Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe Partnership for Educational Revitalization in the Americas N˚ 27 Remuneración de los docentes en 12 países latinoamericanos: Quiénes son los docentes, factores que determinan su remuneración y comparación con otras profesiones. Xiaoyan Liang Agosto 2003 Banco Mundial, Departamento para el Desarrollo Humano. Serie de documentos LCSHD N° 49, diciembre de 1999. Este estudio ha recibido el apoyo de LCSHD y el Equipo para la Economía de la Educación de la Red HD. Se recibieron comentarios de John Edwards, Paul Glewwe, Emmanuel Jiménez, Marlaine Lockheed, Vincent Paqueo, Harry Patrinos, Gary Reid, Alan Ruby, Emiliana Vegas y Donald Winkler. Agrade- cemos especialmente a Kihoon Lee por su ayuda en el manejo de los datos. La traducción al español fue realizada por Maritza Blajtrach Roldán. Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad del autor y no comprometen al PREAL ni a las instituciones que lo patrocinan.
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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas
N˚ 27
Remuneración de los docentesen 12 países latinoamericanos:
Quiénes son los docentes, factoresque determinan su remuneración ycomparación con otras profesiones.
Xiaoyan LiangAgosto 2003
Banco Mundial, Departamento para el Desarrollo Humano. Serie de documentos LCSHD N° 49, diciembre de 1999. Este estudio ha recibidoel apoyo de LCSHD y el Equipo para la Economía de la Educación de la Red HD. Se recibieron comentarios de John Edwards, Paul Glewwe,Emmanuel Jiménez, Marlaine Lockheed, Vincent Paqueo, Harry Patrinos, Gary Reid, Alan Ruby, Emiliana Vegas y Donald Winkler. Agrade-cemos especialmente a Kihoon Lee por su ayuda en el manejo de los datos.
La traducción al español fue realizada por Maritza Blajtrach Roldán.Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad del autor y no comprometen al PREAL ni a las instituciones que lo patrocinan.
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ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES DEL ESTUDIO
DATOS, MUESTRA Y MÉTODO
(1) ¿Están subpagados los maestros?
(2) ¿Existe una variación en los ingresos de los docentes y cuálesson los determinantes de esta variación?
Años de estudio
Género
Experiencia
Diferencias por trabajar en áreas difíciles
Sector privado versus público
Jornada laboral semanal
Afiliación a los gremios
(3) ¿Quiénes son los docentes?
Características personales: género, edad y educación
Rol de los docentes en la familia
RESUMEN DE LOS RESULTADOS
CONSECUENCIAS PARA LAS POLÍTICAS Y ORIENTACIÓN PARAFUTURAS INVESTIGACIONES
EL PROGRAMA DE LA CARRERA MAGISTERIAL DE MÉXICO
REFERENCIAS
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RESUMEN EJECUTIVO
A partir de los datos de encuestas a familiasrealizadas en 12 países latinoamericanos, eneste informe se intentan responder tres pregun-tas de investigación: (1) ¿cuál es el nivel de laremuneración de los docentes en comparacióncon contrapartes análogas del mercado labo-ral?, (2) ¿cuáles son los factores que determi-nan la remuneración de los docentes y cómodifiere su contribución a la estructura salarial encomparación con el sector no docente? y (3) sies cierto que personas con similares caracterís-ticas ganan menos cuando se dedican a la do-cencia que cuando se desempeñan en otrasáreas, ¿por qué ingresan a la profesión docen-te?: ¿quiénes son los docentes?
El simple contraste del ingreso anual de los do-centes con el ingreso anual de contrapartescomparables muestra que los primeros recibenun menor ingreso. Sin embargo, se observaque, en promedio, los docentes trabajan signifi-cativamente menos que otros profesionales. Unpromedio no ponderado muestra que los maes-tros latinoamericanos trabajan solo 35 horas a lasemana en comparación con casi 50 horas a lasemana de otros trabajadores. Cuando la com-paración se basa en el sueldo por hora (toman-do también en consideración los tres meses devacaciones), la diferencia desaparece en los 12países. En 11 de los 12 países, los sueldos porhora de los docentes son en realidad superioresa los de contrapartes de la fuerza laboral concaracterísticas similares.
Por lo tanto, si bien es cierto que ganan menos,también es cierto que están bien remunerados enrelación con el número de horas que trabajan.Estos resultados pueden implicar que un aumen-to de sueldos generalizado a los maestros pudie-ra no tener mucho impacto sobre la contratacióny retención de mejores profesionales. Dado queen muchos países latinoamericanos los alumnospasan menos horas en la escuela que en otraspartes del mundo, deben brindarse oportunida-des para que los maestros trabajen más horascon el fin de ganar más dinero, como por ejem-plo, el cuidado de los niños en jornada extendidao campamentos de verano.
El estudio permite también descubrir una impor-tante variación en la remuneración de los docen-tes. Sin embargo, esta variación es mucho máspequeña cuando se la compara con la disparidad
en la remuneración de otras profesiones. Enotras palabras, el sueldo de los maestros es mu-cho más predecible que en otras profesiones. Apesar de que la educación y la experiencia sonlos principales determinantes de la remuneraciónde los docentes, es interesante observar queesta también se ve afectada por factores que nosiempre son considerados como parte de laecuación explicativa y que incluyen el género, laubicación de la escuela, el sector privado/públicoy la asociación al gremio. En particular, los hom-bres ganan más. Además, a pesar de muchosesfuerzos por entregar una retribución explícita alos maestros que viven en áreas remotas, sor-prende descubrir que los maestros que trabajanen zonas rurales y otras áreas “difíciles” gananentre un 10 y un 30% menos que sus contrapar-tes de las zonas urbanas.
La mayoría de las escalas de sueldos de losdocentes publicadas oficialmente en los paísesde América Latina y el Caribe tienen una mane-ra bastante estricta de calcular los sueldos, quedeja poco espacio para la discreción. Este resul-tado puede explicar el hecho de que es másprobable que los docentes de sexo masculinoasuman funciones administrativas adicionalesque les retribuyan esas horas de trabajo. El he-cho de que los maestros rurales ganen significa-tivamente menos también es conflictivo, puestoque es poco probable que la fórmula de pagooficial castigue explícitamente el servicio enáreas difíciles; la diferencia en la remuneraciónpodría derivar de un efecto acumulativo del me-nor acceso a capacitación en el servicio y lasmenores oportunidades de ascenso en la carre-ra administrativa que enfrentan los maestros ru-rales. Es preciso realizar estudios minuciososcon el objeto de examinar la razón por la cual laremuneración de los maestros rurales pareceser inferior a pesar de las medidas de retribu-ción por el servicio en áreas difíciles aplicadasen algunos países. Ya existen signos de que losmaestros de las zonas rurales tienden a ser másjóvenes y a tener menos experiencia que los delas zonas urbanas. La educación rural podríaentrar en una espiral descendente si no se to-man medidas en primer lugar para atraer y lue-go para retener a los buenos maestros en laszonas rurales.
En América Central, los maestros del sector pú-blico en promedio ganan más que los maestrosdel sector privado, en tanto que en América delSur los maestros del sector privado ganan más
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que los del sector público. Y en los dos paísesen los cuales el estudio pudo observar la rela-ción entre la afiliación al gremio y la remunera-ción, existe una significativa “retribución adicio-nal” asociada a la afiliación al gremio.
Finalmente, el estudio descubre que dos terciosde la fuerza laboral docente corresponde a mu-jeres, en comparación con menos de un tercioen el sector no docente. Estas mujeres suelenser la esposa del jefe de familia y generalmentesu ingreso constituye una fuente de ingresos se-cundaria para la familia. Este resultado confirmala hipótesis anterior de que es posible que losdocentes escojan la profesión por las menoreshoras de trabajo y la flexibilidad del horario. Engeneral, los docentes tienen un nivel de educa-ción mucho más alto que los profesionales nodocentes. Las diferencias varían entre 3 y 7años. Sin embargo, el promedio de estudio delos docentes, correspondiente a 12 años, esbajo cuando se compara con el promedio paraEstados Unidos, Japón y los países de la OCDE(16 años). Los maestros tienden a exhibir unmayor promedio de edad que los profesionalesno docentes, lo que sugiere la posibilidad deque un mayor número de maestros más jóvenesabandonen el sistema en sus primeros años decarrera docente. Los maestros también tiendena provenir de un estrato socioeconómico másbajo y de familias más grandes en comparacióncon otras profesiones, controlando los años deestudio y otras características.
INTRODUCCIÓN
En toda la región de América Latina, los sueldosde los docentes representan el 90% de los presu-puestos nacionales para la educación pública, loque equivale a entre un 2 y un 6% del ProductoInterno Bruto. En la búsqueda de la calidad y laeficiencia educacionales, es prácticamente indu-dable que los maestros latinoamericanos se hanconvertido o se convertirán en el aspecto centralde la nueva reforma educativa. A partir de losdatos de encuestas a familias realizadas en 12países latinoamericanos, en este informe se in-tentan responder tres preguntas: (1) ¿cuál es elnivel de la remuneración de los docentes encomparación con sus contrapartes del mercadolaboral?, (2) ¿cuáles son los factores que deter-minan la remuneración de los docentes y cómodifiere la estructura salarial docente en compara-ción con el sector privado? y (3) si es cierto que
los maestros ganan menos aun considerando ca-racterísticas similares, ¿por qué ingresan las per-sonas a la profesión docente?, ¿quiénes son losdocentes?
ANTECEDENTES DEL ESTUDIO
En muchos estudios se ha debatido acalorada-mente si los maestros están sobre o subpaga-dos. Por ejemplo, Vegas et al. (1999) informóque, si bien en un tercio de la zona metropolita-na los maestros ganan significativamente menosque sus contrapartes de la fuerza laboral, noexiste diferencia en los otros dos tercios. Un es-tudio anterior realizado por Psacharopoulos(1987) concluyó que los maestros de educaciónprimaria de Brasil no están sobrepagados en re-lación con otras profesiones. Piras y Savedoff(1998) toman en consideración el número de ho-ras que trabajan los maestros y concluyen que,en Bolivia, los sueldos por hora de los docentesson superiores a los de sus contrapartes deotras profesiones. Dependiendo de los datos, dela definición de las variables y del grupo decomparación, los resultados podrían ser diferen-tes incluso en un mismo país.
Es aún más difícil hacer afirmaciones generalescon respecto al nivel de la remuneración de losdocentes en toda la región. La Oficina Internacio-nal del Trabajo (International Labor Office - ILO)(1991) intentó comparar los sueldos de los do-centes con otras profesiones en diversos paísesde América Latina utilizando los datos salarialesoficiales. A partir de datos de encuestas a fami-lias realizadas en 1989, Psacharopoulos (1996)contrastó los sueldos de los docentes con un gru-po de comparación en 12 países latinoamerica-nos y descubrió que existe una gran variabilidadde un país a otro, que va de un subpago equiva-lente al 35% en relación con el grupo de controlpara los docentes de las zonas urbanas de Boli-via a un sobrepago del 65% en Colombia. Sinembargo, ninguno de los dos estudios controlóadecuadamente las diferencias en las caracterís-ticas de los docentes y otros trabajadores. Pararesponder la pregunta de si los maestros estánsobre o subpagados, en este estudio se modificael método de Psacharopoulos de dos maneras.En primer lugar, se utilizan datos más actualiza-dos, derivados de encuestas a familias corres-pondientes a 1995 y 1996. En segundo lugar, envez de realizar una mera comparación entre losprofesionales docentes y no docentes de manera
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descriptiva, se aplicarán las funciones de ingre-sos de Mincer para los 12 países, tanto contro-lando las horas trabajadas a la semana como sincontrolarlas. De este modo, observaremos la di-ferencia en el control de los sueldos para carac-terísticas observables relacionadas con la remu-neración tales como los años de estudio, laexperiencia, el hecho de vivir en zonas rurales ourbanas e incluso la asociación con el sector pri-vado y los gremios.
Existe una variación en la remuneración de losdocentes. La segunda pregunta de investigaciónse centra en la manera en que se determina laremuneración de los docentes. En el mercadolaboral norteamericano, Chambers (1995) des-cubrió que los maestros de las escuelas públi-cas tienen mejores sueldos que los maestros delas escuelas privadas y que la antigüedad en elcargo y los antecedentes educacionales se valo-ran significativamente más en las escuelas pú-blicas que en las privadas. Carnoy y Welmond(1996) han intentado responder las interrogan-tes en el contexto mundial comparando el au-mento de los sueldos con el crecimiento del PIB.Su estudio muestra que, además de la producti-vidad (medida como el número de alumnos pormaestro), la remuneración de los docentes sebasa en gran medida en la capacidad del go-bierno de pagarles, medida en relación con elcrecimiento del PIB per cápita. Sin embargo, po-cos estudios latinoamericanos han examinadolos determinantes de la estructura salarial do-cente, es decir, cuánto se retribuye la experien-cia en comparación con el mayor número deaños de estudio, cuál es la magnitud del incenti-vo para los docentes que trabajan en áreas difí-ciles o cuál es la “retribución adicional” que sepercibe por trabajar en el sector privado o estarafiliado a un gremio. En último término, ¿cuálesserían los elementos de una “buena” estructurasalarial docente?
Finalmente, en el informe se pregunta quiénesson los docentes. Si los maestros están “subpa-gados”, ¿por qué existen personas que siguenescogiendo la carrera docente? Schiefelbein etal. (1994) documentaron que, en seis países la-tinoamericanos, los docentes son principalmen-te mujeres, provienen de estratos socioeconómi-cos modestos y la mayoría tiene hijos. En esteestudio avanzaremos un poco más, a través dela modelación estadística de la probabilidad deser un maestro en función de las característicaspersonales y demográficas. La hipótesis es que
los docentes son principalmente mujeres quenecesitan criar a sus hijos y se ven atraídas porla flexibilidad de la profesión y el horario de tra-bajo más reducido. Es probable que su sueldoconstituya una fuente de ingresos secundariapara la familia.
DATOS, MUESTRA Y MÉTODO
Informaciones utilizadas en el estudio provienende 12 conjuntos de datos de encuestas a fami-lias recopilados por la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (CEPAL). Losdatos para Bolivia, Colombia, Honduras y Para-guay corresponden a 1996, en tanto que, en to-dos los demás países, se utilizan encuestas de1995. La ventaja de utilizar los datos de la CE-PAL es la comparabilidad entre los 12 países enel marco de muestreo y las definiciones de lamayoría de las variables. Solo se encuestaronlas zonas urbanas en Ecuador y Uruguay, perolas otras 10 encuestas son representativas a ni-vel nacional. Para el análisis se ponderaron lasmuestras, con el fin de asegurar la generalizabi-lidad de los resultados. Se seleccionó una sub-muestra a partir de cada una de las encuestas,utilizando los siguientes criterios: no está estu-diando actualmente, está empleado en el sectorformal, trabaja más de 20 horas a la semana ytiene más de 15 años de edad.
Con excepción de El Salvador y Venezuela, ladefinición de docente se refiere a todos losmaestros de educación preescolar, educación es-pecial, enseñanza básica y enseñanza secunda-ria solamente. En El Salvador y Venezuela, po-drían estar incluidos algunos profesoresuniversitarios puesto que los datos no permitenuna división de las diferentes categorías de do-centes. En efecto, en El Salvador, “maestro” serefiere a las personas que trabajan en la ‘ense-ñanza’ y en Venezuela se refiere a las personasque trabajan en la ‘instrucción publica’. En la ta-bla siguiente se presentan los tamaños de lasmuestras tanto para profesionales docentescomo no docentes en las 12 muestras. Los resul-tados señalan que los maestros constituyen unaproporción sorprendentemente significativa de lafuerza laboral de jornada completa del sector for-mal, variando del 2% en Uruguay al 9% en Boli-via y Ecuador. Nótese que los tamaños de lasmuestras para los análisis posteriores son losmismos que los informados aquí en la Tabla 1 yno volverán a ser presentados nuevamente.
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Se utiliza una combinación de métodos descrip-tivos, de regresión lineal, con múltiples variablesy de regresión logística con múltiples variablespara responder las tres preguntas de investiga-ción presentadas anteriormente. En primer lu-gar, se utiliza la regresión múltiple para determi-nar la magnitud de la disparidad de los sueldossin controlar las horas trabajadas a la semana.Luego se utiliza el sueldo por hora como la va-riable dependiente (tomando en cuenta implíci-tamente el número de horas trabajadas a la se-mana) para examinar la disparidad de lossueldos. Además, se selecciona una submues-tra de docentes solamente para responder la se-gunda pregunta relativa a los factores que deter-minan la remuneración de los docentes.Nuevamente se utiliza la regresión múltiple paraexaminar los determinantes de la remuneración.En fin, se utilizan regresiones logísticas para de-terminar la probabilidad de ser maestro. Estosmétodos analíticos son complementados me-diante estadísticas descriptivas a través de todoel análisis.
(1) ¿ESTÁN SUBPAGADOS LOS MAESTROS?
Existe una percepción generalizada de que losmaestros están “subpagados”. Sin embargo, granparte del debate con respecto a la remuneraciónde los maestros constituye un asunto de semánti-ca que en realidad depende de lo que se quiere
decir con el término “subpagado”. Una opciónconsiste en examinar el sueldo anual, otra enconsiderar el sueldo por hora, y existe una terce-ra que consiste en ajustar los sueldos por horaen función de los períodos de vacaciones escola-res, que son significativamente más largos. Eneste informe se consideran las tres definicionesde “remuneración de los docentes”, debido a quela riqueza y oportunidad del conjunto de datosvuelve inherentemente interesante el conoci-miento de estas estadísticas. A primera vista, po-dría parecer deseable expresar alguna opiniónacerca de cuál de estas medidas es “mejor” paraefectos de la prescripción de políticas. Con todo,si reflexionamos al respecto, vemos que dos deestas medidas –el sueldo anual y el sueldo porhora ajustado a las vacaciones– pueden ser va-liosas para comparar la remuneración de los do-centes con la de los empleados de otros secto-res. Podemos utilizar ambas medidas siempreque comprendamos que no son equivalentes.Cada una nos indica algo diferente. La compara-ción de los sueldos anuales puede indicarnos elnivel de vida de los maestros: ¿pueden gozar losmaestros del mismo bienestar material que ungrupo de control adecuado escogido? La compa-ración de los sueldos ajustados a las vacacionesaborda el problema de la “equidad” de la remune-ración: ¿están los maestros razonablemente re-munerados por lo que hacen? La comparación delos sueldos responde la pregunta de si los maes-
TABLA 1
TAMAÑOS DE LAS MUESTRAS POR PROFESIONALES DOCENTES Y NO DOCENTES
Países Docentes No docentes % de docentes
Bolivia 355 3.505 0,09
Brasil 485 6.642 0,07
Chile 532 11.541 0,04
Colombia 1.558 24.855 0,06
Costa Rica 218 6.689 0,03
Ecuador (zona urbana) 456 4.402 0,09
El Salvador 291 5.988 0,05
Honduras 369 4.363 0,08
Panamá 382 5.896 0,06
Paraguay 93 1.798 0,05
Uruguay (zona urbana) 368 15.372 0,02
Venezuela 219 7.078 0,03
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tros ganan menos; la comparación de los sueldosajustados a las vacaciones puede responder siestán “subpagados”. Ganar menos no es lo mis-mo que estar subpagado. Para la primera compa-ración, se realizaron regresiones tipo Mincer dellogaritmo del ingreso anual en función de la edu-cación, la experiencia y otras características delmercado laboral para 12 países latinoamerica-nos. Los coeficientes informados en la Tabla 2contrastan el ingreso anual de los docentes conel ingreso de contrapartes comparables. Estosresultados muestran que la percepción generali-zada de que los ingresos de los maestros sonmás bajos generalmente no se justifica.
ro, los años de estudio, la experiencia, el sectorprivado, si se trabaja en zonas rurales o urbanasy, cuando los datos lo permiten, la asociación conel gremio docente y la etnicidad.
Estos resultados inducen a una pregunta: ¿porqué escogen las personas ingresar a una profe-sión que reconocidamente les ofrece un ingresoanual más bajo? En el resto de este informeelaboraremos varias respuestas.
Es probable que el impacto de la variable artificial“docente” sobre el ingreso pronosticado refleje loque los economistas llaman una “diferencia com-pensadora”. Este principio establece que la do-cencia tiene algo que les gusta a las personas yestán dispuestas a “pagar” en términos de un in-greso anual inferior. Puede que la diferencia ob-servada en los ingresos refleje diferentes carac-terísticas de los empleos o existe alguna barreraque está impidiendo que los docentes obtenganempleos no relacionados con la docencia.
El argumento basado en la diferencia compen-sadora es el siguiente. Imaginemos para comen-zar que todas las personas son básicamenteiguales. Difieren solo en los años de estudio y lacantidad de experiencia laboral que han obteni-do, y entonces escogen dónde trabajar solo ba-sándose en cuál es el empleo que les ofrece lamayor retribución por estas habilidades adquiri-das. Imaginemos también que no existen barre-ras para la movilidad, de manera que los maes-tros pueden obtener empleos no docentes si lodesean. En este tipo de mundo, no podría existiruna diferencia de sueldo persistente entre losempleos docentes y no docentes. Si los sueldosde los maestros fueran inferiores a los sueldosque las personas pudieran percibir en otros em-pleos, simplemente no existirían maestros.
Lo que observamos en los datos no apoya estaconclusión. Existen maestros y existen sueldospersistentemente más bajos para los maestros.Esto significa que uno o más de los supuestos deeste argumento es incorrecto. Contrariamente a loque se supone en el párrafo anterior, puede que:
– Exista alguna barrera que impida que losmaestros obtengan empleos no docentescon una mejor remuneración o
– Los maestros sean trabajadores de menorcalidad inherentemente diferentes que tam-bién recibirían una menor remuneración enel sector no docente o
– Los maestros estén motivados por caracterís-ticas laborales distintas de la remuneración.
En 9 de las 12 muestras, los maestros sí ganansignificativamente menos que otros participantesdel mercado laboral con características similares.La disparidad varía entre 5% en Colombia y 37%en Ecuador. En Panamá y Venezuela, las diferen-cias de sueldo de 5% y 9% entre los maestros ysus contrapartes son significativas solo en p = 0,10.Sin embargo, en Costa Rica, Honduras y Para-guay, las remuneraciones de los profesionalesdocentes y no docentes realmente no presentanninguna diferencia después de controlar el géne-
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Es poco probable que la primera condición ope-re en este caso. No existe evidencia de que nose permita que los maestros latinoamericanosbusquen empleo en otros sectores. Los datosdisponibles de Bolivia, Chile y Uruguay sugierenque un poco más de la mitad de los graduadosde las instituciones de formación docente se de-dican a la docencia (Tabla 3), lo que indica quela puerta para que estos graduados ingresen aotras profesiones sigue estando abierta. Ade-más, incluso si existiera dicha barrera, afectaríala existencia actual de maestros, pero no el flu-jo. En otras palabras, la barrera podría “entram-par” a los maestros existentes en puestos do-centes con menor remuneración, pero losnuevos graduados buscarían otras carreras. Elefecto a largo plazo sería el mismo. Después dealgún tiempo, no existirían docentes.
que los egresados de la enseñanza secundariacon los mayores CI presentan una probabilidadconsistentemente menor de ingresar a la docen-cia que los egresados con menores puntajes.Esto sugeriría que la causalidad opera en la di-rección opuesta también. Una menor remunera-ción atrae a personal menos calificado. Sin em-bargo, los datos que están disponibles para esteanálisis no entregan información acerca de lashabilidades innatas.
Por lo tanto, en el resto de este informe explora-remos la tercera condición, es decir, que la remu-neración no es la única característica considera-da por las personas cuando escogen las carrerasdocentes. ¿Cuáles son estas características? Unaforismo humorístico señala que las 3 mejoresrazones para estudiar pedagogía son los tres me-ses de vacaciones de verano. Esto apunta a unacaracterística bien conocida de la profesión: losmaestros trabajan menos horas a la semana ytienen más vacaciones de verano. A continuaciónpasaremos a examinar la importancia de las jor-nadas docentes. Si las personas conocen las jor-nadas laborales docentes antes de escoger unacarrera, esta podría ser una de las razones porlas cuales escogen la docencia, aun cuando sa-ben que su remuneración anual será más baja.Las jornadas laborales docentes se ajustan engeneral a las jornadas escolares: los maestrostienen más vacaciones de verano, muchos másdías feriados dentro del año y jornadas diariasmás cortas que otros trabajadores que se consi-deran trabajadores de jornada completa. Estohace atractiva la docencia para las personas quetambién planifican criar una familia.
La hipótesis que debe probarse es que la menorremuneración de los docentes refleja lo que loseconomistas llaman una “diferencia compensa-toria”: las personas que optan por una carreradocente exhiben una mayor probabilidad dequerer trabajar menos horas. Esto debería signi-ficar que los maestros encuestados señalan quetrabajan en jornada completa aun cuando enrealidad trabajan menos de 40 horas a la sema-na, 50 semanas al año1. Es posible que escojantrabajar por menos sueldo porque pueden traba-jar menos horas.
TABLA 3
% DE GRADUADOS DE LAS INSTITUCIONES DE
FORMACIÓN DOCENTE QUE EJERCEN LA DOCENCIA
COMO SU EMPLEO PRINCIPAL
Países (tamaño % de graduados dede la muestra) las instituciones de
formación docenteque ejercen la docencia
Bolivia (523) 52%
Chile (66) 78%
Uruguay (384) 53%
La segunda condición es posible. Las regresio-nes controlan los “años de educación”, pero noel tipo de estudios. Generalmente los maestrosasisten a escuelas normales o instituciones deformación docente especiales en lugar de uni-versidades regulares. En estas escuelas, el cu-rrículo es generalmente diferente de los de otrosprogramas conducentes a un grado universitarioy puede no ser adecuado para el trabajo enotras carreras. Además, está aumentando leve-mente la evidencia de que los alumnos que es-cogen las carreras docentes tienen puntajesmás bajos en las pruebas de aptitud. Por ejem-plo, en Estados Unidos, la Comisión Nacionalsobre Excelencia en Educación, en Una Naciónen Riesgo, descubrió que “un número insuficien-te de alumnos académicamente capaces estánsiendo atraídos por la docencia”. Murnane, Sin-ger, Willett, Kemple y Olsen (1991) confirmaron
1 Las horas trabajadas se calculan a partir de la respuesta en laencuesta a la pregunta “¿cuántas horas trabajó la semana pasa-da en su principal empleo?” Es probable que algunos maestrossolo informen las horas que emplearon en la escuela en tantoque algunos podrían incluir también las horas empleadas en elhogar en actividades relacionadas con la docencia, si corres-ponde.
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En la Tabla 4 se observa que los docentes tra-bajan significativamente menos horas a la se-mana que los profesionales no docentes en los12 países. En términos semanales, alcanzan unpromedio de entre 6,7 horas (en Venezuela) y22,2 horas (en Bolivia) a la semana menos quelos profesionales no docentes. Además, la ma-yoría de los maestros tiene tres meses de vaca-ciones en el verano. Por lo tanto, a pesar de quelos sueldos anuales de los maestros son inferio-res, también es cierto que trabajan mucho me-nos tiempo cada semana y tienen libre todo elverano.
En la Tabla 5 se muestra la retribución adicionalque ofrece la docencia, después de considerarlas horas de trabajo durante el mes de la en-cuesta. Los datos de la tabla son los coeficien-tes de la “variable artificial” docente estimadoscon una regresión del sueldo por hora en fun-ción del mismo conjunto de variables informadopara la Tabla 3. El “sueldo” se calcula como elingreso mensual dividido por las horas trabaja-das al mes. Los resultados presentados en laTabla 5 no toman en cuenta el hecho de que lamayoría de los maestros tienen por lo menos 3meses libres durante el verano. Aun así, la re-muneración relativa de los maestros se ve ahorabastante favorable. En 10 de los 12 países, los
TABLA 4
PROMEDIO DE HORAS TRABAJADAS A LA SEMANA, DOCENTES Y NO DOCENTES
Países Docentes (A) No docentes (B) Diferencia
Bolivia 27,9 50,1 -22,2***
Brasil 28,7 40,9 -12,2***
Chile 39,9 48,1 -9,1***
Colombia 36,8 50,3 -13,5***
Costa Rica 39,1 49,2 -10,1***
Ecuador (zona urbana) 38,6 47,4 -8,8***
El Salvador 33,6 46,6 -13,9***
Honduras 36,8 50,7 -13,9***
Panamá 36,9 44,9 -8,9***
Paraguay 35,8 48,0 -12,2***
Uruguay (zona urbana) 31,1 45,1 -14,9***
Venezuela 37,9 43,7 -6,7***
~p< = 0,10*p< = 0,05**p< = 0,01***p< = 0,001
TABLA 5
RETRIBUCIÓN ADICIONAL EN EL SUELDO POR
HORA POR EL HECHO DE SER MAESTRO EN LAS
12 MUESTRAS (SIN TOMAR EN CUENTA LOS TRES
MESES DE VACACIONES DE VERANO)
Países Retribución adicionalen el sueldo por hora
por ser maestro
Bolivia NS
Brasil -0,07 (0,03)*
Chile NS
Colombia 0,20 (0,02)***
Costa Rica 0,15 (0,04)***
Ecuador (zona urbana) -0,27 (0,04)***
El Salvador 0,09 (0,03)**
Honduras 0,29 (0,04)***
Panamá 0,12 (0,03)***
Paraguay NS
Uruguay (zona urbana) 0,10 (0,03)***
Venezuela 0,08 (0,04)_~
~p< = 0,10*p< = 0,05**p< = 0,01***p< = 0,001
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maestros ganan por lo menos tanto como losprofesionales no docentes y en 7 realmente ga-nan más. Solo en Brasil y la zona urbana deEcuador sigue siendo verdadero que los maes-tros ganan menos.
Las encuestas no preguntan cuánto tiempo libretienen las personas en el verano, pero es bienconocido el hecho de que los maestros tienenmucho más tiempo libre. El tiempo de vacacio-nes suele variar de un país al otro y de unapersona a la otra dependiendo de las institucio-nes del país y de las funciones administrativasque desarrolla cada persona. Por lo tanto, parailustrar el punto, en la Tabla 6 se muestra elimpacto que tiene sobre la retribución adicionalque perciben los docentes una simulación quesupone que todos los maestros trabajan solo el75% de los días al año que los profesionales nodocentes. Debido a esto, el sueldo por hora re-sulta significativamente mayor que en el sectorprivado no docente en todos los países exceptoEcuador, donde simplemente se elimina el casti-go impuesto a la docencia. En la mayoría de lospaíses, los profesores ganarían en realidadaproximadamente 1/3 más que los profesionalesno docentes con las mismas características delmercado laboral2.
(2) ¿EXISTE UNA VARIACIÓN EN LOS INGRESOS DE
LOS DOCENTES Y CUÁLES SON LOS DETERMI-NANTES DE ESTA VARIACIÓN?
Hasta el momento, hemos tratado a los docen-tes como si fueran un grupo homogéneo. Sinembargo, sabemos que reciben una remunera-ción diferente dependiendo de sus antecedenteseducacionales, nivel de educación o cualquierotra característica que pudiera ser consideradaimportante para el país. ¿Cuánta variación exis-te entre los ingresos de los docentes entre las12 muestras? ¿Cuál es el nivel de equidad entérminos de la remuneración de los docentes?Para responder estas preguntas, en la Columna1 de la Tabla 7 se presenta el coeficiente devariación asociado al ingreso de los docentes enlos 12 países. Esta medida divide la desviaciónestándar por la media y, por ende, resuelve los
TABLA 6
RETRIBUCIÓN ADICIONAL EN EL SUELDO POR HORA
POR EL HECHO DE SER MAESTRO EN LAS 12MUESTRAS (TOMANDO EN CUENTA LOS TRES
MESES DE VACACIONES DE VERANO)
Países Retribución adicionalen el sueldo por hora
por ser maestro
Bolivia 0,37 (0,04)***
Brasil 0,11 (0,03)***
Chile 0,18 (0,03)***
Colombia 0,35 (0,02)***
Costa Rica 0,38 (0,04)***
Ecuador(zona urbana) NS
El Salvador 0,37 (0,03)***
Honduras 0,44 (0,04)***
Panamá 0,33 (0,03)***
Paraguay 0,29 (0,06)
Uruguay (zona urbana) 0,29 (0,03)***
Venezuela 0,37 (0,04)***
~p< = 0,10*p< = 0,05**p< = 0,01***p< = 0,001
2 Existe un debate con respecto al hecho de que las horas dedocencia no son directamente comparables con los otros tiposde horas de trabajo, debido a que la docencia puede ser unaactividad mucho más compleja, que requiere un compromisointelectual, físico, social y emocional. En este informe no entra-mos en esta materia y suponemos que una hora de docencia esequivalente a una hora de otros tipos de trabajo.
problemas relacionados con la unidad de medi-da inherentes a las comparaciones entre países.En la Tabla 7 se muestran los coeficientes devariación, que van de 0,30 en Panamá a 0,83,más del doble en Brasil. En efecto, si utilizamos0,50 como valor de corte, podemos agrupar agrandes rasgos los países en dos categorías:países con una alta dispersión de la remunera-ción de los docentes (Brasil, Bolivia, Colombia,Honduras, Paraguay, Venezuela, Ecuador y Chi-le) y países con una baja dispersión (Panamá,Costa Rica, El Salvador y Uruguay). Nótesetambién que, en la región, los países de Améri-ca del Sur tienden a exhibir una mayor dispari-dad en la remuneración de los docentes que lospaíses de América Central.
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TABLA 7
COEFICIENTE DE VARIACIÓN DEL INGRESO
DE LOS MAESTROS
Países Solo Nodocentes docentes
(educaciónentre 6 y16 años)
Bolivia 0,67 1,17
Brasil 0,83 1,35
Chile 0,51 1,14
Colombia 0,67 1,07
Costa Rica 0,37 0,82
Ecuador
(zona urbana) 0,52 0,93
El Salvador 0,35 0,75
Honduras 0,56 0,86
Panamá 0,30 0,83
Paraguay 0,52 0,83
Uruguay
(zona urbana) 0,47 0,95
Venezuela 0,54 0,81
Al comparar el coeficiente de variación del suel-do anual de los docentes con el de los profesio-nales no docentes, obtenemos una mejor ideade la dispersión relativa de los ingresos. Dadoque más del 90% de los maestros tienen por lomenos educación de nivel primario, el grupo decomparación se escoge a partir del conjunto deno docentes con un número de años de estudioequivalente a entre 6 y 16 años. En la segundacolumna de la Tabla 7 se muestra que el coefi-ciente de variación para los profesionales no do-centes generalmente es mucho mayor que paralos docentes.
Esto apunta a otra característica de la profesióndocente: las distribuciones de los ingresos delos docentes son más planas. También sabemosque es poco frecuente que se despida a unmaestro. Esto significa que las personas que in-gresan a las carreras docentes enfrentan muchomenos incertidumbre con respecto a sus ingre-sos y estabilidad laboral que los trabajadores delos demás sectores. Los perfiles de ingresos du-rante la vida laboral de los docentes son másseguros y predecibles que para otros profesio-nales y es probable que esto atraiga a las perso-nas a quienes no les gustan los riesgos. El bajoriesgo podría ser considerado como una carac-terística laboral deseable por estas personas.En el sector no docente, las diferencias en losingresos reflejan parcialmente las diferencias enla productividad individual que no son recogidospor las encuestas, pero que, a través del tiempo,son observables y recompensadas en el merca-do laboral del sector privado. Por lo tanto, lasdistribuciones más planas de los ingresos tam-bién podrían indicar que estas diferencias en laproductividad individual no son bien retribuidasen el sector educacional.
¿Cómo se determina la remuneración de los do-centes? ¿Cuáles son las características genera-lizables de las estructuras salariales docentesen los 12 países latinoamericanos? Para res-ponder esta pregunta, se utilizaron submuestrasde docentes de cada país con el fin de realizarregresiones con múltiples variables que predije-ran el logaritmo del ingreso anual de los docen-tes, en cada uno de los 12 países, utilizando lasmismas variables independientes que anterior-mente. El análisis da como resultado que, en elcaso de los docentes, el género, los años deestudio, la experiencia, el hecho de trabajar o noen áreas difíciles, el hecho de trabajar o no en elsector privado y, algunas veces, la asociacióncon el gremio docente tienen un significativo im-pacto en la remuneración que reciben. Tambiénse realizó un análisis paralelo en una submues-tra constituida solo por profesionales no docen-tes. El estudio descubre que el impacto que tie-nen varias de estas características sobre losingresos es diferente en los sectores docente yno docente. Los resultados del análisis de regre-sión múltiple se presentan en la Tabla 8 (paralos docentes) y en la Tabla 9 (para los profesio-nales no docentes).
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TABLA 8
DETERMINANTES DE LA REMUNERACIÓN DE LOS DOCENTES EN LOS 12 PAÍSES LATINOAMERICANOS
Ser Rentabi- Experien- Cuadrado Incentivo Retribu- Horas Afiliación Rmujer bilidad cia de la por ción adi- trabaja- al cuadrado
de los experien- trabajar cional por das a la gremio ajustadaaños de cia en áreas trabajar semanaestudio difíciles en el
3 Municipalidades no autónomas de Brasil.4 Zona urbana no metropolitana de Chile.5 Costas Atlántica y Pacífica de Colombia.6 Zona rural de Colombia. Después de controlar el factor rural/urbano, las costas Atlántica y Pacífica todavía manifiestan una discriminación de
más del 10% en términos de sueldos.7 El resto de la zona urbana versus Quito en Ecuador.8 Zona rural de El Salvador.
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TABLA 9
DETERMINANTES DE LA REMUNERACIÓN EN EL MERCADO LABORAL NO DOCENTE EN LAS 12 MUESTRAS
Ser Rentabi- Experien- Cuadrado Incentivo Retribu- Horas Afiliación Rmujer bilidad cia de la por ción adi- trabaja- al cuadrado
de los experien- trabajar cional por das a la gremio ajustadaaños de cia en áreas trabajar semanaestudio difíciles en el
9 Zona rural de Honduras.10 Zona rural versus urbana de Panamá.11 Zona rural versus urbana de Paraguay.12 Otras zonas versus Montevideo en Uruguay.13 Zona rural versus urbana y resto de la zona urbana versus zona urbana de Venezuela.
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AÑOS DE ESTUDIO
La variable predictiva más consistente e impor-tante de la remuneración de los docentes sonlos años de estudio. Sin excepción, los años deestudio están relacionados significativamentecon la remuneración de los docentes en los 12países. Entre los docentes, la magnitud de larentabilidad de los años de estudio varía de 3%en Uruguay a 15% en Brasil. Al comparar estastasas de rentabilidad de la educación con las delresto del mercado laboral, descubrimos que, enlos tres países que exhiben las más altas tasasde rentabilidad de la educación de los docentes(Brasil, Colombia y Honduras), la rentabilidad delos años de estudio resulta comparable entre losprofesionales docentes y los no docentes. Sinembargo, en los otros países, las rentabilidadesde los años de estudio de los docentes son mu-cho menores. Por ejemplo, en Chile, los docen-tes reciben una remuneración aproximadamente4% superior por cada año de estudio adicionalen tanto que en el caso de los profesionales nodocentes, la rentabilidad corresponde al 12%,aproximadamente 3 veces más que en el casode los docentes. Como se mencionó anterior-mente, es posible que el tipo y calidad de laeducación de los docentes sean diferentes delos de los profesionales no docentes.
GÉNERO
El género también desempeña una función sig-nificativa en la determinación de la remunera-ción de los docentes. Si bien en la mitad de los12 países no se detecta una función obvia parael género de los maestros en la determinaciónde la remuneración, después de haber controla-do la experiencia, los años de estudio y otrascaracterísticas pertinentes a la remuneración,en la otra mitad, incluyendo a Chile, Colombia,El Salvador, Honduras, Panamá y Paraguay, lasmujeres docentes reciben una remuneraciónsignificativamente más baja que la de sus con-trapartes de sexo masculino. La disparidad varíade 8% en Chile a 20% en El Salvador y 25% enParaguay.
¿Por qué existe una disparidad tan marcada entérminos de género? ¿Por qué los maestros re-ciben una remuneración más alta que las maes-tras en la mitad de los países? Nuestros datosno responden estas preguntas con exactitud,
pero es poco probable que las escalas de suel-dos oficiales retribuyan explícitamente el géneromasculino. De hecho, las escalas de sueldos demuchas escuelas latinoamericanas están rígida-mente codificadas en leyes (“ley de escalafón”).Estas estipulan claramente los argumentos deuna función de remuneración que retribuye 3 co-sas: la educación formal, la experiencia laboral(como antigüedad) y las funciones administrati-vas. Algunas veces, las leyes también proveenuna remuneración adicional para los maestrosque trabajan en las zonas rurales. Surgen variasposibilidades. En primer lugar, es posible que elporcentaje de docentes de sexo masculino queobtienen puestos administrativos en el sistemaeducacional sea mayor y se les pague más poreso. El sesgo de género existe en el aspecto dela contratación, cuando se determina quién ob-tiene los puestos administrativos. En segundolugar, la experiencia de las maestras puede que-dar “suspendida” cuando hacen uso de sus per-misos de pre y postnatal. Por lo tanto, aun cuan-do podrían haber comenzado a trabajar comomaestras hace tanto tiempo como los hombres,puede que no hayan recibido ningún aumentode sueldo durante el tiempo en que estuvieronen la casa con permiso pre o postnatal. En ter-cer lugar, aun cuando las escalas de sueldosdefinen claramente las fórmulas de pago, puedehaber alguna discreción y es posible que siem-pre que se dé esta discreción, se decida a favorde docentes de sexo masculino.
Parece fácil probar el primer argumento. Lamen-tablemente, los datos de la encuesta a las fami-lias no permiten un mayor desglose de las ta-reas dentro de la profesión docente. Unas pocasencuestas incluyen códigos de ocupación deta-llados que distinguen a los administradores delos docentes; sin embargo, los tamaños de lasmuestras son demasiado pequeños en estos ca-sos. No obstante, podemos examinar la eviden-cia indirecta, observando la diferencia en la jor-nada laboral entre los docentes de sexomasculino y femenino. En la Tabla 10 se mues-tra que, en los 12 países, los maestros trabajanen promedio más horas que las maestras en sutrabajo principal, que es la enseñanza. En 8 delos 12 países, esta diferencia es significativa.Esto podría ser un signo de que es mayor elporcentaje de hombres docentes empleados encargos administrativos que el porcentaje de mu-jeres.
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Es interesante observar que, al examinar el im-pacto del género en los sueldos en el sector nodocente, el estudio concluye que la “discrimina-ción” contra las mujeres es mucho peor. En elsector no docente, las maestras están subpaga-das en comparación con sus contrapartes desexo masculino en los 12 países y la magnitudde la disparidad es bastante grande, variandode 13% en Honduras hasta 34% en Bolivia.
EXPERIENCIA
Vimos anteriormente que el ingreso está distri-buido en forma mucho más equitativa entre losdocentes que entre los profesionales no docen-tes con años de educación comparables. Estamenor dispersión de los sueldos es equivalentea un menor riesgo anticipado. En otras palabras,los maestros pueden hacer una predicción másprecisa de la magnitud de sus sueldos durantesu vida laboral. Una cosa que todos sabemos aciencia cierta es que envejeceremos.
Esta interpretación se basa en la relación entrela experiencia y los ingresos. La profesión do-cente es conocida por el hecho de tener un sis-tema de remuneración basado en gran medidaen la antigüedad. Este estudio confirma dichareputación. La remuneración de los docentes
TABLA 10
DIFERENCIA EN LA JORNADA LABORAL ENTRE LOS MAESTROS Y LAS MAESTRAS
Países Maestros Maestras Diferencia
Bolivia 31 26 ***
Brasil 30,3 28,4 NS
Chile 39,1 38,9 NS
Colombia 39,4 35,4 ***
Costa Rica 41,7 38,5 *
Ecuador (zona urbana) 39,2 38,2 NS
El Salvador 35,8 32,2 **
Honduras 39,1 35,5 *
Panamá 36,7 35,8 NS
Paraguay 37,5 35,6 **
Uruguay (zona urbana) 33,9 30,3 ***
Venezuela 40,8 35,5 ***
está significativamente asociada a un mayor nú-mero de años de experiencia en todos los paí-ses cubiertos por el estudio. En 5 de los 9 paí-ses mencionados anteriormente, el coeficienteasociado al cuadrado de la experiencia es nega-tivo, pero significativo, lo que quiere decir que elíndice de aumento de la remuneración disminu-ye a medida que aumenta la experiencia. Enotras palabras, aun cuando los sueldos de losdocentes aumentan a medida que aumenta laexperiencia, el índice de aumento disminuye amedida que aumenta la antigüedad.
Los datos muestran que la relación entre expe-riencia e ingresos también es no lineal en otrossectores de empleo. Sin embargo, es interesan-te constatar que, en más de la mitad de los paí-ses, también es más marcada en el sector nodocente. En la Figura 1 se utiliza Brasil, el paíscon el mayor grado de desigualdad de la región,para ilustrar lo que esto puede significar para elcontraste entre los perfiles de ingresos durantela vida laboral de todos los docentes con suscontrapartes no docentes del sector privado. Eleje vertical mide el ingreso mensual, sin unajuste para compensar las diferencias en eltiempo de vacaciones anual. Tal como antes, elprototipo utilizado es un hombre, con 10 añosde estudio, 30 horas de trabajo, blanco, que vive
en una zona metropolitana y es miembro de ungremio. Nótese que los perfiles de ingresos delos docentes son más planos y son siempre in-feriores a los correspondientes a los profesiona-les no docentes. Esta simulación muestra quelos sueldos comienzan en un nivel comparable,pero, a medida que los maestros envejecen, seven enfrentados a un nivel de vida que va deca-yendo en relación con sus cohortes que trabajanen otros sectores3.
Para comprender cuánto aumentan los sueldosde los docentes a través del tiempo, en la Tabla11 se presenta el sueldo anual simulado de losdocentes al comienzo de su carrera (0 año deexperiencia) y después de 15 años de servicio.En la última columna de la tabla se presenta larelación entre el sueldo después de 15 años y elsueldo base. Se observa que, después de 15años de dedicación a la profesión docente, lossueldos de los maestros han aumentado entreun 16 y un 63%. Podemos comparar esta “renta-bilidad” de la experiencia con lo informado paralos países de la OCDE. El informe de la OCDEde 1998 “Education at a Glance” señala que, enlos países de la OCDE, 15 años de experienciadocente equivalen a aumentos de sueldo de en-tre un 20 y un 80% (OCDE, 1998).
3 Cuando los ingresos se ajustan en función de una carga detrabajo anual de 75% debido a las vacaciones de verano másprolongadas, el perfil de ingresos de los docentes muestra elmismo índice de aumento, pero está inclinado hacia arriba. In-tersecta el perfil no docente en aproximadamente 9 años deexperiencia.
4 La definición de “área difícil” se utiliza de manera libre en esteestudio. Debido a la naturaleza de los datos de la encuesta a lasfamilias realizada en Ecuador y Uruguay, donde se incluyeronsolo zonas urbanas, el contraste en estos dos países se hizoentre la zona metropolitana de Quito o Montevideo y el resto delas zonas urbanas. En Bolivia, el contraste se hizo entre las tresgrandes zonas metropolitanas (Santa Cruz, La Paz y Cocha-bamba) y el resto del país. En Brasil, Chile y Costa Rica, seidentificaron ciertas áreas del país como “difíciles” en base alanálisis de datos preliminares que indicaban que los maestrosde dichas áreas reciben una remuneración significativamente in-ferior que los demás. En Brasil, el estudio contrasta las zonasmetropolitanas con las municipalidades autónomas y las munici-palidades no autónomas. En Chile, el contraste se hizo entre elGran Santiago y el resto de las zonas urbanas. Y en Costa Rica,el contraste se hizo entre la “periferia urbana” y la “zona urba-na”.
DIFERENCIAS POR TRABAJAR EN ÁREAS DIFÍCILES
La intención de esta investigación fue determi-nar si las escalas de sueldos de los docenteslatinoamericanos estimulan activamente a losmaestros a prestar servicios en zonas rurales orelativamente menos desarrolladas del país4.Como se mencionó anteriormente, las leyes ocontratos que rigen la remuneración de los do-centes (“ley de escalafón”) usualmente estipulanuna función de remuneración que retribuye 3 co-sas: la educación formal, la experiencia laboral(como antigüedad) y las funciones administrati-vas. Algunas veces, las leyes también conside-ran explícitamente una remuneración adicionalpara los maestros que trabajan en las zonas ru-rales. En esta sección examinaremos la relaciónentre la remuneración de los docentes y el servi-cio en áreas difíciles en los 12 países cubiertospor este estudio.
FIGURA 1
PERFILES DE INGRESOS PARA LOS PROFESIONALES DOCENTES Y NO DOCENTES EN BRASIL
Brasil: Perfil de ingresosL
g (i
ngre
so)
Años trabajados en la profesión
Docentes
No docentes
9,2
9
8,8
8,6
8,4
8,2
8
7,8
7,6
7,4
0 10 20 30 40
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TABLA 11
RELACIÓN ENTRE EL SUELDO ANUAL DESPUÉS DE 15 AÑOS DE EXPERIENCIA Y EL SUELDO INICIAL
(EN UNIDADES DE MONEDA LOCAL)
Países Sueldo del Sueldo después Relación entre elprimer año de 15 años de sueldo después
servicio de 15 años y elsueldo base
Bolivia 4.596 5.313 1,16
Brasil 2.061 2.920 1,42
Chile 1.538.010 1.984.743 1,29
Colombia 1.976.820 2.972.756 1,50
Costa Rica 493.856 698.891 1,42
Ecuador 2.571.500 3.256.782 1,27
El Salvador 19.168 23.121 1,21
Honduras 12.457 17.602 1,41
Panamá 3.149 4.131 1,31
Uruguay 16.895 27.480 1,63
Venezuela 214.486 317.887 1,48
Los resultados relativos a las diferencias asocia-das al trabajo en áreas difíciles son sorprenden-tes. Contrariamente a lo que se esperaba, sedescubrió que ninguno de los 12 países com-pensa el sueldo mensual por trabajar en áreas“difíciles”. De hecho, la mitad de las estructurassalariales en realidad castigan el trabajo en di-chos lugares. Esto ocurre en Brasil, Chile, Co-lombia, Ecuador, El Salvador y Uruguay. Lamagnitud del castigo varía entre el 10% en Co-lombia hasta un porcentaje tan alto como el26% en Brasil y Ecuador. Esto significa, porejemplo, que los maestros de la zona metropoli-tana de Quito en Ecuador ganan un 26% másque sus contrapartes menos afortunados quetrabajan en zonas urbanas más pequeñas. En laotra mitad de los países, incluyendo a Bolivia,Costa Rica, Honduras, Panamá, Paraguay y Ve-nezuela, no se observó ninguna diferencia signi-ficativa en la remuneración de los maestros delas zonas rurales y urbanas. Este patrón con-trasta marcadamente con el de los países de laOCDE, en los cuales se asignan ajustes desueldo o gratificaciones por el desempeño, laubicación de las escuelas y las funciones do-centes o administrativas adicionales. La OCDEinformó que estas gratificaciones son considera-bles y varían entre el 15 y el 20% de los sueldosde los docentes (OCDE, 1998).
Este resultado fue bastante inesperado. Se sabeque la mayoría de los maestros prefiere no traba-jar en zonas desfavorecidas y en general sepiensa que es necesario algún tipo de remunera-ción adicional para inducirlos a hacerlo. En efec-to, la presunción era que los programas de remu-neración reflejarían algún tipo de pago por elservicio en áreas difíciles. Sin embargo, la evi-dencia obtenida a partir de la encuesta muestraclaramente que, después de controlar los añosde educación, la experiencia y otras variables, lasituación de los maestros de las zonas rurales noes tan buena como la de los maestros de laszonas metropolitanas. En el mejor de los casos,los maestros rurales no están siendo retribuidospor prestar servicio en zonas remotas. En el peorde los casos, están siendo castigados y esto ocu-rre en 6 de los 12 países. Algunas personas sos-tendrán que, dado que los niveles de vida en laszonas rurales suelen ser más bajos que en laszonas urbanas, la magnitud de la disparidad enel poder adquisitivo puede no ser tan considera-ble como las diferencias en el ingreso nominalinformadas en este documento. Empero, losajustes que alterarían el ingreso nominal con elfin de considerar el menor costo de la vida tam-bién debieran considerar la menor calidad devida y la reducida gama de opciones de bienes yservicios que limitan a las personas que viven en
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los lugares más remotos. En las zonas rurales, laenseñanza misma sufre también la falta de la in-fraestructura de enseñanza y aprendizaje básicay la existencia de menores oportunidades de as-censo profesional (Liang y Rojas, 1999; Schiefel-bein et al., 1991). Si nos imaginamos a un reciéngraduado de la escuela normal o la universidadque está decidiendo en qué lugar ejercer la do-cencia, la falta de incentivos pecuniarios para tra-bajar en las zonas rurales, junto con las dificulta-des de la enseñanza y aprendizaje rurales,podrían ser suficientes como para desincentivarloa ejercer la docencia en dicho lugar. Es pocoprobable que la fórmula de pago oficial castigueexplícitamente el servicio en áreas difíciles. Másbien puede que el efecto acumulativo del menoracceso a capacitación en el servicio y las meno-res oportunidades de ascenso en la carrera ad-ministrativa a través del tiempo se traduzca final-mente en que los maestros rurales ganen menosque sus contrapartes urbanas y metropolitanas.Tal como en el caso de la conclusión relativa alefecto del género, es más probable que las cau-sas que explican este resultado en cuanto alefecto rural adverso sean ocultas.
Más allá del tema de la “equidad”, este resulta-do plantea la preocupación de que, debido aesta estructura de incentivos adversa, el conjun-to de maestros de las áreas “desfavorecidas” ru-rales pudiera diferir significativamente del con-junto urbano y más “privilegiado”. Al compararsimplemente las medias de edad y años de es-tudio, obtenemos una idea general de que losmaestros que trabajan en áreas difíciles tiendena exhibir menos años de estudio y a tener me-nos experiencia. La mayor disparidad en losaños de estudio se encuentra en Brasil, dondelos docentes de las municipalidades no autóno-mas tienen 10,6 años de estudio en compara-ción con un promedio de 12 años de los docen-tes de las áreas metropolitanas. En Ecuador, losmaestros de la zona metropolitana de Quito ex-hiben una edad promedio de 40 en comparacióncon solo 30 años de edad de los maestros delas zonas urbanas más pequeñas. Este resulta-do, a pesar de que sigue siendo preliminar, indi-ca que la educación rural podría entrar en unaespiral descendente si no se toman medidas enprimer lugar para atraer y luego para retener alos buenos maestros en las zonas rurales.
TABLA 12
CARACTERÍSTICAS DE LOS MAESTROS EN LAS ZONAS URBANAS Y OTRAS ÁREAS “DIFÍCILES”
Países EDAD AÑOS DE ESTUDIO
Zonas urbanas Áreas difíciles Zonas urbanas Áreas difíciles
Bolivia 38,6 37,6 14,3 14,1
Brasil 26,6 26,1 12,6 10,6
Chile 40,8 41,7 16,2 15,6
Colombia 38,5 36,9 14,3 12,6
Costa Rica 37,5 38,6 14,9 15,1
Ecuador 40,6 30,6 15,9 15,6
El Salvador 38,0 31,9 13,9 12,6
Honduras 38,5 35,7 12,1 11,7
Panamá 39,9 38,4 15,6 14,1
Paraguay 34,7 28,7 14,5 14,5
Uruguay 44,1 40,3 13,7 13,2
Venezuela 26,6 26,1 11,9 10,8
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Sin embargo, cuando comparamos la magnitudde los coeficientes asociados a las variables ru-rales, descubrimos que la “discriminación” contralas zonas rurales en general es mucho peor en elsector no docente que en el sector docente. En elsector no docente, existe una diferencia de suel-do negativa y significativa en todos los países,que varía entre el 7% en Paraguay y el 31% enHonduras y Venezuela. En otras palabras, la po-sición relativa de un maestro rural en compara-ción con un maestro urbano es mucho mejor quela de un profesional no docente rural comparadocon un profesional no docente urbano.
SECTOR PRIVADO VERSUS PÚBLICO
En los 12 países observados existe un sector deeducación privada significativo incluso a nivel dela enseñanza básica y secundaria. El sector pri-vado constituye entre el 9% en Costa Rica y el39% en Chile (Tabla 13). En los 12 países, ladiferencia de sueldo entre los maestros de lasescuelas privadas y públicas es mixta. De entre11 países (Colombia no está incluida debido aque en la encuesta no se entregó informacióncon respecto a la afiliación privada/pública), enBolivia, Brasil, Chile y Uruguay, los maestros delsector privado gozan de un sueldo considerable-mente más alto que los del sector público. Porejemplo, los maestros bolivianos de las escue-las privadas ganan en promedio un 31% másque sus contrapartes del sector público. La me-nor disparidad se da en Brasil, donde los maes-tros del sector privado ganan un 11% más quesus contrapartes del sector público. Nótese quetodos estos países están en América del Sur.
En tres países de América Central, incluyendoEl Salvador, Honduras y Panamá, los maestrosdel sector público ganan considerablementemás. Las disparidades en la remuneración co-rresponden respectivamente a 46% en El Salva-dor, 20% en Honduras y 28% en Panamá.
Estos resultados podrían indicar dos cosas. Enprimer lugar, el concepto de escuela privada pue-de ser muy diferente en América del Sur y enAmérica Central. Sabemos que, en muchos paí-ses centroamericanos, las escuelas comunitariasse clasifican como privadas. Las escuelas comu-nitarias tales como las escuelas EDUCO de ElSalvador y PRONADE de Panamá surgen comouna forma de satisfacer las necesidades de edu-cación rurales, una alternativa para el sistematradicionalmente elitista. Los maestros de estas
escuelas comunitarias generalmente son contra-tados mediante un contrato diferente del de lasescuelas públicas regulares y la trayectoria de sucarrera es diferente. Al mismo tiempo, en estospaíses, los sectores de la educación privada“realmente” orientados al mercado todavía no es-tán bien desarrollados. Sin embargo, en Américadel Sur, el concepto de escuelas privadas podríaser más concordante con el tipo tradicional deelite en el cual los maestros están relativamentemejor remunerados.
TABLA 13
% DE MAESTROS EN LOS SECTORES PÚBLICO YPRIVADO
Países No de No de % demaestros maestros maestros
en el en el en elsector sector sector
público privado privado
Bolivia 307 48 14%
Brasil 333 152 31%
Chile 322 210 39%
Costa Rica 198 20 9%
Ecuador 364 92 20%
El Salvador 229 62 21%
Honduras 307 62 17%
Panamá 331 51 13%
Paraguay 74 19 20%
Uruguay 287 81 22%
Venezuela 155 64 29%
Nota: Falta Colombia.
JORNADA LABORAL SEMANAL
Al relacionar los sueldos con la jornada laboralde los maestros, se descubre que las horas detrabajo tienen un impacto positivo sobre el suel-do de los docentes en 9 de los 12 casos. Losmaestros que trabajan más horas a la semanaparecen ganar más que los demás. Por cadahora adicional trabajada a la semana, hay unaumento del sueldo asociado correspondiente aentre un 0,5% en Colombia y un 3% en Para-guay. Puesto que es poco frecuente que la re-muneración de los docentes fluctúe en relacióncon las horas trabajadas, esta asociación entre
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la remuneración y las horas trabajadas podríadeberse a las funciones administrativas adicio-nales que asumen algunos maestros, por lascuales usualmente se les retribuye mediante in-gresos adicionales.
AFILIACIÓN A LOS GREMIOS
Solo se dispuso de datos con respecto a la afi-liación a gremios en 2 países: Brasil y Venezue-la. En ambos casos, el hecho de pertenecer aun gremio aumenta significativamente la posibili-dad de una mayor remuneración para los docen-tes. En Brasil, los maestros sindicalizados reci-ben un 20% más que sus contrapartes nosindicalizados con las mismas características encuanto a años de estudio, experiencia, género,zona, sector privado o público y jornada laboral.En Venezuela, la retribución adicional que impli-ca la afiliación a un gremio corresponde al 24%en el caso de los maestros. El panorama es si-milar en el mercado laboral no docente, dondela asociación con un gremio también implica unamayor remuneración para los miembros, auncuando en Brasil la retribución adicional es su-perior para los profesionales no docentes (36%)que para los docentes (20%).
Sin embargo, existe un cuerpo de literatura quedebate el posible problema del sesgo en la se-lección al estimar el efecto de los gremios sobrelos sueldos. En particular, debido a que las per-sonas no son asignadas a los gremios al azar,sino que, por el contrario, ellas mismas selec-cionan la organización a la que desean pertene-cer, la estimación de la sindicalización sobre lossueldos probablemente está sesgada. Variosautores, incluyendo a Lung-Fei Lee (1983) y Ja-mes Heckman (1990), han elaborado informesmetodológicos con respecto a la manera deabordar este problema, sugiriendo el uso de va-riables instrumentales. Sin embargo, un informede Baugh y Stone (1981) que estima el efectode los gremios sobre los sueldos utilizando tantola instrumentación OLS regular como una instru-mentación para un modelo de mínimos cuadra-dos de dos etapas para la sindicalización nodescubre ninguna diferencia significativa
(3) ¿QUIÉNES SON LOS DOCENTES?
En las secciones anteriores, vimos que solo sepuede sostener que la remuneración de los do-centes es inferior si no se toman en cuenta lashoras trabajadas. No hay duda de que el sueldo
anual es inferior, pero los sueldos por hora de losmaestros son comparables y, de hecho, general-mente más altos que los sueldos que podrían re-cibir en el sector no docente. Por lo tanto, al pa-recer la principal razón del “subpago” percibidoes que los docentes trabajan menos horas.
A continuación, debemos afinar las dos explica-ciones para los menores sueldos anuales dadasanteriormente. Consideramos si los maestrosdesean trabajar más horas, pero no han podidoencontrar más trabajo o si el hecho de trabajarmenos horas es una característica laboral atrac-tiva por la cual algunas personas voluntariamen-te sacrifican parte del ingreso anual.
En la primera sección se informó que los docen-tes latinoamericanos trabajan menos horas a lasemana en comparación con otros trabajadores.Para probar la hipótesis de que los docentesestán generalmente satisfechos con sus jorna-das laborales, se examina la proporción de per-sonas que desearían trabajar más horas. En laTabla 12 se muestran los resultados para lospaíses con datos relevantes. Entre las personasque actualmente trabajan menos de 35 horas ala semana en su principal empleo, una propor-ción significativamente mayor de los profesiona-les no docentes están insatisfechos y quisierantrabajar más horas. Por lo tanto, los maestrosno solo trabajan menos horas, sino que, en sumayoría, parecen estar satisfechos con estearreglo: no desean trabajar más horas.
Existe una minoría de maestros que desean tra-bajar más. Bolivia destaca como el único paísdonde más del 50% de los maestros que actual-mente trabajan menos de 35 horas desearíantrabajar más horas. Pero recordemos que Boli-via también es el país en el cual los maestrostrabajan en promedio un menor número de ho-ras (27,9). Una comparación de la Tabla 3 y laTabla 14 revela una correlación negativa casiperfecta entre el promedio de horas trabajadaspor los docentes en cada país y la proporción dedocentes que quisieran trabajar más horas.
En la Tabla 15 se presentan los datos estadísti-cos descriptivos relativos al género, la edad ylos años de estudio de los maestros en compa-ración con los profesionales no docentes. Sinninguna excepción, la mayoría de los docentes
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son mujeres en los 12 países latinoamericanos.La proporción varía del 64% en Bolivia al 85%en Paraguay. En promedio, aproximadamentedos tercios de la fuerza docente está constituidapor mujeres. El panorama es justo lo opuesto enel sector no docente, donde solo aproximada-mente un tercio de la fuerza laboral es femeni-na. En comparación con Estados Unidos, estacifra es similar. Sin embargo, es mayor que parala mayoría de los países de la OCDE, talescomo Japón, donde casi la mitad de la fuerzadocente de educación básica es masculina (Mi-nisterio de Educación de Japón, 1994). El pro-medio de años de estudio de los docentes varíade un poco más de 11 años en Brasil y Vene-zuela a casi 16 años en Chile.
Más interesante aun, en promedio los docentesexhiben un nivel de educación mucho más ele-vado que los profesionales no docentes. En al-gunos países tales como El Salvador y Hondu-ras, los docentes exhiben más del doble deaños de estudio. No obstante, al hacer una com-paración con Estados Unidos y los países de laOCDE, en los cuales la mayoría de los maestroshan obtenido por lo menos un grado de bachillercon un mínimo de 16 años de estudio, este nivelde educación sigue siendo bajo.
TABLA 14
% DE PERSONAS QUE DESEAN TRABAJAR
MÁS HORAS, DE ENTRE QUIENES TRABAJAN
MENOS DE 35 HORAS EN SU PRINCIPAL FUENTE
DE EMPLEO
Países Docentes No DiferenciaDocentes
Bolivia 54% 58% NS
Chile 8,5% 17% ***
Colombia 15% 36% ***
Costa Rica 20% 46% ***
El Salvador 1,2% 22,4% ***
Honduras 17% 21% ***
Panamá 25% 54% ***
Uruguay 21% 32% ***
TABLA 15
PROMEDIO DE GÉNERO, EDAD Y AÑOS DE ESTUDIO PARA LOS PROFESIONALES DOCENTES Y NO DOCENTES
Países % de mujeres EDAD AÑOS DE ESTUDIO
No docentes Docentes No docentes Docentes No docentes Docentes
Los maestros también tienen significativamentemás edad que los profesionales no docentes.Esto podría deberse a dos razones. Puede quelos docentes estén más años en la escuela o quelos profesores más jóvenes abandonen la profe-sión docente en los primeros años. Para probarla primera hipótesis, se comparan submuestrasde trabajadores de más de 20 años de edad (su-poniendo que la mayoría de los trabajadores de20 años de edad habría terminado la escuela yhabría comenzado a trabajar). Todavía se obser-va que los maestros son significativamente ma-yores en todos los países con excepción de Pa-raguay. A pesar de que los datos de la encuestaa las familias no permiten el análisis directo de larotación de los docentes, este resultado es con-sistente con la presunción de que los docentesexhiben una mayor probabilidad de abandonar laprofesión docente durante los primeros años.
Al modelar estadísticamente la probabilidad de sermaestro en función de las características persona-les y familiares de los docentes, se demuestra quelas observaciones anteriores son verdaderas. Elgénero femenino, la edad y los años de estudioresultan estar significativamente asociados a laprobabilidad de ser maestro (Tabla 19). El coefi-ciente asociado al género varía de 0,95 en Colom-bia a 2,15 en Paraguay. En otras palabras, lasprobabilidades de las mujeres de convertirse en
maestras son entre 2,7 y 9 veces más altas queen el caso de los hombres. El coeficiente asociadoa la edad varía de 0,02 en Brasil a 0,11 en Vene-zuela, lo que quiere decir que la probabilidad deconvertirse en maestro aumenta en 1,34 a 1,92veces por cada año de edad adicional. El coefi-ciente asociado a los años de estudio varía de0,29 en Venezuela a 0,65 en Chile. Por cada añode estudio adicional, la probabilidad de ser maes-tro aumenta en 1,02 a 1,12 veces.
ROL DE LOS DOCENTES EN LA FAMILIA
¿Cuál es el rol que desempeñan los maestros olas maestras en sus familias? En la Tabla 16 sepresentan los datos estadísticos descriptivos conrespecto al porcentaje de maestros que son jefesde familia, el porcentaje que son esposas del jefede familia y su remuneración como porcentajedel ingreso total de la familia. En general, losdocentes exhiben una menor probabilidad de serel jefe de la familia y una mucho mayor probabili-dad de ser la esposa del jefe de familia que en elcaso de los profesionales no docentes. Y en 7 de12 países, su sueldo constituye menos de la mi-tad del ingreso total de la familia.
Comparaciones menos segregadas comienzan arevelar un patrón, que muestra quiénes son laspersonas que encuentran la profesión docente
TABLA 16
ROL DE LOS DOCENTES EN LA FAMILIA
Países % de jefes de familia % de esposas Remuneración como %de jefes de familia del ingreso total
de la familia
No docentes Docentes No docentes Docentes No docentes Docentes
–con sus jornadas laborales más reducidas y sumenor remuneración anual– una opción atracti-va. Como grupo, las maestras aportan una ciframucho menor al ingreso familiar que los jefes defamilia de sexo masculino. Por otra parte, tam-bién es posible observar que aportan más quela esposa promedio de un jefe de familia en lossectores no docentes (Tabla 17). La consecuen-cia es clara. En la mayoría de los casos en estaprofesión dominada por el sexo femenino, la do-cencia proporciona una fuente de ingresos se-cundaria para la familia. Una buena fuente enrelación con lo que podría encontrarse en otrossectores, pero una fuente secundaria de todasmaneras. Esta conclusión es consistente conconclusiones anteriores (Randall, 1999).
En la Tabla 18 se muestra que en promedio losdocentes tienden a provenir de familias ligeramentemás pequeñas. La familia promedio de un docentetiene entre 4 y 5 personas, en tanto que la familiapromedio de un profesional no docente tiene entre5 y 6 personas. Esto se debe en gran medida a larelación inversa entre educación y tamaño de lafamilia. Sin embargo, en el análisis con múltiplesvariables que predice la probabilidad de ser maes-tro, aquellas personas que provienen de familiasmás grandes exhiben una mayor probabilidad deser maestros que otras personas con similares ni-veles de educación (Tabla 19). Por cada miembro
TABLA 17
APORTE AL INGRESO FAMILIAR DE LOS DOCENTES, NO DOCENTES, DOCENTES DE SEXO FEMENINO
Y ESPOSAS NO DOCENTES DE JEFES DE FAMILIA
Países Remuneración como % del ingreso total de la familia
No docentes Docentes Docentes de Esposassexo femenino no docentes
adicional de la familia, la probabilidad de ser maes-tro aumenta entre 1,08 y 1,38 veces. Esta conclu-sión podría estar confirmando la hipótesis de que lamayoría de las personas que ingresan a la profe-sión docente se ven atraídas por el horario flexibleque les permite dedicar más tiempo al hogar paracriar a los niños. Las personas que tienen más ni-ños (familias de mayor tamaño) tienden a exhibiruna mayor probabilidad de convertirse en docentes.
Los maestros también tienden a provenir de fami-lias con un ingreso total ligeramente superior quelos profesionales no docentes, como se indica enlas dos últimas columnas de la tabla descriptiva18. Nuevamente, esto no quiere decir que laspersonas con un mayor nivel socioeconómico ex-hiban una mayor probabilidad de ser maestros.De hecho, después de controlar la educación, elgénero y otras características, se descubre queel ingreso total de la familia está asociado negati-vamente a la probabilidad de ser maestro. Estoindica que, con el mismo nivel de educación, laspersonas que provienen de una clase socioeco-nómica más baja exhiben una mayor probabilidadde ser maestros. La profesión docente general-mente es visualizada por los pobres como un me-dio que les permitirá movilidad ascendente, dadoque muchas instituciones de formación docente oescuelas normales ofrecen educación gratuitapara los futuros docentes.
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TABLA 18
TAMAÑO DE LA FAMILIA E INGRESO FAMILIAR
Países Tamaño de la familia Ingreso mensual de la familia
Es muy difícil realizar un estudio de un temacomplicado como es la remuneración de los do-centes a nivel regional. El problema del equili-brio entre la amplitud y la profundidad estásiempre presente. Es preciso sacrificar una se-rie de aspectos interesantes en aras de la gene-ralizabilidad, como por ejemplo, la situación delos maestros indígenas en comparación conotros maestros o el impacto de los procedimien-tos de contratación sobre el nivel de los suel-dos. Sin embargo, es posible extraer varias con-clusiones a partir del estudio. En esta secciónse resumen estas conclusiones brevemente.
En primer lugar, al comparar simplemente el in-greso anual de los docentes con sus contrapar-tes comparables, se descubre que los maestrostienen un ingreso inferior en los 12 países lati-noamericanos cubiertos por el estudio. Losmaestros ganan menos. Sin embargo, se descu-brió que en promedio trabajan significativamentemenos que otros profesionales. Un promedio noponderado muestra que los maestros latinoame-ricanos trabajan solo 35 horas a la semana encomparación con casi 50 horas a la semana delos demás trabajadores. Cuando se utiliza elsueldo por hora como una variable dependiente,gran parte de la diferencia desaparece y, en al-gunos países, los docentes ganan más que suscontrapartes de la fuerza laboral con similar gé-nero, educación, asociación al sector público/privado y afiliación a gremios. Por lo tanto, sibien es cierto que ganan menos, también escierto que están bien remunerados en relacióncon el número de horas que trabajan. Empero,esto no quiere decir que todos los maestros de-ban trabajar más horas. Algunos sostienen quela docencia es intrínsicamente un tipo de trabajodiferente y que puede no ser posible que losmaestros trabajen tantas horas como otros pro-fesionales. Con todo, se debe seguir explorandola posibilidad de brindar opciones para que losmaestros trabajen más horas.
En segundo lugar, existe variación en la remu-neración de los docentes. Pero esta variación esmucho menor cuando se la compara con la dis-paridad de los sueldos en otras profesiones. Enotras palabras, el sueldo de los docentes es mu-cho más predecible que en otras profesiones.En la mayoría de los países, los maestros sonremunerados de acuerdo con una escala unifor-me en la cual los sueldos dependen principal-
mente de la cantidad de educación formal y elnúmero de años de experiencia docente. Améri-ca Latina no es una excepción. En los 12 paísescubiertos por el estudio, la educación y la expe-riencia son dos de los principales factores deter-minantes de la remuneración de los docentes.Es interesante observar que la remuneración delos docentes también se ve afectada por el gé-nero, la ubicación de la escuela, el sector priva-do/público y la asociación con un gremio, facto-res que no debieran ser parte de la ecuación.Los docentes de sexo masculino ganan más.Los docentes que trabajan en zonas rurales yotras áreas “difíciles” ganan entre un 10% y un30% menos que sus contrapartes de las zonasurbanas.
En la mayoría de los países de América Latina yel Caribe, las escalas de sueldos de los docen-tes publicadas oficialmente suelen tener unamanera bastante estricta de calcular los suel-dos, que deja poco espacio para la discreción.Este resultado podría explicar por qué es másprobable que los docentes de sexo masculinoasuman funciones administrativas adicionalesque les retribuyan las horas de trabajo adiciona-les. El hecho de que los maestros rurales ganensignificativamente menos también es conflictivo.Puesto que es poco probable que la fórmula depago oficial castigue explícitamente el servicioen áreas difíciles, la diferencia en la remunera-ción podría derivar de un efecto acumulativo delmenor acceso a capacitación en el servicio y lasmenores oportunidades de ascenso en la carre-ra administrativa que enfrentan los maestros ru-rales.
El caso de Argentina sugiere otra explicaciónpara la disparidad de la remuneración entre losgéneros y zonas geográficas. En Argentina, losmaestros son explícitamente retribuidos pordesempeñar tareas específicas, tales como tra-bajar en una zona remota u otra área desfavore-cida, y por las responsabilidades administrati-vas. Sin embargo, existen tantas situaciones ojustificaciones por las cuales pueden otorgarseestos pagos adicionales que Morduchowicz(1997) sostiene que “su límite, en algunos ca-sos, está dado por la imaginación de los respon-sables de la formulación de la política salarial”.Cuando existe tal discreción, el efecto acumula-tivo a través del tiempo puede ser la menor re-muneración de los docentes de sexo femenino ylos docentes que trabajan en zonas remotas ymás difíciles.
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Pero esta “discriminación” en contra de las mu-jeres docentes y en contra de los docentes quetrabajan en zonas rurales, al medirse en funciónde la diferencia de sueldo, no es tan severacomo la observada en el sector no docente, loque constituye la parte “buena” de una “mala”noticia.
En América Central, los maestros del sector pú-blico ganan más que los maestros del sectorprivado, en tanto que en América del Sur losmaestros del sector privado ganan más que losdel sector público. Y en los dos países en loscuales el estudio pudo observar la relación entrela afiliación al gremio y la remuneración, existeuna significativa retribución adicional asociada ala afiliación al gremio.
Finalmente, el estudio descubre que dos terciosde la fuerza laboral docente corresponde a mu-jeres. Estas exhiben una mayor probabilidad deser esposas de jefes de familia cuyo sueldoconstituye una fuente de ingresos secundariapara la familia. Este resultado confirma nuestrahipótesis anterior de que los docentes puedenhaber escogido la profesión por la reducida jor-nada laboral y la flexibilidad del horario. En ge-neral, los docentes tienen un nivel de educaciónmucho más alto que los profesionales no docen-tes. Las diferencias varían entre 3 y 7 años. Sinembargo, el promedio de los años de estudio delos docentes, correspondiente a 12 años, esbajo en comparación con el promedio observadoen Estados Unidos, Japón y los países de laOCDE (16 años). Los maestros tienden a exhibirun mayor promedio de edad que los profesiona-les no docentes, lo que sugiere la posibilidad deque un mayor número de maestros más jóvenesabandonen el sistema en sus primeros años decarrera docente. Los maestros también tiendena provenir de un estrato socioeconómico másbajo y de familias más grandes en comparacióncon otros profesionales, controlando los años deestudio y otras características.
CONSECUENCIAS PARA LAS POLÍTICAS YORIENTACIÓN PARA FUTURAS INVESTIGA-CIONES
Si es difícil generalizar, es aún más difícil inten-tar establecer consecuencias para las políticas através de toda la región. La primera lección deri-vada del estudio, no explícitamente consignadaen el texto pero que siempre ha estado allí, es
que en la región existe una variación en las res-puestas a las tres preguntas: ¿están subpaga-dos los docentes?, ¿cuáles son los factores quedeterminan la remuneración de los docentes? y¿quiénes son los docentes? En cualquier país,las orientaciones de política detalladas debieranbasarse en un minucioso trabajo sectorial conrespecto a los docentes.
– La actual estructura salarial docente enAmérica Latina es más atractiva para unsubconjunto de la fuerza laboral: mujeresque buscan una fuente de ingresos secun-daria y que desean trabajar menos horasque los trabajadores promedio del sector nodocente.
– Los maestros de la región no están subpa-gados si se toma en cuenta el número dehoras que trabajan, aun cuando sus ingre-sos anuales sean inferiores a los de otrosprofesionales. Los aumentos del sueldopor hora no deben considerarse comouna opción de política: para atraer a per-sonas de los sectores de jornada com-pleta, dichos aumentos tendrían que sertan considerables que compensaran elmenor número de horas de trabajo.
– Los maestros generalmente trabajan menoshoras que otros profesionales. No obstante,este resultado no implica necesariamenteque los maestros deban aumentar su jorna-da de trabajo semanal. Deben brindarseoportunidades de trabajar más horas y deobtener un mayor ingreso a las personasque lo deseen. Existen algunos maestrosque quisieran trabajar más horas en algu-nas etapas de su carrera y ganar más dine-ro. Dado que, en muchos países latinoame-ricanos, los alumnos emplean menos horasen la escuela que en otras partes del mun-do, deben brindarse oportunidades paraque los maestros trabajen más horas conel fin de ganar más dinero, tales como elcuidado de niños en jornada extendida ycampamentos de verano.
– Es preciso introducir medidas para ayu-dar a contratar y retener a maestros dealta calidad en las zonas rurales. Debenrealizarse rigurosos estudios tendientesa examinar la razón por la cual la remu-neración de los maestros rurales es másbaja a pesar de las medidas de retribu-
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ción por el servicio en áreas difícilesaplicadas en algunos países. ¿Cuálesson las causas ocultas de dicha dispari-dad? ¿Es la falta de acceso a actividadesde desarrollo profesional o la falta de opor-tunidades de ascenso en la carrera admi-nistrativa? Si es la falta de acceso a activi-dades de desarrollo profesional, ¿cómopueden diseñarse programas de capacita-ción docente de manera que las personasque trabajan en zonas remotas tambiénpuedan aprovecharlos? Si es la falta de ac-ceso a ascenso en la carrera administrati-va, ¿qué herramientas de política puedeaplicar un gobierno para garantizar una ca-rrera comparable para los maestros rura-les? Ya se están viendo signos de que losmaestros que trabajan en zonas ruralestienden a ser más jóvenes y a tener menosexperiencia que aquellos de las zonas ur-banas. La educación rural podría estar en-trando en una espiral descendente, si nose toman medidas para atraer en primerlugar y luego retener a los buenos maes-tros en las zonas rurales.
– Los datos de la encuesta a familias no per-miten una investigación de la relación en-tre la remuneración y el desempeño do-cente. Sabemos como regla general que,en la mayoría de los países, no existe estevínculo por lo menos a nivel nacional. Em-pero, esto no quiere decir que no existaninnovaciones al respecto. En todo el mundo,los investigadores y autoridades educacio-nales están comenzando a explorar el usode incentivos financieros para mejorar eldesempeño de los docentes y la evidencia,si bien todavía dispersa y no concluyente,ha mostrado algún éxito preliminar con di-chos esquemas. Por ejemplo, recientes eva-luaciones del programa de responsabilidadpor los resultados e incentivos de una es-cuela de Dallas (Ladd, 1999) y del progra-ma de incentivos de Jerusalén (Lavy, 1999)indican un impacto positivo y significativosobre el rendimiento de los alumnos deriva-do del uso de incentivos financieros para losdocentes. Estos focos de innovación tam-bién existen en América Latina. En el si-guiente cuadro se ilustra el programa de laCarrera Magisterial de México. La aplicabili-dad de dichos incentivos debe ser sometidaa nueva experimentación y evaluación en laregión.
EL PROGRAMA DE LA CARRERA MAGISTE-RIAL DE MÉXICO
El programa CM es desarrollado por la Secreta-ría de Educación Pública de México en conjuntocon el gremio de maestros. El programa tienepor objeto crear un sistema de remuneración delos docentes basado en las competencias profe-sionales, el desempeño docente y el constanteperfeccionamiento de las habilidades de losmaestros. El programa es voluntario para todoslos maestros de educación básica y secundariacon los siguientes criterios: tener un empleo yun mínimo de dos años de experiencia docente.Los maestros participantes son sometidos a unaevaluación global anual y sus aumentos de suel-do estarán vinculados a los resultados de lasevaluaciones. La evaluación se basa en: el des-empeño (35 puntos), las competencias profesio-nales (25 puntos), los logros educacionales (15puntos), la aprobación de cursos acreditados(15 puntos) y la experiencia (10 puntos). Depen-diendo de los resultados de la evaluación, el ni-vel de aumento del sueldo varía de 28,5% hasta224%. En 1997, el 50% de los docentes estabaparticipando en el programa y el 25% de losalumnos tenía un profesor CM. Sin embargo, elimpacto sobre el rendimiento de los alumnos to-davía no se ha evaluado.
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