Version finale du Rapport de Baseoctassociation.org/IMG/pdf/-32.pdf · 2019-02-13 · Rapport de...

Rapport de base sur le débat post-2020 et ses implications pour les PTOM

Bénéficiaires du contrat-cadre 2013 - Lot 7

Lettre de contrat n° 2017/391322

Version finale du Rapport de Base

Auteur: Jean-Michel Salmon

(Originellement rédigé en anglais)

30 avril 2018

Projet financé par l'Union Européenne

Projet exécuté par International Consulting Expertise EEIG en

collaboration avec STEM-VCR

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ICE pour le compte de la Commission Européenne

ICE - Expertise conseil international

150, Chaussée de La Hulpe

B-1170, Bruxelles, Belgique

Tel: +32.2.792.49.05

Fax : +32.2.792.49.06

www.ice-org.eu

Le contenu de cette publication relève de la seule responsabilité de ICE EEIG et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant la position de l'Union

Européenne

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Avant-propos

Ce document constitue la version finale du Rapport de base (RB) sur le débat post-2020 et

ses implications pour les PTOM.

Il a été finalisé à partir des versions intermédiaires successives, à partir de la version

« avancée » diffusée à la mi-janvier 2018 et de la version finale provisoire de la fin mars

2018, et bénéficie des commentaires exprimés par les parties prenantes notamment lors de

l’atelier de validation du 4 avril 2018.

Sa structure reste fidèle dans l’ensemble à la table des matières provisoire présentée et

approuvée lors de la phase de démarrage et légèrement amendée peu de temps après

(décembre 2017 - janvier 2018).

Sa première partie inclut un examen approfondi de la documentation disponible sur le débat

post-2020 à travers six thèmes principaux qui sont abordés suivant les termes de référence

de la mission et en accord avec la table des matières initialement approuvée. Chacun de ces

six thèmes est successivement présenté avec ses implications intrinsèques constatées à

première vue pour les PTOM. Son contenu a été légèrement mis à jour avec l'ajoût de

documents publiés plus récemment sur le cadre financier pluriannuel de l'UE (CFP, deuxième

thème de cet exercice de revue thématique), à savoir la publication du 14 février 2018 de la

Commission sur un nouveau CFP, suivi de la lettre conjointe du Président Juncker et du

Commissaire Oettinger à leurs collègues en date du 1er mars 2018 sur les premières

orientations du CFP à proposer par la Commission. Cette lettre intègre une importante étape

en ce qui concerne le futur soutien financier de l'UE aux PTOM.

La deuxième partie du RB débute par la présentation des principales implications

d’ensemble du débat post-2020 pour les PTOM, basée sur une analyse documentaire

structurée de la relation PTOM-UE (passée, présente et future), suivie par les points de vue

des parties prenantes (PTOM, États Membres avec lesquels les PTOM entretiennent des

relations privilégiées, Commission Européenne et Parlement Européen). Sont ensuite

déterminées les éventuelles priorités stratégiques des PTOM pour le cadre post-2020. Enfin,

certaines réflexions sont fournies pour le processus de négociation des relations PTOM-UE

post-2020.

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Table des matières

Liste des acronymes ................................................................................................................... 6

SYNTHESE ................................................................................................................................... 8

INTRODUCTION ........................................................................................................................ 14

1. Principaux éléments du débat post-2020 et leurs implications pour les PTOM.................. 18

1.1 L’Agenda de l'ONU sur les objectifs de développement durable (ODD) et la lutte contre le changement climatique (CCNUCC) ................................................................................... 18

1.1.1 État des lieux ........................................................................................................... 18

1.1.2 Implications pour les PTOM .................................................................................... 22

1.2 Négociations du prochain CFP et des instruments financiers externes ........................ 24

1.2.1 État des lieux ........................................................................................................... 24


1.3 Les relations de l'UE avec les pays ACP post Cotonou et l'avenir du FED ...................... 36

1.3.1 État des lieux ........................................................................................................... 36


1.4 Autres contextes régionaux voisins des PTOM et émergence des BRICs ...................... 49

1.4.1 État des lieux ........................................................................................................... 49


1.5 Processus du Brexit ........................................................................................................ 52

1.5.1 État des lieux ........................................................................................................... 52


1.6 Le Partenariat stratégique renforcé et renouvelé avec les régions ultrapériphériques (RUP) de l'UE ........................................................................................................................ 56

1.6.1 État des lieux ........................................................................................................... 56


2. La voie à suivre pour la relation PTOM-UE post-2020 ......................................................... 61

2.1 Les relations PTOM-UE : passé, présent et perspectives d'avenir ................................. 62

2.1.1 La relation actuelle : où en sommes-nous ? ........................................................... 62

2.1.2 Une analyse SWOT du partenariat PTOM-UE ......................................................... 65

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2.1.3 Attentes et points de vue des PTOM et des États membres avec lesquels ils entretiennent des relations privilégiées .......................................................................... 70

2.1.4 Considérations de la Commission Européenne ...................................................... 75

2.1.5 Avis du Parlement européen ................................................................................... 76

2.2 Priorités stratégiques possibles pour la période post 2020 ........................................... 77

2.2.1 Enjeux financiers ..................................................................................................... 77

2.2.2 Questions relatives au cadre institutionnel ACP-UE post-Cotonou ........................ 81

2.2.3 Questions relatives aux mesures spécifiques pour les RUP .................................... 81

2.2.4 Questions relatives aux dispositions juridiques des relations PTOM-UE ............... 82

2.3 Éléments pour les négociations des futures relations PTOM-UE post 2020 ................. 83

2.3.1 Propositions provisoires de résolutions politiques portant sur le cadre post 2020 .......................................................................................................................................... 83

2.3.2 Eléments de calendrier des négociations post-2020 .............................................. 83

Annexes .................................................................................................................................... 85

Annexe 1 - Documentation examinée, par thème principal ................................................ 85

Annexe 2 - Questionnaire envoyé aux PTOM ...................................................................... 88

Annexe 3 - Résolutions Politiques sur le cadre post 2020 ................................................... 91

5. Parallèle analytique avec les RUP et accès aux programmes de l'UE ............................ 93

6. Programmation régionale post 2020 ............................................................................ 94

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Liste des acronymes

ACP États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

AECG Accord économique et commercial global (Canada-UE)

APTOM Association des pays et territoires d'outre-mer

AT Assistance technique

BRICs Brésil, Russie, Inde, Chine

CCNUCC Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

CE Commission Européenne

CFP Cadre financier pluriannuel

DAO Décision Association Outre-mer

DOCUP Document unique de programmation

DPC Document de position commune

EFI Instruments financiers externes

EM États membres

FEAGA Fonds européen agricole de garantie

FED Fonds européen de développement

FEDER Fonds européen de développement régional

FSE Fonds social européen

GTT Groupe de travail technique

IVB Îles Vierges britanniques

MEP Député du Parlement européen

MTR Examen à mi-parcours

ODD Objectifs de développement durable

OECO Organisation des États des Caraïbes orientales

ONU Organisation des Nations Unies

PAC Politique agricole commune

PE Parlement européen

PEID Petits États insulaires en développement

PIB Produit intérieur brut

PMA Pays les moins avancés

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POSEI Programme d'options spécifiques pour l'éloignement et l'insularité

PTOM Pays et territoires d'outre-mer

QG Siège

RB Rapport de Base

RUP Régions ultrapériphériques

SPG Système de préférences généralisées

TAT Équipe d'assistance technique

TCI Îles Turques-et-Caïques

TDR Termes de référence

TFUE Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

TSA Tout sauf les armes

UE Union européenne

UK Le Royaume-Uni

UKTOs Territoires d'outre-mer du Royaume-Uni

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SYNTHESE

Le débat post-2020 est lié à un ensemble de politiques et d’instruments correspondants de l’UE qui pourrait être largement renouvelé dans un contexte marqué par le Brexit et par certains changements majeurs dans l’ordre mondial. Dans ce rapport de base (RB), finalisé à la mi-mars 2018, nous faisons le point sur les éléments les plus saillants de ce débat post-2020 (Première partie, avec un total de six thèmes passés en revue) et donnons un aperçu de leurs implications potentielles ainsi que des réponses possibles à proposer dans le cadre du partenariat PTOM-UE (Deuxième partie).

1. En vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ouverte à la signature à Rio de Janeiro en juin 1992, l’année 2015 a vu l’adoption de l’ensemble des Objectifs de développement durable (ODD), du Programme d’action d’Addis-Abeba (PAAA), et la signature de l’Accord de Paris. Le Fonds vert pour le climat (FVC) est le nouveau fonds mondial créé en vue de soutenir les efforts des pays en développement pour répondre au défi du changement climatique. La Commission Européenne a joué un rôle déterminant dans l’élaboration de ce programme mondial, et le développement durable a été intégré dans la Stratégie Europe 2020 (pour une croissance intelligente, durable et inclusive). Plus récemment, la Commission Européenne a souligné que l’Agenda 2030 et les ODD étaient un élément central pour les politiques l’UE, tant au plan intérieur qu’extérieur. Cela pourrait déboucher sur une nouvelle manière d’élaborer le budget de l’UE en termes de rubriques et de sous-rubriques budgétaires.

Le cadre de l’ONU sur les ODD et le changement climatique n’est plus lié uniquement aux pays en développement, mais concerne toutes les sociétés humaines, y compris les pays développés. Cela est cohérent avec le fait que les PTOM insistent depuis longtemps pour que, dans le cadre de leur coopération avec l’UE, soit mis l’accent sur des questions de développement durable élargies, comme une économie plus verte, l’innovation ou l’économie bleue, considérées comme plus adaptées à leur statut de pays plus développé. Dans ce contexte où la Commission Européenne a l’ambition d’être à l’avant-garde de la mise en œuvre de l’Agenda 2030, les PTOM (ainsi que les RUP) pourraient être considérés comme des vitrines de la capacité de l’UE à atteindre les ODD et à lutter contre le changement climatique s’agissant en particulier de petites îles tropicales lointaines faisant partie du territoire des Etats membres de l’UE.

2. Dans le Livre blanc de la Commission Européenne sur l’avenir de l’UE 27 d’ici 2025, cinq scénarios sont proposés : (i) S’inscrire dans la continuité; (ii) Rien d’autre que le marché unique (en faire moins ensemble); (iii) Ceux qui veulent plus font plus (certains en font davantage); (iv) Faire moins de manière plus efficace (révision radicale); dans ce scénario, l’UE se recentre sur certaines politiques fondamentales qui deviennent plus intégrées, (v) Faire beaucoup plus ensemble. La CE a également publié en 2017 cinq documents de réflexion qui concernent respectivement la dimension sociale de l’Europe, la maîtrise de la mondialisation, l’approfondissement de l’Union économique et monétaire, la défense européenne et enfin, l’avenir des finances de l’UE.

Le cadre financier pluriannuel (CFP) actuel s’élève à un peu moins de 1,1 mille milliards € (autour de 1% du RNB de l’UE28) pour une période de sept ans (2014-2020). En dehors du CFP, certains instruments financiers spécifiques sont mis en œuvre, notamment le Fonds européen de développement (FED) pour la coopération entre l’UE et les pays ACP, qui est financé hors budget.

https://en.wikipedia.org/wiki/Rio_de_Janeiro

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La Commission Européenne est d’avis qu’il est nécessaire d’avoir des règlements financiers européens plus flexibles pour faire face aux circonstances changeantes et imprévues. La limite entre la politique extérieure et la politique intérieure est de plus en plus floue, en lien avec les événements récents (le terrorisme, les vagues d’immigration). Dans ce contexte, la Commission Européenne envisage de mettre sur pied des fonds fiduciaires (« Trust Funds ») également pour des actions sur le territoire de l’UE, pour des actions d’urgence, de post-urgence ou des actions thématiques. La Commission Européenne met également en évidence le fait qu’il est nécessaire d’appliquer un ensemble de règles uniques dans le cas de mise en œuvre d’actions conjointes ou celui de combinaison de mesures ou d’instruments, l’objectif étant d’éviter l’application simultanée de différentes règles et procédures.

Les négociations du prochain CFP doivent démarrer maintenant, les chiffres globaux devant faire l’objet d’une communication de la Commission Européenne le 2 mai 2018, avec des propositions législatives pour la mise en œuvre qui suivront peu de temps après. A l’avenir, les actions extérieures devraient représenter une part plus importante du budget de l’UE, et les nombreux Instruments de financement extérieurs (IFE), incluant l’instrument pour le Groenland, pourraient être rationalisés en un nombre réduit de fonds, voire un seul fonds général d’action extérieure.

Les différents scénarios pour l’avenir de l’UE ont des implications possibles sur le maintien ou non de l’enveloppe financière globale de l’UE pour soutenir le développement des PTOM et la façon dont il sera mis en œuvre. Dans un contexte post-Brexit (voir ci-dessous), la renationalisation complète de ce soutien – qui consisterait à resituer ce soutien exclusivement au niveau des compétences et actions de l'État membre de l'UE intéressé, à savoir le Danemark, la France et les Pays-Bas – irait à l’encontre de la DAO, qui est sans limitation de durée. Une incertitude concerne l’avenir du FED : sera-t-il budgétisé ou non, et fusionné ou non, au sein d’un plus grand instrument ? Dans ce contexte, la mise en place d'un nouvel instrument financier spécifique de l'UE pour les PTOM est une autre option pour soutenir leur développement durable (voir ci-dessous), option débattue depuis longtemps (dès la fin des années 90). Cette option a attiré l'attention du président de la Commission Européenne, M. Juncker, et du commissaire Oettinger dans leur récente lettre à leurs collègues (en date du 1er mars 2018). Enfin, les fonds fiduciaires européens pourraient constituer un moyen utile dans le but de maintenir le soutien du Royaume-Uni aux PTOM, et/ou pour permettre à d’autres bailleurs de contribuer aux actions et instruments pour les PTOM, par exemple dans une approche thématique. Cela permettrait également d’utiliser un seul ensemble de règles en cas d’utilisation conjointe de différents instruments de l’UE (pour les PTOM, les RUP et/ou les pays ACP ou d’autres pays).

3. Dans la communication conjointe de novembre 2016 sur « Un partenariat renouvelé avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique », la Commission Européenne et le SEAE ont pris soin de séparer la question du futur partenariat d celle de son financement, c’est-à-dire les perspectives concernant le FED, qui ne sont pas traitées dans ce document. L’Accord de partenariat de Cotonou (APC) expire en février 2020. Les négociations entre les parties concernant leurs relations post-2020 doivent démarrer au plus tard le 1e septembre 2018. La communication conjointe présente une option à privilégier, qui prend la forme d’un « accord-cadre » au niveau de tous les pays ACP, accompagné de trois « piliers » régionaux (protocoles) qui concernent respectivement l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique et qui resterait ouvert à d’autres pays. Le projet de mandat de négociation proposé par la CE le 12 décembre 2017 retient cette approche, appelant à des « pactes » régionaux et à des liens «

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étroits » ou « spéciaux » avec les régions ultrapériphériques et/ou les PTOM. Le degré effectif de décentralisation vers les régions que confèrera ce nouveau partenariat est encore difficile à identifier : il sera soit limité (« scénario conservateur ») soit, a contrario, décisif. La position du groupe ACP appelle de ses vœux un changement considérable avec la révision de l’accord de Georgetown, qui est l’acte constitutif du groupe ACP. L’objectif est de mettre en place des relations formellement structurées avec des groupements régionaux et continentaux, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l’intégrité et à la solidarité ACP en tant que groupe.

Dans ce contexte, les PTOM doivent envisager leur intégration dans les futurs accords juridiques, au niveau de l’accord ACP-UE comme au niveau de l’accord de Georgetown révisé constituant le groupe ACP. Pour les PTOM intéressés, ce changement vers un nouveau cadre institutionnel bien établi entre le groupe ACP et l’UE pourrait être examiné de concert avec des instruments financiers innovants, en vue de faciliter considérablement la programmation de projets communs.

En ce qui concerne le financement des initiatives de coopération régionale des États ACP, des RUP et des PTOM - et même au-delà vers d'autres pays voisins, selon le Principe d’extension de la portée (« outreach »), un mécanisme innovant attaché au futur accord ACP-UE pourrait être envisagé, visant à décloisonner les fonds UE existants (ACP FED, FED PTOM, FEDER pour les RUP, etc.). Un tel mécanisme serait de préférence assorti d'une réglementation unique et simple, éventuellement selon l’approche du fonds fiduciaire (« Trust Fund »), ou au moins en tirant le meilleur parti des flexibilités apportées par le principe des "recettes externes" et des "clauses passerelle", tous deux associés aux les programmes ou projets de l'UE.

4. Le Multilatéralisme a été quelque peu affaibli récemment avec la montée des pays émergents, principalement les BRIC, qui recherchent un leadership plus important au niveau mondial. Au même moment, l’UE poursuit son ordre du jour de négociation/révision des accords de libre-échange (ALE) avec de nombreuses parties du monde, ce qui peut potentiellement impacter les intérêts des PTOM, comme c’est le cas pour Saint-Pierre et Miquelon avec le CETA. Dans ce contexte, les pays en développement cherchent de nouvelles voies au niveau de la coopération internationale au développement, et ont la possibilité de choisir parmi un nombre accru de partenaires. Sur la scène internationale, le mouvement de balancier se redirige dans une certaine mesure vers les pays à revenu intermédiaire (PRI) en particulier ceux de la tranche supérieure (PRITS), dont on peut dire qu’ils sont à la fois des alliés de l’UE – en tant que partenaires nécessaires en matière par exemple de changement climatique, de stabilité financière mondiale et pour un monde plus sûr – et des concurrents de l’UE sur les marchés mondiaux.

Sans perdre en aucune manière les avantages de leur lien privilégié avec l’UE, et en s’assurant que l’UE continue à prendre bien soin de leurs intérêts dans ses négociations des ALE, les PTOM pourraient envisager d’initier ou de renforcer le dialogue avec certains pays émergents, en particulier en ce qui concerne la dimension régionale de leur développement durable.

5. Le processus du Brexit a des implications financières lourdes : le Royaume-Uni est un contributeur net au budget de l’UE, avec une contribution nette en 2016 de l’ordre de 8,6 milliards £. Dans ce contexte, le simple maintien du même montant en termes absolus pour le budget post-2020 de l’UE imposerait aux 27 EM de l’UE de compenser la perte nette. Ce

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manque à gagner annuel autour de 10-12 milliards d’euros est à peu près équivalent à 0.1% du RNB de l’UE27. A défaut, les décisionnaires de l’UE vont devoir jouer à de douloureux jeux à somme nulle pour établir le futur CFP : où procéder à des augmentations, que protéger des réductions, où opérer des diminutions proportionnelles (à la contribution nette perdue du Royaume-Uni) ou des réductions non proportionnelles (i.e. plus importantes que la perte nette). Le Brexit aura également des effets dynamiques substantiels évidents sur l’équilibre des pouvoirs au sein des institutions de l’UE, en particulier au niveau du Conseil. Il est bien évidemment beaucoup trop tôt pour dessiner les contours du futur partenariat UE-Royaume-Uni. En particulier, le Royaume-Uni pourrait se voir la possibilité de participer à tout futur instrument financier de coopération ACP-UE (ou ligne budgétaire au sein d'un EFI plus large), et ainsi de maintenir sa « voie européenne » de soutenir les pays ACP – pour autant que l’UE y soit favorable – ou devrait au contraire renationaliser complètement ce soutien de son côté. En utilisant le principe des « recettes externes » du budget communautaire, le premier choix (opter pour une voie conjointe UE-Royaume Uni de soutien aux PTOM) pourrait être mis en œuvre quelle que soit la forme du futur instrument financier de l'UE, budgétisé ou non. De même, certains instruments financiers ad hoc communs à l’UE et au Royaume-Uni pourraient être établis, éventuellement via un fonds fiduciaire pour la coopération ACP-UE-Royaume Uni au niveau tous ACP et/ou au niveau des « pactes » régionaux.

Les PTOM du Royaume-Uni (« UKOTs ») ont beaucoup à perdre avec le Brexit, au niveau des nombreux avantages qu’ils tirent de leur lien privilégié avec l’UE. Parmi ces avantages, les plus évidents sont le libre accès au marché de l’UE pour leurs produits et services, le soutien de l’UE à travers le FED-PTOM, les possibilités de libre-circulation (limitée dans le temps) ou de résidence permanente dans toute l’UE. On peut difficilement imaginer comment le Royaume-Uni reproduirait les avantages susmentionnés du partenariat UE-PTOM en revenant à une approche nationale de son soutien aux PTOM britanniques.

6. Il y a aujourd’hui neuf régions ultrapériphériques (RUP). La situation particulière des RUP est reconnue par l’UE depuis plus de 25 ans. En tant que régions intégrées au territoire de l’UE, elles mettent en œuvre les politiques de l’UE, ce qui signifie qu’elles respectent les règles et les disciplines de l’UE et qu’elles bénéficient, en échange, de fonds internes de l’UE, notamment ceux de la politique agricole ainsi que ceux de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale, les deux plus grandes « mannes » financières (autour de 70% au total) du budget de l’UE à l’heure actuelle. En ce qui concerne les règles et les disciplines, cela comprend l’application des politiques communes de l’UE, en particulier la politique commerciale commune, à travers notamment du Tarif extérieur commun (TEC) de l’UE, ce qui signifie l’importation en franchise de droits de douanes de biens en provenance de nombreux pays du monde, en relation aux multiples accords de libre-échange signés par l’UE, mais aussi des produits communautaires. Outre leurs enveloppes individuelles, les RUP bénéficient également de ce que l’on appelle les programmes INTERREG relevant de la politique de coopération territoriale financée par la politique de cohésion. Au total, le soutien de l’UE aux RUP pour la période 2014-2020 s’élève à près de 13,3 milliards €, soit un peu moins de 400 € par an par habitant. La Commission Européenne a publié une nouvelle communication sur les RUP fin octobre 2017 : « Un partenariat privilégié, renouvelé et renforcé avec les régions ultrapériphériques ». En reconnaissant que « leur développement est fragile » et que leurs caractéristiques spécifiques les empêchent de participer pleinement au marché unique de l’UE, la Commission considère qu’il est clairement nécessaire d’intensifier les efforts par le biais d’une approche plus robuste et mieux établie sur mesure.

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Les PTOM ont fréquemment la tentation de chercher une inspiration dans le traitement spécifique dont les RUP bénéficient au niveau de l’UE. Il ne faut toutefois pas négliger leur différence de statut en droit communautaire. En effet les PTOM ne sont pas soumis à la législation de l’UE (hormis la quatrième partie du TFUE et la DAO). Il en découle qu’ils ne peuvent pas bénéficier de la plupart des politiques internes de l’UE, telles que la politique de cohésion et la politique agricole. Cela étant dit, l’analyse de certaines caractéristiques spécifiques des RUP (l’éloignement et la difficulté d’accès combinés à leur petite taille) et de leurs conséquences pour leur développement durable peut légitimement être étendue aux PTOM, ainsi qu’à certains Petits Etats Insulaires en Développement (PIED) du groupe ACP. Bien que de toute évidence l’UE ne puisse relever les défis des PTOM avec les mêmes moyens financiers que ceux attribués aux RUP, la même logique analytique devrait à tout le moins prévaloir, en particulier en ce qui concerne leur capacité limitée à accéder aux programmes de l’UE pour lesquels en principe ils remplissent les conditions requises (i.e. Horizon 2020, LIFE, COSME, Erasmus): exactement comme les RUP, les PTOM ont besoin d’un soutien spécifique à cet égard.

Le partenariat UE-PTOM semble se trouver à la croisée des chemins. Au cours des semaines précédant la Conférence ministérielle OCTA 2018 et du 16ème Forum PTOM-UE, les PTOM ont cherché à identifier leurs objectifs communs en vue de s'exprimer d’une seule voix… Car en effet, toute réponse en ordre dispersé réduirait significativement la probabilité d’obtenir un résultat satisfaisant au terme de négociations qui se révèleraient dès lors décevantes, si ce n’est désastreuses. Au cours de ce processus, les PTOM se sont efforcés de conserver bien vivant l’esprit d’appartenance à la « même famille de l’UE ». Le Document de synthèse conjoint de février 2017 présenté par les PTOM et leurs Etats membres avait constitué un pas dans la bonne direction. Toutefois, bien que ce document soit fondamental au plus haut niveau politique, il était limité dans son analyse et trop général pour permettre la fixation d’objectifs concrets de négociations. Dans sa Résolution de 2016 sur l’avenir des relations ACP-UE au-delà de 2020, le Parlement européen a préconisé de « créer, pour tous les PTOM, un instrument spécifique qui tienne compte de leur statut particulier et de leur appartenance à la famille européenne; invite à renforcer la coopération entre les ACP et les PTOM afin de favoriser un développement inclusif et durable dans leurs régions respectives et une meilleure intégration des PTOM dans leur environnement régional ».

Le consensus existant sur les progrès substantiels réalisés dans le cadre actuel de la relation UE-PTOM 2014-2020 (avec la nouvelle DAO) pourrait conduire les partis prenantes à opter, soit pour une stratégie défensive pour la période post-2020, soit au contraire à une stratégie offensive, selon ce sur quoi l’accent est mis : la préservation des acquis (en essayant de mieux saisir les nombreuses possibilités offertes par la DAO), ou, sur cette première base, avoir de plus grandes ambitions pour parvenir à un meilleur résultat. Cette dernière vision serait basée sur les grands atouts (par exemple les océans, la biodiversité) que les PTOM apportent à la famille de l'UE, pour la gestion desquels ils ont néanmoins des moyens trop limités ; en s’appuyant également sur les contributions que les PTOM apporteront aux Etats Membres de l'UE au niveau des engagements pris par ces derniers dans les forums internationaux pour les ODD et la lutte contre le changement climatique.

Etant donné les divers scénarios existants à ce stade sur l’avenir/le budget de l’UE, notamment les discussions qui concernent le FED, et compte tenu des divergences entre les EM de l’UE sur la voie financière à suivre (avec le risque substantiel que les moyens financiers de l’UE soient réduits), un premier objectif global pour les PTOM serait d’obtenir

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le renouvellement du soutien financier de l’UE avec des enveloppes territoriales au moins équivalentes en termes réels à celles de 2014-2020. Par quel canal ce soutien renouvelé serait apporté demeure encore une inconnue à ce stade – un arbre de décision est utilisé dans ce document pour en éclairer les perspectives, en opérant une distinction entre les éléments suivants : un soutien financier de l’UE aux PTOM maintenu ou non au sein de l’instrument prévu pour les pays ACP (avec une préférence pour une approche distincte) ; un soutien budgétisé ou non ; en cas de budgétisation, par le biais d’un instrument spécifique aux PTOM ou non, etc. Les résultats sont classés selon l’approche des feux de circulation. Finalement certains autres objectifs, tirés de l’analyse réalisée en amont, sont également rappelés.

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INTRODUCTION

« L'Europe n'avance que lorsqu'elle est audacieuse » Discours sur l'Etat de l'Union, Bruxelles, 13 septembre 2017, par le Président de la Commission Européenne, M. Juncker.

« Nous avons besoin d'un budget afin d'atteindre nos objectifs. Pour nous, le budget n'est donc pas un outil comptable, mais un moyen d'atteindre nos objectifs politiques » Bruxelles, le 22 septembre 2015, discours du président de la Commission Européenne, M. Juncker, lors de la conférence sur « Un budget de l'UE axé sur les résultats ».

Le débat post-2020 porte sur un ensemble potentiellement renouvelé de politiques de l'UE et d'instruments correspondants afin d'atteindre les objectifs de l'UE conformément aux traités. Cela coïncidera avec le prochain Cadre financier pluriannuel (CFP) de l'UE qui fixe les montants annuels maximaux ("plafonds") que l'UE peut dépenser dans différents domaines politiques ("rubriques") sur une période d'au moins cinq ans. Le prochain CFP devrait couvrir la période 2021-2028. Parallèlement au CFP, des instruments financiers de l'UE sont également mis en place pour mettre en œuvre les politiques de l'UE. Ces derniers sont à la fois internes et externes - certains fonds, y compris Fonds européen de développement (FED), étant établi en dehors du budget de l'UE. Chacun de ces instruments a sa propre réglementation. Les deux ou trois dernières années d'un CFP servent à préparer le CFP suivant, avec une possible révision en profondeur des instruments et des règlements qui les accompagnent, ainsi que les négociations potentielles de nouveaux instruments. 2018 sera une année d'accélération des négociations et des décisions, concernant le prochain CFP (chiffres du budget) dont la proposition par la Commission sera annoncé en mai, suivi peu après par la publication des propositions législatives pour mettre en œuvre ce nouveau cadre.

La préparation du prochain CFP est influencée par les négociations en cours sur le Brexit, le Royaume-Uni contribuant habituellement à environ 10% du budget de l'UE (avec une contribution brute de 13,1 milliards de livres sterling en 2016). Les négociations sur les modalités du Brexit ont commencé en vue d'aboutir à une sortie officielle en mars 2019, un éventuel retard pouvant survenir.

La période post-2020 correspond également à la fin de l'accord de partenariat de Cotonou (APC) entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et l'UE, signé en 2000, pour une durée de 20 ans. Les relations ACP-UE sont établies depuis longtemps, et furent amorcées par la Convention de Lomé, initiée en 1975 et prolongée par la suite jusqu'en 2000, date à laquelle elles ont été substantiellement modifiées, dans le cadre de l'APC nouvellement signé. Ces relations sont restées basées sur deux piliers principaux, à savoir la coopération financière et la coopération économique et commerciale, auxquels un troisième a été ajouté plus récemment pour mettre l'accent sur la gouvernance démocratique et la lutte contre la pauvreté. En ce qui concerne la coopération financière, les pays et régions ACP sont soutenus par le FED, avec des enveloppes nationales mais aussi régionales (dont les montants relatifs ont été augmentés progressivement dans le temps). Comme mentionné ci-dessus, le FED est un instrument financier spécifique au sein du cadre financier de l'UE. Pour des raisons historiques, il a été établi en tant que fonds ad hoc (hors budget de l'UE) dès la première convention de Lomé. L'APC expire fin 2020 et un nouveau cadre pour

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les relations ACP-UE est en préparation. Le vieux débat relatif à la budgétisation du FED a également été relancé. Le Parlement européen a récemment rappelé officiellement son appui renouvelé à un tel processus.

En plus de ces deux éléments de contexte très importants pour les relations futures PTOM-UE, certains autres éléments internationaux devraient également être pris en compte, car ils auront également un impact sur les politiques de l'UE et la coopération potentielle des PTOM avec d'autres partenaires. Au niveau de l'ONU, l'année 2015 a introduit le cadre des ODD (2015-2030) en remplacement des OMD (2000-2015), élargissant la portée des deux thèmes et des pays concernés. La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et le Fonds vert pour le climat (FVC) méritent également d'être pris en compte.

Dans ce contexte, les PTOM sont dans une position très singulière vis-à-vis du cadre institutionnel de l'UE et de leurs relations internationales, compte tenu des relations spéciales (constitutionnelles) qu’ils ont avec certains États membres de l'UE (Danemark, France, Pays-Bas ou Royaume-Uni).

Les PTOM sont "associés", et non pas" intégrés ", à l'UE. Cela signifie que la plupart des politiques de l'UE ne s'appliquent pas à eux ; seule la quatrième partie du TFUE (composée de 7 articles - articles 198 à 204) leur est applicable. Cet arrangement juridique fondamental est mis en œuvre par le biais d'une décision du Conseil, à savoir la DAO : la dernière date de décembre 2013, sans limitation de durée.

Alors que certains PTOM sont beaucoup moins développés, d'autres atteignent un niveau élevé de développement et de bien-être1, fondé entre autres sur le succès de leurs secteurs du tourisme et des services financiers, ou encore sur l’exploitation de leur dotation en ressources naturelles.

Ne faisant pas partie intégrante de l'UE, ils ne sont pas non plus des États indépendants. Pourtant, certains PTOM sont membres à part entière de certaines organisations régionales ACP2, correspondant principalement à un groupe d'États indépendants voisins ayant un programme d'action spécifique, comprenant souvent l'intégration économique et commerciale. Le voisinage spécifique de certains autres PTOM doit également être pris en compte (Atlantique Nord et Sud), en particulier en ce qui concerne les ALE en cours de négociation ou signés par l'UE (avec le Canada, le MERCOSUR, etc.).

Pour les mêmes raisons historiques, la coopération PTOM-UE ont suivi les lignes et les instruments des relations ACP-UE, tant en termes de coopération financière (éligibilité à FED) qu’au niveau du régime commercial.

1 Certains présentent un PIB par habitant allant de 30 000 à 40 000 euros, soit un niveau supérieur à la moyenne de l'UE. 2 Par exemple Montserrat est un État membre à part entière de la CARICOM et de l'OECO, aux côtés des États indépendants des Caraïbes concernés. La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont récemment (mi-2017) devenues membres à part entière du Forum du Pacifique, aux côtés des États du Pacifique concernés. A noter également l'appartenance, en tant que membres associés, d’Anguilla, des Bermudes, des îles Vierges britanniques, des îles Caïmans et des îles Turks et Caicos à la CARICOM, ainsi que d’Anguilla et îles Vierges britanniques à l'OECO.

16

En ce qui concerne ce dernier point toutefois, à partir de 2008, une différence importante a été établie. L'ouverture non réciproque du marché de l'UE pour les produits ACP a été levée et les États ACP ont été amenés à opter pour la signature d'un accord de partenariat économique (APE) avec l'UE, ou, à défaut, retomber dans le SPG3. Tandis que les PTOM bénéficient toujours d'un libre accès garanti au marché de l'UE pour leurs biens et leurs citoyens, tout en conservant le droit de protéger leurs propres marchés conformément à la législation fondamentale de l'UE, en fonction de leurs besoins de développement4. Les PTOM situés dans les Caraïbes et le Pacifique restent libres de rejoindre et signer ou non l'APE dans leur région. Cependant aucun d'entre eux n'a encore décidé de le faire.

En ce qui concerne la coopération financière dans le cadre du FED, certains PTOM bénéficient d'une enveloppe territoriale, en fonction de leurs revenus et de leur niveau de développement. Ils sont tous éligibles à l'enveloppe dite régionale (avec la « réserve B » et la facilité d'investissement de la BEI). Le Groenland bénéficie d'un fonds distinct positionné dans le cadre du budget de l'UE. Au total, le soutien financier de l'UE aux PTOM au titre du 11e FED s’élève à plus de 570 millions d'euros5.

Les PTOM étant "associés" et non " intégrés" à l'UE, ne font pas partie du territoire de l'UE ; cependant leur souhait traditionnel à être considéré comme appartenant à la même "famille européenne" a été reconnu par l'UE6. Cela a conduit à la récente décision de reconnaître leur éligibilité aux programmes horizontaux de l'UE. Dans ce contexte, certains PTOM aiment tourner le regard vers les régions ultrapériphériques de l'UE en tant que source d'illustration des mesures spécifiques dont ils pourraient également bénéficier dans le cadre de leurs relations spécifiques avec l'UE, au niveau du moins de l'esprit de leur partenariat.

Cela fait longtemps que les PTOM réclament un accès continu au financement de l'UE, non plus en même temps que les pays ACP dans le cadre des règlements du FED, mais à partir d'un instrument séparé. De même, ils ont attiré l'attention de la Commission Européenne sur le fait que le domaine prioritaire choisi pour les relations ACP-UE, à savoir la lutte contre la pauvreté, n'était plus pertinent pour les PTOM, confrontés en général à d'autres défis, plus proches des économies développées, à savoir la croissance verte et la lutte contre le changement climatique, le développement de l’économie bleue, etc. Ces thèmes sont maintenant reflétés dans les ODD de l'Organisation des Nations Unies (2015-2030) pour tous les pays, alors qu'ils n'étaient pas inscrits dans le cadre des anciens OMD (2000-2015) de l'Organisation des Nations Unies, qui avait été établi uniquement pour les pays en développement.

L'accent mis sur "l’appartenance à la même famille" a conduit, à partir de la nouvelle DAO (décembre 2013), à un nouvel esprit dans les relations PTOM-UE, désormais basé sur un

3 Ce qui signifie, pour les pays du groupe ACP appartenant au groupe des PMA, la possibilité de continuer à bénéficier d’un accès totalement ouvert et non réciproque au marché de l'UE, dans le cadre de l'initiative TSA. 4 Ces droits sont énoncés par le TFUE, respectivement l'article 200.1 et l'article 200.3. 5 229,5 millions d'euros pour les enveloppes territoriales, 100 millions d'euros pour l'enveloppe régionale, 21,5 millions d'euros pour la réserve B, 5 millions d'euros au titre de la facilité d'investissement de la BEI, auxquels il faut ajouter l'enveloppe spécifique Groenland de 217,8 millions d'euros. 6 L’attendu n°5 de la DAO stipule : « (...) En outre, la solidarité entre l’Union et les PTOM devrait reposer sur leur relation unique et leur appartenance à la même " famille européenne" .

17

dialogue renforcé sur les défis et les opportunités partagés, parmi lesquels l'innovation dans des secteurs tels que les énergies renouvelables ou la biodiversité. Ce progrès doit être consolidé et même fortifié.

Face à la prochaine période post-2020, et des négociations en cours mentionnées ci-dessus, les défis rencontrés par les PTOM sont énormes, et doivent être examinés très attentivement, afin d'identifier les réponses appropriées en vue de construire et de saisir les meilleures opportunités offertes par leurs relations avec l'UE, en relation avec leurs besoins de développement durable et de croissance.

Dans un tel contexte, les questions stratégiques pêle-mêle suivantes ayant des implications directes pour les PTOM doivent être prises en compte :

- Le FED restera-t-il un fonds ad hoc distinct de l'UE ou, alors, sera-t-il budgétisé ? S’il est budgétisé, sera-t-il fusionné avec d'autres instruments financiers externes (IFE) de l'UE en un seul instrument ?

- Les PTOM bénéficieront ils toujours du soutien financier de l'UE après 2020? Sous quel instrument ? Avec quels volumes financiers ?

- Le partenariat stratégique renouvelé de l'UE avec les régions ultrapériphériques peut-il inspirer le partenariat avec les PTOM ? De quelles manières ?

- Comment les PTOM pourraient-ils saisir davantage les opportunités offertes par la DAO de 2013, y compris en ce qui concerne leur éligibilité aux programmes de l’UE ?

- Quelle est l’opportunité potentielle, dans le contexte post-Cotonou, de mettre en place des programmes régionaux dans le cadre d'un instrument commun incluant les PTOM, les régions ultrapériphériques et les pays ACP ?

- Comment les PTOM seront-ils touchés par le Brexit ? Les Territoires d'outre-mer du Royaume-Uni seront-ils toujours membres du groupe des PTOM ? Le Royaume-Uni est-il prêt à contribuer à tout futur financement communautaire de la coopération PTOM-UE, même s'il n'est plus un État membre de l'UE ? Et si oui, avec quel type de modalités ou d’options ?

Le présent rapport comporte deux parties.

La première partie vise à fournir aux PTOM un clair aperçu du contexte international et des négociations en cours pour la période post-2020, leur état d'avancement et les implications possibles pour eux-mêmes.

Dans la deuxième partie, lumière est faite sur les relations PTOM-UE post-2020. Après un bilan de la relation actuelle PTOM-UE (intégrant les points de vue des parties prenantes), les priorités stratégiques des PTOM post-2020 sont discutées en termes d'intérêts défensifs et offensifs, ainsi que des résultats possibles. Enfin, des réflexions pour le processus de négociation des relations PTOM-UE post-2020 sont tirées de l’analyse.

18

1. Principaux éléments du débat post-2020 et leurs implications pour les PTOM

Cette première partie du rapport de base vise à présenter et analyser les tendances et les

questions liées à plusieurs éléments fondamentaux du contexte dans lequel le partenariat

PTOM-UE post-2020 doit être examiné, afin de mieux saisir ces éléments et d'arriver à une

compréhension claire des plus grands enjeux pour les PTOM et de la manière dont ils

pourraient tirer le meilleur parti des discussions actuelles.

Cependant, bon nombre de ces éléments et problèmes sont étroitement liés et ne sont pas

toujours faciles à dissocier. En d'autres termes, dans le cadre de cette analyse, des choix

méthodologiques ont dû être faits, différentes options étant possibles. Le présent rapport

final est organisé selon une version ajustée de la table des matières révisée, car il est apparu

progressivement au cours de l’analyse de la documentation disponible que cet ajustement

était nécessaire afin de présenter les résultats sous une forme plus claire et un ordre

beaucoup plus pédagogique.

L'UE semble actuellement confrontée à des défis internes et externes majeurs de nature

existentielle, alors que les frontières entre les actions internes et externes sont quelques peu

brouillées. Certains observateurs considèrent que des réformes fondamentales sont

nécessaires, tandis que d'autres préfèrent suivre une approche plus conservatrice. De

nombreux points de vue divergent encore quant à la marche à suivre pour l’UE dans la

période post 2020.

La première partie de ce rapport de base se présente en six sections successives consacrées

respectivement à l’agenda de l'ONU pour le développement durable et la lutte contre le

changement climatique ; l'avenir de l'UE et des finances communautaires ; les perspectives

sur l'après Cotonou et le FED ; les autres contextes régionaux des PTOM et l'émergence des

BRICs ; le Brexit ; et enfin le partenariat de l'UE avec les régions ultrapériphériques.

1.1 L’Agenda de l'ONU sur les objectifs de développement durable (ODD) et la lutte contre le changement climatique (CCNUCC)

1.1.1 État des lieux

Agenda de l'ONU

Le cadre des Nations Unies sur les ODD a été développé parallèlement à la mise en œuvre de la Convention-cadre sur les changements climatique (UNFCCC), qui est un traité international sur l’environnemental international ouvert à la signature lors du Sommet de la Terre de juin 1992 à Rio de Janeiro. La Conférence des Nations Unies sur le développement durable (Rio+20) a été organisée vingt ans plus tard, en juin 2012. Les Parties à la CCNUCC se réunissent chaque année lors de la COP, qui est l'organe suprême de la Convention.

Ce processus global s'est traduit plus récemment par l'adoption de l'ensemble des Objectifs de développement durable (ODD, Septembre 2015), enrichis à partir des Objectifs de développement du millénaire (2000-2015) ; l‘adoption du Programme d'Actions d'Addis Abeba (AAAA, juillet 2015), et la signature de l'Accord de Paris lors de la COP21 (décembre

https://en.wikipedia.org/wiki/Earth_Summit

https://en.wikipedia.org/wiki/Earth_Summit

https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?menu=1300

https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?menu=1300

http://www.un.org/millenniumgoals/

http://www.un.org/millenniumgoals/

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2015). Le Fonds vert pour le climat (FVC) avait déjà été créé quelques années auparavant, en 2010.

Encadré 1 : L'Agenda 2030 - 17 objectifs de développement durable pour la période 2015-20307

Objectif 1. Éliminer la pauvreté sous toutes ses formes et partout dans le monde Objectif 2. Éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l'agriculture durable Objectif 3. Permettre à tous de vivre en bonne santé et promouvoir le bien-être de tous à tout âge Objectif 4. Assurer l'accès de tous à une éducation de qualité, sur un pied d'égalité, et promouvoir les possibilités d'apprentissage tout au long de la vie Objectif 5. Parvenir à l'égalité des sexes et autonomiser toutes les femmes et les filles Objectif 6. Garantir l'accès de tous à des services d'approvisionnement en eau et d'assainissement et assurer une gestion durable des ressources en eau Objectif 7. Garantir l'accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes à un coût abordable Objectif 8. Promouvoir une croissance économique soutenue, partagée et durable, le plein emploi productif et un travail décent pour tous Objectif 9. Bâtir une infrastructure résiliente, promouvoir une industrialisation durable qui profite à tous et encourager l'innovation Objectif 10. Réduire les inégalités dans les pays et d'un pays à l'autre Objectif 11. Faire en sorte que les villes et les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables Objectif 12. Établir des modes de consommation et de production durables Objectif 13. Prendre d'urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions* Objectif 14. Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable Objectif 15. Préserver et restaurer les écosystèmes terrestres, en veillant à les exploiter de façon durable, gérer durablement les forêts, lutter contre la désertification, enrayer et inverser le processus de dégradation des sols et mettre fin à l'appauvrissement de la biodiversité Objectif 16. Promouvoir l'avènement de sociétés pacifiques et ouvertes aux fins du développement durable, assurer à tous l'accès à la justice et mettre en place, à tous les niveaux, des institutions efficaces, responsables et ouvertes Objectif 17. Renforcer les moyens de mettre en œuvre le partenariat mondial pour le développement durable et le revitaliser8 * Reconnaissant que la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques est le principal forum intergouvernemental international pour la négociation de la réponse mondiale au changement climatique. Source: Commission européenne, COM (2016) 739 final, 22 novembre.

7 Résolution des Nations Unies A / RES / 70/1 8 L'objectif 17 comprend le financement, la technologie, le renforcement des capacités, la cohérence des politiques et des institutions, les partenariats multipartites, le suivi des données et la responsabilisation.

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Le Fonds vert pour le climat (FVC)9 est le nouveau fonds mondial créé afin de soutenir les efforts des pays en développement pour répondre au défi du changement climatique.

Il a été mis en place par les 194 pays qui sont des parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (UNFCCC) en 2010, dans le cadre du mécanisme financier de la Convention. Il vise à fournir des financements à parts égales pour l'atténuation et l'adaptation, tout en respectant les principes et les dispositions de la Convention.

Le Fonds a mis en place une modalité d'accès direct afin que les organisations nationales et sous-nationales puissent recevoir des financements directs, plutôt que seulement par des intermédiaires internationaux. Pour obtenir un impact maximal, le FVC cherche à catalyser les fonds en jouant sur l'effet de levier et l’attraction de nouveaux investissements. Les investissements du Fonds peuvent prendre la forme de subventions, de prêts, de capitaux propres ou de garanties. Une attention particulière sera accordée aux besoins des sociétés humaines très vulnérables aux effets du changement climatique, en particulier les pays les moins avancés (PMA), les Petits États insulaires en développement (PEID) et les États africains.

Le FVC a lancé sa mobilisation initiale de ressources en 2014 et a rapidement recueilli des promesses de dons d'une valeur de 10,3 milliards de dollars. Ces fonds proviennent principalement de pays développés, mais également de certains pays émergents, de régions et d'une ville (Paris). En mai 2017, un montant total de 2,2 milliards de dollars pour 43 projets avaient été approuvés (au moment de la 46e session de l'Organe subsidiaire de mise en œuvre10).

Selon l'ONU, le Programme d'action d'Addis-Abeba (AAAA), adopté en Juillet 2015, "établit une base solide pour soutenir la mise en œuvre de l'Agenda pour le développement durable à l'horizon 2030. Il fournit un nouveau cadre global pour le financement du développement durable en alignant tous les flux financiers et politiques sur les priorités économiques, sociales et environnementales"11. L'AAAA inclut des ressources nationales et internationales, publiques et privées ; la coopération internationale au développement et au commerce; la dette; les problèmes systémiques; la science, la technologie, l'innovation et le renforcement des capacités; l'accès aux données, la surveillance et le suivi.

Signé en décembre 2015, l'Accord de Paris est entré en vigueur en novembre 2016, date à laquelle le seuil de ratification par les parties a été atteint (172 États sur 197)12.

Premiers éléments de réponse de l'UE

Dans sa communication de 2016 sur les "Prochaines étapes pour un avenir durable européen. Action européenne en faveur de la durabilité", la Commission Européenne

9 http://www.greenclimate.fund 10 https://www.ctc-n.org/news/iisd-reporting-services-green-climate-fund-and-implementation-paris-agreement (IISD reporting services). 11 https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=400&nr=2051&menu=35 12 http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php

http://www.greenclimate.fund/

https://www.ctc-n.org/news/iisd-reporting-services-green-climate-fund-and-implementation-paris-agreement

https://www.ctc-n.org/news/iisd-reporting-services-green-climate-fund-and-implementation-paris-agreement

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rappelle qu'elle a elle-même joué un rôle important pour "façonner l'Agenda mondial 2030" (...) "co-établi par l'Union et ses partenaires".

La Commission Européenne déclare que "le développement durable est depuis longtemps au cœur du projet européen. Les traités de l'UE reconnaissent ses dimensions économiques, sociales et environnementales qui doivent être traitées ensemble (...) Dans le cadre de la Commission actuelle, le développement durable est intégré dans les principaux projets transversaux ainsi que dans les politiques et initiatives sectorielles. Depuis 2010, le développement durable a été intégré dans la stratégie Europe 2020, confirmé par la Commission actuelle et axé sur l'éducation et l'innovation (« intelligente »), les faibles émissions de carbone, la résilience climatique, l'impact environnemental (durable), la création d'emplois et la réduction de la pauvreté ("inclusive") " (CE, 2016, page 2). "L'UE est pleinement déterminée à être chef de file dans la mise en œuvre de l'Agenda 2030 et des ODD, avec ses États membres, conformément au principe de subsidiarité" (Page 3).

Dans sa communication de 2017 sur la maîtrise de la mondialisation, la Commission Européenne déclare que "L'accord de Paris sur le changement climatique sert à la fois à lutter contre le changement climatique, à stimuler la transition vers une énergie propre et à offrir de nouvelles opportunités commerciales aux entreprises de l'UE, notamment dans les technologies d'énergie propre. Cela donne un avantage concurrentiel aux industries ayant déjà réduit leur empreinte carbone. La priorité est maintenant de finaliser le règlement pour sa mise en œuvre afin de garantir que tous les pays contribuent à la réduction des émissions de CO2".

Le Document de réflexion de la Commission Européenne sur l'avenir des finances de l'UE (2017) stipule que "L'Agenda 2030 des Nations Unies pour le développement durable et les objectifs de développement durable (ODD) sont un ancrage de la politique de l'UE tant en interne qu'en externe", et rappelle l'engagement politique de consacrer au moins 20% du budget de l'UE pour la période 2014-2020 à l'action climatique et d'atteindre 0,7% du RNB consacré à l'assistance publique au développement dans le cadre de l'Agenda 2030. Dans le même document, la Commission Européenne reconnaît que "l'expérience de ces dernières années [...] suggère la nécessité d'une coordination plus étroite entre les politiques externes et internes, y compris la mise en œuvre des objectifs de développement durable de l'Agenda 2030 des Nations Unies et de l'Accord de Paris sur l'action climatique, mais également la mise en œuvre du cadre de partenariat avec les pays tiers en matière de migration".

Selon certains observateurs, les Objectifs de développement durable (ODD) universels pourraient constituer un point de départ utile et une légitimation d'une manière radicalement différente de construire le budget de l'UE (ECDPM, 2017) : en d'autres termes, les ODD pourraient devenir le principe organisateur de l'ensemble du budget de l'UE 2021-2027, couvrant toutes les rubriques à la fois internes et externes et ne se limitant pas à la politique de développement de l'UE ou même à tout instrument externe.

Dans sa communication de 2016, la Commission Européenne indique sa volonté de "intégrer pleinement les ODD dans le cadre politique européen et les priorités actuelles de la Commission"(...) et déclare (page 3) qu’ « au-delà de 2020 le nouveau CFP réorientera également les contributions au budget de l'UE vers la réalisation des objectifs à long terme de l'UE (...) En ce qui concerne le CFP au-delà de 2020, la Commission examinera comment les budgets de l'UE et les futurs programmes financiers peuvent continuer à contribuer de

22

manière adéquate à la mise en œuvre du Programme 2030 et soutenir les États membres dans leurs efforts » (page 15).

Cela ne signifie pas nécessairement que le prochain CFP sera entièrement structuré sur la base du cadre des ODD (plus d'informations à ce sujet dans la section 1.2 ci-dessous).

De façon moins radicale, dans sa Résolution d'octobre 2016 sur les relations ACP-UE au-delà de 2020, le Parlement européen (PE) a demandé à ce que l'Agenda 2030 et les ODD soient placés au cœur d'un nouvel accord ACP-UE (point 3).

1.1.2 Implications pour les PTOM

Certains points importants du point de vue des PTOM peuvent déjà être mentionnés ici.

Premièrement, il est maintenant pleinement reconnu que le cadre des Nations Unies sur les ODD et le changement climatique ne concerne plus uniquement les pays en développement, mais toutes les sociétés humaines, y compris celles des pays développés13. Cela est très clairement le cas pour certains observateurs indépendants, au point où ils considèrent que le cadre des ODD devrait lui-même servir de base à l'établissement du prochain budget de l'UE. Dans cette perspective, selon ces observateurs, le cadre des ODD fournit une description de base suffisamment claire pour les politiques européennes.

Par conséquent, cela renforce la demande habituelle des PTOM pour lesquels leur relation avec l'UE ne devrait plus être axée principalement sur la lutte contre la pauvreté comme conséquence involontaire de l’alignement, à travers le mécanisme du FED, au soutien apporté par l'UE aux pays et régions ACP.

Les PTOM ont longtemps insisté afin de centrer leur coopération avec l'UE sur des questions de développement durable au sens large telles que l'économie verte, l'innovation ou l'économie bleue, considérées comme plus adaptées au statut développé de leur économie et plus conforme à leur esprit contemporain "d'appartenance à la même famille européenne" sur la base d'une relation entre" partenaires égaux ". Cela a déjà conduit à des améliorations notables à ce sujet lors de la dernière DAO (plus d'informations à ce propos infra, dans la deuxième partie du RB).

Deuxièmement, lorsque la CE affirme son engagement total, avec ses États membres, à jouer le rôle de chef de file dans la mise en œuvre de l'Agenda 2030 et des ODD (voir plus haut), les PTOM (ainsi que les RUP) pourraient être considérés par les institutions de l'UE comme pouvant jouer le rôle de vitrines de la capacité de l'UE à atteindre les ODD et à lutter contre le changement climatique dans le contexte particulier des petites îles tropicales isolées sur le territoire des États membres de l'UE. Ce raisonnement est déjà suivi en ce qui concerne les régions ultrapériphériques de l'UE : à cet égard, il convient également de prendre note de l'« Initiative Îles intelligentes14 » lancée par DAFNI15, un réseau d’îles grecques, et de la

13 La CE déclare que « Tous les pays, qu'ils soient développés ou en développement, partagent la responsabilité de réaliser les ODD » (COM 2016, p.3). 14 http://smartislandsinitiative.eu/en/index.php 15 http://www.dafni.net.gr/en/home.htm

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Déclaration politique sur l’ « Energie propre pour les îles de l’UE16 » signée en mai 2017 par la Commission Européenne et 14 États membres intéressés.

Dans sa résolution du 27 avril 2017 relative à la mise en œuvre du FED pour l'exercice 2015, le Parlement Européen (dans son attendu ‘’O’’) rappelle qu'une "une attention nouvelle doit être portée au fait qu'une grande partie des pays ACP sont des PEID ; tandis que les îles, en particulier les îles ACP, jouent un nouveau rôle international, en particulier à la suite des négociations internationales sur le changement climatique".

Selon la Commission Européenne17, prendre part à de telles initiatives "permettra aux RUP de présenter leurs territoires comme des vitrines pour de nouvelles solutions" (voir les questions relatives aux RUP ci-dessous dans la section 1.6) ; cette justification devrait être étendue aux PTOM.

Ceci est en parfaite cohérence avec le Plan stratégique (2015-2020) de l'OCTA qui appelle dans son chapitre 3 à promouvoir des partenariats stratégiques au niveau politique, allant ainsi au-delà des relations habituelles entre l'UE et les États membres de l'UE, et ce avec des territoires ou des organisations partageant des spécificités avec les PTOM. Il devrait s’agir de groupes "partageant les mêmes idées", incluant les RUP et les PEID.

Le PE dans la résolution susmentionnée, indique également (Attendu ‘’P") que "les PTOM font face à des défis mondiaux similaires mais, contrairement aux pays ACP, font partie de la famille de l'UE et devraient donc recevoir une attention accrue dans la mise en œuvre de fonds".

Troisièmement, il convient de rappeler ici que le groupe des petits États insulaires en développement a su s’approprier le cadre susmentionné des Nations Unies afin de tirer le meilleur parti possible des opportunités à saisir, étant donné la grande vulnérabilité de ces pays aux chocs économiques externes et surtout aux catastrophes naturelles.

À cette fin, des sommets des Nations Unies sur les PEID ont été organisés dans le cadre de la CCNUCC (BPoA 1994, Stratégie de Maurice 2005, Samoa "la voie à suivre" 2014) en vue d'attirer l'attention mondiale sur leurs vulnérabilités spécifiques et d'assurer un meilleur accès au soutien des bailleurs.

Les caractéristiques spécifiques des PEID (insularité, isolement, manque de diversification économique, etc.) sont également partagées par les PTOM et les régions ultrapériphériques de l'UE (voir ci-dessous, section 1.6) : ceci peut être gardé à l'esprit dans le but de légitimer certaines actions communes dans le processus de réalisation des ODD dans ces entités, quel que soit leur statut politique.

Le moment est opportun pour une telle approche, dans le contexte de l'impulsion politique donnée par l'UE à la coopération ACP (dont les PEID) / RUP / PTOM, et des perspectives d’une régionalisation beaucoup plus importante dans le futur partenariat post Cotonou avec les pays ACP, et même au-delà des seuls pays ACP, en vertu du principe d’extension de ce partenariat aux pays non ACP (« outreach »), tel que proposé par le CE et le SEAE dans

16 https://ec.europa.eu/energy/en/news/clean-energy-eu-islands-launched-malta 17 SWD (2017) 349 final, p. 15).

24

leur communication conjointe de 2016 sur le partenariat renouvelé avec les ACP18 (voir ci-dessous section 1.3).

1.2 Négociations du prochain CFP et des instruments financiers externes


Avant d'examiner le débat sur le prochain budget de l'UE et sur les instruments financiers qui l'accompagnent, il convient de se pencher d'abord sur les discussions plus larges concernant l'avenir de l'Europe.

L’avenir de l’Europe

Publié en mars 2017, le Livre blanc de la Commission européenne sur l'avenir de l'UE27 à l'horizon 2025, expose différents scénarios pour l'avenir19 :

(i) S'inscrire dans la continuité ; ce scénario repose largement sur un statu quo du cadre institutionnel de l'UE,

(ii) Rien d'autre que le marché unique (faire moins ensemble20) – ce scénario s'appuie sur l'idée de renationaliser de nombreuses actions de l'UE,

(iii) Ceux qui veulent plus font plus (certains vont plus loin) – il s’agit de mettre en œuvre de manière plus substantielle le principe de « géométrie variable »,

(iv) Faire moins mais de manière plus efficace (refonte radicale) ; ici l'UE se reconcentrerait sur certaines politiques de base qui deviendraient plus intégrées,

(v) Faire beaucoup plus ensemble, avec une ambition collective et une intégration accrue de l'UE dans de nombreux domaines.

Dans son discours de 2017 sur l'État de l'Union, le président de la Commission Européenne envisage un sixième scénario avec cinq priorités futures de l'UE : l'investissement et le commerce, la compétitivité, le changement climatique, la lutte contre le terrorisme, et enfin les migrations. Ce sixième scénario peut être considéré comme une variante approfondie du cinquième scénario, qui comprendrait aussi la fusion des deux postes de Président de la Commission et de Président du Conseil.

Certains points de vue externes sur d'éventuels scénarios futurs pour l'Europe sont également disponibles, entre autres auprès des universitaires ou de certains groupes de réflexion (voir encadré 2 ci-dessous).

Encadré 2 - Exercices de ‘prédiction’ : le cas du Policy Paper d'Elcano

Simon et Speck (2017) approfondissent la question fondamentale de savoir si "l'Europe sera un sujet ou un objet géopolitique, c'est-à-dire un acteur à part entière ou un terrain de jeux

18 JOIN (2016) 52 final. 19 Par manque de place, ces scénarios ne sont pas détaillés ici (se référer à l'annexe 2 du livre blanc pour un aperçu plus complet du contenu de chacun de ces cinq scénarios). 20 Entre parenthèses sont mentionnés les titres quelque peu modifiés pour chaque scénario, comme indiqué dans le document de réflexion de la CE sur l'avenir des finances de l'UE (voir ci-dessous).

25

pour une concurrence entre grandes puissances". Certaines possibilités fictives y sont esquissées pour 2030 par rapport aux futurs possibles de l'ordre international21.

Pour fournir une analyse plus approfondie de certains éléments cruciaux du contexte post 2020, la Commission Européenne a publié en 2017 une série de documents de réflexion, dans l'ordre chronologique suivant - certaines des idées proposées seront présentées ci-dessous dans le présent rapport de base :

(1) La dimension sociale de l'Europe, (2) Maîtriser la mondialisation, (3) L’approfondissement de l'Union économique et monétaire (UEM), (4) La Défense européenne, et (5) L’avenir des finances de l'UE22.

Le budget de l'UE dans le cadre financier pluriannuel (CFP) : situation actuelle et perspectives

Le CFP actuel, qui s'élève à un peu moins de 1,1 milliards d'euros, expire fin 2020.

Représentant environ 1% du RNB de l'UE-28, il s'ajoute aux budgets nationaux qui sont beaucoup plus importants (par exemple, plus de 40% du RNB national dans certains cas). Cependant, il est évidemment considérable en termes absolus, et peut avoir un impact important (retombées et effets dynamiques) lorsqu'il est axé sur des interventions thématiques et/ou concentré dans des zones géographiques.

Ce cadre pluriannuel est le résultat de négociations complexes et hautement politiques, souvent entachées de controverses et décrites comme une tâche cauchemardesque par certains journalistes.

Le budget actuel de l'UE est assez strictement délimité en différentes rubriques avec une répartition entre les dépenses « internes » et les dépenses « externes », ces dernières étant incluse dans la rubrique IV.

Comme on peut l'observé dans le tableau ci-dessous, les dépenses internes, au sein de l'UE, représente une part écrasante du total. Deux politiques internes de l'UE constituent la part du lion : la politique de cohésion, i.e. les fonds structurels visant à soutenir la convergence, et la politique agricole commune (PAC) ; ensemble leur part s'élève à environ 70% du total23.

21 Simon et Speck (2017) proposent 4 scénarios: (1) une Europe défaillante, où les divisions internes accrues entre États membres vont de pair avec une renationalisation de nombreuses politiques de l'UE, (2) un noyau européen fort et uni, où l'UE devient une puissance mondiale multilatérale, (3) un renouveau atlantique où les pays occidentaux dominent toujours les affaires internationales sous une alliance transatlantique (menée par l'UE, le Royaume-Uni et les États-Unis) stimulée par l’activisme d’un groupe de pays émergents autocratiques autour de la Chine et de la Russie, et (4) une Chine forte contournant l'ordre européen, jouant les États membres de l'UE les uns contre les autres et développant une présence envahissante dans les secteurs économiques européens. 22 Dans ce dernier document, d'autres réflexions en lien au budget sont suggérées pour chacun des cinq scénarios susmentionnés. 23 Dans la section 1.6, nous présentons l'application de ces fonds aux régions ultrapériphériques (RUP).

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Rubriques du budget de l'UE - 2014-2020

Crédits d'engagement (initialement prévus en 2013) - Rubriques

Total 2014-2020 (prix en millions d'euros 2011)

Pourcentage du budget

I. Croissance intelligente et inclusive 1a Compétitivité pour la croissance et l'emploi 1b Cohésion économique, sociale et territoriale

513 563 142 130 371 433

47 % 13,1 % 34,2 %

II. Croissance durable : ressources naturelles dont: dépenses liées au marché et paiements directs

420 034 308 734

38,6 %

III. Sécurité et citoyenneté 17 725 1,6 %

IV. Europe dans le monde 66 262 6,1 %

Administration 69 584 6,4 %

Compensations 29

Total des crédits d’engagement 1 087 197

En % de RNB 1,03%

Total des crédits de paiement 1 026 287

En % de RNB 0,98%

Marge disponible 0,24 %

Plafond des ressources propres en pourcentage du RNB 1,22%

Source : CE (ec.europa.eu/budget/mff/index_fr.cfm)

En plus du CFP 2014-2020, certains instruments financiers spécifiques sont établis (voir tableau ci-dessous), dont le Fonds européen de développement (FED) pour la coopération entre l'UE et les pays ACP, qui est financé en dehors du budget24.

Instruments spéciaux hors du CFP 2014-2020

Maximum des crédits Total 2014-2020 (en millions d'euros prix 2011)

Réserves d'aide d'urgence 1 960

FEM 1 050

Fonds de solidarité de l'Union européenne 3 500

Instrument de flexibilité 3 297

Fonds européens de développement 26 984

Source: Bossuyt et Sherriff (2017), document ECDPM, annexe 3, page 26.

Dans un document récent d’ECDPM, Bossuyt et Sherriff (2017, p.15) indiquent que "le CFP 2014-2020 a introduit de nouvelles mesures permettant de déplacer les marges disponibles

24 Voir plus d'informations sur le FED et la question de sa budgétisation dans la section 1.3.

http://www.ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm

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entre rubriques (flexibilité « verticale ») et années (flexibilité « horizontale »). En 2014 et 2015, le budget a joué de la flexibilité comme jamais auparavant entre les rubriques et a mobilisé plus de 12 milliards d'euros pour des besoins imprévus ".

Il existe en effet un consensus pour dire que les frontières entre les politiques externes et internes sont de plus en plus floues avec notamment les problèmes croissants de migration et de terrorisme qui imposent de soutenir le développement et la sécurité à l'étranger, en vue de garantir la sécurité et la stabilité au sein de l'UE.

La Commission européenne, dans son évaluation à mi-parcours du CFP25 (page 10), reconnaît que "les récents événements dans l'UE montrent la nécessité d'une flexibilité accrue pour le financement au sein de l'UE. À mesure que les frontières entre les politiques externes et internes sont de plus en plus floues, l'établissement de fonds fiduciaires de l'UE pour les situations d'urgence, de post-urgence ou les actions thématiques au sein de l'UE (et pas seulement pour les pays tiers)"26 permettraient aussi de "fournir un outil de réponse aux défis au-delà des frontières". Cette dernière proposition fait l'objet de suggestions visant à "ouvrir la voie pour la préparation de la prochaine génération de programmes de dépenses (post-2020) ».

Toujours en relation avec le processus d'évaluation à mi-parcours, la Commission Européenne a reconnu que "le nombre de règles financières générales a fortement augmenté au cours des 30 dernières années (...) et le champ est libre pour d'avantage de simplification". "Des règles financières de l'UE plus simples et plus flexibles sont essentielles pour améliorer la capacité du budget de l'UE à s'adapter à l'évolution de la situation et à répondre à des évolutions inattendues". Elle mentionne ainsi la nécessité de "permettre l'application d'un seul ensemble de règles à des actions hybrides ou en cas de combinaison de mesures ou d'instruments (...) et éviter l'application de règles et procédures différentes". Ces deux ensembles de propositions sont très intéressants pour les PTOM (voir ci-dessous § 1.2.2.).

La Commission Européenne a déclaré, dans son document de réflexion sur l'avenir des finances de l'UE27, "qu'une variété de nouveaux défis ont surgi depuis la conception du budget actuel. La crise des réfugiés, les problèmes de sécurité, les cyber-menaces et le terrorisme ainsi que la défense exigent des réponses pan-européennes. La pression créée par ces demandes concurrentes sur des ressources limitées a souligné le besoin urgent de réfléchir au type de budget nécessaire pour l'Europe du futur".

La Commission européenne, le Parlement européen (PE) et le Conseil attendent avec impatience le prochain CFP, dont les négociations doivent débuter sérieusement en 2018, avec une proposition de la Commission sur les chiffres généraux attenue le 2 mai, suivie peu de temps après par les propositions législatives pour la mise en œuvre. Il s'agit d'un calendrier déjà différé, puisque les discussions formelles ont été freinées en 2017 par la lenteur des progrès sur le Brexit. La durée exacte de la prochaine période budgétaire est

25 COM(2016) 605 final. 26 Voir ci-dessous la justification et le fonctionnement des fonds fiduciaires de l'UE établis jusqu'à présent pour les actions extérieures. 27 COM (2017) 358 final.

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incertaine, entre sept ou cinq ans, cependant la plupart des commentateurs estiment qu'il est plus probable qu'elle soit de sept ans, i.e. de 2021 à 2027.

Comme à l'accoutumée, les ressources seront combattues avec acharnement - c'était notamment le cas pour la période 2014-2020, après la crise financière de 2007-2008 qui avait conduit à des politiques publiques anticycliques entraînant des déficits publics plus importants. Cette tension habituelle se verra renforcée dans le contexte du Brexit (voir ci-dessous, section 1.5).

Le document de réflexion sur l'avenir des finances de l'UE donne un aperçu des implications des cinq scénarios pour l'avenir de l'Europe, à travers des fiches récapitulatives :

(i) Dans le scénario "S'inscrire dans la continuité", les moyens financiers resteraient stables28 ;

(ii) Dans le cadre du programme "Rien d'autre que le marché unique" ("Faire moins ensemble"), le budget de l'UE serait considérablement réduit ;

(iii) Pour le troisième scénario "Ceux qui veulent plus font plus (certains vont plus loin)", les finances seraient globalement stables avec une augmentation potentielle pour couvrir les domaines d'action conjointe ;

(iv) Dans le cadre du "Faire moins mais de manière plus efficace" (refonte radicale), un volume financier plus faible est attendu, y compris pour les politiques de cohésion et la PAC,

(v) Ce n'est que dans le cadre du programme "Faire beaucoup plus ensemble" que l'on peut s'attendre à un budget européen plus important, passant par exemple de 1,2% à 1,4% du revenu national brut de l'UE2729.

Dans une communication plus récente publiée le 14 février 2018 sur un CFP nouveau et moderne pour une UE qui s'acquitte efficacement de ses priorités post-202030, préparé avant la réunion des chefs informels (Conseil de l'UE) du 23 février, la Commission Européenne résume les éléments du débat en cours sur le budget futur de l'UE à travers l'établissement des priorités et des options politiques pour illustrer les choix à faire. Dans la section 4, sur la "modernisation du budget de l'UE", sont invoqués :

- le besoin de "poursuite de la rationalisation des règles et procédures" (en vue d'atteindre l'objectif de l'amélioration des performances et de la simplification),

- le "principe clé" de "flexibilité budgétaire", par exemple au lieu d'être réduit au moyen des dégagements d’office aboutissant à des annulations globales (de 21 à 28 milliards d'euros dans le cadre du CFP actuel), le futur budget de l'UE pourrait inclure une "réserve de l’Union" composée de ces fonds annulés en tant que" nouvel outil

28 Mathématiquement, après le Brexit, maintenir le même montant en termes absolus pour le budget de l'UE après 2020 exigerait que les États membres de l'UE-27 compensent la perte nette (la contribution nette du Royaume-Uni varie d'environ 10 milliards de livres par an, sur un budget d'environ 140 milliards d'euros). Cet écart d'environ 12 milliards d'euros correspond à peu près à 0,1% du RNB de l'UE27. Le combler est être considéré comme déjà difficile pour les 27 États membres restants de l'UE... 29 Cependant, la réalisation de cette ambition d'un budget européen accru n’est pas claire compte tenu de l'état actuel des finances publiques des Etats membres de l'UE. 30 COM (2018) 98 final

29

puissant et flexible pour faire face aux événements imprévus et répondre aux urgences". Par sa nature même, cette réserve serait transversale.

De toute évidence, ces deux idées, si elles sont mises en œuvre auront des implications importantes, sinon cruciales, pour les PTOM.

En effet, comme cela sera développé plus loin, toute standardisation des règles et des procédures attachées aux instruments financiers au sein du budget de l'UE, en particulier dans le contexte de leur rationalisation (voir le paragraphe suivant sur les EFIs), peut fortement impacter les modalités détaillées de tout futur soutien financier de l'UE aux PTOM, en cas de budgétisation de ce soutien, d'autant plus si ce soutien nouvellement budgétisé relève d'un instrument beaucoup plus large, disons par exemple d’un grand instrument unique d’action extérieure. Le plaidoyer habituel des PTOM pour bénéficier de procédures plus légères, adaptées à leurs ressources administratives très petites voir lilliputiennes dans certains cas, pourrait devenir plus difficile à tenir dans un tel contexte, alors même que certains PTOM considèrent déjà qu’ils n’ont pas encore été pleinement entendus en la matière (plus sur ce point infra, deuxième partie du RB).

En même temps, les PTOM devraient également s'assurer qu'ils seront éligibles et pourront bénéficier de tout instrument de réserve (ou lignes de réserve de l'instrument adéquat) établi dans le cadre du budget de l'UE ; pour des raisons assez évidentes, cela ne serait possible que si le soutien financier qu'ils reçoivent de l'UE relève du budget de l'UE.

Ces réflexions mettent en évidence l’existence d’un arbitrage à faire entre les risques possibles associés à toute budgétisation future de l'aide financière de l'UE aux PTOM d’un côté, et les avantages à en tirer de l’autre.

Dans leur lettre informelle à leurs collègues en date du 1er mars 2018, le Président Juncker de la Commission Européenne et le Commissaire Oettinger ont dévoilé quelques orientations proposées en ce qui concerne les perspectives pour le futur budget de l'UE. Ils ont annoncé que le paquet qui sera adopté par la Commission le 2 mai 2018 comprendra, entre autres, une communication politique, des fiches de politiques associées à chaque grand programme, un document de travail présentant les principales conclusions de l'examen des dépenses, et une proposition de décision du Conseil établissant le CFP. Ils précisent que les programmes concernés doivent être prêts d'ici au 29 mai.

Plus important, la lettre inclut une annexe constituée d'un tableau de correspondance entre les 63 instruments actuels (2014-2020) et une liste de 37 instruments proposés pour le futur cadre (2021-2017), en en conservant quelques-uns en dehors des plafonds du CFP et quelques autres hors budget.

Dans cette esquisse, le nombre total d'instruments apparaît réduit de moitié, ce qui démontre la volonté de la Commission d’aboutir à une certaine rationalisation des instruments financiers, en particulier au niveau des IFE (cf. infra, paragraphe suivant).

Le tableau de correspondance montre également une avancée importante en ce qui concerne le soutien financier de l'UE aux PTOM, qui semble être placé sous un instrument autonome dans les futurs instruments pour 2021-2027 (plus de détails ci-dessous).

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Présent et futur des Instruments Financiers Externes (EFI)

Le Rapport sur la cohérence (2017) intitulé "Aperçu de l'évaluation externe des instruments de financement externes", élaboré pour la Commission Européenne, indique qu'il est temps de faire les choix politiques et techniques nécessaires pour aligner les aspirations mondiales de l'UE avec ses instruments financiers disponibles.

La Commission Européenne rappelle, dans son document de réflexion sur les finances futures de l'UE, que les actions externes devraient avoir une part plus importante du futur budget de l'UE, selon quatre des cinq scénarios du livre blanc de 201631, c'est-à-dire lorsque des dépenses supplémentaires pour des actions extérieures sont financées par un budget général qui n'est pas augmenté.

Il est mis en avant "qu'à l'heure actuelle, 96,5 milliards d'euros soutiennent l'action extérieure de l'UE, dont le onzième Fonds de développement européen extrabudgétaire (30,5 milliards d'euros). Le budget de l'UE consacre environ 6% du CFP actuel à l'action extérieure 32 , les enveloppes financières les plus importantes étant, l'Instrument de coopération au développement (ICD, 19,7 milliards d'euros), l'Instrument européen de voisinage (IEV, 15,4 milliards d'euros) et l'Instrument de pré-adhésion (IPA, 11,7 milliards d'euros). 8 milliards d'euros sont consacrés à l'aide humanitaire"33.

Il est également important de rappeler l'existence au total de neuf instruments financiers externes de l'UE (IFE). En plus du FED, de l’ICD34, de l’IEV et de l’IPA mentionnés ci-dessus, il existe l'instrument de partenariat (PI)35, l'instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP), l'instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH), l'instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire (ICSN) et enfin l'instrument pour le Groenland36.

L'architecture actuelle du financement externe est jugée lourde à gérer et nécessite d'urgence une simplification (DI Ciommo, Sherriff et Bossuyt, 2017). De même, les instruments sont souvent considérés comme n’étant plus adaptés pour répondre aux aspects globaux de l'Agenda 2030 et de l'Accord de Paris, en termes d'échelle et de type de financement ainsi qu’au niveau des partenariats requis avec le secteur privé, la société civile, les acteurs non étatiques et les pays plus avancés.

Dans ce contexte, de nombreuses parties prenantes réclament plus de cohérence, de simplicité et de flexibilité. Cependant, les demandes habituelles pour plus de flexibilité peuvent être interprétées différemment. La plupart des acteurs officiels impliqués dans les

31 Ou sur les six scénarios, avec le 6e scénario présenté par le président de la Commission Européenne (voir ci-dessus). 32 Se référer à nouveau au tableau supra. 33 Cela montre la position spéciale et dominante de la coopération avec les pays du groupe ACP dans le cadre de l'action extérieure de l'UE, avec environ un peu moins d’un tiers du total des moyens disponibles (voir section 1.3). 34 En vertu de laquelle le Programme panafricain de mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE est financé à hauteur de 845 millions d'euros pour la période 2014-2020. 35 Avec une enveloppe de 954,8 millions d'euros pour la promotion des intérêts de l'UE dans le monde (sous la direction du SEAE). 36 Voir au sujet du Groenland la deuxième partie de ce rapport de base, section 2.1.

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négociations CFP/IFE ont tendance à considérer les « avantages » de la flexibilité selon leur propre perspective institutionnelle. Les États membres veulent davantage de force et d'influence sur les décisions de financement. La Commission souhaite avoir une souplesse nécessaire pour aller plus vite, consulter moins et avoir la capacité d'obtenir des ressources supplémentaires. Les membres des délégations de l'UE veulent une flexibilité qui permette de répondre à un contexte évolutif (en termes de choix de programmation, de partenaires, de méthodes de travail) tout en évitant d'être soumis à des instructions rigides du siège. Le secteur privé quant à lui souhaite avoir plus facilement la possibilité d'accéder aux fonds de la Commission, et ce souhait est aussi partagé par les acteurs de la sécurité et la société civile.

Selon le document de réflexion de la CE sur la maîtrise de la mondialisation, la Stratégie globale de l'UE (2016) et le Nouveau consensus européen sur le développement (2017), élargissent la portée de la politique étrangère et de développement de l'UE, pour englober le développement, les biens publics mondiaux, les intérêts extérieurs et les valeurs de l'UE.

La stratégie globale de l'UE reconnaît que le monde est devenu plus connecté, contesté et complexe. Il est également devenu plus fragmenté. Dans un contexte aussi volatil, l'Europe doit maintenir son rôle d'acteur mondial, tout en étant plus explicitement orientée sur ses intérêts propres. Cela implique un « pragmatisme fondé sur des principes » dans la construction de partenariats fonctionnels. Il est également reconnu qu'une action extérieure de l'UE plus intégrée et plus efficace dépend de l'intensification de sa collaboration avec ses États membres.

Au niveau opérationnel, des innovations ont également été recherchées. Afin de répondre aux crises récentes ou aux grandes priorités politiques, l'UE a créé des Fonds fiduciaire (‘Trust Funds’) respectivement pour l'Afrique, la République centrafricaine, la Syrie et la Colombie37. Ces fonds fiduciaires peuvent représenter un nouveau moyen pour l'UE et les États membres d'agir ensemble, avec des implications potentielles pour les PTOM.

Dans ce contexte, un certain nombre d'idées pour une actualisation de l'architecture financière de l'UE en matière de politique étrangère et de développement ont circulé (voir Encadré 3 ci-dessous). Toutes ne sont pas mutuellement compatibles : créer un nouvel instrument unique pour les ODD pour toutes les actions externes de l'UE, sinon pour l'ensemble du budget de l'UE ; fusionner l'ICD avec le FED dans le cadre d'un instrument de développement unique38 ; mettre en place un instrument de paix et de sécurité renforcé et plus global ou de nouveaux partenariats avec des pays à revenu intermédiaire ...

Encadré 3 - Variantes d'un éventuel instrument unique ODD pour l'action extérieure de l'UE

Scénarios Quelles sont les implications ?

"Tous ensemble" Un instrument unique couvrant toutes les dimensions de la SGUE, du Consensus, du Voisinage de l'UE et de l'Agenda 2030 avec un rayonnement géographique mondial et un mécanisme

37 Voir ci-dessous notre paragraphe sur les fonds fiduciaires de l'UE. 38 Cela impliquerait une budgétisation implicite du FED (voir la section 1.3 sur cette question).

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de financement diversifié

"Tous ensemble mais" La plupart des IFE sont remplacées par un seul instrument, mais un nombre limité d'IFE spécifiques sont maintenus à l'extérieur

Instrument géographique Un instrument axé sur les relations bilatérales entre l'UE et son voisinage, l'Afrique, l'Asie et l'Amérique latine, au niveau national et régional

Instrument de développement Un instrument axé sur les pays les plus pauvres et les plus fragiles qui nécessitent encore de l'aide par un financement substantiel, mais qui couvre maintenant tous les aspects pertinents de l'Agenda 2030 (ce qui implique une fusion du FED et de l'ICD)

Scénario du "Big-bang" Un « super » instrument pour une action extérieure intégrée de l'UE qui intègre également les dimensions internes (c'est-à-dire les intérêts propres de l'UE) et une éventuelle fusion des rubriques III et IV.

Source : adapté du tableau page 10 de Di Ciommo, Sherriff et Bossuyt (2017).

Cependant, en mai 2018, toutes ces idées ne finiront pas dans la proposition de la Commission européenne. En revenant à l'annexe à la récente lettre Juncker-Oettinger mentionnée ci-dessus, l'option qui y est annoncée correspond au scénario "Tous ensemble mais" dans l'encadré 3 ci-dessus. Il propose en effet de fusionner 12 EFIs, y compris, entre autres, l'ICD, l'IEV, le PI, le FED (à l'exclusion à la fois de la facilité de soutien à la paix pour l'Afrique et du FED PTOM), dans un grand instrument externe, qui inclurait notamment une importante fenêtre de voisinage et une attention particulière sur la migration, avec une part de 20% de l'instrument non allouée (une réserve intégrée).

Fonds fiduciaires de l'UE

Comme le démontre l'expérience récente, l'introduction de Fonds fiduciaires de l'UE peut entraîner un transfert rapide et massif du financement de l'UE à partir des différentes lignes budgétaires de l'UE et du Fonds européen de développement vers un nouvel instrument, avec différents mécanismes de gestion et des processus décisionnels modifiés.

Cette approche peut également être utilisée en vue de la mise en commun de fonds du budget de l'UE, des États membres et d’autres donateurs afin de remédier à des problèmes spécifiques. Cela est illustré par le Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures (UE-FFAI), créé en 2007, qui regroupe des fonds à partir de différents instruments de financements de l’UE, des ressources des États membres, de la Norvège et de la Suisse. Son principal objectif était de promouvoir les investissements dans les infrastructures en Afrique subsaharienne à travers diverses formes de subventions, qui sont associées à des investissements à long terme par certaines institutions de financement du développement. Il comprend deux enveloppes de subventions différentes : l'enveloppe régionale pour la promotion de projets d'infrastructure ayant un impact régional démontrable et l'enveloppe ‘Énergie durable pour tous’ (SE4ALL) pour soutenir les projets énergétiques régionaux, nationaux et locaux ciblant les objectifs SE4ALL.

Selon Hauck et al. (2017) "un fonds fiduciaire peut être spécifique à un pays, une région ou être mondial dans sa portée géographique et répondre à différentes priorités thématiques

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(...) Sous pression de renforcer sa visibilité politique, de faire preuve de leadership, de valeur ajoutée et d’améliorer sa capacité à fournir une aide à fort impact dans des situations délicates, en 2013 l'Union européenne a révisé son règlement financier afin de permettre à la Commission Européenne de créer et gérer ses propres Fonds fiduciaires (...) Les FFUE sont principalement conçus pour tirer parti des contributions des États membres de l'UE et pour accroître la visibilité mondiale des efforts européens, mais ils sont également ouverts aux contributions de donateurs non communautaires et d'entités privées."

L'encadré 4 ci-dessous décrit les principes et le processus de création d'un fonds fiduciaire européen.

Encadré 4 - Création d'un fonds fiduciaire européen : principes et processus

La base juridique des fonds fiduciaires de l'UE (FFUE) est définie à l'article 187 du règlement financier (RF) du budget de l'UE et à l'article 259 des règles d'application (RAP) du nouveau règlement financier. L'article 187 est également mentionné dans l'accord interne du 11e FED, article 42.

La création d'un fonds fiduciaire doit remplir quatre conditions : elle doit découler d'une initiative conjointe de la Commission Européenne en collaboration avec le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et d'au moins un État membre de l'UE, agissant en tant que partenaire fondateur ; elle doit apporter une valeur ajoutée aux interventions existantes de l'UE ; contribuer à accroître la visibilité globale de l'UE et son poids politique ; et doit également veiller au principe d’« additionnalité » afin de ne pas dupliquer les fonds d' autres donateurs.

Une fois ces conditions remplies, la Commission Européenne et le (s) partenaire (s) fondateur (s) peuvent procéder à la rédaction de l'ébauche d'un accord constitutif définissant les objectifs spécifiques du fonds fiduciaire et les règles applicables à sa gestion et à sa gouvernance. Parallèlement, la Commission Européenne prépare une décision de financement définissant les instruments à partir desquels elle prélèvera le montant des contributions, qu'elle soumettra pour approbation au comité compétent gouvernant l'instrument de financement de l'UE concerné (i.e. l’IEV, l’ICD, le FED, ECHO).

Le fonds fiduciaire doit avoir une durée limitée, bien qu'il y ait une possibilité de prolongation. La modalité préférée pour la mise en œuvre est la gestion directe, ce qui signifie que la Commission Européenne effectue la mise en œuvre. La gestion indirecte ne doit être utilisée que pour les fonds fiduciaires d'urgence, qui délèguent la mise en œuvre du budget à des tiers, tels que des pays partenaires, des organisations internationales ou des agences de développement des États membres de l'UE. Comme les autres fonds de l'UE, les FFUE doivent respecter les principes de bonne gestion financière, de transparence et de proportionnalité, de non-discrimination et d'égalité de traitement. Source: Hauck et al. (2015, p.3)


Il y a encore beaucoup d'incertitude quant aux choix qui seront faits en ce qui concerne le prochain CFP de l'UE et ses instruments concernés.

En ce qui concerne les PTOM, la réflexion appropriée consiste à examiner les différents résultats possibles et à analyser leurs implications individuelles potentielles. D'après ce qui a

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été développé ci-dessus, trois niveaux de raisonnement peuvent être suggérés : les scénarios sur l'avenir de l'UE et leurs implications budgétaires pour l'UE ; les propositions pour l'avenir des IFE et enfin quelques propositions supplémentaires issues de l'examen à mi-parcours du CFP.

S’agissant des 5 (ou 6) scénarios sur l'avenir de l'UE :

- Scénario 1 (S'inscrire dans la continuité avec au mieux un budget européen stable) : l'objectif minimal ici sera que les PTOM conservent leur enveloppe globale, quel que soit l'instrument (prochain FED ou autre) ;

- Scénario 2 (Rien que le marché unique - Faire moins ensemble avec un budget de l'UE réduit) : cela pourrait être un scénario triste pour les PTOM, conduisant à une renationalisation complète du soutien qu'ils ont jusqu'ici reçu de l'UE. Toutefois, cela irait à l'encontre de la DAO qui n'a pas de date butoir et appelle un soutien financier de l'UE aux PTOM (voir les sections 2.1 et 2.2) ;

- Scénario 3 (Ceux qui veulent plus font plus - Certains vont plus loin avec un budget européen stable et des fonds supplémentaires pour des actions conjointes) : les PTOM pourraient demander à leurs États membres de sélectionner la coopération avec les PTOM en tant que domaine privilégié d'action conjointe des Etats membres intéressés, en plus du soutien classique de l'UE, par exemple dans le contexte du Brexit ;

- Scénario 4 (Faire moins mais de manière plus efficace - Refonte radicale avec un budget européen réduit) : pour les PTOM, ce résultat serait similaire au deuxième scénario ci-dessus, si la coopération PTOM-UE n'est plus considérée comme une politique nécessaire par la majorité des États membres de l'UE ...

- Scénario 5 et 6 (Faire beaucoup plus ensemble, avec un budget accru): c'est bien entendu dans ce scénario que les meilleurs résultats pour les PTOM pourraient être envisagés, avec une coopération PTOM-UE renforcée dans de nombreuses priorités thématiques, cela sera traité ci-dessous (deuxième partie du RB), nonobstant le Brexit. Les implications de ce dernier pour les PTOM (voir ci-dessous, section 1.5) pourraient être traitées de plusieurs manières possibles.

En ce qui concerne les propositions concernant l'avenir des IFE :

- La fusion du FED avec l'ICD ou au sein d'un instrument externe plus important, placerait les PTOM sous le budget général de l'UE, sauf si un instrument spécifique pour la coopération PTOM-UE était finalement créé. Dans le cas contraire, les PTOM devraient s’assurer du maintien de la dynamique récemment acquise au sein des institutions de l’UE, notamment grâce à la DAO, afin que leur part dans le futur instrument commun de développement ne soit pas menacée à court et à long terme, surtout si la politique de développement de l'UE reste très axée sur la lutte contre la pauvreté39...

- Si un seul instrument ODD est adopté pour l'ensemble de l'action extérieure, certaines forces contradictoires pourraient entrer en jeu. D'une part, cela pourrait progressivement devenir préjudiciable aux PTOM, car l'instrument serait désormais

39 En ce qui concerne les relations de l'UE avec les pays à revenu intermédiaire, voir la section 1.4.

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ciblé sur de nombreux objectifs et partenaires ; une ligne de financement des PTOM pourrait être plus à risque avec le temps, en particulier avec un Conseil dont les États membres seraient peu concernés... D'autre part, dans le cadre d'instruments ODD élaborés pour l'ensemble de l'action extérieure, il pourrait être plus facile de légitimer le soutien aux PTOM40 par rapport à la même tentative dans un instrument limité à la seule politique de développement41...

- Si un instrument spécifique (autonome) pour la coopération PTOM-UE est établi, ses modalités seront cruciales dans son règlement : certaines règles simples et appropriées devront être préférées (voir section 1.3 et la deuxième partie).

Parmi les propositions supplémentaires faites par la Commission Européenne dans le cadre de l'examen à mi-parcours du CFP:

- L’utilisation de Fonds fiduciaires pour les actions internes et externes, non limitée à la gestion d'urgence ou de crise, mais plus largement ouverte aux interventions thématiques : cela pourrait s'avérer un moyen très intéressant pour les PTOM, qui ne sont ni des régions intégrées de l'UE, ni des États tiers42. Dans le contexte du Brexit, un fonds fiduciaire de l'UE pourrait fournir un moyen utile de maintenir le soutien financier britannique aux PTOM, ainsi que certaines contributions de l'UE et des États membres de l'UE, pas nécessairement limitées aux États membres de l'UE ayant une relation spéciale avec les PTOM, mais également à d'autres États membres43et éventuellement à d'autres donateurs44 nationaux ou bien, par exemple, thématiques ou pluri / multilatéraux45. Les ambitions liées à la sensibilisation et à l'intégration régionale (voir section 1.3 ci-dessous) pourraient être bien servies de cette façon.

- L'utilisation d'un ensemble unique de règles pour les instruments conjoints de l'UE : cela faciliterait considérablement le financement conjoint FEDER-FED de projets ou de programmes, qui s'est jusqu’à présent révélé très difficile à mettre en œuvre (voir section 1.6 sur les RUP). En l'absence de la création d'un programme conjoint FEDER- FED PTOM - FED ACP, la possibilité de suivre un règlement unique lors du mixage des fonds constituerait un énorme progrès pour les parties prenantes.

En fait, ces deux dernières propositions envisagées dans l'évaluation à mi-parcours du CFP 2014-2020 pourraient être examinées conjointement, ce qui conduirait à la création éventuelle d'un (de) fonds thématique (s) régional (aux), sur le changement climatique, la

40 Particulièrement en ce qui concerne les actions en lien avec la préservation de l’environnement et le changement climatique. 41 Compte tenu du niveau de revenu plus élevé des PTOM... rappelons ici que le CAD-OCDE reconnaît seulement trois PTOM comme éligibles à l'APD (Montserrat, Sainte-Hélène Ascension et Tristan da Cunha, Wallis et Futuna). http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/DAC%20List%20of%20ODA%20Recipients%202014%20final.pdf 42 Ils sont bien situés quelque part entre internes et externes, tout en appartenant à la même famille européenne : de nombreux citoyens des PTOM (par exemple des PTOM français et néerlandais) sont citoyens à part entière des États membres de l'UE... 43 Par exemple, les États membres de l'UE amis des îles (voir ci-dessus, dans la section 1.1, l’initiative "Energie propre pour les îles de l’UE') 44 Pays voisins des PTOM, à savoir le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, ou encore parmi les BRIC (Chine?) 45 Commonwealth Aid, Fonds vert pour le climat...

http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/DAC%2520List%2520of%2520ODA%2520Recipients%25202014%2520final.pdf

http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/DAC%2520List%2520of%2520ODA%2520Recipients%25202014%2520final.pdf

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biodiversité, les énergies renouvelables ... (des thèmes tous liés aux ODD) sous la forme de Fonds fiduciaire de l'UE, desquels les PTOM, les RUP et les pays voisins (ACP et / ou non ACP) seraient tous bénéficiaires et auxquels plusieurs donateurs différents pourraient contribuer.

1.3 Les relations de l'UE avec les pays ACP post Cotonou et l'avenir du FED


Dans leur communication conjointe de novembre 2016 sur "le partenariat renouvelé avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique", la Commission Européenne et le SEAE ont pris soin de séparer la question de l'avenir des relations ACP-UE des perspectives de son abondement par le biais du FED.

Nous suivons la même ligne méthodologique ci-dessous, en commençant par la première question, tout en rappelant que cette dernière doit être examinée dans le contexte des réflexions sur le prochain CFP et des IFE concernés (voir supra section 1.2).

Perspectives pour le partenariat ACP-UE : le point de vue Commission Européenne / SEAE

L'Accord de partenariat de Cotonou (APC) couvre dans leurs relations avec l'UE-28 plus de 100 pays : 79 en Afrique, 16 dans les Caraïbes et 15 dans le Pacifique, avec une population totale d'environ 1,5 milliard de personnes. Il arrivera à terme en février 2020. Les négociations entre les parties pour leurs relations post-2020 doivent commencer au plus tard le 1er septembre 2018 (article 95.4 de l'APC46). Pour de nombreux observateurs, cela offre une opportunité stratégique pour revitaliser le partenariat, en tenant compte des nombreux changements qui caractérisent le contexte mondial.

Le projet de mandat de négociation de l'UE est actuellement en discussion, après que la Commission Européenne ait adopté le 12 décembre 2017 une recommandation en vue d'une décision du Conseil à ce sujet47. Ce projet de mandat inclut une référence aux PTOM et aux régions ultrapériphériques (cf. infra, § 1.3.2) et plus généralement s'appuie sur la communication conjointe susmentionnée, qui énonce les idées et propose un partenariat politique renouvelé avec les pays ACP, sur la base de l'Agenda 2030 des Nations Unies et sur six "priorités spécifiques" - "grands axes" :

1. Promouvoir des sociétés pacifiques et démocratiques, la bonne gouvernance, l'état de droit et le respect des droits de l'homme pour tous

2. Favoriser une croissance durable et inclusive ainsi que des emplois décents pour tous 3. Faire en sorte de transformer la mobilité et la migration en opportunités et relever

ensemble les défis 4. Promouvoir le développement humain et la dignité 5. Protéger l'environnement et lutter contre le changement climatique 6. Unir nos forces sur la scène mondiale dans des domaines d'intérêt commun

46 Qui stipule que dix-huit mois avant l'expiration du présent accord, les parties entament des négociations en vue d'examiner les dispositions qui régiront par la suite leurs relations. Signé le 23 juin 2000, l’APC couvre une période commençant le 1er mars 2000. 47 COM (2017) 763 final.

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La communication conjointe identifiait l'option préférée de la Commission Européenne qui prend la forme d'un accord-cadre au niveau tous-ACP, comprenant également trois protocoles au niveau régional, respectivement consacrés à l'Afrique, aux Caraïbes et au Pacifique, sur la base des principes de subsidiarité et de complémentarité, avec une ouverture pour une implication plus étroite des autres pays (non ACP) (voir figure 1 en dessous). Le projet de mandat utilise la terminologie de "pactes régionaux".

L'accord-cadre définira les valeurs communes, les principes, les éléments essentiels et les intérêts qui sous-tendent la coopération entre les parties, en s'appuyant sur l'acquis important de l'APC. Cela inclurait également des mécanismes spécifiques de coopération sur l'agenda mondial.

Les trois pactes régionaux s'appuieraient sur ceux déjà existant (par exemple la stratégie commune UE-Afrique) et établiraient les priorités et les actions axées sur les spécificités de l'agenda du partenariat avec chacune des trois régions.

La communication conjointe a clairement indiqué le rejet de l'option d'abandon d'un partenariat ACP spécifique, ce qui signifierait la perte d'un acquis positif, notamment en termes de capital politique. L'option inverse d'un renouvellement avec un changement limité qui ne règlerait pas les faiblesses de l’APC actuel, tel qu'analysées dans son exercice d'évaluation préparé par le personnel de la CE48, est également rejetée.

Deux options moins appréciées ont également été mentionnées :

- un partenariat substantiellement révisé sur le modèle de la révision de l'APC 2010 : il ne permettrait pas de prendre en compte les dynamiques plus récentes au niveau continental et sous-continental (régional),

- trois partenariats totalement séparés, l'un avec l'Afrique, l'autre avec les Caraïbes et le dernier avec le Pacifique – ceci n’est pas souhaité par les partenaires ACP qui veulent maintenir un partenariat commun avec l'UE ; une telle approche pourrait également réduire l'unité de ces pays dans les forums internationaux.

Figure 1: Vers un partenariat politique renouvelé - Accord « parapluie » Ensemble des Pays ACP

Partenariats: Afrique Caraïbes Pacifique Autres pays Source : Bossuyt, 2017, page 7.

La communication conjointe indique également que « le statut juridique du futur partenariat joue un rôle important dans sa mise en œuvre (...) Il est dans l'intérêt politique de l'UE de

48 SWD (2016) 250 final, 15 juillet.

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réaffirmer son engagement de longue date en ancrant le nouveau partenariat dans un accord juridiquement contraignant. Dans le même temps, le nouveau partenariat devrait rester souple et agile pour s'adapter à ses propres progrès et à un environnement en constante évolution. Cela est particulièrement pertinent pour les piliers régionaux ».

Les développements analytiques supplémentaires apportés par la communication sur les piliers régionaux méritent d’être mentionnés : "le partenariat devrait dûment tenir compte des spécificités régionales et des cadres de développement des partenaires ainsi que des différentes priorités du programme commun de l'UE avec les partenaires en Afrique, aux Caraïbes et dans le Pacifique. Pour chacune des régions, les priorités peuvent être adaptées aux circonstances et affinées en précisant les objectifs et les actions envisagés".

Cela est vrai même si l'on pouvait considérer que les accords de partenariat économique (APE) avec l'Afrique, ainsi qu'avec le Pacifique, ont montré des progrès limités en termes de couverture des pays, tandis que de son côté la mise en œuvre de l'APE Cariforum-UE pourrait connaitre un certain retard de mise en œuvre49.

Sous la section 3.2 "priorités de l'UE adaptées aux régions", la communication conjointe élabore de longs paragraphes consacrés à chacun des trois piliers à venir, à commencer par l'Afrique et la stratégie conjointe Afrique-UE (JAES). Ci-dessous sont extraits les éléments proposés pour les Caraïbes et le Pacifique respectivement dans les encadrés 5 et 6.

Encadré 5 - Priorités de l'UE adaptées aux Caraïbes

Il est d'abord rappelé que, par le biais de ses régions ultrapériphériques et des PTOM associés, l'UE fait également physiquement partie des Caraïbes. La stratégie commune UE-Caraïbes50 est également mentionnée comme base de ce pilier régional. Les domaines prioritaires successifs sont détaillés avec leurs objectifs propres :

a. Paix et sécurité humaine, démocratie, état de droit, bonne gouvernance et respect des droits de l’homme - Les objectifs sont entre autres, la protection et la promotion des droits de l'homme et des pratiques démocratiques, éléments essentiels pour la stabilité et la prospérité de la région. Ces sous-objectifs sont également importants en lien avec la présence d’un nombre élevé dans la région de pays et territoires d'outre-mer associés et des régions ultrapériphériques de l'UE.

b. L'intégration régionale, la croissance durable et inclusive, le commerce et la création d'emplois. Tous les pays, sauf Haïti, sont passés à un statut de pays à revenu moyen ou pays à revenu élevé. Néanmoins, ces économies sont généralement caractérisées par des marchés intérieurs étroits, un niveau d'endettement élevé, une base productive non diversifiée, ce qui limite leur résilience aux chocs extérieurs. Il est donc nécessaire de renforcer les initiatives régionales et sud-sud au sens plus large avec l'Amérique latine et avec les régions ultrapériphériques de l'UE et les PTOM associés afin de faciliter la coopération et le commerce continental.

49 En l'absence de systèmes de suivi (monitoring) APE bien reconnus, sans parler d'une méthodologie commune de suivi des APE dans les régions ACP, le débat entre les partisans des APE et ses détracteurs peut rester sans fin sans fin et aboutir à une situation de verre à moitié vide ou à moitié plein. 50 Conclusions du Conseil sur la stratégie commune de partenariat UE-Caraïbes, 19 novembre 2012.

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c. Développement humain d. Changements climatiques et gestion durable des ressources naturelles

Les pays des Caraïbes sont tous des PEID caractérisés par des territoires côtiers de faible altitude, très exposés aux catastrophes naturelles, dont les tremblements de terre, les ouragans et l'impact du changement climatique à savoir l'élévation du niveau de la mer causée par le changement climatique. Très vulnérables aux effets du changement climatique et ayant également une base économique étroite, ils manquent de résilience pour faire face aux impacts croissants des catastrophes naturelles, de la dégradation de la biodiversité ou des pénuries d'eau. Les îles des Caraïbes sont également fortement tributaires des combustibles fossiles importés alors qu'elles ont d'abondantes ressources naturelles et des possibilités de développer des sources d'énergie renouvelables.

Les objectifs spécifiques sous le point d. sont les suivants :

- Faciliter le dialogue et les approches communes afin de renforcer la résilience et la capacité de la région des Caraïbes à atténuer et s'adapter aux conséquences et aux menaces posées par le changement climatique et les catastrophes, y compris dans le domaine de la réduction des risques de catastrophe.

- En vue de la mise en œuvre de l'Accord de Paris, renforcer le développement de la production d'énergie renouvelable et des mesures d'efficacité énergétique par le transfert des bonnes pratiques et la promotion des opportunités d'investissement dans les infrastructures et technologies propres.

- Soutenir la mise en œuvre de politiques qui contribuent à la création d'une économie verte et bleue et encourager des modes de production et de consommation durables.

- Protéger et restaurer la biodiversité terrestre et marine et les écosystèmes côtiers pour la préservation de la biodiversité ainsi que l'utilisation durable de ses ressources naturelles à travers des solutions basées sur la nature et des services d'écosystèmes.

- Renforcer la coopération dans le domaine de la gestion des ressources en eau notamment en facilitant l'accès à l'eau potable, à l'assainissement et à l'amélioration de l'efficacité de l'utilisation de l'eau ; améliorer les systèmes de gestion des déchets, leur recyclage et leur réutilisation.

Il est frappant que ces spécificités soient toutes également très pertinentes pour les RUP et les PTOM, ce qui semble constituer un appel définitif à des programmes communs et à une mise en œuvre d'actions conjointes, comme mentionné dans de nombreuses parties de ce Rapport de base. Source : Communication conjointe JOIN (2016) 52 final.

Encadré 6 - Priorités de l'UE adaptées au Pacifique

Là aussi, il est considéré que le pilier régional s'appuie sur la base de la stratégie de l'UE pour un partenariat renforcé avec le Pacifique.51. Il est rappelé que le grand nombre de nations insulaires dans les régions et leurs immenses territoires maritimes font du Pacifique un acteur important pour l'UE afin de relever les défis mondiaux. Les pays et territoires du Pacifique partagent certains défis majeurs, notamment en ce qui concerne leur vulnérabilité

51 JOIN (2012) 6 final.

40

aux catastrophes naturelles et aux changements climatiques, ainsi que certains objectifs généraux de développement liés à leur petite taille et à leur isolement géographique.

Il est également rappelé qu'environ 500 000 citoyens de l'UE résident dans le Pacifique. En plus de soutenir les PTOM dans le monde, l'UE soutient l'intégration des PTOM dans la région du Pacifique en vue de maximiser leur contribution potentielle au développement durable de leur région et de bénéficier de l'intégration régionale. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ont été admises en septembre 2016 en tant que membres du Forum des îles du Pacifique, principal organe politique régional du Pacifique.

Le nouveau partenariat UE-Pacifique devrait reconnaître et soutenir les efforts des pays du Pacifique en matière d'intégration régionale, non seulement dans la région du Pacifique mais aussi dans les pays de la région Asie-Pacifique, notamment avec l'ASEAN et en aidant les pays du Pacifique à faire face aux défis de sécurité qui pourraient survenir au cours des prochaines décennies.

Les domaines prioritaires successifs sont détaillés avec leurs objectifs propres :

a. Bonne gouvernance, respect des droits de l'homme et égalité des sexes b. Croissance durable et inclusive

En plus des très grands intérêts de la pêche, il y a d'autres ressources océaniques et de grandes opportunités dans le domaine de l'économie verte et bleue durable. Améliorer la gouvernance internationale des océans pour assurer une utilisation durable des ressources océaniques52. D'autres parties du secteur privé dont le tourisme doivent être soutenues.

c. Changements climatiques et gestion durable des ressources naturelles

Sous le point c., les objectifs spécifiques sont les suivants :

- Améliorer la préparation et le relèvement à la suite des catastrophes naturelles, telles que les cyclones tropicaux pour renforcer la résilience face à ces catastrophes.

- En vue de la mise en œuvre de l'Accord de Paris, renforcer le développement de la production d'énergie renouvelable et des mesures d'efficacité énergétique par le transfert des bonnes pratiques également dans le domaine du transport maritime et la promotion des opportunités d'investissement dans les infrastructures et technologies propres.

- Soutenir la mise en œuvre de politiques qui contribuent à la création d'une économie verte (par exemple à travers le développement rural durable et l'agriculture et la foresterie résiliente aux changements climatiques) et encourager des modes de production et de consommation durables.

- Améliorer la protection de l'environnement et l'utilisation durable des ressources naturelles, y compris dans la gestion des déchets et de l'eau, l'assainissement et la santé.

- Protéger et restaurer la biodiversité terrestre et marine et les écosystèmes côtiers pour la préservation de la biodiversité ainsi que l'utilisation durable de ses ressources naturelles et services d'écosystèmes.

52 Communication conjointe sur la gouvernance internationale des océans: un programme pour l'avenir de nos océans - http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/files/join-2016-49_fr.pdf

41

Une fois de plus, ces derniers objectifs spécifiques sont tous très pertinents pour toutes les îles, à travers leur statut juridique (ACP PEID, RUP et PTOM), comme cela a déjà été observé supra pour les Caraïbes, les objectifs spécifiques sont logiquement, très similaires entre les deux régions insulaires.

Pour certains observateurs, l'UE suit une approche conservatrice, proposant une réforme limitée qui maintient en grande partie la construction ACP intacte, et qui revient donc à "mettre du vin nouveau dans de vieilles bouteilles". Selon Bossuyt (2017), par exemple, il est difficile de voir comment ce cadre de coopération limité aux anciennes colonies des États membres de l'UE (ou, s'il est ouvert à certains États non ACP, encore organisé autour d'eux) et basé sur la relation traditionnelle donateur-bénéficiaire peut être adapté à la nature globale de l'Agenda 2030. Il indique que plusieurs États membres de l'UE ne sont pas convaincus que cette approche plutôt conservatrice constitue une solution pour une action extérieure cohérente de l'UE et des partenariats efficaces avec les pays et régions concernés.

En outre, il reste difficile à ce stade de savoir exactement où les organisations régionales d'intégration ACP (OIR), y compris les CER53 en Afrique, s'inscriraient dans ce schéma car ils n'ont pas encore de place et de rôle formels dans les structures institutionnelles ACP-UE actuelles54.

Dans les Caraïbes, l'utilisation des mécanismes existants est prévue, peut-être en association plus étroite avec les processus plus importants de l'UE-CELAC (qui incluent les Caraïbes).

Pour le Pacifique, le conseil ministériel régionalisé ACP-UE fournirait probablement le pilotage politique nécessaire au niveau du Forum du Pacifique.

Bossuyt estime en outre que l'UE esquive un compromis entre deux objectifs : d’un côté maintenir le groupe ACP et le capital politique associé, et de l’autre côté moderniser l'action de la politique de développement de l'UE et approfondir la régionalisation sur des bases modernes (pour générer des dynamiques économiques efficaces). Pour finalement aboutir à une proposition de réforme incomplète avec le risque que les parties régionales finalement ne prennent pas le leadership attendu.

Cependant, certains éléments montrent que le vent du changement a déjà soufflé au sein de la Commission Européenne, à commencer par l'évolution de l’organigramme de DEVCO55, alors que la dimension régionale a pris une importance croissante dans les programmes successifs du FED. Au titre du 11e FED, l'enveloppe régionale s'élève à 3 334 millions d'euros56 (après 782 millions d'euros pour le 8e FED, 904 millions d'euros pour 9e FED et 1 783 millions d'euros pour le 10e FED).

53 Ce sont les Communautés Economiques Régionales officiellement reconnues par l'Union Africaine comme les "Éléments de base" du processus d'intégration économique africaine (conduisant à un ALE continental). 54 Voir ci-dessous la position ACP qui prévoit à cet égard certains changements dans le texte fondamental juridique du groupe ACP (l'Accord de Georgetown). 55 L'unité de coordination intra-ACP a disparu et a été répartie dans un certain nombre d'unités régionales de DEVCO (D- relations Afrique, Afrique australe et orientale, E-Afrique de l'Ouest et du Centre, F-Asie, Asie centrale, Moyen-Orient / Golfe et Pacifique, G-Amérique latine et Caraïbes. 56 Voir le tableau ci-dessous pour plus de détails sur les dotations régionales au titre du 11e FED.

42

Cette tendance a été observée alors que l'UE a progressivement tiré des leçons des périodes successives de soutien à l’intégration régionale ACP, notamment à partir des commentaires de la Cour des comptes européenne et d'évaluateurs externes (ex : Mamaty, 2012, Herrero, 2016). Il convient de rappeler notamment la montée d’une approche financière innovante, à travers l’appel grandissant à l'utilisation de fonds mixtes (blending).

Tableau : Aperçu des dotations régionales du 11e FED dans les pays ACP

Programmes régionaux 11e FED Total par programme indicatif régional (en millions d'euros)

Afrique Afrique Centrale 350 2832

Afrique orientale et australe, Océan indien (AOA-OI)

1332

Afrique de l'Ouest 1150

Caraïbes 346

Pacifique 166

Total 3344

Source : Herrero (2016).

Enfin, à ce stade, il ne faut pas être trop pessimiste en faisant des conclusions trop hâtives sur le degré de changement que la proposition de la Commission Européenne déclencherait : les analystes ne devraient pas vendre la peau de l'ours avant de l'avoir tuer ! Bossuyt lui-même note : " cependant la réalité est que de nombreux acteurs clés dont l'Union Africaine, les acteurs régionaux et la majorité des États membres doivent encore intervenir (dans les discussions)". Mais il considère toujours que les pays ACP se concentrent beaucoup trop sur ce qu'ils ont à perdre, alors qu'ils pourraient d'avantage se tourner vers ce qu'ils pourraient finalement gagner, en passant d'abord par la voie régionale, même si cette dynamique génère plus d'incertitude.

C'est la question classique qui se pose à toute stratégie de négociation, à savoir le choix entre une approche défensive et une approche offensive. Le poids réel du groupe ACP dans l'économie mondiale/le système commercial multilatéral/le paysage géopolitique mondial est cependant relativement faible, malgré le nombre élevé d'États que ce groupe rassemble. Cela peut conduit les membres du groupe à jouer la prudence et demeurer quelque peu défensifs.

En effet, si le groupe ACP perdait son influence collective, l'Afrique resterait certes sans aucun doute une priorité à l'ordre du jour international pour des raisons évidentes, tandis que de leur côté les îles des Caraïbes, et plus encore les îles du Pacifique, pourraient se retrouver plus isolées et avec moins de soutien sur la scène mondiale. Cela est dû au fait que les plus petites entités, avec des populations très limitées en nombre, risquent toujours de tomber dans la « négligence bénigne ». Il est donc important de se tourner maintenant vers le point de vue et la position du groupe ACP.

43

Perspectives pour le partenariat ACP-UE : vision ACP

En mars 2017 l'Aide-mémoire ACP sur le post Cotonou 57 appelle à "des relations radicalement transformées qui servent des intérêts mutuels dans le contexte de l'Agenda 2030 et des ODD" (Paragraphe 2). Cependant, les autres points successifs développent plutôt une solution moins radicale mais avec quelques nouveautés intéressantes à travers un nouvel esprit et un processus régional renforcé.

Son §6 stipule que "c'est en tant qu'entité unifiée et transrégionale, que le groupe ACP propose de négocier un accord successeur à l'APC. Maintenir un cadre de négociation unique est essentiel pour préserver la cohérence et la solidarité du partenariat".

Selon le §7, "un accord révisé de Georgetown, la loi constitutive du Groupe ACP, définira la portée et les fonctions des relations formellement structurées avec les groupements régionaux et continentaux des pays en développement58, conformément aux principes de subsidiarité, de complémentarité et de proportionnalité. De nouvelles modalités de régionalisation dans les relations intra-ACP et dans un futur partenariat ACP-UE pourraient être examinées à condition que cela ne diminue pas l'intégrité et la solidarité des ACP en tant que groupe".

Au §8, les ACP sont fermement d'avis que le futur accord de partenariat ACP-UE doit être établi sous un format juridique unique de manière à préserver la cohésion, la cohérence et faciliter les ratifications par les parties à l'accord.

Le §9 stipule qu'un accord post-2020 avec l'UE devrait maintenir le caractère géographique et géopolitique du groupe ACP structuré dans les six régions de l'Afrique de l'Ouest, du Centre, de l'Est, du Sud, et des Caraïbes et du Pacifique. Dans cette configuration transrégionale du groupe ACP, les piliers régionaux au sein d'une structure institutionnelle globale permettront des synergies entre les mécanismes et programmes intra-ACP (...).

En vertu du § 10, un accord post-2020 avec l'UE devrait maintenir un accord juridiquement contraignant, essentiel pour la prévisibilité, la transparence et la responsabilité mutuelle. Ceci est fondamental pour l'efficacité de la coopération au développement, conformément aux Principes de Paris, des conditions que les déclarations politiques ou les stratégies ne garantissent pas en elles-mêmes (...).

Le § 11 stipule que le protocole pluriannuel dédié à la coopération pour le financement du développement à travers le FED s'est avéré être un mécanisme efficace assurant un montant garanti et prévisible d'APD compatible avec les engagements de l'UE et les besoins de développement du groupe ACP (...) Un mécanisme de financement du développement dédié devrait donc être une caractéristique essentielle d'un accord post-Cotonou.

Selon le contenu du § 12, les APE auraient généré des tensions et entraîné une certaine différenciation entre les pays et régions du groupe ACP ainsi que des conséquences négatives sur les processus d'intégration régionale. Il est dès lors affirmé que des

57 Pays du groupe ACP Aide-Mémoire : Principes de base pour les relations ACP-UE post-2020. ACP/28/007/17. Bruxelles, le 13 mars. 58 Voir encadré 7 ci-dessous.

44

arrangements commerciaux préférentiels davantage axés sur le développement devraient constituer une caractéristique essentielle du partenariat ACP-UE post-Cotonou.

Le §13 rappelle quant à lui que pour que le statut de revenu moyen soit atteint par une majorité d'États du groupe ACP, cela exige que le futur accord de partenariat accorde un soutien structurel à la gestion de la dette, aux mesures de facilitation des échanges commerciaux et aux financements innovants du développement, allant au-delà des ressources traditionnelles de l'APD.

Encadré 7 - Révision à venir de l'Accord de Georgetown du Groupe ACP

Dans le document intitulé "Vers le groupe ACP que nous voulons" (Groupe ACP, 1er mai 2017), certaines Instructions Préliminaires pour la révision de l'Accord de Georgetown sont détaillées, y compris sur l'intégration régionale et la coopération. On y lit que (...) Le rapport du Groupe de personnalités éminentes et le rapport final du Groupe de travail des ambassadeurs sur les perspectives futures du Groupe des États ACP ont longuement débattu sur le fait que l'intégration et la coopération régionale pouvaient également aider à surmonter certains des nombreux défis auxquels sont confrontés les états ACP, tels que la petite taille de leurs marchés intérieurs et l'isolement géographique. La coopération au niveau régional peut aider les membres à tirer parti des économies d'échelle, à favoriser la concurrence et à créer un espace pour des investissements nationaux et étrangers supplémentaires. Le développement des infrastructures transfrontalières et des réseaux de communication facilitent la circulation des personnes et créent de nouvelles opportunités commerciales. Celles-ci permettent l'établissement et l'extension de chaînes de valeur nationales et régionales qui soutiennent l'amélioration de la productivité et la diversification de la production et des exportations. Le rédacteur législatif pourrait donc vouloir créer une disposition dédiée aux piliers régionaux dans le cadre de l'Accord de Georgetown révisé. Cela signifie que le rédacteur législatif devra examiner tous les articles de l'Accord de Georgetown, pour voir où ceci pourra se faire de la meilleure manière possible.

Les perspectives post-2020 pour le FED

Le 11e FED dispose d'un budget de 30,5 milliards d'euros, soit 32% du budget total des relations extérieures de l'UE, calculé en faisant la somme du budget de l'UE et des montants du FED (Herrero, 2016)59.

Depuis plus de 30 ans, la budgétisation ou non du FED est une question récurrente. L'encadré 8 ci-dessous rappelle la proposition de 2003 présentée par la Commission Européenne dans le cadre des négociations d’alors sur le CFP 2007-2013.

L'argumentation principale pour la budgétisation renvoie à la cohérence, à l'efficacité, et à la supervision démocratique du Parlement européen.

Les principaux arguments contre sont qu'un budget FED en dehors de celui de l'UE renforce les caractéristiques uniques de la relation spécifique ACP-UE. Un autre argument contre, un, qui a été utilisé durant les négociations du CFP 2014-2020, et qui repose sur un plan plus tactique, est qu'un FED en dehors du budget augmente le montant total de l'aide publique

59 Voir ci-dessus section 1.2.

45

au développement (APD) de l'UE, en raison d'une importante opposition politique de certains contributeurs nets qui sont très attentifs à ce que le budget global de l'UE ne dépasse pas 1% du RNB de l'UE.

Quelles sont finalement les perspectives pour le devenir du FED dans le cadre de l'après 2020 ?

Quatre scénarios ont été évoqués : les deux premiers impliquent de maintenir l'existence d'un FED distinct60, alors que les deux autres le voient fusionner dans un plus grand instrument pour le développement ou pour les relations extérieures.

- Statu quo : le FED maintenu en dehors du budget de l'UE, - Une budgétisation "séparée" du FED, c'est-à-dire que le FED rentrerait dans le budget

de l’UE mais conserverait son caractère d’instrument distinct, - Une fusion du FED avec l'ICD dans le cadre d'un instrument de développement plus

large au sein du budget de l'UE, - Une fusion du FED avec tous (ou plusieurs autres) IFE dans le cadre d'un grand

instrument financier externe61 dans le budget de l'UE.

Dans son document de réflexion sur l'avenir des finances de l'UE (2017), la Commission Européenne déclare que "l'intégration du Fonds européen de développement (FED) au budget de l'UE et dans le CFP a souvent été évoquée comme une option pour renforcer l'unité du budget et sa transparence. Une telle option peut également présenter des inconvénients, car certaines des activités actuelles peuvent ne pas être soutenues par les règles budgétaires de l'UE, comme par exemple la facilité de soutien à la paix pour l'Afrique62(...).

Le document indique également que toute budgétisation du FED signifierait que le volume global du CFP devrait être augmenté proportionnellement, en d'autres termes, cela ne devrait pas se faire sur un budget de l'UE constant, car cela serait dès lors au détriment des autres chapitres de dépenses du CFP.

Comme le montre les expériences passées, même si la budgétisation du FED est proposée par la Commission Européenne, la Décision du Conseil en ce sens n'est pas garantie, et ce même si le PE, dans sa résolution de 2016 (point 24) s’est positionné en faveur de ce processus (sous condition, entre autres, que le montant des fonds dédiés au financement du développement soit préservé).

60 Pour certains observateurs (par exemple, Bossuyt, 2017), l'approche tous ACP maintenue dans l’accord « parapluie » (voir supra), fournit une justification au maintien du FED comme instrument distinct, et potentiellement même la manière dont il est financé (hors budget). 61 Voir ci-dessus section 1.2. 62 Le Traité sur l'UE (TUE, Article 41.2) ne permet pas encore au budget de l'UE de couvrir les "dépenses de fonctionnement (...) pour de telles dépenses découlant d'activités ayant des implications militaires". L'idée d'une facilité de paix européenne "hors budget" a été lancée dans le discours du HRVP F.Mogherini le 13 décembre 2017. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/37355/speech-hrvp-federica-mogherini-“building-vision-forward-action-delivering-eu-security-and_en

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/37355/speech-hrvp-federica-mogherini-

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/37355/speech-hrvp-federica-mogherini-

46

Encadré 8 - budgétisation du FED : proposition de la Commission Européenne en 2003

Les avantages et inconvénients associés à un changement substantiel du FED étaient déjà mis sur la table lors de précédentes discussions (Mackie et al. 2004), par exemple lorsque la Commission Européenne présenta une proposition au PE et au Conseil en vue d'intégrer pleinement la coopération avec les pays ACP dans le budget de l'UE, à partir du CFP 2007-201363.

Selon l’analyse d’alors de la Commission Européenne, la budgétisation du FED contribuerait aux objectifs suivants :

contrer les perceptions de "marginalisation politique" des ACP;

renforcer la légitimité démocratique de la coopération avec les ACP;

améliorer l'efficacité de l'aide de l'UE aux pays ACP ;

permettre une réponse plus rapide à l'évolution des besoins et des priorités ;

améliorer l'efficacité et l'harmonisation des procédures et des pratiques et réduire les coûts de transaction de l'aide au développement.

Le Parlement européen était déjà considéré comme un partisan traditionnel de la budgétisation, tout comme la Cour des comptes européenne. Les États membres de l'UE étaient dans l'ensemble divisés ou indécis mais la question de la cohérence accrue des actions extérieures de l'UE avait déjà été soulevée, de même que le contrôle démocratique et la transparence64, l'efficacité et la qualité de l'aide, et la sécurité de l'assistance.

Nota Bene : il est intéressant de noter que la communication de 2003 indiquait explicitement, dans sa première note de bas de page, que "les références faites dans ce document aux pays ACP incluent la référence aux PTOM" ; cependant, aucune analyse spécifique de la situation des PTOM n’était fournie dans cette communication.

L'orientation annoncée par le Président Juncker et le Commissaire Oettinger début mars 2018 (voir section 1.2 ci-dessus) doit être rappelée ici : ils proposent en effet de déplacer le FED (à l'exclusion de la facilité de soutien à la paix pour l'Afrique et du FED PTOM) sous un instrument externe beaucoup plus large au sein du budget de l'UE, résultant de la fusion de 12 actuels IFE. Il reste à voir si (i) ce mouvement sera consolidé dans le cadre de la proposition officielle pour le futur CFP que la Commission Européenne publiera le 2 mai 2018, et surtout si cette proposition sera ensuite approuvée par le Conseil.


En ce qui concerne l'avenir du partenariat ACP-UE, l'approche institutionnelle globale est désormais bien ancrée dans les discussions, ce qui correspond à un modus vivendi entre la Commission Européenne et le SEAE d’un côté, et le groupe ACP de l’autre côté. La question clé est maintenant liée au degré de décentralisation du processus décisionnel qui sera

63 COM (2003) 590 final, Vers la pleine intégration de la coopération avec les pays ACP dans le budget de l'UE. 64 Le FED est le seul instrument financier de l'UE qui n’est pas soumis au contrôle démocratique total du PE, dans la mesure où actuellement le Parlement n'adopte pas les crédits du FED, ceux-ci étant apportés volontairement par les États membres en dehors du budget de l’UE, selon une formule spécifique différente de celle de leur contribution au budget de l'UE.

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atteint dans le futur partenariat : c’est encore une inconnue à ce stade et elle le demeurera probablement encore un certain temps, même après la signature du nouvel accord. En effet, cela sera le résultat d'un processus politique, autant que d'un ensemble de dispositions juridiques, en termes de mise en œuvre des nouvelles dispositions à court et à long terme.

Il est important de noter que le projet de mandat de négociation, auquel il était fait référence supra au § 1.3.1, inclut des références directes aux PTOM et aux régions ultrapériphériques (pour plus de détails, voir l’encadré 9 ci-dessous).

Ces références relèvent plutôt d’un esprit général, exigeant de tout accord post Cotonou qu’il reconnaisse les liens étroits/spéciaux que présentent les PTOM dans leurs régions respectives – en même temps que les RUP quand ces derniers sont présents – et leur rôle dans l’intégration régionale, au niveau de chacun des compacts régionaux. A l’intérieur des paragraphes dédiés aux secteur clé pour l’investissement et le secteur privé, dans le sous-paragraphe traitant de la connectivité des populations et des lieux, le projet de mandat de négociation réclame aussi la mise en œuvre de mesures concrètes pour renforcer la coopération et l’intégration, à la fois dans le compact pour la Caraïbe et celui pour le Pacifique. Enfin, spécifiquement au niveau du compact pour le Pacifique, dans le domaine plus particulier de la coopération commerciale, le projet de mandat en appelle aussi à des mesures concrètes pour renforcer la coopération et l’intégration avec les PTOM de l’UE.

Les PTOM et Etats membres intéressés pourraient considérer le besoin d’enrichir ce projet de mandat par l’ajout d’éléments plus spécifiques concernant leurs objectifs les plus prioritaires, par exemple l’établissement d’un instrument ou d’un véhicule commun visant à faciliter la mise en œuvre d’initiatives de coopération régionale regroupant les PTOM, les RUP et les Etats ACP intéressés et même au-delà d’autres Etats, comme déjà évoqué plus haut dans ce rapport de base.

Encadré 9 – Projet de mandat de négociation de l’UE pour un accord post Cotonou de partenariat entre l’UE et les pays ACP : extraits concernant explicitement les PTOM65.

- Références principales faites dans la Communication

5. AUTRES ELEMENTS

(p.8) Compact UE-Caraïbe La Section 1 (Bases de la coopération) présente les objectifs et principes du Compact UE-Caraïbe, qui est développé à partir de, et remplace, la Stratégie Conjointe de Partenariat Caraïbe-UE. De manière importante, il reconnaît les liens étroits de la Caraïbe avec les régions ultrapériphériques (RUP) et les Pays et Territoires d’outre-mer (PTOM).

(p.9) Compact UE-Pacifique La Section 1 (Bases de la coopération) présente les objectifs et principes du Compact UE-Pacifique. De manière importante, il reconnaît les liens spécifiques de l’UE avec les Pays et Territoires d’outre-mer (PTOM).

- Références principales faites dans le Document annexé à la Communication

65 COM(2017) 763 final: main document and separated Annex

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3. COMPACT UE-AFRIQUE Partie I - BASES DE LA COOPERATION (p.14) L’Accord reconnaîtra les liens spécifiques entre les régions ultrapériphériques (RUP) de l’UE et les Pays et Territoires d’Outre-mer (PTOM) et de nombreux pays africains.

4. COMPACT UE-CARAÏBE Partie I - BASES DE LA COOPERATION (p.26) ) L’Accord reconnaîtra les liens étroits qu’ont les régions ultrapériphériques (RUP) de l’UE et les Pays et Territoires d’Outre-mer (PTOM) avec les pays de la Caraïbe et leur rôle dans l’intégration régionale. (p.30) Secteurs clé pour l’investissement et le développement du secteur privé (…) A cet effet, les Parties prendront des mesures concrètes, entre autres pour : (…) S’agissant de la connectivité des populations et des lieux, * renforcer la coopération et l’intégration avec les régions ultrapériphériques (RUP) de l’UE et les Pays et Territoires d’outre-mer (PTOM)

5. COMPACT UE-PACIFIQUE Partie I - BASES DE LA COOPERATION (p.34) L’Accord reconnaîtra les liens étroits qu’ont les Pays et Territoires d’Outre-mer (PTOM) de l’UE avec les pays du Pacifique et leur rôle dans l’intégration régionale. (p.37) Secteurs clé pour l’investissement et le développement du secteur privé (…) A cet effet, les Parties prendront des mesures concrètes, entre autres pour : (…) S’agissant de la connectivité des populations et des lieux, * renforcer la coopération et l’intégration avec les Pays et Territoires d’outre-mer (PTOM) de l’UE ;

Dans ce contexte, les PTOM (et les RUP) devraient envisager, en particulier, leur éventuelle intégration dans le cadre des futurs arrangements juridiques, à la fois dans le cadre du nouvel accord ACP-UE et au niveau de la révision de l'accord de Georgetown instituant le groupe ACP.

Plus précisément, aux deux niveaux institutionnels, les PTOM (et les RUP) devraient être correctement intégrés dans l'architecture institutionnelle pour le dialogue, la mise en œuvre, etc. dans chacun des deux pactes concernés (les Caraïbes et le Pacifique) du futur accord-cadre de l'UE-ACP. Cela devrait être fait en s'appuyant sur leur appartenance en tant que membres à plein titre ou en tant que membres associés aux organisations régionales concernées (CARICOM/CARIFORUM, PACIFIC FORUM).

Cette évolution vers un nouveau cadre institutionnel ACP-UE bien établi pour les PTOM (et les RUP) intéressés devrait être considérée de pair avec certains instruments financiers innovants, en vue de faciliter considérablement la programmation de projets communs.

Ceci est évidemment lié aux perspectives du FED et aux quatre scénarios évoqués pour son avenir (statu quo, budgétisation séparée, fusion avec l’ICD au sein d'un instrument de développement plus large, fusion avec tous les IFE au titre d'un instrument financier externe

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unique). C'est seulement sous le premier scénario que le FED survivrait, échappant à la budgétisation.

Ici les PTOM doivent développer leur réflexion à partir de leur perspective propre, en étant proactifs ; ils ne doivent être réactifs aux choix à effectuer par les instances européennes que dans un second temps (voir l'arbre de décision correspondant dans la section 2.2 ci-dessous).

En se référant de nouveau à leur demande exprimée depuis longtemps d'un instrument de soutien financier spécifique aux PTOM établi en dehors du FED, cela impliquerait la poursuite d’enveloppes financières territoriales au titre d'un nouvel instrument, qui pourrait s’appeler le "Fonds de Développement Durable des PTOM" (FDDPTOM), qui pourrait relever ou non du budget de l'UE, comme c’est le cas à l’heure actuelle pour la ligne budgétaire dont bénéficie le Groenland, selon le résultat final des nombreuses autres discussions en cours (CFP, Brexit, etc.). Si le futur soutien aux PTOM s’établit au sein du budget de l'UE, cela soulèverait de nouvelles questions, à savoir s'agirait-il d'un instrument distinct ou d'une simple ligne budgétaire dans un instrument plus large ? Auquel cas, la question de la délimitation de ce dernier serait cruciale. Ensuite, à quelle future rubrique du budget de l'UE, le FDDPTOM ou la ligne budgétaire concernée seraient-ils adossés ?

Ensuite, les PTOM seraient également éligibles aux instruments financiers attachés aux pactes régionaux du futur accord ACP-UE, quelle que soit la forme juridique prises par ces instruments. Ici, un aspect important serait également que le futur cadre financier prévoit un programme commun "ACP / PTOM / RUP / +" afin d'éviter les difficultés liées au mixage de fonds FED-FEDER, que l’expérience acquise jusque-là montre comme étant inextricables. L'approche des Fonds fiduciaires (Trust Funds) de l'UE pourrait à cet égard jouer un rôle puissant 66 : la faisabilité d'une telle solution doit être davantage explorée.

1.4 Autres contextes régionaux voisins des PTOM et émergence des BRICs


Selon la Commission Européenne, dans son document de réflexion sur la maîtrise de la mondialisation, "en 2025, 61% des 8 milliards d'habitants de la planète se trouveront en Asie, principalement en Chine et en Inde. La part relative de l'Europe dans la population mondiale diminuera, l'UE27 représentant 5,5% de celle-ci (...) D'ici à 2050, aucun pays européen ne figurera parmi les huit premières économies selon la taille".

La défense des intérêts nationaux a toujours été à la base des relations internationales, mais plus récemment, le multilatéralisme s'est encore affaibli, avec la montée des pays émergents, principalement les BRICs, dont le poids croissant ne se reflète pas encore dans la gouvernance des institutions internationales (Bretton Woods Institutions). En vérité, ces pays ont la nécessaire audace de revendiquer un plus grand leadership mondial, comme l’a reconnu la Commission Européenne dans le document susmentionné.

66 Voir supra la justification du recours aux fonds fiduciaires de l'UE.

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Parallèlement, l'UE poursuit son programme de négociation/révision des ALE avec de nombreuses parties du monde67, ce qui continue d'avoir un impact potentiel sur les intérêts des PTOM, comme dans le cas de l'AECG68 pour Saint-Pierre et Miquelon, situé au voisinage du Canada. Les longues négociations de l’ALE avec le MERCOSUR ont été relancées et l'ALE UE-Mexique est en cours de révision. L'ALE avec les pays de l'ASEAN est déjà en vigueur et la Commission Européenne a proposé en 2017 d'ouvrir des négociations commerciales avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Tous ces accords commerciaux vont de pair avec les APE signés avec les régions ACP.

Dans ce contexte renouvelé, les pays en développement cherchent leurs propres voies de développement et de coopération internationale et peuvent choisir parmi beaucoup plus de partenaires (Di Ciommo, Sherriff et Bossuyt, 2017). Selon Geenhill et al. (2013) "au cours de la dernière décennie, le paysage de l'aide au développement a radicalement changé. En 2000, l'aide au développement était essentiellement fournie par des donateurs traditionnels. Aujourd'hui, elle s’appuie sur l’émergence d'autres formes de financement, y compris de la part de donateurs non membres du CAD69(tels que la Chine et le Brésil), les fonds de financement climatique, les investisseurs à impact social, les philanthropes et les fonds mondiaux, ainsi que les flux moins concessionnels"70.

Ainsi, dans les forums mondiaux, le mouvement de balancier s'est quelque peu déplacé de l'autre côté, celui des pays à revenu intermédiaire (PRI), ou encore plus précisément celui des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS). C'est l'une des raisons pour lesquelles à l’OMC, l’agenda de Doha pour le développement (ADD) est resté globalement bloqué, car certains des PRI (comme le Brésil) ont développé des positions incompatibles avec celles de l'UE ou des États-Unis, tandis que leur émergence en tant que puissants acteurs de l'économie mondiale empêcherait les pays occidentaux d'être trop généreux en termes de concessions faites aux pays en voie de développement, sachant que toute disposition de traitement spécial et différencié (TSD) des PED serait amenée à devoir être étendue aux... BRICs.

Pourtant, comme indiqué dans le rapport sur la cohérence (cf. supra), dans l'ensemble les instruments de l'UE sont parfois considérés comme n'étant pas assez adaptés à la mise en œuvre de la stratégie globale de l'UE, y compris l'objectif d'établir des partenariats mutuellement bénéfiques avec le nombre croissant de PRITS.

Au contraire, depuis le début de la présente décennie, l'UE suit de plus en plus le principe de différenciation de sa politique de développement, qui vise à concentrer l'aide dans les régions les plus pauvres et les plus fragiles, entraînant une réduction du soutien de l'UE aux

67 À cet égard, il convient de noter que désormais, la Commission Européenne publiera systématiquement les mandats de négociation des ALE proposés au Conseil. 68 L'Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l'UE est provisoirement entré en vigueur en 2017. 69 Le CAD désigne le Comité d'aide au développement de l'OCDE, et concerne donc les pays membres de l'OCDE. 70 Greenhill, R. Prizzon, A. and Rogerson, A. 2013 The Age of Choice: Developing Countries in the New Aid Landscape - A Synthesis Report. ODI https://www.odi.org/publications/7163-age-choice-developing-countries-newaid-landscape

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PRI. D'après Di Ciommo (2017)71, une conséquence très visible est que certains pays d'Amérique latine et d'Asie ont subi des réductions de l'aide bilatérale, ou sont devenus carrément inéligibles. White et Ilan (2016) indiquent en outre que même si le processus de différenciation n'est pas encore pleinement appliqué aux pays ACP, la tendance observée confirme que la part des ressources du 11e FED, par rapport au 10e FED, a été réduite pour les pays à revenu intermédiaire et les pays à revenu élevé du groupe ACP72. Pourtant le seuil de revenu intermédiaire est assez arbitraire, et, qui plus est, la majorité des pauvres du monde vivent paradoxalement dans les PRI73.

Selon Di Ciommo (2017), dans ce contexte, les PRI peuvent être considérés d’un côté comme des alliés de l'UE et des partenaires nécessaires pour, le changement climatique, la stabilité financière mondiale et pour un monde plus sûr, tout en état également, d’un autre côté, de forts concurrents sur les marchés mondiaux. Il ajoute que "les décideurs politiques européens soulignent que les PRI peuvent mobiliser des ressources nationales et accéder aux marchés financiers internationaux. Ils sont technologiquement plus avancés que les autres pays en développement et ont des capacités nationales à développer. Certains PRI plus avancés ont dépassé les pays européens les plus pauvres dans le classement de l'Indice de développement humain. Les décideurs politiques européens trouvent difficile de justifier l'aide à ces pays après des années d'austérité et d'inégalité croissante au sein de l'UE".

Pour en revenir aux BRICs en tant que partenaires pour la réalisation des biens publics mondiaux, il est généralement reconnu que les décisions du président américain Trump, qui tendent à isoler les Etats-Unis dans certaines instances internationales, ont eu également pour effet de renforcer la résolution collective de l'UE sur diverses questions, ainsi que de stimuler la cause commune avec la Chine sur la lutte contre le changement climatique.


En plus de veiller à ce que la Commission Européenne prenne bien soin de leurs intérêts dans ses négociations d'ALE (comme pour les RUP, voir la section 1.6 ci-dessous), les PTOM pourraient explorer les possibilités effectives d’initier ou de renforcer leur dialogue avec les puissances émergentes concernées, sans pour autant perdre les avantages de leur relation spéciale avec l'UE.

Cette idée plutôt générale pourrait être plus concrètement développée en ce qui concerne la dimension régionale de leur développement durable (y compris l’ODD 7 concernant l’accès à une énergie à coût abordable, fiable, durable et moderne pour tous), en essayant d'engager certains pays émergents à soutenir les futurs instruments régionaux qui pourraient être mis en place dans leurs relations post-2020 avec les pays voisins, notamment au niveau des pactes régionaux du futur partenariat ACP-UE. Là encore, l’existence de toute forme d'initiative insulaire sur laquelle s'appuyer est utile, que ce soit au

71 Di Ciommo, M., “Finding the middle ground: Is the EU changing its engagement with middle-income countries?”. Talking Points Blog, 6 novembre 2017. 72 Leur part a diminué respectivement de 5 à 2% et de 2 à 0,1%. Même les PEID à revenu moyen ont vu leur part fortement réduite, comme c'est le cas pour Maurice avec une aide divisée par 5 en termes relatifs (passant de 0,5% du 10e FED à 0,1% du 11e FED). 73 Les fortes inégalités de revenus internes dans les PRI à revenu plus élevé explique cela, ainsi que la taille relative de certains pays où les pauvres restent nombreux (L'Inde et dans une moindre mesure, la Chine).

http://www.un.org/esa/desa/papers/2014/wp135_2014.pdf

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http://hdr.undp.org/en/composite/HDI

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niveau de l'AOSIS à l’ONU, ou encore, comme déjà mentionnée supra, de l'initiative pour l’Energie propre pour les îles de l’UE74.

1.5 Processus du Brexit


Le 23 novembre 2016, les électeurs britanniques, avec une courte majorité (51,9%), se sont prononcés en faveur du départ du Royaume-Uni de l'UE, le «Brexit», conduisant le premier ministre à démissionner. Cinq mois plus tard, le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a déclenché l'article 50 du TUE pour lancer son processus de retrait de l'UE.

Les dispositions de l'article 50 prévoient une période de négociation pouvant aller jusqu'à deux ans, après quoi les traités cessent de s'appliquer. Par conséquent, le retrait effectif du Royaume-Uni est prévu pour mars 2019. Les négociations ont officiellement débuté le 19 juin 2017 entre le Secrétaire d'État britannique chargé de la sortie de l'Union Européenne et le négociateur en chef de l'Union Européenne chargé de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.

Une première phase de négociations concernait les modalités de retrait. Les lignes directrices des négociations de l'UE 27 exigeaient trois accords préalables, sur respectivement la « facture du divorce », les droits des citoyens de l'UE vivant au Royaume-Uni et la frontière irlandaise durant la phase de retrait, comme prérequis avant de passer à la deuxième phase des négociations sur les dispositions transitoires et le cadre de la relation future. La première phase a été clôturée en décembre 2017. Le 20 décembre 2017, la Commission Européenne a publié une ébauche des directives de négociation75 prévoyant une période de transition qui débutera lorsque le Royaume-Uni sortira de l'UE en mars 2019 et sera clôturée au plus tard le 31 décembre 2020 (correspondant à la fin du présent CFP). Ce mandat de négociation a été approuvé par le Conseil des Affaires générales de l'UE le 29 janvier 2018. Le 19 mars 2018, un projet d'accord entre la Commission Européenne et le Royaume-Uni a été dévoilé76 ; celui-ci confirme la période de transition mentionnée ci-dessus, au cours de laquelle le Royaume-Uni devra respecter toutes les règles de l'UE, sans pour autant pouvoir participer à aucune décision de l’Union.

Implications financières du Brexit

La Grande-Bretagne est un grand contributeur au budget de l'UE, avec une contribution brute d'environ 15 milliards de livres sterling ; elle reçoit en retour des financements publics de moins de 5 milliards de livres (voir encadré 9 et graphique ci-dessous, à gauche), ce qui conduit à une contribution nette qui s’élevait à 8,6 milliards de livres en 2016, nonobstant le rabais bien connu obtenu depuis 198477.

74 À titre d'exemple, la Chine verse désormais une contribution annuelle au budget de la Commission de l'Océan Indien (100 000 euros). 75 http://www.consilium.europa.eu/media/32236/15-euco-art50-guidelines-en.pdf 76 TF50 (2018) 35, de la Commission pour l'UE-27. 77 Lorsque le Premier ministre Mme Thatcher a insisté pour obtenir un tel rabais, sous peine de quitter l'UE. Ce rabais équivaut à environ les deux tiers de ce qu’aurait été sans lui la contribution nette du Royaume-Uni : ainsi, sans ce rabais, la contribution nette du Royaume-Uni aurait plus que doublée au fil des ans. Selon

https://www.revolvy.com/main/index.php?s=United_Kingdom&item_type=topic

https://www.revolvy.com/main/index.php?s=United_Kingdom&item_type=topic

http://www.consilium.europa.eu/media/32236/15-euco-art50-guidelines-en.pdf

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Mathématiquement après le Brexit, maintenir le même montant en termes absolus pour le budget de l'UE post-2020 exigerait que les États membres de l'UE27 compensent la perte nette. Cet écart d'environ 12 milliards d'euros correspond à peu près à 0,1% du RNB de l'UE-27. Si tel n'est pas le cas, de pénibles jeux à somme nulle devront être joués par les décideurs de l'UE dans le futur CFP : où augmenter, ou protéger des réductions budgétaires, ou avoir des coupes proportionnelles (par rapport à la contribution nette non compensée du Royaume-Uni) ou des réductions disproportionnées (plus grande que la perte nette).

Le Brexit aura également d’évidents effets dynamiques substantiels sur l'équilibre des pouvoirs au sein des institutions de l'UE, en particulier au niveau du Conseil.

Encadré 8 - Contributions britanniques brutes et nettes au budget européen, en millions de livres sterling

Sources: Graphique sur le côté gauche: https://fullfact.org/europe/our-eu-membership-fee-55-million/; Graphique sur le côté droit https://www.statista.com/statistiques/316736/uk-united-kingdom-net-contributions-to-european-union-budget-eu/

Relation future UE-Royaume-Uni

Il est naturellement trop tôt pour définir les contours du futur partenariat UE-Royaume-Uni.

Pour le Royaume-Uni, il conviendra de considérer ce futur partenariat comme un élément majeur de ses politiques étrangère et commerciale. En outre, comme l'a souligné le Négociateur en chef78 de l'UE, la Grande-Bretagne doit mener à bien des négociations avec 168 pays pour reproduire ou reconduire plus de 750 accords commerciaux ou aériens internationaux signés par l’UE; cela doit être fait avant la fin de la période de transition du Brexit (fin 2020). Selon ce dernier, les lignes rouges exprimées par le Royaume-Uni dans les négociations pour la période post-transition excluent toute solution autre qu'un accord de

certaines estimations, cela a permis au Royaume Uni d'économiser 85,9 milliards de livres sterling jusqu'en 2015, ce qui représente 115,4 milliards en livres sterling d’aujourd’hui http://www.eu-facts.org.uk/sceptics-handbook/the-value-of-mrs-thatchers-rebate-and-the-cost-of-mr-blairs-gesture/ 78 "Le Royaume-Uni doit établir des centaines d'accords prévient Barnier", The Times, 21 décembre 2017.

https://fullfact.org/europe/our-eu-membership-fee-55-million/

https://fullfact.org/europe/our-eu-membership-fee-55-million/

https://www.statista.com/statistics/316736/uk-united-kingdom-net-contributions-to-european-union-budget-eu/

https://www.statista.com/statistics/316736/uk-united-kingdom-net-contributions-to-european-union-budget-eu/

http://www.eu-facts.org.uk/sceptics-handbook/the-value-of-mrs-thatchers-rebate-and-the-cost-of-mr-blairs-gesture/

http://www.eu-facts.org.uk/sceptics-handbook/the-value-of-mrs-thatchers-rebate-and-the-cost-of-mr-blairs-gesture/

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libre-échange, sur le modèle de l'AECG, ou pire, conduiraient à une impasse, i.e. l’absence de tout accord79.

Cependant, il s'agit de positions tactiques classiques ‘de type surenchères’ et il y a manifestement une volonté commune de bâtir un solide partenariat bilatéral futur. Le paragraphe 6 du mandat de l'UE stipule que "le Conseil européen réaffirme sa volonté d'établir un partenariat étroit entre l'Union et le Royaume-Uni". Dans son discours de Florence en septembre 2017, la Premier ministre britannique a proposé une coopération avec l'UE "sans précédent dans son ampleur, une coopération basée sur la diplomatie, la défense, la sécurité, et le développement".

Il est encore trop tôt pour tirer les implications sur la manière dont le Royaume-Uni choisira de délivrer son soutien financier aux pays en développement, en particulier aux pays ACP. Il en va de même pour les relations futures entre le Royaume-Uni et les PTOM. Le Royaume-Uni préférera-t-il suivre sa propre voie (nationaliser pleinement son APD) ou rester partiellement actif dans le cadre d'une approche conjointe avec l'UE ? Si son choix se porte sur cette dernière approche, il s’agira d'abord de vérifier si une telle approche conjointe UE-Royaume-Uni est également souhaitée par l'UE, car "il faut être deux pour danser un tango". Dans le cas où les deux parties sont d'accord, le Royaume-Uni pourrait donc apporter sa contribution à l'instrument/ programme/projet financier de l’UE en utilisant le principe des "recettes externes"80 du budget européen. Ou, pour que sa contribution soit plus visible, le gouvernement britannique pourrait viser la création d’un instrument ad hoc, co-labellisé, tel qu'un fonds fiduciaire UE-Royaume-Uni.

Cependant, selon certains observateurs, la politique britannique autour du Brexit est encore assez instable et il n'y a pas de raison particulière pour que les choix futurs de coopération avec l'UE en matière de politique étrangère et de développement échappent à cette instabilité actuelle. En fin de compte, il n'y a aucune raison particulière pour laquelle, après leur départ de l'UE, les décideurs britanniques feraient le choix de travailler aux côtés de l'UE pour apporter leur soutien financier aux pays en développement, y compris aux pays ACP. Cette question doit également être traitée en ce qui concerne les PTOM, certainement par le biais d’une réflexion spécifique.


Les PTOM du Royaume-Uni, ou UKOTs, ont beaucoup à perdre avec le Brexit, en raison des nombreux avantages qu'ils tirent de leurs relations privilégiées avec l'UE, comme le décrit très justement le récent rapport réalisé pour l’Association des PTOM britanniques (UKOTA) par P. Clegg (2016)81. Parmi ceux-ci, les plus évidents sont le libre accès au marché de l'UE

79 Selon le Négociateur en chef de l'UE, les lignes rouges du Royaume-Uni sur (i) la compétence de la Cour des comptes européenne, (ii) la libre circulation des travailleurs et les règles d'autonomie réglementaire, ainsi qu'un (iii) accès privilégié au marché des services financiers, élimine l'accès au marché UE dont bénéficient la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein en tant que membres de l'Espace économique européen. De même, les demandes britanniques l'empêcheraient d'avoir les mêmes accès au marché UE que la Suisse, l'Ukraine et la Turquie. 80 Une telle approche a déjà été utilisée dans le contexte de la mise en œuvre de l'ICD. 81 Ces avantages sont passés en revue ci-dessous, dans la deuxième partie, section 2.1, avec l'analyse FFOM (SWOT) de la relation PTOM-UE.

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pour leurs biens et services ; le soutien financier de l'UE au titre du PTOM-FED ; la libre circulation sur le territoire communautaire (pour une durée limitée) ou le droit à la résidence permanente à travers l'UE82.

Le « Livre blanc sur la grande abrogation » publié le 30 mars 2017 consacre un chapitre court mais entier (chapitre 5) sur la question des dépendances de la Couronne et des territoires d'outre-mer.

Il stipule (§5.1) que "les dépendances de la Couronne et les Territoires d'outre-mer, y compris Gibraltar, ne font pas partie du Royaume-Uni au regard du droit de l'UE et ne sont pas des membres distincts de l'UE. Cependant, ils ont des statuts spéciaux différents selon les traités de l'UE" ; (§5.4) "Les traités de l'UE s'appliquent dans une très faible mesure dans les autres territoires d'outre-mer du Royaume-Uni (auxquels est accordé le statut d'associé en vertu de la partie IV et de l'annexe II du TFUE) (...). Pour cette raison, les questions abordées dans ce livre blanc en ce qui concerne la préservation du droit de l'UE ne se posent pas pour ces territoires dans la même mesure que pour les dépendances de la Couronne et Gibraltar" et enfin (§5.6) "le gouvernement s'est engagé à collaborer avec les dépendances de la Couronne, Gibraltar et les autres territoires d'outre-mer au fur et à mesure que nous quitterons l'UE. Nous continuerons à les impliquer pleinement dans notre travail, respecter leurs intérêts et collaborer avec eux alors que nous entamons des négociations, et à renforcer les liens entre nous alors que nous forgeons une nouvelle relation avec l'UE et regardons vers le monde. Cela comprend un engagement technique sur toutes les implications de la grande abrogation dans leurs juridictions".

Un secrétaire d'État du Département en charge de la sortie de l'Union européenne est responsable des relations entre les territoires d'outre-mer et le Parlement au sujet des discussions avec l'UE27.

Pourtant, il est difficile de voir comment le Royaume-Uni reproduira, à son niveau purement national, les avantages ou acquis susmentionnés du partenariat PTOM-UE, notamment sur le plan financier, étant donné que le bilan du budget britannique venant en aide aux UKOTs montre qu'il se limite à quelques territoires avec des besoins évidents, tel que Montserrat, et ne s'étend pas aux UKOTs plus développés...

Bien évidemment, le Royaume-Uni et l'UE pourraient se mettre d'accord sur la poursuite des relations spéciales PTOM-UE dans le cadre post-Brexit, et négocier sur ses modalités. En ce qui concerne la participation éventuelle du Royaume-Uni à la relation UE-ACP post-Cotonou, les moyens pratiques possibles dépendront des choix politiques et techniques faits sur le futur FED, ainsi que des engagements concrets que le Royaume-Uni est prêt à prendre, etc. Il est toutefois évident que ce n'est pas la question la plus urgente pour les négociateurs du Royaume-Uni et de l'UE... ce qui n'empêche évidemment pas les parties prenantes des PTOM britanniques d'être proactives. Bien au contraire !

82 Selon le fait qu'ils aient la pleine citoyenneté britannique ou non. Même dans le cas d’une libre circulation limitée dans le temps, il s'agit d'un avantage significatif car il permet plus aisément de créer des opportunités commerciales ou de bénéficier de parcours éducatifs.

https://en.wikipedia.org/wiki/Great_Repeal_Bill_2016

https://en.wikipedia.org/wiki/White_paper

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1.6 Le Partenariat stratégique renforcé et renouvelé avec les régions ultrapériphériques (RUP) de l'UE


Il existe actuellement neuf RUP83. Depuis plus de 25 ans, la situation particulière des RUP a été reconnue par l’UE84. Depuis 2009 et le traité de Lisbonne, selon l'article 255.1 du TFUE, les dispositions des traités s'appliquent aux RUP conformément à l'article 349, qui permet au "Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement Européen, d'adopter des mesures spécifiques visant notamment à fixer les conditions d'application des traités à ces régions, y compris des politiques communes".

Par conséquent, en tant que régions intégrées au territoire de l'UE, les RUP mettent en œuvre les politiques de l'UE, ce qui signifie qu’elles respectent les règles et les disciplines de l'UE85 et, en échange, bénéficient des fonds de l'UE, y compris dans le cadre de la politique agricole86 ainsi que dans le cadre de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale, jusqu'à présent les deux plus grandes « enveloppes » financières du budget de l'UE87.

En ce qui concerne les règles et disciplines, cela inclut l'application des politiques communes de l'UE illustrées par la politique commerciale de l'UE, y compris le Tarif Extérieur Commun (TEC). Par conséquent, avec les nombreux ALE que l'UE a déjà signé ou est en cours de négociation (avec plus d'une centaine de pays dans le monde), les RUP ne peuvent plus prélever de droits de douane sur un grand nombre d’importations de produits non communautaires, de même que les produits de l’UE rentrent en franchise de droits de douane, en vertu du principe du marché unique. Cette situation constitue évidemment un manque à gagner potentiel pour les finances publiques locales88.

En ce qui concerne la politique de cohésion, c'est-à-dire le soutien apporté par la politique de cohésion de l'UE et les fonds structurels (FEDER, FSE, IEJ, FEAMP et FEADER), il convient de rappeler que les RUP y sont éligibles seulement en respect de la règle standard, c'est-à-

83 Guadeloupe, Guyane française, Martinique, Mayotte, Réunion et Saint Martin (France), Canaries (Espagne), Açores et Madère (Portugal). 84 Déclaration n° 26 jointe au traité de Maastricht de 1992, qui a conduit à l'article 299.2 du traité d'Amsterdam de 1997. 85 Sujettes à adaptation au moyen de certaines mesures spécifiques, adoptées par le Conseil. 86 Au titre d'un régime spécifique de mesures agricoles, au nom du POSEI (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité), qui prévoit, dans le cadre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) des paiements directs aux producteurs agricoles non soumis à certaines caractéristiques importantes de la réforme de la PAC de 2003 (découplage et dégressivité). Les dotations annuelles totales pour les programmes POSEI au cours de la période 2014-2020 s'élèvent à 653,04 millions d'euros, conduisant à un budget pluriannuel de plus de 4,5 milliards d'euros. 87 Ces deux politiques représentent plus de 70% du budget actuel de l'UE. 88 Les RUP françaises sont toujours autorisées à prélever une taxe dite de l’ "octroi de mer", mais il a fallu la transformer en instrument fiscal interne, en vue de respecter le principe de la libre circulation des marchandises au sein de l'UE. Par conséquent, les produits locaux sont également soumis à cette taxation, mais avec d'éventuels réductions des taux, dans le plein respect des dispositions établies par une décision spécifique du Conseil de l'UE.

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dire si leur revenu par habitant est inférieur au seuil de 75% de la moyenne de l'UE89. En d'autres termes, les RUP ne bénéficient pas des fonds structurels en tant que RUP. Il y a toutefois une exception notable à ce dernier principe, avec une dotation additionnelle de 30 euros par habitant par an90 au cours de la période 2014-2020 allouée aux RUP (NUTS2)91 ainsi qu’aux régions nordiques faiblement peuplées (NUTS2) 92 , à savoir les régions septentrionales de Finlande et de Suède93.

Plus de 8,5 milliards d'euros de fonds structurels susmentionnés ont été alloués aux RUP sur la période 2014-2020, pour une population totale cumulée de 4,5 millions d'habitants, ce qui conduit à un soutien communautaire moyen d'environ 250 euros par habitant par an94. Il convient également de rappeler ici que les fonds structurels sont soumis aux principes de cofinancement obligatoire et de dégagement d’office.

En plus de leurs enveloppes individuelles, les RUP bénéficient également des programmes INTERREG dans le cadre de la politique de coopération territoriale de l'UE financée par le FEDER. Les RUP sont concernés par deux fenêtres : (i) Transfrontalier95 (3 programmes) et (ii) Transnational (3 programmes), avec des programmes de dotations individuelles allant de 12 à 126,5 millions d'euros96 pour la période 2014-2020.

Sous réserve de la réglementation FEDER, ces programmes sont les instruments dédiés à la coopération des RUP avec les États et territoires voisins, y compris les PTOM. Plus généralement, s'agissant de la coopération entre les ACP, les RUP et les PTOM, il faut examiner les éléments d’expérience disponible s’agissant des possibilités effectives de combiner le FEDER avec le FED (ou de mélanger le FED ACP avec le FED PTOM dans des programmes/projets communs ACP-PTOM) : jusqu'à présent, ces initiatives ont rencontré

89 Plus précisément, le présent règlement (n° 1303/2013) pour la période 2014-2020 distingue trois catégories de régions (NUTS2): "régions moins développées" (revenu par habitant inférieur à 75% de la moyenne de l'UE, "régions en transition" (entre 75 et 90% de la moyenne de l'UE) et des "régions plus développées" (plus de 90% de la moyenne de l'UE (article 90). Cela se fait sur la base des chiffres pour la période 2007-2009 et concerne l'UE-27 pour la même période de référence (d'où l'inclusion de la Grande-Bretagne mais pas de la Croatie). Une grande partie des ressources est destinée aux "régions les moins développées". 90 Article 92.1 (e) du Règlement. Pour la période précédente 2007-2013, le montant correspondant était de 35 EUR par habitant et par an. 91 Afin de "compenser leur situation sociale et économique structurelle ainsi que les handicaps résultant des facteurs mentionnés à l'article 349 du TFUE" (attendu n°5 du règlement) 92 Le substantif "septentrional" est utilisé par le règlement de l'UE n°1301/2013 du 17 décembre 2013 sur le FEDER et des dispositions spécifiques, article 11. 93 Pour "compenser les handicaps extrêmes et naturels ou démographiques mentionnés à l'article 2 du protocole n° 6 de l'acte d'adhésion de 1994" (attendu n° 6 du règlement). 94 Une présentation détaillée du financement de l'UE dans les RUP est disponible dans le document de travail des services de la Commission SWD (2017) 349 final, accompagnant la récente communication sur les RUP. 95 La coopération transfrontalière européenne, connue sous le nom d'Interreg A, soutient généralement la coopération entre les régions NUTS III d'au moins deux États membres différents se trouvant directement aux frontières ou à proximité de celles-ci. La coopération transnationale, connue sous le nom d'Interreg B, implique des régions de plusieurs pays de l'UE formant des zones plus étendues. La coopération inter-régionale, connue sous le nom d’Interreg C, œuvre au niveau paneuropéen et couvre la totalité des 27 États membres de l'UE et davantage. Elle construit des réseaux pour développer de bonnes pratiques et faciliter l'échange et le transfert d'expériences par les régions performantes. Elle met en évidence par le biais de « vitrines » ce que les régions réussissent, au profit de celles qui investissent encore. 96 SWD (2017) 349 final.

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des difficultés apparaissant le plus souvent comme inextricables pour plusieurs raisons. Parmi ces dernières, il convient de citer un exercice procédural trop complexe97 et, éventuellement et dans certains cas, un manque de détermination effective au-delà de la bonne volonté politique ou des ambitions affichées, lorsque les gains à saisir par les acteurs de la coopération régionale (privés et publics) sont perçus comme trop limités, ce qui peut être souvent le cas dans le contexte des petites îles. Pour illustrer cela : la Délégation de l’UE à la Barbade a récemment lancé une étude visant à "développer un cadre pour une plate-forme efficace pour un dialogue CARIFORUM / DOM / PTOM structuré et continu au niveau politique et technique", dans un contexte où les décisions en la matière prises au cours des douze dernières années ne se sont pas concrétisées ou n'ont pas donné assez de résultats98.

Au total, le soutien global de l'UE aux RUP pour la période 2014-2020 s'élève à environ 13,3 milliards d'euros99, soit presque 400 € par habitant et par an.

Dans la perspective de la prochaine période de programmation, quelques questions doivent être débattues pour l'avenir de la politique de cohésion, telles que les futurs critères d'éligibilité aux prochains fonds structurels.

Plusieurs fois dans le passé, anticipant que certains RUP dépasseraient rapidement le seuil d’éligibilité en termes de revenu, notamment dans le contexte de l'élargissement de l'UE (qui diminue la moyenne du revenu par habitant au sein de l'UE), certains RUP et leurs États membres ont avancé l'idée d'un accès plus ‘sécurisé’ des RUP aux fonds structurels, soit directement en tant que RUP (par le biais d’un accès non conditionné leur niveau relatif de revenus, en vertu d'une dérogation à obtenir vis-à-vis de la règle standard), soit en appliquant un ensemble de critères (en utilisant, par exemple, le taux de chômage en plus du niveau de revenu). Plus récemment, la Commission Européenne a stipulé que le système actuel de dotation des fonds structurels pourrait être révisé. De nouveaux critères pourraient être ajoutés, liés aux défis auxquels l'Europe est confrontée : démographie, chômage, inclusion sociale, migration, innovation et changement climatique (2017, document de réflexion de la CE sur les finances). En d'autres termes, une option consisterait à opter pour, disons, un indice composite du développement durable, en rapport au cadre largement mis en avant des ODD.

Il y a quelques mois, fin Octobre 2017, la Commission Européenne a publié une nouvelle communication sur les RUP : " pour un partenariat stratégique renforcé et renouvelé avec les RUP de l'UE".

97 Selon la DG REGIO, les nouvelles règles mises en place pour la période 2014-2020 ont été conçues afin de faciliter la mise en œuvre de projets communs FEDER-FED, et une note d'orientation détaillée a été publiée conjointement avec DEVCO en novembre 2014 en vue de faciliter le processus. http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/fr/newsroom/news/2014/11/commission-boosts-cooperation-between-outermost-regions-and-neighbours. Il reste à voir dans quelle mesure cette démarche se traduit par des résultats concrets. Quoi qu'il en soit, il s'agit d'une question très ancienne, qui remonte à la première communication de la CE sur les RUP en 2000... 98 Voir TDR, BÉNÉFICIAIRES FWC 2013 - Rifs 2017 / 390-019, Lot 7: Gouvernance et affaires intérieures, EuropeAid / 132633 / C / SER / multi. 99 Selon la CE - COM (2017) 623 final p.1.

http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/en/newsroom/news/2014/11/commission-boosts-cooperation-between-outermost-regions-and-neighbours

http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/en/newsroom/news/2014/11/commission-boosts-cooperation-between-outermost-regions-and-neighbours

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Reconnaissant que le développement des RUP est "fragile" et que leurs caractéristiques spécifiques entravent leur pleine participation au marché unique de l'UE, la Commission déclare qu’ « il y a un besoin évident d'améliorer les efforts" au moyen "d'une approche plus robuste et mieux adaptée (sur mesure)".

Parmi les nombreux engagements pris vis-à-vis des RUP par la Commission Européenne à la suite de chacune de ses analyses thématiques, les déclarations suivantes méritent d'être citées ici, en relation directe ou indirecte avec les PTOM :

- Sur la question de la biodiversité : sur la base de l'expérience de l'initiative BEST, il est nécessaire d'envisager de fournir un soutien spécifique pour la conservation de la biodiversité et l'utilisation durable des services écosystèmes, y compris pour l'adaptation au climat dans les régions ultrapériphériques et les pays et territoires d'outre-mer dans les nouveaux programmes de l'UE.

- Sur la question de la coopération régionale :

Envisager de cibler de nouveaux investissements de l'UE sur des projets prioritaires et à plus grande échelle dans les bassins géographiques des régions ultrapériphériques ;

Faciliter la coopération entre les régions ultrapériphériques et leurs voisins en alignant plus étroitement les règles des instruments de financement et par la création éventuelle de programmes communs.

De nombreux autres engagements ne sont pas pris vis-à-vis directement des PTOM, mais pourraient facilement leur être étendus, en termes de logique d'intervention, sinon en termes de moyens financiers. Pour n’en citer que quelques-uns :

- lancer une action spécifique de coordination et de soutien (4 millions d'euros) dans le programme de travail 2018-2020 Horizon 2020 pour renforcer les capacités des RUP,

- participer au programme-cadre de recherche de l'UE (et accorder une attention particulière aux ressources des RUP et à leurs besoins spécifiques lors de l'élaboration du futur programme-cadre de recherche de l'UE),

- prendre en compte les besoins spécifiques des entreprises des régions ultrapériphériques dans les nouveaux dispositifs en faveur des PME (programme COSME en cours) pour renforcer leur compétitivité sur les marchés internationaux,

- intensifier les efforts visant à promouvoir Erasmus+ dans les régions ultrapériphériques,

- promouvoir la participation des entrepreneurs des régions ultrapériphériques et évaluer l'impact d'une éventuelle extension du programme "Erasmus pour les jeunes entrepreneurs" aux pays voisins sur la base du projet pilote permettant des échanges entre entrepreneurs de l'UE et de pays tiers.


Il est souvent tentant pour les PTOM, quand il s'agit de leur volonté de tirer le meilleur parti de leurs relations avec l'UE, de rechercher l'inspiration dans le traitement spécifique dont bénéficient les RUP. La communication de la CE d'octobre 2017 pour un partenariat plus fort et revitalisé est un bon exemple de cette volonté.

Cependant, leur statut différent dans le droit de l'UE et ses implications ne peuvent pas être négligés.

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En effet, conformément à l'article 349 du TFUE, le Conseil adopte des mesures spécifiques visant notamment à fixer les conditions d'application des traités aux RUP, y compris les politiques communes (...) en tenant compte des caractéristiques et des contraintes particulières de ces régions. Il est néanmoins nécessaire de rappeler tout d'abord que, conformément à l'article 355.1 du même TFUE, les dispositions des traités s'appliquent aux RUP (conformément à l'article 349). Les RUP appartiennent au territoire de l'UE et sont donc soumis au droit de l'UE, éventuellement avec une application adaptée.

En d'autres termes, il est logique de rappeler à toute entité territoriale que pour négocier éventuellement des mesures spécifiques en vertu du Droit de l'UE, elle doit d’abord être soumise à ce même Droit !

Les PTOM ne sont pas soumis au droit de l'UE (à l'exception de la quatrième partie du TFUE et de la DAO). Il en découle qu'ils ne peuvent pas bénéficier des politiques internes de l'UE, telles que la politique de cohésion ou la PAC.

Cela dit, comme souligné infra, l'analyse des caractéristiques spécifiques des RUP et de leurs conséquences pour leur développement durable peut légitimement être étendue aux PTOM, ainsi qu'à certains PEID ACP.

Alors qu'il est assez clair que la réponse de l'UE aux défis des PTOM ne peut être établie avec les mêmes moyens, notamment sur le plan financier, au minimum la même logique analytique devrait prévaloir. Ce principe de "similitude analytique" s'applique par exemple aux programmes thématiques de l'UE auxquels les PTOM sont éligibles au titre de la DAO. Les capacités locales à adhérer à ces programmes européens plus importants (Horizon 2020, LIFE, COSME, Erasmus) sont le plus souvent très limitées et doivent dans la mesure du possible être soutenues. Il reste à voir, peut être au cas par cas (thème par thème), si cela sera mieux fait par une initiative visant à renforcer ces capacités au niveau de l'accès aux grands programmes européens, ou inversement par une approche spécifique et l’établissement d’une ligne budgétaire réservée (dédiée) aux PTOM et/ou RUP, comme pour l'initiative BEST (voir ci-dessous, 2.1.1).

Néanmoins, avec la décision d'une dotation FEDER supplémentaire pour les régions ultrapériphériques et les régions septentrionales faiblement peuplées de Finlande et de Suède (cf supra), l'UE a déjà démontré sa capacité à apporter un soutien ad hoc aux régions confrontées à des caractéristiques géographiques et à des défis spécifiques, dissociant ce soutien financier du niveau de revenu de ces régions.

L'approche la plus prometteuse pourrait être d'envisager une programmation plus commune sur des actions thématiques prioritaires concernant les biens publics régionaux, éventuellement avec un instrument financier commun, entre les RUP et les PTOM, ainsi qu'avec les partenaires des pays voisins - ACP ou autre, comme mentionné ci-dessus dans la logique d’extension de la portée (« outreach », cf. section 1.3). Comme le montre l'expérience, la programmation conjointe du FEDER/FED PTOM /FED ACP, même simplifiée à l'avenir, pourrait ne pas permettre des progrès rapides : dans ce cas, seul un instrument commun pourrait être satisfaisant.

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2. La voie à suivre pour la relation PTOM-UE post-2020

“Il n'y a point de vent favorable, pour le marin qui ne connaît pas son port” Sénèque, Lettres à Lucilius

Les PTOM doivent envisager leurs relations post-2020 avec l'UE et prendre des décisions relatives qui s’imposent sur ce qu'il faut cibler et faire, au moment où pourtant tant d'incertitudes demeurent à ce stade concernant le futur budget de l'UE, les futures relations post-Cotonou avec les pays ACP, l'avenir du FED, les conséquences concrètes du Brexit et à quoi ressemblera le partenariat UE-Royaume-Uni, l'impact spécifique du Brexit pour les PTOM britanniques et, par extension, pour l'OCTA ...

Le moins qu'on puisse dire, c'est que le partenariat PTOM-UE semble être à la croisée des chemins.

Dans un tel contexte, il apparaît que les PTOM devaient démarrer leur processus de réflexion sur leur futur partenariat avec l’UE, sans avoir aucune idée du port vers lequel ils devaient se diriger, ou pire encore sans aucune idée de la mer sur laquelle ils allaient devoir naviguer à l’avenir, avec tant d’incertitudes – toujours présentes - pesant sur les contours et le contenu de plusieurs éléments fondamentaux du cadre post 2020, pourtant décisifs pour leur propre partenariat futur avec l’UE (éléments tels que ceux passés en revue dans la première partie de ce Rapport de base, parmi lesquels le futur CFP, le futur accord ACP-UE, le Brexit…).

Pourtant, dès le début de l’année 2018, les PTOM devaient pouvoir identifier leurs objectifs de négociation et de préférence parler d’une voix unique dans les discussions en cours et à venir... toute réponse dispersée de leur part conduisant très probablement à une issue décevante, si ce n’est désastreuse, des négociations, du point de vue de leurs intérêts propres. Le lancement, au dernier trimestre de l’année 2017, de la présente mission de préparation d’un rapport de base sur le débat post 2020 et sur ses implications pour les PTOM a ainsi constitué une partie du processus de réponse des PTOM, qui avaient déjà commandé une étude préliminaire à ce sujet en 2016.

Il a été souligné ailleurs (Simon et Speck, 2017) que "penser à différents scénarios est d'une importance capitale pour les décideurs, les experts et le grand public, non pas parce qu'ils prédisent avec une rigueur scientifique ce qui va se passer, mais parce qu'ils facilitent la discussion sur les attentes et la mise en avant de nombreuses hypothèses implicites sur l'avenir, sur lequel notre discours politique est construit ". Ce qui est utile c'est "la capacité d'identifier les grandes tendances, les relier entre elles et utiliser l'imagination et la créativité pour aller au-delà des images conventionnelles (...) Ces scénarios nous aident à expliciter plus en détail le désirable et l'indésirable".

La deuxième partie de ce Rapport de base vise à s'appuyer sur les scénarios décrits dans la première partie en vue de contribuer à identifier les options possibles pour les négociations, parmi lesquelles les parties prenantes des PTOM seront en mesure de sélectionner, selon leurs propres points de vue, les plus appropriées.

Durant ce processus, les PTOM maintiendront vivant l'esprit de "la même famille de l'UE" et, alors que la plupart des habitants des PTOM sont des citoyens de l'UE, il faut garder à l'esprit que, comme l'a déclaré le président Juncker de la Commission Européenne dans son dernier

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discours sur l'état de l'Union en septembre 2017 : "L'Europe doit être une Union de l'égalité et une Union entre égaux".

2.1 Les relations PTOM-UE : passé, présent et perspectives d'avenir

2.1.1 La relation actuelle : où en sommes-nous ?

Les PTOM se trouvent dans une position très singulière à la fois vis-à-vis à la fois du cadre institutionnel de l'UE et dans leurs relations internationales. Dans le contexte de la relation privilégiée (constitutionnelle) qu'ils entretiennent avec un État membre de l'UE (Danemark, France, Pays-Bas, Royaume-Uni), ils sont « associés » et non « intégrés » à l'UE, contrairement aux régions de l'UE y compris les RUP. Et en même temps, ils ne sont pas des États souverains et indépendants à part entière.

À l'heure actuelle, un total de 25 PTOM est dénombré, y compris le Groenland, avec une population totale de plus d'un million de personnes100 ; en termes de niveau de revenus (voir tableau ci-dessous), la plupart des PTOM ont un RNB par habitant correspondant à la catégorie des pays à revenu élevé de la Banque mondiale (plus de 12 236 dollars pour l'exercice 2018). Aucun d'entre eux ne pourrait être considéré comme appartenant à la catégorie des pays à faible revenu (moins de 1005 $). Les données sur le revenu par habitant dans les PTOM ne sont cependant pas calculées à parité de pouvoir d'achat (PPA)101.

Seule la quatrième partie du TFUE est applicable aux PTOM et prévoit des dispositions juridiques fondamentales à "l'association des PTOM » (il s'agit de son titre) avec l’UE. Cette quatrième partie est cependant d’une taille très limitée, avec seulement sept articles (articles 198 à 204), remplissant ‘seulement’ deux pages et demi. L'article 198 paragraphe 2 stipule "le but de l'association est de promouvoir le développement économique et social des pays et territoires et d'établir des relations économiques étroites entre eux et l'Union dans son ensemble".

Selon l'article 203 du TFUE, cet arrangement juridique fondamental est mis en œuvre par une décision du Conseil, à savoir la Décision d’Association d’Outre-mer (DAO) ; la dernière est en date du 23 décembre 2013, sans limitation de durée. Cette dernière DAO est le résultat d'un vaste processus de consultation, entamée à partir de 2008 avec le Livre vert, qui a débouché sur une communication de la Commission Européenne en 2009 intitulée "Eléments pour un nouveau partenariat entre l'UE et les PTOM"102, tandis qu’en 2011 était signé un document de position commune des PTOM et des États membres avec lesquels ils ont un lien privilégié.

Dans le cadre de la DAO, l'objectif primordial du partenariat PTOM-UE est "soutenir le développement durable des PTOM et promouvoir les valeurs et les normes de l'Union dans le monde" (DAO, article 1). Il est fondé sur Trois piliers / objectifs : (1) renforcer la compétitivité des PTOM, (2) renforcer la résilience et réduire la vulnérabilité, et (3)

100 Évaluation à mi-parcours du 11e FED, annexe 8 (Analyse des PTOM). 101 Compte tenu du niveau de prix présumé plus élevé dans les PTOM, les données disponibles surestiment vraisemblablement la richesse réelle moyenne de ces entités. En outre, les informations sur la répartition des revenus et le poids des personnes en dessous du seuil de pauvreté ne sont la plupart du temps pas disponibles. 102 COM (2009) 623 final, 6 novembre.

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promouvoir la coopération et l'intégration entre les PTOM et les autres partenaires et régions voisines (attendu n°7 et article 3.1).

La DAO reconnaît que la relation "devrait passer d'une approche classique de coopération à un partenariat réciproque pour soutenir le développement durable des PTOM. De plus, la solidarité entre l'Union et les PTOM devrait être fondée sur leur relation unique et leur appartenance à la même ‘famille européenne’ (attendu n°5). La DAO est organisée sous 4 parties (Dispositions générales de l'Association, Domaines de coopération pour le développement durable, Commerce et coopération liée au commerce, Instruments pour le développement durable).

Certains domaines prioritaires sont énumérés à l'article 5 : diversification économique, croissance verte, gestion durable des ressources naturelles, adaptation au changement climatique et à la réduction des risques de catastrophes, promotion de la recherche et de l'innovation, etc. La participation des PTOM aux programmes européens (Recherche et innovation, COSME, IEJ) est mentionnée plus en détail dans des articles dédiés.

Les dispositions commerciales, déclinées à partir de la Partie IV du TFUE, sont précisées : accès sans quota et droits de douanes des biens PTOM au marché de l'UE, adoption éventuelle par les PTOM de droits de douane ou de restrictions quantitatives jugés nécessaires compte tenu de leurs besoins respectifs de développement, adoption éventuelle par les PTOM de règlements visant à aider les personnes physiques et les activités locales en vue de promouvoir ou de soutenir l'emploi local.

En ce qui concerne l'assistance financière, l'article 74 stipule que "l'Union contribuera à la réalisation des objectifs généraux de l'association en fournissant (a) des ressources financières adéquates et une assistance technique appropriée (…) et (b) un financement à long terme pour promouvoir la croissance du secteur privé". "Les flux de ressources sont accordés sur une base prévisible et régulière" (Article 76.3b). En vertu de l'article 77, les PTOM sont éligibles (a) 11e FED, (b) aux programmes et instruments de l'Union prévus dans le budget général de l'Union103, et (c) aux fonds gérés par la BEI sur ses ressources propres et aux ressources affectées à la facilité d'investissement du FED.

15 (des 25) PTOM sont éligibles à la dotation territoriale du FED, tandis que le Groenland reçoit un financement tiré du budget général de l'UE sur la base d'un Accord de partenariat entre l'UE, le Danemark et le Groenland (voir le tableau ci-dessous104).

103 l'article 94 précise que l'éligibilité des PTOM aux programmes de l'Union est soumise aux règles et objectifs des programmes et aux arrangements possibles applicables aux États membres auxquels les PTOM sont liés. Il est donc nécessaire de vérifier, programme par programme, dans quelle mesure ceci constitue ou non une limitation significative (voir ci-dessous § 2.1.2 et l'analyse SWOT). Ceci s'applique également aux programmes de l'Union pour la coopération avec d'autres pays, notamment les pays en développement. Il est souvent affirmé qu’il s’agit ici des programmes "horizontaux" de l’UE, pour mieux les distinguer des fonds structurels et des fonds agricoles qui sont strictement limités au territoire de l'UE, duquel les PTOM ne font pas partie (voir supra la section 1.6 sur les RUP). 104 Le PIB par habitant dans les PTOM, tel que visible dans le tableau 1, est calculé en prix courants, et non pas en parité de pouvoir d’achat (PPA). Comme les prix dans les PTOM sont souvent beaucoup plus élevés que sur le continent européen, pour des raisons évidentes (dés économies d’échelle, isolement et coûts de transport, etc.), cela signifie probablement que ces données surestiment le niveau de revenu réel dans les PTOM.

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L’Attendu n°32 de la DAO stipule que « l'assistance financière en faveur des PTOM doit être allouée sur la base de critères uniformes, transparents et efficaces, en tenant compte des besoins et des performances des PTOM. Ces critères devraient prendre en considération la taille de la population, le niveau du produit intérieur brut (PIB), le niveau des dotations antérieures du Fonds européen de développement (FED) et les contraintes liées à l’isolement géographique des PTOM ».

En plus des enveloppes individuelles (territoriales), s'ajoute une enveloppe PTOM ‘régionale’, la réserve B et la facilité BEI (voir tableau ci-dessous), conduisant à un soutien global de l'UE (enveloppe FED PTOM et enveloppe du Groenland) d'une valeur de plus de 570 millions d'euros pour la période 2014-2020. Cela correspond à une aide moyenne d'environ 80 € par habitant et par an105.

Tableau 1 : Données générales des PTOM - PIB par habitant, population et dotation du 11e FED

PTOM PIB par habitant#

US $

Population 2014

Dotation territoriale

indicative du 11e FED (millions

d'euros)

Secteur de concentration proposé et approche :

aide budgétaire (AB) ou projet (P)

(1) (2) (3) (4) (5) Anguilla 12 200 (2008) 15 754 14.05 Education (AB) Aruba 25 300 (2011) 109153 13.05 Education/Recherche et

Innovation (P) Bermudes 85 700 (2013) 64 237 Aucune* Bonaire 21 900 (2012) 18 250 3.95 Développement social –

Jeunesse (AB) Iles Vierges Britanniques

42 300 (2010) 28 280 Aucune*

Iles Cayman 43 800 (2004) 55 036 Aucune* Curaçao 15 000(2004) 150 563 16.95 Communautés résilientes

(P) Falkland Islands (Iles Malouines)

96 200 (2012) 2 543 + 278 (2012)

5.9 Connectivité et accessibilité (AB)

Polynésie Française

17 000 (2015) 267 000 29.95 Tourisme (AB)

Groenland 37 758 (2015) 55 860 (2017) 217.8** Education and formation professionnelle**

Montserrat 8 500 (2006) 4 959 18.4 Stratégie de croissance économique multi-secteurs (AB)

Nouvelle Calédonie

EUR 29 330 (2015)

268 767 (2015)

29.8 Emploi et inclusion professionnelle (AB)

Pitcairn n.a. 52 + 10 2.4 Tourisme (AB) Saba 25 100 (2014) 1 947 (2016) 3.55 Energie renouvelable

105 Cette moyenne a été calculée par l’auteur à l'exclusion des PTOM ne recevant aucune dotation territoriale du FED, mais en incluant le Groenland ; cela conduit à un montant total d'environ 570 millions d'euros, divisé par une population cumulée de 970 300 personnes (à partir du tableau 1) et sur 7 ans (durée de la période 2014-2020).

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(AB) Saint Barthélémy EUR 35 700

(2010) 9 171 Aucune*

Saint Hélène, Ascencion and TdC

7 800 (2009/2010)

5 213 21.5 Connectivité et accessibilité (AB)

Saint Pierre et Miquelon

28 300 € (2008#)

6 314 26.35 Tourisme durable et services maritimes (AB)

St Eustache 25 300 (2014) 3 900 2.45 Energie (AB) St Maarten 66 800 (2014) 39 000 7.0 Eau et assainissement (P) Wallis & Futuna 10 100 €

(2005#) 12 197 19.6 Développement

numérique (AB) Iles Turks and Caicos

16 987 (2016) 39 788 (e 2017)

14.6 Education and formation professionnelle (AB)

TOTAL enveloppes territoriales 229,5 Enveloppe régionale PTOM 100 Réserve B 21,5 Facilité d’investissement BEI 5,0

Source : « Table on Key Facts and Statistics for OCTs » et « Table on State of Play, Programming 11th EDF OCTs » (as of April 2018), fournis par le Secrétariat de l’OCTA, sauf (#) “comptes et estimations” CEROM (AFD-IEDOM-INSEE). # le PIB par habitant est calculé à prix courants, et non pas en parité de pouvoir d’achat (PPA). *les IVB, les Iles Cayman Islands, Saint-Barthélémy et les TAAF ne bénécient pas d’aucune enveloppe FED territoriale, à la suite de l’application de l’éligibilité multicritères, qui prend en compte la taille de la population, le niveau de PIB, le niveau des allocations FED précédentes, et les contraintes dues à l’isolement géographique, comme stipulé dans l’Article 9 de la DAO. ** Le Groenland n’est pas éligible aux enveloppes territoriales du FED, mais reçoit des fonds du Budget Général de l’UE sur la base de l’Accord de Partenariat entre l’UE, le Danemark et le Groenland.

2.1.2 Une analyse SWOT du partenariat PTOM-UE

Cette tentative d'élaboration d'une analyse Forces-Faiblesses-Opportunités-Menaces (FFOM) (SWOT) de l’actuel partenariat PTOM-UE, en prenant en compte son évolution passée et ses perspectives pour la période post-2020, s'appuie sur les réflexions du consultant, elles-mêmes basées sur la documentation disponible, principalement les paragraphes rédigés sur les PTOM dans le cadre de la révision à mi-parcours du 11e FED (en particulier son annexe 8 - Analyse des PTOM106), et les contributions complémentaires du rapport Clegg (2016) sur les PTOM britanniques (cf. Partie I).

Somme toute, cela conduit à une conclusion plutôt consensuelle que le partenariat PTOM-UE a beaucoup progressé avec l'esprit nouveau insufflé avec la DAO 2013, mais qu'il pourrait encore être amélioré sur plusieurs aspects.

106 Voir en particulier la section 4. Vue d'ensemble des conclusions spécifiques aux PTOM tirées de l'examen des performances du FED.

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Points forts

- L'accès non réciproque aux marchés de l'UE pour les biens et services originaires des PTOM, découlant du TFUE,

- Le droit, pour les PTOM, de promulguer des dispositions visant à promouvoir ou soutenir l'emploi local, à aider les personnes physiques et les activités locales (conformément à l'article 51.3 de la DAO),

- Le solide processus de consultation (Livre vert 2008, COM 2009, JPP 2011), qui entraîne une bonne appropriation, et le dialogue régulier Commission-États membres-PTOM suivant l’esprit de partenaires égaux issus de la "même famille européenne",

- La valeur ajoutée apportée par le lien privilégié des PTOM avec l’Europe et par leur position d'avant-postes européens,

- La non limitation de durée de la DAO qui est un avantage substantiel en période de turbulences, comme c’est le cas actuellement avec les préparatifs du cadre post-2020 qui à ce stade comporte de nombreuses incertitudes,

- L’augmentation du budget total du FED PTOM dans le temps : de 115 millions d'euros pour le 8e FED, à 204 millions d'euros pour le 9e FED et 286 euros pour le 10e FED et maintenant 365,5 millions d'euros pour le 11e FED. Sur cette longue période le montant a plus que triplé. Selon l'examen à mi-parcours du 11e FED, cela "démontre l'engagement de l'UE envers les PTOM",

- Toujours selon l'examen à mi-parcours du 11e FED, la pertinence du soutien du 10e FED aux PTOM, qui finance des activités en conformité aux objectifs de l'association entre les PTOM et l'UE,

- L'alignement du soutien apporté par le FED et des DOCUP avec les stratégies des PTOM et le plan stratégique de l’OCTA, y compris les programmes régionaux des PTOM tel que le TSI,

- Le renforcement des PTOM en tant que groupe proéminent afin de devenir une plateforme régionale et mondiale, et le renforcement du rôle de l’OCTA,

- Le management renforcé des dossiers PTOM au sein de la Commission Européenne, avec l’unité des PTOM positionnée à un nveau transversal de l’organigramme de la DG DEVCO107,

- L’extension de l'éligibilité des PTOM aux programmes pertinents de l'UE avec cependant des sentiments mitigés du fait d’un accès limité en pratique (voir Points faibles ci-dessous),

- L'expérience acquise et les résultats obtenus avec des initiatives ciblées tel que le programme BEST 2.0108 (sur la biodiversité et les services d'écosystème également orientée vers les PTOM)

Points Faibles

- Le poids limité du FED, par sa taille financière relativement faible par rapport aux budgets propres des PTOM – ceci peut conduire à un impact/effet de levier qui

107 Cette force ne va pas sans sa propre limite, comme indiqué infra dans la liste des faiblesses 108 http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/best/projects/current/index_en.htm

http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/best/projects/current/index_en.htm

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demeure limité, même si le principe du secteur unique de concentration est à cet égard utile.

- Des procédures qui peuvent parfois être considérées comme trop lourdes et constituer parfois un obstacle substantiel à l'efficacité et à l'efficience de certains plus petits PTOM, même si le processus de programmation est supposé être adapté à la situation spécifique individuelle du PTOM concerné. Les innovations réalisées à cet égard - notamment l'approche de la « fiche synthétique »109, ne semble pas systématiquement permettre l’allègement espéré. Selon certaines parties prenantes, "il existe toujours un certain décalage entre le contexte local (petite administration qui ne peut pas répondre aux exigences de l'UE) et les mécanismes/règles qui sont pratiquement standard"110. Les capacités locales sont très sollicitées, ce qui peut conduire parfois au retardement de la mise en œuvre du FED. Malgré ces limites, l’état des lieux de la mise en œuvre du 11ème FED PTOM est plutôt satisfaisant, avec une large majorité de DOCUP signés à la fin février 2018111. Certaines parties prenantes soulèvent également la question des procédures d’appel d’offres, avec un nombre trop limité de firmes locales en capacité de satisfaire les critères standards plutôt élevés de l’UE, parce qu’elles font face à des coûts relatifs très élevés de gestion des procédures européennes, ou simplement parce qu’elles ne peuvent pas passer positivement l’étape de la présélection, compte tenu de leur petite (ou très petite) taille. Dans de telles circonstances, l’approche de l’aide budgétaire (AB) semble plus appropriée, dans la mesure où elle autorise le bénéficiaire à recourir à ses propres règles de procédure, et de fait, une majorité écrasante de PTOM ont désormais opté pour cette approche dans le cadre de la mise en œuvre de leur enveloppe territoriale,

- La difficulté d'accès à la réserve B en raison d'interprétations strictes quant au moment et conditions auxquels les fonds peuvent être utilisés112,

- L’accès effectif et la participation à des programmes de l'UE jugés trop limités - améliorer cet accès était l'un des objectifs fondamentaux de l'équipe d'assistance technique (10e FED) de l'OCTA et n'a pour le moment pas été atteint, même si des expériences positives peuvent être mentionnées (par exemple le cas du programme ERASMUS à Aruba),

- La position de l’unité PTOM, du point de vue de l’organigramme de la Commission Européenne, au niveau de la DG DEVCO, du fait que la responsabilité de cette DG est de générer la coopération avec des pays tiers en développement, tandis que les PTOM ne sont pas totalement des pays tiers, de même qu’ils n’ont pas des défis à relever typiquement similaires à ceux des pays en développement. Cela peut exposer de temps en temps les PTOM au risque de ne pas voir leurs défis propres et spécifiques de développement pleinement compris113,

109 Voir le processus de programmation tel que décrit au § 3.5 de l'annexe 8 p. 133 de l'examen à mi-parcours 110 Annexe 8 p. 136. 111 A la conclusion du 16ème Forum PTOM-UE, 12 DOCUP territoriaux sur 16 et 2 DOCUP régionaux avaient été signés, ainsi que le DOCUP pour le soutien à l’OCTA. N’étaient pas encore signés seulement 4 DOCUP territoriaux, un DOCUP régional et le DOCUP thématique. 112 Annexe 8 p. 137 sur l'expérience d'Aruba 113 Cependant, comme noté supra, le management des dossiers PTOM au niveau de la Commission Européenne s’est beaucoup amélioré dans la foulée de la signature de la nouvelle DAO : il s’agit là d’un acquis à préserver.

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- Le nombre limité de résultats effectifs d'initiatives d'intégration régionale, et ce pour de nombreuses raisons, en comparaison aux attentes et ambitions, notamment en terme de coopération ACP-PTOM. Une grande partie des explications repose sur le manque de complémentarité ou sur les grandes difficultés de gérer conjointement les différents instruments financiers de l'UE (FED PTOM, FED ACP, FEDER pour les RUP, autres IFE pour d'autres pays et régions), encore accrues par un manque de visibilité des opportunités liées à ces derniers instruments. Certains considèrent également qu'il y a un manque d'expertise ou de capacité institutionnelle à le faire, ou encore que la coopération régionale n'est pas suffisamment prioritaire dans l'agenda politique, au-delà des discours convenus. Enfin, on ne devrait pas oublier que les actions de coopération régionale entre les îles, compte tenu de leur petite taille et du fait qu'elles soient dispersées, impliquent un coût relatif naturellement plus élevé. Dès lors, une mise en place à plus grande échelle pourrait accaparer une trop grande part des finances locales déjà limitées, ce que les parties prenantes locales du secteur public et les acteurs non gouvernementaux ne permettraient pas. Il en va de la même en ce qui concerne le temps alloué, lorsque les fonctionnaires exercent déjà de nombreuses missions afin de pallier au nombre réduit de personnels de l'administration locale, et qu’ils se retrouvent dès lors submergés par de nombreuses tâches114.

Opportunités

- Une forte ambition des PTOM de bénéficier des programmes de l'UE, comme permis par la DAO (voir ci-dessus), avec une limitation possible selon la réglementation individuelle des programmes, quand ils stipulent que le champ d’application se limite au territoire de l'UE, qui de jure exclut les PTOM, à moins que leur participation ne soit explicitement mentionnée. Il convient également de noter les capacités limitées des PTOM, aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public, qui constituent un obstacle important à leur accès effectif. Un soutien est donc nécessaire pour renforcer leur capacité à saisir les opportunités liées aux programmes de l'UE tels que Horizon 2020 ou COSME. De la même manière, les caractéristiques particulières des PTOM tel que leur grand éloignement et isolement doivent d'avantage être prises en compte dans le cas d'ERASMUS+, avec pour objectif d’assurer leur juste traitement,

- Au regard du futur cadre des relations post-Cotonou (l’accord « parapluie » et les piliers régionaux renforcés), on peut dire que l’ambition de coopération régionale /intégration /extension (‘outreach’) est à la croisée des chemins : si lors de la DAO de 2013115 la dimension régionale a déjà été fortement mise en avant, la limitation des moyens au regard des coûts d'exploitation opérationnels entrave l'obtention de bons résultats. Des ambitions politiques satisfaisantes et la maîtrise de potentialités relatives à la coopération régionale peuvent devenir plus réalistes si le cadre post-

114 Thème classique dans la littérature des PEID 115 L’attendu n°7 de la DAO stipule que compte tenu de la situation géographique des PTOM, il convient, dans l’intérêt de toutes les parties, qu’elles coopèrent avec leurs voisins, malgré les statuts différents de chacun des acteurs d’une zone géographique donnée au regard du droit de l’Union ; en se concentrant particulièrement sur les questions d’intérêt commun et la promotion des valeurs et des normes de l’Union. En outre, les PTOM pourraient jouer le rôle de plaque tournante (hubs) ou de centres d’excellence dans leurs régions.

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2020 (nouveau CFP, post Cotonou) permet à la dimension régionale de jouer un rôle plus important dans les nouveaux arrangements ACP et ACP-EU (voir supra, paragraphe 1, section 1.3) et si un instrument ou moyen financier plus approprié est mis en place.

Menaces

La liste de menaces des menaces est particulièrement longue, compte tenu du climat politique quelque peu tendu entre les membres de l'UE depuis le début de l'année 2018. Pour n'en citer que quelques-unes :

- Un budget européen réduit, avec une réduction proportionnelle à la contribution nette perdue du Royaume-Uni, si les États membres de l'UE-27 ne compensent pas cette perte (d'où une baisse d'environ 7-8%116), conduisant à une forte réduction de l'enveloppe FED, y compris pour le FED PTOM, si ce dernier est maintenu ;

- Si les scénarios associés pour l'avenir de l'Europe venaient à se réaliser (scénario 4: "Faire moins mais de manière plus efficace ", ou pire encore, scénario 2:"Rien d'autre que le marché unique" ; cf. ci-dessus, section 1.2); alors il y aurait une réduction plus importante du budget de l'UE ;

- Le risque d'un intérêt collectif réduit de la part des États membres de l'UE27 au niveau du Conseil pour les affaires des PTOM, après le départ du Royaume-Uni,

- Le retrait de 12 PTOM britanniques de la liste des 25 PTOM associés à l'UE via la DAO, et de 9 membres de l’OCTA sur 22, après le Brexit, si aucun arrangement spécifique n'est prévu pour eux ; ce qui pourrait de surcroît inciter une majorité des États membres de l'UE27 à demander au Danemark, à la France et au Pays-Bas de renationaliser une grande partie du soutien de l'UE aux PTOM. Un tel résultat serait plus probable sous le scénario 3 ("Ceux qui veulent plus font plus") pour l'avenir de l'Europe, nonobstant le statut juridique de la coopération PTOM-UE ;

- La fusion du FED dans un instrument de développement plus large ou un instrument externe (voir section 1.2) avec une perte progressive d'intérêt et de capacité des bénéficiaires du FED les plus développés (ACP et PTOM) à bénéficier du financement, si aucun arrangement spécifique n'est fait pour restreindre leurs enveloppes individuelles. Cela correspondrait à une sorte de processus de « graduation » - terme générique utilisé par les organisations internationales pour décrire la radiation des candidats qui ne répondent plus aux critères d’éligibilité - impliqué par un principe renforcé de différenciation (avec l'accent fortement mis sur les pays les plus pauvres), ce qui laisserait un nombre accru de pays et de territoires sans allocation FED ...

116 Pour rappel : perte annuelle de 8 à 10 milliards de livres sterling sur un budget annuel d'environ 140 milliards d'euros.

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2.1.3 Attentes et points de vue des PTOM et des États membres avec lesquels ils entretiennent des relations privilégiées117

Considérations tirées du Plan stratégique OCTA et du Document de position commune 2017 (DPC)

Le Plan stratégique de l'OCTA (2015-2020), dans son chapitre 2 sur l'amélioration du dialogue politique, affirme ceci (pp. 13-14) :

"Ce plan stratégique doit considérer l'avenir du FED. Le dialogue politique sur le FED devrait se concentrer sur (...)

- Le processus actuel de programmation : l’OCTA devra identifier les difficultés potentielles rencontrées par les PTOM, et suggérer des solutions communes à la Commission. Une attention particulière sera donnée aux procédures FED, de la programmation à tous les processus “in itinere” (dont une gestion quotidienne des fonds, des rapports annuels d'exécution, de contrôle financier, d'examen de mi-parcours, etc.) ; et ce afin de faciliter la capacité d'absorption des PTOM ;

- L'échéance 2020 : la question de la budgétisation du FED devra être examinée avant la fin de la période de programmation. Des discussions, sinon des négociations formelles, vont bientôt démarrer entre la Commission européenne, les États membres et les pays ACP ;

- L'OCTA devra souligner les principaux scénarios envisagés pour les futurs FED et favoriser l'émergence d'une position commune des PTOM, à promouvoir vis-à-vis des États membres, de la Commission Européenne et du Parlement. À cette fin, le dialogue avec le Secrétariat ACP et les États membres facilitera la compréhension et le positionnement des PTOM sur cette question. Le soutien des États membres aux PTOM sera un facteur déterminant dans la résolution de cette question. L'OCTA devra renforcer les liens avec les représentations des États membres et, ce faisant, leur permettre de mieux faire connaître les positions des PTOM".

Le Document de position commune (DPC) de février 2017 constitue un pas en avant dans la direction d'une telle position commune des PTOM et États membres, exprimant leur souhait que le futur partenariat soit construit sur les dix principes directeurs suivants : PLUS FORT118, PLUS VERT, UNIFORME 119 , MODERNE 120 , SUR MESURE 121 , PLUS INTELLIGENT 122 , PROSPÈRE123, COHERENT124, ÉGAL125.

117 Ces attentes et points de vue sont ceux donnés en amont de la rencontre Ministérielle OCTA et du forum PTOM-EU respectivement les 22 et 23 février 2018. Concernant les décisions et positions prises durant ces deux évènements, se référer respectivement à la Déclaration politique de la Conférence Ministérielle OCTA et aux conclusions adoptées lors du Forum. 118 Consolider le rôle important des PTOM en tant que membres de la famille européenne. 119 En rapport avec le rôle des PTOM en tant que centre régionaux et centres d’excellence. 120 S'inspirer des éléments pertinents de la politique de cohésion tout en respectant les spécificités des PTOM 121 Tenant compte de la diversité des PTOM et de leur contexte régional 122 Supprimer les obstacles qui empêchent actuellement les PTOM de bénéficier pleinement des programmes et instruments auxquels ils ont droit. 123 Un partenariat avec des moyens financiers adaptés aux défis. 124 Prise en compte de l'intérêt des PTOM lors de la négociation d'accords commerciaux par l'UE

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Toutefois, ce DPC ne pouvait pas jouer un rôle décisif car il était très limité dans l'analyse et trop général vis-à-vis de la nécessité de fixer des objectifs de négociation concrets, sans même parler de la nécessité de hiérarchiser ces objectifs. Il s'agissait plutôt de mentionner des principes généraux avant que les discussions sur le cadre post-2020 ne commencent vraiment fin 2017, ou en 2018, en vue de la conférence ministérielle PTOM de février 2018 et du 16ème Forum PTOM-UE.

Aspirations des PTOM126,127

• Sur les relations UE-PTOM

Selon la Nouvelle-Calédonie, la dernière DAO a apporté beaucoup de progrès mais de nombreuses opportunités restent encore à saisir. Un plus grand soutien de l'UE reste nécessaire, étant donné les grands atouts naturels que les PTOM apportent à la famille de l'UE et les défis importants auxquels ils sont confrontés, notamment en lien avec leur vaste espace maritime, la biodiversité, la lutte contre le changement climatique, etc. De même, Saint-Pierre-et-Miquelon appelle à la sauvegarde de l'acquis de la coopération PTOM-UE, estimant que la DAO est un bon outil juridique qui ne nécessite aucune modification importante. Selon les TAAF128, la future coopération PTOM-UE gagnerait à être axée sur la réalisation des ODD129. Finalement, Aruba a attiré l’attention sur le besoin de prise en considération le sujet supplémentaire et nouveau de la sécurité et de l’immigration (irrégulière), qui entraîne des menaces potentielles dans certains PTOM130, et correspond à certaines des nouvelles priorités du futur cadre de l’UE.

• Sur le futur soutien financier de l'UE aux PTOM (enveloppes territoriales)

La Polynésie française appelle à une augmentation du soutien financier aux PTOM en reconnaissance de leurs caractéristiques géographiques spécifiques (éloignement, insularité et petite taille) et de leur appartenance à la même famille de l'UE. Cela pourrait être mis en œuvre au moyen d'un instrument PTOM spécifique et budgétisé, auquel seraient attachées des procédures simples.

125 Renforcer les instances de dialogue et associer pleinement les PTOM aux négociations sur l'avenir du partenariat UE-PTOM. 126 Les axes suivants sur les aspirations des PTOM proviennent exclusivement des réponses au questionnaire préparée par la mission (voir son contenu in extenso en Annexe 2) et envoyé à la mi-janvier 2018. Les réponses sont parvenues via les questionnaires complétés et envoyés à l’expert en charge de la mission, ou au moyen d’interviews téléphoniques organisés avec succès avant la Conférence Ministérielle OCTA 2018 et le 16e Forum PTOM-UE. Les axes de réponse fournis ici correspondent aux sections du questionnaire envoyé. 127 Il est également important à rappeler qu’au début de l’année 2018, il n’y avait pas encore de position commune clairement établie des PTOM sur les objectifs de négociations post-2020. 128 Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF). 129 Les TAAF rappellent que sans population permanente, ils étaient inéligibles aux enveloppes territoriales, alors que leurs espèces endémiques en danger sont hors du territoire de l’UE entrainant une inéligibilité de leurs projets de protection au Programme Life de l’UE. De plus la seule façon pour eux de bénéficier du 11e FED est à travers le programme régional PTOM, dont la mise en œuvre est rendue difficile par la géopolitique complexe du Sud-Ouest de l’Océan Indien. 130 Dans le cas d’Aruba, la menace apparaît croissante et relève d’un effet collatéral de la crise vénézuélienne en cours. Il est important de conserver à l’esprit, dans le contexte des PTOM, le déséquilibre démographique avec les Etats voisins qui ont des populations beaucoup plus grandes, ce qui renforce les menaces potentielles générées par l’immigration irrégulière.

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Les TAAF souhaitent également préserver une enveloppe globale au moins équivalente à celle du 11e FED, sous un instrument spécifique PTOM, axé sur les ODD, qui, s’il est budgétisé, serait assorti d'un règlement approprié, permettant une programmation simple, souple et fluide, excluant tous les risques liés au régime de l'annualité et au principe de dégagement d’office.

La Nouvelle-Calédonie n’est pas opposée à un soutien financier budgétisé de l'UE aux PTOM, qu'il s'agisse d'un instrument spécifique, ou au contraire s’il est fusionné dans un futur IFE plus grand, à condition que ce soutien financier aux PTOM ne soit plus mixé avec le soutien financier aux seuls pays ACP (ni à un groupement réservé aux seuls pays en développement), afin que les défis spécifiques des PTOM et leur niveau de développement soient mieux pris en compte, et si la modalité de l'appui budgétaire est préservée, avec des règles et procédures appropriées (i.e. pluriannuelles et simplifiées).

Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, les enveloppes territoriales des PTOM devraient être maintenues en termes réels et mises en œuvre avec des procédures simples et flexibles : la budgétisation de l'instrument PTOM ne serait bienvenue que si des procédures appropriées y restent attachées (en évitant notamment les principes d’annualité budgétaire et de dégagement d’office).

Sint Marteen demande également la reconduction de la même enveloppe globale pour les PTOM, voire une enveloppe accrue pour la période post-2020, compte tenu de la vulnérabilité des PTOM aux catastrophes naturelles, comme l'ont clairement démontré les ouragans Irma et Maria en 2017. Cela doit être fourni de préférence par le biais d'un instrument spécifique, assorti d’une éventuelle révision de certains critères d'éligibilité131. De plus, la nécessité de procédures plus simples et adaptées aux circonstances particulières des PTOM est encore ressentie, en particulier en ce qui concerne la capacité limitée du secteur des entreprises locales à participer aux appels d'offres de la CE, étant exclusivement constituée de micro-entreprises.

• Sur le futur soutien de l'UE à la coopération régionale et aux cadres régionaux

La Polynésie française, les TAAF, la Nouvelle-Calédonie et Sint Marteen soulignent toutes la nécessité d'un instrument commun de coopération régionale et sous-régionale, centré sur des domaines d'intérêt communs, avec des contributions provenant de plusieurs sources (instrument ACP, instrument PTOM...) et à la suite d'une programmation conjointe commune (loin des exercices parallèles et fragmentés observés jusqu'à présent). Ils soutiennent également une meilleure implication des PTOM dans la conception et la mise en œuvre des programmes régionaux et sous-régionaux, et souhaitent que les PTOM deviennent proactifs en tant qu'entités des architectures institutionnelles ACP-UE et des structures régionales ACP (où les PTOM sont des membres associés ou à part entière des organisations régionales concernées).

131 Considerant que le PIB par habitant est un indicateur trop restrictif, Sint Maarten souhaite une règle d’éligibilité plus transparente, par exemple par le biais de l’introduction d’un indice de vulnérabilité approprié au context des PTOM.

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Saint-Pierre-et-Miquelon rappelle que les PTOM les plus isolés ne bénéficient pas d'enveloppes régionales et attend logiquement, en réponse à cette limite, une enveloppe thématique accrue.

• Sur les mesures de soutien de type de celles dont bénéficient les RUP et autres questions diverses

La Polynésie française, les TAAF et la Nouvelle-Calédonie soulignent leur besoin de mesures spécifiques pour soutenir l'accès effectif des PTOM à d'autres instruments et programmes de l'UE, tels que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), Horizon 2020, Life, etc. Cela devrait s'accompagner de la mise en place d'autres initiatives spécifiques similaires à BEST, en particulier dans le secteur de l'environnement (y compris la gestion des déchets), les énergies renouvelables, le changement climatique et l'économie bleue. Cette dernière solution d'initiative spécifique est celle privilégiée par Saint Pierre et Miquelon, qui appelle également à une réflexion sur les impacts des accords commerciaux de l'UE sur les productions traditionnelles dans les PTOM où les perspectives de repositionnement dans de nouveaux secteurs sont limitées par le manque naturel de diversification. Dans de telles circonstances, les PTOM devraient bénéficier d'un soutien spécifique, à travers des initiatives similaires au FEM (Fonds européen d'ajustement à la mondialisation).

Enfin, Sint Marteen partage les leçons tirées de l'expérience des ouragans de 2017, qui ont montré que la réserve B des PTOM dans le cadre du 11e FED est trop petite pour aider de manière significative les PTOM concernés à pallier aux conséquences des grandes catastrophes naturelles. À l'avenir, cela accroît la nécessité des PTOM d'accéder efficacement à tous fonds humanitaire/de gestion des catastrophes de l'UE, lorsque cela est urgent et nécessaire.

• Brexit

Comme indiqué par les TAAF, la Nouvelle-Calédonie, Sint Marteen et Saint-Pierre-et-Miquelon, toute future association des PTOM britanniques au sein du groupement OCTA, dans un contexte post-Brexit, dépendra du futur arrangement UE-Royaume-Uni. À cet égard, une future contribution ad hoc du gouvernement du Royaume-Uni à la future ligne budgétaire/instrument spécifique pour les PTOM sera décisive. L'impact du Brexit se fera également sentir au niveau des futurs piliers régionaux du cadre post-Cotonou, et au sein des régions ACP (en particulier pour les Caraïbes), ce qui nécessitera des solutions appropriées. Tout impact commercial du Brexit sur les PTOM devrait également être pris en compte (voir ci-dessous la vision du Groenland). La Nouvelle-Calédonie a également mentionné que si et quand les PTOM britanniques ne feront plus partie de la famille de l'UE, un nouveau statut pourrait être envisagé, et indique que cela soulèverait la question de l’extension de ce nouveau statut à d'autres territoires insulaires non souverains dans certaines régions.

En ce qui concerne la coopération avec l'UE, le Groenland suit actuellement une approche spécifique sur mesure en application de l'Accord de partenariat avec le Groenland (2014-2020) et de l'instrument du Groenland. Tout en étant favorable aux vues et objectifs d'autres PTOM dans le cadre de l'après 2020, le Groenland soutient les modèles appelant à la mise en œuvre de fonds séparés spécifiques aux PTOM (par le biais d’un Fonds Fiduciaires UE ou d’un Fond de Développement durable des PTOM). L’option du statu quo est également acceptable pour le Groenland. Insérer le soutien financier des PTOM au sein du budget de

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l’UE serait aussi acceptable, à condition de respecter les principes de distinction claire et de sécurisation des fonds entre les fonds alloués aux PTOM et ceux alloués au Groenland relevant de l’application de la Décision sur le Groenland. Il existe en effet des raisons historiques, géostratégiques et politiques claires pour cette Décision distincte du Conseil sur le Groenland.

S’agissant de son approche propre de coopération avec l'UE, fondée sur sa situation géopolitique différente - rappelant son retrait de 1985 de l'UE et la signature du traité du Groenland, et plus récemment (i) la déclaration commune de l'UE, du gouvernement du Groenland et du Danemark sur les relations entre l'UE et le Groenland et (ii) la communication conjointe Commission Européenne-SEAE au PE et au Conseil sur une politique intégrée de l'UE pour l'Arctique132 - le Groenland considère que son arrangement financier actuel avec l'UE est opérationnel et approprié, y compris dans ses modalités techniques. Le Groenland a considérablement développé sa propre capacité institutionnelle en interne, y compris son personnel, pour mettre en œuvre son instrument. Cet Instrument Groenland (Décision) est un instrument financier, mais également un partenariat politique, et c’est la raison pour laquelle il est mieux connu sous le nom d’Accord de Partenariat avec le Groenland, et cet aspect de la Décision Groenland ne doit pas être oublié. Enfin, le Groenland souligne également l'impact négatif que le Brexit pourrait avoir sur son économie en lui faisant perdre son accès en franchise de droits de douanes et hors quota pour ses exportations de poissons vers le marché du Royaume-Uni.

Points de vue des États membres avec lesquels les PTOM entretiennent une relation spéciale133

La France considère que la DAO, qui a conclu un long cycle de négociations, constitue une base adéquate pour la coopération PTOM-UE, même si une évolution significative est attendue en ce qui concerne les modalités de sa mise en œuvre.

En ce qui concerne le prochain CFP et le soutien financier de l'UE aux PTOM, il pourrait être mis en œuvre au moyen d'un instrument budgétaire spécifique ou d'une ligne budgétaire spécifique dans un instrument plus large, à condition que la réglementation qui y est attachée reste appropriée et plus précisément que les modalités de l'appui budgétaire soient préservées et que les critères d'éligibilité des PTOM ne soient pas trop restreints.

Par ailleurs, les PTOM doivent être soutenus dans leur accès effectif aux programmes de l'UE, qui est jusqu'à présent trop limité ; il devrait leur être fourni par l'UE un soutien similaire à celui récemment annoncé pour les RUP dans la dernière communication de la Commission Européenne de 2017 sur la question.

Par ailleurs, un véhicule financier approprié pour l'intégration régionale reste nécessaire, en vue de décloisonner les fonds actuels de l'UE (FED PTOM, FED ACP, FEDER, etc.). De plus, la France propose d'articuler les PTOM (et les RUP) dans le (s) nouveau (s) cadre (s) institutionnel (s) de coopération ACP-UE à venir, notamment au niveau des piliers/pactes régionaux. Cela est facilité, du côté français, par la nouvelle loi du 5 décembre 2016 sur

132JOIN(2016) 21 final, 27.04.2016. 133 Ces points de vue ont été relevés lors d’interviews téléphoniques.

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l'intégration régionale qui permet aux institutions locales de conclure des accords internationaux avec des Etats tiers (sous conditions et sous réserve de l'approbation du gouvernement français).

En ce qui concerne le prochain CFP, les Pays-Bas rappellent que les PTOM ne sont ni réellement externes ni pleinement internes dans leur position vis-à-vis de l'UE.

En ce qui concerne le cadre post-Cotonou, l'administration néerlandaise espère un partenariat modernisé avec le groupe des États ACP pour mettre en œuvre les ODD. Les Pays-Bas estiment que les PTOM devraient jouer un rôle significatif dans les pactes régionaux prévus dans ce partenariat. Les Pays-Bas se félicitent de la mention des PTOM dans le projet de mandat et souhaitent voir leur participation aux négociations, de sorte que les PTOM soient davantage intégrés au futur partenariat et jouent un rôle significatif dans les pactes régionaux. Conjointement, des efforts devraient être faits pour lier davantage les PTOM aux politiques et financement internes de l'UE.

Les Pays-Bas se déclarent en faveur de la rationalisation et de la simplification des IFE. Dans l'ensemble, ils demandent un financement suffisant pour les PTOM, avec la nécessaire flexibilité de mise en œuvre, des règles simples et pratiques adaptées au contexte de chaque PTOM (étant donné la forte diversité des PTOM), y compris la préservation du principe de pluri-annualité.

Le Royaume-Uni s’affirme être à la recherche d’un partenariat spécial et profond avec l’Union Européenne à la suite de sa sortie de l’UE, et souhaite discuter avec ses partenaires européens de la manière dont les deux parties pourraient travailler ensemble pour soutenir les PTOM. Une part importante du dialogue dans le cadre du futur partenariat se focalisera sur la coopération dans les domaines d’intérêt partagé. Il sera mutuellement bénéfique pour le Royaume Uni, l’Union Européenne et les PTOM de poursuivre leur coopération après le Brexit, et de soutenir le développement économique et social des PTOM. Le Royaume Uni accueille positivement les discussions en cours sur de nouveaux instruments financiers de l’UE qui seront élaborés de telle sorte qu’ils restent ouverts aux partenaires extérieurs qui partagent les mêmes valeurs et engagements envers les PTOM. Une coopération continue rendra possible le libre mouvement des idées, la mise en commun de ressources et de l’expertise technique, et les approches conjointes à travers les PTOM, et servira l’objectif de renforcement de la coopération régionale dans toute la zone. Le soutien chaleureux et la solidarité offerts par les autres PTOM de l’UE aux PTOM britanniques lors du Forum PTOM-UE en février dernier à Bruxelles a mis en évidence l’assurance qu’ont les partenaires que la coopération se poursuivra après le Brexit entre les PTOM et les territoires d’outremer britanniques.

2.1.4 Considérations de la Commission Européenne

La Commission Européenne s'est engagée à continuer à soutenir les PTOM et se félicite des progrès réalisés au cours de cette période, depuis la mise en œuvre de la nouvelle DAO. Elle rappelle que cette décision a été prise à l'unanimité par le Conseil, et constitue le résultat fort d'un dialogue étroit et fructueux entre les trois parties (Commission, États membres et PTOM). Dans la préparation du cadre post-2020, elle continuera d'interagir avec les PTOM et les États membres afin d'aboutir à un résultat satisfaisant.

76

En ce qui concerne le soutien financier aux PTOM dans la période post-2020, il convient de se souvenir que la position spécifique des PTOM est en parfaite cohérence avec la partie IV du TFUE et la DAO d’une part, et dans le contexte du futur CFP et de la rationalisation à venir des IFE, d'autre part, de garder à l'esprit le besoin de flexibilité et de règles appropriées pour les PTOM.

Les questions d'intégration régionale nécessitent des outils de mise en œuvre appropriés. À cet égard, les "clauses passerelles" habituelles peuvent être utilisées autant que nécessaire, par exemple pour que des programmes/projets régionaux puisse être étendus à d'autres pays ou territoires bénéficiaires, afin d'en accroître la portée géographique. Dans le même esprit d'ouverture, le principe budgétaire de "recettes extérieures", qui permet à des partenaires extérieurs de contribuer à tout programme, projet ou fonds européen, situé dans le budget de l’UE ou au contraire hors budget, pourrait être bénéfique pour développer les partenariats avec des pays tiers, y compris le Royaume Uni dans le contexte post-Brexit.

2.1.5 Avis du Parlement européen

Dans sa résolution du 4 octobre 2010 sur l'avenir des relations ACP-UE au-delà de 2020, le PE (point 29) appelle à une budgétisation du FED sous certaines conditions (voir ci-dessus, section 1.3), et se prononce également en faveur de :

- "la mise en place d'un instrument spécifique pour tous les PTOM, en accord avec leur statut privilégié et leur appartenance à la famille européenne",

- "une coopération plus étroite entre les pays ACP et les PTOM, en vue de favoriser un développement inclusif et durable dans leurs régions respectives et d'intégrer davantage les PTOM dans leurs environnements régionaux".

Dans sa résolution du 27 avril 2017 relative à la mise en œuvre du FED pour l'exercice 2015, le PE consacre une section entière aux préoccupations des PTOM sur 5 points (n° 94 à n° 98). Il invite notamment la Commission à :

- mettre en œuvre davantage de synergies entre les politiques internes et horizontales de l'Union avec une participation concrète des PTOM (point 94) ;

- proposer, dans le cadre de l'extension de l'action préparatoire dans le cadre de l’initiative BEST, un mécanisme permanent de protection de la biodiversité, de développement des services écosystèmes et de lutte contre les effets du changement climatique dans les PTOM de l'Union (point 97) ;

- établir d'ici à 2020 un instrument de financement spécifique pour les PTOM, en tenant compte de leur statut privilégié et de leur appartenance à la famille européenne (point 98).

Dans ses points relatifs au cadre post-Cotonou, le PE :

- souligne qu'il a longtemps appelé à l'intégration du FED au budget de l'Union (point 124) et réaffirme ce soutien (point 132),

- invite la Commission à reconnaître et à développer davantage la dimension insulaire dans la politique de développement et à créer un instrument spécifique pour les PEID (point 130).

Plus récemment, le 14 mars 2018, dans le paragraphe 123 de sa résolution sur le CFP post 2020, le PE « note que, du fait de leur isolement par rapport au continent européen, les

77

régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) doivent composer avec des défis spécifiques naturels, économiques et sociaux ; considère que des mesures adaptées et des dérogations dûment justifiées devraient être prises en leur faveur, en appelle à la poursuite du soutien financier de l’UE aux RUP et aux PTOM dans le prochain CFP, notamment dans le cadre de la politique de cohérence s’agissant des RUP, et d’un instrument spécifique pour les PTOM, pour leur accès aux programmes de recherche et pour leur lutte face aux défis spécifiques en lien aux changement climatique auxquels ils font face.

2.2 Priorités stratégiques possibles pour la période post 2020

Le consensus visible sur les progrès substantiels réalisés dans le cadre actuel des relations PTOM-UE pour la période 2014-2020 peut conduire soit à une stratégie défensive pour la période post-2020, soit à une stratégie offensive, selon que l’accent mis est mis sur la préservation de l'acquis (tout en saisissant au mieux les nombreuses opportunités disponibles dans le cadre de la DAO), ou sur la volonté d’aller encore plus loin pour parvenir à de meilleurs résultats.

Début 2018, Il n'y avait pas de réponse immédiate à ce questionnement tactique, notamment parce qu'il manquait de plus amples informations sur les prochains choix de la Commission Européenne pour la période post-2020, en attendant la publication de la Commission sur le futur CFP telle qu’attendue pour le 2 mai 2018, et qu’il manquait encore plus de possibilités d’anticiper la possible réaction des États membres à cette future communication dans les mois suivants.

Dans le même temps, un aperçu des perspectives stratégiques possibles pour les PTOM reste possible, et sont proposées infra sous cinq thèmes successifs : financement du partenariat, cadre post-Cotonou pour les relations ACP-UE, partenariat renouvelé de l'UE avec les RUP et enfin les implications potentielles de tous ces éléments pour les dispositions juridiques de la relation PTOM-UE.

2.2.1 Enjeux financiers

Compte tenu des scénarios existants pour l'avenir du budget de l'UE, y compris les discussions sur le FED et les divergences entre les États membres de l'UE sur la voie financière à suivre (avec un risque substantiel de réduction des moyens financiers de l'UE)134, un premier objectif primordial pour les PTOM serait d'obtenir un soutien financier renouvelé de l'UE avec au moins une enveloppe équivalente à celle de 2014-2020n en termes réels135.

À ce stade, le canal sous lequel ce soutien renouvelé serait fourni reste incertain ; un arbre de décision est proposé et utilisé ci-dessous pour apporter un peu plus de lumière sur les perspectives en la matière.

134 Budget de l’UE et instruments financiers ad hoc de l’UE. 135 Ajusté de l’impact du Brexit sur la future sortie des PTOM britanniques.

78

La dernière colonne de l'arbre décisionnel fournit des commentaires sur les résultats correspondants possibles, en utilisant l'approche des feux de circulation pour souligner leur degré de désirabilité du point de vue des PTOM136.

136 Il est important de le préciser car selon d’autres considérations (par exemple la simplicité de gestion pour l’UE), d’autres ordres de préférences pourraient être indiqués.

Figure: Voies possibles du futur soutien financier de l'UE aux PTOM après 2020

Soutien financier de l'UE aux PTOM après 2020

Maintien au sein d'un instrument ACP-EU

FED maintenu en tant qu'instrument financier

séparé

1. FED maintenu hors budget

STATU-QUO

2. FED budgétisé

Pourquoi rester avec les ACP dans ce conexte ?

Pas cohérent avec l'esprit de la "même famille Européenne"

FED fusionné dans un instrument financier plus

large

3. FED fusionné (avec l'ICD) dans un instrument

financier d'aide au développement plus

large


4. FED fusionné avec les autres IFE dans un large

instrument financier externe


Séparé du soutien aux ACP

instrument financier spécifique PTOM

5. instrument financier spécifique PTOM en

dehors du budget de l'UE

5A. TRUST FUND UE pour lexs PTOM

5B. Fond Européen de développement durable

des PTOM (FEDDPTOM)

6. instrument financier spécifique PTOM dans le

budget de l'UE

INSTRUMENT de PARTENARIAT dédié

(i.e. "l'approche Groenland")

soutien financier de l'UE aux PTOM au sein d'un

instrument de financemet interne plus large

7. quelle action interne ?les PTOM ne font pas partie du territoire de

l'UE

Si le soutien financier aux PTOM est maintenu parallèlement à la coopération financière avec les pays ACP (partie supérieure de l’arbre), seul le statu quo (scénario 1) serait suffisamment acceptable. Depuis longtemps en effet, les PTOM réclament un traitement différencié de celui des pays ACP, mais dans le contexte actuel et les circonstances politiques qui engendrent de multiples risques, le scénario du statu quo pourrait être considéré comme un moindre mal.

Le deuxième scénario, un FED budgétisé peut également être considéré acceptable, mais il comporte des risques de gestion liés aux capacités administratives des PTOM et, si le soutien aux PTOM doit de toute façon être budgétisé, pourquoi le maintenir finalement dans le cadre du FED au lieu d'un instrument plus spécialisé ? En outre, si le FED est fusionné au sein d'un instrument plus large de développement de l'UE (scénario 3) ou même d'action extérieure (scénario 4), cela peut mettre en péril l'enveloppe PTOM, à moyen terme sinon immédiatement (voir ci-dessus, partie I).

En revanche, si le soutien financier de l'UE aux PTOM n'est plus géré par le biais du canal ACP137 (partie inférieure de l’arbre), alors cela conduit a priori à de bons scénarios, en tant qu'approche spécifique dédiée au soutien financier des PTOM, dont ils avaient longtemps demandé l'établissement par l'UE. Cela pourrait se faire en dehors ou dans le budget de l'UE. En ce qui concerne la voie hors budget, deux modalités sont possibles, selon une approche novatrice par le biais d'un fonds fiduciaire de l’UE (scénario 5A), ou par une approche plus classique de la création d'un fonds, par exemple le Fonds ODD d'outre-mer (OSDG) (scénario 5B). En ce qui concerne la voie de la budgétisation assortie d’un instrument spécifique, cela aboutirait à un accord similaire à celui qui existe actuellement avec le Groenland (scénario 6), qui, en vertu de son accord de partenariat, a créé un précédent. Cette solution peut être répliquée avec d'autres PTOM et, par conséquent, semble la plus réaliste. Toutefois, la route de l’instrument budgétaire spécifique n'est pas sans ses propres risques, en termes de possibilités de restreindre les montants de l'enveloppe globale à court, moyen et long terme. Mais également en termes d'opportunités manquées, si les PTOM ne sont pas rendus éligibles à une grande réserve financière qui pourrait être inscrite dans le cadre d'un large IFE et qui ne n'inclurait donc pas les PTOM parmi les bénéficiaires possibles (ces derniers étant pris en compte dans un autre instrument spécifique, selon notre hypothèse initiale). Cependant, les antécédents de l'accès limité des PTOM aux grands programmes avec beaucoup plus de pays bénéficiaires (programmes de l'UE) ont tendance à signaler que ce type d'opportunités manquées est plutôt théorique. D'ailleurs, la réponse convenable dans de telles circonstances serait de donner accès aux PTOM à toute réserve interne de l'UE, par exemple pour les actions d'urgence/humanitaires, qui pourraient faire l’objet d’un véritable programme dans le prochain CFP (voir ci-dessus, section 1.2).

Le scénario 7, un soutien financier spécifique de l'UE aux PTOM dans le cadre d'une action/ politique interne ne semble pas applicable, car les PTOM n'appartiennent pas au territoire de l'UE.

137 Ni bien sûr sous un plus grand instrument pour les pays tiers (en développement ou non) ; cela correspondrait aux scénarios 3 et 4 mentionnés ci-dessus.

81

Les questions relatives à l'éligibilité des PTOM au soutien financier de l'UE peuvent également toucher la question des piliers/pactes régionaux du partenariat ACP-UE post 2020 ainsi que celle des avantages potentiels à tirer de l’accès aux programmes de l'UE138.

2.2.2 Questions relatives au cadre institutionnel ACP-UE post-Cotonou

Pour les PTOM, la caractéristique la plus importante du futur cadre institutionnel ACP-UE est le renforcement des piliers régionaux ; cependant, il reste à voir quel degré de décentralisation effectif au niveau régional caractérisera la future gouvernance du nouvel accord139 et surtout comment les futurs financements seront répartis entre les pays ACP et les régions ACP.

Les perspectives d'une impulsion importante donnée au processus d'intégration régionale, comprenant les PTOM et les RUP, sont néanmoins considérables (voir ci-dessus section 1.3).

Dans ce contexte, les PTOM devraient préparer activement leur intégration aux futures dispositions régionales de l'arrangement institutionnel ACP révisé140 et du futur cadre ACP-UE.

En ce qui concerne la programmation des projets régionaux dans les ACP/PTOM/RUP, et même au-delà, conformément au principe d’extension de la portée (« outreach »), il existe désormais une ample évidence du besoin de mise en place d'un (d') instrument(s) UE commun(s). À défaut, en cas d'instruments conjoints, lorsqu'ils sont mixtes (par exemple FEDER et FED), un besoin important à satisfaire sera celui d’un règlement financier unique associé à l’initiative conjointe concernée (voir ci-dessus, section 1.2), afin de faciliter le processus de programmation plutôt que de ne le freiner voire de l’annihiler, du fait d'un degré trop important de cloisonnement.

Dans tous les cas, le financement devrait être ouvert à d'autres sources contributives (y compris, mais non limité aux États membres de l’UE). C'est là que l'approche du fonds fiduciaire pourrait être utile (voir ci-dessus, 1.3). Cela permettrait également de fournir une voie pour les futures contributions du Royaume-Uni aux programmes de l'UE ou pour les futurs programmes conjoints Royaume-Uni/UE, y compris pour les PTOM au niveau à la fois territorial et régional.

2.2.3 Questions relatives aux mesures spécifiques pour les RUP

Il a été largement expliqué ci-dessus (section 1.6) pourquoi les PTOM ne peuvent bénéficier des financements importants de l'UE relevant des politiques internes (politique de cohésion, PAC), contrairement aux RUP.

138 Ceci fut mentionné dans plusieurs sections ci-dessus et sera rappelé ci-dessous. 139 En ce qui concerne à la fois les futures dispositions juridiques du partenariat ACP-UE et la révision de l'Accord de Georgetown instituant le Groupe ACP, qui dans les deux cas doivent instituer cette décentralisation (cf supra, section 1.3). 140 Cela peut sembler étrange de considérer que les PTOM sont concernés par le cadre intra-ACP, mais cela ne l’est en fait pas: avec le rôle des organisations régionales ACP substantiellement formalisé dans le texte fondamental du groupe ACP tel qu'annoncé (ci-dessus section 1.3), les PTOM seront pleinement concernés car bon nombre d'entre eux sont membres à part entière ou membres associés de ces organisations (CARICOM, Pacific Forum).

82

Néanmoins, comme développé dans la section 1.6, l'analyse du développement durable des PTOM est très similaire à celle de celui des RUP (et de nombreux PEID), conduisant à un principe de parallélisme des analyses.

Sur cette base, les PTOM doivent envisager de négocier un soutien plus important de l'UE à leur capacité à saisir les opportunités liées aux programmes de l'UE auxquels ils sont éligibles, conformément aux dispositions de la DAO, telles que le FEIS, Horizon 2020, COSME, LIFE, etc. Un objectif parallèle est de renforcer et de dupliquer des initiatives spécifiques telles que BEST, en relation avec les ODD et l'Agenda 2030, éventuellement ouvert aux partenaires de pays tiers (bénéficiaires et donateurs).

Les PTOM pourraient aussi être inspirés par les dotations supplémentaires dont les RUP et les régions septentrionales à faible densité de population de la Finlande et de la Suède bénéficient au titre du FEDER (voir section 1.6 ci-dessus). Certes, il s'agit d'une dotation supplémentaire établie dans le cadre de la politique de cohésion, donc une politique interne, non applicable en dehors du territoire de l'UE. Néanmoins, sa justification est intéressante pour les PTOM, puisqu'il s'agit d'une dotation spécifique, non conditionnée par le niveau de revenu par habitant, afin de compenser les coûts additionnels engendrés par les caractéristiques géographiques (ou démographiques) particulières de ces régions, notamment l'accessibilité réduite et l’isolement. Le fait que cette enveloppe ait été attribuée à certaines régions « plus septentrionales »141 de l'UE, au-delà des RUP, est également intéressante.

La DAO utilise déjà ce raisonnement dans son article 9 qui stipule qu'un traitement spécifique devra être établi pour les PTOM isolés, tels qu’énumérés dans l'annexe 1 (la liste concerne les îles Falkland, Sainte-Hélène, l'île de l'Ascension et Tristan da Cunha et St Pierre et Miquelon).

Cependant, "isolement" est un mot cité une seule fois dans la DAO, tandis que le mot "accessibilité" est cité 6 fois et constitue le titre du chapitre 2. Il est cependant utilisé plutôt dans le cadre des politiques sectorielles (transport et ITC).

Les caractéristiques géographiques spécifiques des PTOM et leur relation avec l'agenda des ODD pourraient être davantage soulignées comme une raison légitime de soutenir leurs efforts au niveau de l'UE - y compris éventuellement dans un futur fonds européen de développement durable des PTOM (FEDDPTOM) (voir plus haut, §2.2.1) - et dans les forums internationaux.

2.2.4 Questions relatives aux dispositions juridiques des relations PTOM-UE

Il existe un large consensus sur la pertinence de la DAO 2013, qui a permis des progrès substantiels dans la relation PTOM-UE, et qui n'a pas de limitation de durée. Il n'est pas nécessaire de la renégocier, en gardant à l'esprit que toute Décision de cette sorte nécessite d'être prise à l'unanimité au niveau du Conseil.

141 Voir ci-dessus, section 1.6

83

Cependant, il faudra une légère révision pour l'actualiser en ce qui concerne sa quatrième partie, qui traite de la coopération financière, au moins pour les articles stipulant le 11e FED comme instrument de financement de la coopération et au niveau des annexes.

En ce qui concerne le TFUE lui-même, le libellé de sa partie IV relatif aux PTOM pourrait être modernisé au moment où une révision des traités de l'UE serait en cours, sans préjudice de la substance des dispositions juridiques qu'il contient. Cela permettrait simplement d'utiliser une terminologie rajeunie et mieux liée aux ODD, notamment au niveau de l'article 198.2. En outre, quand cela serait possible, cela donnerait l'occasion de procéder au nettoyage de la liste des PTOM figurant à l'annexe II du TFUE142.

Bien sûr, les dispositions légales devront également être adaptées après la fin du Brexit et une fois que ses détails juridiques seront connus, y compris d'éventuels arrangements spéciaux, le cas échéant, sur la relation future entre les PTOM britanniques et l’UE.

2.3 Éléments pour les négociations des futures relations PTOM-UE post 2020

2.3.1 Propositions provisoires de résolutions politiques portant sur le cadre post 2020

Sur la base des analyses développées supra, des propositions provisoires de résolutions politiques portant sur le cadre post-2020 ont été établies par la présente mission et envoyées au comité exécutif (ExCo) de l’OCTA peu avant la conférence ministérielle des PTOM à Bruxelles en février 2018.

Ces propositions étaient organisées en cinq sections : (i) relations PTOM-UE, (ii) Soutien financier de l'UE aux PTOM, (iii) Négociations post-Cotonou et coopération régionale des PTOM avec les pays voisins et les régions ultrapériphériques, (iv) Brexit, (v) Parallélisme des analyses avec les régions ultrapériphériques et accès aux programmes de l'UE.

Pour le détail des résolutions finales adoptées par les Ministres des PTOM, se référer à l'Annexe 3.

2.3.2 Eléments de calendrier des négociations post-2020

2018 Janvier Mandat des négociations UE post-Cotonou publié

Février 22/02 2018 Conférence Ministérielle OCTA à Bruxelles 23/02 16e Forum PTOM-UE à Bruxelles 23/02 Réunion informelle des chefs d’États / Gouv UE-27 à Sofia, Bulgarie

Mars 01/03 Lettre de Juncker et Oettinger à leurs collègues sur le prochain CFP 22/23 Conseil Européen/ Réunion UE-27

Mai 02/05 Paquet sur le prochain CFP publié par la CE

142 Avec, en parallèle, le nettoyage nécessaire de la liste des RUP figurant dans l'article 355.1 du TFUE qui est devenue partiellement obsolète (l'ajustement à l'annexe II et à l'article 355.1 concerne Saint-Barthélemy et Mayotte, en sens inverse).

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peu après (avant le 29/05?) Propositions d’Instruments de régulations CE

Juin 28-29 / 06 Conseil européen / Réunion de l'UE-27

Août Début des négociations officielles ACP-UE du cadre post-Cotonou

Octobre 18-19 / 10 Conseil européen / Réunion de l'UE-27

Décembre 13-14 / 12 Conseil européen / Réunion de l'UE-27

2019 Février 2019 Conférence ministérielle OCTA et 17e Forum PTOM-UE en Polynésie Française

Mars 21-22/03 Conseil européen afin de prendre la décision finale à l'unanimité sur l'avenir de l'Europe, à Sibiu, en Roumanie

Juin 20-21/06 European Council European Parliamentary Elections

Novembre Fin du mandat du président de la Commission européenne

Source : Brochure sur l'état de l'Union, 2017 et site internet de la Commission Européenne.

85

Annexes

Annexe 1 - Documentation examinée, par thème principal

ODD des Nations Unies et cadre pour le changement climatique

- Commission Européenne (2016), Prochaines étapes pour un avenir européen durable. Action européenne pour la durabilité, COM (2016) 739 final.

Discours / Brochure sur l'état de l'Union 2017 et l'avenir de l'Europe

- Commission européenne (2017), Livre blanc sur l'avenir de l'Europe, Réflexions et Scénarios pour l'UE-27 d'ici à 2025, COM (2017) 2025, 1er mars.

- Présidence européenne (2017), Discours sur l'état de l'Union, Jean-Claude Juncker (Discours et brochure complète).

- Simón L., U. Speck (éd.) (2017), Europe en 2030: Four Alternative Futures, Real Instituto Elcano Policy Paper 2/2017, December.

Budget de l'UE / CFP: questions générales

- Bossuyt J., A. Sherriff, with M. de Tollenaere, P. Veron, M. sayos Monras and M. di Ciommo (2017), Strategically financing an effective role for the EU in the world: First Reflections on the next EU Budget, ECDPM, Septembre.

- Commission européenne (2017), Document de réflexion sur l'avenir des finances de l'UE, COM (2017) 358, 28 juin.

- Commission Européenne (2016), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et modifiant le règlement..., COM (2016) 605 final, 2016/0282 (COD), 14 septembre.

Politique extérieure (dont politique de développement, autre que le FED)

- Di Commo M., Sheriff A. and J. Bossuyt (2017), The Dynamics of EU budget negotiations for external action. Towards a ‘Single’ Instrument? ECDPM Briefing Note n° 99.

- Commission Européenne (2017), Document de réflexion sur la maîtrise de la mondialisation, COM (2017) 240, 10 mai.

- UE (2016), Vision partagée, action commune: Une Europe plus forte. Une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union Européenne.

- CE (2016), Proposition concernant un nouveau consensus européen sur le développement "Notre monde, notre dignité, notre avenir", COM (2016) 740 final.

- Greenhill R., Prizzon A., A. Rogerson (2013), The Age of choice: developing countries in the new aid landscape, A synthesis report, ODI Working Paper 3645.

- Hauck V., Knoll A. and A. Herrero Cangas (2015), EU Trust Funds – Shaping more comprehensive external action?, ECDPM note d'information n°81, novembre

86

ACP-UE et post-Cotonou ; FED

- Groupe ACP (2017), Aide-Mémoire: Principes de base pour les relations ACP-UE après 2020. ACP / 28/007/17. le 13 mars, Bruxelles.

- Groupe ACP (2017), Vers le groupe ACP que nous souhaitons, 1er mai.

- Bossuyt J. (2017), ACP-EU Relations beyond 2020: Engaging the Future or Perpetuating the Past?, ECDPM, Septembre.

- Commission Européenne et RH de l'Union pour la politique étrangère et de sécurité (2016), Un partenariat renouvelé avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, JOIN (2016) 52 final.

- Commission Européenne (2017), Évaluation externe du 11e FED (2014-mi-2017), Rapport final, juin. (2 volumes: texte principal et annexes).

- Parlement Européen (2016), Résolution sur l'avenir des relations ACP-UE au-delà de 2020, 4 octobre 2016 (2016/2053 (INI)).

- Parlement européen (2017), Résolution du 27 avril 2017 contenant les observations qui font partie intégrante de la décision concernant la décharge sur l'exécution du budget des huitième, neuvième, dixième et onzième Fonds européens de développement pour l'exercice 2015 (2016 / 2202 (DEC)).

- Herrero A., avec C. Gregersen (2016), Soutenir une intégration régionale efficace? Ce que nous apprend la programmation du 11e FED, Note d'information n° 89, mai.

- Mackie J., Frederiksen J., C. Rossini (2004), Amélioration de la coopération ACP-UE. La «budgétisation» du FED est-elle la réponse ?, Document de réflexion du ECDPM n° 51, janvier.

Brexit & UKOTs

- Clegg P. (2016), The United Kingdom Overseas Territories and the EU: Benefits and Prospects, UKOTA, Juin.

Régions ultrapériphériques et l'UE

- Commission européenne (2017), Un partenariat stratégique renforcé et renouvelé avec les régions ultrapériphériques de l'UECOM (2017) 623 final.

-> SWD (2017)349 final (partie I & II)

Implications du débat de 2020 pour les PTOM

- White V., Illan C. (2016), Background Note on the post 2020 Debate and its implications for OCTs, TA to OCTA, 17 May.

Autres documents relatifs aux PTOM

- Commission européenne (2016), Rapport de la Commission au Conseil sur la mise en œuvre de l'aide financière aux pays et territoires d'outre-mer dans le cadre du 11e FED, COM (2016) 79 final.

87

- Conseil européen (2013), Décision d'association outre-mer, Décision 2013/755 / UE, 25 novembre.

- Document de position commune (2017) des gouvernements du Danemark, de la France, des Pays-Bas et de la Grande-Bretagne et des PTOM sur les principes directeurs des relations post-2020 entre les PTOM et l'UE, Aruba, 23 février.

- OCTA (2015), Plan stratégique intérimaire de l'OCTA 2015-2020.

- SACO Consortium (2015), Examen à mi-parcours de l'assistance technique à l'OCTA, 2 volumes (rapport final et annexes), février.

88

Annexe 2 - Questionnaire envoyé aux PTOM

Background Paper on the post 2020 debate and its implications for OCTs Consultations of OCTs

Questionnaire/Interview Template143 **

Document d’information sur le débat post 2020 et ses implications pour les PTOM Consultations des PTOM

Support pour le questionnaire/l’interview

Question : How do you see ; what would be the right OCTs’ objectives in relation to : Question : Comment voyez-vous ; quels sont selon vous les objectifs à suivre pour les PTOM, en lien :

Answer(s) Please feel free to expand as much as necessary Réponse(s) Etendez l’espace de votre réponse autant que nécessaire

1. the future EU financial support to OCTs, with regard to : 1a. its rationale 1b. its level (envelope) 1c. its financial instrument (see related decision tree below) 1d. its related procedures 1. Au futur soutien financier de l’UE aux PTOM, en ce qui concerne : 1a. son fondement 1b. son niveau (enveloppe) 1.c son instrument financier (voir l’arbre de décision ci-après) 1.d ses procédures

2. the perspectives for Regional Cooperation/relations with neighbouring countries (ACP or not) and regions (Outermost Regions), with regard to: 2a. their funding: joint/common instrument (s)144, etc.

143 This template can be filled by the relevant recipient and sent back to the consultant ; an short interview by phone/skype is also foreseen Ce support peut-être retourné directement au consultant une fois rempli par le destinataire ; une courte interview par téléphone ou Skype est également prévue. 144 « Joint Instruments » relate to the mixing of funds existing separately (eg ERDF-EDF), each with its own rules, whereas a « common instrument » refers to a special vehicle with a single rule which can be topped up by from different sources/donors

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2b. institutional frameworks145 2c. other aspects 2. aux perspectives pour la coopération régionale/les relations avec les pays voisins (ACP ou non) et les régions voisines (régions ultrapériphériques), en ce qui concerne : 2a. leur financement : instrument (s) joints ou commun2, etc. 2b. leur cadre institutionnel 2c. d’autres aspects

3. the Brexit impact on the UKOTs-EU relationship, with regard to: 3.a the inclusion of UKOTs within the OCTs’ grouping 3.b financial assistance 3.c regional cooperation issues 3.d trade issues 3.e other (free movement, etc.) 3. A l’impact du Brexit sur les relations des PTOM britanniques avec l’UE, en ce qui concerne : 3a. l’inclusion des PTOM britanniques dans le groupe PTOM 3b. le soutien financier 3c. la coopération régionale 3d. les questions commerciales 3e. d’autres aspects (libre circulation, etc.)

4. The EU partnership with Outermost Regions (ORs) – what special measures could be replicated for OCTs?

« Instruments joints » renvoie au fait de mixer des fonds déjà existants séparément (ex : FED-FEDER), chacun ayant ses propres procédures, tandis que « instrument commun » correspond un instrument dédié avec son règlement propre, qui peut être abondé par différentes sources ou différents bailleurs. 145 « institutional frameworks » relates to the forthcoming formalisation of the role of ACP regional organisations within both the revised Agreement of the Georgetown Agreement constituting the ACP Group and the future ACP-EU ‘umbrella’ Agreement, whereas some OCTs are full or associate members of one or several such organisations (CARICOM, OECS, Pacific Forum, Pacific Community…). Leur « cadre institutionnel » ici renvoie à la prochaine formalisation du rôle des organisations régionales ACP au niveau à la fois de l’Accord de Georgetown constituant le groupe ACP qui sera prochainement révisé et au niveau du prochain accord « parapluie » pour la partenariat ACP-UE, alors que certains PTOM sont membres à part entière ou membres associés de certaines de ces organisations régionales (CARICOM, OECO, Forum du Pacifique, Communauté du Pacifique…).

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4a. measures to improve ORs’ access to EU horizontal programmes 4b. dedicated thematic initiatives (other than BEST) 4c. other measures – which ones? 4. Au partenariat de l’UE avec les régions ultrapériphériques (RUP) – quelles mesures spécifiques pourraient être étendues aux PTOM? 4a. mesures pour accroître l’accès des RUP aux programmes horizontaux de l’UE 4b. initiatives thématiques dédiées (autres que BEST) 4c. autres mesures – lesquelles ?

5. More generally where do you see possibilities to improve OCT-EU partnership / OAD provisions / OAD implementation in the post 2020 period? 5. Plus généralement, quelles sont les possibilités d’améliorer le partenariat PTOM-UE / les dispositions de la DAO / la mise en œuvre de la DAO pour la prochaine période post 2020 ?

6. Any other issues to mention? 6. Voyez-vous d’autres questions à traiter ?

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Annexe 3 - Résolutions Politiques sur le cadre post 2020

CONFERENCE MINISTERIELLE OCTA Bruxelles, Belgique, 22 Février 2018

RESOLUTIONS POLITIQUES

Extraits (Chapitre portant sur le cadre post 2020 du partenariat PTOM-UE)

Les PTOM appellent la Commission européenne (Commission) à :

1. Relations PTOM-UE

Considérer que : - Les PTOM font partie de la famille, à travers une histoire commune avec les Etats

membres de l’UE,

- Le partenariat PTOM-UE constitue une plateforme pour l’UE pour interagir dans leurs

régions, en termes de commerce, d’économie, de liens monétaires et de culture,

- Les PTOM fournissent à l’UE une présence géostratégique dans leurs régions.

Considérer les atouts des PTOM : - de 17 million de km² de Zone économique exclusive des PTOM permettant à l’UE de

disposer du plus important espace maritime combiné au monde,

- d’une Biodiversité terrestre et marine exceptionnelle comme atouts potentiels pour

développer des partenariats dans leurs régions,

- de ressources halieutiques considérable dans leurs régions d’appartenance.

Promouvoir « l’appartenance à la famille européenne » comme clé de voute de la relation PTOM-UE post 2020, et tirer pleinement les conséquences de ce principe, que ce soit aux niveaux stratégiques et opérationnels, et à la fois dans les politiques internes et externes de l’UE.

Maintenir le cadre de l’ONU sur les ODD (Agenda 2030) et sur le changement climatique comme éléments essentiels de la coopération PTOM-UE.

Soutenir les PTOM comme acteurs de premier plan pour la mise en œuvre de l’agenda 2030 et de reconnaitre leur rôle potentiel de vitrine de la capacité de l’UE à atteindre les ODD et à lutter contre le changement climatique dans le contexte particulier des PTOM liés à un Etat membre de l’UE.

Reconnaitre que les PTOM sont comparativement désavantagés sur la voie du développement durable étant donné le concours de circonstances incluant leur taille, l’éloignement et l’isolement, les déséconomies d'échelle, la base industrielle limitée ou inexistante, le manque de diversification économique, la forte exposition à des risque

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naturels extrêmement dévastateurs, etc. similaires à celles des RUP, et parfois même plus marqué.

Souligner que les PTOM fournissent une part très large des ressources naturelles de la famille européenne y compris la biodiversité, l’océan et la mer, et les ressources minérales.

Se rappeler que les PTOM manquent en général de ressources humaines et financières pour protéger leur capital naturel et en assurer la gestion durable en raison de leurs caractéristiques uniques ; cela s’applique également aux PTOM ayant un revenu par habitant plus élevé.

2. Soutien financier de l’UE aux PTOM

Renforcer les engagements de l’UE envers les PTOM, reconnaitre que les PTOM contribuent à la dimension mondiale de l’UE et peuvent apporter une solide valeur ajoutée dans la mise en œuvre des partenariats de l’UE avec les régions auxquelles ils appartiennent géographiquement.

Etablir, sous le Cadre Financier Pluriannuel (CFP) et une décision stratégique basée sur le principe fondateur de la « même famille européenne » mentionnée précédemment, un Soutien dédié aux PTOM, séparé du soutien financier aux ACP et des outils exclusivement dédiés à l’aide au développement.

D’augmenter, au sein du Soutien dédié aux PTOM nouvellement créé, les enveloppes individuelles établies pour les PTOM éligibles dans le cadre 2014-2020, afin de les soutenir étant donnés les nombreux défis et contraintes auxquels ils font face en termes de développement durable.

De tenir suffisamment compte du changement climatique et de la vulnérabilité environnementale face à l’apparent PIB élevé en utilisant les index appropriés mais pas nécessairement identiques aux index de l’ONU (ECOSOC) qui ont été développés dans le contexte des PMD.

Maintenir une approche multicritère concernant la redistribution aux PTOM du Soutien dédié aux PTOM, en pleine cohérence avec l’agenda global 2030, qui ne se limite pas à la réduction de la pauvreté.

Travailler étroitement avec les Etats membres et les PTOM pour améliorer les statistiques d’ici à 2020, pour permettre une évaluation plus fine des besoins, en particulier par l’utilisation de la méthodologie de la parité de pouvoir d'achat (PPP) pour le revenu par habitant.

Inclure, dans le Soutien dédié aux PTOM, une fenêtre adéquate pour la coopération régionale/extérieure des PTOM, d’après les modalités présentées ci-après.

Lié ce Soutien dédié aux PTOM même s’il relève du budget de l’UE à des règles spécifiques dans le but de faciliter les procédures et fournir aux PTOM des demandes administratives et des fonctionnalités adaptées à leur capacité limitée, et éliminer le risque de tout désengagement des fonds.

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3. Négociations post Cotonou et coopération régionale des PTOM avec les pays

voisins et les Régions Ultra Périphériques

Reconnaitre le rôle important que les PTOM situés dans les régions des ACP doivent jouer dans les relations post 2020 de l’UE avec les Pays ACP, au sein du futur accord appelé « accord-cadre », dont le centre de gravité repose sur les pactes régionaux, et dont les négociations devraient commencer autour de septembre 2018.

Définir en conséquence, en étroite collaboration avec les PTOM et les Etats membres auxquels ils sont liés, une véritable stratégie d’intégration régionale permettant de soutenir les initiatives de coopération externe et régionale des PTOM, entre les PTOM et avec les Etats voisins, aux niveaux régional et sous-régional.

Noter que certains PTOM sont déjà membres effectif ou associé de certaines organisations d’intégration régionale des ACP dans les Caraïbes et le Pacifique, et le besoin qui en découle d’inclure formellement les PTOM, le cas échéant, dans le cadre de gouvernance du futur partenariat ACP-UE, plus précisément au niveau des structures formelles de ses « pactes » régionaux.

Mettre en place un (des) dispositif(s) financier(s) innovant(s), visant à faciliter la programmation et la mise en œuvre de projets régionaux entre PTOM / RUP / pays ACP / États non ACP, selon une « approche instrument commun ».

Analyser, compte tenu de ce qui précède, la faisabilité d’établir des Fonds fiduciaires de l’UE en faveur de la coopération PTOM / RUP / pays ACP / États non ACP à la fois dans les Caraïbes et dans le Pacifique, liés aux pactes régionaux du futur partenariat ACP-UE, et permettre des contributions provenant d’autres sources potentielles.

Permettre aux Fonds fiduciaires de fonctionner selon leurs propres règles, éventuellement dans le cadre d’une approche thématique.

4. Brexit

Analyser la faisabilité de préserver l'acquis PTOM-UE pour les PTOM britanniques, et l’acquis des PTOM envers le Royaume-Uni après le Brexit, sous réserve des résultats des négociations RU-UE pour à la fois la période de transition (jusqu'à fin 2020) et au-delà.

Examiner les possibilités avec le Royaume-Uni après le Brexit de contribuer au soutien financier de l'UE destiné aux PTOM, au moins par un accord de principe (quels que soient les instruments financiers de l'UE à mettre en place), en vue de maintenir les PTOM Britanniques au sein ou en parallèle du groupement des PTOM, y compris - mais sans s'y limiter – pour les questions de coopération régionale, dans le contexte post-Cotonou, en particulier dans les Caraïbes (compte tenu de ce qui précède).

5. Parallèle analytique avec les RUP et accès aux programmes de l'UE

Reconnaitre que même si les PTOM ne font pas partie intégrante de l’UE, contrairement aux RUP, ils sont confrontés aux mêmes défis pour leur développement durable, du fait de leur

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situation similaire, parfois même de façon plus marquée, nécessitant ainsi un soutien plus important.

Reconnaître que les PTOM, tout comme les RUP, ont des capacités d'accès limitées aux programmes de l'UE et aux autres outils tels que le FEIS auxquels ils sont en principe éligibles (par exemple Horizon 2020, LIFE, COSME, Erasmus), et suivre un principe de parallélisme en ce qui concerne le soutien que la CE a l'intention de fournir aux RUP à cet égard, qui devrait inclure les PTOM ou être répliqué pour eux.

Assurer que dans le cadre post 2020, les règles des futurs programmes de l’UE inclus explicitement les PTOM et éventuellement demander des modalités d’accès spécifique ou des appels dédiés pour les PTOM compte tenu de leurs situations particulières (par exemple la distance et le coût de voyage pour ERASMUS) et leurs capacités limitées.

6. Programmation régionale post 2020

Renforcer les capacités de l’Ordonnateur Régional (OR) avec un soutien technique renforcé, non limité à la période de programmation.

Concentrer l’enveloppe thématique sur des domaines qui ne sont pas déjà fortement soutenu au niveau régional ou par d’autres instruments financiers de l’UE, comme la recherche et l’innovation, l’aide au commerce ou la diversification économique.

Date post:	03-Jul-2020
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