominância do que se

pode dizer uma tendência universalista abstrata nas leis educacionais brasileiras. A

inadequação das leis à realidade é acompanhada por uma tensão permanente entre os que

defendem as regras vigentes e os que querem alterá-las, procurando adaptá-las às

tendências atuais. A própria política educacional, no período em questão, desenvolveu-se

em sentido inverso aos dispositivos legais. Nesse sentido, a Lei 5.540, que instituiu a

reforma do ensino superior, em 1968, inspirou os princípios da Constituição de 1988 e

continua sendo o paradigma de organização do ensino superior. Tal reforma concebeu o

padrão universitário como modelo de instituição de ensino superior: “O ensino superior,

indissociável da pesquisa, será ministrado em universidades e, excepcionalmente, em

estabelecimentos isolados, organizados como instituições de direito público ou privado”.

Em relação à autonomia universitária, estabeleceu que “As universidades gozarão de

autonomia didático-científica, disciplinar e financeira, que será exercida na forma da lei e

dos seus estatutos”.

Vista sob essa ótica, a partir de 1968, a enorme demanda por vagas no

terceiro grau foi atendida por uma política de expansão de estabelecimentos isolados de

19

ensino superior privado. Os novos cursos concentraram-se nas áreas de ciências humanas e

se caracterizaram pelos seus baixos custos e altos lucros. A chamada indústria do ensino

constituiu-se principalmente de instituições transmissoras de conhecimento. O setor

privado, que, até a década de 60, detinha menos de um terço das instituições de ensino

superior, passou a representar, com o crescimento na década de 70, mais de dois terços.

Porém, as atividades de pesquisa concentraram-se nas universidades públicas e apenas em

algumas particulares, como as universidades católicas. A diversidade do sistema, que pouco

tinha a ver com a lei da reforma, trouxe conseqüências na configuração do ensino superior,

na qualidade do ensino e na relação entre escola pública e privada. Segundo muitos

analistas, o crescimento pela via privada trouxe distorções no atendimento da demanda,

como a elitização do ensino público. As camadas mais pobres da população passaram a

freqüentar cursos pagos.

Em meados da década de noventa, com a promulgação da nova LDB, são

consolidados os princípios constitucionais da gratuidade do ensino público, da gestão

democrática do ensino público e da garantia do padrão de qualidade. No artigo 54 dessa

Lei, amplia-se o conceito de autonomia ao definir que “As universidades mantidas pelo

Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às

peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim

como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal”. Complementando,

conforme o artigo 53, item 10, no exercício da autonomia universitária será assegurado,

entre outras atribuições, “receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação

financeira resultante de convênios com entidades públicas ou privadas”.

Olhando retrospectivamente, na reforma de 1968, o princípio da autonomia

foi mais flexível do que a Constituição, ao definir que esta seria exercida na “forma da lei”

e dos “estatutos” das universidades, abrindo espaço para uma autonomia diferenciada de

cada instituição. No mesmo sentido, a LDB foi mais maleável do que a Constituição e

estendeu o conceito de autonomia “a instituições que comprovem alta qualificação para o

ensino ou para a pesquisa, com base em avaliação realizada pelo Poder Público”. (Artigo 54,

parágrafo 2º).

Com a aprovação dessa LDB, a proposta de mudança constitucional no

artigo 207, sobre autonomia, foi fortalecida. Em síntese, na opinião das entidades estudantis

20

e de docentes, a definição constitucional é boa e não precisa ser alterada. Por parte do

governo, é insuficiente para dar conta da diversidade do sistema de ensino superior e das

diferenciações de cada instituição.

Fazendo breve incursão na visão mundial sobre as universidades, para o

sociólogo inglês, Anthony Giddens, as universidades enfrentam os mesmos problemas de

muitas outras instituições modernas: o Estado não poderá mais sustentá-las totalmente, e

elas não podem ser deixadas inteiramente nas mãos da iniciativa privada, porque não se

encaixam na filosofia do mercado.

Giddens ainda afirma sobre este cenário contemporâneo que “Instituições

como hospitais e universidades, por exemplo, têm que encontrar um meio de se reestruturar

num tipo de associação entre o Estado e os incentivos de mercado. Numa era em que fica

mais e mais evidente que os serviços públicos não vão ser mais financiados como antes, o

desafio dessas instituições – e isso, acredito, em muitas partes do mundo – é descobrir que

espécie de parceria deve ser criada para enfrentar de modo eficiente, e sem nostalgia, uma

nova era” (Giddens, 1990: 76)

Dessa forma, alguns aspectos devem ser pontuados para melhor

entendimento do quadro atual. O primeiro elemento que se distingue é a velocidade e o

caráter permanente das transformações. Mudanças que antes teriam levado décadas ou

mesmo séculos hoje se completam num espaço muito curto de tempo. Além disso, as

transformações tornaram-se permanentes gerando um estado intermitente de crise ao qual o

homem ainda terá de se acostumar.

Ainda nesse sentido, o segundo aspecto é o crescimento assustador da

quantidade de conhecimentos e informações hoje disponíveis. Se há pouco mais de um

século todos os conhecimentos disponíveis cabiam dentro de uma pequena biblioteca e

podiam ser dominados por um só ser humano, atualmente isto é impossível. Os indivíduos

necessitam especializar-se, fazer opções, escolher recortes sempre mais restritos da

realidade sobre os quais concentram seus conhecimentos.

Em terceiro lugar, o mundo contemporâneo caracteriza-se pela capacidade

extremamente grande de armazenamento e de transmissão de conhecimentos e informações

num espaço e tempo cada vez menores. “Este é o primeiro momento da história”, diz-nos

21

Castells, “no qual o novo conhecimento é aplicado principalmente aos processos de geração

e ao processamento de conhecimentos e da informação” (Castells, 1996: 11). Com estes

recursos, o mundo tornou-se globalizado, interligando os pontos mais remotos do globo

terrestre através de meios eletrônicos de comunicação, em tempo real. Países, comunidades,

empresas e até mesmo os indivíduos tornaram-se completamente interdependentes.

Estas mudanças refletem-se sobre a essência mesma da sociedade e do

próprio ser humano, a ponto de parecer justificado perguntar se ainda é possível falar da

sociedade ou do ser humano no mesmo sentido, como se fazia há algumas décadas. Há

muitos que, como Otávio Ianni, acreditam ser necessário elaborar uma nova teoria

sistemática da sociedade e do ser humano para dar conta deste novo cenário. Tanto isto faz

sentido que conceitos fundamentais como a sociedade de classes, trabalho e proletariado

parecem cada vez mais obsoletos, inadequados para descrever a realidade social dos nossos

dias. Neste surto de mudanças, assistimos também a profundas transformações nas formas

de governo com a redução do Estado e a interferência cada vez mais contundente de

condicionantes internacionais que ditam normas de comportamento e de ação não só para

as nações do mundo inteiro, mas também, privadamente, para todos os indivíduos.

Em lugar das sociedades nacionais, a sociedade global. Em lugar do mundo

dividido em capitalismo e socialismo, um mundo capitalista, multipolarizado, impregnado

de experimentos socialistas. Os conceitos e as noções de três mundos, centro, periferia,

imperialismo, dependência, milagre econômico, sociedade nacional, Estado-Nação, projeto

nacional, caminho nacional para o socialismo, caminho nacional de desenvolvimento

capitalista, revolução nacional e outras, parecem insuficientes, ou mesmo obsoletos. Dizem

algo, mas não dizem tudo. Parecem inadequados para expressar o que está ocorrendo em

diferentes lugares, regiões, nações e continentes. Os conceitos envelheceram, ficaram

descolados do real, já que o real continua a mover-se, transformar-se. (Ianni, 1993: 35)

Nesse contexto, a pesquisa científica dentro da universidade desempenha

papel importante não só na produção de novos conhecimentos, mas também na sua

capacidade de tornar acessíveis aos seus estudantes os avanços contínuos do saber. Assim,

o cientista moderno deve ser também um decodificador, e a importância da universidade

cresce à medida que aumenta a sua capacidade de decodificar e abranger um número

crescente de especialistas nas diversas áreas do saber. (Meis, 1996: 33)

22

O papel de decodificador torna-se tanto mais importante quanto mais os

resultados das pesquisas vão sendo publicados em revistas internacionais. Estes

procedimentos, muitas vezes condenados como elitistas, são na verdade inevitáveis em

razão da construção do conhecimento estar associada a fluxos internacionais de informação

e circulação de idéias. Assim, a conquista do saber novo depende sempre mais da

capacidade de interagir com laboratórios e centros internacionais de pesquisa.

Nesse contexto, deve ser lembrado também que um dos eixos importantes da

problemática “ciência e sociedade” encontra-se no ensino das ciências. Entre as diferentes

áreas do saber, uma das que requerem atenção especial é arte de ensinar. Enquanto a busca

do saber avança a passos largos, o ensino de ciências é hoje, ainda, muito semelhante

àquele usado há dois séculos.

A ênfase principal desta forma de ensinar continua sendo a de transmitir ao

aluno o maior número possível de informações e, dentro desta perspectiva, espera-se que,

ao completarem seus cursos universitários, os estudantes estejam a par dos conceitos atuais

das suas respectivas áreas profissionais. Entretanto, a explosão do saber dos últimos anos

tornou esta tarefa impossível e, na realidade, não sabemos ainda como preparar os

estudantes de forma a torná-los capazes de lidar de forma eficiente com a grande

quantidade de novas informações geradas a cada ano, condição essencial para uma atuação

de ponta. (Meis, 1996: 33-34)

Ainda nesse tema, o surgimento de uma nova discussão, um novo paradigma

de produção do conhecimento, atinge a estrutura universitária de forma diagonal. É o

chamado “Novo modo de produção do conhecimento”, popularizado por Michael Gibbons.

Ademais, grande parte do saber é produzido pelas indústrias ou organismos

governamentais e não é publicado por razões estratégicas ou econômicas. De acordo com

Meis (1996), nos EUA, cerca de 40% dos conhecimentos gerados a cada ano não são

divulgados. Aliás, a universidade, acostumada à sua posição hegemônica como produtora

de conhecimentos, é hoje obrigada a dividir sempre mais este espaço com outras

organizações, especialmente industriais. Em alguns campos, como o da engenharia e o da

computação, por exemplo, a maior parte das descobertas inovadoras já vem sendo feita fora

da universidade.

23

Para os países subdesenvolvidos ainda existe um outro tipo de saber oculto,

além daquele mantido em sigilo por entidades governamentais ou industriais. Conforme já

se mencionou, trata-se daquele saber, disponível em princípio, mas inacessível em virtude

da falta de especialistas para decodificá-lo, confirmando a importância do novo

especialista/decodificador. A esse respeito, “Muitos dos novos conceitos descobertos nos

laboratórios de pesquisa somente são percebidos pela maior parte da população do planeta

depois que os produtos dela derivados tenham se inserido na sociedade, gerando novos

costumes e hábitos” (Meis, 1996: 36). Exemplos disso são a pesquisa nuclear, as técnicas

anticoncepcionais, a inseminação artificial, a manipulação genética, o lixo atômico, novos

comportamentos sexuais, mudança de concepção de paternidade e maternidade, mutações

genéticas aplicadas em seres humanos são as conseqüências dos avanços científicos

mencionados dos quais apenas um pequeno círculo de especialistas se apropriava antes.

Diante disso, a universidade deve despender enorme esforço para formar

indivíduos “empregáveis” que talvez jamais serão empregados. Nesse sentido, verifica-se,

de modo geral, ainda grande inadequação dos cursos e programas em relação à dinâmica do

mundo do trabalho – problema acentuado nas sociedades do Sul, conforme recente trabalho

publicado por técnicos da UNESCO. Ou seja, problemas que estão a demandar importantes

reformas universitárias, para fazer frente aos desafios introduzidos pelo contexto atual do

desenvolvimento científico-tecnológico.

Em termos gerais, a universidade brasileira continua formando para uma

sociedade industrial, ou, na melhor das hipóteses, pós-industrial, que, conforme mostra

Castells (1996), já foi ou pelo menos vem sendo substituída por novo modo

desenvolvimento – o “informacionalismo” – que requer abordagens inovadoras, ampliação

das possibilidades de utilização das modernas tecnologias de comunicação e assim por

diante.

Entretanto, a universidade brasileira encontra-se em situação extremamente

difícil, pois, de um lado, é a instituição em grande medida responsável pela pesquisa

científica, cujos resultados, na atual conjuntura, favorecem o capital, e, de outro, é

responsável pela formação profissional de um grande número de pessoas que no mercado

não encontrarão trabalho, devido, exatamente, às transformações operadas com a evolução

da ciência e da tecnologia de ponta.

24

Em resumo, no enfrentamento entre duas concepções de “coisa pública” no

Brasil, tanto a conotação de público estatal como a de não-estatal não correspondem ao

conceito de público no sentido moderno, porque não aspiram a interesses gerais. São

posições ideológicas, mascaram interesses de grupos e não defendem interesses gerais.

Controvérsias, estas, bem presentes nas relações entre o segmento público e o privado da

educação superior, conforme será mais bem realçado no próximo item do presente trabalho.

O debate brasileiro e a prática da reforma universitária ainda são tímidos e

não contribuem para fazer aflorar os reais problemas do sistema de ensino superior. É frágil

a compreensão de público como espaço plural, livre, independente e menos ainda da

importância dos investimentos exteriores ao financiamento estatal. Ao longo destes trintas

anos, a discussão e a prática da reforma universitária no Brasil têm se pautado ainda pelas

propostas iniciais da LDB de 1968. Carece o momento de novo alento, novos temas e

abordagens criativas, para o surgimento de uma universidade moderna e atuante no meio

social. Nesse sentido, a reforma universitária que se prega hoje está atualizada com as

demandas da sociedade de trinta anos atrás, sem ter a ousadia de discutir as atuais

necessidades e pressões do mundo contemporâneo.

Para explicitar melhor as tendências e principais impasses verificados no

interior das instituições de ensino superior no Brasil diante do contexto apresentado

anteriormente, pretende-se abordar, a seguir, as mudanças recentes operadas nessas

instituições, buscando enfatizar a diversidade de formas organizacionais que compõem o

campo dessa área da Educação em nosso País.

25

3. As Mudanças Recentes no contexto do Ensino Superior

brasileiro

Nesta parte, pretende-se discorrer sobre as mudanças mais relevantes

verificadas no campo do ensino superior brasileiro, ocorridas nos últimos anos, em

decorrência das políticas introduzidas pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso nesse

setor da educação.

Os dados com os quais o trabalho se apoiou provêm de estudos recentes

desenvolvidos junto a duas importantes instituições que congregam universidades e outros

estabelecimentos de ensino superior no País, a saber, o Conselho de Reitores das

Universidades Brasileiras (CRUB) e a Fundação Nacional do Desenvolvimento do Ensino

Superior Privado (FUNADESP).

Em ambos os estudos, o foco era verificar que mudanças importantes

poderiam ser registradas, nos últimos anos, em decorrência de programas nacionais de

avaliação, a exemplo do Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras

(PAIUB), criado em 1993 e de certo modo desativado, hoje, em razão da introdução de

novos mecanismos avaliativos. Contudo, no caso específico do estudo para a FUNADESP,

também se buscava compreender que inovações haviam sido introduzidas, recentemente,

por iniciativas das próprias instituições.

A estratégia de levantamento de dados, basicamente, consistiu em visitas às

instituições, buscando verificar, in loco, as principais mudanças operadas pela instituição

em diversos aspectos, a serem abordados em seguida. Nessas visitas, as anotações

registradas diretamente pelo pesquisador eram complementadas por entrevistas realizadas

junto aos dirigentes máximos das instituições.

Além desse material, o presente trabalho buscou levantar, diretamente, junto

a todas as universidades brasileiras, informações mais atuais sobre processos de mudanças

nos diferentes aspectos da organização acadêmica e administrativa dessas instituições. O

procedimento adotado consistiu na realização de contatos e envios de formulários (Anexo

1) pela Internet, para todas as instituições listadas pelo CRUB, em seus cadastros atuais,

bem como via ligações telefônicas.

A taxa de retorno dos formulários não ultrapassou os 10%, servindo,

contudo, para ilustrar, eventualmente, alguma informação mais específica. O que foi feito,

26

também, mediante dados obtidos neste ano pelo coordenador deste trabalho, em estudo

realizado para o Ministério da Educação, a respeito do mesmo tema, da reforma

universitária no País.

Enfim, esse conjunto de informações constituiu-se em acervo relevante de

informações, a serem analisadas, proximamente, com vistas à formulação de quadro geral a

respeito das principais tensões percebidas no ambiente acadêmico brasileiro, seus esforços

internos de mudança e adaptação à nova realidade, bem como à identificação do sentido de

futuro que apontam tais diagnósticos. Tudo isso será fundamental para a formulação de

proposta de modelo de abordagem sobre reforma universitária, conforme previsto na

introdução.

Inicialmente, os dados provenientes do estudo realizado para o CRUB, entre

1997 e 1998, revelaram realidade bastante instável, no País, no campo do ensino superior,

em que muitas instituições empenhavam-se notadamente para realizar grandes

transformações internas, em seus currículos e concepções pedagógicas, na atualização de

seu quadro docente e na melhoria de seu processo decisório. Tudo isto, não sem muitas

resistências internas e conflitos de toda ordem.

Pode-se inferir, à luz do quadro conceitual esboçado no item 1 do presente

trabalho, que tais mudanças foram fortemente induzidas pelo nível macro de estruturação

da realidade, mais especificamente pelas pressões originadas pelo Estado, cobrando

melhorias por parte das instituições acadêmicas, impulsionando-as para a avaliação

institucional e para a adoção de novos procedimentos de acompanhamento e gestão de

processos acadêmicos e administrativos, a exemplo de sua proposta sobre “sistemas de

informações gerenciais” (desenvolvido em conjunto pelo MEC e determinadas

universidades).

Dada a importância da avaliação, como fundamento teórico, técnico e

político das mudanças que vêm se processando recentemente nas universidades brasileiras,

mesmo que ainda de modo incipiente, pretende-se dedicar alguma atenção a esse tópico nas

próximas páginas.

27

De modo geral, é muito freqüente, em nossas instituições universitárias,

vermos a problemática da avaliação institucional associada a um monte de relatórios

técnicos e descritivos, pouco interpretativos e restritos a um ou outro setor ou atividade da

universidade – como o ensino de graduação –, ou a algo pesado, de retorno duvidoso, com

benefícios questionáveis. “O que fazer com tudo isso?”, perguntam inúmeros docentes,

estudantes e técnicos nas universidades que dispõem desse trabalho. Além de ser pouco

entendida por muitos membros, a avaliação é vista ainda com desconfiança e receio,

estando situada, normalmente, em área isolada, com pouco prestígio nas universidades.

Muitos são os problemas decorrentes da implementação da avaliação

institucional nas universidades brasileiras. O quadro geral é ainda de um relativo início,

nesse tipo de atividade no País, sendo difícil estabelecer uma hierarquia – da mais

“avançada” para a mais “atrasada” – entre as várias experiências de avaliação institucional

no Brasil.

Contudo, há nítida diferença na maneira como foi implementada a avaliação

institucional entre as universidades mantidas pelo poder público e as da iniciativa privada.

Há muito maior agilidade e flexibilidade na condução da avaliação nas

instituições privadas, que no contexto das públicas. E, entre estas, as federais tendem a ser

o grupo que apresenta as maiores resistências para operar as mudanças propostas na

avaliação institucional, bem como para dar prosseguimento a esse processo; embora seja

também entre as universidades federais que se encontram as experiências mais

significativas do ponto de vista do conhecimento produzido e das metodologias aplicadas.

Entre as instituições privadas, a participação, em geral, tendeu a ser mais

reduzida, concentrada na administração superior, a qual inclui a avaliação em seu processo

decisório, vinculando-a à busca de maior eficácia e eficiência na instituição. Essas são

posições importantes nas decisões das universidades privadas: a otimização dos recursos

aplicados e a busca do melhor gerenciamento interno dos seus resultados.

O receio de que as universidades públicas estariam se expondo e tornando-se

vulneráveis a uma eventual “privatização” foram elementos de sérias resistências iniciais à

avaliação, neste segmento. Contudo, vencidas as primeiras dificuldades, ainda na fase de

sensibilização, percebeu-se, no conjunto dessas últimas universidades, atitude de “apoio

frio”, distante, delegando a uma comissão o peso maior do trabalho. Esta, no anseio de

28

seguir os prazos estabelecidos nos editais federais (à época do PAIUB) e de cumprir em

tempo o cronograma, acabou por centralizar o processo, “esfriando” mais uma vez a

comunidade acadêmica.

O público interno, atualmente, tem se mostrado impaciente com a demora,

em muitos casos, em retornar as informações que lhes foram solicitadas. A esse respeito,

verificaram-se, com muita freqüência, os seguintes comentários: “para que serve tudo

isso?”; “esse pessoal tá um pouco perdido”, “não mudou nada de lá prá cá”, e assim por

diante. Ou seja, percebeu-se certa descrença quanto à avaliação, no interior da comunidade

universitária – “é muita informação, muito trabalho e não se sabe no que vai resultar tudo

isso”, segundo os seus membros.

Por outro lado, a entrada em cena do “provão” (o Exame Nacional de

Cursos, implantado no País em 1996) aumentou a ansiedade nas universidades, embora

muitos depoimentos afirmam que, de certo modo, “isso acabou ajudando a avaliação”.

Após o “provão” e as últimas medidas do MEC em relação ao Ensino Superior, antigos

grupos resistentes passaram a aliados dos trabalhos das comissões de avaliação nas

universidades, o que leva a pensar que o tema foi novamente reaquecido, recentemente.

Porém, observa-se, em muitas instituições, grande confusão em relação a tais medidas do

governo. Não se sabe exatamente qual o encaminhamento do PAIUB, da avaliação

institucional, da avaliação sobre as condições de oferta dos cursos, ou mesmo do Provão

(recentemente suspenso pelo novo Ministro da Educação) – “falta clareza quanto ao lugar a

que o governo pretende chegar e mesmo quanto aos próprios caminhos e meios utilizados

para isso”, dizem muitos dirigentes universitários; crítica, esta, atribuída ao governo

passado e ainda manifesta no presente momento.

Em suma, o ambiente acadêmico é de grande instabilidade, reforçada pelas

últimas medidas relativas a mudanças no sistema de aposentadorias dos funcionários

públicos, que atingiu em cheio o meio universitário, levando a seguidas evasões de quadros

docentes, pela inexistência de medidas claras visando à reposição das perdas de professores

e funcionários. E é nesse clima que também se abre, por parte do MEC, nova rodada de

discussões a respeito do tema da reforma universitária, com conseqüências ainda não

previsíveis, a julgar pelo alto grau de tensões entre os vários segmentos que compõem o

campo do ensino superior no País e pelas indefinições que ainda perpassam o cenário.

29

No que concerne aos estudantes – grupo bastante ativo no contexto da

reforma de 1968 –, percebe-se ainda grande indiferença, no conjunto das instituições.

Mesmo em relação ao “provão”, excetuando os estudantes mais mobilizados politicamente,

o clima geral é de apatia.

Embora o segmento docente venha sendo aquele que, de uma forma ou de

outra, mais se envolve com esse processo de discussão, atitudes corporativas e excessiva

individualização são ainda grandes entraves para a formulação de caminho mais efetivo de

mudanças institucionais em nossas universidades.

É bem verdade que já se ouve dizer, com muita freqüência, que há uma

“cultura de avaliação” nas universidades brasileiras, embora, de um modo geral, essa

cultura ainda seja muito embrionária e não tenha se integrado de uma maneira efetiva ao

centro político e decisório das universidades.

Em geral, a área e a atividade de avaliação não têm assento, nem voz, nos

conselhos superiores; dependem das pró-reitorias as quais estão vinculadas ou da boa

vontade dos reitores, no nível pessoal, para encaminhar a esses conselhos questões ligadas

ao funcionamento e a suas propostas de desenvolvimento. É, quase sempre, um setor à

margem da hierarquia e da estrutura institucional, sem poder político de fato para propor as

transformações que venham a ser necessárias, ou mesmo para tocar no chamado “centro

nervoso” da universidade, especialmente nos seus colegiados. Restam, então, os impulsos

“exógenos” para induzir mudanças importantes no contexto universitário contemporâneo. O

que de fato tem ocorrido, não sem muitas controvérsias com as ações do MEC nos últimos

anos, forçando as instituições a reverem suas práticas e processos acadêmicos e

administrativos.

Ganha-se de um lado e perde-se de outro, em diálogo entre o Estado e o

ambiente acadêmico, comprometendo muito dos esforços em prol da adaptação da

instituição ao novo contexto de desenvolvimento científico-tecnológico. Porém, o Ministro

Cristovam Buarque tem procurado melhorar essa relação, convidando os diferentes

segmentos que compõem as universidades e outros setores da sociedade a discutir os novos

rumos da educação superior brasileira. Isso pode significar muito, principalmente se

considerarmos a comunicação, ou os bloqueios de comunicação como o grande problema a

30

ser vencido na construção de novos modelos de organização e funcionamento das

universidades.

Resumindo: já existe certa disposição em se aceitar a avaliação, em meio a

dúvidas e incertezas quanto aos resultados dessa atividade na universidade, mas a demora

em divulgar e dar um retorno à comunidade – a dificuldade em tornar públicos os

resultados das avaliações –, a falta de mecanismos ágeis para levar adiante as mudanças

apontadas como necessárias, a descontinuidade e o caráter muito personalizado, as

discrepâncias no nível das políticas federais, ao lado da inexistência de um poder real dado

à avaliação na estrutura da instituição, a fim de impactar decisões importantes, faz dos

processos avaliativos predominantes no momento algo ainda limitado para induzir,

efetivamente, um programa efetivo de reforma em nossas universidades.

Uma das áreas de grande potencialidade de mudança é a extensão, a julgar,

recentemente, pela intensa mobilização estudantil, buscando revalorizar essa atividade no

cotidiano acadêmico. Contudo, em que pese o momento atual do desenvolvimento

científico-tecnológico, o qual apresenta grandes e profundas transformações, é no mínimo

preocupante que as universidades tenham avançado pouquíssimo em relação ao tema da

extensão. É como se fosse, ainda, quase um segmento descolado da vida acadêmica. Novos

serviços, a pesquisa em parceria com o setor produtivo, novas oportunidades de inserção da

universidade na sociedade, tudo isso não parece ser objeto para a avaliação.

Em relação à pesquisa, ao se admitir que a CAPES (Coordenação de

Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) já cuida da avaliação nesse setor, no País,

as universidades deixam de lado uma discussão fundamental para o redirecionamento

interno e a construção de um projeto institucional mais ajustado ao contexto

contemporâneo, além de desperdiçarem boa oportunidade para exercer efetiva

independência e autonomia na implementação de políticas voltadas para a pesquisa.

Com esse alheamento fica implícito, também, que o modelo avaliativo da

CAPES não precisa ser questionado, ou, se o for, que não convém alterá-lo; o que parece

ser problemático por reificar modelos, avançando-se pouco na sua reformulação e discussão

crítica. Afinal, o sucesso na avaliação promovida pela CAPES, nas pós-graduações, deve-se

31

realmente ao modelo utilizado ou decorre do próprio peso da legitimidade institucional e

acadêmica dessa agência governamental?

Na medida em que a prática acadêmica é instada a buscar novas formas de

relação e novos critérios de qualidade para os resultados da pesquisa e do trabalho das

universidades, parece importante, também, o questionamento sobre as metodologias de

avaliação mais consagradas, entre estas a da CAPES. Não para desconsiderá-la de pronto,

mas, ao contrário, para buscar atuações mais condizentes com a atualidade e com

necessidades emergentes, no âmbito universitário.

Que novos aspectos poderiam ser contemplados nas avaliações realizadas

pela CAPES? Que efeitos de distorção na vida acadêmica e universitária contemporâneas o

modelo em curso tem provocado? Como abordar a pesquisa, numa nova perspectiva de

relação com a extensão e a graduação? Enfim, estas questões evidenciam a necessidade de

se repensar esse enfoque, o qual, é importante frisar, também tem contribuído para a

implementação da cultura avaliativa e da melhoria da qualidade em nosso sistema

universitário.

Esses parecem ser os aspectos mais evidentes problematizados pela

avaliação nas universidades brasileiras, nos últimos anos. Entretanto, um dos grandes

problemas da avaliação nessas instituições refere-se à dificuldade na implementação de

medidas corretivas, com base nos resultados desse trabalho. Em geral, tais medidas ficam

na dependência quase que exclusiva dos interesses e da disposição dos setores e unidades

acadêmicas avaliadas em adotá-las; caso essas unidades não desejem proceder as mudanças

necessárias, tudo tende a permanecer do mesmo modo como estava antes da avaliação; sem

qualquer alteração. Assim, o processo corretivo não é garantido por mecanismos mais

efetivos, nas universidades, salvo em poucas exceções.

No caso das IFES (Instituições Federais de Ensino Superior), as maiores

instituições são as que estão mais distantes de compatibilizar um processo de avaliação

institucional – embora tecnicamente bem conduzido e com grandes equipes – com um

projeto global de planejamento, de tomada de decisão e de correção de rumos, que

considere o todo da instituição. Além disso, para algumas dessas instituições, o projeto de

32

avaliação consiste, basicamente, num agregado de projetos individualizados, provenientes

das unidades acadêmicas.

Contudo, um problema para a gestão universitária, diante de novas

indicações provenientes do ambiente externo, que acentuam a necessidade da

interdependência de áreas de conhecimento, é exatamente articular e integrar diferentes

dimensões da vida acadêmica e da sociedade; o que deve ser feito, fundamentalmente, na

perspectiva de uma coordenação global na instituição.

Do ponto de vista da prática acadêmica, a avaliação institucional realizada

em muitas universidades considera que as redes de relações estabelecidas com docentes e

cientistas de outras universidades, do País e do exterior, são consideráveis e importantes,

sobretudo com as facilidades trazidas pela Internet e em áreas mais avançadas do

conhecimento. Porém, foi diagnosticado que essas relações não confluem de uma maneira

dinâmica, no interior das universidades, as quais parecem mais um “lugar circunstancial” –

em que se localizam grupos diversos de pesquisa e ensino.

No caso das universidades cujos quadros não são, predominantemente, os de

dedicação exclusiva, a participação do docente em programas de articulações institucionais

com outros setores da sociedade é ainda mais precária. O comprometimento institucional é,

neste caso, um grande problema, geral.

Por outro lado, as universidades públicas não-federais e as chamadas

universidades comunitárias 2 apresentam, nitidamente, maior ligação com grupos e

segmentos externos comparativamente com as públicas federais. É este último segmento o

mais endógeno, excetuando, nessa referência, todo um conjunto de relações acadêmicas e

sócio-técnicas estabelecidas3.

2 Comunitárias - instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e alunos que incluam, na sua entidade mantenedora, representantes da comunidade. 3 Vários autores ligados à Sociologia da Ciência (Knorr-Cetina, 1981 e 1982; Latour, 1983 e 1990; Callon, 1989; Callon & Latour, 1991; e Latour & Woolgar, 1997) desenvolvem a idéia de que a prática científica contemporânea pressupõe um conjunto bastante amplo e complexo de relações, envolvendo cientistas e não-cientistas (industriais, dirigentes de órgãos públicos e consumidores), configurando extensas “redes sócio-técnicas”, um “laboratório expandido” ou “arenas transepistêmicas”. Essas relações tornam -se mais evidentes em determinadas áreas de ponta do conhecimento, como a da Biologia Molecular ou da Física de Partículas, e ultrapassam consideravelmente o âmbito mais específico de uma universidade ou instituição de pesquisa, tendendo a modificar o padrão convencional da prática científico-tecnológica, com grande repercussão nos valores, crenças e normas de condutas dos cientistas.

33

Um exemplo importante de relação entre universidades e o ambiente externo

é o de uma universidade federal, a qual mantém, a cada ano, uma grande reunião com a

associação de seus ex-alunos; oportunidade em que são apresentadas sugestões, críticas e

propostas de pesquisa e de ajustes curriculares à universidade. Além disso, essa mesma

instituição promove, com igual regularidade, uma “semana especial” para a atividade de

extensão, sendo, ambos os momentos, segundo os entrevistados, ocasiões privilegiadas para

se obter novas informações de setores importantes da sociedade, com os quais a

universidade interage e dos quais depende.

Outras duas instituições pesquisadas realizam “avaliações da comunidade

externa”, diretamente, junto ao mercado profissional e a áreas sociais de relevo para as

universidades. E apenas mais três instituições mencionaram que convidam

sistematicamente membros externos (e não pertencentes ao meio acadêmico) para participar

de suas atividades de avaliação. Uma destas ressaltou que a própria reforma curricular, em

seus departamentos, tem contado com essa atuação externa. E todos os relatos demonstram

muita satisfação com os resultados obtidos, repercutindo inclusive em novos aportes de

recursos para a universidade, como um depoimento que ressaltou o fato de uma empresa ter

adotado uma biblioteca da universidade, depois dessa maior aproximação.

Porém, ainda estamos muito longe de consolidar uma perspectiva de maior

aproximação entre a universidade e vários setores da sociedade, incluindo novos atores e

novas redes de relações, no trabalho de avaliação institucional e de planejamento global da

universidade, o que pode ser importante na formulação de uma proposta adequada de

reforma universitária.

Enfim, se os sinais que a sociedade nos apresenta e a própria legislação

federal recente são significativos da necessidade de envidar esforços para uma nova etapa

de relações entre a universidade e o seu ambiente externo, por outro lado, o contexto

interno, de um modo geral, ainda não está bem preparado e em condições de enfrentar esses

novos desafios.

Tanto em sua estrutura burocrática, quanto em sua cultura, evidenciam-se

grandes obstáculos para as universidades seguirem mais firmemente nessa direção. Falta,

sobretudo, uma concepção de fundo, um projeto mais amplo, que pressuponha uma

34

concepção atual de universidade – na linha das necessidades evidenciadas no novo

contexto do desenvolvimento científico-tecnológico, abordado na parte anterior deste

trabalho –, capaz de orientar todo um grande programa de mudanças, administrativas,

acadêmicas e ligadas à gestão, em seu sentido mais abrangente.

Em outras palavras, a inexistência de um projeto institucional global e de

ações conseqüentes para a realização de objetivos predefinidos e bem articulados ao

contexto contemporâneo tende a fragilizar a universidade brasileira, diminuindo a sua

visibilidade social, comprometendo a realização de programas importantes com a escassez

de recursos daí decorrente, restringindo, enfim, a autonomia da própria instituição.

Assim, se, de um lado, é importante a definição precisa, por parte do

governo, de uma legislação, regulando novas possibilidades de relações entre a

universidade e a sociedade – que passa pela aprovação de um projeto de autonomia –, de

outro lado, é fundamental a ampliação dessa discussão nas instituições universitárias, bem

como o desenvolvimento de ações concretas, procedendo a todo um conjunto amplo de

mudanças na gestão universitária contemporânea, a fim de que estas possam ter condições

reais de responder aos novos desafios provenientes de seus ambientes externos.

Enfim, o que fica, o que mudou, de fato, com a implementação dos vários

programas de avaliação institucional nas universidades do País, nos últimos anos, bem

como em conseqüência das medidas introduzidas pelo governo federal nesse setor? Que

problemas persistem e que dificultam as principais transformações para o desenvolvimento

institucional efetivo e ajustado aos novos tempos?

Conforme já se disse em outro momento deste trabalho, a universidade foi e

ainda está sendo “sacudida” por todo um conjunto de questões, desafios e propostas de

mudanças que passaram a fazer parte, de um modo ou de outro, com maior ou menor

repercussão, do seu cotidiano.

Nos termos do sociólogo alemão, Jürgen Habermas (1988), o “agir

comunicativo reflexivo” foi propiciado. Ao se colocar em tela o próprio dia-a-dia das

universidades, ao se questionar aquilo que pareceria óbvio demais – que essa instituição

deve se pautar pela qualidade, que precisa se aproximar da sociedade, que deve buscar a

discussão ampliada de todos os seus problemas –, a comunidade universitária foi instada a

35

rever antigas crenças e convicções e a confrontá-las com novos pressupostos e paradigmas

científicos e organizacionais, repercutindo em seus valores, condutas, e em toda uma série

de relações de poder fortemente estabelecidas, ainda que persistam inúmeros problemas e

resistências internas a grandes transformações.

Nesse sentido, a comunicação tenderá a ser a grande beneficiada no

presente contexto de transformações no campo do ensino superior brasileiro. Assim,

percebe-se que, nos últimos anos, até para atender a demanda crescente por novas e mais

qualificadas informações, muitos sistemas de informação do meio universitário melhoraram

consideravelmente; passou a haver maior transparência nos processos decisórios; foram

criados vários fóruns de discussão em muitas instituições; e se abriram novos e importantes

canais de comunicação, sobretudo no nível da graduação, levando a muitas mudanças

curriculares e à melhoria da qualidade do ensino em várias universidades.

Muitas mudanças em atitudes e comportamentos, ainda que não refletidos

em modificações na estrutura formal da universidade e em seus vários processos e ações

acadêmicas e administrativas, são evidenciadas a todo o momento, como conseqüência

dessas ações. Por exemplo, numa maior disposição de docentes e de técnico-

administrativos para serem avaliados, e num aumento, ainda que pequeno, no

comprometimento institucional.

Contudo, verificam-se também inúmeros problemas e desafios para uma

“gestão da qualidade” nas instituições universitárias no País.

No que concerne, por exemplo, à sistemática de planejamento e à

programação orçamentária, pode-se dizer que não se evidencia qualquer alteração

importante no conjunto das universidades. Os critérios históricos de alocação de recursos

têm predominado, e o processo de avaliação não chegou a impactar a distribuição interna

do orçamento nas instituições.

Por outro lado, em relação à capacitação docente, verifica-se mudança

importante no sistema universitário brasileiro, tanto no segmento público quanto no

privado. A dinamização do perfil docente e alguma melhoria no nível do ensino de

graduação foram os impactos mais relevantes produzidos pelas políticas de avaliação do

ensino superior no País. Verifica-se, ainda, grande preocupação em atualizar currículos e

36

rever as condições dos cursos, procurando métodos mais eficazes de ensino, e buscando

discutir idéias inovadoras para essa atividade. Também como conseqüência das pressões

por melhoria da qualidade nas universidades foram criados muitos treinamentos de curto

prazo para adaptação dos docentes recém-contratados, e cursos de didática, visando ao

aprimoramento do trabalho de docência.

São, portanto, mudanças importantes, que podem repercutir em outras

esferas, atingindo, por exemplo, a questão da integração com a pós-graduação e a extensão,

e os setores administrativos.

Não obstante, ao se analisarem as mudanças que vêm sendo introduzidas

gradualmente nessas instituições, é importante considerar toda a complexidade envolvida

nesses processos, sujeitas, atualmente, a inúmeras incertezas e dúvidas, num momento em

que o Ensino Superior é instado a buscar a sua melhoria de qualidade acadêmica e

profissional – a construir o seu futuro –, ao mesmo tempo em que precisa lidar e resolver

questões absolutamente urgentes e inadiáveis, que atingem o próprio cotidiano, ligadas à

melhoria da infra-estrutura, manutenção de equipamentos, reposição de móveis,

recuperação de acervos bibliográficos e das condições adequadas de funcionamento dos

Hospitais Universitários, e às difíceis questões salariais e de reposição de pessoal.

São muitos os desafios. Muitos reivindicam tratamento diferenciado, seja

para a sua região, seja para o seu tipo de instituição. Outros, diversamente, entendem que,

de fato, “a universidade é uma só” e que “os seus problemas são basicamente os mesmos”.

Para finalizar esta parte, pretende-se apresentar, a seguir, dados obtidos nas

visitas às instituições associadas da FUNADESP, referentes a 11 itens, conforme constam

dos Anexos 2 e 3, envolvendo desde a existência ou não de planos de carreira, projetos

institucionais, linhas de pesquisa consolidadas, até experiência em avaliação de cursos de

graduação. Estas informações são mais específicas que as trazidas até o presente momento;

referem-se, exclusivamente, a instituições particulares de ensino superior no País. O

objetivo, neste ponto do trabalho, é possibilitar idéia mais pormenorizada do quadro do

ensino superior brasileiro, ainda que apoiada, essa idéia, em pequena amostra do total de

estabelecimentos particulares desse ramo da educação. Não obstante, estima-se que essa

37

amostra seja representativa do universo, apresentando diferentes tipos de instituição –

universidades, centros universitários, faculdades integradas e estabelecimentos isolados4 –

presentes em nossa realidade, e considerando o alto grau de recorrência em termos de

determinadas questões levantadas junto às instituições, possibilitando a obtenção de

inferências. De qualquer modo, a complexidade e a extrema diversidade de formas

organizacionais é característica marcante do conjunto das instituições particulares de ensino

superior no Brasil, exigindo que as conclusões, generalizações e a formulação de “tipos

ideais” sejam feitas com muita cautela e restrições.

Num primeiro momento, serão comentadas as informações consolidadas

para 67 instituições – os dados gerais, sem considerar os tipos de instituições –, em seguida,

será abordado um subconjunto desse quadro geral, com 43 instituições, procurando

distinguir os tipos de respostas dadas aos vários itens para cada grupo de instituição.

Em relação ao Anexo 2, dentre os 11 itens constantes, o que mais se destaca

é o que se refere à existência de projeto pedagógico, com 88,06% de instituições que

responderam afirmativamente. Em seguida, tem-se a avaliação do corpo docente (83,58%

das instituições disseram que a realizam) e o plano de carreira docente (80,60% de

respostas afirmativas). Os itens referentes à atividade de pesquisa na instituição estão entre

os menos freqüentes – como a existência de linhas de pesquisas consolidadas (44,78% de

respostas afirmativas) e de núcleos/grupos/laboratórios de pesquisa (com apenas 34,33% de

4 Para efeito de conceitualização, os “centros universitários”, segundo o decreto nº 3.860, artigo 11, “são instituições de ensino superior pluricurriculares, que se caracterizam pela excelência do ensino oferecido, comprovada pelo desempenho de seus cursos nas avaliações coordenadas pelo Ministério da Educação, pela qualificação do seu corpo docente e pelas condições de trabalho acadêmico...”; estes, assim como as universidades, têm autonomia para criar, organizar e extinguir cursos e programas de educação superior; gozam da autonomia universitária nos termos do parágrafo 2º do artigo 54 da LDB, observados os limites definidos no plano de desenvolvimento da Instituição, aprovado quando do seu credenciamento e recredenciamento. As “faculdades integradas” são definidas como instituiçõ es com propostas curriculares em mais de uma área do conhecimento, organizadas para atuar com regimento comum e comando unificado. A criação de novos cursos superiores nas faculdades integradas, bem como nos institutos superiores e faculdades depende de autorização do poder executivo (Decreto 3.860, artigos 12 e 13). As faculdades integradas compreendem, então, vários cursos, os quais se pautam por um único estatuto e regulamento jurídico, possuindo conselhos superiores e diretorias acadêmicas e administrativas, que governam o conjunto das faculdades. Estas faculdades não são, necessariamente, pluricurriculares, nem precisam, obrigatoriamente, desenvolver a pesquisa e a extensão, nos termos das universidades. Finalmente, os chamados “estabelecimentos isolados” são instituições de ensino superior que, em geral, desenvolvem um ou mais cursos e que apresentam estatutos próprios e distintos para cada curso. São formas organizacionais muito encontradas na realidade brasileira, representando o maior contingente de tipos de instituições de ensino superior no País.

38

instituições que responderam afirmativamente). A filiação ao PAIUB também registrou um

número muito baixo de respostas afirmativas, no conjunto das associadas da FUNADESP

(cerca de 34%), evidenciando realidade de relativo início em programas governamentais

mais abrangentes de avaliação institucional, entre as instituições particulares. Fato, este,

que não significa que as associadas da FUNADESP não estejam se mobilizando para a

formulação de projetos institucionais ou ações avaliativas, como fica evidenciado, não

apenas no grande percentual de estabelecimentos que dispõem de projeto pedagógico, mas,

também, pelas percentagens expressivas de organizações com avaliação dos cursos de

graduação (79,10%), plano de avaliação institucional (76,12%) e, mesmo, projeto

institucional (64,18%).

Esses percentuais revelam, de um lado, uma tendência que se confirma em

outras pesquisas (como a realizada para o CRUB, em 1997/8, já comentada neste trabalho),

a respeito de que as instituições particulares, de um modo geral, estão empenhadas e

sensibilizadas com o tema da avaliação e a busca de consolidação de processos

acadêmicos/administrativos calcados em projetos e planos orientadores mais abrangentes,

ainda que, como se pôde inferir diretamente das visitas às associadas da FUNADESP, isso

ainda seja muito incipiente e conflitante com outras tendências internas e formas mais

tradicionais de gestão. De outro lado, os percentuais apontam para a limitação da prática de

pesquisa nessas instituições, refletindo não apenas o pouco potencial para atuarem nessa

atividade acadêmica, mesmo considerando os 49,25% de instituições que afirmam dispor

de TCCs (Trabalhos de Conclusão de Curso) com iniciação científica; o que é um bom

indicador de formação acadêmica relacionada à pesquisa, mas, também, uma área

problemática que precisa ser melhor discutida.

Examinando, agora, essas informações para cada grupo de instituições

particulares, no Anexo 3, verifica-se, inicialmente, que as universidades e os centros

universitários apresentam, de um modo geral, os maiores percentuais de respostas

afirmativas aos vários itens relacionados, com exceção do que se refere ao plano de carreira

docente – em que se destacam as faculdades integradas, com 88% de confirmações –, ao

projeto pedagógico – novamente sobressaindo-se as “integradas” (88%) –, e ao item sobre

39

os “TCCs com iniciativa científica” – no qual 100% dos estabelecimentos isolados afirmam

dispor dessa prática em suas escolas.

No que concerne à pesquisa, as universidades apresentam números e

percentuais elevados (82% de instituições respondem afirmativamente ao item referente a

“linhas de pesquisa consolidadas”), contrastando com os percentuais registrados pelos

outros tipos de instituições. Nesse item, chama atenção o relativamente baixo percentual de

centros universitários que possuem pesquisa (36%), se entendermos que a legislação passa

a requerer essa atividade, também, a essas instituições de ensino superior.

Por outro lado, se as universidades apresentam percentuais elevados de

atuação em pesquisa, pode-se inferir dos números referentes a núcleos/grupos/laboratórios

que tais pesquisas carecem de melhores condições e recursos humanos, materiais e de infra-

estrutura, ao se verificar que apenas 56% das universidades afirmam dispor

satisfatoriamente desse item em suas instituições. Vale ressaltar, ainda, que as

universidades também apresentam um percentual relativamente baixo de “TCCs com

iniciação científica” (47%), o que, enfim, leva a se concluir que a pesquisa ainda é bastante

incipiente nesse tipo de instituições, em que pesem os 82% de universidades que dizem

realizarem essa atividade.

No item filiação ao PAIUB, as universidades são as que mais se envolveram,

com 73% de respostas afirmativas, contrastando bastante, em termos percentuais, com as

demais instituições; esse contraste grande também se verifica no item sobre plano de

capacitação docente, registrando 82% de confirmações, sendo o grupo das faculdades

integradas o segundo colocado, com 55% de respostas afirmativas a esse item.

Quanto à avaliação dos cursos de graduação, nota-se que, de um modo geral,

todos os tipos de instituições apresentam altos percentuais de respostas afirmativas,

revelando uma preocupação com a melhoria da qualidade do ensino nesses

estabelecimentos. Apenas as “faculdades isoladas” não chegam à marca dos 70%,

evidenciando a necessidade de se investir esforços nessa área.

No que refere-se à existência de projetos institucionais ou de planos de

avaliação institucional, tanto as “integradas” quanto os “estabelecimentos isolados” estão

num percentual apenas razoável, não chegando aos 70% de estabelecimentos que registram

essas ações em suas instituições.

40

Enfim, todas essas informações nos dão visão bem abrangente a respeito do

ensino superior privado em nosso País, na medida em que revelam tendências, apontam

para áreas problemáticas e evidenciam campos abertos a um maior aprofundamento e

discussão, como o que diz respeito à pesquisa, às condições de recursos humanos e à

concentração institucional do esforço na formação de novos profissionais e na transferência

de conhecimentos para a sociedade.

Os números referentes às associadas da FUNADESP, mais do que ressaltar

grupos específicos de instituições com características próprias, sinalizam para fenômeno

mais abrangente e recorrente, que diz respeito às questões relacionadas ao sistema

particular de ensino superior brasileiro. Se estão longe de esgotar toda a complexidade e

diversidade de situações presentes na realidade concreta, não deixam de revelar caminhos,

apontar direções e sugerir debates e reflexões mais conseqüentes a iniciativas voltadas à

formulação de políticas voltadas a essa área da educação no Brasil.

Para uma melhor compreensão da especificidade do segmento privado,

comparativamente ao segmento público, pretende-se apresentar, sucintamente, o que se

considera serem os pontos centrais das discussões atualmente empreendidas entre membros

desses setores da educação superior brasileira. A intenção é obter elementos para

compreensão mais acurada a respeito das tendências de transformação e de reforma

universitária no País. Para tanto, se apoiará nas respostas aos formulários enviados por esta

pesquisa, bem como nas informações levantadas recentemente em estudo sobre o tema da

reforma universitária no Brasil, a pedido do MEC, a fim de subsidiar seminário

internacional realizado em Brasília.

Inicialmente, a multiplicidade de formas organizacionais no campo da

educação superior no Brasil, como já ressaltado, é um aspecto extremamente importante a

considerar, principalmente na formulação de políticas e na definição de critérios de

avaliação. Se, de um lado, a dimensão da comparabilidade é inevitável, tanto na elaboração

de instrumentos legais, quanto na indicação de problemas e oportunidades para o conjunto

das instituições de ensino superior (IES) e no questionamento da qualidade do ensino e da

pesquisa, de outro lado, essa dimensão pode levar a encobrir problemáticas distintas, novas

41

experiências bem sucedidas e colocar num mesmo nível dificuldades e obstáculos aspectos

que são de alcance e solução bem localizados em cada organização; trata-se, essa

observação, de um enfoque reducionista e simplificador, que tende a empobrecer as

análises e as ações práticas e normativas.

É sempre um risco, a comparabilidade, sobretudo se não se levar em conta

essa complexidade do setor privado da educação superior brasileira. O que se está

sugerindo é um maior aprofundamento e o desenvolvimento de estudos que qualifiquem

melhor as especificidades dessas instituições privadas, levando a que tais estudos sejam

considerados, inclusive, na definição de novos eixos orientadores, por parte do MEC e das

agências federais ligadas ao acompanhamento, financiamento e supervisão do ensino

superior no país, e na discussão da reforma universitária.

Não é suficiente reconhecer que existem culturas distintas, interesses

próprios – como a busca do lucro – e funcionamentos diversos. É importante caracterizar

essas culturas, qualificar melhor tais interesses e esmiuçar os funcionamentos internos, as

estruturas e as relações com outras organizações da sociedade.

Nesse sentido, alguns aspectos podem ser apontados com base nos resultados

desta pesquisa. Por exemplo, no que concerne à estrutura organizacional e ao

funcionamento interno, as instituições privadas, em geral, são bem mais “leves”, ágeis e

flexíveis que as Instituições de Ensino Superior (IES) públicas. Por “leves” quer -se dizer

menos burocratizadas, com menos colegiados e mais simples do ponto de vista da

complexidade e da diferenciação interna; ou seja, há menos setores, departamentos e

instâncias administrativas e acadêmicas, bem como níveis hierárquicos e decisórios,

comparativamente com as públicas.

Verifica-se, de um modo geral, maior centralização e concentração do poder

nas IES privadas que em suas congêneres do setor público. Nesta últimas, constata-se certa

ambigüidade na distribuição interna do poder, ora se concentrando em determinados

setores, em uma pró-reitoria ou unidade administrativa – segundo o assunto ou a área de

interesse –, ora se diluindo e dispersando em uma multiplicidade de esferas decisórias,

colegiados e grupos de interesses. O mesmo não se constata nas IES privadas, onde as

principais decisões estão nas mãos de poucos indivíduos.

42

Se, por um lado, a maior concentração e centralização do poder nas IES

privadas, comparativamente às públicas, possibilita maior agilidade e flexibilidade às

primeiras, por outro lado, esse fato tende a diminuir o comprometimento institucional no

grupo das particulares. Isto significa que, em geral, a participação nas decisões e o

envolvimento, sobretudo de docentes, nas IES particulares, é limitado, repercutindo na

comunicação entre a administração superior e as bases acadêmicas.

Uma outra característica da estrutura organizacional, a dispersão espacial –

um indicador do grau de afastamento geográfico das unidades acadêmicas e administrativas

na área física da instituição –, é importante para distinguir as IES privadas das públicas.

Aquelas apresentam, via de regra, menor dispersão espacial que estas últimas, com maior

concentração de instalações e unidades por área; fato, este, que tende a acelerar o ritmo de

processos administrativos e a favorecer a integração entre os vários segmentos que

compõem a comunidade de professores, alunos e funcionários. Nas IES públicas,

distintamente, constata-se grande dispersão espacial, com conseqüências importantes no

cotidiano acadêmico e administrativo dessas instituições.

Outro aspecto distintivo entre os dois grandes grupos de instituições refere-

se às hierarquias. Nas públicas, tem-se um número acentuado de hierarquias, muitas delas

se superpondo, atinentes à titulação, à visibilidade e prestígio no campo científico – entre os

pares docentes/cientistas –, ao tempo de casa, aos cargos formais e a demais posições

honoríficas; todos esses níveis hierárquicos tornam extremamente complexos os processos

decisórios e comunicativos nessas instituições; por sua vez, as IES privadas possuem

poucos níveis e tipos de hierarquias, favorecendo a articulação entre diferentes setores e

indivíduos, sejam estes técnicos ou docentes, o que se reflete numa menor possibilidade de

resistências a mudanças e a inovações, bem como numa maior disposição para incorporar

novos valores, provenientes de grupos emergentes e de outros não identificados diretamente

com o “ethos” acadêmico propriamente dito. O que pode representar aspecto importante no

momento presente, em que se verificam profundas alterações no modo de produção e

difusão do conhecimento, especialmente na relação entre as instituições de ensino superior

e a sociedade, conforme diagnosticado por Michael Gibbons et alli (1994). Além disso, a

menor quantidade de tipos de hierarquias no contexto das IES privadas, comparativamente

às públicas, implica maior possibilidade de cumprimento de normas e decisões das

43

instâncias superiores e menor “desvios” na implementação das decisões, uma vez que,

nestas últimas, as decisões superiores são sempre condicionadas e dependentes da

aprovação dos vários centros e instâncias paralelas de poder.

No que concerne ao papel dos conselhos superiores nas IES particulares,

embora tenha se verificado a sua existência, na grande maioria das instituições pesquisadas,

constatou-se, também, que esses conselhos não têm o mesmo peso, nem importância que

nas IES públicas. Para estas, quase nenhuma decisão, mesmo aquelas que não são tão

importantes e que poderiam ser deixadas nas instâncias locais e nos níveis hierárquicos

inferiores, deixa de passar pelos conselhos máximos, e, mais do que isso, estando sujeitas a

resultados os mais diversos, considerando a grande complexidade de interesses, na maior

parte das vezes não alinhados e mesmo conflitantes. Nessa complexa teia de relações e

interesses, não é raro, nas IES públicas, posições e expectativas de decisão do reitor serem

rejeitadas por interesses de grupos contrários a sua orientação, o que tende a intensificar as

negociações e alianças entre os vários membros dos conselhos superiores da instituição.

Comparativamente, nas particulares, a dinâmica e a atuação desses conselhos é bem

diferente: primeiro, é muito comum encontrarmos o comentário, entre membros e

dirigentes das IES privadas, que os conselhos são, em geral, instâncias meramente formais,

com pouco poder para alterar as iniciativas do reitor ou da administração superior da

instituição; segundo, os conselhos superiores nessas IES são, normalmente, pouco

numerosos e nem sempre representam todas as correntes e tendências presentes nessas

instituições, o que leva a se constituir, basicamente, num espaço de confirmação e de

consagração de toda uma orientação estratégica e prática oriunda dos reitores e

mantenedores da organização.

Esse fato nos leva a uma outra importante característica das IES particulares.

A forte influência dos mantenedores, os “donos”, das instituições, muitas vezes

acumulando ou revezando com os sócios a condição de reitor ou vice-reitor com a de

presidente da mantenedora.

Se a não interferência da mantenedora na instituição “mantida” é vista como

condição para a autonomia e liberdade acadêmica das IES privadas, na prática, isso quase

nunca ocorre. É muito grande a influência da mantenedora, não apenas nos assuntos

administrativos e financeiros, o que parece até razoável, mas, sobretudo, em decisões

44

acadêmicas, nas atividades de ensino e pesquisa, na criação de novas disciplinas, nas

reformas curriculares e na abertura ou fechamento de novos cursos, por exemplo. Quer

dizer, a autonomia acadêmica e pedagógica passa a ser secundarizada pela vontade da

mantenedora ou do “dono” da escola ou faculdade. Esse fato tem trazido alguns conflitos

de orientação no cotidiano das IES particulares, colocando, lado a lado, duas lógicas

distintas e nem sempre conciliáveis – a do lucro e do mercado e a pedagógica e acadêmica.

Não se pretende criar, aqui, qualquer tipo de oposição forte entre essas duas

perspectivas de orientação de conduta, mas é sabido que os seus princípios nem sempre se

conciliam, evidenciando-se uma situação problemática para as IES. Os conflitos daí

decorrentes, via de regra, são tornados mais agudos e sensíveis nos momentos de

elaboração de projetos pedagógicos e de desenvolvimento institucional, bem como nas

atividades de avaliação – sejam estas provenientes do MEC e de outras agências federais,

ou mesmo de iniciativa interna –, e nas propostas de reformas mais amplas dessas

instituições.

Como conciliar essas duas dimensões de poder nas IES particulares? Como

ajustar novos programas e propostas acadêmicas pouco lucrativas com os interesses

comerciais legítimos dos proprietários dos estabelecimentos de ensino superior? Quais as

conseqüências, para as instituições particulares, de uma maior transferência de

responsabilidades da mantenedora para a mantida? Enfim, essas questões refletem aspectos

relevantes a considerar nas transformações recentes operadas no campo do ensino superior

privado.

Junto com essas preocupações, que acentuam a forte marca individual – dos

“donos” dos estabelecimentos – no cotidiano das IES, verifica-se grande predomínio de um

padrão “familiar” na gestão e condução dessas instituições. Ou seja, antigos proprietários

de escolas secundárias, que passaram a ampliar seus negócios para o ramo do ensino

superior, tendo seus filhos, esposa e outros familiares envolvidos nessa nova atividade

empresarial, prosseguiram, em geral, com as mesmas estratégias, práticas e visões trazidas

de suas experiências anteriores, centralizando decisões e dando um caráter, possivelmente,

muito tradicional às gestões de suas faculdades ou universidades. E, em muitos casos,

constata-se que esse modo familiar de gerenciar os negócios tem se confrontado com

práticas calcadas em procedimentos mais racionais e formais, fundadas na impessoalidade,

45

na transparência orçamentária, na atribuição de funções segundo critérios de competência

técnica, na definição de direitos e responsabilidades de cada cargo e nas ações

administrativas baseadas em regulamentos escritos e previamente definidos, em suma, no

funcionamento burocrático moderno.

São, assim, duas orientações de conduta que passam a se defrontar no campo

das IES privadas, a tradicional e a burocrática, ou a familiar e a gestão racional-formal,

implicando em tensões internas consideráveis, especialmente no momento atual, em que

pressões competitivas crescentes levam a que muitas instituições privadas procurem

aprimorar o seu processo decisório, os mecanismos de avaliação e de planejamento – vistos

como instrumentos de gestão e de correção de rumos –, e a estrutura e funcionamento geral

da organização. Contudo, a marca pessoal do proprietário das IES particulares – em geral

indivíduos realizadores e com grande influência carismática – e de sua família ainda é

muito evidente, implicando, em muitas situações, dificuldades para se avançar em

determinadas mudanças, percebidas por diversos membros da instituição como necessárias,

especialmente as que dizem respeito à administração dos recursos humanos e à formulação

de planos estratégicos mais abrangentes.

Por outro lado, esses líderes fundadores e proprietários de IES enfrentam,

presentemente, os desafios da sucessão. Nem sempre seus herdeiros ou filhos têm o seu

dinamismo ou possuem a competência adequada e o interesse para dirigir instituições tão

complexas como essas ligadas ao ensino superior, sobretudo numa fase de grandes

turbulências e transformações as mais diversas, o que requer, ainda, visão de futuro e

orientação distinta daquela que tem predominado no campo das IES privadas.

Não se quer, com todas essas considerações, diminuir a importância de

instituições privadas, de base familiar. Não é esta a questão. Mas pretende-se insistir na

necessidade de novos procedimentos e novas concepções de gestão para tais instituições,

em seu conjunto, considerando as mudanças no nível global da sociedade e no campo do

ensino superior, a exigir maior eficiência e eficácia num quadro crescentemente

competitivo. Enfim, esse ponto está, também, a merecer maior discussão e aprofundamento

entre os envolvidos com a problemática do ensino superior.

Um fator importante de sensibilização dos presidentes de mantenedoras,

reitores e dirigentes das IES particulares, para a necessidade de se repensar antigos padrões

46

de administração e buscar maior adaptação aos novos desafios presentes na sociedade, é a

grande circulação desses indivíduos, que se verifica em diversos fóruns de discussão, nas

inúmeras entidades representativas de seus interesses. Outro fator é decorrente dos avanços

das modernas tecnologias de comunicação, a exemplo da Internet, permitindo rico

intercâmbio de informações e experiências, além de rápida atualização de idéias e

procedimentos técnicos e administrativos, possibilitando, ainda, que pessoas de diferentes

contextos e regiões possam estar integradas a questões e temas comuns, em nível nacional e

internacional. Nesse intercâmbio constante e promissor de idéias, o ambiente interno das

IES particulares torna-se, crescentemente, mais propenso a mudanças e adaptações a novas

situações.

Seguindo essas observações, é muito freqüente encontrar dirigentes

interessados em adotar, o quanto antes, em sua escola ou universidade, uma ou outra

experiência que percebeu como bem sucedida num encontro com colegas de outras

instituições. Contudo, também se verifica preocupação grande com o aumento da

competição entre as IES particulares, levando a que a circulação de novas experiências e

intercâmbio de idéias tenha certa restrição, na medida em que essa troca possa representar

transferência importante de informações para um forte concorrente.

Não obstante, a tônica é a discussão mais aberta de grandes temas e questões

que dizem respeito aos interesses comuns, no sentido de “centrar força”, em ações mais

coesas de reivindicação junto aos órgãos do governo. O que requer explicitar problemas e

apresentar eventuais encaminhamentos de soluções.

Seguindo essa argumentação, se a reivindicação para a especificidade e a

não comparabilidade entre as várias instituições privadas é muito freqüente, vale também

registrar que muitos dirigentes apontam que, apesar das diferenças entre as instituições,

“existe, na verdade, uma preocupação comum”, com a formação superior e com o papel

que essas instituições desempenham na sociedade, o que apontam como “um serviço à

população e ao País”. Nesse sentido, dizem muitos, “todas as IES são públicas”, “não há

essa grande separação público-privado, mas instituições boas ou não, sérias ou picaretas”.

Afora essas ressalvas, há, na maior parte dos discursos, preocupação com a

generalização de critérios de avaliação, de formas “niveladoras” de condução da política

superior por parte do MEC, embora reconheçam a importância das últimas medidas,

47

incluindo – com todas as inúmeras restrições apontadas – o Exame Nacional de Cursos – o

“provão” –, que “veio sacudir o ambiente”. No conjunto, percebe -se, entre um apoio

reservado e uma crítica mais severa, certa ambigüidade na interpretação das ações

empreendidas pelos órgãos do governo, em relação ao ensino superior, por parte dos

dirigentes das IES particulares. “Daqui para a frente nada mais será como antes”; “estamos

procurando investir na melhoria de nossos cursos para subir no conceito do Provão”;

poderia ser diferente, mas não há como desconhecer que havia muitos problemas”; “o MEC

teve um papel fundamental nessas mudanças”; “falta muito ainda, mas o fato é que, agora,

quem não cuidar de investir mais em laboratórios, bibliotecas e pessoal, vai ficar para trás”

e “é claro que não estamos satisfeitos com algumas políticas do MEC, falta mais diálogo,

entendimento, mas não dá para evitar as mudanças” são alguns depoimentos ilustrativos

dessas ambigüidades – de um lado, reconhecimento e aprovação de certas iniciativas

federais, de outro lado, desconfiança e dúvida quanto ao futuro e a certas ações

ministeriais.

Entretanto, nota-se, nitidamente, um clima de grandes mudanças no interior

das IES privadas e nas suas relações com outros setores da sociedade, especialmente os

órgãos responsáveis por essa política no País. Poderia dizer que vivenciamos uma grande

fase de transição em nosso ensino superior, sobretudo entre as instituições particulares,

apontando para mudanças maiores na estrutura e funcionamento dessas instituições, embora

o esboço final desse cenário ainda não esteja suficientemente claro. É ainda muito

imprevisível o quadro que virá das transformações que ora presenciamos nesse setor da

vida brasileira. Contudo, são bastante evidentes os sinais de grandes alterações na educação

superior do País, ainda que em caráter incipiente, em termos de anseios de mudanças por

parte dos dirigentes, bem como de ações concretas já iniciadas. Tudo isto poderá apontar

para uma modificação na relação público-privado -, e na “divisão de trabalho” e definição

de novas especializações entre as instituições ligadas à educação superior no Brasil.

As oportunidades de novas frentes de atuação para as IES particulares são

muitas, implicando possibilidades de aumento da diferenciação no conjunto dessas

instituições no País, e intensificação do processo competitivo, não apenas no grupo das

particulares, mas entre este e o das instituições públicas. Entretanto, as conseqüências desse

48

possível acirramento no jogo concorrencial entre as IES do País, no futuro próximo, ainda

são muito imprevisíveis, conforme apontado há pouco.

Entre novas oportunidades para as IES particulares, destacam-se as inúmeras

parcerias que vêm sendo desenvolvidas com organizações não-governamentais –

envolvendo, por exemplo, a problemática ambiental –, com secretarias municipais e

estaduais – incluindo a participação conjunta em programas de alfabetização de adultos, de

atendimento odontológico e hospitalar e no controle e prevenção de doenças –, e com

várias empresas e indústrias, sobretudo as pequenas e micros, interessadas nos

conhecimentos produzidos e disponíveis nas IES.

Muitas vezes, as empresas e outras organizações da sociedade procuram,

preferencialmente, as IES particulares por estas apresentarem maior velocidade nas

respostas às demandas que lhe são dirigidas, e menos “burocracia”, comparativamente às

instituições públicas, facilitando a ação conjunta e a realização de novas parcerias com

essas empresas e organizações. A esse respeito, algumas IES privadas apontam que

determinadas “ONGs” manifestam claramente que têm preferido realizar convênios com

essas instituições, por considerarem muito “restritivas” as possibilidades de acordo com as

públicas. Significando, tais restrições, o que consideram um forte “academicismo” e uma

visão muito “teórica” presente nas IES públicas, de “difícil aplicação na realidade

concreta”. Ou seja, as particulares estariam em melhores condições de responderem a essas

demandas da sociedade, segundo tais interpretações, a despeito de não possuírem, em geral,

o mesmo escopo de conhecimentos científicos e tecnológicos das IES públicas,

especialmente as federais. Essa é uma sinalização importante para o campo da disputa que

se apresenta proximamente entre as IES do País.

Não obstante as possibilidades apontadas anteriormente, resultados

provenientes de estudos junto às universidades públicas (Trigueiro, 1999) revelam que é

muito forte a “marca” de uma instituição desse tipo junto a importantes setores da

sociedade, especialmente o meio empresarial, desejoso de estabelecer contatos e realizar

convênios com instituições de reconhecido nome e peso científico e acadêmico. Ou seja,

empresários e organizações da sociedade não estão interessados apenas no conhecimento

49

necessário à solução de seus problemas concretos, mas, sobretudo, na “chancela”, no

“nome” da instituição. E, nesse caso, muitas universidades públicas ainda levam certa

vantagem competitiva, em relação às particulares.

Diante dessas considerações e levando em conta ainda o grande potencial de

pesquisa e ensino instalado nas IES públicas, bem como do quadro de docentes, em geral

bem qualificado, é difícil sustentar que as particulares tomarão o lugar das públicas, pelo

menos no curto ou médio prazo, modificando as hegemonias atuais. Sem dúvida que novos

espaços de concorrência e especialização ocupados por IES particulares poderão alterar

algumas posições no conjunto e afetar o jogo de disputa; porém, nenhuma evidência

empírica parece sustentar o “fim das públicas” e a hegemonia das instituições privadas.

Talvez, no ensino e na extensão, as particulares possam adquirir maior

visibilidade e importância, comparativamente à situação atual e no confronto com as IES

públicas. Porém, estas ainda permanecem com grande peso e importância no campo da

pesquisa brasileira, e, apesar da crise atual, das restrições orçamentárias, dos crescentes

custos da ciência contemporânea, dos problemas decorrentes de uma limitada transferência

de conhecimentos das universidades para amplos setores da sociedade, a base científico-

tecnológica já consolidada nessas instituições ainda representa diferencial importante nesse

campo de atividades acadêmicas. Entretanto, mesmo essa vantagem comparativa poderá

não se manter ou ser inviabilizada, caso essas instituições não iniciem programas amplos de

reformas e mudanças estruturais, sobretudo em sua gestão, que passam pela necessidade de

formulação de projetos de desenvolvimento institucional e de direcionamento estratégico, a

fim de lidar com um ambiente altamente competitivo e diferenciado.

Por outro lado, as particulares, que poderão dispor de novas oportunidades e

benefícios provenientes de um ambiente mais dinâmico, têm a enfrentar, especialmente no

curto prazo, um conjunto de importantes desafios, oriundos de pressões as mais diversas.

Entre estas, destacam-se o que parecem as principais preocupações dos dirigentes das IES

privadas: as exigências e restrições decorrentes do novo aparato normativo e da legislação

recente voltada ao ensino superior, especialmente a atual LDB, bem como problemas

apontados nas relações com o MEC.

Tanto em relação à legislação recente, incluindo o sistema de avaliação do

ensino superior, as exigências de níveis mínimos de titulação, de quantidade de docentes

50

em tempo integral e de atuação na pesquisa, quanto no que concerne à atuação do MEC, as

posições encontradas são, de um modo geral, ambíguas.

As críticas principais giram em torno do modo como são consideradas as

IES particulares pelo MEC e por boa parte do conjunto normativo e legal em implantação.

Reclamam, por exemplo, da necessidade de um tratamento diferenciado, em relação às

instituições públicas. Para muitos dirigentes das particulares, há grande desconhecimento

das especificidades de suas instituições, por parte do MEC, e um grande preconceito

presente nas universidades públicas, refletidos nos modelos de avaliação, no

reconhecimento de um curso, na aprovação de programas de pós-graduação e assim por

diante. Essa reclamação é muito forte e poderá implicar no acirramento de tensões, caso

não se vislumbrem mudanças de orientação em tais condutas do MEC, de outras agências

governamentais e das instituições públicas.

O risco de perda de legitimidade do poder público para controlar e

supervisionar o ensino superior privado no País é sempre uma possibilidade, ainda que, nas

entidades representativas dos interesses das IES particulares, a apresentação de propostas

alternativas, o questionamento a respeito da correção dos aspectos jurídicos e

constitucionais envolvidos em determinadas medidas, decretos ou portarias federais seja,

muitas vezes, preferível ao enfrentamento direto com o MEC e o governo. O que não

significa uma passividade das IES particulares, mas a implementação de estratégias mais

diversificadas, avançando em novas alianças e redefinindo antigos campos de conflitos,

sem deixar, com isso, de apontar entraves, manifestar discordâncias e, enfim, marcar

posição, quando convém. Sob esse aspecto, pode-se dizer que o campo das IES privadas é

bastante ativo e mobilizado, procurando, sempre que possível, antecipar-se aos fatos,

apresentar sugestões, criar grupos de pressão eficazes, junto às bancadas de partidos, no

congresso, e assim por diante. Em suma, as IES particulares são importantes atores

políticos, em conjunto ou em suas diferentes entidades representativas, com condições de

impor uma lógica adequada aos seus interesses; fato, esse, que tende a ampliar

possibilidades de conflitos com os grupos hegemônicos, particularmente com a perspectiva

das comunidades científicas mais consolidadas. No momento, assistimos ao desdobramento

desse embate, e as tendências sinalizadas pelo MEC em relação à sua política para

diferentes setores da educação superior são ainda indefinidas, em seu todo, a despeito do

51

discurso pela qualidade, pela necessidade de mudança e pela ampliação das vagas no ensino

superior.

Interessa ao MEC ampliar a oferta de vagas no ensino superior brasileiro, e

isso dificilmente pode ser levado adiante sem a participação dos setores privados. Porém,

essa possibilidade implica manter firme o discurso pela qualidade, afinando-se com o coro

das universidades públicas e mantendo estrito controle do processo de ampliação de vagas e

reconhecimento de cursos, nas mãos das comissões de especialistas, em geral provenientes

destas últimas instituições. Quer dizer, fortalecendo, por essa estratégia, o setor público do

ensino superior.

Por outro lado, o MEC também investe na melhoria do ensino de graduação

das IES públicas, apontando falhas como o mau aproveitamento dos recursos humanos

nessas instituições, a baixa relação entre custo e benefício na pesquisa, no ensino e na

extensão, e, enfim, a gestão ineficiente.

O resultado final é um jogo intrincado de acusações mútuas, interlocutores

não confiáveis, comunicação obstruída, indefinições, insegurança e intranqüilidade em

todos os níveis e grupos de organizações que compõem o ensino superior no Brasil.

Há muito que se fazer no sentido da melhoria da comunicação e da

coordenação dos vários atores e instituições públicas e privadas no campo da educação

superior no País. De um lado, o discurso oficial insiste na necessidade de melhorar o

entendimento; de outro lado, no meio acadêmico, o tom ainda é o de ressentimentos e o da

crítica ao que consideram uma atitude muito “autoritária” do MEC e do governo federal no

que tange à educação superior.

Na tentativa de ampliar o leque de interlocutores e de estender as

possibilidades de parcerias e novas oportunidades de convênio e de captação de recursos, as

IES particulares têm se mostrado muito interessadas em contatar organizações

internacionais, o que parece um bom caminho para essas instituições, a julgar por muitos

depoimentos nesse sentido. Com o que consideram “conservadorismo” e “política cartorial”

das universidades públicas, reservando para si, segundo essas interpretações, quase que

exclusivamente, os recursos, bolsas e benefícios do governo para o setor do ensino superior

no país, as particulares têm buscado fontes alternativas de financiamento e, vale destacar,

52

muitas delas têm tido êxito nesses contatos. Há, em suas falas, muitos recursos disponíveis

internacionalmente, ainda não explorados suficientemente pelas instituições de ensino

superior brasileiras, especialmente no segmento das particulares. Enfim, essa é mais uma

área promissora para as IES particulares, principalmente se considerarmos que inúmeros

organismos e universidades de outros países estão desejosos de estreitar relações com

instituições semelhantes em nossa sociedade, a fim de buscar novos mercados para seus

empreendimentos; o que evidencia um sentido importante de futuro para as IES particulares

no Brasil.

Não obstante essa possibilidade, a idéia de consultores externos nem sempre

é bem recebida no meio das instituições particulares. Sejam estes provenientes de nossas

instituições de ensino superior ou de fora do País, constata-se certa resistência entre as IES

particulares quanto à contratação de serviços especializados de membros externos. São

raros os casos em que se utilizam desses recursos e serviços, mesmo em áreas em que a IES

não dispõem de massa crítica, como na avaliação institucional, no planejamento estratégico

ou em outras iniciativas importantes. A idéia dominante é a de formar seus próprios

quadros de especialistas, através de cursos e treinamentos específicos, e utilizar o próprio

técnico ou professor em suas ações. Se, por um lado, isso parece sinalizar para algo

positivo, na medida em que leva a instituição a fazer um esforço próprio para a busca de

soluções para seus problemas, evitando propostas estranhas e muito distantes de sua

realidade, por outro lado, pode criar um clima de pouca abertura para idéias de outros

contextos e ambientes, o que tende a limitar a troca de informações e o intercâmbio de

experiências criativas.

Contudo, é também percebido por muitos dirigentes de IES particulares a

necessidade de desenvolverem novos mecanismos de comunicação e integração com vários

outros setores da sociedade. Assim, há sempre essa característica de movimento ambíguo,

de vai-e-vem, de incertezas, em vários temas abordados por membros dessas instituições.

Ao mesmo tempo em que se mostram receosos e resistentes a consultores externos,

apontam para novas formas de comunicação, citando as redes de relações ampliadas, a

Internet e as possibilidades com os recursos informacionais. “As paredes da sala de aula

estão desabando”, sugere, enfaticamente, um dirigente, apontando para um caminho novo,

através da educação à distância e da chamada “universidade virtual”.

53

A esse respeito, percebe-se grande abertura dos dirigentes das IES

particulares, contrastando, de certo modo, com uma dificuldade encontrada entre membros

de IES públicas, em assimilar os novos métodos e possibilidades da educação à distância.

Em outras palavras, estes últimos tendem a ser mais refratários a essas novidades –

insistindo, antes, nos métodos convencionais e no ensino presencial – que seus pares das

IES particulares.

No meio das discussões sobre novas oportunidades e desafios para um grupo

e outro de instituições, e no confronto envolvendo novos métodos de ensino e de

desenvolvimento acadêmico e institucional, pode-se registrar o seguinte comentário,

bastante representativo de muitas vozes no meio empresarial do ensino superior brasileiro:

“o modelo de universidade pública atual está falido e as particulares não estão ainda

adequadas”.

Nessa busca por novo cenário, na indefinição e transição em que se encontra

o nosso ensino superior, a criatividade é um poderoso recurso, capaz de permitir vantagens

comparativas a seus detentores. Esse aspecto é bastante estimulado entre as IES

particulares, comparativamente ao observado entre as IES públicas, muito burocratizadas e

calcadas em processos colegiados de decisão e administração; assim, nas particulares,

verifica-se maior abertura para ações individuais e originais, mesmo considerando, em

geral, a grande centralização e “verticalização” dos processos decisórios, com o peso da

palavra final do “dono” da instituição nesses processos. A despeito desse fato, as

particulares apresentaram muitas experiências originais e criativas de articulação com a

comunidade externa, no campo da extensão, e mesmo na pesquisa.

Na verdade, a atividade de extensão é, via de regra, tanto nas instituições

públicas quanto nas particulares, algo considerado menor, como já se destacou neste

trabalho. Contudo, é nessas últimas instituições que se verificam experiências mais ousadas

e inovadoras de extensão, em termos de co-produção de conhecimento e de um trabalho

mais efetivo junto à comunidade externa, levando conhecimentos e desenvolvendo práticas

de fecundo interesse de muitos setores da sociedade. São atividades de extensão para

grupos da “terceira idade”; iniciativas no campo da fisioterapia; da educação à distância; do

turismo e hotelaria; enfim, de um sem número de atividades em que a instituição se faz

presente, participando conjuntamente com movimentos e organizações da sociedade na

54

identificação de novas demandas e necessidades de conhecimento, e realizando inúmeras

ações, envolvendo professores, alunos e técnicos.

No que concerne à pesquisa, também se pode constatar idéias importantes

entre as IES particulares. É claro que estas se situam num patamar muito aquém do

potencial científico e tecnológico registrado entre as IES públicas – aliás, este é o

diferencial mais importante em favor destas últimas instituições –, tanto em termos de

qualidade de pesquisas geradas, quanto em linhas de estudo consolidadas e número de

cientistas. Contudo, é no grupo das particulares que se percebe mais nitidamente a

preocupação com a aplicação do conhecimento e com resultados mais voltados às

necessidades da sociedade; o que é um valor e uma demanda relevante nos tempos atuais,

quando se cobra inserção mais efetiva das universidades e centros de ensino superior na

comunidade. Entre as públicas, destacam-se as instituições estaduais e municipais como as

que mais se preocupam com a aplicação do conhecimento gerado.

Em muitos depoimentos, verifica-se que as IES particulares têm claro que o

seu espaço de competição com as públicas não pode levar à duplicação de esforços,

tampouco à insistência em disputar setores e atividades já bem consolidadas nessas últimas

instituições. As particulares definem suas ações e suas políticas acadêmicas a partir dos

“interstícios” ou trilhas não ocupadas pelas públicas; sejam essa s decisões voltadas ao

ensino - na definição de novos cursos ou nas reformas curriculares -, à pesquisa ou mesmo

à extensão. Tudo isso pode levar a maior diferenciação das ações e realizações acadêmicas,

benéficas, ao final, para o País. Razão pela qual tem-se insistido na importância de se evitar

políticas que não estimulem essas iniciativas, pelo nivelamento cientificista do modelo das

instituições públicas, ao se discutir propostas conseqüentes de reforma universitária para o

Brasil.

Em suma, entende-se ser extremamente importante o apoio a iniciativas

originais das IES particulares, ainda que tais esforços não sejam mensurados pelos critérios

dominantes da avaliação da CAPES, do CNPq e do MEC. Nesse sentido, tais órgãos do

Governo deveriam apenas traçar os grandes princípios orientadores, as grandes linhas de

ação e supervisão federal no campo do ensino superior no país, ao invés de chegarem aos

mínimos detalhes, amarrando todo o sistema em torno de “camisas-de-força” e esquemas

55

conceituais muito formais. A autonomia institucional seria, desse modo, valorizada, como

pareceu ser o anseio geral dos dirigentes das IES particulares.

O trabalho de construção de uma nova condição institucional e de gestão das

IES no País é dos mais sensíveis e difíceis no momento, pois envolve não apenas a

formulação de modelos e discussões técnicas, como aquelas que afetam o planejamento e a

avaliação, mas, principalmente, porque precisam ser amplamente negociados e discutidos

com toda a comunidade interna e externa.

Cada tipo de instituição, se pública ou privada, comunitária ou não, estadual,

federal ou municipal, e assim por diante, possui seus próprios desafios e especificidades

nesse processo de discussão e negociação de novas propostas de desenvolvimento

institucional. Neste trabalho, não se pretende esmiuçar as peculiaridades de todas essas

formas e estratégias, o que demandaria tempo, pesquisa e uma imensa capacidade de

articulação de experiências, muito além dos limites desta reflexão.

Sem entrar em muitos pormenores, o tema da gestão nas particulares é o que

se pode considerar uma verdadeira “caixa preta”. Principalmente entre aquelas dirigidas por

um padrão tradicional e familiar, a inovação organizacional, incluindo-se a implementação

de adequados sistemas de informações gerenciais, de planejamento e avaliação, esbarra em

grandes entraves, sobretudo decorrentes de um forte personalismo e centralismo, que

impedem novas iniciativas ou as cerceiam, procurando ajustá-las ao desejo dos

proprietários da instituição, conforme analisei anteriormente.

Porém, não apenas nessas instituições familiares, mas na grande maioria das

IES particulares, a gestão e administração eficiente é um grande problema. As informações

gerenciais são precárias e pouco confiáveis, o planejamento é praticamente inexistente e a

avaliação ainda está em seus primeiros passos, quando não ausente. Decisões são tomadas

“intuitivamente” ou baseadas apenas em procedimentos convencionais, históricos, nem

sempre fundamentados em razões técnicas.

A criatividade, se, de um lado, é apontada como mais promissora entre as

particulares, em razão de uma estrutura menos burocratizada e formal que as IES públicas,

por outro lado, enfrenta também as duras resistências do centralismo e dos processos

autoritários, os quais estabelecem, a priori, o que deve ser feito e seguido pelas “bases

acadêmicas”. Estas, não envolvidas nas decisões principais da instituição, também não

56

fazem muito esforço em alterar essa situação. A condição de “horistas” de grande parte dos

quadros docentes nessas instituições é um dos fatores que corrobora esse quadro de

omissão; outro fator é o risco sempre presente da perda do emprego, em decorrência de

eventuais enfrentamentos com a alta administração.

Desse modo, o planejamento e os processos de avaliação tendem a ficar

muito concentrados na cúpula das instituições particulares, o que implica dificuldades na

implementação de novas medidas e na construção de um novo projeto de desenvolvimento

institucional que tenha a efetiva participação e o comprometimento dos docentes e técnicos

das IES particulares. Nessa linha, muitos planos e documentos não saem do papel, ou “não

conseguem empolgar ninguém”, para usar uma expressão obtida em uma entrevista.

O dilema então é agir sempre verticalmente, independente de críticas e

omissões, ou abrir-se ao diálogo e apoiar iniciativas das bases acadêmicas e dos técnicos,

estimulando essa participação e favorecendo a um maior comprometimento dos membros

da instituição em novos projetos, de largo alcance.

As chamadas instituições comunitárias parecem ser as que mais avançam

nessa segunda perspectiva, construindo espaço interno de maior interlocução e construção

de propostas mais participativas e criativas na gestão da organização. São muitas iniciativas

que poderiam servir de base para várias outras instituições de educação superior no Brasil,

incluindo as públicas. No extremo oposto, as IES com maiores dificuldades de implementar

novos projetos de desenvolvimento institucional e de gestão estratégica, são as chamadas

“escolas isoladas”, especialmente aquelas em que predominam os padrões familiares de

administração.

Entre algumas experiências que o presente trabalho considera bem sucedidas

no campo da gestão organizacional, a avaliação institucional é articulada ao planejamento e

aos sistemas de informações gerenciais, visando à correção de rumos, à formulação de

projetos estratégicos e à melhoria da qualidade acadêmica e administrativa, como um todo.

Nessas experiências, são estimuladas as discussões e a participação de diferentes membros,

nos níveis setorial e global da instituição, a comunicação reflexiva é propiciada, a

criatividade é valorizada e há um esforço considerável na realização de treinamentos,

cursos e de programas de gestão estratégica; também se verifica um trabalho efetivo de

melhoria da qualidade da informação produzida internamente e de sua utilização por parte

57

dos diferentes dirigentes da organização. Nessa abordagem, constata-se grande atenção ao

ambiente externo, ao se captar novas demandas e interesses, buscando ampliar as

possibilidades de articulação, convênios e parcerias com diversos setores da sociedade.

Essas ações e propostas são encontradas, em diferentes graus e formas, em algumas IES

particulares, especialmente as comunitárias. Um ou outro centro universitário recém criado

também apresenta boas iniciativas nesse sentido, e pouquíssimas universidades (não

comunitárias) e faculdades integradas mostram sinais mais promissores a esse respeito.

O momento, porém, é não só de mudanças e reformulações, mas de

consolidação de princípios gerais e de valores mais elevados, que possam dar sustentação e

fundamento às mudanças, evitando jogar as instituições na linha do “salve-se quem puder”

ou do que pode ser um desastroso “darwinismo” no campo do ensino superi or brasileiro.

Enfim, é hora de discussão, de reformulação de atitudes e comportamentos, e de defesa de

princípios considerados importantes para a nossa educação superior, livrando-a de suas

graves ameaças e colocando-a em um novo patamar de qualidade e desempenho acadêmico

e institucional.

Na próxima parte do trabalho, pretende-se dedicar atenção na elaboração de

modelo para abordar a reforma universitária, apoiando-se na conceituação apresentada no

primeiro tópico do presente texto, bem como nos elementos empíricos e nas discussões

empreendidas até aqui, a respeito das características do campo do ensino superior

brasileiro, de sua dinâmica e do sentido das transformações e resistências que são

evidenciadas em diferentes segmentos.

58

4. Modelo teórico para abordar a reforma universitária

A par das considerações desenvolvidas no item anterior, fica bastante

evidente a extrema complexidade da mudança nas instituições de ensino superior no Brasil,

particularmente do que se tem chamado reforma universitária.

O que se pretende insistir, desde o início deste trabalho, é que pensar uma

reforma universitária conseqüente, adequada a nosso contexto e ao presente, implica

mesmo em recolocar a própria expressão que dá origem a todo esse debate, como se

depreende das discussões precedentes; ou seja, recolocar a própria expressão “reforma

universitária”, ou substituí -la por outra que dê conta de todo um conjunto de mudanças e

conseqüências verificadas em outros tipos de organizações da produção e reprodução do

conhecimento, a exemplo das chamadas faculdades integradas, estabelecimentos isolados e

assim por diante. Nesse sentido, entende-se que não há como desvincular uma discussão de

outra, mais geral, que abranja todo o campo do ensino superior brasileiro, em suas

múltiplas formas organizativas – jurídicas, históricas, regionais, locais –, e não apenas uma

parte desse conjunto, a saber, as universidades, ainda que, reconhecidamente, nestas últimas

estejam alicerçadas importantes bases de nosso capital científico-tecnológico e de recursos

humanos voltados à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico.

Assim, ao se utilizar a expressão reforma universitária, nesta parte do

trabalho, há que se considerar todo um conjunto de mudanças que também são operadas em

outros tipos de instituição, conforme aqui referidas. Por que não mudar logo, então, a

expressão, por outra que indique mais diretamente a problemática da mudança nas

instituições de ensino superior? A resposta é que se trata, no momento, de opção

meramente didática, ao remeter a uma idéia já bastante consagrada.

De qualquer modo, o conjunto das discussões anteriores apontaram tensões

internas às instituições de ensino superior no Brasil e processos de mudança, em curso, nem

sempre devidamente coordenados ou bem articulados, motivados por pressões e decisões as

mais diversas, de diferentes níveis da realidade social.

Para buscar compreender o modo como tais pressões ou fatores de mudanças

se articulam entre si e como convergem para a estrutura de determinada organização,

propõe-se, a seguir, descrever proposta de modelo teórico, que possa vir a facilitar a

59

delimitação adequada da idéia de reforma universitária e seus conseqüentes

desdobramentos.

Desse modo, tenciona-se apresentar quadro analítico que permita relacionar

aspectos relevantes da realidade, os quais, em geral, aparecem aos olhos do pesquisador

como “montanhas” de informações eventualmente desconexas, desassociadas do foco

central que preside o estudo. Trata-se do que Florestan Fernandes (1972) designava como

“reconstrução empírica da realidade”. O que permitirá olhar o panorama traçado na parte

anterior deste trabalho dentro de uma lógica própria, que identifica um todo estruturado em

meio a massa aparente dispersa de dados e informações.

A Figura 1, a seguir, representa, sinteticamente, o modelo que se está

propondo para a abordagem da reforma universitária. A idéia é que essa proposta, em

termos gerais possa se aplicar não apenas para analisar a realidade brasileira, porém,

também, o processo de reforma universitária de outros contextos nacionais. Contudo, o

foco é estabelecido para determinada sociedade, e não para um contexto internacional,

embora este último esteja incluído como uma área problemática na Figura.

A primeira idéia que se quer destacar é que a abordagem da reforma

universitária compreende, basicamente, dois grandes níveis de análise e manifestação dos

fenômenos: um primeiro, de referência macro – que abrange todo o aparato normativo e o

conjunto de mecanismos de regulação e de políticas voltadas ao ensino superior

(evidenciando a atuação do Estado nesse processo), bem como o contexto internacional e a

base sócio-material local, designada, na Figura 1, por “mercado e sociedade”; e outro nível,

chamado local, que focaliza, especificamente, a instituição de ensino superior

(universidade, faculdade isolada, centro universitário e faculdades integradas), sua estrutura

e seus processos.

Nível macro Regulação (leis,

portarias, decretos)

Instituição de ensino superior

Organização dos saberes Gestão

Sistema normativo

Nível local

Reforma universitária

ContextoInternacional

Articulação conambiente externo

Figura 1: Modelo de abordagem para a reforma universitária

61

O que se pretende dizer com a distinção desses dois níveis é que processos

de reforma universitária podem se dar a partir de cada uma dessas instâncias, as quais estão

intimamente relacionadas na realidade concreta. Contudo, um nível de abordagem não se

reduz deterministicamente ao outro, possuindo sua autonomia relativa o processo de

reforma universitária. Ou seja, esta reforma tanto pode atuar, basicamente, no nível macro

de organização do campo do ensino superior, como de fato ocorreu com a reforma de 1968,

abordada na parte 2 do presente trabalho, implicando uma reestruturação de todo o sistema,

em seu conjunto, condicionando a todas as instituições, quanto pode ocorrer, apenas, no

âmbito específico de determinada instituição, atingindo suas regras internas e sua

organização, como um todo (na dimensão acadêmica ou na administrativa).

De um modo ou de outro, qualquer reforma universitária deve objetivar

atingir as instituições de ensino superior. Daí a centralidade dessa caixa, na Figura 1. É para

lá que convergem, em última instância, as medidas, os decretos e as portarias que

configuram as decisões no nível do Estado. Contudo, a própria instituição também interfere

nesse primeiro nível (macro), mediante as formas mais variadas de participação em

comissões de especialistas e inúmeros mecanismos de pressão política que sobre o Estado

operam tais instituições, visando a atender a seus interesses mais específicos. Dessa

dinâmica, enfim, resultam medidas e intervenções que acabam por condicionar o processo

interno de mudança nas instituições de ensino superior.

Outro elemento de destaque no modelo é o que se está designando por

“contexto internacional”, aqui representando todo o conjunto de orientações de agência

internacionais, como o Banco Mundial, a agenda da ALCA, a Organização Mundial do

Comércio e a UNESCO, bem como determinados consensos provenientes de fóruns

ampliados de discussão, envolvendo a comunidade científica, e pressões oriundas do setor

produtivo e das transformações no modo de produção do conhecimento (Gibbons et alli,

1994).

Para este trabalho, o contexto internacional também interfere decisivamente

no processo de reforma universitária, seja condicionamento a formulação de políticas e de

medidas voltadas ao ensino superior, seja atuando diretamente no nível local, junto à

instituição. Nessa última situação, a instituição de ensino superior pode ser “sensível” às

transformações e pressões operadas no âmbito internacional e, a partir daí, reformular

62

processos e estruturas internas (o que ocorre não sem muita discussão e participação de

diferentes segmentos pertencentes à instituição, dependendo do alcance das mudanças e do

grau de conflito que o assunto envolve). Por outro lado, como a seta em sentido contrário

indica nessa relação, a instituição de ensino superior também interfere no contexto

internacional, no processo de reforma universitária – é a situação que ocorre quando

determinada instituição promove encontros internacionais, ou quando participa de fóruns

organizados por outros países, relatando sua experiência e contribuindo para o acúmulo de

conhecimento a respeito do tema em foco.

Finalmente, também o setor produtivo e vários outros setores da sociedade

(organizações não governamentais, movimentos sociais e sindicatos, por exemplo) atuam

no processo de reforma universitária, de muitos modos, segundo complexos mecanismos de

mediação. Assim, um conjunto de interesses e pressões de toda ordem podem condicionar a

formulação de políticas para o ensino superior, o que ocorreu, de certo modo, com a

exigência, junto ao Estado, pela ampliação da oferta de vagas – levando a maior

participação do segmento privado, conforme descrito no item anterior deste trabalho – e

pela busca de maior qualidade do ensino superior, que podem estar relacionados ao esforço

do Estado em implementar novos mecanismos de avaliação, a exemplo do PAIUB e do

“provão”. Tudo isto levou a conseqüências importantes na realidade brasileira, de acordo

com o que se discutiu na parte anterior do trabalho.

Na Figura 1 também está evidenciada a relação (nos dois sentidos) entre

mercado/sociedade e o contexto internacional querendo indicar que essas duas instâncias

também estão devidamente articuladas na realidade concreta, implicando múltiplas

possibilidades de interferências recíprocas. Relações, estas, que, embora não diretamente

ligadas a determinada instituição de ensino, na Figura 1, acabam, igualmente, por

condicionar o processo de reforma universitária, mediante complexos mecanismos de

mediação; um destes refere-se à caixa designada por “articulação com o ambiente externo”.

Por esse último elemento, entendem-se os vários processos

interorganizacionais e os órgãos da instituição que atuam na interface com o ambiente

externo, seja este o contexto internacional ou a própria base sócio-material da sociedade.

Atualmente, como se pôde verificar na parte anterior, são muitas as formas e possibilidades

criadas pelas instituições para atuar junto à sociedade e de receber desta os vários sinais

63

para as mudanças necessárias. São as experiências inusitadas de extensão, acordos e

parcerias com organizações não-governamentais (muito utilizadas pelo segmento das

instituições privadas), busca de recursos financeiros em instituições internacionais (também

apontado pelas instituições privadas como caminho promissor), reuniões anuais com

associações de ex-alunos, e todo um conjunto bastante diversificado de formas de captação

de recursos, o que tem exigido de muitas instituições grandes reformas internas, e muita

discussão. Este talvez seja um dos pontos mais sensíveis no debate atual sobre reforma

universitária no Brasil, pois atinge um aspecto crucial que diz respeito à autonomia da

instituição e a tradições muito arraigadas, num campo de conflitos os mais variados, que

acaba levando à discussão de muitos outros temas, como a expansão do ensino, a qualidade

e o papel de cada segmento no novo cenário. Todos esses aspectos bem evidenciados nos

processos descritos anteriormente.

Enfim, todas as mudanças processadas, sejam aquelas induzidas pelas

sistemáticas de avaliação ou por outras medidas provenientes do nível macro, sejam as

decorrentes da percepção de determinados dirigentes ou de grupos com poder de decisão na

instituição, ou mesmo originadas por quaisquer outros fatores – conforme ilustrado na

Figura 1 –, acabam por atingir, de um modo ou de outro, um dos quatro aspectos

considerados relevantes na estrutura e no funcionamento dessas mesmas instituições. São

estes: o sistema normativo interno, a gestão (acadêmica ou administrativa), a maneira como

os saberes estão organizados (de modo interdisciplinar, em grandes áreas, em

departamentos e institutos, e em currículos que valorizam a interação teoria-prática, ou a

relação ensino e pesquisa), e o modo como está se estruturando e processando a relação

entre a instituição e seu ambiente externo.

A idéia a esse respeito é ressaltar que tais aspectos são considerados centrais,

para o presente trabalho, na abordagem e na implementação de programas amplos de

reformas universitárias. E para onde devem convergir, em última instância, os esforços

governamentais e locais voltados à reforma universitária.

Com esse esquema de análise, é possível definir eixos de discussão

temáticos, identificar bloqueios no processo comunicação ou barreiras ao fluxo contínuo de

informações e de trocas nos processos de reforma universitária, apontar caminhos para a

64

superação de impasses, e delimitar estratégias adequadas de condução de programas

voltados a esse propósito.

Contudo, propor categorias analíticas e relacioná-las num quadro teórico

abrangente pode não ser suficiente para apontar os reais problemas para a implementação

de programas efetivos de reforma universitária em determinada sociedade, como a

brasileira. Porém, pode ser muito útil para organizar o debate e a reflexão em torno deste

tema, bem como para sistematizar os vários eixos que perpassam a problemática focalizada.

O que é algo não desprezível considerando o alto grau de turbulência que o assunto envolve,

e a necessidade de maior aprofundamento sobre algo que, como se disse na introdução,

requer contínuo exame sobre os seus fundamentos e sobre os aspectos específicos de cada

realidade.

No caso da realidade brasileira, conforme se procurou evidenciar ao longo

do trabalho, vivemos, na verdade, momento ainda de consolidação de nossas instituições

universitárias e de redefinição ampla do campo do ensino superior como um todo. Muitas

são também as propostas e iniciativas que têm levado a grandes modificações no perfil dos

formandos, na concepção de currículos e na busca de melhoria de processos de gestão, em

nosso País. Contribuir para esse entendimento e para o enfrentamento de nossos mais

agudos dilemas foi o propósito maior do presente estudo.

65

Considerações finais

O trabalho desenvolveu-se no sentido de buscar reunir elementos empíricos

para a compreensão da problemática da reforma universitária em nosso País. A esse

respeito, desde o início uma preocupação norteou o estudo: a necessidade de melhor

precisão conceitual a respeito do tema.

Com isso, tencionava-se evidenciar a relevância de melhor entendimento a

respeito do assunto, para evitar-se cair numa panacéia, ao se batizar qualquer mudança

institucional como “reforma”, ou evitar -se a compulsão “mudancista”, sem ao menos

compreender o seu foco gerador – seja este interno ou externo à instituição. Além disto,

também se pretendia reunir elementos suficientes para levantar o argumento de que a

reforma universitária não é só tarefa do Estado, embora este tenha papel relevante, mas,

sobretudo, da instituição de ensino superior.

Conforme se procurou demonstrar e se pode depreender das informações

apresentadas na parte 3, boa parte das mudanças em curso ou já realizadas nas instituições

de ensino superior brasileiras são produzidas reativamente; ou seja, as instituições têm que

se adaptar a novas orientações normativas, a novos mecanismos de avaliação, a novas

tendências de mercado e assim por diante. Percebe-se muito pouca iniciativa e ações

inovadoras no conjunto dessas instituições, principalmente entre o segmento das públicas.

A existência de novos projetos pedagógicos e a reformulação curricular são

indicadores importantes desses processos de reforma. O que se verificou em muitas

instituições particulares. Porém, faltam mecanismos de continuidade de um programa mais

efetivo de mudanças, que passa pela gestão, pela maior transparência nas informações e

pela maior inserção das universidades em seus contextos locais.

Assim, o quadro teórico proposto procura realçar a importância da atuação

das instituições de ensino superior e suas conexões com vários outros setores e níveis da

realidade. Desconhecer esse fato e os desdobramentos daí decorrentes, como o modo como

o contexto internacional condiciona os processos de reforma universitária em cada país,

pode levar à formulação de propostas simplistas e que minimizam as especificidades de

cada região e forma organizacional. Ou seja, implica em retirar do plano da controvérsia

justamente aquilo que parece ser o lado mais promissor de um programa de reformas

universitárias, a saber, o conteúdo histórico e particular de cada instituição.

66

Somente assim, trazendo para o debate a defesa da diversidade, da

singularidade de cada experiência e da contribuição que as diferentes instituições podem

dar à discussão, pode-se efetivamente avançar na implementação das mudanças necessárias

nesse campo de atividades da realidade.

Trabalho, este, que aponta para diferentes focos de prioridade, como ficou

evidenciado no estudo, especialmente ao diagnosticar que os segmentos privados guardam

possivelmente o maior potencial para a mudança, e, em destaque, as chamadas

universidades comunitárias, comparativamente às universidades públicas. Contudo, como

também se procurou mostrar, os processos não são deterministas, deixando, em cada

contexto, o peso de sua própria dificuldade ou potencialidade.

Muita coisa pode ser feita, e o Brasil parece reabrir outro capítulo nessa

trama da construção e consolidação de instituições de ensino superior e universidades, ao

iniciar agenda ampla de discussões a respeito da “Universidade do século XXI”, como foi

chamado o primeiro seminário internacional, promovido pelo novo governo. A julgar pelo

clima que envolveu a comunidade acadêmica, muita coisa estará por vir, em termos de

posicionamentos e reações as mais diversas. Em suma, controvérsias não faltam.

De qualquer modo, reforma universitária é tarefa para muitos, e o ambiente

acadêmico precisa acreditar mais em suas reais potencialidades e tomar a dianteira desse

processo, rompendo com aquilo que parece ter sido a marca principal das mudanças

processadas no ensino superior brasileiro: o seu claro viés tutelar e autoritário por parte do

Estado. Vencer essas barreiras, as desconfianças geradas ao longo do tempo e sair de uma

condição reativa para outra, estratégica, efetivamente autônoma e contemporânea, é o

desafio maior a enfrentar pelas universidades e instituições de ensino superior brasileiras.

67

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72

Anexo 1: Formulário PESQUISA REFORMA UNIVERSITÁRIA As respostas abaixo deverão ser preservadas, sem identificação, no relatório final desta pesquisa, conforme compromisso com o Magnífico Reitor desta Instituição. O objetivo é obtermos informações a respeito das principais mudanças ocorridas em sua Instituição, nos últimos dez anos; mudanças estas de grande impacto e abrangência. As respostas serão registradas com um X nos espaços reservados para Sim ou para Não. A explicitação poderá ser escrita no próprio editor de texto, devendo ser salvo, ao final, e reenviado para o endereço eletrônico de origem desta correspondência.

1. A Universidade modificou, bastante, as suas normas de funcionamento, de organização ou de comunicação administrativa, nos últimos 10 anos, a exemplo de formular um novo regimento geral ou estatuto? (Aqui nos referimos apenas aos aspectos formais ou normativo da instituição)

Sim X Não ___ Que mudanças principais foram estas?

Em decorrência de Planejamento Estratégico levado a efeito e considerando-

se as necessidades macro-ambiente da educação Brasileira, procedeu-se às reformulações

em suas normativas em especial, no que se refere ao Regimento e Estatuto da Universidade

e Manuais de Informações e Serviços dos diferentes setores. Ressalta-se que muitas

normativas foram implantadas e encontram-se em fase de experimentação nesse semestre,

estando sujeitas aos ajustes necessários.

2. A Universidade empreendeu alguma ou algumas mudanças importantes e de

grandes repercussões em sua gestão interna (nos processos decisórios, nas sistemáticas de comunicação administrativa, na estrutura burocrática ou nas relações entre as várias hierarquias da própria Universidade), nos últimos 10 anos?

Sim X Não ___ Poderia descrever sucintamente que alterações foram estas?

? ? Maior flexibilidade de estruturas organizacionais e implantação de gestão integrada e participativa com o apoio de plataforma tecnológica para sistemáticas de comunicação interna e externamente.

3. A Universidade vem realizando, nos últimos 10 anos, alterações relevantes no

âmbito acadêmico, tais como a formulação de novas concepções pedagógicas para os seus cursos de graduação e pós-graduação, reformulações curriculares de grande importância coordenadas globalmente pelas pró-reitorias ou pelos decanatos, envolvendo, por exemplo, novas abordagens de relacionamento entre teoria e prática, o enfoque da interdisciplinaridade na formação do futuro profissional, novas abordagens a respeito da extensão e da relação entre graduação e pós-graduação?

73

Sim X Não ___

Que principais mudanças foram estas, em suas linhas bem gerais? A esse respeito, não

precisa descrever com detalhes o conteúdo de tais modificações, mas, apenas, se foram

realizadas, e em quais aspectos gerais, no âmbito acadêmico.

? ? Consolidação e fortalecimento da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão.

? ? Reformulações didático-pedagógicas com discussão e avaliação da comunidade e de órgãos competentes.

? ? Implantação de novas formas de gestão (trabalho em equipe e em rede) e instituição de Núcleo de Inteligência para a aquisição, tratamento e discriminação de informações estratégicas.

4. A Universidade tem desenvolvido modificações relevantes em suas relações com o

se ambiente externo, isto é, com a sociedade, de um modo geral, o que inclui as relações com o setor produtivo e com demais organizações da sociedade civil, sempre enfocando o que têm sido esforços ou importantes mudanças em cada um destes aspectos, abordados em linhas gerais?

Sim X Não ___ Por favor, poderia descrever, brevemente, que alterações mais relevantes foram estas?

? ? Estreitamento de parcerias para a realização de projetos de pesquisa e de cunho social integrando-os à missão, aos objetivos e metas da universidade e às necessidades regionais.

5. Quais as principais mudanças internas à universidade (se existirem) em decorrência

das últimas medidas de políticas públicas para o ensino superior (envolvendo a avaliação, por exemplo), verificadas nos últimos 8 anos. Apenas descreva-as de forma tópica, indicando tais principais mudanças implementadas. ? ? A universidade vem desenvolvendo melhoria contínua em seus processos

avaliatórios, com apoio de consultoria externa e interna, acreditando ser esse feedback indispensável à consecução de sua missão junto à sociedade.

Caso deseje complementar suas respostas com algum material que possa ser útil, já disponível e produzido por sua Universidade, a respeito de qualquer destes quatro grandes aspectos, favor enviar para o seguinte endereço: Departamento de Sociologia, Universidade de Brasília, Campus da Asa Norte, CEP 70910-900, aos cuidados do professor Michelangelo Trigueiro. Desde já muito grato pela sua atenção.

74

ANEXO 2: ITENS PESQUISADOS, FREQÜÊNCIAS E PORCENTAGENS DE TIPOS DE

RESPOSTAS DAS IES À PESQUISA DA FUNADESP, REALIZADA EM 1999.

Item pesquisado Possui % Não possui %

Plano de capacitação docente 41 61,2 26 38,8 Projeto institucional 43 64,2 24 35,8 Projeto pedagógico 59 88,1 8 11,9 Plano de carreira docente 54 80,6 13 19,4 Plano de avaliação institucional 51 76,1 16 23,9 Filiação ao PAIUB 23 34,3 44 65,7 Avaliação do corpo docente 56 83,6 11 16,4 Avaliação dos cursos de graduação 53 70,1 14 20,9 Linhas de pesquisa consolidadas 30 44,8 37 55,2 Núcleos/grupos/laboratórios de pesquisa 23 34,3 44 65,7 TCC's com iniciação científica 33 49,3 34 50,7

Foram 67 instituições pesquisadas nesse quadro, que incluiu, também, os seguintes itens, além dos que forma apresentados anteriormente: “Consultores externos”, “Consultoria externa” e “consultoria externa na avaliação da graduação”, segundo dados da FUNADESP. As percentagens foram aproximadas para cima.

75

ANEXO 3: DADOS PROVENIENTES DE PESQUISA EM 43 INSTITUIÇÕES ASSOCIADAS DA FUNADESP, SEGUNDO O TIPODE INSTITUIÇÃO.

1. Projeto Institucional Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

19 08 05 11

82 72 55 45

04 03 04 13

18 28 45 55

2. Plano de Avaliação Institucional Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

21 10 06 14

91 90 66 58

02 01 03 10

9 10 34 42

3. Filiação ao PAIUB Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

17 03 01 02

73 27 11 8

06 08 08 22

27 73 89 92

4. Plano de Capacitação Docente Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

19 06 05 11

82 54 55 45

04 05 04 13

18 46 45 55

5. Plano de Carreira Docente Sim % Não %

24

76

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

20 09 08 17

86 81 88 70

03 02 01 07

29 22 30

6. Avaliação do Corpo Docente ??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

Sim 21 11 7 17

% 91 100 77 70

Não 2 0 2 7

% 9 0 23 30

7. Avaliação dos Cursos de Graduação ??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

Sim

21 10 07 15

% 91 90 77 62

Não

02 01 02 09

% 9 10 23 34

8. Projeto Pedagógico Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

21 09 08 21

91 81 88 87

02 02 01 03

9 19 12 13

9. Linhas de Pesquisa Consolidadas Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

19 04 02 05

82 36 22 26

04 07 07 19

18 64 78 74

10. Núcleos/Grupos/Lab. de Pesquisa Sim % Não %

77

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

13 03 02 06

56 27 22 20

10 08 07 19

46 73 78 80

11. TCC’s com Iniciação Científica Sim % Não %

??Universidades ??Centros Universitários ??Integradas ??Isoladas

11 06 04 12

47 54 44 100

12 05 05 12

53 46 56 0

Obs: As porcentagens referem-se aos valores relativos obtidos em cada grupo de instituições e não para o total de instituições. FERNANDES, F. Fundamentos Empíricos da Explicação Sociológica. C.E.N., São Paulo, 1972 (parte I).