U NIVERSIDAD F RANCISCO G AVIDIA F ACULTAD DE J URISPRUDENCIA Y C IENCIAS S OCIALES E SCUELA DE C IENCIAS J URÍDICAS ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN EL SALVADOR Y SU IMPACTO EN LA CALIDAD DE VIDA DE LOS SALVADOREÑOS Y LA SITUACIÓN DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES TRABAJO MONOGRÁFICO PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS PRESENTADO POR: JOSÉ ANTONIO CALDERÓN RUBIO ASESOR: LIC. CARLOS ALBERTO AVILÉS SAN SALVADOR, JUNIO DE 2003
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UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN EL SALVADOR Y SU IMPACTO EN LA CALIDAD DE VIDA DE LOS SALVADOREÑOS Y LA SITUACIÓN DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS
NATURALES
TRABAJO MONOGRÁFICO PARA OPTAR AL GRADO DE
LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS
PRESENTADO POR: JOSÉ ANTONIO CALDERÓN RUBIO
ASESOR:
LIC. CARLOS ALBERTO AVILÉS
SAN SALVADOR, JUNIO DE 2003
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
RECTOR INGENIERO MARIO ANTONIO RUIZ RAMÍREZ
SECRETARIA GENERAL
LICENCIADA TERESA DE JESÚS GONZÁLEZ DE MENDOZA
DECANO DE LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y
CIENCIAS SOCIALES LICENCIADA ROSARIO MELGAR DE VARELA
Este sencillo trabajo tiene como punto de partida el problema que se enuncia así: ¿Cómo ha evolucionado la legislación ambiental en El Salvador y como ha sido su incidencia en la protección de la calidad de vida de la población salvadoreña y de los recursos naturales y del medio ambiente en general?
Hablar de la legislación en El Salvador era casi imposible hace
menos de diez años. De hecho, muy pocos abogados habían tenido contacto con el término Derecho Ambiental, no concebían la existencia de una rama jurídica especializada para tratar un tema tan complejo como el ambiental.
A nivel mundial la legislación ambiental evolucionó desde los años
70 asombrosamente llegando a ser rama del derecho en la que actualmente se producen un mayor número de convenios internacionales anualmente, al grado que ninguna otra norma del Derecho Internacional crece con tanta celeridad.
En El Salvador, no existe suficiente material de investigación,
estadísticas, jurídico, sociales y salud sobre medio ambiente y los recursos naturales; esto se debe a que probablemente a que el tema es bastante novedoso y la materia de derecho ambiental a la fecha no esta incluida en el Plan Curricular de varias universidades. Esto vuelve importante elaborar un trabajo como el que se pretende desarrollar, pues la monografía permitiría a muchos estudiantes, abogados y docentes contar con un material de referencia que analiza y describe la legislación existente en la materia en nuestro país.
Que no obstante lo anterior, el estudio que se ha realizado es
producto de investigaciones y opiniones de los aplicadores de la normativa ambiental como el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Departamento de Medio Ambiente y Salud de la Fiscalia General de la República, División Ambiental de la Policía Nacional Civil, entre otros.
El trabajo esta estructurado en cuatro capítulos. El capítulo uno denominado “Problemática de la Investigación”, en el cual se ha integrado lo correspondiente a los antecedentes generales sobre el tema en lo que corresponde a nuestro país, lo cual se ha hecho referencia al diagnóstico de la situación ambiental, impacto ambiental y calidad de vida, y las normativas en general sobre el medio ambiente.
En el capítulo dos contiene propiamente el análisis objetivo de la
normativa ambiental nacional e internacional. En el capítulo tres esta referido al análisis del impacto de la
legislación ambiental en la protección de los recursos naturales y ambientales en El Salvador, así como los efectos de la misma en la protección de la calidad de vida de la población. En el capítulo cuarto, comprende las conclusiones y recomendaciones.
El Salvador ha suscrito distintos convenios internacionales sobre el
medio ambiente, los que constituyen leyes de la República al entrar en vigencia (Art. 144 Constitución de la República). Los más importantes son: Convenios sobre Diversidad Biológica, Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Protocolo de Kioto, Convenio de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en Países Afectados por la Sequía, Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).
La aplicación de estos y otros convenios internacionales incluyen
múltiples beneficios a la población, al manejo de los recursos y al medio ambiente.
1.2 DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN AMBIENTAL.
La República de El Salvador, situada en el istmo centroamericano
del continente de América, se ubica geográficamente en el Hemisferio Norte por latitud geográfica; Hemisferio Occidental por longitud geográfica y en la Zona Tórrida Septentrional. Actualmente, la degradación del suelo es evidente, ya que más del 50% de sus menos de 21,000 kilómetros cuadrados de extensión están siendo utilizados inapropiadamente, lo que causa impactos ambientales negativos que inciden en la calidad de vida de la población. La erosión genera un arrastre del suelo fértil, lo que contribuye al agotamiento de los suelos y pérdida de su capacidad productiva.
Otro de los recursos que se ven fuertemente afectados por el
deterioro ambiental es el agua. Paradójicamente, aunque de acuerdo a los niveles internacionales en el país se cuenta con una precipitación anual promedio de 1,823 mm, que se considera abundante, en muchas
zonas del país existen fuertes efectos de los procesos de sequía, fenómenos como El Niño y el acceso al agua no es suficiente para todos los habitantes del país.
Según el monitoreo de la calidad del aire elaborado para 1999 por
Swisscontact, los promedios de partículas menores suspendidas se encuentran por encima de las normas técnicas de calidad de instituciones como la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Agencia de Estados Unidos para la Protección Ambiental (EPA).
Aunado a ello, recursos naturales como el bosque e incluso en los
últimos años el parque cafetero, se ven disminuidos, perdiendo cobertura boscosa y que termina generando un efecto negativo en el clima y en la capacidad de recarga acuífera del suelo, entre otros efectos negativos. 1
1.3 IMPACTO AMBIENTAL Y CALIDAD DE VIDA.
Todos esos procesos de degradación y contaminación de los
recursos naturales como bióticos y abióticos, tienen un efecto negativo en la calidad de vida de la población salvadoreña.
Según el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, las
causas más frecuentes de morbilidad son en su orden: las enfermedades diarreicas, parasitismo, la influenza o gripe, las infecciones respiratorias y el paludismo. De igual forma, en los últimos años se ha producido una recurrente epidemia de dengue. Todas estas enfermedades están estrechamente vinculadas a la existencia de condiciones de salud ambiental inadecuadas para el desarrollo de las personas.
Los efectos económicos de la degradación ambiental también son
importantes. La pérdida de capacidad productiva de los suelos hace disminuir la producción de alimentos, lo que genera además de los efectos en desnutrición y otros relacionados, una disminución severa en los ingresos de la población especialmente de la población rural. Esto ha generado desempleo y los consiguientes efectos del mismo como migración a las ciudades o al extranjero e incremento de la inseguridad ciudadana.
La crisis del café es otro fenómeno con impactos negativos en la
economía del país a todo nivel. Esto ha generado un abandono en muchos casos de los parques cafeteros y un cambio de uso de los
1Cfr. Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente; 2000; Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales; El Salvador; Pág. 1/20.
mismos, dando lugar a la creación de nuevas lotificaciones y urbanizaciones, lo que incrementa la impermeabilidad del suelo y afecta las zonas de recarga acuífera. Una posibilidad que los cafetaleros están contemplando para paliar la crisis y atenuar los efectos negativos en el ambiente es la de diversificar la producción cafetera e incrementar la calidad del café, produciendo café orgánico o certificado de acuerdo a criterios ambientales. No obstante, esta oportunidad a la fecha no ha sido adecuadamente aprovechada.
Otros sectores como la pesca, se ven afectados por fenómenos
como el cambio en las temperaturas de las aguas y la pérdida de hábitat naturales para las diferentes especies, como la depredación del manglar y la contaminación de ríos y lagos del país, lo que ha generado incluso la amenaza o extinción de especies costero marinas.
1.4 LEGISLACIÓN AMBIENTAL.
Si consideramos la legislación ambiental en su concepto más amplio, El Salvador ha contado con diferentes instrumentos normativos dirigidos a la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y a la protección del medio ambiente. Obviamente, hace cien años no existía conciencia de la importancia de proteger nuestro entorno, y como resultado de ello las leyes que regulaban esas materias eran amplias y permitían la ejecución de actividades libremente y sin tomar en consideración los efectos que esas leyes iban a tener en la calidad de vida de la población.
Por ello es que algunos cuerpos normativos como el Código Civil
contienen disposiciones referentes a la caza de animales bravíos, construcción de diques, plataformas, servidumbres de agua, suelo, aprovechamiento del suelo y subsuelo; y otras disposiciones similares. Aunque en alguna medida establece disposiciones protectoras de los recursos naturales: como las que declaran zonas de límite a la construcción en las playas, las que mandan a derrumbar edificaciones ruinosas o que afectan propiedades vecina. En todo caso, estas disposiciones no nacen por un interés ambiental, sino que por proteger otros bienes jurídicos que sí eran considerados como tutelados por las leyes.
Aparte del Código Civil, podemos citar otras leyes y reglamentos que indirecta o directamente se refieren al ambiente y los recursos naturales, entre ellas: Ley Forestal (1973), que fue derogada por la nueva Ley Forestal promulgada el año 2002), Ley de Hidrocarburos (1981), Código de Salud (1988). Ley de Conservación de Vida Silvestre
(1994), Ley de Minería (1995) Ley de Sanidad Vegetal y Animal (1995), Ley del Fondo Ambiental de El Salvador (1996). Estos procesos de formulación de leyes fueron madurando y alcanzan un gran logro con la aprobación y vigencia de la Ley del Medio Ambiente en 1998, proceso del que se ampliará posteriormente.
1.5 CREACIÓN DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE.
Antes de la creación del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) por parte del Órgano Ejecutivo, existía la denominada Secretaría Ejecutiva del Medio Ambiente (SEMA), la cual surgió mediante Decreto Ejecutivo N° 19 del 15 de julio de 1994, publicado en el Diario Oficial N°152, Tomo 324, del 19 de agosto de ese mismo año, como una institución adscrita al Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN) que se encargaría de temas relacionados a la temática ambiental.
Posteriormente, observando las coyunturas internacionales y
nacionales del país, se creó el MARN mediante Decreto Ejecutivo N° 27 del 16 de mayo de 1997, publicado en el Diario Oficial N° 88, Tomo 335, de esa misma fecha, como la Institución encargada de la formulación, planificación y ejecución de las políticas en materia de medio ambiente y recursos naturales, así como a la atención de toda referencia en leyes y convenios en las que tuvo en su oportunidad la SEMA.
Las funciones a desempeñar por ese nuevo Ministerio se
encuentran plasmadas en el Decreto Ejecutivo N° 30 de fecha 19 de mayo de 1997, publicado en el Diario Oficial N° 89 Tomo N° 335 de esa misma fecha, en la cual se reformó el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en el sentido de incluir dentro de las Secretarías de Estados o Ministerio para la gestión de los negocios públicos al MARN, así como también las competencias del mismo (Art. 45 – A del Reglamento Interno del órgano Ejecutivo), entre las que se pueden mencionar: a) formular, planificar y ejecutar las políticas de medio ambiente y recursos naturales, b) ejercer la dirección, control, fiscalización, promoción y desarrollo en materia de medio ambiente y recursos naturales, c) proponer la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales a efecto de obtener un desarrollo sostenido de los mismos y velar por el cumplimiento, d) representar al país ante los organismos nacionales, regionales e internacionales en todo lo concerniente al medio ambiente y los recursos naturales, entre otros.2
2 Creación de el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales; Decreto Ejecutivo No. 27; Diario Oficial No. 88; Tomo No. 335, Mayo de 1997.
Se observa pues como esta nueva institución gubernamental posee facultades importantes, por tratarse de un tema relativamente nuevo en el país, como lo es el medio ambiente.
Curiosamente, no fue sino hasta el lunes 06 de Noviembre de
1998, 18 meses después de que se creara el MARN, que se emitió el Decreto Ejecutivo N° 117, publicado en el Diario Oficial N° 213, Tomo N° 341, de fecha 16 de ese mismo mes y año, en el cual se derogó el Decreto que creó la SEMA, es decir, que transcurrió más de un año y medio en el cual, por lo menos legalmente, existían dos instituciones que se encargaban de los mismos asuntos ambientales.
Con la proposición de la legislación sobre la conservación y uso
nacional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de los mismos y velar por su cumplimiento, el Presidente de la República a propuesta del MARN ha emitido los siguientes reglamentos:
Reglamento General. Decreto Ejecutivo No. 17, Diario Oficial No
73, Tomo No 347, del 12 de abril 2000.
Reglamentos Especiales. Decreto Ejecutivo No 38, 39, 40, 41 y 42, Diario Oficial No. 101, Tomo No. 347, del 1° de junio de 2000. Reglamento Especial de Aguas Residuales, Reglamento Especial de Normas Técnicas de Calidad Ambiental, Reglamento Especial sobre el manejo de los Desechos Sólidos, Reglamento Especial sobre el Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono y Reglamento Especial en materia de Sustancias, residuos y Desechos Peligrosos.
Así también se encuentran formulando reformas a la misma ley y
creación de una nueva normativa, en lo que respecta al proyecto de la Revisión Técnica Vehicular, lo que vendría a concretizar las acciones tendientes a crear en la población más conciencia en cuanto a disminuir la emisión de gases contaminantes con la atmósfera producidos por los vehículos automotores.
Se realizó el traspaso de PANAVIS (Servicio de Parques
Nacionales y Vida Silvestre) al MARN (Ministerio de Medio Ambiente y Recursos naturales), antes ésta dependía directamente del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Este cambio favorece al quehacer del mencionado Ministerio en materia ambiental. 3
3 Funciones que desempeña el Ministerio del Medio Ambiente; Decreto Ejecutivo No. 30; Diario Oficial No. 89; Tomo No. 335; 19 de Mayo de 1997.
En este contexto se ha dado la creación del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET), se da a través del Decreto Ejecutivo, N° 96, el 14 de Septiembre del 2001, publicado en el Diario Oficial N° 197, tomo 353 el jueves 18 de Octubre de ese mismo año, con la finalidad de producir información oportuna en materia de factores constitutivos del riesgo, amenazas y vulnerabilidad, como base para adoptar medidas que garanticen niveles adecuados de seguridad para la población frente a los eventos y procesos de riesgo de desastre, así como el de definir medidas adecuadas para la prevención y la reducción de dichos riesgos.
En lo que respecta a la representación del país ante los organismos
nacionales, regionales e internacionales en todo lo concerniente al ambiente y los recursos nacionales, el MARN tiene representación ante la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, en las reuniones de las distintas Secretarías de las Partes de los diversos Convenios y Tratados Internacionales relacionados en la temática ambiental en la que El Salvador es parte. 2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
En El Salvador, uno de los tantos problemas graves lo constituyen la contaminación ambiental en los recursos aire, suelo, recurso hídrico.
Para el caso de la contaminación del aire la sola presencia de una
nube gris o Bruma marrón sobre San Salvador evidencia el deterioro de la calidad de aire.
Más del 70% de la contaminación del aire en San Salvador y
principales ciudades del país es producido por fuentes móviles (vehículos); existen aproximadamente medio millón de vehículos, de los cuales el 55% está concentrado en San Salvador de los cuales aproximadamente 12,000 son autobuses de transporte colectivo y mas de 20,000 son Microbuses que utilizan el combustible diesel, y el resto lo constituye vehículos se carga y privado. Que el 75% de los vehículos son modelos de más de 10 años y en malas condiciones mecánicas, lo que los convierte en generadores de grandes niveles de emisiones contaminantes.
Existen también un número grande de actividades productivas del
país como energía, industria, agroindustria, y agrícolas que no poseen mecanismos adecuados de control, monitoreo y reducción de emisiones.
En cuanto al recurso suelo cada vez hay más degradación principalmente porque están sometidos a un uso inadecuado, resultado
del establecimiento del cultivo sin obras conservacionistas, donde la erosión es moderada, asevera. La erosión de suelo por obras de construcción urbana es severa, contribuyendo con la sedimentación de los ríos, contaminándoles y causando azolvamientos en los embalses de las centrales hidroeléctricas.
El uso inadecuado de las tierras esta causando su degradación ya
que no se considera su vocación natural y su capacidad productiva para su explotación. Más del 50% del territorio esta siendo utilizado en forma inapropiada cauzando impactos nocivos en el medio ambiental. Desde luego el mal uso del suelo, las malas prácticas agrícolas y el creciente proceso de deforestación impiden una excelente precipitación de la lluvia.
Para contrarrestar la mala práctica del mal uso de los recursos
naturales es que se han dictado al respecto numerosas normas jurídicas ambientales.
Entonces surge la pregunta: ¿Cómo ha evolucionado la legislación
ambiental en El Salvador y cómo ha sido su incidencia en la protección de la calidad de vida de la población salvadoreña y de los recursos naturales y del medio ambiente en general?4 3. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN.
3.1 INTERÉS DE LA INVESTIGACION.
En El Salvador, existen muy pocas o nula investigaciones jurídicas
que aborden el tema de la legislación sobre medio ambiente y los recursos naturales; esto se debe probablemente a que el tema es bastante novedoso, y la materia de Derecho Ambiental a la fecha no está incluida en el plan curricular de muchas Universidades. Esto vuelve importante elaborar un trabajo como el que se pretende desarrollar, pues el estudio permitiría a muchos estudiantes, abogados y docentes contar con un material de referencia que analiza y describe la legislación existente en la materia en nuestro país.
3.2 UTILIDAD DE LA INVESTIGACION. El estudio es útil porque presentará un análisis sobre el efecto
positivo y/o negativo de la Legislación Ambiental en la protección de la
4 Cfr. Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente; 2000; Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador; 1era. Edición Pág. 6/10.
calidad de vida de los habitantes y en la protección de los recursos naturales. 4. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
4.1 OBJETIVO GENERAL. Analizar la evolución y desarrollo de la legislación salvadoreña, en
la tutela y protección del medio ambiente y los recursos naturales en el periodo comprendido desde el año 1998 hasta el año 2002 y su impacto real en las condiciones ambientales del país y de los habitantes en general.
4.2 OBJETIVOS ESPECIFICOS.
4.2.1 Describir las normas jurídicas existentes en El Salvador en el período comprendido del año 1998 al año 2002, en los diferentes niveles jerárquicos del ordenamiento jurídico relacionados con el medio ambiente.
4.2.2 Analizar el impacto positivo y/o negativo de la
legislación ambiental en la protección de la calidad de vida de la población salvadoreña y en la conservación del medio ambiente y los recursos naturales.
5. DELIMITACION DEL PROBLEMA.
5.1. DELIMITACION TEÓRICA.
No obstante que el fenómeno ambiental está tratado bajo normativas también internacionales, en esta oportunidad se tratará bajo la regulación de las normativas internas. El fenómeno ambiental antes de entrar en vigencia de la legislación especial que trata sobre el medio ambiente, este tema está regulado por diferentes normas contenidas en otras leyes, para el caso en las leyes agrarias, leyes de salud pública, leyes civiles, etc. Sin embargo este tema será desarrollado en su dimensión de aplicación de la Ley Ambiental a partir de la entrada en vigencia, es decir, del 13 de Mayo de 1998.
6. ESTRATEGIA METODOLÓGICA.
6.1. ETAPAS DE LA INVESTIGACION.
6.1.1. RECOLECCION DE LA INFORMACIÓN.
Consiste en el acopio de la información bibliográfica, documental y jurídica relacionada con el tema.
6.1.2. SISTEMATIZACION DE LA INFORMACION.
Consiste en ordenar, clasificar y sistematizar la información
pertinente con el tema.
6.1.3. REDACCIÓN DEL INFORME MONOGRÁFICO. Consistirá en la redacción del informe final de acuerdo con el
proyecto capitular. 6.2. METODOS. El estudio estará basado en el uso del método científico y de los
métodos inductivo y deductivo para analizar las partes y el todo relacionados con el problema, así también se utilizará el método lógico de ciencias jurídicas para sistematizar la información de carácter jurídico.
6.3. TÉCNICAS DE INVESTIGACION.
Las principales técnicas de investigación que se van a utilizar en el
1.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES DE LA LEY DEL MEDIO AMBIENTE.
La Ley del Medio Ambiente es un texto legal de carácter
secundario, que encuentra su raíz constitucional de manera directa, en los artículos 60, 69 y 117 de la Constitución Vigente desde 1983. En términos generales, la Ley del Medio Ambiente se desarrolla como mecanismo para tutelar “El derecho a un ambiente sano, natural como medio para garantizar la subsistencia de los que habitan en el Estado”.
El establecimiento de interés social contenido en el Art. 4 de la
Ley, es el desarrollo del precepto que establece que la salud de los habitantes de la República, constituyen un bien público. El Estado y las personas están obligados a velar por su conservación y restablecimiento.
El Art. 60 textualmente dice: Para ejercer la docencia se requiere
acreditar capacidad en la forma que la Ley disponga. En todos los centros docentes públicos o privados, civiles o militares, será obligatoria la enseñanza de la historia nacional, el civismo, la moral, la Constitución de la República, los Derechos Humanos y la conservación de los recursos naturales.5
El Art. 69 Inciso 2° de la Constitución que establece que el Estado,
proveerá los recursos necesarios e indispensables para el control permanente de la calidad de los productos químicos, farmacéuticos y veterinarios, por medio de organismo de vigilancia, así mismo el Estado controlará la calidad de los productos alimenticios y las condiciones ambientales que pueden afectar la salud y el bienestar, da pie para que en la Ley se efectúen consideraciones sobre normas técnicas de calidad ambiental, ecoeficiencia aplicable, a los procesos de producción de dichos insumos.
La norma que en forma específica da base a la L.M.A. es el Art. 117
de la Constitución de la República el cual se reformó por decreto L. No. 871 del 13 de Abril del 2000, el cual textualmente dice: “Es deber del
5 Cfr. Art. 117 de la Constitución de la República.
Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible. Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales en los términos que establezca la Ley. Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos”. La diferencia entre el Art. 117 vigente y el reformado es que este en su inciso final establece que la protección y conservación y mejoramiento de los recursos naturales serán objeto de leyes especiales, el cual está generalizando leyes que versan sobre el medio ambiente y en el artículo vigente se especifica que se aplicará en los términos que establezca la L.M.A. Y además el artículo vigente introduce una disposición muy importante cual es la prohibición respecto a la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.
1.2 LEY DEL MEDIO AMBIENTE Y SU REGLAMENTO
GENERAL.
EL OBJETO DE LA LEY DEL MEDIO AMBIENTE. En el Art. 1 de la L.M.A. encontramos el objeto jurídico el cual es:
la protección, conservación y recuperación del medio ambiente; el uso sostenible de los recursos naturales que permitan mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones; así como también, normar la gestión ambiental pública y privada y la protección ambiental como obligación básica del Estado, los municipios y los habitantes en general; y asegurar la aplicación de los tratados o convenios internacionales celebrados por El Salvador en esta materia”. 6
Cuando hace referencia a la protección y recuperación del medio
ambiente y recursos naturales se esta refiriendo a la diversidad biológica como objeto jurídico, entendida por tal la riqueza total en composición y variedad de organismos y especies incluyendo la variabilidad genética natural o también la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos los ecosistemas terrestres y marinos, otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte. Comprende la diversidad de genes, especies y ecosistemas.7
6 Cfr. Art. 2. Ley del Medio Ambiente
7 Cfr. Estrategia Nacional de Diversidad Biológica; Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Diciembre 2002.
PRINCIPIOS DE GESTION DEL DERECHO AMBIENTAL.
El Art. 2 de la Ley del Medio Ambiente retoma varios principios que desarrolla la doctrina científica, dentro de ellos toma los dos principales considerados como ejes fundamentales y rectores de la materia; el principio Precautorio o de Prevención establecidos en el literal e), d), f). Es decir que este derecho en todas sus manifestaciones esta orientado a la prevención de los fenómenos depredadores, contaminadores y se manifestaron en todas las formas de gestión desde el diseño de políticas y estrategias, así como la formulación de leyes y reglamentos en la materia. También en este sentido orientará e ilustrará la acción del juzgador y los operadores jurídicos en el caso concreto.
La ley toma estos en la política ambiental recogiendo el Principio
Restitutorio en el sentido que de toda infracción al medio ambiente y sus recursos resulta como responsabilidad de primer orden la restitución o restauración de aquellos bienes jurídicos lesionados.
Con relación al literal a) se viene a establecer el derecho sujetivo
que tienen los habitantes al goce de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; con el establecimiento de este derecho se sientan las bases para que el individuo y los grupos sociales tengan la capacidad de reclamar de la calidad de estos derechos difusos y aún aquellos no difusos.
En el literal c) se consigna el uso, aprovechamiento y
disponibilidad de los recursos de forma sostenible como eje central del desarrollo sustentable y la calidad de vida de la población. Concita el uso y aprovechamiento racional en el compromiso con las futuras generaciones.
En el literal h) retoma la característica del derecho ambiente como
un derecho holístico y horizontal, es decir la visión de una gestión pública, global e integradora, lo cual implica la transectorialidad compartida con diversos organismos de Estado incluyendo los municipios y complementada por la sociedad civil.
SISTEMA DE GESTION DEL MEDIO AMBIENTE.
Entre otros de los apartados de la Ley del Medio Ambiente mencionaremos lo establecido en el Título II Gestión del Medio Ambiente, Capítulo I Sistema de Gestión del Medio Ambiente, por el cual se crea el Sistema Nacional de Gestión del Medio (SINAMA) que estará
formado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como coordinador y las Unidades Ambientales en cada ministerio, instituciones autónomas y municipios.
La finalidad del sistema es: Establecer, poner en funcionamiento y
mantener en las entidades e instituciones del sector público los principios, normas, programación, dirección y coordinación de la gestión ambiental del Estado.
Las unidades ambientales son concebidas como estructuras
especializadas, con funciones de supervisar, coordinar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones ambientales dentro de cada institución, para velar por el cumplimiento de las normas ambientales por parte de la misma y asegurar la necesaria coordinación interinstitucional en la gestión ambiental
En la actualidad el Ministerio de Medio Ambiente está
desarrollando la estructura y organización del SINAMA, (con el objetivo de cumplir con lo establecido en el Artículo 7 de la Ley del Medio Ambiente) para establecer su estructura y su organización.
Hasta el momento se han conformado varias unidades ambientales
en diferentes instituciones: • MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS (MOP). • MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA (MAG) • MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL
(MSPAS) • ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y
ALCANTARILLADOS (ANDA) • COMISION EJECUTIVA HIDROELÉCTRICA DEL RIO LEMPA
(CEL) Como instituciones autónomas, fueron creadas por medio de acuerdo de la Junta Directiva de las correspondientes instituciones.
• FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (FGR) • POLICÍA NACIONAL CIVIL (PNC)
Estas entidades funcionan a través de Divisiones Especiales del Medio ambiente, cumplimiento con los objetivos del SINAMA, pero al mismo tiempo con sus funciones específicas otorgadas por sus respectivas leyes.
• ALCALDÍA MUNICIPAL DE SAN SALVADOR (Funciona como departamento de saneamiento ambiental)
En su mayoría las unidades ambientales existentes se han creado a raíz de convenios entre el MARN y las Instituciones o Municipalidades, contando con el siguiente objetivo: Establecer los compromisos institucionales y definir los mecanismos y acciones de coordinación para garantizar, la asistencia técnica a fin de lograr una correcta y ágil ejecución de planes, programa, proyectos y actividades directamente vinculadas con el medio ambiente y uso sostenible de los recursos naturales.
INSTRUMENTO DE LA POLÍTICA DEL MEDIO AMBIENTE.
Los instrumentos de gestión ambiental considerados doctrinariamente como aquellos institutos que permiten la administración de los recursos naturales y las categorías ambientales a través de la proyección de las normas jurídicas dentro de un ejercicio que compatibilizan y garantizan la protección y ejercicio de los derechos ambientales emanados de ellos. Dentro de nuestra Ley estos instrumentos son retomados como componentes de la Política Nacional del Ambiente; no obstante que la política ambiental es considerada como un instrumento más dentro de la gestión normativa. El Art. 11 de la L.M.A. los enuncia así: Ordenamiento Territorial, Evaluación Ambiental, Información Ambiental, Participación de la Población, Programa de Incentivos y Desincentivos, Fondo Ambiental, Programa de Ciencia y Tecnología, Educación y Formación Ambiental y Estrategias Ambientales. ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
Es un instrumento al igual que la evaluación de impactos
ambientales que responden al orden Precautorio y recoge la característica de multidisciplinariedad que ilustra el derecho ambiental y tiene por objeto la sistematización en el aprovechamiento de recursos naturales hacia el Derecho Sostenible buscando el uso óptimo de estos de acuerdo a su potencialidad natural (Art. 12, 13, 14, 15 L.M.A.) En el Art. 15 la ley establece los usos prioritarios del territorio tomando como punto de partida los ecosistemas escasos, las laderas con más del 30% de pendiente, zonas de recarga acuífera, plataforma continental, así como las zonas costero – marino y aquellas consideradas como áreas frágiles, por ser fácilmente degradables.
La ubicación de zonas industriales, forestales y de vocación
turística. Los lineamientos urbanísticos y el establecimiento de áreas poblacionales culturales, así como áreas de protección y conservación
especial, como es el caso de las áreas naturales protegidas. En esta disposición también toma en cuenta la elaboración de planes de desarrollo zonal y municipal tomando como centro de atención para el ordenamiento la cuenca hidrográfica como unidad básica para la planeación del territorio y los asentamientos humanos.
SISTEMA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL.
La doctrina registra la evaluación del impacto ambiental como la
intervención normativa de los nuevos proyectos a fin de evaluar su grado de compatibilidad o incompatibilidad con ambiente; es decir que es el instrumento de mayor significación y relevancia del enfoque Precautorio concebido como la herramienta válida del uso integrado de diferentes técnicas de estudios constituyendo un enfoque holístico, esta estimación incluye no solo los impactos naturales sino también aquellos impactos en cuya ponderación se consideren los criterios de comunidades y de aquellos grupos eventualmente afectados por un proyecto8. Esto permite una apropiada reglamentación, una vía idónea para la participación ciudadana. 9
LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
Es el conjunto de acciones y procedimientos que aseguran que las actividades, obras o proyectos que tengan un impacto ambiental negativo en el ambiente o en la calidad de vida de la población, se sometan desde la fase de preinversión a los procedimientos que identifiquen y cuantifiquen dichos impactos y recomienden las medidas que los prevengan, atenúen, compensen o potencien según sea el caso, seleccionando la alternativa que mejor garantice la protección del medio ambiente. (Art. 18 de la Ley del Medio Ambiente)10
La Ley en su Art. 21 regula que toda persona natural o jurídica
deberá presentar el correspondiente estudio de impacto ambiental para ejecutar las actividades, obras o proyectos en los casos que la Ley lo requiera.
8 Cfr. González Pastora, Marco: Manual de Introducción al Derecho Ambiental Internacional. Maestría Regional en Derecho Ambienta. Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), Programa Regional de Derecho Ambiente; Managua, Nicaragua, Febrero 2002. 9 Cfr. Art. 16 Ley del Medio Ambiente.
10 Cfr. Revisión de la Evaluación de Impacto Ambiental en Países de América Latina y el Caribe; Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Centro de Estudios para el Desarrollo (CED); Santiago, Chile, 2001.
Es decir que todas aquellas actividades obras o proyectos que se encuentren dentro de las exigencias del Art. 21 deberán solicitar al MARN un FORMULARIO AMBIENTAL (Art. 22 de la Ley del Medio Ambiente y Art. 14 del Reglamento General de la Ley), que deberá ser llenado por el titular con la información necesaria, que servirá para que técnicamente se evalúen dicha información y elaboren los lineamientos para la formulación de los términos de referencia del estudio de evaluación ambiental, al ser entregado dicho estudio deberá evaluarse y dictaminarse sobre la viabilidad ambiental del proyecto, posteriormente coordinar y organizar la consulta pública de la que surgirán opiniones que serán ponderadas.11
• FORMULARIO AMBIENTAL.
El artículo veintidós de la Ley del Medio Ambiente, que se refiere
al “Formulario Ambiental”, que denota el proceso de evaluación que contiene la información que propone el titular del proyecto, los aspectos de los medios físicos, biológicos, socioeconómicos y cultural, que podrían ser afectados, la identificación y priorización preliminar de impactos potenciales, posibles riesgos y contingencias y estimación de las medidas ambientales correspondientes y declaración jurada del titular de la actividad, obra o proyecto, sobre la responsabilidad en la veracidad de la información proporcionada. Por lo que se establece que toda aquella actividad, obra o proyecto que requiera de Permiso Ambiental para su realización, ampliación, rehabilitación o reconversión deberá presentar al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el ya referido Formulario Ambiental (Art. 22 LMA, 20 y 21 RGLMA).12
• LA ELABORACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO
AMBIENTAL. Una vez el titular, presenta la información pertinente de la
actividad, obra o proyecto a través del formulario este se analiza y califica la actividad y determina si procede o no la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, para lo cual se proporcionan los términos de referencia para su elaboración por parte del titular. (Art. 22 RGLMA). Dicho estudio, legalmente es considerado como el instrumento de diagnóstico, evaluación, planificación y control, constituido por un conjunto de actividades técnicas y científicas realizadas por un equipo
11 Cfr. López Manuel; Evaluación de Impacto Ambiental: Metodología y Alcance; Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP); San José, Costa Rica, Abril 2001. Pág. 16 – 27.
12 Cfr. Art. 22 de la Ley del Medio Ambiente.
multidisciplinario, destinadas a la identificación, predicción y control de los impactos ambientales, positivos y negativos, de una actividad, obra o proyecto, durante todo su ciclo vital, y sus alternativas, presentado en un informe técnico; y elaborado según los criterios establecidos legalmente (Art. 5 LMA y 23 LMA).
Realizado por cuenta del titular el mencionado Estudio y
presentado al MARN se continúa con el proceso de evaluación ambiental por parte de dicha Institución, los cuales por precepto legal, deben ser evaluados en un plazo máximo de sesenta días hábiles contados a partir de su recepción, este plazo incluye la consulta pública (Art. 24 literal a) LMA y Art. 30 RGLMA), de ser necesario (por la complejidad y las dimensiones de la actividad, obra o proyecto, éste plazo podrá ampliarse hasta por sesenta días hábiles adicionales, siempre que se justifiquen las razones para ello (Art. 24 Literal d) LMA y Art. 31 RGLMA).
Cuando el análisis del Estudio no satisfaga lo establecido en los
términos de referencia y su contenido refleje deficiencias de forma o contenido, el MARN deberá notificar al titular las correspondientes observaciones, especificando los aspectos que ameriten ampliarse, reformularse, sustituirse o eliminarse, para que las subsane a efecto de aprobar el Estudio, (Art. 33 RGLMA).
• LA CONSULTA PÚBLICA.
La Consulta Pública que se refiere la Ley del Medio Ambiente, la
divide en dos aspectos: El primer tipo de Consulta Pública se refiere a que dichos Estudios se hacen del conocimiento del público, a costa del titular, en un plazo de diez días hábiles para que cualquier persona que se considere afectada exprese sus opiniones o haga sus observaciones por escrito, lo cual se anunciará con anticipación en medios de cobertura nacional y a través de otros medios en la forma que establece el Reglamento de dicha Ley. En este aspecto, el MARN proporciona al titular el formato para la publicación acerca del Estudio, la cual debe realizarse a cuenta del titular por tres días consecutivos, en cualquiera de los medios escritos de cobertura nacional. (Art. 25 literal a) LMA y Art. 32 literal a) del RGLMA).
El Segundo tipo de Consulta Pública se refiere para aquellos
Estudios cuyos resultados reflejen la posibilidad de afectar la calidad de vida de la población o de amenazar riesgos para la salud y bienestar humanos y el medio ambiente, se organizará por el Ministerio una consulta pública del estudio en el o los Municipios donde se piense llevar
a cabo la actividad, obra o proyecto. En este caso, además de realizar la consulta pública descrita en el párrafo anterior, el MARN entregará además, la guía de procedimientos para desarrollarla a costa del titular (Art. 32 y siguientes del RGLMA).
En los dos casos de Consulta Pública, las opiniones emitidas por
el público tienen carácter vinculante es decir, que serán ponderadas por el MARN (Art. 25 literal c) LMA y Art. 32 literal e) RGLMA)13
Se tiene pues, que como resultado de las Consultas Públicas y la
ponderación de las opiniones vertidas por las personas que se consideren afectadas por el posible desarrollo de las actividades, obras o proyectos, que la autoridad gubernamental ha denegado el otorgamiento de varios permisos ambientales, lo que viene a reflejar la conciencia ambiental que la población está adquiriendo y la responsabilidad con que las instituciones gubernamentales abordan dicho tema.
• LA FIANZA DE CUMPLIMIENTO AMBIENTAL Y DEL PERMISO
AMBIENTAL. Una vez concluida la Consulta Pública y las ponderaciones que por
Ley se realicen, se emite Dictamen Técnico sobre dicho Estudio, a lo cual en cumplimiento al Art. 29 de la Ley del Medio Ambiente para asegurar el cumplimiento de los Permisos Ambientales en cuanto a la ejecución de los Programas de Manejo el titular de la actividad, obra o proyecto, debe rendir fianza de cumplimiento a favor del MARN, por un monto equivalente a los costos totales de las obras físicas o inversiones que se requieran, para cumplir con los planes de manejo ambiental. La mencionada fianza durará hasta que dichas obras o inversiones se hayan realizado en la forma previamente establecida (Art. 34 RGLMA). Una vez el titular entregue la fianza al MARN, se emite el Permiso Ambiental en un plazo no mayor de diez días hábiles (Art. 24 literal b).14
• AUDITORIAS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL.
Como seguimiento del proceso de evaluación ambiental, el Art. 27 establece que deben de realizarse auditorias de evaluación ambiental con el propósito de asegurar el cumplimiento de las condiciones fijadas en el permiso ambiental, para el titular de obras o proyectos y estos deberán cumplir con lo establecido en la Ley y su Reglamento:
13 Cfr. Art. 25 de la Ley del Medio Ambiente.
14 Cfr. Art. 27, 29 y 107 de la Ley del Medio Ambiente.
• Estas auditorias se realizan en forma periódica o aleatoria, en la manera que establezca el Reglamento de la presente; (Art. 36 al 39 Reglamento General).
• Se basará en ellas el MARN para establecer las obligaciones que deberá cumplir el titular o propietario de la obra o proyecto en relación al permiso ambiental; y
• La auditoria de la evaluación ambiental constituirá la base para los programas de autorregulación para las actividades, obras o proyectos, que se acojan a dicho programa (Art. 40 del Reglamento General).
• DIAGNOSTICOS AMBIENTALES.
Parte del proceso de evaluación ambiental son los diagnósticos ambientales establecido en la Ley como disposición transitoria en el Art. 107, exigibles a los titulares de actividades, obras o proyectos públicos o privados, que se encontraban funcionando al entrar en vigencia la Ley del Medio Ambiente, estos deberán someterse a evaluación de impacto ambiental.
Desde 1999 hasta abril del 2003 se han resuelto como permisos ambientales 601, como diagnósticos ambientales y 416 como estudios de impactos ambientales y 30 resoluciones con dictámenes no favorables de permisos ambientales, y 1236 resoluciones que no requieren permisos ambientales (NPA), es decir, que por considerar que los proyectos no causan impacto significativo no se les requiere de mayores exigencias ambientales; y como tal del requerimiento de la fianza ambiental. Es de mencionar que existen proyectos que cabe aclarar que como se verá en el cuadro siguiente hay proyectos que están pendientes en cuanto a su trámite final de la presentación de la fianza correspondiente. También no cabe confundirse de que en la realidad existen otro número mayor de proyectos, cuyo estudio de impacto ambiental y diagnostico ambientales están también en evaluación de su documentación presentada por observaciones pendientes de cumplir.
DICTAMENES TÉCNICOS TRAMITADOS EN LA DIRECCIÓN DE ASESORIA LEGAL.
DESDE 1999 HASTA 29 DE ABRIL DE 2003.
TIPO DE DICTAMEN
RESUELTOS EN TRAMITE TOTAL
Diagnóstico Ambiental
601 271 872
Estudio de Impacto
Ambiental
416 45 461
Dictamen no Favorable
30 1 31
* No requiere permiso (NPA)
1236 -.- 1236
TOTAL 2600
* Información proporcionada por la Dirección Legal del MARN. De 1999 a la fecha, se rindió en concepto de fianzas de fiel cumplimiento de las medidas ambientales de las obras o proyectos, nuevas y ya existentes, al entrar en vigencia la ley, por un monto de US $20,394,934.12; de este total se han liberado US $1,020,453.35 que corresponde aquellas obras o proyectos que ha cumplido con las medidas ambientales estipuladas en los permisos ambientales, quedando un resto por valor de US $19,374,480.77.15
INFORME DE MONTOS DE FIANZAS DESDE 1999 HASTA 29 DE
TOTAL 629,836.85 5,666,293.98 3,791,785.03 7,015,186.28 2,271,268.63 19,374,480.77
* Información proporcionada por la Dirección Legal del MARN
15 Cfr. Información Estadística de la Dirección de Gestión Ambiental; Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador 1999 – 2003.
INFORMACIÓN AMBIENTAL. Es considerado como un régimen de derechos y obligaciones el
cual está sistematizado de tal forma que garantice y asegure la incidencia de la población en todos los procesos de gestión ya sea pública o privada, en ese sentido el Art. 30 y 31 L.M.A. consignan el deber de las instituciones de recopilar, actualizar y publicar la información que deberá ponerse en conocimiento de los ciudadanos. El Art. 9 L.M.A. establece el derecho de los habitantes a ser informados sobre las políticas, planes y programas, dicha información deberá tener las particularidades de ser clara, oportuna y suficiente para orientar y dinamizar las formas de participación.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
Esto es concebida como la incidencia activa de la población en
todas aquellas actividades públicas y privadas relacionadas con sus intereses. El Art. 8 L.M.A. establece como una forma de participación la consulta que el SISTEMA NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE (SINAMA) debe convocar con las organizaciones de participación a nivel regional, departamental o local, con el objeto de viabilizar, legitimar sus políticas, planes y programas. Esta participación de la comunidad trasciende los planos de la participación individual, ya que incluye las diferentes formas asociativas y comunitarias como lo expresa el Art. 10 L.M.A.
REGIMEN DE INCENTIVOS AMBIENTALES.
Es aquella instrumentación orientada a las motivación
fundamentalmente de entes productivos a modificar sus actos y políticas de producción hacia la variable ambiental por medio de mecanismos de estados y orientaciones de mercado que inciden en la calificación y determinación de los productos en relación a la demanda de los consumidores. Dentro de estos encontramos Incentivos Económicos y Distintivos de Mercado. Así podemos encontrar la certificación y sellos verdes, así como las etiquetas verdes llamadas ecoetiquetas.
El Art. 32 L.M.A. establece que el MARN, conjuntamente con el
Ministerio de Economía, el Ministerio de Hacienda son las autoridades competentes para elaborar programas de incentivos ambientales para la reconversión de procesos y actividades contaminantes, incluyendo beneficios fiscales. Para este tipo de actividades también establece la creación de líneas de crédito a través del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI).
FONDOS AMBIENTALES.
El financiamiento para la gestión ambiental público o privada será promovida por el Estado a través de la cooperación internacional, además de aquellos que se asignen a través del erario nacional. En los proyectos públicos financiados con partidas del presupuesto nacional o municipal deberán incluirse partidas por el componente ambiental en materia de programas de adecuación o minimización de daños con objeto del permiso ambiental. Art. 34, 36 L.M.A. Actualmente se ha constituido el fondo de iniciativa para las Américas (FIAES) y el Fondo Nacional del Ambiente (FONAES), con las cuales se apoya oficialmente la gestión de programas y proyectos públicos y privados.
SISTEMA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN AMBIENTAL.
A través de este sistema se busca internalizar las diferentes
variables ambientales dentro de los procesos educativos incluyendo tanto la formación no formal, es decir en los diferentes niveles y planes de estudio y formación académica. En ese sentido el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión ambiental busca incidir en las principales escuelas y proyecciones sociales, en tal sentido en el Art. 40 L.M.A. prevé la participación de universidades e instituciones de investigación a participar en el Concejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Art. 41 busca promover la formulación y desarrollo de programas de concientización ambiental con las instituciones educativas, organismos no gubernamentales ambientalistas, el sector empresarial y los medios de comunicación.
CONTAMINACIÓN COMO PROBLEMA JURÍDICO Y SU TRATAMIENTO DENTRO DE LA LEY.
Como precedente jurídico doctrinario podemos citar la
conceptualización que de la contaminación hace la declaración de Estocolmo (1972) en artículo sexto: La descarga de sustancias tóxicas o de otras sustancias y la liberación de calor en cantidades y concentraciones tales que excedan la capacidad del ambiente para hacerlas inofensivas y que no causen graves o irreversibles daños a los ecosistemas. También se entiende por contaminación la presencia o introducción al ambiente de elementos nocivos a la vida, la flora o la fauna o que degraden la calidad de la atmósfera, del agua, del suelo, o de los bienes y recursos naturales en general.
La contaminación constituye uno de los problemas de trascendencia que vulneran los bienes jurídicos de la biodiversidad y sus componentes
atentando con todos aquellos ecosistemas vitales dentro de nuestra formación natural. La ley del medio ambiente contempla en su título V, la prevención contra la contaminación de los diferentes recursos y ecosistemas: protección de la atmósfera Art. 47, protección del recurso hídrico Art. 48, protección del suelo Art. 50, protección costero – marino Art. 51. En este capítulo prevé la coordinación intersectorial del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y las instituciones del SINAMA, la elaboración y aprobación de normas técnicas de calidad ambiental en cooperación con CONACYT Art. 44. El Art. 52 prevee la contaminación y disposición final de desechos de toda forma de manejo y gestión de desechos sólidos. Con relación a las contingencias y emergencias ambientales establece la obligación de elaborar planes y prevención en forma conjunta con el comité de emergencia nacional enfatizando en las áreas frágiles o de alto riesgo y acuerda un mapa nacional de riesgos ambientales, tales planes de contingencias se aplican a las instituciones públicas o privadas que manejan sustancias peligrosas o desechos de tal naturaleza incluyendo una garantía de fianza para los planes de prevención Art. 54, 55, 56. En sus Art. 57 y 59 retoma la prohibición de introducir desechos peligrosos al territorio nacional, preceptuados en la base constitucional.
Esta ley en su parte segunda establece la incorporación de los
recursos naturales a las cuentas nacionales, requerimiento de concesión y revocación de permisos de aprovechamiento de recursos, el uso sostenible de los recursos naturales renovables, el derecho preferente de comunidades locales, Art. 66 medidas especiales de conservación y normas de seguridad sobre biotecnología Art. 67, 68. La gestión de aguas y ecosistemas acuáticos, la protección de zonas de recarga acuífera promoviendo el recurso integrado de los recursos costero – marino y ecosistemas, establecimiento de zonas especiales Art. 72, 73, y 74. El manejo y medidas de protección de suelo Art. 75 y 76. Dentro del aprovechamiento sostenible de bosques introduce el sistema de áreas naturales y protegidas a través de los mecanismos del plan de manejo de áreas protegidas previo a cualquier forma de administración o gestión pública o privada. Art. 78 – 81.
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, CIVIL Y PENAL.
En la parte tercera se desarrollan las siguientes regulaciones:
medidas preventivas (Art. 83 y 84), responsabilidad administrativa y civil (Art. 85), infracciones ambientales (Art. 86 al 90), procedimientos (Art. 91 al 98).
Las Medidas Preventivas se podrán adoptar en cualquier momento mediante acuerdo motivado, con el objeto de asegurar la eficacia de la resolución que pudiese recaer, evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y los previsibles daños al medio ambiente y los ecosistemas; para el establecimiento de las medidas preventivas la ley otorga el procedimiento para su aplicación.
En cuanto a la Responsabilidad Administrativa y Civil la ley en
su Art. 85 establece que ya sea por acción u omisión el que realice algún proceso que afecte el medio ambiente, será responsable y estará obligado a restaurar el medio ambiente o ecosistema afectado. En caso de ser imposible esta restauración indemnizará al Estado y a los particulares por los daños y perjuicios causados, cumpliendo con uno de los principios de la política nacional del medio ambiente establecido en el Art. 2 Lit. f.
Las Infracciones Ambientales, se estipulan en el Art. 86,
clasificándolas en menos graves y graves, tomando en cuenta el daño causado al medio ambiente, a los recursos naturales o a la salud humana; serán aplicables por el MARN, previo el cumplimiento del debido proceso. Las multas se establecen en salarios mínimos mensuales de la siguiente manera: Las infracciones menos graves de 2 a 100 salarios mínimos mensuales (2520.00 a ¢126,000.00 y las graves de 101 a 5000 salarios mínimos mensuales (¢127,260.00 a 6,300,000.00)
En cuanto a la Responsabilidad Penal, se da como consecuencia
de infringir las disposiciones establecidas en el L.M.A. que incurriere en delito, será sancionado de conformidad a lo establecido en el Código Penal.
En el Capítulo II se da la creación de la jurisdicción agro –
ambiental como jurisdicción especial de conocimiento y resolución de las acciones a través de las cuales se deduzca la responsabilidad civil y penal derivada de actos que atenten contra el medio ambiente. Esta jurisdicción será desarrollada por los tribunales agroambientales de primera instancia y las cámaras agro ambientales de segunda instancia.
2. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL.
2.1 CONVENIOS INTERNACIONALES. CONVENIO SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA.
Suscrito el 5 de Junio de 1992 y ratificado el 23 de marzo de 1994,
con el objetivo de conservar la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios.
CONVENIO SOBRE EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ESPECIES AMENAZADAS DE FAUNA Y FLORA SILVESTRE (CITES)
Suscrito el 3 de marzo de 1973 en Washington y el 22 de junio de
1979 en Bonn; ratificado por el país el 29 de julio de 1987. busca regular el comercio internacional de especies de flora y fauna silvestre, amenazadas y en peligro de extinción, mediante un sistema de otorgamiento de permisos de importación y exportación.
CONVENIO DE BASILEA SOBRE EL CONTROL DE LOS MOVIMIENTOS TRANSFRONTERISOS SOBRE LOS DESECHOS PELIGROSOS Y SU ELIMINACIÓN.
Suscrito el 5 de abril de 1991 y ratificado el 19 del mismo mes y
año, con el propósito de establecer obligaciones de los estados partes, con la finalidad de:
a) Reducir los movimientos transfronterisos de desechos peligrosos
en el Convenio de Basilea a un mínimo compatible con la gestión eficiente y ambientalmente racional de esos desechos;
b) Reducir al mínimo la cantidad y toxicidad de los desechos
peligrosos generados y garantizar su manejo ambientalmente racional (incluidas las operaciones de eliminación y recuperación), tan cerca como sea posible de la fuente de generación.
c) Asistir a los países en desarrollo en el manejo ambientalmente
racional de los desechos peligrosos y de otro tipo que generen. 16
16 Cfr. Cooperación Internacional y Proyectos; Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Diciembre 2002.
CONVENIO DE VIENA PARA LA PROTECCIÓN DE LA CAPA DE OZONO.
Suscrito el 22 de marzo de 1985 y ratificado el 26 de noviembre de
1992, con el objetivo de proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos que pueden resultar de la modificación de la capa de ozono.
CONVENIO MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO.
Suscrito el 9 de mayo de 1992 y ratificado el 10 de agosto de 1995
con el objetivo de lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, a un nivel que impida interferencias peligrosas producidas por el ser humano en el sistema climático.
PROTOCOLO DE KIOTO.
Suscrito el 6 de junio de 1998 y ratificado el 15 de octubre de 1998
con el objetivo de establecer compromisos legalmente vinculantes de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACION EN LOS PAÍSES AFECTADOS POR LA SEQUÍA.
Suscrito el 26 de diciembre de 1996 y ratificado el 27 de julio de
1997, con el objetivo de lucha contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía en los países afectados por la sequía grave o desertificación.
CONVENIO DE ESTOCOLMO SOBRE CONTAMINANTES ORGANICOS PERSISTENTES.
Se firmó el convenio el 30 de junio del 2001, aun no ha sido
ratificado, el objetivo del convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes. Los contaminantes orgánicos persistentes tienen propiedades tóxicas, son resistentes a la degradación, se bioacumulan y son transportados por el aire, el agua y las especies migratorias a través de las fronteras internacionales y depositados lejos del lugar de su liberación, acumulándose en ecosistemas terrestres y acuáticos.
COMISION CENTROAMERICANA DE AMBIENTE Y DESARROLLO (CCAD)
Se firmó el 16 de julio de 1991 y fue ratificado el 8 de noviembre
de 1991 el cual tiene como principales objetivos:
• Valorizar y proteger el patrimonio natural de la región. • Establecer la colaboración entre los países. • Promover la acción coordinada de las entidades gubernamentales e
internacionales para la optimización y racionalización de los recursos naturales del área.
• La determinación de las áreas protegidas de acción. • Determinar las áreas prioritarias de acción (educación y
capacitación), protección de cuencas hidrográficas, ecosistemas compartidos, manejo de bosques tropicales, control de la contaminación en centros urbanos, importación y manejo de sustancias, residuos tóxicos y peligrosos y otros relacionados con deterioro ambiental.17
17 Cfr. Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente (2000); Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales; El Salvador, Centroamérica.
CAPITULO III ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
EN EL SALVADOR
1. ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y AMBIENTALES EN EL SALVADOR.
La legislación ambiental para la protección de los recursos
naturales y ambientales en El Salvador, es muy variada y dispersa en su aplicación, debido a que las competencias están repartidas institucionalmente y en algunos de los casos compartidas, lo cual hace presumir que tal situación produce algún impacto negativo en la protección que deben cubrir; por ello es fácil comprobar la depredación de los recursos naturales en todas sus órdenes y por ende del medio ambiente.
En el sentido apuntado, la Constitución de la República en su
artículo 117 sienta las bases para la protección legal de los recursos naturales y del medio ambiente, siendo por ello la existencia de normativas secundarias como especiales, teniendo por tanto el Código Penal, el Código de Salud, el Código Civil, entre otros, y especiales como el Código Municipal, Ley del Medio Ambiente, Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley Forestal, Ley General de Ordenación y Promoción de Pesca y Acuicultura, entre otras; así también se cuenta con Convenios Internacionales ratificados por El Salvador, tales como Convenio sobre la Diversidad Biológica, Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, entre otros de tal manera que tanto por normativa de carácter nacional como internacional, los recursos naturales y el medio ambiente tienen cobertura legal.
Así las cosas y si bien es cierto que se han tenido adelantos en la
legislación salvadoreña para la protección de los recursos naturales y del medio ambiente, también es cierto, es notable la vulnerabilidad de las normativas ambientales, en tanto que no es visible que la depredación ambiental sea contrarrestada con efectividad, mas que todo en el campo de la deforestación, la cacería y la contaminación del agua, del suelo y del aire.18
18 Cfr. Estudios Legales; Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES); San Salvador, El Salvador, Abril 2002.
Ante tal situación, El Salvador se encuentra con un alto índice de explotación irracional de sus recursos naturales, lo cual es evidente de acuerdo a lo expresado por los datos que reporta la investigación realizada, por lo que puede presumirse que existe cierto grado de inoperancia de las autoridades competentes para la aplicación de las normativas protectoras de los recursos naturales y del medio ambiente.
Muchas son las causas que pueden atribuirse a la situación
problemática que se expone, tales como la práctica de talas indiscriminadas de manglares, bosques aluviales, palmares, matorrales, bosque seco, bosques montañosos, robledales, pinares y bosques nebulosos.
En el mismo orden de causas esta la contaminación del agua, del
suelo y del aire, debido a la disposición inadecuada de los desechos sólidos y líquidos, el incremento de áreas para cultivo, la quema de rastrojos y zonas boscosas, y los bajos ingresos económicos de la población, que indudablemente inciden en la depredación de los recursos naturales y del medio ambiente, lo cual desencadenará seguramente en un irreversible desequilibrio ecológico.
El Salvador entonces, ha estado siempre sufriendo la
indiscriminada contaminación de los ríos y fuentes acuíferas al ser depositarios de los diversos desechos; así como los suelos al ser sujetos del uso inadecuado de insecticidas y herbicidas para sus cultivos, y el aire al recibir toda clase de humos, aerosoles, y otros elementos contaminantes sean fijos o móviles.
Por suerte, a partir de 1998, es emitida la Ley del Medio Ambiente,
como una normativa ambiental especial marco, que tiene por objeto desarrollar las disposiciones de la Constitución de la República, que se refieren a la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, el uso sostenible de los recursos naturales que permitan mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones, así como también, normar la gestión ambiental, pública y privada y la protección ambiental como obligación básica del Estado, los municipios y los habitantes en general; y asegurar la aplicación de los tratados y convenios internacionales celebrados por El Salvador en esta materia.
Es así como nace también el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como un organismo estatal dedicado a cumplir y hacer cumplir la Ley del Medio Ambiente y su reglamentación, dictando estrategias y políticas para la gestión de los diferentes compromisos de carácter ambiental, de tal manera que ninguna obra, actividad o proyecto
puede iniciarse sin contar con el respectivo permiso ambiental previo cumplimiento de todos los diferentes requisitos establecidos, de tal manera de garantizar que de los recursos naturales se haga un uso racional en aras de un desarrollo sostenible, evitando también la contaminación ambiental en busca de un ambiente mas sano.19
2. ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
EN LA PROTECCIÓN DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN.
La Ley del Medio Ambiente en su artículo 1, establece entre otros
objetivos, el desarrollar disposiciones constitucionales que se refieren a la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, y el uso sostenible de los recursos naturales que permitan mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones. En este orden las autoridades competentes de aplicación de las diferentes normativas ambientales desarrollan programas de protección de los recursos naturales dentro de un esquema de desarrollo sostenible, de tal manera de garantizar a la población una calidad de vida aceptable, poniéndolos a disposición pero haciendo de ellos un uso racional, siendo así como por ejemplo el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales por su parte, a más de regular la ejecución de las diferentes actividades, obras, o proyectos mediante la emisión de permisos ambientales, también otorga concesiones para el uso o aprovechamiento de recursos naturales y del subsuelo, sean éstas para el establecimiento de proyectos salineros o explotaciones con fines de acuicultura marina en los bosques salados como por ejemplo, el establecimiento de camaroneras, con el objeto de contar con alternativas que favorezcan la economía nacional, mantener a disposición productos alimenticios que permitan contrarrestar la demanda de los mismos por parte de la población, evitando la sobre explotación del recurso marino.
De igual manera concede permisos para el establecimiento de
zoocriaderos que permiten mantener existencia de ciertas especies de fauna silvestre creadas en cautiverio así como también de viveros forestales, todo como una alternativa para evitar la depredación de la flora y fauna silvestre, de tal manera de lograr aunque sea en cierto grado, garantizar a las presentes y futuras generaciones una calidad de vida aceptable a la situación económica y social de El Salvador.
19 Cfr. Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente (2000) Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador, Centroamérica.
Es oportuno agregar que a partir de la emisión de los permisos ambientales como consecuencia del cumplimiento de parte de las empresas que ya estaban operando antes de la entrada en vigencia de la Ley Ambiental y que contienen procesos de industrialización o de servicios, sus programas de adecuación ambiental están en la etapa de cumplimiento, de allí que no se tenga una veracidad para poder medir la influencia de la ley respecto a la calidad de vida de la población.
Desde luego la ley prevee las auditorias ambientales para el
cumplimiento de los programas de adecuación ambiental dentro de los plazos que se conceden.
CAPITULO IV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. CONCLUSIONES.
• La introducción a partir de la Ley del Medio Ambiente, de instrumento y mecanismos de gestión ambiental permiten a la ciudadanía un nivel de participación activa en la aprobación de política, estrategias, programas y permisos capaces de incidir en el nivel de vida de la población orientada al desarrollo sostenible.
• Esta ley al introducir la dimensión ambiental como elemento de un
bien jurídico, posibilita un cambio de conducta a nivel de las instituciones del Estado, así como de las entidades productivas y corporaciones para la modificación y compatibilización de sus procesos.
• La dispersión de la Ley del Medio Ambiente y su fraccionamiento en
un número indeterminado de Reglamentos y Leyes Especiales se traducen en un obstáculo para su comprensión y aplicación coherente, restando certeza jurídica a la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos.
• La diversidad de leyes existentes, relacionadas al tema ambiental,
hace que se dupliquen las funciones de las instituciones gubernamentales que tienen injerencia en las misma.
2. RECOMENDACIONES.
• A la ciudadanía en general, a ejercitar los derechos que se le acreditan a través de los instrumentos y mecanismos de gestión ambiental y practicar la controloría ciudadana sobre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y sus funciones ambientales.
• Al Órgano Legislativo se tome la iniciativa para el proceso de revisión de los contenidos de la Ley del Medio Ambiente y la codificación de los distintos cuerpos legales que tratan el tema ambiental, a fin de facilitar y hacer comprensible su cumplimiento y dar certeza jurídica a la ciudadanía.
• Al Órgano Ejecutivo a reformar el Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo para unificar las funciones y atribuciones de las distintas secretarias gubernamentales que tienen ingerencia en la gestión ambiental, a fin de evitar la duplicidad de funciones.
BIBLIOGRAFÍA
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Cali, Colombia, Agosto 1994. 2. Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD);
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10. Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente (2000); Ministerio
del Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador, Centroamérica.
11. Ley del Medio Ambiente; Decreto Legislativo No. 233; de la República de El Salvador; Tomo No. 339; El Salvador, 4 de Mayo de 1998.
12. López Manuel; Evaluación de Impacto Ambiental; Metodología y Alcance; Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP); San José, Costa Rica, Abril 2001.
13. Ossorio, Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales; Editorial Heliasta S.R.L. Argentina 2001.
14. Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente; Decreto Ejecutivo No. 17; De la República de El Salvador; Diario Oficial No. 73; Tomo No. 397; El Salvador, 12 de Abril 2000.
15. Revisión de la Evaluación de Impacto Ambiental en Países de América Latina y el Caribe; Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Centro de Estudios para el Desarrollo (CED); Santiago, Chile, 2001.
ANEXOS
ANEXO
A fin de tener más información relacionados con el tema, objeto de este estudio se procedió a entrevista a diferentes autores interesados en el tema. Fueron profesionales del MARN, Ministerio Público y Profesionales Independientes interesados en la materia haciendo externado diferentes puntos de vista particulares, independiente en su caso de la institución a que pertenece.
Haciendo una síntesis de lo expresado por las personas antes
mencionado se puede concluir en lo siguiente: Que los conceptos expresados en la Ley del Medio Ambiente tienen el soporte de la acción pública ya que dicha ley concede amplias facultades tanto de carácter normativo como operativo para la consecución de los fines de la ley, cuyas acciones de prevención, evaluación, control y operación pueden realizarse por denuncia, aviso o de oficio tal como se expresa en el Art. 91 L.M.A.
Es importante mencionar que lo que corresponde al accionar, del
tema de las denuncias en materia ambiental en el Ministerio Público las estadísticas dicen: Que un 60% de las mismas obedecen a la contaminación ambiental en general.
Un tema muy cuestionado es la aplicación del Art. 263 – A del
Código Penal que se refiere a la realización de actuaciones previas del Ministerio del Medio Ambiente, para el ejercicio de la acción penal de la Fiscalia General de la República.
Algunos consideran que dicho procedimiento previo en alguna
manera coarta o disminuye el accionar, que podría ser inmediato de dicha institución, por los que consideran su derogación otros consideran que el artículo en el Fondo lo que prevee es inicialmente que halla una evaluación de parte de la institución, que regula la materia ambiental para proceder a una calificación inicial antes de entrar a la etapa judicial.
Que la misma Ley del Medio ambiente prevee la emisión de
reglamentos específicos, los cuales a la fecha no se han emitido de allí que pueda expresarse que la ley no tiene plena efectividad en su aplicación.
Finalmente y en especial en el tema ambiental es dinámico, cambiante, debe concluirse que la Ley Ambiental en general debe ser evaluada con un sentido más objetivo, o real y en su caso que se hagan las reformas pertinentes para ser adecuados al tiempo presente.
