Services au public Comment transformer un pays en PETR ... transformer un... · Comment transformer...

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Décryptage juridique

Comment transformer un pays en PETR ?

Éditions Etdjuillet 2014

Quatis venient, cuptatur aut entio blandigentem dem quiatus nonsequo dipis accus et ute eate cupietustio. Uda cum nullate ctemperibus dit asimpor aescien issinti oressit, sapis am, offictur? Alitatur molorruntium non exerion cume ex eium quiae natem fugiat eate nis audi doluptatur sum recerfere eum voloritatem nonsequam vid quatur, omnis aute perovid utempos cus eveniet verum quo enimusam asi tet eos num faciate moluptatis perum et re cus earcil imus, simpor arum aliti dolupta estis eum delit, earit modis voloren dandit quo cuptam natiumet.

Ucipsamusam, cum, in es idundae repudi dolo quaepudis imus aut quas res es re aut litias ipsa nulpa quide re dolut reribusant ut faces sequam quam rem. Et ium excerumquis et exceriat.Perum sum aciis debis similicid expe ipsae rem dolorio reptat mi, quasini anihiciur rerempo resenis temquide cuptatur sin etur simus aut aut acerita tioreiu scitatio qui beatium quatem arios dolorum essimollo volut odi derferum quidi dolores endion peliquo minciliquam derum rerit invenim remquo verfere sectius alitas et voluptu repedicides volupis quia sit invendae optam.

Unt offici conet laccum ra deliti blacere perferum et eos ati que experae sunduciae et molorum repro escias parum accatum cus, tem que cum sus aped mi, totatque non eos as as doloris veritis aliqui cum, commolu ptassum dolupti bereperit esed evenderem fugit odipsam repere, sit rem quiam dit eicit omnis aut lignis sit oditas aut ea nonecte endant est, quos everist laut molorro blam cust adiost molum autem et aut qui voloristiate conem. Nam renduntiunt optium cus et est volori dolum accusda .

Juin 201425 €

ISBN 978-2-914600-39-2

le centre de ressources du développement territorial

www.projetdeterritoire.com

Etd 30 rue des Favorites 75015 Paris tél. 01 43 92 67 67


Réunissant intercommunalités, collectivités de tous niveaux, associations d’élus et réseaux nationaux, Etd constitue un lieu ouvert d’échanges et de débats entre tous les acteurs du développement territorial. L’observation des modalités de coopération entre collectivités est un axe majeur des travaux d’Etd, qu’il s’agisse de coopération entre collectivités de même rang à l’échelle de territoires plus vastes ou entre des collectivités de niveau différent.

Centre de ressources national, Etd réalise des études dans les différentschamps du développement territorial qui associent systématiquementdes collectivités et, selon les thématiques, des partenaires spécialisés(ministères, centres de ressources, têtes de réseaux, etc.). Elle peut ainsi identifier les attentes et les difficultés des acteurs de terrain et interpeller les pouvoirs publics sur des sujets émergents.

Grâce à un travail de décryptage des politiques publiques, Etd favorise l’appropriation et la mise en œuvre de ces politiques par les décideurslocaux et leurs collaborateurs. Son expertise et ses préconisationsméthodologiques sont diffusées via des publications et un ensemble deservices.

Les résultats de ses travaux ont vocation à être rendus publics. Les missions d’Etd bénéficient du soutien du CGET et de la Caisse des dépôts.


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PETR


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Ministère de l'espace ruralet de l'aménagement du territoire

Etd bénéficie du soutien du Commissariat général à l’égalitédes territoires et de la Caisse des dépôts.

Réunissant intercommunalités, collectivités de tous niveaux, associations d’élus et réseaux nationaux, Etd constitue un lieu ouvert d’échanges et de débats entre tous les acteurs du développement territorial. L’observation des modalités de coopération entre collectivités est un axe majeur des travaux d’Etd, qu’il s’agisse de coopération entre collectivités de même rang à l’échelle de territoires plus vastes ou entre des collectivités de niveau différent.

Centre de ressources national, Etd réalise des études dans les différents champs du développement territorial qui associent systématiquement des collectivités et, selon les thématiques, des partenaires spécialisés (ministères, centres de ressources, têtes de réseaux, etc.). Elle peut ainsi identifier les attentes et les difficultés des acteurs de terrain et interpeller les pouvoirs publics sur des sujets émergents.

Grâce à un travail de décryptage des politiques publiques, Etd favorise l’appropriation et la mise en œuvre de ces politiques par les décideurs locaux et leurs collaborateurs. Son expertise et ses préconisations méthodologiques sont diffusées via des publications et un ensemble de services.

Les résultats de ses travaux ont vocation à être rendus publics. Les missions d’Etd bénéficient du soutien du Commissariat général à l’égalité des territoires et de la Caisse des dépôts.

Delphine VincentDirectrice d’Etd

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SOMMAIRE

5 Avant-propos

6 Les principales caractéristiques du PETR

6 Le cadre juridique du PETR

8 Les finalités du PETR

12 Une nécessaire réflexion sur les enjeux de la transformation

12 L’intérêt ou non de se transformer en PETR

13 La distinction entre PETR et SCoT

14 L’articulation avec les autres structures

15 Comment se transformer en PETR ?

17 Les grandes étapes de la transformation

17 Transformation ou fusion ?

18 L’élaboration des statuts du PETR

20 La procédure de création d’un PETR

21 Le transfert des biens (matériels et financiers) de l’association vers le PETR


21 Le transfert du personnel de l’association vers le PETR

26 Les changements institutionnels

26 L’application du Code général des collectivités territoriales

28 La soumission au Code des marchés publics

29 Le passage sous le régime des finances publiques

29 Les principes

29 Les étapes d’élaboration d’un budget

31 La comptabilité M14

32 De la théorie à la pratique : le témoignage d’un territoire

36 Annexes

36 Les principales caractéristiques du PETR

44 Les grandes étapes de la transformation




Avant-propos

Avec la suppression de leur assise juridique par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, les pays se sont retrouvés dans une situation pour le moins incertaine.

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique terri-toriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), et plus particuliè-rement son article 79, semble modifier quelque peu la donne en offrant aux pays la possibilité de se transformer en pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) et ainsi retrouver une plus grande assise juridique. En étant un outil à part entière, le PETR apparaît, notamment pour les pays constitués sous la forme d’une association ou d’un groupement d’intérêt public, comme un moyen de renforcer leur légitimité.

La transformation en PETR est possible depuis l’entrée en vigueur de la loi c’est-à-dire depuis le 29 janvier (le lendemain de la publication au Journal officiel). Mais une telle transformation n’est pas sans consé-quences et passe par une série d’étapes qu’il est nécessaire d’appré-hender en amont.

L’article 79 de la loi donne les grandes lignes de la marche à suivre mais se révèle assez laconique voire sibyllin sur certains points. Les territoires ont d’autant plus de difficultés à appréhender ce texte qu’il s’inscrit dans une actualité chargée (réforme de l’organisation territoriale, nouvelle génération de CPER, programmation des fonds européens…), et qu’aucun décret d’application ni aucune circulaire ne sont prévus pour apporter des précisions.

C’est la raison pour laquelle Etd, centre de ressources du développement territorial, a décidé de réaliser un guide à l’attention des différentes structures susceptibles de se transformer en PETR, qu’elles soient porteuses d’une démarche de pays ou non.

L’objectif de ce guide est donc de présenter les enjeux et les différentes étapes de cette transformation.


Les principales caractéristiques du PETR

Le PETR est un outil qui se révèle très similaire au syndicat mixte fermé pour son cadre juridique et assez proche du pays pour ses finalités.

Le cadre juridique du PETR

> Une nouvelle catégorie de syndicat mixte

L’article 79 de la loi MAPTAM crée avec le PETR une nouvelle catégorie de syndicat mixte à côté du syndicat mixte fermé, du syndicat mixte ouvert et du pôle métropolitain.

Sauf pour ce qui concerne certaines dispositions particulières (projet de territoire, conseil de développement territorial, conférence des maires, répartition des sièges), le PETR est soumis aux règles relatives au syndicat mixte fermé (articles L.5711-1 et suivants du CGCT).

Cet outil se révèle finalement peu novateur ; en effet, malgré quelques spécificités, le PETR reprend les principales caractéristiques d’un syndicat mixte fermé.

Conformément à la loi, le PETR doit être constitué « entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Le PETR est donc constitué au minimum de deux établisse-ments publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

> Les modalités de représentation : un nouveau rapport de force

Les modalités de répartition des sièges du comité syndical entre les EPCI doivent tenir compte du poids démographique de chacun des membres avec au moins un siège par EPCI membre sans qu’aucun ne puisse détenir plus de la moitié des sièges.

Conformément à l’article L.5711-1 du CGCT, les EPCI membres peuvent choisir leurs représentants au comité syndical parmi leurs conseillers communautaires ou parmi les conseillers municipaux des communes membres, qu’ils soient conseillers communautaires ou non.




Remarques Il est donc nécessaire de prévoir un système de tranches de population qui peut s’inspirer du tableau de composition des conseils communautaires prévu à l’article L. 5211-6-1 du CGCT. Par ailleurs, cette représentation liée à la population a des impacts sur le poids des membres au sein de la structure puisque dorénavant les EPCI membres les plus peuplés ne pourront pas avoir une repré-sentation égale ou inférieure aux EPCI moins peuplés. La prise en compte de la population va donc modifier les rapports de force dans les structures qui avaient, par exemple, retenu une répartition égali-taire des sièges. Certains pays composés de deux intercommunalités de taille diffé-rente sont de ce fait confrontés à une équation quelque peu difficile à résoudre : respect du poids démographique et impossibilité de détenir la majorité des sièges étant deux obligations non conci-liables dans ce cas. Cette situation explique peut-être la raison pour laquelle certaines préfectures estiment que « plusieurs » signifie « plus de deux » et qu’un PETR doit être constitué d’au moins trois EPCI.

> Le retour du conseil de développement territorial

Un organe consultatif, le conseil de développement territorial, doit être mis en place.

La loi ne donne aucun élément sur sa nature : il peut par conséquent être constitué d’un groupe informel ou tout aussi bien prendre la forme d’une association.

Il réunit les représentants des acteurs économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs du pôle. Il est consulté sur les principales orientations du comité syndical du pôle.

Il peut donner son avis ou être consulté sur toute question d’intérêt territorial.

Remarques Le conseil de développement territorial est donc assez similaire au conseil de développement prévu par la loi modifiée d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Des différences existent néanmoins : ses modalités de fonction-nement doivent être inscrites dans les statuts du pôle et son rapport


annuel d’activités doit faire l’objet d’un débat devant le comité syndical.Par ailleurs, certains pays organisés sous forme d’association intégrant en tant que membres des représentants de la société civile regrettent le caractère fermé des PETR. Cela étant, des pays en syndicat mixte fermé ont démontré que ce n’était pas forcément un obstacle à une démarche de partage avec la société civile : ils avaient par exemple créé au sein du conseil de développement des commissions thématiques qui se réunissaient régulièrement avec celles du syndicat mixte.

> Une nouveauté : la conférence des maires

La conférence des maires est, avec le conseil de développement terri-torial, le deuxième organe consultatif du PETR.

La conférence réunit les maires des communes situées dans le périmètre du PETR.

Elle est notamment consultée lors de l’élaboration, de la modification et de la révision du projet de territoire.

Elle se réunit au moins une fois par an.

Remarques Espace d’information et de débats avec l’ensemble des représentants communaux, cette conférence présente l’intérêt d’impliquer, même a minima, l’échelon le plus local qui était jusque-là fréquemment déconnecté des démarches de pays.La conférence des maires peut permettre, par ailleurs, de diminuer le nombre de sièges au sein du comité syndical et ainsi apporter une solution au problème du défaut de quorum.

Les finalités du PETR

> Après la charte, le projet de territoire

Dans les PETR, la notion de projet de territoire vient remplacer celle de charte dans les pays. Ce projet définit les conditions et les actions en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’écologie, de culture et social ou encore de promotion de la transition




écologique. Ce projet doit par ailleurs être compatible avec les SCoT applicables dans le périmètre du pôle.

Il doit être élaboré dans les douze mois suivant la mise en place du PETR en partenariat avec les EPCI qui le composent.

Sans être membres du pôle et sans plus de précisions du texte, les Dépar-tements et les Régions peuvent aussi être associés à son élaboration, sur décision du comité syndical du PETR

Ce projet de territoire doit être approuvé par les organes délibérants des EPCI membres – et par les Départements et Régions quand ceux-ci ont été associés à son élaboration. Il est seulement soumis pour avis à la conférence des maires et au conseil de développement territorial.

Sa mise en œuvre fait l’objet d’un rapport annuel adressé à la confé-rence des maires, au conseil de développement territorial et aux EPCI, ainsi qu’aux Départements et Régions associés le cas échéant.

Le projet de territoire est enfin révisé dans les mêmes conditions que son élaboration c’est-à-dire dans les douze mois suivant le renouvel-lement des conseils communautaires des EPCI membres.

RemarquesQuoique proche dans l’esprit et la lettre de la charte de pays, plusieurs différences majeures sont à noter.

En premier lieu, dans la forme :– le délai d’un an imposé pour son élaboration, là où la rédaction

d’une charte de pays pouvait parfois durer 18 à 24 mois ;– la révision du projet qui devrait être plus fréquente que pour la

charte où elle était prévue tous les 10 ans.

En second lieu, sur le fond : – la possibilité d’associer Régions et Départements à son élabo-

ration, ces collectivités devant alors approuver le projet ; – le caractère du projet de territoire au sens du PETR est plus

opérationnel que la charte de pays essentiellement stratégique : le projet de territoire doit en effet préciser les actions conduites par les EPCI ou, pour leur compte, par le PETR ; ce qui ouvre la porte à de véritables transferts de compétences opérationnelles au PETR par les EPCI qui le constituent.


> La convention territoriale : la mise en œuvre du projet de territoire

Autre nouveauté par rapport au pays, la convention territoriale qui doit obligatoirement être conclue entre le PETR, ses EPCI membres et les Régions et Départements, quand ils sont associés à l’élaboration du projet.

Cette convention détermine les missions déléguées au PETR par les EPCI et, le cas échéant les Départements et les Régions, pour être exercées en leur nom.

Cette convention fixe la durée, l’étendue et les conditions financières de la délégation ainsi que les conditions de mise à disposition au PETR de services des EPCI, des Régions et Départements.

Remarques Pour un projet territorial élaboré uniquement par le PETR et ses EPCI membres, on peut s’interroger de l’intérêt de cette convention. En revanche pour des PETR ayant décidé d’associer la Région et/ou le Département à l’élaboration du projet de territoire, la convention prend une importance particulière puisque ces collectivités peuvent déléguer des missions au PETR, voire mettre à disposition des services. Cela renforce donc le lien entre le territoire de projet, que repré-sente un PETR, et les échelons régionaux et départementaux, surtout si la convention est adossée à la gestion des contractualisations ; ce qui pourrait être fréquemment le cas, notamment pour des Régions.

> La gestion des contractualisations

Le PETR a la possibilité de gérer les contractualisations avec les Régions et les Départements dans les domaines du développement, de l’aména-gement et de la solidarité entre les territoires.

Remarques Quand les Régions et/ou les Départements font ce choix, la délégation d’une mission en la matière pourrait figurer dans la convention terri-toriale, que ces collectivités signeraient également ; ce qui pourrait les pousser à être associées à l’élaboration du projet. Cela pourrait conduire à placer le PETR en position d’opérateur des politiques régionales et/ou départementales.




> La compétence SCoT avec quelques interrogations

Le PETR a la possibilité (et non l’obligation) d’exercer la compétence SCoT. Cette possibilité est seulement envisageable lorsque le périmètre de pôle correspond à celui du SCoT.

A la condition de recouvrir partiellement un ou plusieurs SCoT, le PETR a par ailleurs la possibilité de coordonner les SCoT. Le PETR ne peut assurer cette mission qu’à la demande de ses EPCI membres.

Remarques Des PETR dont le périmètre recouvre intégralement plusieurs SCoT ne peuvent donc pas être porteurs de ces démarches, sauf à ce qu’elles fusionnent. Ils pourraient jouer un rôle de coordination si le texte de loi ne limitait cette possibilité qu’aux PETR recouvrant partiellement un ou plusieurs SCoT pour son seul périmètre. Par conséquent, la réalité de ce rôle de coordination est pour le moins floue.

> La mutualisation via les services unifiés

Contrairement au syndicat mixte fermé, le PETR et ses EPCI membres peuvent regrouper leurs services au sein de services unifiés prévus par l’article L.5111-1 du CGCT.

Une convention doit alors être signée afin de préciser les modalités de remboursement des dépenses engagées par le service unifié pour le compte des bénéficiaires de la convention et les effets sur le personnel concerné.

Remarques Cette possibilité ouverte aux PETR constitue donc une double nouveauté : à l’égard des pays d’une part et à l’égard des autres catégories de syndicats mixtes, d’autre part. Les petites intercommunalités ne disposant pas des moyens néces-saires, certains pays s’intéressent à cette possibilité pour la mise en place, par exemple, d’un service d’application du droit des sols à l’échelle de leur territoire.


Une nécessaire réflexion sur les enjeux de la transformation

La transformation d’un pays en PETR, et plus particulièrement d’un pays, sous la forme d’une association ou d’un GIP, n’étant pas sans conséquences, il convient de s’interroger au préalable sur les enjeux et l’intérêt d’une telle transformation, puisque celle-ci n’est, de manière générale, pas obligatoire (elle est automatique pour les syndicats mixtes uniquement composés d’intercommunalités et reconnus pays avant la loi de réforme des collectivités de 2010, à moins d’une opposition de ses membres).

L’intérêt ou non de se transformer en PETR

En premier lieu, il convient de noter que les Régions – principaux soutiens financiers des pays jusque là – constituent un levier important dans la dynamique de transformation des pays en PETR.

Ainsi certaines Régions semblent vouloir conditionner le maintien ou le renouvellement de leurs aides aux territoires à la transformation des pays en PETR : les motivations en sont la sécurité juridique et financière qu’apporte un statut de syndicat mixte et/ou la volonté de s’inscrire dans des dispositions définies au plan national par le législateur.

D’autres Régions, au contraire, continueront à contractualiser avec des territoires qu’ils soient PETR ou non.

En second lieu, au plan local, plusieurs cas de figure peuvent justifier, au regard des élus et des équipes, une transformation de leur pays en PETR (outre la quasi obligation qui pourrait être faite par les conditions imposées par la Région) :

l le souhait de renforcer l’assise juridique de leur démarche en s’adossant à un dispositif prévu par la loi, quand bien même leurs principaux partenaires et financeurs – les Régions le plus souvent – n’en font pas une condition ;

l un moyen de donner un nouveau souffle à leurs démarches territo-riales en actualisant à la fois leurs statuts et leur projet ;

l la volonté de porter une démarche de SCoT ;




l une nouvelle étape dans un processus de solidarité intercommu-nautaire déjà bien avancé, par la mise en place de services unifiés, voire par le transfert de compétences opérationnelles à cette échelle.Cette solidarité peut même préfigurer une intégration par fusion des EPCI à l’échelle du PETR : la loi prévoit en effet explicitement la possibilité pour le comité syndical du pôle de proposer aux EPCI qui le composent de fusionner ; dans ce cas, le PETR disparaîtrait, la nouvelle intercommunalité reprenant ses compétences.

En parallèle, certains syndicats mixtes ouverts ne souhaitent pas se transformer en PETR afin de continuer à compter parmi leurs membres les Départements, les Régions ainsi que les chambres consulaires et ainsi conserver les cotisations afférentes. Ce choix est d’autant plus justifié que la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) étend la compétence SCoT aux syndicats mixtes ouverts.

La distinction entre PETR et SCoT

L’assimilation fréquemment faite entre la charte de pays et le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) d’un SCoT avait déjà constitué l’un des motifs poussant des pays à se transformer en syndicat mixte pour pouvoir porter une démarche de SCoT. La perspective ouverte de transformation des pays en PETR peut réactiver cette vision d’assimilation projet territorial / PADD.

Certes, il est logique et louable de rechercher une cohérence territoriale et une complémentarité entre d’une part un exercice de nature plutôt stratégique et programmatique (la charte de pays et le contrat territorial qui s’y adosse) et, d’autre part, un exercice de planification (le SCoT). Il est cependant nécessaire de relever les différences qui existent entre les documents.

En effet, le contenu du projet de territoire est relativement libre alors que celui du PADD est un document juridiquement cadré exposant les choix stratégiques retenus en matière d’aménagement du terri-toire et dans un certain nombre de politiques publiques ; le document d’orientation et d’objectifs (DOO) détermine, dans le respect des choix stratégiques retenus dans le PADD, les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers.


Un projet de territoire de PETR, comme une charte de pays, comporte donc fréquemment des éléments qui vont au-delà du PADD. Par consé-quent, il existerait un risque juridique à faire du projet de territoire le PADD du SCoT.

En revanche, il est logique de reprendre dans le PADD des orientations stratégiques définies dans le cadre du projet de territoire, quand celui-ci est élaboré en premier ; ou, quand c’est l’inverse, à s’appuyer sur les choix stratégiques opérés dans le PADD pour construire le projet de territoire.

À noterContrairement au syndicat mixte, le PETR à la carte n’est pas envisa-geable pour la compétence SCoT du fait de l’identité obligatoire entre le périmètre du pôle et celui du SCoT.

En revanche et conformément au droit commun s’appliquant aux syndicats mixtes fermés, cette hypothèse reste envisageable pour d’autres compétences.

L’articulation avec les autres structures

> Le Parc naturel régional

Lorsque le périmètre du pôle recouvre celui d’un PNR, le projet de terri-toire doit être compatible avec la charte du parc.

Le PETR et le PNR doivent alors signer une convention afin de préciser les conditions de coordination de l’exercice de leurs compétences sur leur périmètre commun.

> Le pôle métropolitain

Il n’est pas expressément interdit qu’un EPCI appartiennent à la fois à un PETR et à un pôle métropolitain.

L’EPCI devra néanmoins adhérer au PETR pour des compétences diffé-rentes de celles transférées au pôle métropolitain.




Comment se transformer en PETR ?

Un pays qui souhaite se transformer en PETR doit au préalable répondre à 3 conditions :

l être composé exclusivement d’EPCI à fiscalité propre

l avoir un périmètre d’un seul tenant et sans enclave

l réunir des EPCI membres n’appartenant qu’à un seul PETR

En fonction de la situation du pays, la loi a prévu 3 types de procédures :

1 S’il s’agit d’un syndicat mixte constitué exclusivement d’intercommu-nalités et reconnu pays avant la loi du 16 décembre 2010 : le syndicat mixte est transformé automatiquement par arrêté préfectoral.

Les préfets sont censés informer les syndicats mixtes et leurs membres du projet de transformation dans les 6 mois à compter de la promul-gation de la loi soit avant le 27 juillet 2014.

Le caractère automatique de cette transformation est néanmoins limité puisque les EPCI membres peuvent s’y opposer dans un délai de trois mois à compter de la notification du projet de transformation. La majorité qualifiée est requise, c’est-à-dire 2/3 des EPCI représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci ou la moitié des EPCI représentant les 2/3 de la population totale.

A défaut d’opposition, la transformation est décidée à l’issue du délai de trois mois par arrêté préfectoral.

En cas d’opposition, les contrats conclus par les pays avant la loi du 16 décembre 2010 sont exécutés dans les conditions antérieurs jusqu’à leur échéance. Quoiqu’il en soit, les Régions peuvent continuer à contrac-tualiser avec une structure même s’il ne s’agit pas d’un PETR.

2 Pour les autres syndicats mixtes : syndicats mixtes ouverts, de SCoT, de PNR, de transport, d’aménagement… : la transformation est volon-taire et passe par une délibération du comité syndical qui propose la transformation du syndicat mixte en PETR. Les organes délibérants des EPCI membres se prononcent à l’unanimité (la loi parle de « délibéra-tions concordantes ») dans un délai de trois mois à compter de la notifi-cation à leur président de la délibération du comité syndical.


A défaut de délibération dans ce délai, leur décision est réputée favorable.

L’une des conditions de cette transformation est que le syndicat mixte souhaitant se transformer en PETR soit exclusivement composé d’EPCI à fiscalité propre. Par conséquent, en ce qui concerne les syndicats mixtes ouverts, ils devront exclure les Départements, les Régions et les chambres consulaires pour pouvoir se transformer en PETR.

Une fois la transformation réalisée, une continuité juridique est assurée. En effet, l’ensemble des biens, droits et obligations du syndicat trans-formé sont transférés au PETR qui se substitue de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de la transformation.

Sauf accord contraire des parties, les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance. Les cocontractants doivent être informés de la substitution de personne morale. Cette substitution aux contrats conclus par le syndicat n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.

L’ensemble des personnels du syndicat mixte relève du PETR dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes.

3 Pour les associations et les GIP de pays : la transformation est possible dès lors que l’ensemble des membres ont pris une décision allant dans ce sens.

Afin de lancer le mouvement, l’assemblée générale de l’association peut prendre au préalable une décision proposant sa transformation en PETR puis la notifier aux présidents de ses EPCI membres.

Les conséquences plus spécifiques de la transformation des pays sous la forme d’une association ou d’un GIP en PETR sont traitées dans la partie qui suit.




Les grandes étapes de la transformation

La transformation d’un syndicat mixte (fermé ou ouvert) en PETR passera principalement par une modification des statuts afin de les rendre conformes aux dispositions de la loi MAPTAM.

En revanche, une telle transformation représente des changements beaucoup plus importants pour un pays constitué sous forme associative ou de GIP. C’est la raison pour laquelle cette partie du guide s’intéresse plus particulièrement au cas des associations de pays, celui des GIP étant assez similaire.

Ici, l’objectif est de brosser à grands traits les étapes de la transformation.

Pour toutes les questions plus spécifiques, il est important de contacter le plus en amont possible le centre de gestion et le comptable public de votre territoire. Cette transformation en PETR nécessite en effet d’être accompagné et de créer un réseau avec ces nouveaux partenaires que sont les institutions publiques.

Transformation ou fusion ?

Sauf disposition législative contraire, une association ne peut pas être transformée en un autre type de structure sans perdre sa personnalité morale.

Passer d’un type de structure à un autre implique la création d’une nouvelle personne morale.

Par conséquent, que l’on parle de fusion ou de transformation d’une association en PETR, la procédure reste la même :

l étape 1 : création du syndicat mixte de PETR

l étape 2 : dissolution de l’association


À noterEntre les deux étapes, il est important de prévoir la signature de conventions afin d’organiser la transition entre l’association et le PETR, ne serait-ce que pour la gestion des programmes en cours.

L’élaboration des statuts du PETR

Il s’agit de la première étape même si la loi n’aborde pas la question de l’élaboration des statuts.

Afin d’accélérer la procédure de transformation volontaire, il est conseillé d’annexer le projet de statuts à la délibération du comité syndical proposant la transformation en PETR. Cette solution vous permettra en effet de gagner du temps en faisant d’une pierre deux coups : la trans-formation en PETR et les statuts seront ainsi adoptés par un seul tour de délibérations. Il est par ailleurs envisageable de demander aux EPCI membres favorables à la transformation de prendre au plus vite une délibération afin d’éviter l’attente des 3 mois.

Concernant la transformation automatique, la procédure devra cette fois-ci se faire en deux temps : les EPCI membres se prononcent sur le projet de transformation du préfet dans un délai de trois mois et ensuite sur le projet de statuts proposé par le syndicat mixte.

La règle d’or à suivre pour l’élaboration des statuts : faire simple et travailler en amont et en étroite collaboration avec les services de la préfecture afin d’expliquer les dispositions et ne pas les voir rejetées par la suite.

Il ne faut pas non plus hésiter à faire appel à une assistance à maîtrise d’ouvrage juridique pour sécuriser les statuts.

À noter Les missions d’études et d’orientation ainsi que les missions de coordi-nation et de services réalisées par le PETR pour le compte de ses membres doivent être inscrites dans les statuts.

Quand le projet de territoire est plus opérationnel en allant au-delà des missions stratégiques et ainsi en mettant en œuvre des compétences réalisées en lieu et place des membres du PETR, il est nécessaire de passer par un transfert de compétences.




Conformément à l’article L.5211-17 du CGCT, ce transfert s’opère par délibérations des membres du PETR à la majorité qualifiée (2/3 l ½ ; ½ l 2/3). Les EPCI devront au préalable avoir reçu la compé-tence de leurs communes membres.

En effet, la seule référence à un projet de territoire ou aux statuts n’est pas suffisante pour l’exercice des compétences opérationnelles.

A titre d’illustration, l’accompagnement des PETR auprès des inter-communalités pour l’approvisionnement local dans les restaurants collectifs n’est pas une compétence mais une mission s’inscrivant dans les statuts et ne nécessitant pas de transferts de compétence. A l’inverse, le portage d’un SCoT nécessite au préalable le transfert de la compétence.

Indication de contenu pour les statuts

– liste des membres adhérents

– siège

– objet (s)

– champ d’action territoriale

– modalités de représentation des membres

– modalités de fonctionnement du comité syndical (préciser si création de collèges)

– composition du bureau

– possibilités d’intervention du PETR comme prestataire par convention

– durée

– ressources et engagement de principe des membres adhérents de consacrer des ressources suffisantes aux services mutualisés

– modalités de répartition des dépenses

– transfert des moyens nécessaires à l’exercice des compétences

– adhésions, retraits, modification des statuts

– dissolution

+ modalités de fonctionnement du conseil de développement et de la conférence des maires (conseillé pour cette dernière) l spécificité du PETR

PROPOSITIONde transformation du pays

avec statuts annexés

DELIBERATION CONCORDANTESdes EPCI membres du pays

APPRECIATION DU PREFET

ARRETE DE CREATIONapprouvant les statuts

annexé

Si le pays est une association :saisine de la CDCI>> art L. 5211-45 CGCT


La procédure de création d’un PETR

Afin de faciliter la mise en œuvre du PETR notamment à l’égard du budget, le mieux est de programmer sa création au 1er janvier de l’année.

À noter Il existe quelques incertitudes sur l’obligation de saisine de la CDCI.

L’article L.5211-45 du CGCT précise que la CDCI est consultée par le préfet pour tout projet de création d’un syndicat mixte. Dans le même temps, l’article L.5211-5 du CGCT précise que le préfet saisit la CDCI non pas pour l’arrêté de création mais pour l’arrêté de périmètre. Or dans le cas de la transformation d’une association de pays en PETR, le périmètre est déjà défini dès lors que l’ensemble des membres valident la transformation.

Le mieux est donc de se rapprocher de sa préfecture pour connaître son interprétation.




Le transfert des biens (matériels et financiers) de l’association vers le PETR

Du côté de l’association, il convient de se référer aux statuts associatifs ou à défaut d’appliquer les décisions de l’assemblée générale (article 9 de la loi du 1er juillet 1901).

Du côté du PETR, le comité syndical devra se prononcer formellement sur ce transfert. Les biens de l’association entrent dans le patrimoine du PETR après transfert de la propriété par acte authentique via un acte notarié ou forme administrative.

Le transfert du personnel de l’association vers le PETR

L’organisation du transfert de personnel est une étape non négligeable qui nécessite au moins 6 mois pour sa réalisation.

> Le cadre juridique

En ce qui concerne le cadre juridique du transfert de personnel d’une association à un PETR, il s’agit, faute de cadre spécifique, d’une adaptation du droit s’appliquant plus généralement aux entreprises.

L’article L.1224-3 du Code du travail prévoit ainsi que « lorsque l’activité d’une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d’un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires. [Sauf exceptions], le contrat que la personne publique propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les salariés sont titulaires, en parti-culier celles qui concernent la rémunération. En cas de refus des salariés d’accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique applique les dispositions relatives aux agents licenciés prévues par le droit du travail et par leur contrat ».

Lorsque cet article est appliqué à la situation des PETR, il en découle que le transfert des contrats de travail est possible de plein droit dès la création du PETR (et de l’intégration des missions du pays dans les statuts). Les agents


du pays passent ainsi du statut de salariés de droit privé à celui de contrac-tuels de droit public tout en maintenant les clauses importantes (comme la rémunération) de leur contrat de travail initial.

L’accompagnement du centre de gestion est nécessaire afin de respecter les règles de la fonction publique territoriale et ainsi sécuriser le transfert de personnel.

> Les étapes de la procédure

Étape préalable

Un travail de préparation auprès de l’équipe afin de présenter les changements et les adaptations nécessaires au statut public.

Étape 1 : saisine du comité technique compétent du Centre de gestion – article 32 de la loi n°84-53

Le PETR saisit au préalable pour avis le comité technique pour les emplois permanents à créer.

Étape 2 : création des emplois permanents par délibération – article 41.

Le PETR crée par délibérations les emplois permanents sur lesquels il va nommer les agents s’ils remplissent les conditions.

Étape 3 : proposition de recrutement faite aux salariés

Le PETR adresse une proposition de recrutement à chacun des salariés concernés, par écrit, en recommandé avec accusé de réception.

Cette proposition contient :

1. le fondement juridique applicable au transfert du personnel, à savoir l’article L.1224-3 du code du travail

2. le type et la nature du contrat proposé : CDI ou CDD de droit public.

Le PETR est obligé de proposer aux salariés un contrat de droit public qui tient compte de la nature du contrat de droit privé : un CDD de droit privé deviendra un CDD de droit public et un CDI de droit privé deviendra un CDI de droit public. Les salariés en CDD ne bénéficient d’aucun droit de renouvellement.

Le contrat de droit public doit reprendre les clauses substantielles du contrat de droit privé. Ce point renvoie notamment à la question de la rémunération. En principe, elle est maintenue dans les mêmes




conditions que celles inscrites dans le contrat de droit privé. Elle ne doit pas être manifestement excessive au regard de la rémunération qu’un agent non titulaire dans la même situation (fonctions, quali-fications, ancienneté) percevrait. Par ailleurs, le salarié bénéficie en principe des mêmes fonctions ou de fonctions d’un niveau équivalent à celle qu’il exerçait antérieurement (Conseil d’Etat, 25 juillet 2013, n°355804).

3. une information sur le changement de régime juridique de salariés en cas d’acceptation de la proposition et sur les conséquences de ce changement sur la situation individuelle de l’agent

Les textes applicables sont les suivants :

l Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

l Décret n°88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statu-taires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale)

4. le délai de réponse du salarié

Dans l’attente de la réponse des salariés, les contrats de travail privés en cours au jour du transfert des missions subsistent avec le PETR, qui est tenu de continuer à rémunérer les salariés transférés dans les conditions prévues par leur contrat de travail, jusqu’à ce que ces derniers se prononcent sur la proposition de recrutement (article L.1224-1 du Code du travail).

Ceci signifie donc que le PETR, personne publique, compte parmi ses effectifs des agents de droit privé tant que la procédure de transfert de personnel ne s’est pas achevée.

Etape 4 : La réponse du salarié.

l L’acceptation de la proposition de recrutement Il convient de prendre un acte écrit – contrat ou arrêté – en application

de la proposition écrite et du statut de la fonction publique territoriale. Il est important de préciser dans cet acte qu’il est mis fin au contrat

de travail de droit privé et que le contrat ou l’arrêté d’agent non titulaire s’y substitue.

l Le refus de la proposition de recrutement Le refus emporte automatiquement la rupture de son contrat de droit

privé. Le PETR est tenu d’appliquer les dispositions relatives aux agents licenciés prévues par le Code du travail et leur contrat.


l Le silence du salarié Le PETR doit renouveler la proposition dans les mêmes conditions

que la première demande. La seconde proposition est assortie d’une mise en demeure de formuler sa réponse dans un délai précis en indiquant la conséquence du maintien de son silence à savoir : la rupture de son contrat.

À noter

Une fois que les salariés de l’association ont été transférés au PETR, ces derniers ne peuvent être mis à disposition de l’association de pays (régime des contractuels de droit public).

> La dissolution de l’association

Les effets de la dissolution.La personnalité morale d’une association dissoute subsiste seulement pour les besoins de sa liquidation.En principe, les statuts organisent librement les modalités de la liqui-dation.A défaut, l’assemblée générale qui prononce la dissolution peut désigner des personnes chargées de procéder à la liquidation.En l’absence de désignation de ces personnes par les statuts ou l’assemblée générale, tout intéressé (comprenez créancier) doit demander au Ministère public de solliciter du tribunal un curateur.

La clôture des opérations de liquidation.L’association maintenue pour les besoins de la liquidation disparaît à la clôture des opérations de liquidation.La clôture résulte de la dévolution des biens de l’association.La transmission de l’ensemble des éléments d’actif et de passif composant le patrimoine d’une association est indissociable de la disso-lution de cette dernière et ne peut se réaliser tant que cette personne morale n’est pas dissoute.

La publicité de la dissolutionEn principe, une association n’est pas tenue de rendre publique sa dissolution. Elle n’est donc pas obligée de procéder à une déclaration de dissolution à la préfecture ni au Journal officiel.Néanmoins, elle peut le faire volontairement, ne serait-ce que pour rassurer ses créanciers.




Pense-bête sur les délibérations à prendre lors de la mise en place du PETR

liste des membres adhérents

– installation du comité syndical

– création/installation/délégations du bureau

– élection des vice-présidents

– délégation au président

– création et mise en place des commissions thématiques

– création et mise en place de la CAO et éventuellement d’une commission MAPA

– adoption du règlement intérieur– qui doit être établi et approuvé dans les six mois suivant l’instal-lation du comité syndical

– organisation de la transition entre l’association et le PETR

– création des emplois permanents et transfert de personnel

– délibérations liées au budget : DOB, BP, décisions modificatives, compte administratif, compte de gestion, affectation du résultat

Les changements institutionnels

Une fois l’association de pays transformée en PETR, arrive l’étape de l’appréhension et de la compréhension des différentes règles s’appli-quant au monde des collectivités publiques.

Cette étape entraîne inévitablement un certain bouleversement dans le quotidien des agents.

L’application du Code général des collectivités territoriales

Pour rappel, le PETR n’est pas un EPCI. Il s’agit d’un type de syndicat mixte au même titre que le syndicat mixte fermé, le syndicat mixte et le pôle métropolitain. Sauf dérogations, le PETR est soumis aux dispo-sitions du syndicat mixte fermé : articles L. 5711-1, L. 5711-2 et L. 5711-3 du CGCT avec renvoi aux dispositions communes relatives aux EPCI et à celles relatives aux syndicats de communes.

Le passage en PETR implique une nouvelle étape dans le quotidien des agents, à savoir le passage au contrôle de légalité de tous les actes administratifs et leur affichage/publication.

> Le fonctionnement du comité syndical

Sauf disposition contraire des statuts, chaque membre du PETR dispose d’au moins un siège (et non de deux comme dans le syndicat mixte fermé). Les délégués sont élus par le comité syndical pour la durée du mandat de l’assemblée délibérante qui les a désignés.

Le comité syndical est soumis - pour l’essentiel - aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux.

Il vote, notamment, le budget, le compte administratif, les délégations de gestion d’un service public.

Il peut déléguer à son président et à son bureau certains actes d’admi-nistration courante à l’exclusion des attributions qui lui sont expres-sément réservées (art. L. 5211-10).

Il se réunit au moins une fois par trimestre.


À noter

Les syndicats mixtes fermés avaient jusqu’au 30 mai 2014 pour installer leur comité syndical suite aux élections municipales. Leurs nouveaux statuts n’ayant pas encore été approuvés, les pays engagés dans une transformation en PETR ont alors installé le nouveau comité syndical en suivant les anciennes règles qui, dans la plupart des cas, ne tenaient pas compte du poids démographique de leurs membres. Par conséquent, une fois que les statuts du PETR seront adoptés, un renouvellement du comité syndical devra être réorganisé conformément aux nouvelles règles. Un nouveau président devra ainsi être réélu et un nouveau bureau réinstallé.

En revanche, si les anciens statuts prévoient déjà un système de prise en compte du poids démographique, il n’y aura pas lieu de procéder au renouvellement du comité syndical.

> Le président

Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local (art. L. 5211-9 du CGCT) :

l il prépare et exécute des délibérations de l’organe délibérant ;

l il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes du syndicat mixte.

Il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents (art. L. 5211-10 du CGCT).

> Le bureau

Le bureau est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres du comité.

Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par l’organe délibérant sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l’effectif de celui-ci.

Comme le président, le bureau peut recevoir délégation d’une partie des attributions du comité syndical.

Le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l’organe délibérant lors de chaque réunion de celui-ci.




La soumission au Code des marchés publics

Les associations de pays sont soumises à l’ordonnance du 6 juin 2005 et au décret du n°2005-1742 du 30 décembre 2005.

En passant en PETR, c’est le Code des marchés publics qui s’applique.

Les principales différences entre les deux textes sont les suivantes :

l l’existence du seuil de dispense de 15 000 euros HT

Sous l’ordonnance du 6 juin 2005, ce seuil n’existe pas. Par conséquent, toutes les consultations doivent faire l’objet d’une publicité et d’une mise en concurrence dès le 1er euro. Le Code des marchés publics est plus souple puisqu’il autorise à contracter sans publicité ni mise en concur-rence pour les marchés inférieurs à 15 000 euros HT. Sur ce point, le passage en PETR apporte donc de la souplesse.

l le seuil de publicité de 90 000 euros HT

Sous l’ordonnance, ce seuil de publicité n’existe pas. Dans le cadre du Code des marchés publics, tous les avis de marchés supérieurs à 90 000 euros HT doivent être publiés dans le BOAMP ou un journal d’annonces légales (JAL).

l la publication de l’avis de marché pour les procédures formalisées (au-delà des seuils européens)

Avec l’ordonnance, l’avis est seulement publié dans le Journal officiel de l’Union européenne (JOUE). Avec le Code, l’avis de marché doit être publié non seulement dans le JOUE mais aussi le BOAMP ou un JAL.

À noterDe nouveaux seuils européens sont applicables depuis le 1er janvier 2014 :

– Marchés de fourniture et de services : 207 000 euros HT– Marchés de travaux: 5 186 000 euros HT


Le passage sous le régime des finances publiques

L’autre bouleversement réside dans le passage sous le régime des finances publiques.

L’objectif ici est d’en donner un aperçu.

Il est nécessaire de se faire accompagner pour appréhender ces diffé-rentes règles.

Les principes

Il existe plusieurs principes régissant les finances locales, parmi lesquels :

l La séparation de l’ordonnateur et du comptable

Il s’agit d’une règle essentielle de la comptabilité publique en France : celui qui donne l’ordre, l’ordonnateur (le président du PETR) est distinct de celui qui exécute l’ordre (le comptable public).

La décision en matière de dépenses et de recettes appartient au président du PETR. Le paiement et l’encaissement sont confiés au comptable.

l L’affectation du résultat et l’enchaînement des exercices

Après constatation du résultat de l’année lors du vote du compte administratif, les résultats d’investissement et de fonctionnement son affectés à l’exercice suivant.

Les étapes d’élaboration d’un budget

1. Construire le cadrage budgétaire

La préparation est à débuter suffisamment en amont du vote du budget. Par exemple, si le budget est voté en décembre, elle débute en été.




Sur la base d’un cadrage initial, se succèdent les phases initiales :

l phase de négociation administrative, après établissement de proposi-tions par les différents services

l phase d’arbitrage politique

l production des documents budgétaires réglementaires listés dans le CGCT (articles D.1642-1 et D.1612-2)

2. Élaborer des propositions budgétaires

Deux méthodes d’élaboration existent :

l sur la base des consommations de l’exercice précédent

l sur la « base zéro » : il s’agit a priori de la méthode à suivre pour la mise en place d’un PETR

3. Organiser le débat d’orientation budgétaire

Il doit se tenir dans les 2 mois qui précèdent le vote du budget et doit faire l’objet d’une délibération.Ce débat s’inscrit dans une logique du droit à l’information et du renfor-cement de la démocratie locale.

A défaut, le budget peut être annulé par le juge.

4. Adopter le budget primitif

La date limite d’adoption du budget primitif est le 15 avril. Cette date est reportée au 30 avril lors du renouvellement de l’organe délibérant.

Le budget se présente en 2 parties présentées en équilibre:

l section fonctionnement

l section investissement

5. Adopter les décisions modificatives et le budget supplémentaire

Les décisions modificatives permettent de permettent de corriger – en cours d’exercice – le budget primitif sous réserve de respecter l’équi-libre budgétaire.

Leur vote intervient avant le 31 décembre de l’exercice pour la section investissement et jusqu’au 21 janvier de l’exercice suivant pour la section fonctionnement


6. L’arrêté du compte administratif

En présentant les résultats comptables de l’exercice, ce document rapproche les prévisions inscrites au budget des réalisations effectives en dépenses et en recettes.Il est soumis par l’ordonnateur, pour approbation, au comité syndical qui l’arrête définitivement par un vote avant le 30 juin de l’année qui suit la clôture de l’exercice.

7. Le compte de gestion - doit être parfaitement concordant avec le compte administratif

Le Trésorier établit un compte de gestion par budget voté (budget principal et budgets annexes) avant le 1er juin de l’année qui suit la clôture de l’exercice.

Il retrace les opérations budgétaires en dépenses et en recettes.

Ce document comporte ainsi :

l une balance générale de tous les comptes tenus par le trésorier

l le bilan comptable de la collectivité

Il est soumis au vote du comité syndical et un second contrôle effectué par le juge des comptes.

La comptabilité M14

La comptabilité publique suit les principes posés par le plan comptable général applicable au secteur privé :

l comptabilité en droits constatés, en partie double (correspondance entre les ressources et leurs emplois)

l distinction entre les opérations de fonctionnement et les opérations d’investissement

Pour plus d’informations, vous pouvez consulter le site de la Direction générale des collectivités locales :http://www.collectivites-locales.gouv.fr/comptabilite-m14-5




http://www.collectivites-locales.gouv.fr/comptabilite-m14-5

De la théorie à la pratique : le témoignage d’un territoire

Dans le cadre des journées de formation organisées par Etd sur les étapes pour passer d’une association de pays à un PETR, Bénédicte Dupré, directrice du pays de Figeac (Midi-Pyrénées) qui a connu une première transformation en syndicat mixte, était intervenue afin de partager son expérience.

Voici son interview.

Pour quelles raisons le pays de Figeac a fait le choix de délaisser le statut associatif dès 2010 ?

Bénédicte Dupré. Avec la loi portant suppression de la procédure de création des pays, le choix de passer d’un statut associatif à un statut de syndicat mixte fermé correspondait tout d’abord à une volonté de renforcer la légitimité de la structure et d’assurer sa pérennité. Une autre raison explique cette décision : l’élabo-ration et la mise en place par, et à l’échelle du pays de Figeac, d’un schéma de cohérence

territoriale, qui imposait de fait, comme le précise la loi, de se trans-former en syndicat mixte. L’ensemble des acteurs s’accordant sur l’enjeu de porter ce SCoT, nous n’avons pas eu à déployer d’efforts particuliers pour convaincre. Notre action fut de préparer les statuts pour le comité syndical qui ont été adoptés lors d’une assemblée générale. C’est ainsi qu’en une année, nous sommes entrés dans le monde du code général des collectivités territoriales… Ce fut une transition compliquée ? Oui, et nous n’en sommes toujours pas sortis ! Force est de constater que les étapes de création d’un syndicat sont nombreuses et chronophages. Création des statuts, définition du budget, reprise des contrats gérés par l’association, transfert de personnel, formation et apprentissage des nouvelles règles comptables et des règles de contrôle de légalité, écriture et négociation des conventions… Cette transformation, qui a nécessité l’appui ponctuel d’un cabinet d’avocat, fut et est encore pour tout le monde une vraie petite révolution culturelle. Sans compter que nous avons fait le choix, en raison du suivi de certains dossiers et perception de financements relatifs aux fonds européens notamment, de conserver temporairement la structure associative en parallèle de la création du syndicat mixte. Même si l’association génère de moins en moins de


dépenses, c’est donc encore aujourd’hui deux structures qu’il faut gérer dans le même temps ! Les premières années sont donc plutôt délicates, ce qui a d’ailleurs pu étonner nos élus pour qui la gestion au quotidien des syndicats, des structures publiques, et la question du contrôle de légalité par une préfecture n’a aucun secret. En dehors de cela, la trans-formation des statuts n’a pas impacté le nombre des membres travaillant dans l’équipe du pays, les commissions de travail sont restées au même nombre, la qualité du partenariat avec le conseil de développement fut maintenue… Le changement fut réellement dans la découverte de nouvelles « habitudes » administratives. La récente journée de formation organisée par Etd et dans laquelle vous êtes intervenue montrait une variété de territoires pas toujours convaincus, au niveau politique, de l’intérêt de changer de statut.Les deux réticences principales évoquées étant la souplesse et la partici-pation des acteurs privés au projet de territoire. Quel est votre point de vue ? Chaque situation est spécifique, pas un territoire présent lors de cette journée de formation ne présentait les mêmes caractéristiques et il est donc difficile de présenter un avis tranché. Concernant la crainte portant sur la participation des acteurs de la société civile, la loi dispose que le conseil de développement sera consulté sur les principales orien-tations du comité syndical. Les modalités de fonctionnement de cette instance participative étant déterminées par les acteurs locaux dans les statuts du pôle, il semble donc possible de conserver la dynamique de gouvernance avec les acteurs privés. Concernant la question de l’atta-chement des élus à une souplesse de gestion offerte par le statut associatif, je comprends bien sûr ce point de vue mais tout dépend de ce que l’on attend. Si les décideurs politiques veulent avoir l’assurance de contrac-tualiser demain avec leurs partenaires institutionnels et mobiliser des fonds pour les projets du territoire, passer en PETR peut être un choix plus pertinent, même si tout dépend encore une fois du contexte et des habitudes et modes de travail entre territoires et Région. Par ailleurs, un autre argument me semble non négligeable. En cas de contrôle financier ou juridique, le syndicat mixte offre une sécurité beaucoup plus impor-tante que l’association. En tant que responsables légaux, les élus sont généralement attachés à cette garantie de tranquillité.

Participer à un syndicat mixte pour les collectivités revient-il plus cher que la participation à une association de pays ?

B. D. Les différences sont minimes. On observe que dans le cadre du syndicat, les charges sociales sont moindres, d’autant que ce dernier peut récupérer la TVA sur des projets d’investissement. L’indemnité de la Tréso-rerie Générale se révèle également moins chère que le coût d’un Commis-saire aux Comptes pour une association. Mais ces arguments n’ont pas été déterminants dans le choix de la transformation de nos statuts. Avec




la loi MAPTAM promulguée fin janvier dernier, le pays de Figeac va-t-il continuer son évolution en se transformant en PETR ? C’est en effet la décision prise par nos élus. La création de ces pôles territoriaux conforte les choix que nous avons opérés ; toutes les étapes que décideront de franchir de nombreux territoires, nous les avons anticipées et disposons aujourd’hui de nombreux atouts pour agir avec une réelle force de frappe et une vraie légitimité. Grâce à un portage politique décisif, le périmètre du pays de Figeac correspond à l’échelle du bassin de vie et du schéma de cohérence territoriale. Dans le cadre de la préparation du nouveau projet de territoire exigé par la loi MAPTAM, les orientations du SCoT définies dans le cadre du PADD nourriront évidemment en partie son élaboration. En termes de contractualisation, nous constituons donc une échelle cohérente et reconnue vis-à-vis de la Région Midi-Pyrénées, de l’Etat et de l’Europe, et le pays sera très vite prêt pour présenter son projet de territoire. Reste à savoir quelles seront les lignes budgétaires, et les moyens techniques et financiers qui nous seront octroyés. Cette loi va selon moi dans le bon sens mais ne répond pas précisément à toutes les questions que se posent les acteurs territoriaux !

Quelles sont donc les prochaines étapes organisationnelles pour le pays de Figeac ?

B. D. Au niveau juridique, il nous reste à toiletter nos statuts par rapport à la recomposition intercommunale, puisque nous sommes passés de 4 communautés de communes et trois communes isolées à une compo-sition de deux EPCI. Or, la loi MAPTAM dispose qu’aucun des deux « membres » ne peut disposer de plus de la moitié des sièges au comité syndical ; une des intercommunalités pesant davantage en représentation démographique, nous avons dû saisir le préfet pour savoir comment appliquer ce point de la loi. Il nous reste également à mettre en place, comme l’exige désormais la loi, la nouvelle conférence des maires, ainsi qu’à inscrire les modalités de fonctionnement du conseil de dévelop-pement au sein même des statuts. Celui-ci modifiera ses commissions de travail afin qu’elles constituent le pendant « société civile » de celles du syndicat mixte. Toutes ces actions seront mises en route dès avril avec les nouvelles équipes en place. Une fois ce travail effectué, nous pourrons alors pleinement nous consacrer à la construction et à l’ani-mation du projet de territoire !

La création d’une conférence des maires ne vient–t-elle pas rajouter de la lourdeur au fonctionnement du pays ?

B. D. Je vois pour ma part un intérêt très pratique à la création de cette instance. Notre comité syndical compte plus de 130 membres et il est parfois difficile de réunir le quorum nécessaire à la prise de décisions.


Cette conférence des maires pourrait ainsi, sur la base d’une volonté politique, permettre de réduire le nombre de conseillers du syndicat qui assureraient l’administration de la structure, tout en maintenant un espace d’informations et de débats avec l’ensemble des représentants communaux.





Annexes

Les principales caractéristiques du PETR

> Article 79 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

I. – Le livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un titre IV ainsi rédigé :

« TITRE IV« PÔLE D’ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET RURAL« Chapitre unique

« Art. L. 5741-1. - I. – Le pôle d’équilibre territorial et rural est un éta-blissement public constitué par accord entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, au sein d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut appartenir à plus d’un pôle d’équilibre territorial et rural.

« La création du pôle d’équilibre territorial et rural est décidée par déli-bérations concordantes des établissements publics de coopération inter-communale à fiscalité propre. Elle est approuvée par arrêté du repré-sentant de l’Etat dans le département où le projet de statuts du pôle fixe son siège.

« II. – Le pôle d’équilibre territorial et rural est soumis aux règles appli-cables aux syndicats mixtes prévus à l’article L. 5711-1, sous réserve du présent article.

« Les modalités de répartition des sièges de son conseil syndical entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent tiennent compte du poids démographique de chacun des membres. Chaque établissement public de coopération in-tercommunale à fiscalité propre dispose d’au moins un siège et aucun d’entre eux ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.

« III. – Une conférence des maires réunit les maires des communes situées dans le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural. Chaque maire




peut se faire suppléer par un conseiller municipal désigné à cet effet. « La conférence est notamment consultée lors de l’élaboration, la modi-fication et la révision du projet de territoire. Elle se réunit au moins une fois par an.

« IV. – Un conseil de développement territorial réunit les représentants des acteurs économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs du pôle d’équilibre territorial et rural.

« Il est consulté sur les principales orientations du comité syndical du pôle et peut donner son avis ou être consulté sur toute question d’intérêt territorial. Le rapport annuel d’activité établi par le conseil de dévelop-pement fait l’objet d’un débat devant le conseil syndical du pôle d’équi-libre territorial et rural.

« Les modalités de fonctionnement du conseil de développement sont déterminées par les statuts du pôle d’équilibre territorial et rural.

« Art. L. 5741-2. - I. – Dans les douze mois suivant sa mise en place, le pôle d’équilibre territorial et rural élabore un projet de territoire pour le compte et en partenariat avec les établissements publics de coopération intercommunale qui le composent.

« Sur décision du comité syndical du pôle, les conseils généraux et les conseils régionaux intéressés peuvent être associés à l’élaboration du projet de territoire.

« Le projet de territoire définit les conditions du développement écono-mique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d’équi-libre territorial et rural. Il précise les actions en matière de développe-ment économique, d’aménagement de l’espace et de promotion de la transition écologique qui sont conduites par les établissements publics de coopération intercommunale ou, en leur nom et pour leur compte, par le pôle d’équilibre territorial et rural. Il doit être compatible avec les schémas de cohérence territoriale applicables dans le périmètre du pôle. Il peut comporter des dispositions relatives à toute autre question d’intérêt territorial.

« Lorsque le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural recouvre celui d’un parc naturel régional, le projet de territoire doit être compa-tible avec la charte du parc. Une convention conclue entre le pôle et le syndicat mixte chargé de l’aménagement et de la gestion du parc naturel régional détermine les conditions de coordination de l’exercice de leurs compétences sur leur périmètre commun.


« Le projet de territoire est soumis pour avis à la conférence des maires et au conseil de développement territorial et approuvé par les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui composent le pôle d’équilibre territorial et rural et, le cas échéant, par les conseils généraux et les conseils régionaux ayant été associés à son élaboration.

« Sa mise en œuvre fait l’objet d’un rapport annuel adressé à la confé-rence des maires, au conseil de développement territorial, aux éta-blissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre membres du pôle et aux conseils généraux et conseils régionaux ayant été associés à son élaboration.

« Il est révisé, dans les mêmes conditions, dans les douze mois suivant le renouvellement général des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le com-posent.

« II. – Pour la mise en œuvre du projet de territoire, le pôle d’équilibre territorial et rural, d’une part, les établissements publics de coopéra-tion intercommunale à fiscalité propre qui composent le pôle et, le cas échéant, les conseil généraux et les conseils régionaux ayant été asso-ciés à son élaboration, d’autre part, concluent une convention territo-riale déterminant les missions déléguées au pôle d’équilibre territorial et rural par les établissements publics de coopération intercommunale et par les conseils généraux et les conseils régionaux pour être exercées en leur nom.

« La convention fixe la durée, l’étendue et les conditions financières de la délégation ainsi que les conditions dans lesquelles les services des établissements publics de coopération intercommunale, des conseils généraux et des conseils régionaux sont mis à la disposition du pôle d’équilibre territorial et rural.

« III. – Le pôle d’équilibre territorial et rural et les établissements publics de coopération intercommunale qui le composent peuvent se doter de services unifiés dans les conditions prévues à l’article L. 5111-1-1 du pré-sent code. Le pôle d’équilibre territorial et rural présente, dans le cadre de son rapport annuel sur l’exécution du projet de territoire, un volet portant sur l’intégration fonctionnelle et les perspectives de mutualisa-tion entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent.

« Art. L. 5741-3. - I. – Lorsque le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural correspond à celui d’un schéma de cohérence territoriale, le




pôle peut se voir confier, par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent, l’élaboration, la révision et la modification de ce schéma.

« Lorsque le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural recouvre partiellement un ou plusieurs schémas de cohérence territoriale, le pôle peut assurer, à la demande des établissements publics de coopé-ration intercommunale à fiscalité propre qui le composent et pour son seul périmètre, la coordination des schémas de cohérence territoriale concernés.

« II. – Le pôle d’équilibre territorial et rural peut constituer le cadre de contractualisation infrarégionale et infradépartementale des politiques de développement, d’aménagement et de solidarité entre les territoires. « Art. L. 5741-4. – Lorsqu’un syndicat mixte composé exclusivement d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre remplit les conditions fixées au I de l’article L. 5741-1, il peut se transformer en pôle d’équilibre territorial et rural.

« Cette transformation est décidée, sur proposition du comité syndical, par délibérations concordantes des établissements publics de coopéra-tion intercommunale à fiscalité propre membres du syndicat. Le comité syndical et les organes délibérants des établissements publics de coopé-ration intercommunale à fiscalité propre se prononcent dans un délai de trois mois à compter de la notification à leur président de la délibération proposant la transformation. A défaut de délibération dans ce délai, leur décision est réputée favorable.

« L’ensemble des biens, droits et obligations du syndicat transformé sont transférés au pôle d’équilibre territorial et rural qui est substitué de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de la transformation. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de per-sonne morale. La substitution de personne morale aux contrats conclus par le syndicat n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’ensemble des personnels du syndicat mixte est réputé relever du pôle d’équilibre territorial et rural, dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes.

« Art. L. 5741-5. – Le conseil syndical du pôle d’équilibre territorial et rural peut proposer aux établissements publics de coopération inter-communale à fiscalité propre qui le composent de fusionner dans les conditions prévues à l’article L. 5211-41-3. »


II. – Les syndicats mixtes constitués exclusivement d’établissements pu-blics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant été reconnus comme pays avant l’entrée en vigueur de l’article 51 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales sont transfor-més en pôles d’équilibre territoriaux et ruraux par arrêté du représentant de l’Etat dans le département où est situé le siège du syndicat mixte.

Dans le délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le représentant de l’Etat dans le département informe les organes délibé-rants du syndicat mixte et de ses membres du projet de transformation.

Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre membres peuvent s’opposer à la transformation, dans un délai de trois mois à compter de la notification par le représentant de l’Etat dans le département du projet de transformation, par délibérations concordantes des organes délibérants des deux tiers au moins des éta-blissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci, ou des organes délibérants de la moitié au moins des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre représentant les deux tiers de la population totale. A défaut de délibération prise dans les trois mois de l’information par le représentant de l’Etat dans le département, leur décision est réputée favorable à la transformation.

A défaut d’opposition, la transformation est décidée à l’issue du délai de trois mois, par arrêté du représentant de l’Etat dans le département où est situé le siège du syndicat mixte.

L’ensemble des biens, droits et obligations du syndicat mixte sont trans-férés au pôle d’équilibre territorial et rural, qui est substitué de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de l’arrêté de transformation. Les contrats sont exécu-tés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale. La substitution de personne morale aux contrats conclus par le syndicat n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indem-nisation pour le cocontractant. L’ensemble des personnels du syndicat mixte est réputé relever du pôle d’équilibre territorial et rural, dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes.

En cas d’opposition, les contrats conclus par les pays avant l’abrogation de l’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 précitée sont exécutés dans les conditions anté-rieures jusqu’à leur échéance.




III. – Les établissements publics de coopération intercommunale à fisca-lité propre membres d’associations ou de groupements d’intérêt public reconnus comme pays en application de l’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 précitée, peuvent, par délibérations concordantes, constituer un pôle d’équilibre territorial et rural.

IV. – Au deuxième alinéa de l’article L. 5111-1 du code général des col-lectivités territoriales, après le mot : « métropolitains, », sont insérés les mots : « les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, ».

> Les services unifiés

* Article L5111-1-1 du CGCT :

I.-Lorsqu’elles ont pour objet d’assurer l’exercice en commun d’une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires, les conventions conclues entre les départements, les régions, leurs établis-sements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes prévoient : l soit la mise à disposition du service et des équipements d’un

des cocontractants à la convention au profit d’un autre de ces cocontractants ;

l soit le regroupement des services et équipements existants de chaque cocontractant à la convention au sein d’un service unifié relevant d’un seul de ces cocontractants.

Dans le cas mentionné au deuxième alinéa du présent I, la convention fixe les conditions de remboursement, par le bénéficiaire de la mise à disposition du service, des frais de fonctionnement lui incombant.

Dans le cas mentionné au troisième alinéa du présent I, la convention précise les modalités de remboursement des dépenses engagées par le service unifié pour le compte des cocontractants de la convention. Elle prévoit également, après avis des comités techniques compétents, les effets sur le personnel concerné.

Le personnel du service mis à disposition ou du service unifié est placé sous l’autorité fonctionnelle de l’autorité administrative pour laquelle il exerce sa mission.

II.-Les conventions conclues entre des établissements publics de coo-pération intercommunale en vertu du second alinéa de l’article L. 5111-1 obéissent aux conditions prévues au I du présent article.

III.-Les départements et les régions, leurs établissements publics et les


syndicats mixtes visés à l’article L. 5721-2 auxquels ils appartiennent peuvent, notamment par la création d’un syndicat mixte, se doter d’un service unifié ayant pour objet d’assurer en commun des services fonc-tionnels. Les services fonctionnels se définissent comme des services administratifs ou techniques concourant à l’exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés à ces com-pétences.

IV.-Les conditions d’application du présent article sont fixées par un décret en Conseil d’Etat.

* Article R5111-1 du CGCT :

I.-Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à dis-position en application du deuxième alinéa du I de l’article L. 5111-1-1 s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par la collectivité ou l’établissement public bénéficiaire de la mise à disposi-tion.

La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation du service mis à disposition, exprimée en unités de fonctionnement. Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel, les fournitures, les flux, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclu-sion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service.

Le coût unitaire est constaté à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif de l’année. La détermi-nation du coût est effectuée par la collectivité ou l’établissement public ayant mis à disposition ledit service.

Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indi-quant la liste des recours au service, convertis en unités de fonctionne-ment. Le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services, chaque année, avant la date d’adoption du budget prévue à l’article L. 1612-2. Pour l’année de signature de la convention, le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services dans un délai de trois mois à comp-ter de la signature de la convention. Le remboursement s’effectue selon une périodicité fixée par la convention. Cette périodicité ne peut être supérieure à un an.




II.-Le remboursement des dépenses engagées pour le compte des collec-tivités et établissements publics concernés par le service unifié constitué en application du troisième alinéa du I de l’article L. 5111-1-1 s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par les collectivi-tés et établissements publics ayant recours au service.

La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation du service unifié, exprimée en unités de fonctionnement. Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particu-lier les charges de personnel, les fournitures, les flux, le coût de renou-vellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service.

Le coût unitaire est constaté à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif de l’année. La détermi-nation du coût est effectuée par la collectivité ou l’établissement public dont relève le service unifié.

Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indi-quant la liste des recours au service, convertis en unités de fonctionne-ment. Le coût unitaire est porté à la connaissance des collectivités et établissements publics ayant recours au service, chaque année, avant la date d’adoption du budget prévue à l’article L. 1612-2. Pour l’année de signature de la convention, le coût unitaire est porté à la connaissance des collectivités et établissements publics ayant recours au service dans un délai de trois mois à compter de la signature de la convention. Le remboursement s’effectue selon une périodicité fixée par la convention. Cette périodicité ne peut être supérieure à un an.


Les grandes étapes de la transformation

> Article 9 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association

En cas de dissolution volontaire, statutaire ou prononcée par justice, les biens de l’association seront dévolus conformément aux statuts ou, à défaut de disposition statutaire, suivant les règles déterminées en as-semblée générale.

> Article L.1224-3 du Code du travail :

Lorsque l’activité d’une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d’un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires. Sauf disposition légale ou conditions générales de rémunération et d’emploi des agents non titulaires de la personne publique contraires, le contrat qu’elle propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les salariés sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération. En cas de refus des salariés d’accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique applique les dispositions relatives aux agents licenciés prévues par le droit du travail et par leur contrat.

> Article L.1224-1 du Code du travail :

Lorsque survient une modification dans la situation juridique de l’em-ployeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l’entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l’entreprise.





Tous droits de traduction, d’adaptation et de reproduction par tous procédés, réservés pour tous pays. Toute reproduction ou représentation intégrale ou partielle par quelque procédé que ce soit des pages publiées dans le présent ouvrage, faite sans l’autorisation de l’éditeur, est illicite et constitue une contrefaçon. Seules sont autorisées, d’une part, les reproductions strictement réservées à l’usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective et, d’autre part, les courtes citations justifiées par le caractére scientifique ou d’information de l’œuvre dans laquelle elles sont incorporées. (art. L. 122-4, 122-5 et L. 335-2 du Code de la propriété intellectuelle).

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Cet ouvrage a été rédigé par Stéphanie Le Bihan (Etd).Maquette et mise en page : René Alexandre (Etd).




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