Universidad de Málaga Máster Oficial en Cooperación Internacional y Políticas de
Desarrollo
TESINA FIN DE MÁSTER CALIDAD DE LA AYUDA AL DESARROLLO Y DESARROLLO ECONÓMICO: ESPECIAL REFERENCIA A LOS CRITERIOS DE ARMONIZACIÓN Y COHERENCIA DE POLÍTICAS. ESTUDIO
DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA EN EL VIETNAM ACTUAL
AID EFFECTIVENESS AND ECONOMIC DEVELOPMENT: SPECIAL FOCUS ON THE CRITERIA HARMONIZATION AND
POLICY COHERENCE. STUDY ON THE ECONOMIC DEVELOPMENT AND AID EFFECTIVENESS IN PRESENT-
DAY VIETNAM
CÓDIGO UNESCO: 5310
Código jel: F35 Y F59
Alumna: Raquel Rodríguez Molina
Profesor Tutor: Prof. Dr. Alberto A. López Toro
Junio de 2010
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USA.
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Lista de siglas y abreviaturas: AFTA – Asian Free Trade Area (Área de Libre Comercio Asiática) ASEAN – Association of South East Asian Nations (Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático) ASCM – Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias) ASMED – Agency for SME Development (Agencia para el Desarrollo de PYMES en Vietnam) CCI – Cámara de Comercio Internacional CT – cooperación técnica CTN – corporaciones transnacionales EBP – enfoque basado en programas GATS – General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios) HIPC – Heavily Indebted Poor Countries (países pobres altamente endeudados) IDE – Inversión Directa Extranjera IDH – Índice de Desarrollo Humano LMC – liberalización del movimiento de capitales LURs – Land Use Rights (derechos de uso del suelo) NAMA – non agricultural market access (acceso a los mercados para los productos no agrícolas) SCG – Secretaría para el Comercio Global SWAp – sector wide approach TRIMS – trade related investment measures (medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio) TRIPS – trade related aspects of intellectual property rights (aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio) USAID – United States Agency for International Development (Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional)
3
INTRODUCCIÓN:
A la hora de realizar esta tesina, tenemos como objetivo profundizar en las cuestiones
de calidad y de eficacia de la cooperación al desarrollo y plantearnos estas cuestiones
desde una base científica en la que se integren los aspectos más relevantes de la
economía del desarrollo, la teoría del crecimiento y el desarrollo humano (primer
capítulo). A este análisis le sumamos un breve recorrido por la experiencia en
cooperación de las pasadas décadas y la actualidad (segundo capítulo). Partiendo de esa
base nos hacemos la pregunta qué debería suponer el hablar de desarrollo y llegamos a
la conclusión de que el desarrollo económico y el desarrollo humano (o social) son
variables interdependientes de un mismo proceso, el final del cual se caracteriza por el
bienestar de la mayoría absoluta o incluso de la totalidad de la población1. Por ello
comenzamos nuestro estudio de la cooperación al desarrollo manifestando la pertinencia
de abordar la necesidad del desarrollo en su doble faceta y presentando el desarrollo
económico como el motor o el fundamento para el desarrollo humano. A partir de ahí
seguimos con un análisis de los principios de la Declaración de París (del año 2005)
acerca de la eficacia de la ayuda y de la nueva arquitectura de la ayuda derivada
(segundo, tercer y cuarto capítulo).
La Declaración de París (y posteriormente la Agenda de Acción de Accra) son
paradigmas que muestran el creciente interés de la comunidad internacional por la
eficacia de la ayuda. Vivimos además en una época en la que los flujos de ayuda se dan
en el contexto económico de la globalización. De ahí nuestro interés por estudiar la
calidad de la ayuda en este contexto actual de las relaciones económicas internacionales,
1 Queremos dejar explícitas las implicaciones axiológicas de lo que tenemos en mente a la hora de hablar de desarrollo, tal y como el economista y premio nobel Gunnar Myrdal planteara como ejercicio necesario en la investigación en las ciencias sociales (incluyendo las ciencias económicas). Compartimos su visión a lo largo de este trabajo de que las ciencias sociales, incluida las ciencias económicas no están inhibidas de las fuerzas sociales operando en las mentes de los investigadores así como tampoco lo están de las propia personalidad del investigador.
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pues la ayuda oficial al desarrollo no es más que una pequeña parte en un océano de
flujos de capitales, transacciones económicas y decisiones políticas que también
condicionan las posibilidades de desarrollo. Por ello, hemos llegado a la conclusión de
que la calidad de la ayuda – nuestro objeto de estudio – no puede medirse
exclusivamente por los principios que se aplican a los flujos de ayuda al desarrollo
(Ayuda Oficial al Desarrollo) sino que debe medirse también en cuanto a coherencia de
políticas de dimensión internacional que tienen un impacto directo en el desarrollo de
los países de renta media y menos avanzados.
Teniendo en cuenta que esta tesina se fundamenta en la necesidad del desarrollo
económico como motor del desarrollo humano, el análisis de la política internacional se
ha ceñido exclusivamente a las dimensiones económicas, dejando aparte otros temas
como la política de inmigración, de prevención de conflictos o de tráfico de armas. En
concreto se analizan las políticas de la Organización Mundial del Comercio y de los
organismos financieros internacionales (quinto capítulo). Este análisis lo
complementamos con un pequeño estudio de las posibilidades y virtudes de las
modalidades de cooperación sectorial para el apoyo al sector productivo en los países en
desarrollo (quinto capítulo).
En cuanto a los criterios de calidad de los flujos de ayuda, hemos seleccionado el
criterio de armonización de la ayuda entre los donantes para hacer un análisis más
detallado de los compromisos adoptados por la comunidad internacional y por ende,
España, y plantear un estudio posterior del grado de aplicación y operatividad de este
principio en un país determinado (Vietnam) – (tercer capítulo).
Tras la elaboración de este marco teórico nos hemos acercado a algunos estudios
recientes sobre el desarrollo económico e institucional de Vietnam, país a partir del cual
queremos observar la validez de la teoría expuesta en un contexto nacional determinado
5
(Séptimo y octavo capítulo). Finalmente realizamos una Propuesta de Investigación
Científica en la que pretendemos estudiar la interrelación de dos aspectos resaltados en
esta tesina: la armonización de donantes y el apoyo al sector privado (o productivo).
Nuestro interés por Vietnam se debe por un lado a las características únicas de su
reciente evolución como país en transición (de economía planificada a economía de
mercado) y país en desarrollo y por estar localizado en una región donde se han
producido “milagros económicos” recientes, que también han ayudado a muchos
académicos a dilucidar un poco mejor las condiciones para el desarrollo. Por otro lado,
la OCDE señala que en Vietnam se han producido avances significativos en cuanto a la
aplicación de los principios de eficacia de la ayuda. Vietnam cumplirá probablemente
muchas de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015. Este ejemplo
puede ser alentador e inspirador para otros casos de desarrollo.
La tesina parte de los conocimientos adquiridos durante la fase presencial del Máster.
Parte de la bibliografía fue recomendada o incluso utilizada en clase. Con la tesina
buscamos profundizar en aquello que ya se nos había presentado durante esa fase.
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INDICE
BLOQUE I: MARCO TEÓRICO
1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad 8
1.1. Evolución histórica 8
1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos de
Desarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación 14
1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo que supere la óptica de la Agenda de los
ODM 19
2. Políticas para una cooperación al desarrollo eficaz 22
2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días 23
2.2. Los avances que supone la Declaración de París 31
3. El principio de armonización de la ayuda: Análisis de los principios y procedimientos de
armonización de la cooperación bilateral 39
3.1. Los enfoques basados en programas 40
3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y complementariedad 41
3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda 44
4. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva arquitectura de la
ayuda surgida de la Declaración de París 51
4.1. La cooperación técnica 52
4.2. El apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial o enfoque
SWAP 57
5. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al desarrollo de
calidad. 63
5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC 63
5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales 72
5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE): 74
5.3. Las oportunidades de Cooperación para el desarrollo del sector productivo 82
6. Conclusión al marco teórico 94
BLOQUE II: ESTUDIO DEL DESARROLLO Y DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN
VIETNAM
7. Estudio del desarrollo y de la eficacia de la ayuda en Vietnam 97
7.1. Evolución económica y estrategias de desarrollo en el Vietnam contemporáneo 97
7.2. Análisis de las circunstancias decisivas económicas y políticas en las posibilidades
de desarrollo de Vietnam. 104
7
7.3. Estrategias de desarrollo actuales y lucha contra la pobreza 108
7.4. El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda 120
7.4.1. Estructura de gobierno 120
7.4.2. Gobernanza, burocracia y reforma de la Administración Pública 123
7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam 128
8. Conclusión: ¿hacia dónde se dirige Vietnam? 134
8.1. Identificación de una propuesta de investigación científica 136
BLOQUE III: PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL
TERRENO
9. Esbozo de un Proyecto de investigación de los avances en la división del trabajo entre
donantes europeos en la cooperación internacional para el desarrollo del sector privado nacional
en Vietnam 138
8
BLOQUE I: MARCO TEÓRICO
1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al
desarrollo de calidad
1.1. Evolución histórica:
La idea de lo que es el desarrollo y de los elementos fundamentales para identificarlo se
han ido modificando a lo largo de la historia de la ciencia económica, particularmente
desde que comenzaron los primeros esfuerzos en materia de cooperación con el Plan
Marshal tras la Segunda Guerra Mundial. Sin entrar en detalle sobre las sucesivas
modificaciones del concepto de desarrollo, he de subrayar algunos aspectos importantes
en su evolución, para posteriormente elaborar una crítica y una aportación a la hora de
contemplar el concepto del desarrollo, el cual es crucial, a la hora de plantearse los
criterios que deben regir la calidad de la ayuda (al desarrollo).
Tal y como resume Alonso, el planteamiento del desarrollo económico ha tomado dos
ópticas, inicialmente aparentemente irreconciliables, pero que han nutrido por igual la
evolución de los planteamientos y políticas de desarrollo y de las que finalmente se han
generado áreas cada vez más dilatadas de coincidencia y de mutua relación entre
ambas tradiciones2 (Alonso, 2009).
Por un lado, la teoría del crecimiento, supone un esfuerzo teórico dirigido a identificar
las condiciones de un estado estacionario (steady state) en el que se haga compatible el
crecimiento del PIB agregado (o del PIB per cápita) con la preservación de las
condiciones del equilibrio de la economía en el largo plazo. La búsqueda de la
explicación del crecimiento económico y de la dinámica de acercamiento al estado
estacionario, se ha realizado mediante la elaboración de modelos econométricos que
demuestren las variables determinantes de ambos fenómenos arriba citados.
2 Alonso menciona a tres autores cuyas aportaciones ejemplifican este fenómeno: Stiglitz, Rodrick y Sen.
9
Con el paso del tiempo, la teoría del crecimiento ha avanzado hacia una mayor
complejidad en la explicación de la dinámica económica incorporando nuevos factores
y nuevas condiciones económicas. No obstante, la teoría económica presenta, según
Alonso, una serie de limitaciones ligadas a su propia naturaleza:
i) en primer lugar, el afán por buscar causas únicas explicativas del crecimiento, aptas
para toda etapa de desarrollo y para todo lugar;
ii) en segundo lugar, la pretensión de linealidad y causalidad de sentido único en la
acción de los factores, excluyendo la existencia de umbrales, discontinuidades y
relaciones circulares; y
iii) en tercer lugar, el propósito de definir una condición de equilibrio, única y estable.
Por otro lado, la teoría del desarrollo, o la economía del desarrollo, observa que el
problema del desarrollo está relacionado con un complejo sistema de cambios que están
interrelacionados, son circulares y de carácter acumulativo. (Alonso, 2009)
Las aportaciones teóricas propias de esta corriente son:
1. la importancia otorgada al proceso de cambio estructural o diversificación de los
sectores económicos a medida que se avanza en los niveles de renta per cápita y
en ese sentido, el planteamiento del desarrollo por etapas diferenciadas en los
factores promotores del crecimiento.
2. La necesidad de planificar la inversión en aras de obtener un resultado más
eficiente. En este sentido, la necesidad de contar con un marco institucional
adecuado para ayudar a resolver los problemas de coordinación que comporta la
presencia de externalidades para la acción autónoma de los agentes económicos.
3. La existencia de múltiples equilibrios, y en este sentido, la posibilidad de
superar las trampas de equilibrio de bajo nivel.
10
En el horizonte temporal se han aplicado teorías y políticas de desarrollo distintas. Así,
el problema del subdesarrollo se percibía en los años cincuenta como un problema de
falta de acumulación de capital y de modernización. El crecimiento económico llegó a
ser –por tanto – el principal objetivo político en los nuevos países independientes menos
desarrollados. (TARP et al. 2000) y la economía del desarrollo en esta fase se conoce
bajo el nombre de teoría de la modernización, la cual defendía la revolución industrial
como aspecto imprescindible del desarrollo. Ésta se alcanzaría mediante la acumulación
de capital (si no era posible mediante ahorro interno, se recomendaba el endeudamiento,
la ayuda y las inversiones externas) y se medía en cuanto a crecimiento del PNB
(Hidalgo Capitán, 1998)
En los años setenta se dieron los primeros pasos para vincular los objetivos perseguidos
mediante los programas de ayuda al desarrollo a un enfoque más centrado en la pobreza
y el bienestar de la población en general. Para ir más allá del mero crecimiento
económico, se requerían nuevas formas de inversión y de intervención. En aquella
época el Banco Mundial y la USAID hicieron especial énfasis en la anti-pobreza. Sin
embargo, en la década de los ochenta se produjo un giro importante en materia de
desarrollo, ya que se impuso la óptica del Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial a través de sus programas de estabilización macroeconómica y de ajuste
estructural como respuesta a las crisis de deuda externa de los países en vías de
desarrollo. La doctrina del desarrollo asumió un enfoque neoliberal que pasó a
denominarse Consenso de Washington y se caracterizó por la liberación del comercio
exterior y del sistema financiero y por una reforma del Estado proclive a la ausencia de
intervención del mismo en la economía.
Cuadro 1.1. Consenso de Washington Consenso de Washington: El término fue acuñado por el economista John
11
Williamson en su libro Latin American Adjustment: How much has happened? el cual
recoge la corriente de pensamiento dominante durante la década de los ochenta y
principios de los noventa en las administraciones dependientes de la Casa Blanca, los
ministros de economía del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales, entre
otros. El consenso se puede sintetizar del siguiente modo: liberalización del comercio
mediante la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias, la liberación del
sistema financiero, privatización de las empresas públicas y estabilización
presupuestaria a través de una disciplina fiscal para reducir el déficit público. El gasto
público por tanto debe eliminar los subsidios o la intervención estatal en la economía
(sector productivo) y el tipo de cambio y los tipos de interés deben determinarse en el
libre mercado de forma que sea competitivo. El modelo de desarrollo es un modelo
orientado al mercado que reduce de forma considerable el papel del Estado en cuanto
a gestor de su propio desarrollo. Fuente: HIDALGO CAPITAN A. (1998) El Pensamiento Económico
sobre Desarrollo. De los Mercantilistas al PNUD.
Una de las primeras voces críticas al coste impuesto a los países en desarrollo mediante
la política de ajuste estructural, fue la del informe presentado por UNICEF Ajuste con
Rostro Humano (Jolly, 1997) en el cual se resalta el deterioro humano y la incidencia de
la pobreza extrema a causa de la exhaustiva aplicación de la liberalización de la
economía y de la reducción de la acción del Estado. Jolly propone que el Estado
garantice lo que el informe denomina elementos para un enfoque más humano del
ajuste, estos son:
a) acciones para mantener una cobertura mínima de la nutrición y otras
necesidades básicas humanas, a un nivel sostenible a largo plazo para el Estado.
12
b) reestructuración del sector productivo para que éste pueda sostenerse más
sobre la actividad económica a pequeña escala y los productores del sector
informal, ofreciéndoles mayor acceso al crédito, a los mercados internos y a
cualquier otra posibilidad de incremento de sus ingresos.
c) reformas en los sectores sociales (educación, salud...) que garanticen la
máxima cobertura y el máximo beneficio de los escasos recursos disponibles.
d) mayor apoyo internacional hacia estos aspectos (más humanos) del ajuste (...)
En resumen, Jolly plantea que la implantación de las políticas de ajuste no atiendan
exclusivamente los criterios más economicistas sino que integren los costes humanos
derivados de su aplicación a la hora de diseñar esos paquetes de medidas políticas.
Esta visión del desarrollo centrada en el ser humano está más próxima a la corriente de
pensamiento3 que surgió en la década de los setenta. Los avances más significativos
cercanos a esta visión han sido dos: 1. La elaboración del Índice de Desarrollo Humano
(IDH) como instrumento de medición del desarrollo con el bienestar del ser humano
como punto de partida y, posteriormente, la elaboración de la Agenda de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM)
Cuadro 1.2. Índice de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio IDH: El Índice de Desarrollo Humano
aparece en el Informe sobre Desarrollo
Humano del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el
ODM: En septiembre de 2000, basada en
un decenio de grandes conferencias y
cumbres de las Naciones Unidas, los
dirigentes del mundo se reunieron en la
3 El manual de Hidalgo Capitán denomina esta corriente como las teorías alternativas del desarrollo: En el año 1975, la Dag Hammarskjöld Foundation presentó en la Asamblea General de Naciones Unidas un informe llamado ¿Qué hacer? donde aparecía por primera vez el concepto another development (el otro desarrollo) que posteriormente recogió en una obra con el mismo título en el año 1977. La particularidad de esta corriente de pensamiento es que integra dimensiones hasta entonces nada comunes en la doctrina del desarrollo, tales como el desarrollo ecológico mediante la utilización racional de los recursos y de la biosfera, la satisfacción de las necesidades básicas humanas materiales y no materiales y el desarrollo endógeno y autónomo. Otras aportaciones importantes pueden ser el informe Brundtland sobre el desarrollo sostenible, la declaración de Río de 1992 y la Agenda XXI, tras la Cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, entre otras muchas.
13
año 1990. En este informe se señala a la
población como la base de la riqueza de
una nación, frente a la tradicional
medición de la riqueza a través del
Producto Nacional Bruto. El desarrollo se
entiende por tanto mediante la generación
de oportunidades para la realización y el
bienestar del ser humano, considerando
esencial poder vivir una vida larga y
saludable, obtener conocimientos
(formación) y tener acceso a los
recursos que permitan un estándar de
vida decente. El IDH es por un índice
compuesto que se construye a partir de
tres índices simples: la esperanza de vida
al nacer, la tasa de alfabetización de
adultos y PIB per cápita (a paridad de
poder adquisitivo). Los valores que toma
el índice se sitúan entre 0 y 1.
Fuente: Desarrollo Humano: Informe1990.
http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1990_es_cap1.pdf
Sede de las Naciones Unidas en Nueva
York, para aprobar la Declaración del
Milenio, comprometiendo a sus países con
una nueva alianza mundial para reducir los
niveles de extrema pobreza y
estableciendo una serie de objetivos
sujetos a plazo, conocidos como los
objetivos de desarrollo del Milenio y cuyo
vencimiento del plazo está fijado para el
año 2015. Fuente: http://www.un.org/
spanish/millenniumgoals/bkgd.shtml
Paralela a la aplicación de la Agenda del Milenio, también se han diseñado Reformas
de Segunda Generación (Augmented Washington Consensus Strategy) las cuales va
más allá de la liberalización y la privatización al enfatizar la necesidad de un
reforzamiento institucional de la economía de mercado. Las reformas apuntadas
14
incluyen regulación financiera, (buena) gobernanza y anticorrupción, reformas legales y
administrativas, flexibilidad en el mercado laboral y redes de seguridad social (Rodrick,
2001)
1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos de
Desarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación:
La doctrina del desarrollo en la actualidad está fuertemente influenciada por el
planteamiento de los ODM. En la retórica y el diseño de intervenciones de las
Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo y las agendas políticas de los
donantes bilaterales y multilaterales, la lógica planteada por los Objetivos de Desarrollo
del Milenio queda patente.
Entre las virtudes de los ODM, destaca la racionalización de su diseño a escala
mediante la estructuración en ocho Objetivos, veintiún Metas y sesenta indicadores, que
facilitan su progresiva implementación así como la medición de los avances, retrocesos
o estancamientos.
La Agenda de los ODM implica la aplicación de un pensamiento económico sobre
desarrollo que podemos comparar con la visión de la economía del desarrollo (o teoría
del desarrollo4). Según esta, en la lógica de los ODM cae en el olvido el importante
papel de la transformación de la esfera productiva en el desarrollo, generalmente
asumido como imprescindible en la economía del desarrollo previa a la corriente
neoliberal dominante desde la década de los ochenta y noventa. El discurso actual de
desarrollo, que carece de esa visión, ofrece más bien un Ersatzdevelopment5 o
4 En el sentido de corriente del pensamiento económico tal y como la expone Alonso. 5 Ersatzdevelopment: Este constructo entre el alemán (Ersatz) y el inglés (development) lo he traducido como desarrollo paliativo teniendo en cuenta dos cosas: uno, Ersatz significa en alemán (según el Diccionario Universal del Alemán DUDEN) alternativa o sustitución, pero también significa, compensación (por daños o perjuicios). Dos, entiendemos que Chang hace referencia a esta segunda acepción del término, de acuerdo a la lógica planteada en su publicación: Desarrollo sin desarrollo. Chang viene a decir que se plantea un desarrollo sin "columna vertebral," es decir, sin transformación del sector productivo.
15
desarrollo paliativo, el cual descansa en iniciativas individuales descoordinadas.
(Chang, 2009)
La única dimensión explícita de "desarrollo"6 aparece en el Objetivo 8 a través de la
Meta 8A: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en
normas, previsible y no discriminatorio y otros elementos incluidos en las demás metas
como son la reducción o, incluso condonación de la deuda externa o el aumento de la
ayuda externa proveniente de los países ricos, incluyendo asistencia técnica relativa al
comercio. El desarrollo, por tanto, descansa en la trinidad de aumento de la ayuda,
reducción de la deuda y auge del comercio internacional. Los dos primeros elementos,
pueden considerarse, debido a su carácter y magnitud, exclusivamente como elementos
de refuerzo, con lo cual se asume al comercio (libre) internacional como el motor del
desarrollo. ¿Pero cuáles son exactamente los contenidos de un sistema comercial y
financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio? Los indicadores
del objetivo 8 dejan bien claro qué lógica económica subyace en los ODM.
Cuadro 1.3. Objetivo Octavo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivo 8A de los ODM (indicadores): Acceso a los mercados
8.6 Proporción de las exportaciones (por su valor y sin incluir las armas)
admitidas libre de derechos y cupos
8.7 Aranceles y cupos medios aplicados a los productos agrícolas y textiles y
el vestido
8.8 Subsidios a la exportación y la producción de productos agrícolas en los
países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
8.9 Proporción de la AOD ofrecida para ayudar a crear la capacidad comercial
6 Desarrollo según Chang: esto es la transformación de la estructura productiva como eje central de un proceso más amplio de transformación social y mejora del bienestar.
16
Fuente: http://www.undp.org/spanish/mdg/goal8.shtml
Según analiza Chang, este sistema pro-desarrollo se reduce a un sistema en el que los
países ricos reducen sus aranceles y subsidios a la agricultura y al sector textil, y
permiten así la entrada de los productos de los países en desarrollo, especialmente los
menos adelantados. La premisa en la que se basa esta concesión por parte de los países
ricos es la de la teoría de la ventaja comparativa, animando así a los países en desarrollo
y los países menos adelantados a seguir haciendo más de lo mismo. Estos países deben
ofrecer a cambio una reducción de su protección industrial acorde a lo establecido en las
Negociaciones sobre el Acceso a los Mercados para los Productos No Agrícolas
(NAMA en sus siglas en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Existen varios aspectos llamativos a la hora de analizar los términos del intercambio
agricultura-industria. El primero de ellos, es que muchos países en desarrollo son
importadores agrarios netos. Para ellos no supone ningún avance la liberalización de la
agricultura. El segundo, es que la mayoría de los países exportadores de productos
agrarios venden productos que tradicionalmente no han estado muy protegidos en los
países desarrollados por la sencilla razón de que no los cultivan (café, cacao...) y el
tercero es que algunos de los países beneficiarios del intercambio agricultura-industria –
como los capitalistas agrarios Brasil y Argentina – son países de renta media u otros
países ricos como Australia, Nueva Zelanda u Holanda. Por eso, la imagen popular de
la liberalización agraria en los países desarrollados como favor a los campesinos
pobres en el mundo en desarrollo es una visión totalmente distorsionada. (Chang, 2009)
La lógica de los ODM se ve reforzada con el Programa de Doha para el Desarrollo de la
Organización Mundial del Comercio (OMC). Según Chang, más que ayudar, esta
agenda al desarrollo, ya que hace prácticamente imposible que los países en desarrollo
puedan transformar su tejido productivo. Las ventajas obtenidas a corto plazo de la
17
aplicación del Programa, se ven enormemente superadas por las pérdidas a largo plazo,
derivadas de la incapacidad de los países en desarrollo de potenciar su industria infante
(debido a los recortes arancelarios) (Chang, 2009)
Cuadro 1.4. Definición del término “industria infante” Industria infante: El término fue acuñado por el americano Alexander Hamilton,
ministro de finanzas de EEUU en 1789. Sostuvo la tesis de que un país atrasado como
EEUU en aquel entonces, debería proteger su propia industria en la “infancia” de la
competencia externa, y cuidarla hasta el punto en el que pudieran mantenerse por sí
solas. Esta tesis fue desarrollada posteriormente por el economista alemán Friedrich
List, en su libro Sistema Nacional de Economía Política de 1841, el cual, haciendo
alusión a Gran Bretaña, dice:
“ Los ministros de Jorge I, en 1721, con ocasión de la prohibición de importación de
artículos fabricados de las Indias Orientales, declararon abiertamente: - es evidente
que una nación solo puede llegar a ser rica y poderosa importando materias primas y
exportando artículos manufacturados. – Y todavía en tiempos de lord Chattam y lord
North se decía en pleno Parlamento, sin el menor escrúpulo, que no se debía permitir
fabricar en Norteamérica ni un solo clavo de herradura. Con Adam Smith se añadió
una nueva máxima a las ya citadas, a saber: - Hay que encubrir la verdadera política
de Inglaterra con los argumentos y alegatos de carácter cosmopolita formulados por
Adam Smith, para así impedir que pueda ser imitada por las naciones extranjeras.
(…) Una nación que con medidas protectoras y restricciones a la navegación
consigue un grado elevado de desarrollo para su fuerza manufacturera y su potencia
naval, hasta el punto de no temer la competencia de ninguna otra, no puede hacer
nada más prudente que retirar la escalera de su grandeza, predicar a las demás
naciones las ventajas de la libertad del comercio y acusarse arrepentido de haber
18
estado antes en la senda del error y no haber alcanzado hasta ahora el conocimiento
de la verdad.” (List, 1955)
Esta drástica interpretación de la Agenda de Doha, según la cual la liberalización de la
agricultura no supone un avance significativo, contrasta con la visión de Stiglitz, quien
si bien comparte la visión de que es necesaria la protección de la industria infante,
reconoce también las virtudes y la importancia de la liberalización de la agricultura y la
apertura de los mercados agrarios, de algodón y de textiles en los países desarrollados,
como elemento facilitador del desarrollo, al tener en cuenta el fenómeno de la pobreza
rural y el peso de la agricultura en el PIB en algunos países menos adelantados y en vías
de desarrollo.
En cuanto a la aplicación de la “nueva versión” del Consenso de Washington (Reformas
de Segunda Generación) Rodrick hace un interesante análisis de sus posibles carencias y
limitaciones. Pese a que considera que la revisión del Consenso de Washington supone
un avance al reconocer la “necesidad institucional”, Rodrick señala que estas reformas
institucionales estas muy influenciadas por el modelo angloamericano. En su análisis
del papel de las instituciones en el desarrollo económico, sostiene que no existe un
modelo único ni siquiera entre los países industrializados. También señala que la
experiencia histórica muestra que se necesita tiempo y un gran esfuerzo para
transformar las instituciones acordes a las necesidades de desarrollo y que en cuanto a
las reformas orientadas a la economía de mercado, cuanto mejor adheridas estén a las
capacidades institucionales preexistentes, mayores serán las posibilidades de éxito. Las
19
estrategias de desarrollo que ignoran las posibilidades de experimentación y variación
local bloquean posibles vías de crecimiento7. (Rodrick, 2001)
Las reformas auspiciadas por la segunda versión del Consenso de Washington derivadas
de los requerimientos de integración en la economía mundial y la seguridad de los
movimientos de capitales internacionales, carece de una visión estratégica de desarrollo
y limita el espacio para llevar a cabo políticas (autóctonas) de desarrollo. De hecho, el
nuevo conjunto de disciplinas externas vienen de la mano de un modelo económico no
testado ya que no se puede extraer de la experiencia histórica de los países avanzados
(Rodrick, 2001)
Chang y Rodrick se dan la mano y se complementan en sus respectivos análisis de la
experiencia histórica de los países más avanzados. Ambos comparten bastantes criterios
en cuanto a la necesidad de la intervención pública y los beneficios de la economía
mixta, así como en relación a las relaciones circulares y no estrictamente lineales entre
la buena gobernanza y el desarrollo económico y humano.
1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo más allá de la Agenda de los ODM
En el apartado anterior hemos descrito la bipolaridad entre la teoría del crecimiento (con
una aproximación lineal o de relación causa-efecto entre los determinantes del
crecimiento y el crecimiento) y la teoría del desarrollo (con una visión de las relaciones
circulares entre las variables del desarrollo).
Además hemos visto que la importancia que tradicionalmente se le ha dado al
crecimiento económico (crecimiento del PIB) como elemento central (o incluso único)
del desarrollo ha sido cuestionada por otras visiones del desarrollo en las que se toman
7 Rodrick argumenta la validez de las “recetas locales” haciendo un análisis de las diferencias y divergencias políticas e institucionales entre los distintos países de desarrollo a lo largo de su proceso de desarrollo. Entre ellos China, Japón, Corea, Singapur, los países europeos, Mauricio etc. También hace un análisis de los determinantes de desarrollo, entre los cuales incluye la geografía y/o situación geográfica de cada país, la integración comercial y las instituciones. La particular idiosincrasia de cada país, hace que no existan recetas únicas ni universales.
20
otros puntos de referencia (desarrollo humano, desarrollo sostenible…) y frente aquellos
cuya visión del crecimiento (y por tanto, del desarrollo) se basa en considerar el
producto como un flujo de bienes y servicios invariables en el tiempo (estado
estacionario), otros indagan en la necesidad de la transformación del sector productivo
(Chang) y/o de la transformación de la sociedad (Stiglitz) en sus dimensiones humanas,
sociales y económicas.
Finalmente podemos observar que los países industrializados practican la economía
mixta pero con modelos distintos.
En cuanto a todas estas aportaciones teóricas señaladas, queremos hacer un esfuerzo en
ver las posibilidades de complementariedad y reconciliación entre las corrientes y hacer
un estudio de la experiencia acumulada. En nuestro estudio partimos de la premisa de
que el desarrollo humano y el desarrollo económico son las dos caras de la misma
moneda, son fenómenos que se retroalimentan y que dependen el uno del otro. Pues tal
y como afirma García Lizana carece de sentido hablar de desarrollo social en
contraposición al desarrollo económico por cuanto son variables interdependientes de
un mismo proceso (García Lizana, 1978) Bajo esta premisa, podemos entonces hablar
de la transformación social y multidimensional conceptualizada por Joseph Stiglitz en
su publicación Towards a New Paradigm of Development (Hacia un nuevo paradigma
del desarrollo) del año 1998.
Las imperfecciones del mercado evidencian la necesidad de la intervención selectiva del
Estado (economía mixta) para hacer que la actividad económica optimice sus
posibilidades de crecimiento y se superen las trampas de equilibrio estable negativo o de
equilibrio de bajo nivel. Como el milagro económico asiático demuestra, el desarrollo
económico es solamente posible mediante una participación activa del Estado en la
21
economía.8 Sin embargo, la rigurosa aplicación de la doctrina neoliberal (especialmente
en los días en los que el clima político era muy conservador en Europa y Estados
Unidos durante la década de los años ochenta) llevó a situaciones límite en cuanto la
extensión de la pobreza extrema, que fueron fuertemente criticadas en el informe Ajuste
con Rostro Humano (Jolly, 1987) de UNICEF, lo cual, también parece indicar, que el
Estado debe reservarse el papel de garante de la cobertura de ciertas necesidades
humanas y sociales (nutrición, salud, educación) o dicho de otro modo, el Estado debe
asumir un rol importante en cuanto a la redistribución de la riqueza.
Creemos que el desarrollo económico se robustece mediante la inclusión de otras
dimensiones del desarrollo humano y a su vez sirve de base y de medio para alcanzar el
desarrollo social pleno. El desarrollo económico es por tanto vehículo para otros
desarrollos. Es por eso que en la aplicación de una estrategia de desarrollo, se deben
incorporar con igual tesón, políticas económicas ambiciosas dirigidas a la
transformación del sector productivo y el aprovechamiento del comercio internacional,
así como otras políticas dirigidas a la transformación de la sociedad (políticas de
sostenibilidad ambiental y protección de la biosfera, políticas de igualdad de género, 8 Stiglitz resume el milagro asiático de la siguiente manera: las economías asiáticas demostraron que el desarrollo es posible, y que el éxito del desarrollo podía venir acompañado de una reducción de la pobreza, expandir mejoras en los estándares de vida, e incluso facilitar un proceso de democratización. Pero para los defensores de las soluciones técnicas, (recetas económicas neoliberales) el milagro asiático fue profundamente desconcertante, ya que estos países no siguieron el estándar de prescripciones. Aceptaron algunas como (en general) unas políticas macroeconómicas estables, pero ignoraron otras. Por ejemplo, más que privatizar, los gobiernos pusieron en marcha algunas plantas de acero de alta productividad y en general practicaron políticas industriales para la promoción de algunos sectores en particular. Los gobiernos intervinieron en el comercio (exterior) para la promoción de las exportaciones más que para la inhibición de algunas importaciones en particular. Los gobiernos regulaban los mercados financieros, que incluían ligeras restricciones financieras, bajando las tasas de interés y aumentando la productividad de los bancos y las empresas. Los gobiernos adoptaron una aproximación conservadora y coordinada en la toma de decisiones relativas al mercado. Las economías asiáticas estaban fuertemente arraigadas en la moral basada en el confucianismo. (Stiglitz, 1998) La vinculación ideológica planteada por Stiglitz de una economía basada en la moral confuciana contrasta con la idea defendida por Chang de que las estrategias fueron adoptadas (al menos en Corea del Sur) más por cuestiones pragmáticas que ideológicas. Según él, el milagro (sur)coreano fue una inteligente mezcla y pragmática combinación de los incentivos que otorga el mercado con la planificación estatal. El gobierno coreano no proscribió al mercado, como hicieron las Estados comunistas, pero tampoco tuvieron una fe ciega en el libre mercado. Tomándose en serio las posibilidades que ofrece el mercado, la estrategia coreana reconocía que éste debía corregirse a menudo a través de la intervención pública (Chang, 2007)
22
políticas de salud pública que faciliten la calidad y longevidad en la vida y políticas
dirigidas a alfabetizar y formar a la población, de manera que progresivamente se vaya
cerrando la brecha en el conocimiento y en la ciencia o knowledge gap). Esto supone
prestar atención a las aportaciones de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero
también reflexionar sobre los requerimientos e indicadores del octavo objetivo, de tal
forma que se puedan garantizar oportunidades de diversificación productiva e
innovación en los países menos adelantados y en los países en vías de desarrollo, que
estén decididos a aplicar políticas de desarrollo y estrategias para el largo plazo.
2. políticas para una cooperación al desarrollo eficaz
Partiendo de un concepto de desarrollo respetuoso con las necesidades de
transformación de la sociedad y del sector productivo como el descrito en el apartado
anterior podemos plantearnos políticas e instrumentos de cooperación que refuercen ese
proceso de desarrollo. Es por eso importante que la ayuda en su contenido y forma se
ajuste al grado de responsabilidad y esfuerzo de los gobiernos receptores en materia de
desarrollo. Del capítulo anterior podemos sustraer que no hay desarrollo posible sin la
efectiva voluntad del Estado, lo cual deberíamos tener en mente a la hora de plantear los
objetivos y la modalidad de la ayuda o la cooperación al desarrollo. La ayuda podrá ser
más eficaz cuanto mejor se acomode a las estrategias de desarrollo y de reducción de la
pobreza (entre otras dimensiones) que los gobiernos de los países en desarrollo luchen
por implementar.
Si tratamos de elaborar principios y criterios a los que debe responder una ayuda al
desarrollo de calidad, y por tanto, eficaz, debemos plantearnos por un lado, la lógica
interna a la que debe atenerse la ayuda, y por otro la lógica externa o la interrelación
entre la política de cooperación y otras políticas. Con ello se debe dar lugar a una visión
23
estratégica de la cooperación al desarrollo que supere la visión táctica y de corto plazo
que ha caracterizado a la cooperación al desarrollo en los últimos decenios. Esta visión
táctica se ha materializado, por una parte, en la proliferación de proyectos de
cooperación atomizados y descoordinados y que con frecuencia han perseguido
objetivos independientes, y en los peores casos, contradictorios. En un sentido más
amplio, el enfoque táctico de la cooperación internacional ha dado lugar a un cierto
aislamiento de las actividades que se derivan de los flujos de Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) respecto de otras también relevantes para el desarrollo del país
receptor como las derivadas de las relaciones comerciales y financieras que se dan entre
donantes y receptores, o las implicaciones de las políticas de seguridad y defensa,
cultural, tecnológica o medioambiental de los países desarrollados en los países en
desarrollo.
Una perspectiva más amplia y estratégica de la cooperación internacional, tanto de la
multilateral como de la bilateral, requiere por tanto una mayor coordinación de actores
que permita insertar las actividades derivadas de la ayuda al desarrollo en un mismo
planteamiento y objetivo general de desarrollo - que debería ser liderado por el país
receptor, bajo el principio de apropiación. El desarrollo de los países receptores de
ayuda exige mayores niveles de AOD distribuidos e invertidos con mayor eficacia, pero
también una mayor coherencia del conjunto de políticas exteriores de los donantes con
los objetivos marcados en materia de cooperación al desarrollo. (Olivié & Sorroza,
2006)
2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días:
La noción de ayuda al desarrollo se remonta a la reconstrucción de Europa tras la
Segunda Guerra Mundial. No sólo las instituciones financieras creadas para superar el
retraso económico a causa de la Guerra, (El Banco Internacional para la Reconstrucción
24
y el Desarrollo, posteriormente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)
han marcado progresivamente la maquinaria de la ayuda al desarrollo, sino que otros
entes no gubernamentales (Oxfam) o de Naciones Unidas también tuvieron su origen en
el fin de la Segunda Guerra Mundial. En el período inmediato al de post-guerra, el
problema (del desarrollo) en Europa era la falta de capital. La respuesta fue el Plan
Marshall, el cual sentó las bases de muchos de los elementos del sistema existente de
entrega de ayuda. Tras el éxito del Plan Marshall, la atención se dirigió hacia los países
en desarrollo (Tarp et al.2000)
El papel de la ayuda por aquel entonces se limitaba a contribuir a la acumulación de
capital facilitando el flujo de capital desde los países más desarrollados hacia los menos
desarrollados (Stiglitz, 1998) La principal justificación económica para la ayuda externa
en los cincuenta era que mediante la transferencia de recursos de capital se permitiría a
los países en desarrollo alcanzar una tasa de ahorro lo suficientemente alta para
impulsarlos hacia un crecimiento auto-sostenido.
El fenómeno de la descolonización marcó un hito en la trayectoria de la ayuda al
desarrollo, pues hubo una considerable continuidad de las instituciones coloniales en las
instituciones post-coloniales (Tarp et al. 2000)
La lógica de la ayuda al desarrollo, especialmente la USAID, también estuvo muy
condicionada por la Guerra Fría. La ayuda se convirtió en ocasiones en moneda de
cambio para asegurarse la simpatía y alianza de los Estados al margen de los dos
bloques. Durante la Guerra Fría, las decisiones de política exterior americana a corto
plazo, tomadas por el Departamento de Estado, dominaron la distribución de la ayuda.
Los dictadores anticomunistas podían contar con una importante financiación
americana, a pesar de la corrupción, los abusos de derechos humanos y las políticas
domésticas contra productivas (Fleck & Kilby, 2007)
25
Hasta mediados de los años 70, un 52 por ciento del total de la ayuda proveniente de la
OCDE consistía en ayuda por proyectos, de los cuales, dos tercios eran de
infraestructura: carreteras, ferrocarriles, agua y alcantarillado, puertos, aeropuertos,
centrales eléctricas y telecomunicaciones. Estos proyectos tenían la ventaja de ser, desde
el punto de vista de los donantes, muy visibles y progresistas tecnológicamente
hablando; eran trasplantes de tecnología normalmente proveniente del país donante.
Para el lobby industrial de los países donantes, este tipo de cooperación era
enormemente atractiva. Normalmente estos proyectos estaban diseñados de tal forma
que el papel del gobierno receptor era muy secundario (Tarp et al. 2000)
Este tipo de proyectos no remediaron, a pesar de todo, el problema del subdesarrollo
económico y de bienestar, pues funcionaron como una transferencia tecnológica
exógena (de ahí, lo apropiado de usar el término transplante) que no fue puesta al
servicio de los planes de desarrollo del gobierno receptor.
En la década de los setenta se desarrollaron los Proyectos de Desarrollo Rural
Integrados (que incluían actividades en los sectores de la infraestructura, la salud, la
educación, la actividad agraria y el crédito rural), encaminados a darle solución al
problema de la pobreza desde los diversos aspectos interrelacionados que la
condicionan. La agricultura minifundista y el crédito, anteriormente dejado de lado,
debido a la dificultad de desembolsar ayuda en pequeñas cantidades, fueron impulsados
con entusiasmo a partir de ese momento.
Antes de la segunda crisis del petróleo ya había síntomas de lo que llamaríamos
insostenibilidad en cuanto a este tipo de proyectos se refiere. En general, la modalidad
de ayuda por proyectos se había establecido en todos los sectores. Esto síntomas se
debían a tres razones principales:
26
uno, este modo de ayuda, que involucraba más activamente a los gobiernos de
los países receptores y eran de mayor complejidad, estaban teniendo cada vez
más retrasos de implementación, y mayores problemas en cuanto a la capacidad
de absorción.
Dos, cada vez era más evidente que las posibilidades de éxito de los proyectos
no se debían exclusivamente a factores internos a los proyectos.
Tres, los métodos de evaluación, los cuales solamente se ocupaban de los efectos
directos de los proyectos, ofrecían una visión parcial y a menudo, sobrevalorada
de los efectos de la ayuda. Algunos estimaciones econométricas macro sobre la
efectividad de la ayuda mostraron un impacto general (el coeficiente de
regresión parcial de crecimiento respecto a la ayuda) insignificativativamente
distinto de cero9 (Tarp et al. 2000)
Los problemas asociados a la ayuda por proyectos cedieron lugar a la ayuda financiera
en forma de programa, las operaciones de asistencia técnica para el desarrollo de
capacidades, y a los proyectos, no ya ejecutados por el gobierno, sino por las
Organizaciones No Gubernamentales. A partir de la década de los ochenta 10 el sector
(privado) no lucrativo cobró importancia en el panorama de la cooperación al
desarrollo.
En el lado de la oferta (de ayuda) había una amplia decepción con respecto al modo de
desembolso de ayuda por proyectos unido a la percepción de que los proyectos
9 Hace referencia a los trabajos de Mosley et al. (de 1987) y Boone (de 1996) sobre la evidencia estadística de la efectividad de la ayuda (aquí efectividad de la ayuda entendida como crecimiento del PIB). La variable dependiente en estos estudios es el crecimiento del PIB per cápita y la variable independiente la ayuda al desarrollo como porcentaje del PIB. Otras variables independientes incluyen otros tipos de flujos financieros, ahorro, aumento del alfabetismo y exportaciones... 10 El auge de las ONGs en desarrollo se explica en parte, por la tendencia imperante de minimizar el papel del Estado, que también afectó a la cooperación gubernamental. La administración Reagan creó un ambiente fértil para las críticas a la ayuda externa, pues para ellos la asistencia económica distorsiona la libre operación del mercado e impide el desarrollo del sector privado. Al mismo tiempo, hubo un gran esfuerzo por privatizar la ayuda canalizando mayores flujos a través de las ONGs y el sector privado (Tarp, et al. 2000)
27
requerían buenas políticas y buenas instituciones que respaldasen la acción por
proyectos, pero en la época de la segunda crisis del petróleo no se daba ningún tipo de
progreso en los países más pobres. En la recesión del lustro 1980 -1985 se dieron una
serie de retrasos en el pago de la deuda soberana que rápidamente llevaron a la retirada
de los préstamos bancarios, las inversiones de carteras y la inversión directa. A los
hombros de los donantes cayó la carga de salir a socorrer a los países en vías de
desarrollo, en una emergencia sin precedentes. Ahora los donantes no ayudaban
mediante proyectos de lento desembolso, sino que debían hacer desembolsos rápidos
para apoyo en las balanzas de pago en estos países.
Esta nueva modalidad de ayuda empezó a llegar de todas partes: Desde el Banco
Mundial en forma de préstamos para fines de ajuste, desde los donantes bilaterales en
forma de apoyo a la balanza de pagos, normalmente ligada a las operaciones del Banco
Mundial, e incluso desde el Fondo Monetario Internacional, con el Servicio Reforzado
de Ajuste Estructural (SRAE), siendo ésta la primera vez que el FMI se involucraba en
la concesión de ayuda. En general, estas operaciones estaban condicionadas a la
eliminación de los elementos de intervención estatal, de los cuales se creía que
interferían en el efectivo funcionamiento de los mercados. Se trataba de una agenda
neoliberal que se estaba implementando voluntariamente en los países industrializados y
que se impuso en los países en vías de desarrollo a través de estas operaciones de ajuste
estructural, nombre con el que se conoció a este nuevo tipo de ayuda programática (Tarp
et al. 2000)
El siguiente gran hito en la historia de la cooperación tuvo lugar en el año 1992, año en
el que el Banco Mundial introdujo la iniciativa de imponer como condición adicional a
su programa de ayuda, la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza por
parte del gobierno receptor de ayuda. Esta iniciativa ha sido progresivamente asimilada
28
por los donantes bilaterales tales como los donantes escandinavos u Holanda. La idea
subyacente a la elaboración de una estrategia tal, era la de suavizar los efectos
secundarios de los programas de ajuste, esas alarmantes consecuencias criticadas en el
informe de Unicef Ajuste con Rostro Humano, y también la de ganar adeptos a las
políticas de reforma o al menos relajar la oposición a este tipo de políticas entre los
perdedores de la aplicación de las mismas, para así facilitar su implementación.
La ayuda programática o financiera convivió durante todos estos años con los proyectos
de desarrollo, ahora con una importante parte de los mismos en manos de las ONGs. La
idea de ofrecer ayuda financiera era facilitar el camino a los proyectos, específicamente
eliminando las distorsiones que (supuestamente) dañaban a los mismos. En el año 1996
se sumó al carro de la ayuda, la iniciativa para la reducción de la deuda de los Países
Pobres Altamente Endeudados (HIPC en sus siglas en inglés), una propuesta que
realizaron conjuntamente el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era que los países
pobres más endeudados alcanzaran un nivel sostenible de endeudamiento para, de esta
forma, poder centrarse en la lucha contra la pobreza y el crecimiento económico. En el
año 1999 se ratificó la Iniciativa Reforzada de la HIPC o la HIPC II, con la cual se
pretende facilitar un alivio de la deuda más rápido.
Cuadro 2.1. Iniciativa para la reducción de la deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados Iniciativa HIPC: Tras una revisión integral efectuada en 1999, se aprobaron una serie
de modificaciones para proporcionar un alivio de la deuda más acelerado, profundo y
amplio y para fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la
pobreza y las medidas de carácter social. En 2005, para fomentar los avances en la
consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Iniciativa para los PPME
se complementó con la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). La
IADM contempla un alivio del 100% de la deuda por parte de tres instituciones
29
multilaterales a favor de países que hayan completado el proceso de la Iniciativa para
los PPME: el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial
y el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD). En 2007, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) también decidió suministrar alivio de la deuda adicional ("más allá
de la Iniciativa para los PPME") a los cinco PPME del continente americano.
Para tener acceso a la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los países
deben: 1) poder recibir financiamiento solo de la AIF y estar habilitados para recibir
recursos del SCLP; 2) enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, que
supera el alcance de los mecanismos de alivio de la deuda tradicionalmente
disponibles; 3) establecer una trayectoria satisfactoria de reforma y aplicación de
políticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y la
AIF, y 4) haber elaborado un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza
(DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia. Una vez que el país
cumpla estos criterios o haya avanzado lo suficiente en su cumplimiento, los
Directorios Ejecutivos del FMI y la AIF deciden oficialmente su habilitación para
recibir alivio de la deuda, y la comunidad internacional se compromete a reducir la
deuda hasta el umbral de sostenibilidad acordado. Este se denomina el punto de
decisión. Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibir
inmediatamente un alivio provisional del servicio de la deuda que se venza. No
obstante, para recibir una reducción completa e irrevocable de la deuda en virtud de la
Iniciativa para los PPME, los países deben: i) establecer una trayectoria ulterior de
buenos resultados en programas respaldados por el FMI y la AIF; ii) aplicar
satisfactoriamente las reformas fundamentales de política acordadas en el punto de
decisión, y iii) adoptar e implementar un DELP por un año como mínimo. Una vez
cumplidos estos criterios, los países pueden alcanzar el punto de culminación, en el
30
cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio de la deuda prometido
en el punto de decisión.
Fuente: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/hipcs.htm
Este instrumento de alivio de la deuda se ha visto sometido sin embargo a numerosas
críticas, las cuales apuntan hacia una serie de deficiencias como un escaso número de
beneficiarios, un excesivo condicionamiento a los programas de ajuste, una escasa
reducción de la deuda que no exime a los países de los costes sociales del
endeudamiento, el problema de la deuda odiosa11 o un criterio de elegibilidad no
adecuado, basado en ratios de deuda sobre exportaciones y no en la capacidad de pago
de los países. También desde el lado de los acreedores, se han lanzado críticas por el
alivio de la deuda conseguidos por gobiernos de élites y corruptos, que al largo plazo,
responden ante el alivio del endeudamiento con nuevos endeudamientos (Olivié &
Sorroza, 2006)
En estas dos últimas décadas, al desembolso de ayuda se le ha añadido la exigencia de
cumplir con ciertas condiciones políticas para que con la ayuda programática
condicionada se produzca estabilización macroeconómica y buena gobernanza más toda
una serie de puntos suplementarios como puede ser la protección medioambiental,
mayor equidad entre hombres y mujeres, desmilitarización o prevención de conflictos12.
La carga impuesta a los gobiernos a través del condicionamiento de la ayuda
programática, ofrece un amplio margen para un instrumento de creciente importancia en
los presupuestos de cooperación: la asistencia técnica (Tarp et al. 2000).
11 Deuda odiosa: Según Olivé & Sorroza deuda odiosa hace referencia a deudas contraídas por gobiernos ilegítimos. 12 Este fenómeno ya se ha mencionado en el apartado anterior al hacer referencia a las Reformas de Segunda Generación o Augmented Washington Consensus.
31
2.2. Los avances conseguidos mediante la Declaración de París:
Fruto del creciente debate a nivel mundial sobre la eficacia de la ayuda para alcanzar los
Objetivos de desarrollo del milenio, más de un centenar13 de países donantes y
receptores de ayuda firmaron la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda en el
año 2005, tema en el que se profundizó durante el Foro de Alto Nivel de Accra del año
2008, y que dio lugar a la creación de la Agenda de Accra. El contenido de los
compromisos políticos no es algo completamente nuevo. La Declaración de París nació
tras una larga crisis de confianza en el campo de la ayuda al desarrollo en la década de
los 90 y después de varias reacciones políticas importantes a nivel mundial. Se
necesitaban acciones conjuntas que estuvieran basadas en una nueva serie de
relaciones entre los países y sus “Socios de Desarrollo.” (Wood, et al. 2008)
El hecho de que estos principios se reflejen a modo de compromiso adoptado por los
países de la OCDE, facilita el avance hacia una cooperación de más calidad, y al menos
en teoría, sienta las bases para llevar a cabo una cooperación más respetuosa con las
estrategias de desarrollo de los países socios (principio de alineación) y por tanto más
compatible con el concepto de desarrollo defendido en el primer apartado.
Análisis de los principios recogidos en la declaración de París:
A) APROPIACIÓN:
Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo
y estrategias y coordinan acciones de desarrollo
La OCDE invita a contemplar el principio de apropiación como liderazgo a nivel
político y participación social, realizada a través de los parlamentos, la sociedad civil y
el sector privado, el control interno y la rendición de cuentas. La apropiación nacional
13 Fuente: OCDE
32
será más robusta si se realiza democráticamente. La apropiación es la toma de
conciencia de la necesidad de la eficacia de la ayuda (y en definitiva, de la eficacia de
las estrategias de desarrollo) desde el ángulo del país socio. La alineación es la
observación de la necesidad de eficacia de la ayuda desde la perspectiva del donante. La
apropiación hace referencia por tanto a la existencia de estrategias de desarrollos
propias del país y con las que éste se identifica. El indicador desarrollado en la
Declaración de París (indicador 1) para medir los avances en cuanto a la aplicación de
este primer principio (y primer escalón hacia la eficacia), hace referencia a las
cualidades que deben tener estas estrategias: éstas deben tener prioridades estratégicas
claras y deben estar vinculadas a un marco de gastos a medio plazo que se reflejen en
los presupuestos nacionales (Declaración de París, 2005)
La OCDE resalta por tanto la necesidad de fortalecer la credibilidad de los
presupuestos nacionales de los países socios como herramienta para gestionar la
asignación y el uso de los recursos para el desarrollo. Para ello, también existe un
indicador que mide la proporción de los flujos de ayuda totales que se registra en los
presupuestos nacionales de los países socios.
La comunidad de donantes se guía a partir del análisis que el Banco Mundial hace de las
estrategias nacionales de desarrollo y las políticas de desarrollo, el cual determina el
valor operativo de las mismas (según los mismos criterios del Indicador 1 de la
Declaración de París). El Banco Mundial puntúa las estrategias nacionales con una
escala de cinco puntos en el que A es la mejor puntuación posible y E la puntuación más
baja.
B) ALINEACIÓN:
Los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos
nacionales de desarrollo de los países socios.
33
El principio de alineación es uno de los más importantes, teniendo en cuenta que los
países socios (países receptores de ayuda) tienen una importancia capital en la medida
en que son ellos quienes invierten la mayor parte de recursos y esfuerzos en su propio
desarrollo (Toledano et al.2009 p. 37) A la hora de contemplar la importancia del
principio de alineación, es importante tener en cuenta la fungibilidad en cooperación al
desarrollo, el principio económico con el cual los beneficios netos de la ayuda dependen
de las consecuencias de utilizar recursos en otras áreas (Stiglitz, 1998) Es decir, el
hecho de ofrecer ayuda económica a un determinado gobierno no solo implica
consecuencias directas exclusivamente para el monto aportado por el país donante, sino
también para los recursos propios del gobierno receptor de ayuda que se liberan y se
pueden invertir en otros sectores. La lógica de la aplicación del principio de alineación
se basa en que el principio de eficacia de la ayuda se enmarque en definitiva en un
contexto nacional donde se aplique el principio de eficacia en las estrategias de
desarrollo.
Por eso mismo, el principio de alineación puede ser un arma de doble filo, pues si bien
supone un avance muy importante, tal y como he expuesto anteriormente, también
puede ser un tanto estéril, si con alineación nos referimos a alineación con un
Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP en inglés) que esconda las
exigencias en materia de política económica y comercial dictada por las instituciones de
Bretton Woods y que no sea neceariamente un documento propio del país socio. Aunque
como veremos más adelante, en el caso de Vietnam, no siempre se da el caso de que la
Estrategia de Reducción de la Pobreza sea un documento dictado por las instituciones
financieras internacionales, aunque la influencia de las instituciones sea inevitable (y en
parte puede ser positiva).
34
El Consenso Europeo sobre Desarrollo de la UE identifica las estrategias de
desarrollo de los países socios con el Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza
(PRSP). Pero como veremos con el caso de Vietnam, también puede darse el proceso
inverso, es decir, que las estrategias propias de desarrollo del país comprendan un
enfoque de reducción de la pobreza y se consideren por tanto como equivalentes. La
cuestión no es de forma, sino de fondo.
También pierde peso la aplicación de un principio semejante en materia de cooperación,
si por otro lado, los países donantes presionan para obtener ventajas desproporcionadas
en materia comercio con los países en desarrollo, y ponen así en peligro el propio
desarrollo de estos países. En cierta manera, el principio de alineación se acerca al
principio de coherencia de políticas, ya que, en última instancia, todo ello repercute
decisivamente en las posibilidades de desarrollo económico.
La aplicación de este principio a las políticas de cooperación supone gestionar la ayuda,
siempre que sea factible, a través de los sistemas nacionales de los países socios. Por
ello, la existencia de una estrategia de desarrollo operativa y propia del país socio es la
condición necesaria para que se cumpla el segundo principio de la Declaración de París.
Para hacer un seguimiento del cumplimiento de este segundo principio, se han
desarrollado indicadores y objetivos sobre el uso de estos sistemas, en concreto, el
sistema de gestión de las finanzas públicas y el sistema de aprovisionamiento. La
confianza en los sistemas nacionales de los países socios implica que el país donante
renuncie a la creación Unidades de Gestión de Proyectos (PIUs en sus siglas en inglés)
ya que éstas son estructuras paralelas a las propias del país socio. Esta práctica desvía
recursos y experiencia para el sector público del país socio.
El tercer punto importante señalado por la OCDE respecto a este principio es el de la
necesidad de hacer predecibles y estables los flujos de ayuda.
35
Este tema se vuelve más serio en el momento en que la ayuda al desarrollo se plantea
sostener compromisos de gasto en el largo plazo. Los proyectos de carretera cortos de
financiación pueden esperar al siguiente año para completarse pero unos maestros o
médicos con retrasos en sus salarios suponen un problema mucho más serio. Si la
ayuda no se hace más predecible, el paso de la descoordinada ayuda por proyectos al
apoyo programático coordinado puede suponer que las ventajas supuestas, tales como
reducción de costes, se vean superadas por un aumento de la volatilidad (Gelb, 2008)
El estudio de Gelb sobre predictibilidad indica que, si bien la ayuda agregada es
bastante estable (más incluso que la IDE total u otro tipo de flujo de capitales privado),
la volatilidad de los flujos de ayuda a los países individualmente es mucho mayor (Gelb,
2008)
El indicador de predictibilidad de la Declaración de París (indicador 7) analiza la
predictibilidad desde dos enfoques: uno, la habilidad conjunta de donantes y gobierno
receptor de desembolsar la ayuda conforme a lo programado y dos, la capacidad de
donantes y gobierno para registrar los desembolsos de los donantes al sector
gubernamental de forma íntegra.
Un último aspecto y no menos relevante, relacionado con la aplicación del principio de
alineación es la necesidad de desligar la ayuda al desarrollo. Tal y como señala la
OCDE, la ayuda desligada ayuda al país socio a ser capaz de suministrar bienes y
servicios de una forma sostenible.
C) ARMONIZACIÓN:
Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y
colectivamente eficaces.
36
La agenda de armonización de la ayuda trata de coordinar a los donantes y unificar los
procedimientos, de tal forma que la ayuda en su conjunto, sea más eficaz. La
armonización de los procedimientos de concesión de ayuda y la adopción de acuerdos
comunes, reduce la duplicación de esfuerzos y los costes de transacción (...) La
Declaración de París vincula estrechamente el principio de armonización con el
principio de apropiación y alineación, en parte debido a que la forma más simple de
alcanzar acuerdos comunes es la de adoptar los acuerdos o las estrategias
establecidos/as por el país socio (OCDE, 2008)
En virtud de este principio se ha dado paso a la utilización de nuevos instrumentos de
cooperación distintos a la cooperación por proyectos, que facilitan un proceso de
desarrollo en el largo plazo y con mayores oportunidades de sostenibilidad. En la
comunidad de donantes estos nuevos instrumentos se reconocen bajo el nombre de
“nueva arquitectura de la ayuda.”
Cuadro 2.2. Nueva arquitectura de la ayuda Nueva arquitectura de la ayuda: Desde mediados del decenio de los noventa, se ha
ido perfilando la “nueva arquitectura de la ayuda”: la comunidad internacional ha
consensuado unos objetivos comunes (sociales y económicos, fundamentalmente)
para promover el desarrollo de los países pobres y se han sofisticado los instrumentos
de la cooperación internacional al desarrollo con vistas a obtener una mayor eficacia
de dicha cooperación. Asimismo, tanto en los objetivos como en los instrumentos, se
asume el impacto que tienen el conjunto de las relaciones económicas internacionales
(comerciales, financieras) en el desarrollo de los países receptores de ayuda, más allá
de las políticas de cooperación internacional al desarrollo. [Fuente: Olivié I. La nueva
arquitectura de la ayuda y sus implicaciones para América Latina: Algunas
sugerencias para la cooperación española. Real Instituto Elcano de Estudios
37
Internacionales y Estratégicos, 2004]
Los nuevos instrumentos de cooperación a los que hace referencia son aquellos que
permiten una aplicación más fácil de los criterios de calidad de la ayuda (los
principios de la Declaración de París), especialmente el apoyo presupuestario general
y el apoyo presupuestario sectorial.
A los nuevos instrumentos se le añade una nueva forma de organizar la cooperación
(Enfoque basado en programas, cooperación delegada, división del trabajo…)
D) GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS:
Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados.
El planteamiento de una gestión orientada a resultados, según la Declaración de París,
establece como condición necesaria el registro exacto, completo y transparente de los
recursos para el desarrollo en los presupuestos nacionales y demás métodos de
contabilidad nacional de los países socios. Esta práctica ayuda a la consecución de
varios objetivos distintos pero interrelacionados:
El fortalecimiento del proceso presupuestario de los países socios.
Mejor rendimiento de cuentas.
Mejora en el alineamiento con las políticas del gobierno receptor de ayuda
Mejor asignación de recursos en el tiempo.
Con el fin de medir la aplicación de este principio, la OCDE también ha desarrollado
dos indicadores (OCDE, 2008)
El indicador 3 especifica si los presupuestos nacionales del país socio son exactos e
incluyen un registro completo de los flujos de ayuda.
38
El indicador 7 muestra si la ayuda ha sido desembolsada según lo planificado y si está
correctamente registrada en los sistemas de contabilidad nacional de los países socios.
El grado con el que las contribuciones financieras están registradas en los presupuestos
nacionales ofrece información significativa acerca del grado de esfuerzo en conectar los
programas de ayuda con las políticas y los procesos nacionales en los países socios.
La segunda condición necesaria en la aplicación del principio de gestión orientada a
resultados, pasa por que los países socios desarrollen un marco de seguimiento basado
en resultados (Results-Based Monitoring Framework)
El seguimiento que hace la OCDE del progresivo desarrollo de tales sistemas, lo realiza
a través del seguimiento realizado por el Banco Mundial mediante el informe
Estrategias de Desarrollo Nacional Basadas en Resultados. El seguimiento del Banco
Mundial se centra en tres aspectos particulares: la calidad de la información generada, el
acceso a la información que tienen los actores implicados (stakeholders) y el grado en el
que esa información es usada en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación.
La evaluación global se expresa en una puntuación que va desde la A (puntuación
máxima) hasta la E (puntuación mínima) representando B la existencia de un marco
orientado a resultados ampliamente desarrollado.
Por su naturaleza, el principio de gestión orientada a resultados, supone un refuerzo en
la aplicación de los demás principios, en especial, del principio de apropiación.
E) MUTUA RESPONSABILIDAD
Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo
Se trata de un principio que refuerza los demás pilares de la Declaración de París y
posteriormente, la Agenda de Acción de Accra (apropiación, alineación, armonización y
gestión orientada a resultados).
39
El indicador 12 es el punto de referencia mediante el cual medir la aplicación de este
principio. La cuestión que debe plantearse, según indica la OCDE, es si existe algún
mecanismo de evaluación mutua a nivel nacional del avance en compromisos de
asociación surgidos a partir de la Declaración de Roma o de París o de un plan de
armonización y alineamiento. La meta acordada es que todos los países receptores de
ayuda tengan ese mecanismo para cubrir esa necesidad.
Las evaluaciones mutuas de progreso son ejercicios que involucran por igual a las
autoridades de los países receptores de ayuda y a los donantes en una revisión de la
actuación conjunta en el país receptor de ayuda.
3. El principio fundamental de armonización de la ayuda: Análisis de la
necesidad de armonizar la cooperación bilateral
El principio de armonización es uno de los cinco pilares de la Declaración de París, y
como tal, es ampliamente abordado por la OCDE. También la Unión Europea quiere
liderar el proceso de armonización, fruto de la aplicación de la Declaración de París.
La urgente necesidad de aplicar este principio se hace patente al ver que las décadas de
experiencia en cooperación al desarrollo hayan demostrado que la ayuda descoordinada
aumenta los costes tanto para los donantes como para los países socios y que reduce
significativamente el valor añadido de la ayuda14. La efectividad de la ayuda mejora
sustancialmente cuando existen mecanismos de coordinación de la ayuda creados a
partir de unos objetivos comunes que se hayan alcanzado en el seno de un marco en el
que se reconcilien los distintos intereses de forma constructiva (OCDE, 2008)
14 Entendemos que hace referencia al fortalecimiento institucional, reforzamiento de la responsabilidad en desarrollo y acumulación de experiencia útil que supone la aplicación de la Declaración de París y los nuevos instrumentos de cooperación de cooperación gubernamental.
40
3.1. Los enfoques basados en programas:
En los ejercicios de evaluación (de la calidad de la ayuda) los enfoques basados en
programas (EBP) reflejan el grado en el que los donantes están involucrados en
acuerdos comunes para prestar apoyo a los programas dirigidos por los países socios. El
que el país socio ejercita su liderazgo sobre un programa que es apoyado a su vez por
(varios) donantes.
Para poder transferir más ayuda a través de canales armonizados se debe contar con la
voluntad efectiva del gobierno del país socio de asumir el liderazgo necesario, por
ejemplo, al presidir grupos de trabajo sectoriales y al elaborar políticas sectoriales, y
también cuando dispone de sistemas nacionales propios.
En un segundo nivel, los países donantes tienen la responsabilidad de hacer uso de los
sistemas locales en el diseño de programas y en su implementación, en la gestión
financiera y en el seguimiento y la evaluación. La posibilidad de adoptar acuerdos
comunes también depende de la voluntad efectiva de los donantes de combinar sus
recursos y negociar procedimientos comunes entre ellos mismos.
En un tercer nivel, los países socios y donantes comparten la responsabilidad de poner
en marcha un proceso de coordinación de donantes y una armonización de los
procedimientos de los donantes.
En tanto que se opere a estos tres niveles, no existe ninguna modalidad de ayuda en
particular que se corresponda con el enfoque EBP. Se puede diseñar una amplia gama
de modalidades de ayuda que contengan los rasgos de EBP, incluyendo la ayuda en
forma de proyecto que se entregue dentro del contexto de un SWAp o la ayuda
acumulada mediante fondo común o mediante acuerdo para cooperación técnica.
La OCDE señala la dificultad de delimitación del concepto Enfoque Basado en
Programas al indicar las dificultades encontradas a la hora de medir el progreso en
41
relación con el indicador 9. La dificultad radica precisamente en que el EBP no es una
modalidad (o instrumento) de ayuda sino una forma de gestionar la ayuda y los recursos
propios de los países socios para impulsar políticas de un sector en particular o algún
otro tipo de actividad. Un segundo aspecto a tener en cuenta en relación al concepto
EBP, es que el indicador 9 es el único que hace referencia a todo el conjunto de AOD y
no exclusivamente a la AOD ofrecida al gobierno del país receptor de ayuda. En este
sentido, la ayuda canalizada a través de las organizaciones de la población civil puede
ser considerada válida como PBA si responde a los criterios de armonización descritos.
3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y
complementariedad:
La Declaración de París compromete a los donantes a negociar en aras de una mayor
complementariedad o una mejor división del trabajo entre sus respectivos programas.
También hace un llamamiento a trabajar conjuntamente y reducir así el número de
misiones, evaluaciones y estudios analíticos duplicados. Este segundo aspecto es el
objeto de los indicadores 10a y 10b, para las misiones conjuntas por país socio y los
estudios analíticos conjuntos, respectivamente.
Una de las quejas más frecuentes de parte de las autoridades de los países socios es que
se consume mucho tiempo asistiendo a citas con los donantes y haciendo frente a sus
requerimientos. Algunas veces los encuentros los planifican los donantes sin tener en
consideración las agendas propias de las autoridades de los países donantes y sin
consideración de las exigencias de tiempo requeridas por otros donantes. Con el fin de
coordinar mejor las misiones, se exige de los donantes que lleven a cabo menos
misiones, coordinen la planificación temporal de las misiones con los demás donantes,
lleven a cabo más misiones conjuntas y respeten los períodos vacacionales de los países
socios.
42
Las misiones conjuntas:
El indicador 10a se centra en la proporción de misiones conjuntas llevadas a cabo por
dos o más donantes o por un donante en nombre de otro. El objetivo de operar así no es
simplemente aumentar el número de misiones conjuntas, sino llevar a cabo un menor
número de misiones. También reconoce que puede haber un lugar/momento apropiado
para misiones de un solo donante.
Los estudios analíticos conjuntos por países
El trabajo analítico por países comprende el análisis y asesoramiento necesarios para
fortalecer el diálogo político y desarrollar e implementar estrategias por países para
llevar a cabo posteriormente una cooperación al desarrollo de calidad. Normalmente
incluye estudios y estrategias por países o por sectores, evaluaciones, proposiciones
(discussion papers) etc. La rigurosidad en el trabajo analítico es condición
indispensable para el posterior planteamiento de políticas y programas de desarrollo.
La Declaración de París reconoce que los donantes tienen la responsabilidad de
asegurarse de que el trabajo analítico propuesto, se lleva a cabo de forma conjunta, en la
medida de lo posible. Esta forma de trabajar ayuda a reducir los costes de transacción
para las autoridades de los países socios, evita duplicaciones innecesarias e invita a
avanzar en el entendimiento común entre donantes. Los donantes también deben recurrir
al trabajo analítico propio de los países socios y cuando sea adecuado, trabajar
conjuntamente con los gobiernos, además de trabajar con otros donantes.
El indicador 10b mide la proporción de informes analíticos o los estudios sobre los
países socios llevados a cabo por dos o más donantes o por un donante en nombre de
otro, como porcentaje del número total de informes y/o estudios.
43
En esta misma línea, la comunidad de donantes ha desarrollado el concepto de
cooperación delegada como estadio avanzado de armonización entre donantes
bilaterales con una filosofía de intervención similar (Palacio Blasco, 2007).
La correcta aplicación de este método de trabajo implica que los donantes deban
renunciar a sus exigencias particulares. La cooperación delegada se basa en la lógica de
la complementariedad y las ventajas comparativas de cada donante; un donante, debido
a su particular experiencia o idoneidad asume el rol de mandatario (o donante líder) e
interlocutor con el gobierno receptor de ayuda. El resto de donantes que
voluntariamente cooperan en la consecución del proyecto/programa en juego, asumen
su condición de donantes silenciosos, limitando su cooperación a la contribución
financiera y delegando la responsabilidad de gestión al donante principal. El donante
silencioso (o los donantes silenciosos si son varios) renuncia – así – a mantener
relaciones bilaterales con el país receptor en los temas objeto de la delegación. Los
términos concretos de la delegación y las modalidades para su puesta en práctica se
definen entre las partes en un contexto de confianza mutua (Palacio Blasco, 2007)
La cooperación delegada hace referencia a las alianzas entre donantes bilaterales, a
pesar de que la alianza o colaboración con los organismos internacionales ha sido una
práctica común a lo largo de las décadas de cooperación. El recurso a la cofinanciación
a través de los organismos de Naciones Unidas o las Instituciones Financieras
Internacionales no siempre es posible, principalmente en aquellos casos en los que el
donante bilateral no tiene representación en el país beneficiario de los fondos o cuando
existen discrepancias importantes en relación a la política e instrumentos de
cooperación que se considera se deberían aplicar. (Palacio Blasco, 2007)
44
3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda:
La Unión Europea tiene un papel muy importante en cuanto árbitro y facilitador de la
armonización de las prácticas de cooperación de los países miembros. Mediante la
aprobación del Consenso Europeo sobre desarrollo en el año 2005 y del Código de
Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrollo en
el año 2007, la UE pone de manifiesto su potencial como estructura ideal para promover
la armonización en la cooperación al desarrollo. La Unión Europea cuenta con
importantes ventajas y oportunidades por la experiencia que sus miembros han podido
acumular en el modus operandi supranacional. Por tanto, no sorprende que la división
del trabajo haya entrado con fuerza en el debate europeo sobre el futuro de la ayuda.
(Schulz, 2007)
El Consenso Europeo sobre desarrollo describe la cooperación al desarrollo como una
competencia compartida entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. En este
sentido plantea la política comunitaria en la esfera de la cooperación al desarrollo como
complementaria a las políticas llevadas a cabo por sus Estados Miembros. El Consenso
recoge por tanto una visión compartida por los Estados Miembros y la Comunidad
Europea y otorga especial importancia a la coordinación y la complementariedad de
donantes. Según el Consenso, la mejor forma de poner en práctica estos principios, es la
de atenerse al propio proceso de desarrollo liderado por los países receptores de ayuda y
trabajando en una programación conjunta y multianual basada en las estrategias de
reducción de la pobreza u otras estrategias similares y en los presupuestos nacionales de
los países socios15.
15 Este modo de concebir la cooperación al desarrollo se ajusta teóricamente a la aplicación de los principios de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios. El problema surge a la hora de plantearse cuáles son verdaderamente esas estrategias y si realmente responden a la iniciativa nacional y a sus propios intereses.
45
El Código de Conducta para la división del trabajo en políticas de desarrollo determina
una serie de medidas encaminadas a mejorar la complementariedad y la división del
trabajo entre donantes. Estas surgen a partir de un análisis de los retos y las
oportunidades de la acción de la UE. El análisis de los retos pasa por analizar el tema de
la visibilidad del donante, las dificultades operacionales y el reconocimiento de la
experiencia acumulada por algunos donantes.
El papel de la UE como principal donante de AOD en el mundo, la visión compartida en
cuanto a los objetivos de desarrollo y el Atlas de Donantes de la UE son las
oportunidades identificadas.
Cuadro 3.1. Atlas de Donantes de la Unión Europea Atlas de Donantes de la UE: El atlas de donantes, que incluye los 25 países
miembros de la UE (finales de 2006), es un proyecto común de la Comisión Europea
y la OCDE, que se basa en los datos de AOD que comunican los países al CAD y una
encuesta realizada a los 25 donantes sobre aspectos estratégicos, institucionales y
operativos. Aporta una visión detallada, a través de múltiples criterios, de la
distribución geográfica de la AOD bilateral de la UE (lo que incluye la Comisión
Europea).Permite identificar con cierta facilidad los países mimados y huérfanos de la
ayuda de la UE, pero no ofrece herramientas adecuadas para analizar las posibles
ventajas comparativas de los donantes.
Este documento hace además un estudio de las lagunas, los trabajos duplicados y los
costes administrativos innecesarios que limitan el impacto de la ayuda otorgada por
donantes europeos.
Fuente: Schlulz, N. La división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso con la
eficacia?
46
El Código de Conducta profundiza además en el concepto de complementariedad y
hace un recorrido por las diversas dimensiones de tal concepto: la complementariedad
en terreno (in-country complementarity), la complementariedad en el reparto de países
receptores de ayuda (cross-country complementarity), la complementariedad
intrasectorial, la complementariedad vertical16 o la complementariedad entre
instrumentos de cooperación.
El Código de Conducta también describe los pasos fundamentales hacia la división del
trabajo basada en el principio de complementariedad. Analizar la experiencia acumulada
y tenerla en cuenta en las futuras actuaciones; establecer un mandato político al
respecto; establecer una forma de operar apropiada que defina el modo de canalizar la
ayuda y los roles de los donantes activos o mandatarios así como el de los donantes
silenciosos, y que incluya una programación y un acuerdo financiero común; utilizar un
enfoque pragmático hacia la implementación, esto es, hacia resultados tangibles y hacer
uso de un sistema de seguimiento eficaz (monitoring system).
El método contemplado para poner en marcha esta serie de medidas es la existencia de
un Código de Conducta para la división del trabajo y la complementariedad en sí. El
Código de Conducta se define por ser voluntario, flexible y autoimpuesto como guía
(soft-law) de carácter dinámico y general. El Código va dirigido a todos los actores
europeos en materia de cooperación al desarrollo. Su contenido se ciñe a la
complementariedad entre autoridades públicas. A su vez, como método, el Código
recoge los principios a los que debe atenerse la aplicación de la división del trabajo.
Cuadro 3.2. Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta:
16 La complementariedad vertical hace referencia a la necesidad de crear nuevas sinergias entre los programas a nivel local, a nivel nacional y a nivel de acción internacional mediante fondos globales u otros instrumentos propios de los organismos internacionales y/o regionales.
47
Principio guía 1: concentrar las actividades en terreno en dos sectores
centrales: los donantes europeos centrarán sus actividades en dos sectores
basándose en sus ventajas comparativas respectivas. Se anima a los países
socios a jugar un papel activo en la identificación de los sectores. El Consenso
Europeo define los roles con los que la Comisión pretenderá proporcionar
valor añadido (parágrafos 46-55). El Consenso Europeo se complementa con
el Tratado, el cual reconoce el valor añadido de las políticas comunitarias
internas en cuanto a su dimensión externa. Además de los dos sectores
centrales, los cuales implicarán la mayor parte de los fondos disponibles, los
donantes pueden ofrecer Apoyo Presupuestario General y financiar actividades
en otras áreas como apoyo a la sociedad civil, investigación o cooperación
universitaria o escolar.
Principio guía 2: reorientar las otras actividades en terreno: la aplicación de
este principio implica que las actividades no incluidas en los dos centrales o
bien se mantengan mediante acuerdo de cooperación delegada, mediante
apoyo presupuestario general o bien se finalicen de forma responsable.
Principio guía 3: asegurar una presencia europea adecuada en los sectores
estratégicos: que al menos un donante europeo esté activamente implicado en
cada sector considerado estratégico para la reducción de la pobreza hasta un
máximo de tres donantes por sector (a partir de 2010)
Principio guía 4: reproducir las prácticas de cooperación entre donantes
bilaterales con las instituciones regionales socias del desarrollo.
Principio guía 5: determinar cuáles serán los países prioritarios. Si bien la
acción europea se caracteriza por ser universal, cada donante deberá reducir
drásticamente los países a los que canaliza AOD, según los criterios de nivel
48
de pobreza, políticas macroeconómicas y buena gobernanza.
Principio guía 6: asistir a los “huérfanos” de la cooperación internacional:
Principio complementario al anterior, en el que la Oficina Humanitaria de la
Comunidad Europea (ECHO) asume un papel importante, pues dedica especial
atención a las crisis olvidadas.
Principio guía 7: analizar y expandir las áreas de mayor potencial teniendo a
la vez en cuenta que el conjunto de la Comunidad Europea deberá mantener
la diversidad en cuanto a su potencial y su maestría.
Principio guía 8: avanzar en los diversas dimensiones de la
complementariedad (en terreno, entre instrumentos, vertical…)
Principio guía 9: promover al unísono la división del trabajo
Principio guía 10: profundizar la reforma de los sistemas de ayuda acorde a
los requerimientos de la aplicación del principio 9.
Fuente: Código de Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política
de desarrollo
Existen ya antecedentes de la implementación efectiva de modelos de división del
trabajo: el grupo de donantes Nordic Plus ya aplica una serie de principios de
complementariedad y cooperación delegada para la división del trabajo en países como
Tanzania, Uganda y Zambia. (Schulz, 2007)
Cuadro 3.3. Grupo de donantes Nordic Plus Nordic Plus: se compone por agencias donantes que se comparten enfoques de ayuda
parecidos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda, Países Bajos y Gran
Bretaña) y se basa en un plan de acción común de armonización y alineamiento.
Integra diferentes subgrupos temáticos en los que, en ocasiones, participan otros
49
donantes (por ejemplo, Alemania en el grupo de licitaciones y Canadá en
cofinanciación, entre otros). Partiendo de una implicación activa de los países
receptores en la identificación de prioridades y necesidades, estos principios
pretenden reducir la cooperación de cada uno de los donantes miembros a tres
sectores, al mismo tiempo que garantizar que en los sectores estratégicos estén
trabajando entre uno y tres donantes del grupo Nordic Plus. Fuente: Schlulz, N. La
división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso
con la eficacia?
Nils-Sjard Schulz, investigador asociado de FRIDE17 y consultor independiente en
cooperación al desarrollo hace un análisis de las debilidades y amenazas inherentes a la
tarea de división del trabajo auspiciada por la Unión Europea y regida por el Código de
Conducta sobre la división del trabajo y la complementariedad. En su informe señala
que la división división del trabajo es una meta que afecta directamente a las
decisiones políticas sobre las prioridades de la ayuda bilateral, más allá de la revisión
de requisitos de financiación, procedimientos administrativos y la realización de
misiones conjuntas. Pretende asignar a cada donante, bajo el liderazgo de los países
receptores, un ámbito limitado de actuación geográfica y sectorial, lo que requiere un
profundo análisis de las capacidades propias y ventajas comparativas de la ayuda que
prestan los países del Norte.
Este autor detecta las dificultades que implica que lo anterior se cumpla. La primera de
ellas está relacionada con la aplicación simultánea del principio de apropiación y en este
sentido al hecho de que la identificación de las ventajas comparativas debe venir del
gobierno del país receptor de ayuda. Teniendo en cuenta las relaciones de poder, es
17 Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior
50
difícil asegurarse que los países receptores de ayuda estén realmente dispuestos a
“expulsar” a donantes de ciertos sectores ya saturados y en el caso de que lo hagan e
impongan mayores exigencias de calidad en los flujos de ayuda, puede ocurrir que
algunos donantes se decanten entonces por abandonar la cooperación en estos países e
inclinarse más por aquellos de gobierno laxo, creándose así un sistema de dos clases
dentro de la cooperación.
En cuanto a la especialización sectorial y geográfica y la correspondiente actuación de
las agencias de cooperación, no existe aún un organismo o auditora independiente que
determine la correcta especialización. Es más, el “carácter soberano” de la ayuda oficial
al desarrollo impide un acercamiento crítico por parte de otros donantes y especialmente
de los gobiernos de los países receptores y dificulta una identificación eficaz y basada
en criterios claros de las fortalezas y debilidades de la ayuda que prestan los países
occidentales en sus países.
Un tercer desafío al que se enfrenta la agenda de la división del trabajo europea es al
hecho de que la cooperación bilateral es un brazo más de las relaciones exteriores de
cada Estado y como tal, responde a menudo a los intereses comerciales, la seguridad
energética, la lucha contra la inmigración ilegal o incluso la proyección lingüística y
cultural. Obviar la efectiva integración (en ocasiones, subordinación) de la ayuda al
sistema de las relaciones internacionales puede obstaculizar una perspectiva realista
sobre la factibilidad y economía políticas de una división del trabajo, especialmente
con respecto a la distribución geográfica (cross-country)
Otros desafíos importantes e igualmente relacionados con la propia naturaleza de la
cooperación bilateral anteriormente descrita, son por un lado la arbitrariedad en cuanto a
las preferencias en la especialización sectorial18y por otro la posibilidad de que se den
18 Según N.S. Schlulz, las microfinanzas y el rol de la mujer en el desarrollo han sido temas atractivos en los años 90, y es posible que, a lo largo de los próximos años, la prevención y mitigación de los efectos del cambio climático y las
51
tendencias neocolonialistas camufladas de especialización geográfica. Según Schulz, los
criterios para concentrar mejor la labor por países son frágiles y puede darse que las
antiguas potencias coloniales pretendan centrar su especialización geográfica sobre sus
antiguas colonias, sobre las que, en muchos casos aún ejercen un importante control
económico y político indirecto.
En definitiva, las propuestas actuales apuestan exclusivamente por los modelos
operativos, sin considerar los aspectos institucionales y estratégicos. Esta es
precisamente su mayor debilidad, ya que sin una reflexión más autocrítica sobre los
fundamentos institucionales de la ayuda se esquiva un análisis sobre los roles e
intereses propios de las diferentes agencias de la ayuda como parte de la política
exterior de los países del Norte. Sin una perspectiva estratégica de la nueva
arquitectura de la ayuda, aún quedan dudas sobre la finalidad de la división del trabajo
(Schulz, 2007)
4. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva
arquitectura de la ayuda surgida de la Declaración de París
En este apartado analizaremos otras modalidades de ayuda distintas a los proyectos de
desarrollo o la ayuda financiera o programática.
Los instrumentos que analizaremos tienen un importante potencial para alcanzar la
eficacia descrita en los compromisos adquiridos en la Declaración de París y la Agenda
de Acción de Accra, siempre y cuando se coopere con gobiernos responsables y no con
gobiernos rentistas, elitistas y corruptos.
energías renovables sean nichos que desean ocupar la mayoría de los donantes. Esta dinámica implica que otros subsectores menos atractivos puedan quedar al margen de las actuaciones prioritarias, sin que los conceptos actuales de la división del trabajo aporten una respuesta efectiva para garantizar la cobertura de estos temas subfinanciados.
52
4.1. La Cooperación Técnica:
La cooperación (o asistencia) técnica cubre aspectos muy diversos del desarrollo
técnico, la capacidad gubernamental, fortalecimiento institucional o el desarrollo de
centros universitarios. La lógica de la cooperación técnica es la de proporcionar
entrenamiento y formación técnica, sociopolíticas, económicas y/o de jurisprudencia. La
idea subyacente es la de superar la brecha del conocimiento y el avance tecnológico, así
como el intercambio de experiencias en el terreno social, político y económico. El
hecho de que la transferencia de recursos de capital no funcionase para los países en
vías de desarrollo, con los mismos resultados que el Plan Marshall en Europa, se debía,
entre otros motivos, a la falta de conocimiento acumulado ya fuera de índole técnica, o
de falta de operatividad institucional o gubernamental. No obstante, en estas diferencias,
también radican los defectos o limitaciones de la cooperación técnica. En sí, la
cooperación técnica puede dar buenos resultados, y más aun hoy en día, puede favorecer
el desarrollo frenando la fuga de cerebros de los países menos adelantados y/o de renta
media. Pero también puede deformarse hacia una nueva forma de imposición de
pensamiento occidental, neocolonialismo e inadecuación a la idiosincrasia de los
pueblos y regiones donde se pone en marcha.
La definición que da la OCDE de la cooperación técnica distingue entre cooperación
técnica y asistencia técnica, siendo la última una modalidad de cooperación técnica
ligada a otros proyectos o programas de cooperación destinados a incrementar el stock
de capital del país destinatario de la ayuda al desarrollo. A partir de esa distinción, la
cooperación técnica según la define la OCDE, hace referencia todas aquellas actividades
cuyo esencial propósito es el de aumentar el nivel de conocimiento, habilidades, know-
how técnico, o aptitudes productivas en la población de los países en desarrollo y
53
aumentar así el stock de capital humano con capacidad técnica para un uso más efectivo
de los recursos transferidos (Tarp et al. 2000)
En Tarp et al. se muestra un perfil detallado de las limitaciones que se han ido
observando en el tiempo de experiencias acumuladas en cooperación técnica, las cuales
resumiré a continuación:
La CT ha estado habitualmente dominada por los donantes: los donantes
conciben, diseñan e implementan la CT con escasas aportaciones del país
receptor. En el país beneficiario se percibe sin apropiación este modo de
cooperación. El carácter predominante de los donantes en este instrumento
implica que a menudo estos se desarrollan en áreas y sectores no considerados
como prioritarios desde la óptica del país receptor. Este hecho complica la
sostenibilidad de este tipo de proyectos. A esto se suma el excesivo afán de los
donantes por obtener resultados mesurables, hacia los cuales dirige el personal
de cooperación técnica a veces más esfuerzos que hacia la verdadera efectividad.
Una débil dirección de la CT de parte de los receptores derivada del hecho
anterior se traduce en la realidad en una asimetría de intereses, en los que a
veces se combinan gobiernos de escasos recursos con una gran cantidad de
donantes afanados en obtener resultados mesurables en un corto plazo de
tiempo. Como resultado, se ha dado a menudo el caso de que los donantes han
conseguido llevar a cabo sus proyectos de cooperación técnica obviando los
requerimientos directivos de los gobiernos receptores y minando así la
capacidad de control de estos gobiernos e instituciones a los que inicialmente se
pretendía reforzar. Estas estructuras paralelas necesitadas de personal, a menudo
usurpan al personal más cualificado de los gobiernos, lo que finalmente se
54
convierte en un elemento más de debilitamiento de las instituciones y gobiernos
locales.
Excesiva responsabilidad depositada en manos de consejeros o consultores
expatriados: Otra desproporción clave en las limitaciones de la CT observadas
es la de la contratación de expertos expatriados que difícilmente encajan dentro
de las estructuras locales y los cuales reciben una remuneración excesivamente
mejor comparada con los salarios del personal local. A esta desigualdad se le
suman los privilegios de este personal expatriado, el cual tiene acceso al material
y los bienes de los gobiernos locales, como pueden ser sus vehículos. Si a este
trato desigual se le añaden las diferencias culturales, se está echando leña al
fuego para una dinámica negativa e improductiva, que alimenta el resentimiento
y desmoraliza al personal local.
Como consecuencia de los desajustes anteriormente descritos el modelo experto-
contraparte puede ser un fracaso y conducir al absentismo de las contrapartes en
los períodos de formación. Se puede llegar a entrar en un círculo vicioso en el
que realmente es escasa la transferencia de capacidades y de know-how. Por un
lado, no se facilita la sensación de partenariado o verdadera asociación por las
diferencias salariales y culturales y por otro, los expertos expatriados, a menudos
muy ocupados en la elaboración de informes, tienen escasa capacidad de
imponer un plan de trabajo que conduzca al aprender haciendo, y el personal
local por el contrario tiene escasa autoridad para solicitar y poner en marcha la
formación a la cual supuestamente tienen acceso.
Masivas distorsiones en el mercado de la CT: los receptores de la CT ven a
menudo la CT como un bien gratuito, ya que lo habitual es que se financie
mediante donación y no mediante préstamos. Más aun, el carácter de dominio
55
absoluto de los donantes sobre la CT, hace que esta se perciba en los países
receptores como con cero costes de oportunidad. Esta visión de gratuidad tiene a
menudo incluso el efecto perverso de relajar al gobierno receptor en cuanto al
tipo de personal contratado: frente al personal expatriado gratuito, el personal
local supone un gasto presupuestario para los mismos. Este tipo de dinámica
puede llegar a suponer que la cooperación técnica tenga más interés para los
gobiernos receptores por los bienes de equipo a los que tienen acceso gracias a
los programas de cooperación técnica, que por el objetivo del proyecto de
cooperación en sí.
Tales desajustes pueden desencadenar una dinámica muy poco productiva, pero
que sí consume grandes cantidades de recursos ineficiente e ineficazmente.
Una vez analizados los posibles factores que pueden hacer de la cooperación
técnica un instrumento estéril, debemos plantearnos un círculo virtuoso en el que
la cooperación técnica esté al servicio del proceso de transformación hacia el
desarrollo liderado por el país receptor y su personal local:
En la experiencia acumulada no solo se han dado fracasos y círculos viciosos,
también se han cosechado éxitos, de los cuales resumiré a continuación las
claves según se describen en Tarp et al.
Uno de los ejemplos descritos es el de la división de análisis económico del
Ministerio de Agricultura de Marruecos: entre los factores contribuyentes al
éxito se pueden describir los siguientes: formación avanzada en el extranjero
para más de 30 personas del personal local del Ministerio, la cual se
complementó con una prolongada serie de visitas periódicas y de corto plazo de
los expertos expatriados para colaborar con el personal local en trabajos
56
determinados. A estos dos hechos se sumaron una serie de elementos o
circunstancias que facilitaron la cosecha del éxito:
Un ambiente administrativo positivo y congenial
Liderazgo sólido y dinámico del director marroquí de la Unidad de
Análisis económico (el mismo director durante todo el tiempo de
duración del proyecto)
Fuerte apoyo de parte dentro del Ministerio de Agricultura y del gobierno
marroquí en general.
El surgimiento de programas de Máster de calidad en las universidades
locales (también con la ayuda de la cooperación técnica) que proveía de
un flujo constante de personal más joven y cualificado.
Este proyecto puso en marcha un círculo virtuoso que partía de una institución local,
que aumentaba la influencia institucional, y como consecuencia, el prestigio
institucional, que motivaba al personal local a esforzarse y que atraía a individuos
competentes de fuera, lo cual reforzaba aun más la capacidad institucional.
Otro ejemplo mencionado en Tarp et al. es el del African Economic Research
Consortium, (Consorcio Africano para la investigación económica) una institución
dedicada a fortalecer la capacidad local y que lleva a cabo estudios independientes
acerca de los problemas relacionados con la dirección de las economías del África
Subsahariana (fundamentalmente a través de becas para la investigación) y que realiza
programas de formación y difunde los resultados y hallazgos de las investigaciones.
El apoyo mediante cooperación técnica a este tipo de instituciones supone un paso
adelante y una superación sobre los métodos más tradicionales de cooperación técnica.
Su área geográfica de estudio es plurinacional pero su objeto de apoyo es el de una sola
profesión: la del economista. Mediante este tipo de instituciones se influencia
57
indirectamente el proceso de elaboración de políticas, bajo la premisa de que una mejor
formación económica conducirá a mejores políticas económicas, en lugar que buscar
ejercer una influencia directa sobre un gobierno y su forma de gobernar. La AERC
busca solamente el apoyo puntual de personal de CT y no de larga temporada. La
calidad de sus programas de formación atrae también a economistas no africanos. La
institución en sí puede ser el germen para una fértil colaboración en investigación entre
africanos y no africanos.
La necesidad de replantearse el modo de cooperación técnica, ha llevado a Fakuda-
Parr19 a plantear un cambio de enfoque desde la creación de capacidad (capacity
building) hacia un enfoque sobre la utilización de capacidades (capacity utilisation).
Este cambio de enfoque se hace estrictamente necesario ante el cambio de
circunstancias acaecido desde los años setenta hasta ahora. Hoy día existen ya
instituciones, organismos y personal cualificado en los países en desarrollo. Estas
instituciones funcionan deficientemente mientras este personal cualificado esta
subempleado o desempleado. Hacer funcionar esta capacidad existente es el problema al
que nos enfrentamos ahora (Tarp et al. 2000)
4.2. Apoyo presupuestario general y apoyo presupuestario sectorial:
El manual de Tarp et al. dice que en este nuevo instrumento se pueden encontrar los
ingredientes de la nueva retórica de la cooperación al desarrollo: hace referencia a
principios como la asociación (partnership) la apropiación, la participación, la
coordinación de donantes etc. La estrategia SWAP incluye los programas de inversión
sectorial (SIP en sus siglas en inglés), los programas de apoyo o asistencia sectorial, el
19 Sakiko Fakuda-Parr es una economista del desarrollo que desarrolla su actividad en un marco multidisciplinar de capacidades y desarrollo humano. Es profesora de asuntos internacionales en la New School Graduate Programm in International Affairs de Nueva York. Actualmente trabaja en áreas como derechos humanos y pobreza, prevención de conflictos y tecnología global. Fuente: http://www.gpia.info/node/304
58
apoyo presupuestario sectorial (SBS en sus siglas en inglés) y los programas de
desarrollo sectorial (SDP en sus siglas en inglés). La diversidad terminológica pone de
manifiesto una cierta falta de consenso, armonización o estandarización de los
procedimientos y refleja que distintos donantes, por diversas razones, enfatizan
diferentes aspectos en sus programas de ayuda. De ahí que el término SWAP haga
referencia a las diferentes formas de apoyo sectorial y será por tanto un término
descriptivo genérico para hacer referencia al nuevo fenómeno (Tarp et al. 2000)
En el año 1996 el Secretario General de Naciones Unidas lanzó la Iniciativa Especial
para África del Sistema de las Naciones Unidas, con el propósito de racionalizar y
maximizar el impacto de la ayuda de Naciones Unidas y la de las instituciones del
Bretton Woods, mediante una coordinación más efectiva en las oficinas centrales y a
nivel de país. Los esfuerzos debían ser concentrados en unos sectores determinados,
especialmente en educación y salud. En cuanto a las actividades a nivel de país, se
reconoció que la coordinación de donantes tenía que ponerse al servicio de las
estrategias y programas desarrollados por el propio gobierno del país.
Este fue el primer paso hacia una trayectoria de la cooperación al desarrollo aún
incipiente, pero que parece estar más en armonía con el objetivo del desarrollo humano
que antaño. También supone un esfuerzo por superar las limitaciones y los errores
cometidos a lo largo de las décadas de la cooperación.
Este primer paso se vio posteriormente reforzado por los donantes bilaterales, cuando
firmaron la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra en estos últimos años.
La apuesta por este tipo de instrumentos, además de reflejar la insatisfacción con la
ayuda por proyectos, también ha supuesto una reorientación de la ayuda a la balanza de
pagos condicionada políticamente, la cual adquirió una importante rol durante la era del
ajuste. El enfoque ha pasado de estar en el corto plazo, a plantear cuestiones del medio y
59
largo plazo mediante la posibilidad de integrar los programas de los donantes en los
procesos presupuestarios y de planificación gubernamental, y se espera que se genere un
apoyo sostenido, coordinado e integrado en los programas de desarrollo y los
presupuestos de los países receptores de ayuda.
Los aspectos más fundamentales a tener en cuenta a la hora de sumarse a una iniciativa
de apoyo presupuestario son los siguientes:
El gobierno receptor debe ser el que lleve las riendas y por tanto el que diseñe el
programa sectorial. Ahora bien, como es el donante el que decide prestar apoyo a una
determinada política y presupuesto, el programa sectorial debería desarrollarse
basándose en evaluaciones comunes sobre los distintos aspectos relevantes del
programa: desde cuestiones de eficiencia económica hasta el impacto sobre la igualdad,
la pobreza, el impacto de género y medioambiental. El hecho de que el donante decida
acerca de su disposición de ofrecer apoyo presupuestario, no debería llevarles a
mantener todo un "ejército" de personal de cooperación técnica que dicte y controle las
decisiones programáticas y presupuestarias del gobierno receptor. Para que el principio
de apropiación se cumpla, debe de respetarse la libertad del gobierno receptor de
contratar a los expertos (profesionales independientes) que considere oportunos a la
hora de recibir asesoramiento acerca de cómo desarrollar sus políticas de desarrollo.
Otro aspecto importante a tener en cuenta es el de la necesidad de una mayor
flexibilidad si las premisas macroeconómicas sobre las que se proyecta la planificación
sectorial se ven alteradas durante el período pactado para un apoyo presupuestario
sectorial.
En el momento en que un gobierno demuestra que asume su responsabilidad en materia
de desarrollo, los donantes deben dejar de lado la búsqueda de protagonismo
(exigencias) y debe apostarse por una mayor armonización y consenso a la hora de
60
ofrecer desembolsos de ayuda oficial al desarrollo. El instrumento de apoyo
presupuestario es, probablemente, uno de los instrumentos en los que más fácilmente
puede prestarse a conseguir esfuerzos de armonización y/o de cooperación delegada.
El apoyo presupuestario general supone un avance más en la confianza entre los países
donantes y socios. Un gobierno que efectivamente está luchando por implementar
estrategias de desarrollo a largo plazo debería considerarse digno de recibir apoyo
presupuestario general.
El apoyo presupuestario (en especial el apoyo sectorial) facilita la implementación de
los objetivos universalmente consensuados en materia de desarrollo humano. Es decir,
a los objetivos sectoriales que se fueron consensuando a lo largo de la década de los
noventa con las diferentes conferencias de Naciones Unidas y que culminaron con la
Declaración del Milenio.
El apoyo presupuestario, tal y como hemos descrito anteriormente, es además, el
instrumento en el que más efectivamente se materializan los compromisos adoptados en
la Declaración de París y la Agenda de Accra, ya que favorece la apropiación de las
políticas al otorgar una importante responsabilidad al gobierno receptor en cuanto al
desarrollo. También es un instrumento que, por su propia naturaleza, y si puesto en
marcha conforme a los principios que le corresponden, permite a los donantes alinearse
con las estrategias desarrolladas por los gobiernos receptores de ayuda y exige una
mayor coordinación y armonización de los donantes, subsanando así las enormes cargas
que anteriormente se han dado, debido a las exigencias individuales de cada donante
operando en un mismo Estado.
Dada la creciente conciencia y responsabilidad hacia una gestión (de la ayuda) orientada
a resultados, es importante destacar que una de las ventajas más importantes en este
sentido es que la posibilidad de programar a mayor escala (presupuestos del Estado,
61
políticas de Estado...) y de disponer de un mayor volumen de recursos para un mismo
plan, objetivo y método, que permiten que algunos de los factores exógenos a un
proyecto determinado, que ponen en peligro las posibilidades de éxito del mismo,
puedan convertirse en factores endógenos en el programa sectorial y estar así mejor
controlados. Insistir por tanto, en medir los resultados de las contribuciones de los
donantes individualmente es totalmente contradictorio a la idea del apoyo
presupuestario (Tarp et al. 2000)
En la literatura económica acerca de la cooperación al desarrollo, podemos encontrar
posturas favorables al condicionamiento de la ayuda a la calidad de la gobernanza y,
consecuentemente, ofrecer unos instrumentos frente a otros teniendo en cuenta el
compromiso y los resultados demostrados por el gobierno de un país. Sin tomar una
postura dogmática ni rígida, tampoco se debe bajar la guardia, a cambio de favores
políticos y/o comerciales.
Según Steven Radelet, miembro del Center for Global Development, los mecanismos de
proporción de AOD deberían ser significativamente distintos para un país bien
gobernado, frente a un país deficientemente gobernado. Por ejemplo, en países bien
gobernados, los donantes deberían ofrecer la mayor parte de su ayuda a modo de
compromisos en el largo plazo a través de apoyo presupuestario al gobierno central,
mientras que en países deficientemente gobernados, son más apropiados los proyectos
pequeños y en el corto plazo a través de las ONGs (Radelet, 2004)
En este mismo sentido apuntaba Joseph Stiglitz en su discurso en Tokio en 1998 en el
seno de Naciones Unidas, haciendo referencia a la efectividad de la ayuda: en primer
lugar es necesario considerar el vínculo entre la ayuda, el crecimiento y el ambiente
político en los países receptores (…)
62
Existen fuertes evidencias de que la ayuda aumenta el crecimiento en y sólo en el
contexto de políticas sólidas. Esto implica dos cosas: uno, es que los donantes pueden
alcanzar mayores resultados por sus recursos en términos de crecimiento y reducción de
la pobreza desplazando dinero de países con políticas inconsistentes a países con
políticas sólidas. Esto es lo que se llama “selectividad del donante.” Dos, los donantes
deben ejercer mayor control en la selección de los proyectos20, asegurándose de que
estos aportaran beneficios económicos substanciales por encima del ambiente político
en general (Stiglitz, 1998)
Las exigencias de buena gobernanza deberían no obstante, mantener una postura
flexible en cuanto a la relación entre grado de desarrollo económico y grado de
desarrollo institucional y prestar atención al hecho, bien señalado por Chang, de que
unas instituciones sólidas con capacidad limitada para poner en prácticas buenas
políticas para el desarrollo, no sirve de mucho ni llevará muy lejos a los países en
desarrollo. La relación entre desarrollo económico y buena gobernanza no es lineal, la
buena gobernanza no es estrictamente la causa del desarrollo. La capacidad para
implementar políticas de desarrollo la pueden limitar las instituciones financieras
internacionales a través de la condicionalidad política para sus programas de ayuda, a
los cuales se suman en numerosas ocasiones los paquetes de ayuda de los donantes
bilaterales. Y las buenas políticas son, según Chang y otros autores, las políticas acordes
a la experiencia histórica de los países hoy en día desarrollados, con políticas
industriales, de comercio y tecnología activamente intervencionistas y con
experimentación o variación local, pues cada país está sometido a unos condicionantes
geográficos y culturales distintos.
20 Entiendo que en este discurso, en el que Joseph Stiglitz habla de ayuda al desarrollo en términos genéricos, la palabra proyectos no hace referencia al instrumento de cooperación “proyecto” sino más bien a los planes de cooperación proyectados por cada donante en cada país donde cooperan.
63
5. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al
desarrollo de calidad
La enorme complejidad del fenómeno del desarrollo (en sus dimensiones económicas y
humanas) contrasta con la dimensión relativamente pequeña del flujo de Ayuda Oficial
al Desarrollo en comparación con otros flujos de capitales y el impacto de la
globalización económica en general. De ahí se deriva la necesidad de aplicar el
principio de coherencia de políticas a la hora de plantearse la cooperación al
desarrollo, pues sin tal coherencia, la eficacia de la ayuda está realmente comprometida.
En este apartado nos ceñiremos a analizar los aspectos fundamentales de la
globalización económica (agenda de la OMC y flujo internacional de capitales)
atendiendo al concepto de desarrollo propuesto en el primer apartado (el desarrollo
económico es el motor del desarrollo humano) y sin analizar el impacto de otras
políticas de dimensión internacional, ya que no se corresponden, al menos directamente,
con el objeto de estudio de esta tesina.
La cooperación al desarrollo y las demás cuestiones internacionales que afectan al
desarrollo económico se dan la mano o se relacionan más directamente en el momento
en el que se imponen condicionalidades a los países en desarrollo para poder acceder a
los flujos de ayuda al desarrollo. En este sentido es llamativo comparar el volumen de
AOD con las cifras implicadas en la aceptación de las condicionalidades.
5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC:
Con el establecimiento del GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) en el año
1947, EEUU y otros países ricos permitían a los países en desarrollo proteger y
subsidiar a sus productores de una forma más activa que los países ricos. Este hecho
contrasta con los días de colonialismo y los tratados desiguales, cuando los países en
desarrollo se vieron forzados a practicar el libre comercio. (Chang, 2007) El resultado
64
de esta nueva estrategia fue espectacular. Los países ricos experimentaron la llamada
Edad de oro del capitalismo (1950-1973) y más aún, los países en desarrollo también
actuaron muy bien durante este tiempo en el que utilizaron las políticas nacionalistas
bajo el "permisivo" sistema internacional y con el que crecían al 3% en términos per
cápita, muy por encima de lo que crecieron bajo la primera ola de globalización (1870-
1913) y dos veces el ratio registrado desde los años ochenta bajo las políticas
neoliberales (Chang, 2007)
Desde su perspectiva heterodoxa, Chang analiza lo que serían las condiciones
apropiadas para el desarrollo económico. Según él, según él, la lógica de la
especialización defendida por David Ricardo no es válida para un país que pretende
desarrollar su economía, ya que la premisa de la que parte David Ricardo ("aceptando
sus actuales niveles de tecnología tal como se dan, es mejor que los países se
especialicen en cosas en las que son relativamente mejores") no es la premisa sobre la
que debe partir un país que quiera adquirir tecnologías más avanzadas para desarrollar
(y diversificar) su economía: lleva su tiempo absorber las nuevas tecnologías, así que
los productores tecnológicamente retrasados (industria infante) necesitan un período de
protección de la competencia internacional durante este período de aprendizaje (Chang,
2007).
En la misma línea que el argumento de protección de la industria infante, Greenwald y
Stiglitz desarrollan un modelo económico mediante el cual se pretende demostrar que la
economía de un país en desarrollo obtiene beneficios al restringir el comercio
internacional, que superan las ineficiencias de corto plazo asociadas a tal restricción, si
mediante tal protección se persigue el objetivo de mejorar la productividad en la
actividad económica. A diferencia del clásico argumento de la industria infante,
Greenwald y Stiglitz plantean un modelo económico partiendo del concepto de
65
economía infante, diferenciándose este segundo del primero en el hecho de que se
presuponen efectos multiplicadores (en términos de productividad) extensivos hacia el
sector agrario y/o tradicional, que produce así un salto cualitativo en el agregado de
bienes industriales y bienes agrarios. Este concepto (economía infante) se deriva del
razonamiento de que la innovación y las mejoras en la eficiencia productiva y mejoras
tecnológicas se gestan en el sector secundario, debido a la naturaleza propia de la
actividad industrial, la cual se da principalmente en empresas grandes, longevas,
estables y concentradas geográficamente. La actividad agraria en cambio se desarrolla
principalmente de forma descentralizada y entre empresas pequeñas de menor duración
y consecuentemente menos estables. La teoría de la economía infante continúa haciendo
hincapié en que existen más incentivos para la Investigación y el Desarrollo (I+D) en la
industria que en el sector agrario, pues algunas innovaciones en particular se valoran
más en grandes organizaciones – al poder aplicarlas en muchas unidades de output –
que en organizaciones más pequeñas con un menor nivel de output.
Cuadro 5.1. Razonamiento del modelo de economía infante de Greenwald y Stiglitz Razonamiento del modelo de economía infante de Greenwald y Stiglitz:
En cuanto a la producción de conocimiento
El conocimiento conducente a la mejora de la productividad es
cumulativo y necesita generarse en condiciones de continuidad y
estabilidad y por tanto dependen de una organización estable que
preserve y disemine tales conocimientos además de una continuidad
profesional y de personal que preste apoyo a estos procesos.
La capacidad de prestar apoyo a la I+D con fondos públicos: es más
fácil y efectivo recaudar impuestos de las actividades a gran escala y
66
densamente concentradas que de la actividad empresarial a pequeña
escala y dispersa. En este sentido, las economías con un sector
industrial están mejor preparadas para llevar a cabo actividades de I+D,
incluyendo programas de I+D destinados a la actividad agraria.
Las grandes empresas industriales son igualmente más propensas a
acumulación de capital humano que las pequeñas unidades agrarias,
acumulación indispensable para el desarrollo de las innovaciones y su
posterior diseminación gracias al movimiento de trabajadores entre
empresas y entre sectores.
Al igual que con las actividades de I+D con fondos públicos, el apoyo
público a la formación de capital humano es más fácilmente financiable
a través de los impuestos recaudados con la actividad industrial a gran
escala que con la actividad agraria dispersa y a pequeña escala.
En cuanto a la difusión del conocimiento:
En cuanto a la difusión del conocimiento se da por hecho que este fenómeno se
produce principalmente a escala nacional por motivos de proximidad
geográfica, restricciones internacionales de movimiento de trabajadores,
barreras lingüísticas y patrones históricos de interacción social fuertemente
ligados al territorio nacional
Fuente: Greenwald B. Stiglitz, J.E. Helping Infant Economies Grow: Foundations of Trade Policies for
Developing Countries
El análisis económico realizado por Greenwald y Stiglitz tiene como meta servir de base
para calcular un arancel óptimo que equilibre los beneficios a largo plazo de la
67
promoción del crecimiento industrial frente a los costes a corto plazo de la producción
ineficiente. Desde esta óptica, los aranceles deberían ser uniformes entre los productos
industriales y no debería darse el caso de favoritismo entre industrias.21 Si se atiende a
tal criterio de no discriminación – argumentan Greenwald y Stiglitz – no se favorecerá
la creación de grupos de interés que presionen para que se perpetúen las barreras
arancelarias más allá de su vida económica natural (es decir, el período para recortar
distancia entre la productividad/eficiencia de los competidores internacionales y la
productividad/eficiencia de la empresa nacional).
Este razonamiento teórico contrasta enormemente con los términos en los que se han
desarrollado las últimas negociaciones de la OMC (Uruguay y Doha). Más allá del
razonamiento económico está también el sentido común (no pueden regir las mismas
reglas entre desiguales, sino que más bien, debe permitirse la equiparación de
condiciones para aplicar las mismas reglas a todos)22
Cuadro 5.2. Análisis del Programa de Doha para el Desarrollo de Foreign Policy in Focus Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC: La OMC explica el programa de
Doha y lo divide en cinco apartados: agricultura, servicios, acceso al mercado para
productos no agrícolas, Aspectos de los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio y relación entre comercio e inversión.
El think tank americano Foreign Policy in Focus hizo el siguiente análisis en el 28 de
julio de 2006 del Programa de Doha:
El estado de las negociaciones en material de agricultura previo a la solución del lunes
21 Esta condición teórica coincide con el análisis empírico del académico Chalmers Johnson de las estrategias de desarrollo de los así llamados “Estados desarrollistas” (developmental state) resumido en la obra de Pietro Masina de la siguiente forma: -“…la guía estatal (para el desarrollo) fue posible porque las agencias estatales claves estaban protegidas de las demandas particulares de las empresas y los distintos sectores industriales y las estrategias estaban diseñadas a partir del imperativo categórico del desarrollo económico” (Masina, 2006). Los “Estados desarrollistas” a los que hace referencia es a los Estados asiáticos desarrollados (este concepto se aplica especialmente a Japón, Corea del Sur y Taiwán) 22 La aplicación del principio de nación más favorecida va exactamente en la dirección contraria.
68
mostraba el desequilibrio de poder en las posiciones del mundo en desarrollo y el
mundo desarrollado. Aun cuando los Estados Unidos habían cedido a las condiciones
del compromiso del Director General de la OMC de cortar las ayudas internas, los
Estados Unidos mantendrían una cantidad de subsidios de 20 millones de dólares.
Incluso si la Unión Europea había accedido a eliminar progresivamente los subsidios a
la exportación, habría mantenido la cantidad de 55 millones de euros en otras formas
de apoyo a la exportación. Como compensación por estas mínimas concesiones, los
Estados Unidos, la UE y otros países desarrollados querían arenceles radicalmente
reducidos para sus exportaciones agrarias en los mercados de los países en desarrollo.
Las negociaciones de la OMC, si se concluyeran en tales condiciones asimétricas,
resultarían en un corte de los aranceles agrarios de los países pobres impidiéndoles
mantener la seguridad alimentaria. Esta es una receta para una hambruna masiva y
amenaza con empobrecer aún más los cientos de millones de pobre en el mundo. Un
negociador filipino en el Comité de Agricultura de la OMC quizás fuese el que mejor
resumiera las consecuencias para el sur: nuestro sector agrario, que es estratégico para
la seguridad alimentaria y el empleo rural, ya se ha desestabilizado cuando nuestros
pequeños productores se ven condenados por la gran injusticia del clima de comercio
internacional. Mismo cuando hablo, nuestros pequeños productores están siendo
sentenciados en nuestros propios mercados e incluso los más resistentes y eficientes
están sometidos a presión.
Pero los países desarrollados no solo quieren tarifas radicales desde los países en
desarrollo, sino también máxima entrada a los mercados del sur para sus productos
industriales y otros bienes no agrarios. En las negociaciones AMNA (Acceso a los
Mercados para los productos No Agrícolas), han exigido a los países en vías de
desarrollo (en proceso de industralización) del sur que reduzcan sus aranceles entre un
69
60 y un 70 por ciento mientras ofrecen reducciones de tan solo 20 a 30 por ciento.
Estas propuestas absurdamente desiguales violan el principio de reciprocidad del
GATT-OMC. El gobierno surafricano reflejaba la frustración de prácticamente todo el
sur sobre el proceso de de Doha cuando afirmó que “los países en desarrollo no
aceptarán destruir su industria interna basándose en las irrazonables exigencias de los
países desarrollados.”
La extinción de la agricultura y la desindustrialización no son el único precio que se
les pide a los países que paguen por una conclusión exitosa de la Ronda de Doha.
Además, las negociaciones en la OMC del Acuerdo General para la comercialización
de servicios (GATS en sus siglas en inglés) están presionando a los países del sur para
que permitan el acceso a las corporaciones extranjeras más derechos para comprar y
controlar los servicios públicos, cediendo la garantía de los servicios básicos para los
pobres.
Ya no solo los países en desarrollo o la sociedad civil global están advirtiendo que la
liberalización gestionada por la OMC será en detrimento de los intereses del mundo
en desarrollo. Incluso las agencias más proclives a la liberalización admiten ahora que
los beneficios de la Ronda de Doha para los pobres han sido enormemente inflados.
Según un estudio del Banco Mundial, los países en desarrollo ganarían una escasa
cantidad de 16 mil millones en diez años en un “probable escenario según Doha” de
reformas. Esto no es más que un minúsculo 0,16% del PIB del mundo en desarrollo o
menos de un penique al día per cápita. Los mil millones de personas más pobres están
destinados a aumentar sus ingresos a la mísera cantidad de dos dólares por año. Es por
eso que resulta tan cínico ver cómo se invocan a “los pobres” para vender el proyecto
de expansión corporativa masiva de la Agenda de Doha (…)
Los costes de Doha pueden ser mayores que sus beneficios. Por ejemplo, un reciente
70
estudio de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD en sus siglas en inglés) predice que las pérdidas en ingresos arancelarios
para los países en desarrollo bajo el régimen propuesto en Doha, podrían oscilar entre
los 32 y los 63 mil millones anuales. Esta pérdida de ingresos estatales – el medio
para cubrir los costes sanitarios, de educación, provisión de agua y saneamiento – es
de dos a cuatro veces los escasos 16 mil millones de beneficios calculados por el
Banco Mundial.
Fuente:
En su libro Making Globalization Work, Stiglitz describe las razones – más allá incluso
de la experiencia histórica de los países industrializados – por las cuales el modelo de
integración económica actual, el cual confía excesivamente en los mercados, no ha
producido los efectos deseados: los avances en la teoría económica de los 70 y 80
pusieron de manifiesto los límites de los mercados; mostraron que los mercados no
intervenidos no conducen a la eficiencia económica siempre que la información sea
imperfecta o no existan determinados mercados (como buenos mercados de seguros que
cubran los riesgos a los que se enfrentan los individuos) y la información es siempre
imperfecta y los mercados están siempre incompletos. Tampoco conducen los mercados
por sí solos a la eficiencia económica cuando la tarea pendiente de un país es la de
absorber nuevas tecnologías y cerrar la brecha del conocimiento: aspecto básico del
desarrollo (Stiglitz, 2006)
Pero no todo el mensaje de Stiglitz es negativo. De hecho, afirma que la liberalización
del comercio, si se realiza de forma justa y va acompañada de las medidas adecuadas y
de las políticas adecuadas, puede ayudar al desarrollo. (Stiglitz, 2006)
71
¿Cuáles son entonces estas políticas y medidas adecuadas? Stiglitz también ofrece una
respuesta a estas cuestiones en relación con el comercio internacional, respuesta acorde
al sentido común: los países en desarrollo deberían ser tratados de forma distinta: en el
sistema actual, no obstante, el tratamiento preferencial es completamente voluntario,
según los caprichos de cada país industrializado y avanzado. Las preferencias se
pueden eliminar si el país en desarrollo no hace lo que el país donante quiere que haga.
El tratamiento preferencial se ha convertido en un instrumento político, una
herramienta para que los países en desarrollo se sometan a la disciplina impuesta (…)
Una simple reforma simplificaría las negociaciones a la vez que promovería el
desarrollo y superaría las desigualdades del régimen actual. Los países ricos deberían
sencillamente abrir sus mercados a los países más pobres, sin reciprocidad y sin
condicionalidad política o económica. Los países de renta media deberían abrir sus
mercados a los países menos adelantados y debería permitírseles extender las
preferencias recíprocas sin tener que extenderlas a los países ricos, de tal forma que no
tengan que temer que las importaciones de esos países aniquilen las industrias
emergentes. Con este modelo incluso los países industrializados se beneficiarían
porque podrían avanzar más rápido con la liberalización entre ellos mismos – cuyas
economías están capacitadas para soportar – sin tener que satisfacer las
preocupaciones del mundo en desarrollo. Esta reforma reemplaza el principio de
“reciprocidad entre los países – sin tener en cuenta las circunstancias particulares” –
con el principio de “reciprocidad entre iguales, pero diferenciación entre aquellos en
circunstancias notablemente distintas”23.
El desarrollo es lo suficientemente difícil y no se debería restringir lo que los países en
desarrollo pueden hacer por sí mismos para crecer. Pero es lo que la ronda de Uruguay 23 De aquí en adelante, para hacer referencia a la propuesta de orden económico internacional de Stigliz, hablaré de modelo de globalización segmentada para poder nombrarlo sin tener que volver a describir sus propuestas.
72
ha hecho, al restringir la posibilidad de usar una serie de instrumentos para fomentar
la industrialización. (Stiglitz, 2006)
5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales:
Uno de los elementos introducidos por la doctrina del Consenso de Washington fue la
exigencia de la liberalización de los mercados financieros nacionales y la apertura de las
cuentas de capital. Desde entonces, se ha evidenciado que los flujos de capital
procíclicos, especialmente (pero no únicamente) los flujos especulativos de corto plazo,
han estado en el ojo del huracán de las crisis en el mundo en desarrollo desde los años
ochenta. (Ocampo, Spiegel, Stiglitz, 2008)
La teoría de que la liberación del mercado de capitales mejora la estabilidad en el
consumo y las inversiones se basa en la asunción de la perfección en los mercados de
capitales (sin racionamiento del crédito y con información y previsión perfecta). A la
realidad de las imperfecciones se le suma la exuberancia irracional que caracteriza a los
mercados de capitales y que tiene consecuencias macroeconómicas desastrosas. El
comportamiento “borrego” de los inversores es una de las claves para comprender los
booms y las explosiones que caracterizan a los mercados financieros. Los problemas de
(des)información se agravan en un entorno libre internacional en el que no solo son
mayores las asimetrías de información sino que coexisten diversos sistemas legales y
una débil o escasa regulación. Con los precios determinados por las expectaciones
derivadas a su vez de la acción de otros, el contagio del optimismo y el pesimismo
puede llevar a desestabilizar el mercado de capitales y generar una crisis financiera que
ejerce un efecto directo sobre otras variables macroeconómicas como el tipo de cambio,
el tipo de interés, el crédito interno y la cotización en el mercado de valores y estas
variables tienen a su vez un efecto directo en las decisiones de inversión, ahorro y
consumo.
73
Una de las razones por las que la liberalización del mercado de capitales (LMC) tiene
un efecto negativo en los países en desarrollo es porque sus mercados nacionales de
capitales están incompletos y los instrumentos financieros son normalmente de corto
plazo o inexistentes y además, conllevan un mayor riesgo sin contar con un mercado de
seguros contra los riesgos. Según la teoría económica estándar (desarrollada por Arrow
& Debreu y citada en Ocampo, Spiegel y Stiglitz) debe haber una gama completa de
mercados de seguros para que el equilibrio de mercado competitivo sea Pareto-eficiente.
La inexistencia de los mercados de seguros es por tanto un fallo de mercado propio de
los países en desarrollo y los mercados por sí solos no corrigen tales fallos.
La liberalización de los flujos de capitales lleva asociado otros peligros para los países
en vías de desarrollo:
La ineficiencia de la liberalización de los flujos de capitales también se observa con una
revisión de los datos tanto a lo largo del tiempo como por países, que muestra la LMC
no está asociada con un crecimiento económico más rápido o mayores niveles de
inversiones (Ocampo, Spiegel, Stiglitz, 2008) Una de las razones es porque el flujo
especulativo puede prestar más atención al consumo que a las inversiones a lo que se
suma la volatilidad y miopía de los flujos especulativos, ya que buscan el beneficio a
corto plazo, haciéndose incompatible con unas estrategias de desarrollo a largo plazo. Si
bien los flujos de capital pueden imponer disciplina a los gobiernos de los países
receptores, la disciplina va más encaminada al control de la inflación que a otras
variables del desarrollo como el crecimiento real, la estabilidad real o el desempleo. La
disciplina impuesta no se lo pone fácil a los gobiernos para introducir políticas dirigidas
al crecimiento sostenible a largo plazo. Pero las crisis derivadas de la volatilidad y la
especulación financiera pueden tener consecuencias desastrosas para el desarrollo, por
74
la destrucción organizacional, de información y de bienestar que conllevan. El margen
para formular una política monetaria anticíclica está, además, restringido con la LMC.
El control de los flujos internacionales de capitales – medidas para determinar el
volumen, la composición y la asignación, así como para restringir las oportunidades de
entrada y salida de los inversores – permite que se genere un clima favorable al
desarrollo al promover la estabilidad financiera y evitar los desastres de las crisis y al
promover ciertos tipos de inversiones apropiadas para el desarrollo económico y social.
Mejora además la democracia y la autonomía política nacional al reducir el potencial de
los inversores especuladores y otros actores externos de ejercer una influencia indebida
sobre la toma de decisiones políticas a nivel nacional y sobre el control de los recursos.
(Chang, et al. 2003)
La teoría se confirma ya que prácticamente todos los países industrializados han
ejercido control con éxito sobre los flujos de capitales durante largos períodos de
tiempo. (Chang, et al. 2003)
5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE):
Desde la expansión de la doctrina económica del Consenso de Washington, y en
especial, desde la Conferencia de Monterrey, del año 2002, la Inversión Extranjera
Directa ha sido resaltada frente a otros flujos de capitales como instrumento de
financiación al desarrollo. Por ello, resulta importante analizar el impacto que tiene en
el desarrollo como flujo de capital, y la regulación actual de la IDE en el marco de los
acuerdos internacionales.
IDE hace referencia a un conjunto de operaciones de inversión cuyo denominador
común es su carácter menos volátil o especulativo frente a otros flujos de capitales, ya
que supone la adquisición de participación en el capital con el objetivo de influenciar en
la administración y gestión empresarial con regularidad.
75
Pero bajo el nombre de IDE podemos encontrar diversas formas de participación en la
vida económica del país receptor. Entre otras formas de aproximarse al complejo
fenómeno de la IDE, una de las clasificaciones del manual de Moosa (y que coincide
con el enfoque de otros autores como Chang) distingue entre:
Greenfield investment: implica el establecimiento de unidades de producción y/o
distribución en el país destino de la IDE. Esta forma de IDE tiene potencial de
desarrollo, en cuanto a la generación de empleo y de valor añadido.
Fusiones y adquisiciones (Merger & Acquisitions) – a menudo también
denominado brownfield investment. – En contraposición con el modo anterior
este modo de operación tiende a menudo a sacar provecho de las imperfecciones
del mercado y las situaciones de crisis. según Stiglitz, a los inversores en
fusiones y adquisiciones les mueve más la separación y venta de activos
devaluados (assets stripping) que la creación de riqueza.(Stiglitz, 2005)
Joint Ventures o empresas conjuntas: la empresa extranjera puede asociarse con
una empresa nacional o con una institución gubernamental. La empresa
extranjera normalmente aporta pericia técnica y posibilidades de financiamiento
y la empresa nacional provee experiencia y conocimiento acerca de la
burocracia, la legislación y las regulaciones. Este tipo de IDE también puede ser
beneficiosa para el desarrollo, y, como veremos más adelante, algunos países
desarrollados han elegido esta forma de cooperar para el desarrollo económico.
La teoría apunta que la IDE implica una transferencia de capital financiero, tecnología y
otros conocimientos (en cuanto a gestión, marketing, contabilidad etc.). De este
supuesto teórico se deriva la propuesta de considerar la IDE como fuente de
financiación del desarrollo debido, especialmente, a supuestos spillovers tecnológicos y
otras oportunidades. No obstante, Chang apunta que la nacionalidad de la empresa –
76
especialmente en los casos de greenfield y brownfield – sigue siendo de suma
importancia. Quien es propietario de la empresa determina en qué medida se les
permite a sus empresas filiales iniciar actividades de mayor nivel – mayor nivel
tecnológico o de mayor valor añadido – (Chang, 2007)
El manual de Olivé y Sorroza también apunta las posibles limitaciones y los problemas
económicos que puede suponer la entrada de IDE en un país en desarrollo. No solo se
incurre en el simple riesgo de que los efectos deseados u oportunidades supuestas a la
IDE no se cumplan, sino que pueden generarse situaciones aun mucho más
desequilibradoras, como el efecto crowding out, el cual puede llegar a suponer la
expulsión de las compañías nacionales de los mercados de comercialización de sus
productos y/o de los mercados de aprovisionamiento de recursos productivos escasos.
La excesiva desigualdad de capacidades competitivas entre las empresas foráneas y las
nacionales puede suponer la expulsión masiva de estas últimas hasta llegar a un punto
en que las corporaciones transnacionales (CTN) dominan el mercado en condiciones
próximas al monopolio con un poder de mercado – derivado de un diferencial
tecnológico, de marketing y publicidad o de distribución – muy superior al de sus
competidores en países en desarrollo (Olivié & Sorroza, 2006).
Otros factores negativos asociados con la IDE son:
(Según el manual de Olivié & Sorroza)
la tendencia de la IDE a tener un comportamiento pro-cíclico, que puede dar
lugar a la desestabilización macroeconómica del país en momentos de crisis y a
la entrada masiva de IDE en forma de fusiones y adquisiciones por los precios
de saldo de las maltrechas empresas nacionales.
La denominada “carrera hacia el fondo” (race to the bottom) que puede tentar a
algunos países en desarrollo a hacer ofertas onerosas en diversas materias
77
(obligaciones fiscales, regulación del mercado de trabajo y de los salarios etc.)
que, sumado a la sofisticación que pueden alcanzar las prácticas contables de
las ETN (Olivié & Sorroza, 2006) puede llevar a un debilitamiento del Estado
totalmente contraproducente en materia de desarrollo.
El hecho de que es frecuente que las empresas de capital extranjero tengan una
elevada propensión importadora, anula los efectos positivos de la IDE sobre las
exportaciones netas.
Otros problemas sociales y medioambientales asociados a la implantación o el
funcionamiento de la ETN que afectan mayoritariamente a poblaciones
desfavorecidas (expropiaciones de tierras, abusos de recursos hídricos,
contaminación, puesta en peligro de la biodiversidad y la seguridad alimentaria
etc.)
(Según el Manual de Moosa)
La IDE simboliza una nueva forma de colonialismo
Implica una pérdida de soberanía y de seguridad nacional (para los países en
desarrollo fundamentalmente)
La IDE, más que al desarrollo nacional, puede generar enclaves de élite
extranjera. A menudo, los puestos claves en cuanto a gestión y técnica, están
reservados a expatriados.
Puede en ocasiones producir cambios culturales adversos
No siempre cumple con su función de provisión de capital y en ocasiones asfixia
la inversión nacional al recurrir a la financiación local, impidiendo así que el
capital local financie a las empresas nacionales.
La IDE forma en ocasiones alianzas con las élites corruptas de los países
empobrecidos.
78
Las corporaciones están a menudo lo suficientemente integradas verticalmente o
tienen incentivos para realizar transacciones entre filiales que limitan el margen
para desarrollar vínculos con las empresas y los productores locales.
La IDE lleva a un empeoramiento en la concentración de poder de mercado y las
posibilidades de incurrir en prácticas monopolítisticas y oligopolísticas.
Dado su enorme poder financiero, político y de negociación, las CTN consiguen
evadir su responsabilidad en cuanto a daños medioambientales en los países en
desarrollo.
La IDE se deriva exclusivamente del objetivo de maximizar beneficios. Si bien la
búsqueda del interés propio puede generar externalidades positivas, también puede
generar externalidades negativas, que en el caso de los países en desarrollo pueden tener
aun un impacto aun mayor, debido – básicamente – a la falta de desarrollo económico,
social e institucional. Ante esta disyuntiva es necesaria la regulación de la inversión
extranjera directa de manera que se controle el impacto de la misma en el futuro de los
países en desarrollo receptores de IDE.
El tipo de regulación al que hacemos referencia aquí es a la regulación restrictiva de la
libertad de la IDE: se imponen a las cantidades (o tamaño) o a las actividades de la
IDE. Esta forma de regulación no es sinónimo de ausencia de apertura, sino que la
apertura tiene una naturaleza selectiva o estratégica. Esta opción se justifica por la
consideración de que la IDE puede tener efectos positivos pero también negativos, y de
que la intervención estatal podrá maximizar los primeros y minimizar los segundos
(Olivié & Sorroza p. 201)
Al razonamiento teórico se le añade la evidencia histórica: la mayoría de las historias de
éxito económico han recurrido a la regulación de la IDE, a menudo de una forma
draconiana (Chang, 2007)
79
A pesar de su extensivo, y a menudo estricto control de la inversión extranjera, EEUU
fue el mayor receptor de inversión extranjera a lo largo de todo el siglo XIX y a
principios del siglo XX – del mismo modo en que la estricta regulación de las CTN en
China no ha impedido que una gran cantidad de IDE se introduzca en ese país en las
últimas décadas (…) Más draconiano aún fue Japón que EEUU a la hora de regular la
inversión extranjera. Especialmente antes de 1963, cuando la participación extranjera en
el capital empresarial estaba limitada al 49% y en las consideradas “industrias vitales,”
la inversión extranjera directa estuvo prohibida completamente. La inversión extranjera
se fue liberalizando de forma constante, pero solo en industrias en las que las empresas
nacionales estaban preparadas para ello. (Chang, 2007)
La Inversión Extranjera Directa puede contribuir al desarrollo económico, pero solo si
la iniciativa privada extranjera (IDE) se acopla a una estrategia de desarrollo orientada
al largo plazo y con políticas diseñadas para que la IDE no aniquile a los productores
nacionales, los cuales pueden brindar grandes posibilidades a la larga, al mismo
tiempo que se garantiza al máximo posible que las tecnologías avanzadas y las
aptitudes de gestión que las grandes corporaciones extranjeras poseen, se transfieran a
las empresas nacionales (Chang, 2007)
La normativa actual a nivel internacional, regulada por la OMC y los acuerdos
regionales que determinan el margen de maniobra de los gobiernos de los países en
desarrollo, limita o incluso imposibilita que los países receptores de AOD e IDE (es
decir, países en vías de desarrollo) regulen la inversión extranjera dando lugar a una
incoherencia entre las políticas de ayuda al desarrollo y las políticas de presión en
materia de IDE.
Los acuerdos de la OMC que más directamente afectan a la IDE son los siguientes:
80
Cuadro 5.3. Acuerdos internacionales relacionados con la IDE: Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS): restringe la
imposición de condiciones de acceso (límites a la propiedad extranjera) y
prohíbe los requisitos de desempeño en los sectores de servicios incluidos en la
“lista positiva” de cada país (una lista de sectores abiertos) a no ser que dichos
requisitos hayan sido registrados a priori como “limitaciones”.
Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones Relacionadas con el
Comercio (TRIMS): limita el uso de regulaciones de la IED en sectores de
mercancías que puedan restringir el comercio internacional. Más en particular,
estipula que ha de aplicarse el principio de trato nacional a las empresas y
productos extranjeros, y que no se han de imponer políticas que puedan dar
lugar a restricciones cuantitativas de inversiones. Un anexo del acuerdo que
ejemplifica estas políticas proscritas incluye los requisitos de contenido local y
los de equilibrio de pagos.
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASCM): prohíbe
el uso de subvenciones a la exportación y al contenido local y califica de
“recurrible” el uso de incentivos a la transferencia tecnológica y de
conocimientos.
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el
Comercio (TRIPS): supone un control más estricto de las tecnologías y el
conocimiento por parte de las empresas, que puede limitar la transferencia
tecnológica hacia países receptores de IED.
Fuente: OLIVIÉ I., SORROZA A. (coord.) (2006) Más allá de la ayuda. Coherencia de políticas económicas para
el desarrollo.
81
Este tipo de acuerdos establecen un marco incompatible con la intervención pública
para realizar una promoción estratégica de la IED. (Olivié & Sorroza 2006). Algunos
se atreven a decir que regular la inversión extranjera directa no sería una decisión
apropiada incluso desde la perspectiva de la política del desarrollo, tal y como lo hizo
Japón en una propuesta a la OMC. Según Chang, éste es un clásico ejemplo de amnesia
histórica selectiva, doble vara de medir y una patada a la escalera (del desarrollo).
(Chang, 2007)
Frente a los acuerdos vigentes arriba brevemente descritos, existen propuestas de países
desarrollados de establecer nuevos acuerdos multilaterales sobre inversiones. Si bien no
prosperaron en la Conferencia Ministerial de Hong Kong de diciembre de 2005, es
probable que los países no abandonen definitivamente la propuesta de un nuevo acuerdo
de inversiones (Olivié & Sorroza, 2006)
A la vista de las propuestas de la UE, el acuerdo podría incluir, entre otras medidas, la
práctica prohibición del uso de políticas restrictivas de la IED – derecho de
establecimiento de inversiones extranjeras (o eliminación de condiciones de acceso) con
pocas excepciones, y eliminación de los requisitos de desempeño – así como la
regulación de las políticas activas de atracción de inversión foránea.
Este hecho contrasta con que la UE se jacte de ser el mayor donante de AOD. Si
tenemos en cuenta que la comparación de los flujos de AOD frente a otros flujos de
capitales hacia los países en desarrollo es inmensamente menor, el hecho de ser un
importante donante de ayuda oficial no contribuirá más que a aquello que Chang
denomina Ersatzdevelopment, es decir, a un desarrollo “paliativo” y no un desarrollo
real; desde una perspectiva integral, la cooperación al desarrollo será de limitada
eficacia.
82
Más cínico aún resulta que la OCDE haya preparado un manual de buenas prácticas
para las Corporaciones (o empresas) Transnacionales. Sin restarle importancia a la
buena voluntad de la iniciativa, no se puede pretender sustituir la regulación – y por
ende la soberanía nacional – con un manual de buenas prácticas voluntarias.
5.3. Las oportunidades que supone la Cooperación para el desarrollo del sector
productivo:
Las Ayuda Oficial al Desarrollo ha dado importantes pasos, aun cuando estos sean aún
tímidos, en cuanto a la mejora de la eficacia a la hora de abordar las dimensiones
humanas del desarrollo. Pero este avance está ligado a una visión del Consenso de
Washington ampliado (reformas de segunda generación) que mantiene las condiciones
económicas de la primera generación y añade exigencias en cuanto a buena
gobernanza. La Agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, parece defender la
lógica de la teoría de las ventajas comparativas, más que una apuesta por una profunda
transformación de la economía y diversificación del sector productivo. En más, se puede
observar que al menos parte de la cooperación al desarrollo no dedica especial atención
al sector productivo, especialmente cuando no se trata de atender las pequeñas
iniciativas individuales basadas en el microcrédito, la microempresa, la producción
agraria, de materias primas o de artesanía. Parece como si hubiese un tabú alrededor de
las cuestiones económicas pendientes a la hora de abordar la cuestión del desarrollo de
los países del sur.
No obstante algunos autores y más recientemente, la OCDE, sí han dirigido su atención
a tales cuestiones, estrechamente ligadas con el fenómeno de la globalización y la
correspondiente apertura o integración de los mercados. La propia OCDE reconoce que
se ha prestado insuficiente atención al desarrollo empresarial y de la capacitación del
83
lado de la oferta y a la promoción de las reformas institucionales y políticas esenciales
para impulsar el desarrollo del sector privado24.
Prestar apoyo al sector productivo puede hacerse de formas muy distintas. Que la
cooperación internacional se plantee intervenir en este terreno implica tomar parte en el
debate de las diversas corrientes de la economía del crecimiento y del desarrollo en
cómo debe prestarse ese apoyo.
El tímido consenso entre donantes y economistas del desarrollo en cuanto a la
intervención pública para la mejora de la actividad económica (entendemos la
cooperación internacional como una forma más de intervención pública, especialmente
teniendo en cuenta que la aplicación de los principios de apropiación y alineación
dejan margen para la intervención gubernamental en los países en desarrollo) tiene su
punto de arranque en las reformas de segunda generación, las cuales traen consigo un
mejor (aparato de) Estado, el cual debe actuar como garante de un clima propio para el
desarrollo del sector privado. ¿Pero cuál es el clima propio? Según Tarp et al. el clima
(favorable o no) viene dado por las políticas comerciales e industriales implementadas
en un país. Un clima propio (o favorable) se forma a partir de las reglas, regulaciones,
información, infraestructura física y financiera, investigación y desarrollo, educación y
programas de formación, entre otros recursos, generados fuera de las empresas pero que
afecta a las operaciones dentro de las mismas. Se trata de un marco a un nivel macro o
sectorial que en un principio no debería interferir en las empresas individuales, y por
eso se distingue de otras formas de apoyo al sector privado.
24 La OCDE habla de desarrollo del sector privado, eludiendo la discusión en torno a la eficiencia/ ineficiencia en cuanto a la creación o mantenimiento de empresas públicas. Teniendo en cuenta la evolución ocurrida en las pasadas décadas con las sucesivas olas de privatización en los países en desarrollo, es evidente que se acentúe la importancia del sector privado frente al concepto con el cual encabezo este epígrafe (apoyo al sector productivo). La elección del epígrafe se deriva de la voluntad expresa de contemplar a la empresa pública, junto con la empresa privada, como actor válido en la esfera productiva y teniendo en cuenta las aportaciones teóricas de algunos de los autores estudiados a lo largo de esta tesis.
84
No obstante, con la doctrina del Consenso de Washington ampliado, conviven otras
aportaciones más heterodoxas (las cuales ya se han reflejado a lo largo de esta tesina) en
las que el Estado tiene un papel incluso más importante en cuanto al impulso del sector
productivo.
El hecho de que la globalización económica suponga un nuevo escenario internacional
para el desarrollo económico motiva la visión de algunos autores y de la OCDE para
defender la idea de que la AOD también debe financiar diversas oportunidades de
desarrollo empresarial y económico para potenciar que la integración de los mercados
traiga consigo la participación activa de los países de renta media y menos adelantados.
La correspondiente visión se fundamenta en la lógica de que, si bien la integración de
los mercados implica oportunidades de desarrollo económico, los países menos
desarrollados no pueden aprovecharlas eficientemente dada las carencias en actividad
empresarial y económica de estos países. En este sentido, la AOD tiene el cometido de
potenciar el desarrollo de la actividad económica y empresarial.
Cooperación para el desarrollo del sector productivo:
Una de las cuestiones fundamentales que debe plantearse y que plantean Charlton y
Stiglitz es: - ¿Cómo puede facilitarse que el acceso a los mercados realmente produzca
un salto cualitativo en la actividad económica de los países en desarrollo y menos
adelantados? – es decir – ¿Cómo hacer que la liberalización del comercio también cree
oportunidades de desarrollo? Tales preguntas pueden plantearse partiendo de la
afirmación de que en las circunstancias adecuadas, la liberalización del comercio crea
oportunidades para el desarrollo, pero otros factores determinan el grado en el que se
dan tales oportunidades. (Stiglitz & Charlton, 2006) Volvemos realmente a una cuestión
ya planteada en el apartado anterior: ¿Cuáles son las circunstancias adecuadas? o ¿Cuál
85
es el clima apropiado? A esta cuestión le añadimos ahora una más: ¿qué papel debe
jugar la AOD?
Stiglitz dice claramente que plantear los programas de AOD de contenido económico
como compensación por las pérdidas de soberanía derivadas de la aplicación de la
Agenda de Doha, es una forma poco acertada de ofrecer esta forma de ayuda para el
desarrollo. Partiendo de la lógica de compensación, pueden dejarse atrás a los países
más pobres o incluso a aquellos que se enfrentan a las pérdidas netas más grandes.
Según estos autores, la ayuda para el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas
por el libre comercio (Aid for Trade) debe integrarse como un elemento esencial en las
negociaciones de la OMC. La necesidad de incluir la ayuda como elemento central se
deriva del hecho de que a pesar de que en el pasado se esperaba que el nuevo acceso a
los mercados estimulara por sí solo la inversión en nueva capacitación del lado de la
oferta en los países menos adelantados, las lecciones de los experimentos EBA
(Everything but Arms) y AGOA (African Growth and Opportunity Act) indican que esto
apenas se ha producido25 (Stiglitz & Charlton, 2006). Pero la cooperación económica
se da en un terreno difícil, ya que puede se llegar a entrar en conflicto con los intereses
del sector privado nacional del país donante, tal y como se muestra en las teoría
desarrollada por F. List, según la cual, los países ricos patearán la escalera que les ha
subido a lo más alto del desarrollo o lo que en la jerga de la cooperación se denomina
incoherencia de políticas.
25 Como parte de la política destinada a facilitar el acceso al mercado a los países en desarrollo, la Unión Europea decidió eliminar todos los derechos y contingentes aduaneros de los productos procedentes de países menos avanzados (PMA). Esta iniciativa (1) se conoce por Everything But Arms (la sigla es EBA), si bien los actos legislativos comunitarios que le sirven de fundamento no incluyen esta denominación. En español también se conoce como la iniciativa Todo Menos Armas. Fuente: http://www.europarl.europa.eu/transl_es/plataforma/pagina/celter/flash41.htm The African Growth and Opportunity Act (AGOA) o Ley de Crecimiento y Oportunidades para África se firmó en el año 2000 y se incorporó como ley en el Título 1 de la Ley sobre Comercio y Desarrollo. Esta ley de los Estados Unidos mejora el acceso al mercado americano de 39 países africanos. Fuente: http://www.agoa.info/ y http://www.sice.oas.org/TPD/USA_AGOA/USA_AGOA_s.ASP
86
La ayuda al desarrollo del sector privado o empresarial puede darse en tres modalidades
distintas: 1. A nivel macroeconómico 2. A nivel sectorial (industria) o 3. A nivel
microeconómico o empresarial.
Los instrumentos para la ayuda al sector privado son los siguientes:
Programas de apoyo a la inversión: Desde finales de la década de 1960, varios países
europeos dirigían parte de su ayuda externa a través de fondos de capital para la
empresa nacionales para estimular la participación en inversiones en el sector privado
en países en desarrollo. Los fondos participaban normalmente en inversiones conjuntas
(Joint Venture investments) entre el país donante y el país receptor. La razón para
transferir ayuda a través de empresas conjuntas se debe al hecho de que la cantidad de
capital riesgo, especialmente en moneda extranjera, era limitada en la mayoría de los
países en desarrollo. Estos fondos sirven a menudo como un sistema alternativo a la
banca, ofreciendo préstamos o acciones en monedas fuertes, que aflojan las tiranteces
financieras que tienen que soportar las empresas en países con una infraestructura
financiera pobre y a menudo con altos tipos de interés. (Tarp et. Al 2000)
Si bien este tipo de inversiones no son consideradas ayuda oficial al desarrollo (sino
IDE), es importante señalar que sí ejercen una influencia al menos indirecta en el
desarrollo económico del país receptor. Entre los efectos indirectos se pueden citar
mayor crecimiento económico, expansión del empleo y/o reducción de la pobreza. No
obstante, la eficacia de este instrumento puede verse comprometida por el doble
objetivo de los países donantes de favorecer la internacionalización de sus empresas
nacionales, más allá de los beneficios netos obtenidos por las operaciones y el efecto
deseado de contribución al desarrollo.
Este tipo de ayuda cuenta además con un elemento indirecto "donativo" en cuanto que
las instituciones responsables de hacer funcionar este modo de inversiones, puede estar
87
dispuesta a asumir riesgos que un inversor tradicional no asumiría. En algunos casos
también se ofrece ayuda (no reembolsable) a modo de formación o llevando a cabo
estudios técnicos o de viabilidad26.
Programas para gestar un clima afable al sector productivo: El Banco Mundial es el
primer donante en esta categoría, el cual ha puesto en marcha un grupo de expertos que
ayudan a los países en el diseño e implementación de estrategias y reformas
individuales para fomentar la productividad y la competitividad en el sector privado. El
grupo opera con cuatro áreas interrelacionadas:
Instituciones y políticas para el marco de (economía de) mercado (market
framework)
Construcción del consenso: asociaciones público-privadas
Desarrollo de las exportaciones y links externos
Formación y acceso a la tecnología.
Este tipo de ayuda también puede ofrecerse a organizaciones privadas, asociaciones
empresariales, organizaciones de apoyo a la empresa privada, cámaras de comercio,
organizaciones para la promoción de las exportaciones, organizaciones para la
educación y/o la investigación y el desarrollo etc.
Programas para la privatización y la comercialización. En este tipo de programas el
Banco Mundial también ha estado a la cabeza. No obstante, muchos donantes también
han desarrollado sus propios programas de apoyo a la privatización y la
comercialización. Según Tarp et al. el objetivo de la privatización es el de mejorar la
26 Desde el año 1989, algunos donantes bilaterales han desarrollado una trayectoria interesante en este terreno. El manual de Tarp et al. recoge información acerca de la iniciativa tomada por algunos donantes: Las agencias alemanas han creado tradición por el apoyo ofrecido a través de las asociaciones empresariales alemanas, a empresas hermanas en países en desarrollo. Dinamarca apoya al sector empresarial en Tanzania a través de un programa sectorial con los siguientes componentes: instituciones de crédito: banca, capital empresarial (venture capital) y microcréditos; formación vocacional y fortalecimiento de las asociaciones empresariales: asociación en industrias (patronal) y sindicatos; establecimiento de un tribunal mercantil y creación de capacidad dentro del Ministerio de Industria y comercio (Tarp, et. al, 2000)
88
eficiencia y concentrarse en servicios complementarios a la actividad privada. Desde un
punto de vista económico, - añade - debería haber beneficios en privatizar el sector
público donde no haya monopolio natural (Tarp et al. 2000)
Pese a que aún hoy día la privatización es vista como una condición indispensable para
el desarrollo económico, Chang, en su crítica a la doctrina del Consenso de Washington
apunta que los problemas de los que presuntamente adolece la empresa pública, pueden
darse igualmente en las grandes empresas privadas cuya propiedad está distribuida en
numerosos accionistas y sus directivos son personal contratado. A esto añade que los
argumentos contra la existencia de las empresas públicas se derrumban a la luz de los
hechos de que hay numerosas empresas públicas en el mundo que funcionan bien
(Chang, 2007)
En contraposición con las exigencias de las instituciones del Bretton Woods de que los
países en vías de desarrollo privaticen su actividad económica, Chang plantea
argumentos para demostrar que en determinados casos, y más aún, en países en vías de
desarrollo, las empresas públicas pueden jugar un papel muy favorable al desarrollo
económico.
Debido a los fallos de mercado en el mercado de capitales, hay casos en los que los
inversores en el sector privado rechazan financiar una determinada empresa a pesar de
su viabilidad en el largo plazo, por ser considerada de riesgo. Teniendo esto en cuenta,
muchos países a lo largo de la historia, han recurrido a la creación de una empresa
pública en las primeras fases de su desarrollo económico.
En el caso concreto de los países en desarrollo, las empresas públicas pueden ser una
solución más práctica que un sistema de subsidios y un sistema regulatorio,
especialmente, en aquellos países con una limitada capacidad recaudatoria de impuestos
y escasa capacidad de regulación. No sólo pueden funcionar bien (y en muchos casos
89
han funcionado bien) sino que bajo determinadas circunstancias, las empresas públicas
pueden ser incluso superiores a las empresas privadas (Chang, 2007).
Tanto Tarp et al como Chang coinciden en que la eficiencia no depende tanto de la
estructura de propiedad, sino más bien de la existencia de competencia libre y
transparente. Por ello, las empresas públicas que no operan en un monopolio natural,
pueden competir tanto en el mercado interno (como es el caso entre Renault, empresa
pública hasta 1996 y aún con un 30 % controlado por el Estado, y Citroen y Peugeot,
empresas privadas) como en el mercado de exportaciones. De este hecho se deriva que
no hay necesariamente una ganancia en eficiencia mediante el cambio de propiedad, y
que el apoyo a la comercialización puede ser mejor herramienta que la privatización. La
privatización – a menudo en forma de Inversión Directa Extranjera como fusiones o
adquisiciones – puede tener como objetivo la separación y venta de activos devaluados
(assets stripping) más que la creación de riqueza (Stiglitz, 2005)
En cuanto a la comercialización, o mejor dicho, el aprovechamiento de las
oportunidades ofrecidas por el libre comercio, la comunidad internacional ha
reconocido que, dada las progresivas liberalizaciones fruto de las negociaciones de
Doha, los países en desarrollo deberían de recibir apoyo de alguna forma para poder
hacer un uso efectivo de las ventajas de la eliminación/reducción de las barreras al
comercio a nivel internacional. Tal y como Chang apunta, muchas de las empresas
locales en los países en desarrollo, se ven recluídas a la marginalidad (si no a la
bancarrota) debido al enorme poder de las grandes corporaciones multinacionales con
su poder de mercado y su gran maquinaria de márketing. En este sentido, el libre
mercado internacional no conduce realmente a una libre competencia leal, pues tal y
como apuntan los defensores de la protección de la industria infante, existen
importantes diferencias entre las empresas en los países en desarrollo y los países
90
industrializados. A esto se suman otros problemas (o barrera no arancelarias) como por
ejemplo la necesidad de ajuste de los productos a los elevados estándares de los países
industrializados para que realmente se pueda producir un acceso real a los mercados de
los países industrializados.
La línea divisoria entre ayuda para el clima afable a la actividad económica (market
framework) o ayuda para la comercialización (distinción realizada en el manual de Tarp,
basándose en los programas del Banco Mundial) se desdibuja en las propuestas de la
OCDE y de Stiglitz y Charlton. Ambas autoridades realizan un diagnóstico común de
las deficiencias en infraestructura física relacionada con la actividad comercial, las
carencias en el sector financiero, especialmente por la falta de crédito para
determinados grupos sociales y pequeñas empresas y la falta de un mercado de seguros
para cubrir los riesgos y la falta de capacidad técnica para el acceso real a los mercados
de los países desarrollados y la diversificación de la producción.
Frente a la postura Charton y Stiglitz, la OCDE plantea los programas de ayuda a la
inversión (y comercialización) como modo de compensación por los perjuicios de la
liberalización de los mercados. Sin embargo los autores citados plantean que los
desembolsos de ayuda deberían tener el propósito de promover futuras exportaciones
más que compensar las pérdidas de exportaciones anteriores. (Stiglitz & Charlton,
2006)
La ayuda debe enfocarse a los tres elementos anteriormente mencionados
(infraestructura física, sector financiero y capacidad técnica) de tal forma que el
resultado sea un aumento de las exportaciones, una mejora del valor añadido de las
mismas27 y una atracción de Inversión Directa Extranjera que genere empleos y
exportaciones (greenfield investment y/o joint ventures) (Stiglitz & Charlton, 2006)
27 Tanto Stiglitz como el Banco Mundial están de acuerdo en el daño que suponen la progresividad arancelaria y en este sentido, para que se cumpla el principio de eficacia de la ayuda, debería de haber
91
Las propuestas de la OCDE también incluyen la necesidad de mejoras tecnológicas y de
infraestructuras para el desarrollo rural y el apoyo directo a empresas basándose en la
actuación de las mismas (en concreto en su capacidad para innovar, crear empleos y
ofrecer servicios en el mercado local). La OCDE va así más allá de lo recomendado en
el Consenso de Washington Ampliado pero deja un vacío en lo referente a la protección
de la industria infante ya que además de instar a reducir los costes de las inversiones y
los riesgos, insta a mejorar la competitividad sin distinguir entre competencia interna
(entre empresas nacionales) y competencia a nivel internacional, lo que significa
competir con corporaciones transnacionales. Y a la hora de hablar sobre el apoyo a los
inversores nacionales de los países en desarrollo, solo hace mención expresa de las
empresas pequeñas y medianas, la economía informal y la IDE, obviando a las grandes
empresas nacionales (públicas o privadas) como si de un tabú en lo referente a las
economías en desarrollo se tratase. Normalmente la falta de actividad empresarial
autóctona para el desarrollo de sectores estratégicos para el desarrollo económico,
supone la perpetuación de las asimetrías entre los países industrializados y los países en
vías de desarrollo.
Una propuesta más de la OCDE son las Asociaciones Público-Privadas que presten
servicios básicos a la comunidad. Sin embargo, los servicios básicos en manos de
empresas privadas no tienen como resultado la cobertura universal a un precio
asequible. La privatización en estos sectores puede ser especialmente ineficaz en cuanto
a objetivos de desarrollo humano.
En cuanto a la asistencia para la lucha contra la pobreza a través del desarrollo
económico la OCDE señala que los programas destinados a la mejora del clima
comercial y de inversiones también deberían incorporar campañas en lenguas locales, a
mayor coherencia entre la aplicación de la progresividad arancelaria y los desembolsos de ayuda alentados por la OCDE para la mejora de las inversiones productivas en los países en desarrollo.
92
través de las cuales las personas más faltas de recursos, tomen conciencia de sus
derechos y se les permita ejercerlos y denunciar los abusos de los funcionarios públicos
y tener un mejor acceso a los tribunales mercantiles.
Algunas propuestas en cuanto a los mecanismos de la ayuda para el desarrollo del
sector productivo:
En los últimos años un buen número de instituciones han realizado esfuerzos para
abordar los temas de comercialización y creación de capacidades. Estos esfuerzos han
dado como resultado la creación del Marco Integrado para la asistencia técnica
relacionada con el comercio y el Mecanismo de Integración Comercial del FMI.
El Marco Integrado surgió en la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur como
parte del plan de acción para los países menos adelantados. El marco está formado por
seis instituciones multilaterales: el Banco Mundial, la OMC, el FMI, el CCI, la
UNCTAD y el PNUD. Entre sus objetivos están los de ofrecer una asistencia técnica de
todos los donantes implicados de forma coordinada (principio de armonización).
Según Charlton y Stiglitz, el Marco Integrado adolece de dos problemas importantes:
por un lado de la escasez de recursos para ir más allá de su función consultora y por otro
lado de un mandato y gestión difusa con presencia insuficiente en terreno como para
gestionar los proyectos adecuadamente. Por ello, Charlton y Stiglitz proponen la
creación de una Secretaría para el Comercio Global (SCG) (Global Trade Facility en
inglés) que supervise los programas y controle la asignación de los recursos según una
serie de principios y prioridades acordados, controlen su uso, evalúen su impacto y se
asegure de que los países en vías de desarrollo han cumplido con sus obligaciones,
llevando los casos de mala praxis ante la OMC para su sanción. Esta Secretaría no
administraría directamente los programas de asistencia pero revisaría las propuestas de
asistencia de los países, las instituciones multilaterales y las ONGs para generar así una
93
cultura de competencia entre donantes y socios para diseñar los programas y los
proyectos de forma eficaz y eficiente (Stiglitz & Charlton, 2006).
En esta propuesta también se señala la necesidad de equilibrar la gobernanza mundial al
indicar que la estructura de gobierno de la SCG debería diferir de la estructura de otros
organismos internacionales como el Banco Mundial o el FMI, instituciones en las que la
voz y el voto de los países más ricos predominan notablemente sobre los demás países.
En esta estructura debería predominar la voz de los países en desarrollo.
La OCDE recomienda que los esfuerzos en cooperación para el desarrollo económico
(para promover las inversiones y el comercio) converjan en un mecanismo de
coordinación de donantes dirigido por el gobierno local. La OCDE pone de ejemplo
Vietnam, cuyo gobierno central asumió el liderazgo y puso en marcha un marco
regulatorio en el cual el Ministerio de Planificación e Inversiones tenía la
responsabilidad de gestionar y coordinar los fondos de AOD. También era responsable
de la determinación de las prioridades para las agencias de desarrollo y de la
preparación de los foros internacionales sobre AOD. Además, se creó un Grupo para la
promoción de las PYMES y el desarrollo del sector privado (OCDE, 2006)
94
6. Conclusión del marco teórico:
En el sistema actual de relaciones económicas internacionales, la Ayuda Oficial al
Desarrollo es solo una pequeña parte de las operaciones realizadas. La comunidad
internacional ha manifestado su interés por mejorar la eficacia de la ayuda ofrecida, ha
asumido ciertos compromisos al respecto (Declaración de París, Agenda de Acción de
Accra…) y ha reconocido que los mayores esfuerzos en desarrollo vienen (y deben
venir) desde el propio Estado en desarrollo y que la ayuda debe alinearse con esos
esfuerzos autóctonos de la forma más armonizada posible.
Pero la ayuda al desarrollo no es la única variable que determina las posibilidades de
desarrollo. En el conjunto de reglas que dominan las relaciones económicas
internacionales y que determinan los instrumentos de política que pueden utilizarse en el
proceso de desarrollo (instrumentos como la protección de la industria infante, control
de los flujos internacionales de capitales, regulación restrictiva de la libertad de IDE,
promoción de las exportaciones, apoyo al sector productivo etc.) están las posibilidades
y/o dificultades fundamentales en cuanto a la eficacia (o el éxito) en el proceso de
desarrollo.
Creemos que el Estado en desarrollo debe intervenir en la actividad económica de la
nación para realizar su función básica de redistribución de la riqueza (medio básico para
conseguir el desarrollo humano) y también debe intervenir en la actividad productiva de
forma selectiva y estratégica para coordinar a los agentes económicos en un esfuerzo
hacia la optimización de la asignación de los recursos, de manera que se facilite el
proceso de transformación y diversificación productiva y se cierre progresivamente la
brecha tecnológica y del conocimiento que le separa de los países hoy día
industrializados. Consideramos por tanto que el papel del Estado es complementario al
de los agentes económicos privados que operan en una economía de mercado.
95
Quedando definidas las funciones del Estado en cuanto al desarrollo económico y
social, consideramos que la aplicación del principio de alineación de la ayuda supone
que ésta se sume como flujo complementario en los presupuestos nacionales del Estado
en desarrollo y que aceleren y faciliten la función de redistribución de la riqueza (apoyo
presupuestario general o sectorial en sectores de desarrollo humano) así como la función
de intervención selectiva y estratégica en la actividad productiva (cooperación técnica,
enfoque SWAp, apoyo presupuestario sectorial), especialmente en aquellos Estados
cuyos gobiernos muestren compromiso y liderazgo en cuanto la gestión de los recursos
para el desarrollo (aplicación del principio de selectividad del donante). Dicho esto, es
incoherente exigir a los gobiernos que abandonen sus políticas industriales, comerciales
y tecnológicas activas y ofrecer la AOD como sustituto. El desarrollo es – de hecho – lo
suficientemente difícil como para restringir lo que los países en desarrollo pueden
hacer por sí mismos. (Stiglitz, 2006). La AOD debe ser un componente más que puede
y, tal y como señala la OCDE, debe enfocar más esfuerzos en el desarrollo económico
para el aprovechamiento del comercio y el aumento de las inversiones en los países en
desarrollo, pues consideramos el desarrollo económico como el motor del desarrollo
humano y social. Las exportaciones han sido el motor del milagro económico de Asia.
El acceso a los mercados agrícolas y no agrícolas de los países desarrollados y de los
países en un mismo nivel de desarrollo es una condición indispensable para un futuro
con mejores perspectivas para los países menos adelantados y de renta media.
Los objetivos de eficacia de la ayuda también deberían manifestarse en las
negociaciones de la OMC. Debería permitirse la construcción de un modelo de
globalización segmentada que facilite el desarrollo económico de los países económica
y tecnológicamente atrasados.
96
Solamente así se podría superar el modelo de cooperación internacional y de relaciones
económicas internacionales que, según Chang, no ofrece un desarrollo real
(transformación del sector productivo) sino más bien un desarrollo paliativo, que
perpetúa las asimetrías de poder y que es claramente incoherente con la experiencia
histórica de los países hoy día desarrollados.
97
BLOQUE II ESTUDIO DEL DESARROLLO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA
EN VIETNAM
7. Estudio del desarrollo y eficacia de la ayuda en Vietnam
La República Socialista de Vietnam está considerada como país de ingreso bajo por el
Banco Mundial. Se trata de un país altamente poblado (86 millones de personas) y con
un PIB per cápita de 890 dólares28 (el PIB per cápita de la República de Corea, por
ejemplo, es 24 veces el de Vietnam). Su Índice de Desarrollo Humano es de 0,725
haciéndole ocupar el puesto 116 en el ranking mundial (de 182 países). El crecimiento
del PIB fue de 6,8 % en 2008 y se prevé un crecimiento del 6% para este año. La
composición del PIB es la siguiente: agricultura: 20,7% industria 40,3% y servicios
39%. Su balanza comercial es negativa con un saldo de -13.617 US$. Sus principales
exportaciones son arroz, petróleo crudo y manufacturas. Sus principales importaciones
alimentos, energía (incluído petróleo) y bienes de capital.
7.1. Características básicas de la evolución económica y los planes de desarrollo de
Vietnam:
La historia reciente de Vietnam está marcada por la colonización hasta el año 1954, año
en el que Francia fue derrotada tras 9 años de guerra para recuperar las colonias en
Indochina. Los acuerdos de Génova de julio de 1954 dividieron el país en dos partes
(norte y sur). En el norte se constituyó la República Democrática de Vietnam bajo el
liderazgo del partido comunista y en el sur la República de Vietnam, un régimen
autoritario dependiente de la ayuda de Estados Unidos. La siguiente guerra a la que se
enfrentó Vietnam empezó en 1958. En 1965 comenzó la intervención bélica americana
y en el año 1973 retiró Estados Unidos su ejército. En 1975 se colapsó el régimen
28 Datos del año 2008. El PIB o INB per cápita está medido según dólares corrientes. Según los datos del PNUD, el nivel de renta es de 2600 dólares en paridad del poder adquisitivo (PPP US$)
98
autocrático del sur. Vietnam, tal y como lo conocemos hoy se constituyó en 1976 tras la
reunificación del norte y del sur.
Con la victoria del norte comunista, en el sur se dieron una serie de transformaciones
socioeconómicas fruto de la extensión de la economía planificada y el proceso de
colectivización de la tierra y la creación de las cooperativas agrarias. No obstante en el
sur fue más difícil aplicar este modelo de explotación agraria ya que los agricultores
estaban menos dispuestos a aceptar la colectivización y la creación de cooperativas
que los del norte (Masina, 2006)
El modelo económico de Vietnam desde entonces ha pasado por seis etapas
diferenciadas a lo largo de las cuales la economía de Vietnam ha sido economía
planificada, economía de transición y economía en desarrollo.
Las etapas vividas por la vida político-económica de Vietnam de los últimos 35 años (o
sea desde que Vietnam existe como lo conocemos hoy) las podemos diferenciar de la
siguiente manera:
Cuadro 7.1. Propuesta de división en etapas económicas de la historia económica reciente de Vietnam
1) 1976 – 1981 – intento de afianzamiento del modelo de economía planificada.
2) 1981 – 1986 – primeras reformas previas al doi moi
3) 1986 – 1997 – etapa del doi moi o de la renovación económica
4) 1997 – 2001 – repercusión de la crisis económica de los países asiáticos en la
economía vietnamita
5) 2001 – 2010 – etapa actual: planes de desarrollo económico, de crecimiento y
lucha contra la pobreza.
Primera Etapa: Durante la guerra las dos partes de Vietnam habían sido
extremadamente dependientes de la ayuda externa. El Vietnam surgido de las cenizas no
99
contaba sin embargo ni con el apoyo de Estados Unidos ni con el de China. La
combinación de varias condiciones negativas derivó en una crisis sistémica que forzó a
los agentes económicos – tanto individuos como cooperativas agrarias y empresas
estatales – a empezar un proceso de reforma desde abajo. La no aplicación de la
planificación se convirtió en la norma más que en la excepción y las autoridades
tuvieron que admitir tácitamente que el modelo de la República Democrática de
Vietnam se había hecho insostenible (al menos temporalmente). (Masina, 2006)
Segunda etapa: En el año 1981 tuvo lugar el Sexto Pleno del Partido Comunista de
Vietnam en el que se aprobó la Directiva 100, popularmente conocida como el “sistema
de contrato” que introdujo algunos elementos de descolectivización rural. Los
campesinos combinaban horas como jornaleros con la plena responsabilidad como
subarrendatarios de algunas parcelas de tierra y una vez satisfecha la cuota de
producción que debían entregar al Estado en forma de pago por el subarrendamiento, el
resto podían utilizarlo para el consumo privado o venderlo en el mercado libre. Las
cooperativas mantenían el control del suministro de imputs y del mercadeo. El Sexto
Pleno también alentó a un número de empresas a desviarse de la normativa oficial y
hacer uso de los recursos infrautilizados para incrementar la producción. La
diversificación de la producción fue el medio al que se recurrió para ganar en liquidez y
poder adquirir nuevos recursos a través del mercado, y también empujó a las empresas a
incrementar los incentivos de los trabajadores (bonos) para seguir expandiendo la
producción. (Mesina, 2006) La aplicación de este modus operandi no ortodoxo según el
modelo de economía planificada dio paso a un sistema híbrido en el que la planificación
estatal se complementaba con las transacciones económicas autónomas.
Tercera etapa: El doi moi o la renovación económica lanzada tras la celebración del
Sexto Congreso del Partido en el año 1986 supuso unos avances decisivos en la
100
gestación y el nacimiento de la economía de mercado en el Vietnam moderno. El propio
doi moi puede subdividirse en cuatro períodos, de las cuales la primera fue la
introducción de una serie de modificaciones del modelo económico que supusieron
a. mayor autonomía para las empresas estatales en un proceso de
desmantelamiento del aparato de planificación y la abolición del sistema
dual de precios.
b. Eliminación del monopolio estatal del comercio internacional.
c. Consentimiento de la actividad comercial a pequeña escala.
d. Reforma de la burocracia: proceso de descentralización
El segundo período en la puesta en marcha del doi moi tuvo lugar a partir de la
introducción del decreto aprobado por el partido en 1988, conocido como el sistema de
contrato 10, el cual dispuso que las unidades familiares serían a partir de entonces la
base de la producción agraria a cambio del pago de un impuesto agrario. Las familias
tenían reservado el derecho al uso de la tierra durante 15 años pero (aún) estaban
restringidos los derechos de venta, alquiler e intercambio de la tierra a algunas
situaciones limitadas. El papel de las cooperativas también se redujo mediante este
decreto. El gobierno también prestó atención al desarrollo agrario y puso en marcha el
Banco para el Desarrollo Agrario para facilitar a los agricultores el acceso al crédito.
El tercer período tuvo lugar entre los años 1989 y 1990, años en los que el gobierno
vietnamita tuvo que llevar a cabo una estabilización macroeconómica mediante medidas
antiinflacionarias, las cuales, si bien fueron efectivas, pusieron de manifiesta la
contradicción del sistema económico de transición, el cual funcionaba como economía
de mercado sin la existencia de un mercado efectivo para los factores de producción:
tierra, trabajo y capital. Por ello, estas reformas fueron el antecedente de los siguientes
pasos a dar en el proceso de consolidación de la economía de mercado en Vietnam.
101
Al comienzo de la década de los noventa, Vietnam mejoró sus relaciones
internacionales a partir de la firma del acuerdo de París, que supuso el fin del conflicto
con Camboya y facilitó las buenas relaciones diplomáticas con sus vecinos asiáticos,
incluyendo a China. En 1992 Vietnam realizó su petición formal de adhesión a la
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). En el año 1993, Estados
Unidos eliminó las barreras para el suministro de ayuda multilateral a Vietnam y en
1994 levantó el embargo contra el régimen vietnamita. Desde este momento Vietnam
empezó a recibir Ayuda Oficial al Desarrollo y hasta el desate de la crisis de los países
asiáticos, Vietnam pareció gozar de algún tipo de trato preferencial que algunos
consideraron que estaba relacionado con su posición estratégica y su cuidadosa
política exterior. (Masina, 2006) A la AOD se le sumó la entrada de flujos de IDE, la
cual supuso un estímulo al crecimiento económico y a la reducción del déficit en la
balanza comercial.
Cuarta etapa: La crisis económica que se produjo en el Este asiático también
repercutió a Vietnam. Vietnam no entró en recesión como ocurrió en otros países, pero
el crecimiento económico se desaceleró pronunciadamente. Las causas y consecuencias
del fenómeno de contagio las analiza Masina y se pueden resumir en tres elementos de
especial relevancia:
a) Una disminución del volumen de IDE invertido en Vietnam: según las
instituciones financieras internacionales, el origen de este descenso de volumen
de IDE se debe a la desconfianza que la lentitud de las reformas económicas
despertaba en los inversores internacionales. Pero según Masina, esta visión es
excesivamente simplista y no contempla otras circunstancias decisivas para la
disminución de IDE en Vietnam: la disminución de IDE se puede explicar mejor
al analizar los datos relativos a los flujos de IDE en Vietnam en aquellos
102
momentos: 1. Por un lado. Vietnam había sufrido una burbuja inmobiliaria que
inflaba las previsiones de inversiones en Vietnam y que con la llegada de la
crisis no se materializaron, al estar esta burbuja dominada por corporaciones
financieras que cayeron o se debilitaron con la crisis. 2. Gran parte de las
empresas extranjeras inversoras en Vietnam tenían como país de origen alguno
de los países directamente afectados por la crisis (Japón, Corea…). Mediante
gráfico, Masina analiza la correlación entre la contracción de inversiones en el
extranjero de parte de estos países y la reducción de IDE recibida en Vietnam. 3.
Masina también señala el fenómeno de sobreinversión ocurrido en un país como
Vietnam, cuya economía era aún pequeña y carente de la suficiente
infraestructura como para poder absorber inversión al ritmo al que se había
estado produciendo hasta el momento de la crisis.
b) Vietnam fue capaz de mantener la estabilidad macroeconómica, en parte gracias
a la regulación económica de la que aún su economía era objeto, pero también la
estabilidad tuvo un coste: Vietnam no pudo aplicar en esos momentos una
política económica expansionaria que le hubiese facilitado recuperar el ritmo de
crecimiento de los años anteriores.
c) Las dificultades económicas expusieron a Vietnam a una mayor presión de parte
de las instituciones financieras internacionales y de las corporaciones
transnacionales para implementar una política de liberalización de la economía.
El intento de las autoridades vietnamitas de atraer más AOD para compensar la
caída de IDE y mejorar la balanza de pagos resultó ser en vano. La crisis
regional se desató en un momento en el que el diálogo entre el gobierno
vietnamita y las instituciones financieras internacionales se caracterizaba por
un profundo desacuerdo en cuanto a la agenda de reformas y en cuanto al plazo
103
de implementación. En 1997, el FMI retuvo una suma aproximada de 176
millones de dólares americanos, que habían sido acordados como la tercera
entrega del Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE), cuya suma total
ascendía a los 530 millones de dólares americanos. (Masina, 2006)
La etapa actual: la etapa actual tiene su punto de partida en la aprobación de la
Estrategia para el Desarrollo Socioeconómico 2001-2010 y otros documentos de similar
importancia, entre los que destacan el informe Vietnam 2010, Pilares del Desarrollo
(Vietnam 2010, Pillars of Development) realizado bajo la coordinación del Banco
Mundial en cooperación con el Banco Asiático de Desarrollo y el PNUD. La
publicación de este informe tiene por objetivo analizar la Estrategia aprobada para el
período 2001-2010 y supone un reflejo del cambio de tono del Banco Mundial en su
nuevo enfoque hacia la lucha contra la pobreza. A continuación de este informe,
tuvieron lugar una serie de negociaciones en las que estaba en juego el flujo de AOD
para Vietnam en los siguientes años y que dio como resultado la aprobación de la
Estrategia Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento, publicado por el
gobierno vietnamita en mayo de 2002. La aprobación de esta serie de documentos (y los
sucesivos) reflejan – según analiza Masina – una clara disposición del gobierno
vietnamita de no contrariar abiertamente las opciones políticas recomendadas por las
instituciones internacionales pero a su vez mantiene el empeño en el crecimiento
económico lo cual contrasta con las ideas defendidas por el Banco Mundial en Vietnam,
Pillars of Development 2001-2010 de que la calidad del crecimiento es crucial y un
índice menor de crecimiento es preferible si con ello se consigue más generación de
empleo y una reducción de la pobreza más amplia (World Bank, 2001 – citado en
Masina, 2006). Mesina argumenta que detrás de la expresión crecimiento se esconde
una reserva del gobierno de Vietnam apoyada por Japón, el mayor donante de AOD en
104
Vietnam, de implementar políticas industriales, comerciales y tecnológicas activas para
un desarrollo estratégico.
7.2. Análisis de las circunstancias económicas decisivas en las posibilidades de
desarrollo de Vietnam:
La diferenciación de la historia económica reciente de Vietnam por etapas permite
visualizar ciertas características básicas de la realidad económica de este país: Las
sucesivas etapas han supuesto una transformación gradual y un proceso de
modernización y transición a la economía de mercado muy diferente de las terapias de
shock aplicadas en otras economías de transición. La virtud de la transformación
gradual supone una oportunidad en el camino del desarrollo económico y social de
Vietnam, ya que frente al empobrecimiento y la destrucción informacional y
organizativa que tiene como resultado la aplicación de esas “terapias de shock” (a través
de la liberalización y la privatización repentinas), la sociedad vietnamita ha
experimentado una disminución de la pobreza y un crecimiento económico estable.
En la encrucijada entre la antigua economía planificada y la nueva economía de
mercado, el gobierno vietnamita encuentra inspiración en el modelo de “Estado
desarrollista” de otros países del Este asiático (Japón, Corea del Sur y Taiwán
principalmente). No obstante, las circunstancias del Vietnam de hoy son muy distintas y
en este sentido aún está por ver si Vietnam será capaz o si podrá optar por aplicar un
modelo económico semejante y con semejantes resultados. La aplicabilidad de este
modelo de “Estado desarrollista” en Vietnam depende de tres factores fundamentales: 1.
Las circunstancias actuales en las Relaciones Internacionales. 2. Las posibilidades de
absorción del espíritu y la pericia técnica para la aplicación exitosa de un modelo tal por
el gobierno vietnamita y 3. Las posibilidades de satisfacer por un lado los intereses de la
105
nueva clase burguesía vietnamita y por otro lado la clase obrera y los más
desfavorecidos.
1. Vietnam ya no forma parte de las piezas claves de la guerra fría como lo fueron
Japón y Corea del Sur entre las décadas de los años cincuenta y ochenta. En
aquella época, EE UU tenía un especial interés en la estabilización capitalista en
estos países para frenar el “efecto dominó” del comunismo. De ahí que EEUU
permitiera la aplicación de estrategias de desarrollo tan agresivas de parte de los
gobiernos de estos países. Las circunstancias actuales en las que Vietnam se
mueve son muy distintas a las de antaño. Sin Guerra Fría, los intereses más
cercanos a EEUU y otros sujetos y actores internacionales como la OMC, están
más ligados a la globalización económica y los intereses de las grandes
corporaciones transnacionales. ¿Queda espacio entonces para las estrategias de
desarrollo y transformación del sector productivo para Vietnam? Según Masina,
el único país con influencia internacional que puede estar interesado en el
verdadero desarrollo de Vietnam, puede ser Japón, el cual, además de invertir
grandes cantidades de ayuda al desarrollo, considera de estratégica importancia,
contar con aliados fuertes en la región asiática.
2. En un país cuya clase política está condicionada por un pasado con un régimen
de economía planificada, Masina argumenta que a Vietnam le ayudaría
enormemente recibir capacitación para el cambio institucional necesario para
garantizar el desarrollo. Vietnam es, de hecho, sujeto de cooperación técnica en
el ámbito de la gobernabilidad de parte de un buen número de donantes
multilaterales y bilaterales. ¿Pero hacia donde llevan estos programas de
capacitación y donde tienen su origen teórico? En Vietnam, como en otros
tantos países en desarrollo, se están siguiendo los dictámenes del Consenso de
106
Washington ampliado29 del que hablábamos en el primer capítulo, el cual hace
especial énfasis en la necesidad de la buena gobernanza y el imperio de la ley.
La buena gobernanza a la que hace referencia y el Estado fuerte por el que se
apuesta es por aquel capaz de hacer cumplir la ley, ¿qué ley? Las leyes afables a
las grandes fuerzas económicas internacionales (la OMC y las corporaciones
transnacionales). Su objetivo es hacer funcionar el libre mercado. Si atendemos
a las reflexiones teóricas de Alonso, ya expuestas en el primer capítulo, el
nuevo Estado surgido del (segundo) Consenso de Washington ampliado sería
capaz de mantener las trampas de equilibrio de bajo nivel: la trampa de las
ventajas comparativas estáticas30 de las cuales Vietnam ya es un ejemplo
claro, ya que, al contrario de las predicciones de las instituciones financieras
internacionales, después de la crisis asiática, Vietnam fue rápido en recuperar
su rol de exportador de producción intensiva en mano de obra (especialmente
prendas de vestir y calzado) (Masina, 2006). No obstante, la buena gobernanza
o el rol del Estado que debe desarrollar Vietnam no es el de garante de la
perpetuación de esta forma de explotación sino el garante de un proceso de
industrialización para una producción de mayor valor añadido y el desarrollo de
una economía basada en el conocimiento que lo igualaría a los países hoy día
industrializados. La encrucijada en la que hoy día se encuentra Vietnam parte
del extremo de la economía planificada del pasado, en las cuales el Estado
tomaba las decisiones de producción y asignaba el crédito de acuerdo a la
planificación y las empresas actuaban en condiciones monopolísticas, Vietnam
se enfrenta ahora al modelo propiciado por la comunidad de donantes, en el
cual el Estado debe garantizar el funcionamiento del libre mercado en la
29 En la terminología de Masina es el Post-Consenso de Washington 30 Terminología tomada de Masina
107
economía globalizada tal y como la conocemos hoy. Pero Vietnam muestra
claros signos de querer inspirarse en la experiencia de los países asiáticos hoy
industrializados. Esto supone llevar a cabo una industrialización dirigida por el
Estado cuyas claves están en el ahuyento de la actitud rentista en los actores
económicos (las empresas que operan en sectores estratégicos y por tanto son
sujetos de regulación estatal) a través de la suficiente autonomía política de la
clase gobernante y la burocracia estatal. En este modelo económico, las
decisiones de producción las toman los agentes económicos (las empresas) pero
el Estado opera por encima de ellos e introduce las modificaciones
(distorsiones) necesarias en el funcionamiento del mercado para maximizar los
resultados. Los programas de capacitación en gobernabilidad que recibe
Vietnam carecen, sin embargo, de los contenidos necesarios para ejecutar las
funciones transformadoras propias del “Estado desarrollista.31” La cuestión que
nos planteamos ahora es la siguiente: ¿llegará Vietnam a superar sus trampas de
equilibrio de bajo nivel? ¿Le bastará con su resolución de fomentar el
crecimiento a la vez que la reducción de la pobreza?
3. Las presiones exteriores no son las únicas a las que tiene que hacer frente un
Estado. La introducción del doi moi ha tenido por un lado el efecto de reducción
de la pobreza y por otro lado el surgimiento de una clase burguesa,
especialmente en las zonas urbanas. Estos cambios sociales traen consigo
nuevas exigencias al gobierno. Todas las sociedades tienen diferenciación de
clases, y en el caso de Vietnam es bien sabido que no existen grandes
desequilibrios en cuanto a desigualdad económica. En la ausencia de este
fenómeno se puede identificar una oportunidad más en cuanto a la facilitación
31 Pese a todo, Masina también anota que Japón pone expertos a disposición que ofrecen apoyo al gobierno vietnamita en el desarrollo de estas capacidades transformadoras.
108
del desarrollo integral (económico y humano). No obstante, la recomposición
social también supondrá una diversificación de los intereses de los grupos
sociales. La cuestión que Vietnam debe ahora plantearse es hacia donde se
dirigen las fuerzas sociales y hacia donde deben dirigirse. En el proceso de
desarrollo de sus vecinos asiáticos, se ha generado una especie de consenso o
equilibrio entre los diferentes grupos sociales, permitiendo que el desarrollo
llegue progresivamente a la inmensa mayoría de la población.32 La cuestión está
en cómo pueden facilitarse las condiciones para el equilibrio o el consenso
social para que el desarrollo beneficie a todos. Masina encuentra la respuesta en
la identificación nacional (patriotismo) como el elemento clave para generar el
consenso mencionado, de tal forma que tanto burguesía como clase obrera
tengan un objetivo común: el enriquecimiento de la nación. La teoría en la que
se basa es en que la identificación nacional o nacionalista puede frenar el
fenómeno (según algunos analistas) de que las élites burguesas se alíen con las
élites extranjeras en la explotación de los recursos del país en desarrollo y por
tanto en la perpetuación de las condiciones de subdesarrollo.
7.3.Estrategias actuales de desarrollo y lucha contra la pobreza:
En el análisis de los condicionantes esenciales del futuro desarrollo de Vietnam ya se
han adelantado algunos aspectos de las condiciones actuales de la economía vietnamita.
2010 es el último año de implementación de la estrategia para el desarrollo socio-
económico 2001-2010 cuyo objetivo es el de desarrollar una Economía de Mercado con
Orientación Socialista, elemento innovador de parte de las autoridades vietnamitas que 32 según algunos autores, los Estados de los países asiáticos hoy desarrollados se vieron en la necesidad de llevar a cabo una “revolución pasiva” para frenar los movimientos revolucionarios de las clases obreras, o, en el caso de Japón, el peligro de colonización y equilibrar y consolidar el dominio de la burguesía capitalista de estos países. Según Masina, la burguesía capitalista junto con la clase obrera se coordinaron bajo un espíritu nacionalista de modernización y desarrollo. Este espíritu de movilización nacional haría posible la realización del “milagro asiático.”
109
debe suponer un esfuerzo especial, para que no quede en cuestiones de retórica. De esto
hablaremos más adelante. Esta estrategia general ha dado lugar a dos estrategias
específicas para los dos lustros en las que se establecían objetivos y metas económicas y
sociales. La Estrategia Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento es un
componente de las estrategias de desarrollo para la década 2001 – 2010. El análisis de la
aplicación de la estrategia del primer lustro muestra resultados positivos, si bien,
también deja claro que la economía vietnamita tiene aún un largo camino por recorrer
en materia de desarrollo.
De la lectura del análisis de la situación económica de Vietnam, realizado por el propio
gobierno en la estrategia de desarrollo para el segundo lustro (2006-2010) se puede
derivar un resumido análisis DAFO de la economía productiva vietnamita en el que
podemos recoger los aspectos básicos positivos y negativos del estado de la economía
en aquel momento:
Tabla 7.1. Análisis DAFO de la economía productiva vietnamita Fortalezas Debilidades Amenazas Oportunidades Dinamismo económico y progresiva diversificación productiva.
Diversidad de agentes económicos y/o diversidad en las formas de propiedad.
(empresas públicas, privadas, cooperativas modernas, empresas
Altos costes de producción.
Necesidad de mejoras en la productividad mediante mejoras tecnológicas y mejoras en la cualificación de la mano de obra.
Escasez de industrias intensivas en capital y conocimiento33.
Necesidad de mejora de la
Perpetuación de las ineficiencias sistemáticas en el sector público
Continuidad en la actitud rentista
Posibilidad de que el gobierno guíe el desarrollo económico hacia la superación de la brecha tecnológica y del conocimiento (catching- up strategies)
Posibilidad de que el estímulo al emprendimiento empresarial y la acumulación de riqueza legítimamente fomente la creación de empresas, empleo y diversificación
33 Conocimiento en el sentido de economía del conocimiento; es decir, aplicación de ciencia y tecnologías avanzadas.
110
familiares, individuales, crecimiento de PYMES y entrada de IDE).
Estímulo al emprendimiento empresarial y la acumulación de riqueza legítimamente desde la ley de Empresas del año 2000
formación profesional de la población activa.
Discriminación del sector privado nacional frente al sector público y la IDE.
Ineficiencias sistemáticas (especialmente en el sector público)
Actitud rentista
productiva.
Mismo énfasis en el desarrollo rural que en el urbano. Diversificación productiva rural – mayor empleo rural – pueblos artesanos.
Deficiencias y escasez de infraestructuras en el medio rural.
Falta de visión estratégica de futuro para el desarrollo de la industria y la artesanía rural. Falta de salida o conexión con el mercado.
Fuente: elaboración propia
En el planteamiento de estas estrategias también se puede dejar ver que las agencias
internacionales (especialmente el PNUD en colaboración con el Ministerio de
Planificación e Inversiones) tuvieron un papel importante en su diseño. Las estrategias
muestran así un compromiso con el establishment del desarrollo (cuya versión más
estricta de los pasos que debe dar Vietnam son la privatización de las empresas
públicas, la reforma del sector financiero, la liberalización del comercio y el desarrollo
del sector privado) reflejado en los objetivos y metas económicas y sociales marcados
pero que, según Masina, carecen de indicaciones precisas u hoja de ruta clara para
alcanzarlos. Esta afirmación contrasta con el hecho de que en el año 2005 según el
informe de Vietnam inmerso en el planteamiento de la estrategia para el siguiente lustro,
se habían alcanzado prácticamente todas las metas establecidas para ese lustro.
111
La aplicación de la agenda política empujada por la doctrina oficial del desarrollo (el
Consenso de Washington ampliado: es decir, la estrategia de ajuste estructural más la
lucha contra la pobreza, el fortalecimiento institucional y el desarrollo del sector
privado) tiene rasgos propios en el caso de Vietnam:
1. El comercio internacional: la tendencia parcial de Vietnam de sustitución de
importaciones se ve como un mal vicio desde la óptica ortodoxa. No obstante, ha
de tenerse en cuenta el déficit en la balanza comercial y la propia estructura de
las importaciones en Vietnam, la cual, según analiza Ari Kokko y recoge
Masina, es la que sería de esperar de un país en proceso de desarrollo
económico, con el groso de las importaciones compuesto por bienes de capital y
materias primas destinados a la inversión y la producción. En 1996, la
importación de bienes de consumo era relativamente pequeña (apenas un 10%
del total de las importaciones). De hecho, la política comercial vietnamita está
explícitamente orientada a la restricción de la importación de bienes de
consumo para ofrecer un mercado estable a los productores locales34. (Kokko,
1998 en Masina, 2006). No obstante, Masina apunta que no queda claro que esta
distorsión del libre comercio sea el resultado de una estrategia comercial
racional según la cual las distorsiones introducidas sean funcionales para
producir una industrialización acelerada o si sencillamente responde a un
comportamiento rentista de las fuerzas económicas imperantes (Masina, 2006).
En los últimos años Vietnam ha dado algunos pasos hacia una mayor
liberalización, al unirse al Área de Libre Comercio Asiática (AFTA en sus siglas
en inglés), al firmar un acuerdo de libre comercio bilateral con Estados Unidos y
al dar los primeros pasos hacia la adhesión a la OMC. Masina hace una lectura
34 Probablemente esto haya cambiado con la adhesión a la OMC
112
del proceso y subraya el hecho de que si bien Vietnam asume formalmente la
lógica del libre comercio, en la práctica, se dan algunas resistencias que ponen
de manifiesto las reservas acerca del libre comercio.
El tratado bilateral con EE UU trajo consigo la apertura de un enorme mercado a
los productos vietnamitas, pero al tercer año desde la entrada en vigor, EEUU
reaccionó para frenar su déficit comercial con Vietnam y acusó a Vietnam de
dumping e impuso restricciones al comercio con este país. Después del
entusiasmo producido por la expansión inicial de las exportaciones, cambió el
ánimo de Vietnam hacia los efectos del tratado bilateral. En esta misma época,
Vietnam se encontraba en las últimas fases de las negociaciones para el acceso a
la OMC. Dada la discriminación de los productos de exportación de Vietnam
fuera de la OMC, la entrada en esta organización es una condición necesaria
para la eficiente explotación del potencial exportador de Vietnam. No obstante,
también es un asunto delicado y arriesgado. Tal y como señala Masina, hay dos
aspectos de especial relevancia para Vietnam. Primero, ser miembro de la OMC
implica un compromiso de liberalización y reducción de la protección a la
producción nacional. Segundo, la OMC no es, como a menudo se cree, algo así
como un área de libre comercio global, sino que está basada en un sistema de
relaciones desiguales de poder y fuerza a los países nuevos (normalmente países
en desarrollo) a asumir condiciones más severas que a los países que ya son
miembros. (Masina, 2006) Vietnam finalmente accedió a la OMC en el año
2007.
2. Las empresas estatales: las empresas estatales son a ojos del gobierno
vietnamita la clave para hacer operar una economía de mercado con orientación
113
socialista35 y con la correspondiente resolución a superar la brecha tecnológica y
del conocimiento. Por ello, según la estrategia actual de desarrollo, las empresas
estatales se centran en la inversión en infraestructuras socioeconómicas y otras
actividades industriales y de servicios claves, siendo las pioneras en la
aplicación de los avances científicos y tecnológicos. La resistencia nacional a la
privatización ha llevado al Banco Mundial a intentar abogar por sus recetas de
una forma conciliadora. El énfasis ya no está tanto en la privatización sino en la
mejora de la eficiencia de las empresas estatales a través de cuatro elementos
clave: desinversión, competitividad, limitaciones presupuestarias severas,
reforma del sector financiero y cambios en la relación entre los gobiernos y los
gerentes de las empresas estatales. Masina analiza que los cuatro elementos
claves arriba citados pueden ser puestos al servicio de diferentes marcos de
acción económica: o bien en un entorno “laissez-faire” basado (exclusivamente)
en las reglas del mercado, o bien pueden integrarse en una estrategia de
industrialización guiada por el Estado. En este segundo caso, Vietnam debe (y
quiere) inspirarse en el modus operandi de las economías del milagro asiático, lo
cual supondría poner fin a la actitud rentista y promover la competitividad
mediante la asignación del crédito y otros privilegios en función de los
resultados. Pero en el caso de Vietnam, falta la habilidad para indicar metas y
criterios rígidos de desempeño (para la asignación del crédito a las empresas
estatales) (Masina, 2006)
Esta afirmación de Masina contrasta con los datos ofrecidos en el informe del
gobierno acerca del lustro 2001 -2005 contenido en las estrategias de desarrollo
35 En el año 1999, existían 5800 empresas estatales que componían un 30% del PIB, un 20% de la inversión total, un 15% del empleo no agrario y un 50% del crédito bancario. Las 200 empresas de mayor tamaño componían en 60% del capital estatal y el 40% de la deuda total. (Fuente: Banco Mundial, 1999). Los datos arrojan por sí solos luz suficiente acerca de la importancia y el trato preferencial otorgados a esta empresas.
114
para el segundo lustro de esta década. Si bien en 2005, las empresas estatales
seguían suponiendo una parte importante de la actividad económica (38,4% del
PIB según el gobierno vietnamita) el informe del gobierno detalla todo un
proceso de transformación y reforma de las empresas estatales. En el lustro
2001-2005 tuvieron lugar procesos graduales de privatización (equitization)36 de
empresas públicas; 146 empresas fueron transferidas, 98 vendidas, hubo 395
fusiones, 137 unificaciones, 144 disueltas, 27 declaradas en quiebra, 110
tranformadas en sociedades unipersonales de responsabilidad limitada, y se
establecieron 79 empresas estatales nuevas.
Los planes de desarrollo del segundo lustro también ponen de manifiesto un
interés por la reforma de las empresas estatales en aras de mayor eficiencia y
sostenibilidad. Así el subapartado 3.1. (Continuar el fortalecimiento de la
reorganización y renovación y mejorar la eficiencia y la competitividad de las
empresas estatales) del apartado 3. (Orientaciones específicas para el desarrollo
empresarial) del capítulo VII (desarrollo de varias formas de empresas) del Plan
Quinquenal de Desarrollo Socio-Económico 2006-2010, marca pautas, entre las
que destaca la diversificación de la propiedad (aunque con reservas en algunos
casos como en los ámbitos de seguridad y defensa, producción vital y provisión
de servicios públicos) para mejorar eficiencia y la competitividad. Se insiste de
nuevo en que las empresas estatales tienen como fin el desarrollo de ámbitos
claves para el desarrollo socioeconómico (algunos ejemplos de estos sectores
claves son la aviación, el petróleo, la electricidad y las telecomunicaciones) pero
también señala la necesidad de reformas como la progresiva eliminación de los
representantes de los ministerios y los comités provinciales y locales en los 36 En las fuentes consultadas cuidan bien el hacer uso del término equitization en lugar de privatization para manifestar la gradualidad de las operaciones de privatización y la posibilidad de que el Estado conserve parte de la propiedad de la empresa (semi)privatizada.
115
consejos de dirección de las empresas estatales e indica que el Estado debe
deshacerse de las empresas que generen pérdidas, debe minimizar los
monopolios estatales y regularlos, así como eliminar los privilegios especiales,
debe crear mecanismos que asocien la responsabilidad, el poder y los intereses
de los gerentes de las empresas estatales a los resultados económicos de las
mismas e insiste en la necesidad de tener una situación financiera y laboral
salubre. Ahora cabe preguntarse. ¿hasta dónde ha llegado Vietnam en su
proceso de reforma y hasta qué punto el control de las empresas públicas está
realmente al servicio de una estrategia de superación de las brechas tecnológicas
y del conocimiento y en definitiva, al servicio del desarrollo del modelo de
economía de mercado con orientación socialista?
3. El sector financiero: el proceso del doi moi también llegó al sector financiero.
Vietnam pasó así de tener un modelo de mono-banca, a tener un banco central
(el Banco Estatal de Vietnam) separado de cuatro bancos comerciales de
propiedad estatal y de los nuevos actores financieros (Bancos a modo de
sociedad por acciones, empresas conjuntas, oficinas de representación y filiales
de bancos extranjeros). En los años noventa se dieron una serie de reformas para
mejora la regulación del sector bancario. Especialmente, después de la crisis de
los países asiáticos, la necesidad de regulación se hizo aún más evidente. Sin
embargo, Vietnam muestra aún signos de debilidad en su sector bancario, en los
mercados de valores y en los mercados de deuda, que, sumado a una debilidad
institucional en las instituciones macroeconómicas suponen un reto especial al
desarrollo económico actual de Vietnam.
En la actualidad, los bancos comerciales de propiedad estatal han sido sometidos
a un proceso de privatización que debe culminar este año y la entrada a la OMC
116
ha traído consigo el compromiso de dar permiso a la entrada de bancos de
propiedad 100% extranjera (Leung, 2009)
La entrada a la OMC también produjo una ola eufórica y especulativa de
sobreinversión en cartera que infló en 2007 la capitalización de las empresas que
operan en bolsa cuando llegó a representar un 43% del PIB y cayó en picado en
el año 2008 hasta representar tan sólo el 15% del PIB37 (Leung, 2009). A la
turbulencia especulativa se le suman otras debilidades inherentes al sistema
financiero vietnamita. Leung señala que el sistema tiene aún poca credibilidad
en cuanto a la aplicación de la Ley del Mercado de Valores de Vietnam del año
2007 ya que Vietnam muestras aún muchos síntomas de debilidad en cuanto a su
sistema legal y la capacidad y autoridad de sus tribunales.
El sector bancario adolece aún de problemas crónicos que debilitan su
funcionamiento. Leung señala problemas como la discriminación en la
asignación de préstamos hacia las empresas públicas, la falta de competitividad
y dinamismo entre los bancos comerciales estatales, y la falta de regulación de
parte del Banco Estatal de Vietnam. La falta de regulación condujo
recientemente a una expansión acelerada del crédito con un alto porcentaje de
préstamos para la financiación de actividades especulativas (boom inmobiliario)
en lugar de dirigirse a actividades productivas, a lo que finalmente se le tuvo que
poner freno aplicando medidas estabilizadoras que recortaron la liquidez
37 En el año 2005 solamente representaba un 6% del PIB. Fuente: Asean Economic Bulletin Vol. 26 Núm. 1 (2009) pp. 44-57. Este fenómeno de entrada y salida masiva especulativa corrobora la tesis de Ocampo, Spiegel y Stiglitz de que la liberalización del mercado de capitales produce inestabilidad y crisis especialmente en los países en desarrollo debido a los mercados incompletos y las asimetrías de información. En el caso de Vietnam, la situación de asimetría de información se agrava ya que las empresas que operan en bolsa no tienen el grado de transparencia y apertura necesaria para alcanzar mayor estabilidad en el volumen de inversiones. Sin las reformas necesarias, la liberalización del mercado hará a que los mercados de valores de Vietnam se encasillen en el rol de un casino más que ser una genuina fuente de acumulación de capital para el sector privado nacional. (Leung, 2009). Por ello, no tiene mucha lógica que la liberalización sea previa a la consolidación de reformas y de un mayor desarrollo económico, porque el fenómeno desestabilizador puede ralentizar el desarrollo económico.
117
bancaria y el margen de beneficios de los bancos. (Banco Mundial, 2008 citado
en Leung, 2009).
Los problemas inherentes a las instituciones macroeconómicas (el Banco Estatal
de Vietnam y el Ministerio de Finanzas) hacen que éstas tengan dificultades para
solucionar los problemas de desarrollo a medio plazo (asimetría de información)
pero también a mostrar signos de debilidad en cuanto a la gestión
macroeconómica a corto plazo. Leung señala que los problemas se deben a la
falta de cualificación y experiencia profesional entre los altos cargos al mando
de estas instituciones y a la falta de independencia institucional. En un entorno
globalizado las debilidades institucionales se agravan más y por ello se hace más
urgente el fortalecimiento institucional para que el Banco Estatal de Vietnam
cumpla mejor su cometido de regulación de la actividad bancaria sin conflicto de
intereses y el Ministerio de Finanzas tenga mayor capacidad en cuanto a gestión
macroeconómica y contabilidad para planes fiscales más realistas, mejor
desarrollo del mercado de bonos del Estado y fortalecimiento de las funciones
regulatorias de la Comisión del Estado para el Mercado de Valores (Leung,
2009)
4. El sector privado: el sector privado cubre un vacío muy importante a la hora
del desarrollo de una economía de mercado con orientación socialista. El
sector privado tiene y/o debe tener la importante función de absorber el
excedente de mano de obra derivado de la mecanización de la agricultura y de la
necesidad de recorte de personal en las empresas públicas en aras de una mayor
eficiencia y productividad, máxime cuando estas operan supuestamente en áreas
donde la producción puede ser (o es) más intensiva en capital y mano de obra
cualificada. No obstante, la realidad económica de esta década aún refleja parte
118
de las rigideces fruto de la herencia de “la vieja escuela” de la economía
planificada. Según analiza Masina, las reservas de la clase política vietnamita
hacia el desarrollo del sector privado puede deberse a tres razones: en primer
lugar, que la iniciativa privada puede no ser la vía adecuada para poner en
marcha empresas en sectores estratégicos que requieren una movilización
enorme de capital y una inversión a largo plazo, y por lo tanto la intervención
estatal poniendo en marcha empresas públicas es justificable desde la teoría
económica. La segunda razón según Masina es que se considere al sector
privado vehículo para la dominación capitalista extranjera en la que los
productores nacionales se vean atrapados en la cadenas de producción como
productores de materias primas en las que las corporaciones internacionales
controlan los precios, los mercados y la división (internacional) del trabajo. La
tercera razón es que la emergencia de un sector privado capitalista pueda
percibirse como un desafío a la autoridad del Estado y un factor de
desestabilización política (Masina, 2006)
Las posibles razones expuestas por Masina ponen de manifiesto las
incoherencias inherentes al modelo económico vietnamita, el cual, si bien aboga
por el fortalecimiento de la economía de mercado como condición para el
desarrollo económico, aún no ha determinado con claridad cuáles deberían ser
los contenidos que modelen la orientación socialista. Si tal orientación se debe
interpretar como una forma autocrática de controlar la evolución (e involución)
del país, o si tal orientación debe reflejar un contenido humanista, entre cuyos
valores está el pleno empleo y la creación de riqueza de forma legítima, tal y
como se expone en los textos legales y formales del gobierno vietnamita.
119
La realidad del sector privado en Vietnam en el paso de esta década muestra las
carencias y dificultades a las que el sector privado se enfrenta, circunstancias
paradójicamente más duras que para la inversión extranjera directa.
Por un lado, el sector privado se enfrenta a una política de discriminación en
cuanto al acceso a la información sobre los mercados (en relación con las
estructuras de mercado, la oferta, los clientes, los contratos de adquisición
pública y los programas de inversión previstos), en cuanto al acceso al crédito y
al acceso a la propiedad o el arrendamiento de la tierra. La discriminación se
produce claramente a favor de las empresas públicas38. A los problemas de
discriminación se le añaden otras cargas derivadas de una burocracia
excesivamente regulatoria e intrusiva, un marco legal excesivamente complejo y
la ausencia de un mecanismo de arbitraje para la solución de controversias.
Por otro lado, existen diversos factores que fortalecerían tanto el desarrollo del
sector público como el privado y cuya promoción, si es realizada de forma
imparcial entre el sector público y el privado, facilitaría el desarrollo social y
económico, al servicio del cual se supone que está la aplicación del modelo de
economía de mercado con orientación socialista.
En este sentido, compartimos la visión de Hakkala y Kokko de que una política
de apoyo directo a las exportaciones (tal y como han realizado numerosos países
– Hakkala y Kokko ponen de ejemplo a Suecia) una política más activa de
inversión en formación profesional y cualificación de los recursos humanos, así
como una política de mejora tecnológica y de investigación y desarrollo, serían 38 El hecho de que las empresas privadas sean objeto de discriminación se hace más alarmante al tener en cuenta que el sector público no solo desarrolla su actividad económica en sectores estratégicos intensivos en capital, I+D o de costosas inversiones de largo plazo, es decir, no solo en aquellos sectores que desde la teoría económica se puede justificar la intervención estatal sino también en sectores donde es difícil encontrar una buena razón para preferir propiedad pública a privada (Hakkala & Kokko, 2007). (Hakkala y Kokko ponen de ejemplo el establecimiento de restaurantes y hoteles como empresas públicas). En este sentido, no es justificable la discriminación como forma de aplicación de una estrategia de industrialización y cierre de la brecha tecnológica y del conocimiento.
120
tres elementos esenciales para que el desarrollo del sector privado no se vea
atrapado en actividades de poco valor añadido y para que el desarrollo del sector
privado también contribuya a una mejora real de las condiciones de vida de la
población. No obstante, teniendo en cuenta el hecho de que Vietnam ya es hoy
día miembro de la OMC, cabe preguntarse hasta qué punto se podrá permitir la
aplicación de una política de apoyo directo a las exportaciones ya que el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC prohíbe
el uso de subvenciones a la exportación.
A las propuestas de Hakkala y Kokko sumaríamos la necesidad de realización de
mejoras en las infraestructuras físicas de Vietnam contando, al menos en parte,
con la creación de Asociación Público Privadas para la puesta en marcha de una
mejora integral de las infraestructuras físicas, tal y como propone el Banco
Asiático de Desarrollo.
7.4.El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda oficial
al desarrollo:
7.4.1. La estructura de gobierno:
La República Socialista de Vietnam es un Estado con un modelo de gobierno de partido
único, el Partido Comunista de Vietnam y con una división de poderes que no coincide
exactamente con el modelo de división de poderes de la Ilustración francesa. La
autoridad de cada elemento integrante del Estado (el Partido, el gobierno, la Asamblea
Nacional, la fiscalía y la Corte suprema) emana de la Constitución vietnamita, la cual
fue renovada en 1992 y posteriormente en 2001 con el objetivo de actualizar la
121
Constitución para reflejar la evolución económica y social desde la introducción del doi
moi seis años antes39.
El Partido Comunista de Vietnam: El modelo de partido único tiene sus especiales
particularidades en Vietnam, ya que es un modelo que intenta alejarse del ejercicio
autocrático del poder y que busca reafirmar su legitimidad a través de varios elementos,
de entre los cuales destacan la buena imagen del Partido en su interés por el bienestar de
la población y la lucha contra la corrupción, el estilo de gobierno basado en el consenso,
el crédito que le otorga las reformas económicas acompañadas de un crecimiento
económico continuado y en ocasiones espectacular, así como el legado de la victoria en
la guerra. (McCarty, 2001). La imagen de legitimidad se ha reforzado a través de los
avances democráticos que han otorgado mayor poder a la Asamblea Nacional. La
doctrina del partido dice que éste lidera y que el Estado administra, pero en la práctica
el partido se coloca a sí mismo en la posición de control e interviene en el proceso
administrativo cuando en la forma y en el momento en el que lo considera oportuno.
(Painter, 2003) en la práctica, McCarty señala que el rol del Partido continúa siendo
dominante e indefinido y se traduce en el fenómeno descrito por este autor como una
democracia gestionada (por el partido) en la que el control del Partido se combina con
un equilibrio de poderes y un estilo de gobierno fundamentado en el consenso. Una de
las razones que ha facilitado esta continuidad en el control político que ha funcionado –
admirablemente, según McCarty – a lo largo de décadas de crecimiento económico, se
debe a la práctica inexistencia de un pasado estalinista/maoísta (excepto por una breve
etapa en la era de Ho Chi Mihn) y al mero hecho de que la planificación central nunca
llegó a ejercerse de forma integral y el control de partido fue (en la era soviética) menos
extensivo e intrusivo (McCarty, 2001). La consecuencia directa de esta forma de ejercer 39 La Constitución base o de referencia a la hora de hablar de reformas es la Constitución que fue aprobada en el año 1980, época en la que el Partido Comunista pretendía afianzar el modelo de Estado comunista con el control social y económico correspondiente.
122
el poder sobre la sociedad es la amplia existencia de libertades económicas, religiosas y
sociales y la emergencia de una clase media independiente del Estado. La necesidad de
equilibrio de poder se materializa en el ofrecimiento de espacio a los diversos grupos de
interés en la estructura monopolística y piramidal en la que el Partido representa la cima
y también en el estilo de gobierno basado en el consenso.
La Asamblea Nacional: La Constitución del año 1992 establece que el Partido
Comunista es la fuerza política líder y la Asamblea Nacional el máximo órgano de
representación popular (Wescott, 2001). Las obligaciones y poderes de la Asamblea
Nacional pueden resumirse en los siguientes elementos: rol legislativo, control del
gobierno, de la Corte Suprema Popular y de la Fiscalía Suprema Popular40, capacidad de
decisión sobre los planes de desarrollo social y económico, sobre las finanzas públicas
(presupuestos generales y tipo de impuestos) y sobre la política exterior del Estado y
por último, capacidad de organización de referéndums. Su posición en el universo de la
Autoridad Pública vietnamita se acerca al rol de los parlamentos en las democracias
modernas (de los países industrializados). La principal diferencia destaca en el
indefinido control que aún ejerce el Partido en este particular modelo de Estado.
La estructura de gobierno: El gobierno de Vietnam tiene una superestructura de
gobierno central y una subestructura de gobierno local. El gobierno central está
compuesto por el Primer Ministro, los Ministerios y las Agencias estatales. La
administración descentralizada o local está dividida en tres niveles: provincias (61
unidades) distritos (600 unidades) y comunidades (10.330 unidades). En cada nivel
existen un órgano representativo (consejo popular) y un órgano ejecutivo (comité
popular). Aunque establecidos como órganos diferenciados los consejos y los comités
40 La capacidad de control sobre el brazo ejecutivo y la Justicia en el Estado vietnamita fue reforzada a través de la reforma de la Constitución del año 2001, la cual otorga potestad a la Asamblea General de otorgar un voto de confianza a los miembros de ambos brazos (incluyendo a los cargos de máximo rango).
123
comparten miembros. Los consejos populares son elegidos por la población local a
partir de listas elaboradas por el Frente Patriótico de Vietnam. Los consejos populares
eligen a los presidentes y vicepresidentes de los comités populares. (Wescott, 2001).
Desde el año 1992, se ha llevado a cabo un proceso legislativo en Vietnam con el fin de
afianzar la descentralización del poder otorgándole a los consejos y los comités
populares responsabilidades presupuestarias y administrativas. Así, estos órganos
pueden hacer peticiones presupuestarias y pueden ejecutar el presupuesto nacional, así
como revisar y aprobar planes de desarrollo socioeconómico. En la práctica, Wescott
señala que estos órganos locales a menudo se encuentran en situación de escasez o
carencia de recursos, habilidades técnicas e infraestructura. También señala su escasa
contribución al proceso político nacional, ya que se reúnen solamente dos veces al año.
(Wescott, 2001)
7.4.2. Gobernanza, burocracia y la Reforma de la Administración Pública en Vietnam:
El concepto de gobernanza ha sido definido repetidas veces en la comunidad de
donantes: en 1999 el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo definieron este
concepto como la manera en la que el poder es ejercitado en la gestión de los recursos
sociales y económicos para el desarrollo. (McCarty, 2001)
A la hora de describir las funciones del Partido Comunista de Vietnam, ya hemos
adelantado que el estilo de gobierno se basa en el consenso entre los distintos posibles
grupos de intereses de la sociedad vietnamita. Este hecho cobra más importancia a la
hora de observar que Vietnam se encuentra en un proceso de Reforma de la
Administración Pública (RAP), que arrancó a comienzos del año 1995 en el octavo
pleno del séptimo Congreso del Partido. En el año 1999 el gobierno inició un proceso
de revisión integral de la RAP, la cual Painter califica de ambiciosa, y se encamina
hacia la modernización del aparato del Estado hacia una burocracia weberiana cuyo
124
contenido está muy condicionado por el escenario político y económico internacional
actual y su impacto en la vida política y económica vietnamita. Tal y como señala
Painter, los primeros pasos que dio Vietnam hacia una reforma del Estado, fueron pasos
autónomos en un Vietnam bastante aislado de las influencias occidentales. Pero las
reformas de estas dos últimas décadas han estado cada vez más influenciadas por la
estructura de poder actual en la comunidad internacional. Como consecuencia, el
gobierno vietnamita ha recibido el apoyo (y también la presión) de la comunidad de
donantes en su proceso de RAP. La lógica de la intervención tiene que ver por un lado
con la necesidad de combatir la corrupción en aras de un mayor enfoque antipobreza41
en la administración del Estado y por otro lado también es una manera de presionar para
conseguir un modelo de Administración que cree el marco político, el marco regulatorio
y las instituciones legales necesarias para promover el crecimiento económico basado
en las reglas de la economía de libre mercado. (Wescott, 2001)42. En este sentido, señala
Wescott que existe una falta de consenso en la élite política vietnamita en cuanto a la
dirección que deben tomar la aplicación de las reformas de la Administración del
Estado.
Este proceso de reforma parte de una Administración con la virtud de la estabilidad
política, gracias al estilo de gobierno y con vicios como la corrupción, la falta de
profesionalidad del funcionariado, la falta de transparencia y mecanismos de rendición
de cuentas, la discrecionalidad de los funcionarios en la interpretación de sus
responsabilidades y obligaciones, el solapamiento de funciones, la ineficiencia en la
gestión de los recursos públicos etc. A estos problemas de la gestión burocrática, se le 41 Este enfoque es el que defiende el PNUD a la hora de justificar la necesidad de llevar a cabo una Reforma de la Administración del Estado (PAR en sus siglas en inglés) 42 En la primera parte del marco teórico señalábamos además que Rodrick observa que “la ofensiva global de la comunidad de donantes hacia la generación de buena gobernanza en los países en desarrollo” se caracteriza por la excesiva inspiración en el modelo liberal anglo americano y limita las posibilidades de experimentación nacional de los países en desarrollo, desafiando la realidad de que no existe un único modelo de Estado en la comunidad de donantes y/o países hoy día desarrollados.
125
suman problemas inherentes al sistema legal y de justicia vietnamita. Los problemas de
la Administración del Estado en Vietnam, no son, sin embargo, un fenómeno
extraordinario, sino más bien problemas comunes a un país en proceso de desarrollo.
Tal y como argumenta Chang en Patear la Escalera, la administración pública de los
países hoy día desarrollados era incluso peor en épocas de nivel de desarrollo similar a
los de los países en desarrollo hoy día. En este sentido, MCCarty coincide con Chang en
su análisis sobre la RAP en Vietnam, al decir que los logros legislativos de la pasada
década en Vietnam son asombrosos en comparación con cualquier país desarrollado
(MCCarty, 2001)
Los elementos integrantes de la RAP son: reforma institucional, reforma de la estructura
organizacional del aparato administrativo, renovación y mejora de la calidad del
funcionariado y reforma de las finanzas públicas.
Entre los avances producidos destacan las reformas del aparato de Estado en virtud de la
nueva economía de mercado (y con orientación socialista) que han supuesto una
racionalización del Estado eliminando muchos aspectos de control económico y
unidades administrativas innecesarias. Igualmente y en virtud de las reformas
introducidas en la Constitución en 1992, se pretende construir un Estado de Derecho.
Vietnam se ha embarcado desde entonces en un proceso de mejora del sistema legal y
de profesionalización del sector. Aún así, Wescott señala que la calidad de las leyes y
las regulaciones es aún débil debido, entre otras cosas, a la inconsistencia entre las
regulaciones superiores y las subordinadas y la práctica de no especificar qué
provisiones de los documentos legales anteriores quedan derogados por los nuevos
documentos, dejando espacio a la discrecionalidad en las regulaciones de menor rango.
Son débiles también los mecanismos de revisión de la constitucionalidad, legalidad,
126
uniformidad, consistencia y factibilidad de aplicación de los anteproyectos de ley
(Wescott, 2001).
En cuanto a los Presupuestos del Estado, Vietnam dio un paso adelante importante el
año 1999, año en el que por primera vez publicó los presupuestos, lo cual venía a ser
reflejo de los logros en las reformas introducidas a lo largo de la década de los años
noventa para transformar el sistema de las finanzas públicas. En 1996 se dictó una
nueva ley de Presupuestos Estatales; en 1997, se adoptaron sistemas de clasificación
internacional y estándares para la comunicación de los gastos; en 1998 se distribuyó un
manual de presupuestos para la elaboración de los presupuestos de 1998. En la misma
época se pusieron en marcha un Programa de Revisión del Gasto Público y un Programa
de Inversión Pública (con la ayuda de agencias internacionales). En virtud de la Ley de
Presupuestos, la Asamblea Nacional tiene la facultad de ejercer control sobre los
presupuestos del Estado. (Painter, 2003)
De la misma época (1994) data la Auditoría del Estado de Vietnam, la cual está
ganando en pericia, recursos y talla, pero no es un órgano independiente (Painter,
2003). Informa directamente al Primer Ministro (sin garantías de revelación pública) y
en ocasiones, a la Asamblea Nacional43 (Banco Mundial, 2001, citado por Painter,
2003)
Finalmente es importante destacar que el gobierno y el Partido Comunista de Vietnam
ponen especial énfasis en la lucha contra la corrupción. Painter recoge un ejemplo en el
que el gobierno inició un proceso contra los dirigentes y funcionarios locales de Thai
Binh, después de que se desatara una manifestación de diez mil personas contra abusos
y fraudes de parte de las autoridades locales (embolso del dinero de vender terrenos del
Estado, asignación de terrenos a amigos y familiares y uso de los impuestos recaudados 43 Como veremos más adelante, el sistema de gestión de finanzas públicas ha progresado notablemente en esta década. El análisis del año 2006 indica reformas legales entre otras cosas, para mayor independencia en las auditorías.
127
para fines personales). Las sanciones tomadas por el gobierno son un ejemplo de los
avances conseguidos desde que se pusiera en marcha la RAP. No obstante, en el análisis
de la etapa previa incluido en el Plan de Desarrollo socio-económico 2006-2010, se
afirma que el proceso de RAP ha sido lento y de baja efectividad, sugiriendo que la
RAP aún está lejos de completarse. Por ello se plantea una profundización en las
reformas tal y como dispone el capítulo IX del Plan.
En un informe del Banco Mundial de finales del año 2006 se afirma que se ha lanzado
una segunda fase del RAP que abarca reestructuración organizacional, gestión de
recursos humanos, reforma salarial y procedimientos administrativos simplificados
(Banco Mundial, 2006). En este mismo informe se recoge información acerca de
avances en otros puntos importantes en la reforma del aparato del Estado y que, como
veremos más adelante, son reformas estrictamente necesarias también con el objetivo de
mejorar la eficacia de la ayuda. Entre estos avances destacan la nueva Ley de
Presupuestos del Estado del año 2004, en virtud de la cual se racionaliza el proceso de
ejecución de los presupuestos creando una sola cuenta en la hacienda pública que
permite un mejor seguimiento de los gastos y que designa además al Ministerio de
Hacienda Pública como la agencia principal a cargo de la ejecución del presupuesto y la
información acerca de la gestión financiera. Otro gran avance es el establecimiento de la
Auditora Nacional como una unidad independiente que informa directamente a la
Asamblea Nacional. La Evaluación de las Políticas e Instituciones que realiza el
Banco Mundial le otorgan a la gestión presupuestaria y financiera de Vietnam una
puntuación de 4 en un rango de 1 (muy débil) a 6 (muy fuerte) (Banco Mundial 2006)
Este mismo informe indica los renovados esfuerzos del gobierno vietnamita en su lucha
contra la corrupción y la salvaguardia de los fondos de AOD.
128
7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam:
Vietnam es un país ejemplar en cuanto a los esfuerzos realizados por el gobierno para
aplicar la Declaración de París en su territorio. Uno de los pasos más significativos fue
la elaboración de una versión nacional de la Declaración de París, a saber, la
Declaración Central de Hanoi sobre la Efectividad de la Ayuda, la cual hace un
análisis a través de 28 puntos sobre los compromisos que debe adoptar la
Administración del Estado Vietnamita y los compromisos que debe asumir la
comunidad de donantes para hacer efectiva la Declaración sobre la Eficacia de la
Ayuda.
Apropiación: en el año 2006 Vietnam recibió la nota B (del rango A-E) en el análisis
del Banco Mundial acerca de la calidad de las estrategia de desarrollo actual y según los
criterios del indicador 1 de la Declaración de París (OCDE, 2008). En las estrategias de
desarrollo de Vietnam actuales (las cuales hemos analizado en apartados anteriores) se
han gestado en foros de colaboración entre el gobierno y los donantes. Por un lado, está
el Grupo Consultativo44 que además de incluir al gobierno de Vietnam y
representantes de la comunidad de donantes, también incluye a la sociedad civil y al
sector privado.
Otro foro de importancia semejante es el Grupo de Asociación para la Eficacia de la
Ayuda45 (PGAE en sus siglas en inglés), el cual es un foro formal para coordinar,
debatir y hacer un seguimiento de la eficacia de la ayuda en Vietnam.
44 El primer encuentro del GC fue en París en 1993 y desde 1999 se ha producido en Vietnam bajo la copresidencia del Ministro de Planificación e Inversiones y el Banco Mundial. (Fuente: http://www.ngocentre.org.vn/book/export/html/73) 45 Está copresidido por un representante del gobierno vietnamita y un representante de la comunidad de donantes nombrado por consenso y que cambia cada seis meses.
129
Vietnam tiene una buena nota con la que supera “la prueba” del indicador 1 de la
Declaración de París. La OCDE insta a Vietnam en su informe del año 2008 a que sus
estrategias de desarrollo adquieran el rango de A, es decir, de excelentes.
Es importante señalar que el gobierno de Vietnam, aparte de elaborar una Estrategia
Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento en el año 2002, la ha integrado de
alguna manera en las estrategias de desarrollo actuales de Vietnam (período 2001 -
2010) ya que el Plan de Desarrollo Socio-Económico para el segundo lustro de la
década tiene la doble función de Plan rector para el gobierno de Vietnam y Estrategia de
Reducción de la Pobreza para los socios donantes. (Banco Mundial, 2006). En el
planteamiento de este Plan de desarrollo (2006 – 2010) se contó con una amplia
participación de la población implicada (stakeholders). Se organizaron tres talleres
regionales y se hicieron varias consultas, incluyendo comunidades pobres de varios
lugares con el objetivo de fomentar el debate sobre el plan quinquenal. Este plan se
complementa con estrategias sectoriales a medio plazo con un amplio número de metas
e indicadores y que se encuadran en estrategias sectoriales a más largo plazo. El Plan de
Desarrollo Socio-Económico 2006-2010 guía al gobierno en la preparación de los
presupuestos anuales.
Presupuestos: Vietnam ha desarrollado un marco de gastos a medio plazo creíble y lo ha
puesto a prueba en algunos sectores y provincias, cuyas lecciones han sido
posteriormente diseminadas por el gobierno y ha acordado extender la aplicabilidad del
marco a todos los ministerios y provincias.
El Análisis Político e Institucional por Países (CPIA en sus siglas en inglés) que realiza
el Banco Mundial le otorgó en el año 2006 una nota de 4 (en un rango de 1 a 6, siendo
uno muy baja nota y 6 excelente) o de moderadamente bueno en el análisis de sus
sistema de gestión de las finanzas públicas (PFM en sus siglas en inglés) y apunta que
130
se habían introducido reformas legales e institucionales para la mejora del sistema PFM,
que incluían medidas para mejorar la presentación de informes de gastos, control de la
ejecución presupuestaria, la transparencia y la independencia de la auditoría. La
encuesta del año 2008 muestra sin embargo un estancamiento de Vietnam al respecto.
La meta para 2010 es que se aumente la nota en al menos medio punto, es decir, que
consiga una nota de 4,5.
En cuanto al sistema de aprovisionamiento, Vietnam aprobó una nueva ley de
aprovisionamiento en el año 2006 y el gobierno ha estado trabajando para estandarizar
el proceso de aprovisionamiento. La nota recibida en la Encuesta de 2008 fue de C (en
la escala A–E) y la meta para este año es la obtención de un B.
Alineación: Acceso a la información: El acceso a la información de relevancia en
cuanto al proceso de desarrollo y los recursos a disposición del desarrollo, es muy
importante tanto para el efectivo cumplimiento del principio de apropiación como para
el principio de alineación. En cuanto al cumplimiento del primer principio, el informe
del Banco Mundial señala que los medios de comunicación de masas juegan un papel
importante al respecto y se han llevado a cabo además actividades de comunicación en
las lenguas locales de las minorías étnicas para hacer llegar la información acerca de
estos procesos de desarrollo a todos los rincones del país y a toda la población
implicada. En cuanto al uso de la información para la aplicación tanto del principio de
apropiación como el de alineación, es importante señalar que en las páginas webs
oficiales de Vietnam se publican información estadística y de las encuestas
socioeconómicas realizadas, y más importante aún, los planes presupuestarios, las
contabilidad nacional y los resultados de la auditorías de los presupuestos locales y
nacionales, además de información acerca del Programa de Reformas de Gestión de las
Finanzas Públicas.
131
Presupuestos: En el año 2006 se registró que un 81% de la ayuda desembolsada para el
sector gubernamental había sido registrada en los presupuestos nacionales. Sin embargo
en el año 2008 se ha registrado un leve descenso (registro del 80%). Los cálculos del
gobierno vietnamita en cuanto a las contribuciones de los tres donantes más importantes
habían sido peor estimados, cubriendo estos tres donantes sin embargo el 75% del total
de AOD que recibe Vietnam. La OCDE señala que esto se debe a cuatro factores: uso
de diferentes años fiscales, falta de acuerdo acerca de lo que debería quedar registrado
en los presupuestos, falta de información realista sobre los desembolsos dada a tiempo y
con precisión y forma incorrecta del registro de la ayuda.
Uso de los sistemas nacionales: la encuesta de 2008 muestra un progreso considerable
en el uso de los sistemas, con un 63% de los flujos de ayuda administrados a través de
los sistemas de gestión de las finanzas públicas (en 2005 era de un 32%) y un 59% de
los flujos de ayuda se canalizan a través del sistema de aprovisionamiento (frente a un
33% en 2005). La meta para este año es de 66% - dos tercios - en el uso de estos
sistemas.
Reducción o supresión de estructuras de implementación paralelas: la encuesta de 2008
muestra casi una reducción a la mitad en el número de estructuras paralelas existentes
(de 111 a 58). La meta para este año es que solamente existan un máximo de 37. Este
éxito es el resultado de esfuerzos concertados entre el gobierno y sus socios de
desarrollo para tomar una serie de iniciativas específicas que incluyen: análisis
guiados por el gobierno, nueva legislación para racionalizar la gestión de la AOD, un
programa de formación a gran escala para enfrentarse a las carencias en capacidad
local y nacional y esfuerzos por reducir las diferencias salariales dentro y fuera del
sector gubernamental. Varios donantes se han comprometido a hacer uso de las
unidades o estructuras gubernamentales para los nuevos proyectos (OCDE, 2008).
132
Predictibilidad y ayuda desligada: la encuesta de base del año 2006 registró la
predictibilidad de la ayuda dentro de un ejercicio fiscal en un 78%. La meta para
Vietnam en 2010 es de un 89%. Pero la OCDE señala en su último informe del año
2008 que la mayor parte de la ayuda (de la mayoría) de los donantes no se está
registrando en los presupuestos nacionales y la buena actuación de los tres donantes
principales engrosan la puntuación en relación con el indicador (OCDE, 2008)
En temas de ayuda ligada, no existe una meta precisa en la Declaración de París. Los
datos más recientes (año 2006) indican que de un 92% del total de la ayuda
desembolsada en Vietnam, un 71% era ayuda desligada.
Armonización: la encuesta del año 2008 indica que se ha producido un aumento
considerable del monto de ayuda que cumple los criterios del mecanismo de Enfoque
Basado en Programas (58%) con respecto al año 2005 (con un 34% solamente). La
OCDE señala no obstante, que la parte de este monto de ayuda que se entrega mediante
el instrumento de apoyo presupuestario general ha disminuido de un 51% a un 44%.
Tanto el Banco Mundial como la OCDE señalan el programa Educación para Todos
(programa tipo SWAP que cumple con los criterios de un Enfoque Basado en
Programas) como uno de los primeros éxitos cosechados a la hora de la aplicación de
los principios y la metodología de la Declaración de París (o de la nueva arquitectura de
la ayuda). El Banco Mundial señala en su informe de 2006 que varios donantes están
estudiando la factibilidad de desarrollar un enfoque SWAP en el sector sanitario y
también se están estudiando la aplicación del enfoque programático a otros sectores del
desarrollo humano y la protección medioambiental. Consideramos positivo que los
primeros pasos en la aplicación del método de Enfoque Basado en Programas así como
la aplicación de la ayuda programática se produzcan en temas de desarrollo humano, ya
que es más fácil alcanzar un punto en común en estos sectores entre el gobierno
133
nacional y la comunidad de donantes que en otros temas (como los diversos aspectos
del desarrollo económico) donde se pueden despertar más sensibilidades y generar más
discrepancias. En cualquier caso, el influjo de ayuda al desarrollo humano es
indirectamente y por doble vía, un influjo de ayuda al desarrollo económico; en primer
lugar, por el principio de fungibilidad y en segundo lugar por la interrelación del
desarrollo social y económico.
Misiones conjuntas y análisis conjunto: la encuesta de 2008 indica que tan solo un
20% de las misiones en Vietnam durante el año 2007 fueron misiones conjuntas, una
cifra muy baja que sin embargo supone el doble del porcentaje de misiones conjuntas
del año 2005. Para alcanzar el objetivo de este año, la proporción de misiones conjuntas
debe haberse doblado de nuevo (40%). La OCDE estima que será difícil alcanzar esta
duplicación dado el gran número de donantes que operan en Vietnam y la falta de
coordinación entre algunos de los más importantes (los cuales informan sobre un
porcentaje inferior al 5% de misiones realizadas de forma conjunta) (OCDE, 2008).
En cuanto al trabajo analítico conjunto el panorama de Vietnam es más alentador, ya
que el gobierno ha asumido una posición de liderazgo en la elaboración de estudios
analíticos facilitando así también la cooperación y la armonización de donantes. El
Ministerio de Planificación e Inversiones ha lanzado además la puesta en marcha de una
nueva base de datos electrónica donde se acumula el trabajo analítico común.
Gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad: el gobierno de Vietnam ha
puesto en marcha un marco de seguimiento y evaluación para los Planes de Desarrollo
Socio-Económico 2006-2010. La OCDE estima que es probable que si el gobierno
continúa progresando en el desarrollo de este marco de seguimiento y evaluación, es
probable que obtenga la puntuación B tal y como se ha establecido para Vietnam.
134
La existencia del Grupo de Asociación para la Eficacia de la Ayuda como foro de
encuentro entre el gobierno vietnamita y la comunidad de donantes facilita la evaluación
mutua y a través del marco de seguimiento y evaluación establecido por este Grupo, se
informa al Grupo Consultativo acerca de los resultados de las evaluaciones conjuntas.
8. Conclusión: ¿Hacia dónde se dirige el futuro de Vietnam?
La historia reciente de Vietnam muestra que éste es un país joven cuyo proceso de
desarrollo ha sido ralentizado por las guerras, la planificación central hasta 1986 y el
embargo y aislamiento internacional hasta 1994.
En apenas dos décadas de renovación económica, Vietnam muestra indicios de poder
germinar un milagro económico. No obstante, a lo largo de este estudio hemos
analizado que existen condicionantes – oportunidades y amenazas – que determinarán la
evolución de Vietnam.
En menos de década y media de reformas del Aparato de Estado, Vietnam también ha
dado pasos importantes y ha mostrado un grado aceptable de responsabilidad y
liderazgo político en el proceso de desarrollo institucional.
Como país en vías de desarrollo y receptor de ayuda, Vietnam posee unas cualidades
muy interesantes: en una época de creciente interés en la comunidad internacional por la
eficacia de la ayuda, Vietnam – en “lado de la demanda” (de ayuda) – ha dado pasos
importantes y ha cumplido muchas metas. Vietnam es dueño de una estrategia de
desarrollo propia y elaborada en un marco institucional en el que la sociedad civil, el
sector privado y la comunidad internacional también han aportado su “grano de arena.”
Vietnam también ha avanzado notablemente en cuanto a transparencia en la gestión de
los recursos para el desarrollo.
135
Si bien es cierto que Vietnam no es una democracia al estilo occidental, su particular
modelo político goza de estabilidad y un cierto grado de legitimidad, proporcionada
especialmente por la capacidad del gobierno como gestor de la transformación
económica de Vietnam y en especial por la forma de gobernar, que intenta alejarse del
autoritarismo y que busca el consenso en cuanto a las decisiones políticas. Pese a que
algunos ven en este estilo de gobierno, una forma muy lenta de materializar avances en
la toma de decisiones políticas y en su ejecución, Vietnam ha dado muestras de ser
capaz de progresar con relativa rapidez, tal y como muestra la aplicación de los
principios de la Declaración de París a nivel interno. De hecho, las “notas más bajas”
tienen más que ver con la falta de progreso de parte de los donantes (falta de
armonización y falta de alineación de los flujos de ayuda con los presupuestos
nacionales) que con la falta de liderazgo a nivel nacional o la falta de responsabilidad en
la gestión de los recursos para el desarrollo.
A lo largo de este trabajo también hemos detectado las debilidades que pueden generar
inconsistencias en el proceso de desarrollo de Vietnam. La falta de autonomía política
frente a los intereses rentistas de las empresas públicas que operan ineficientemente
puede ralentizar y dificultar el proceso de desarrollo. Por ello, el gobierno vietnamita
debería actuar con mayor responsabilidad y acierto a la hora de querer inspirarse en la
experiencia de desarrollo de sus países vecinos ya industrializados. En especial, debe
plantear con mayor claridad cuáles son los contenidos que debe tener una economía de
mercado con orientación socialista. Consideramos que la orientación socialista debería
hacer referencia al desarrollo del Estado del Bienestar y la correspondiente función del
Estado de redistribución de la riqueza así como la puesta en marcha de políticas
industriales, comerciales y tecnológicas activas que reproduzcan los patrones de
funcionamiento de las economías “del milagro asiático.” Para ello es esencial sofocar la
136
actitud rentista, fomentar la autonomía política, promover el dinamismo económico y el
desarrollo del sector privado nacional y alejarse así de las rigideces doctrinales del
pasado.
En cambio, consideramos plausible que Vietnam desarrolle su particular modelo de
desarrollo en el que tenga cabida la experimentación nacional y la elaboración de
políticas autóctonas, como parece ser que la insistencia en el desarrollo de una
economía multisectorial con diferentes formas de propiedad – aludiendo al rol de
liderazgo económico del sector público y la convivencia con el desarrollo del sector
privado – quiere mostrar.
En la obra de Masina se afirma que un estudio sobre las expectativas de la población
vietnamita sobre el futuro mostraba que la población vietnamita es una de las más
optimistas acerca del futuro. El reto al que se enfrenta su gobierno, es a que esas
expectativas no se frustren.
8.1. Identificación de una Propuesta de Investigación Científica:
A lo largo de este trabajo hemos analizado los avances en materia de división del
trabajo como forma armonizada de canalizar los flujos de ayuda al desarrollo. Hemos
averiguado que desde el año 2007 se ha puesto en marcha un proceso de división del
trabajo entre los donantes europeos según el Código de Conducta de la Unión
Europea sobre la División del Trabajo. Sin embargo aún no contamos con mucha
información publicada acerca del desenvolvimiento del proceso.
En este trabajo hemos analizado además las virtudes y las posibilidades acerca de la
cooperación internacional en el desarrollo del sector privado, y hemos analizado
brevemente las condiciones en las que se desarrolla el sector privado en Vietnam y las
dificultades a las que se enfrenta.
137
Por todo ello, pensamos que sería de especial interés hacer un estudio detallado de la
evolución de la división del trabajo entre donantes europeos y la cooperación para el
desarrollo del sector privado en Vietnam.
En cuanto al desarrollo del sector privado en Vietnam, a lo largo del capítulo anterior
hemos realizado un breve resumen acerca de las circunstancias y dificultades en las que
opera. Gracias a algunos estudios del Banco Asiático de Desarrollo y del propio
gobierno vietnamita, podemos esbozar un análisis de participación y podemos hacernos
una idea básica de los problemas del sector privado nacional en Vietnam.
154
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158
ANEXOS:
Anexo 1. Indicadores de progreso de la Declaración de París: