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UNIVERSIDADE TÉCNICA INSTITUTO SUPERIOR DE ECONOMIA E GESTÃO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM ECONOMIA INTERNACIONAL
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Constituição do Juri:
Presidente: Doutor António Francisco Espinho Romão
Vogais: Doutora Maria Margarida Santos Proença Almeida
Doutor António Augusto da Ascenção Mendonça
CÉLIA DE JESUS VAZ GONÇALVES GOUVEIA PIRES
Sob Orientação do Professor Doutor António Romão Abril 1996
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AGRADECIMENTOS
Revela-se impossível agradecer a todas as pessoas e entidades que no
decorrer do último ano me ajudar a concretizar este projecto.
Correndo o risco de não citar alguns e parecer ingrata, não posso deixar de
lembrar a preciosa e essencial ajuda do meu orientador, o Professor
António Romão.
Este trabalho não seria possível sem o apoio e comprensão da família e
dos amigos.
Quanto às limitações do trabalho, elas são, naturalmente da minha
exclusiva responsabilidade.
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INTRODUÇÃO 5
1 - ENQUADRAMENTO E JUSTIFICAÇÃO DO TEMA ' 5
2 - PLANO DE TRABALHO E METODOLOGIA A ADOPTAR 7
CAPÍTULO I - ENQUADRAMENTO TEÓRICO 9
1. A TENDÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO ECONÓMICA 9 1.1.1 CONCEITO(S) DE INTEGRAÇÃO 11 1.1.2 TIPOS DE INTEGRAÇÃO 14 1.1.3 GRAUS DE INTEGRAÇÃO 16
1.2 A NATUREZA DA COMUNIDADE EUROPEIA 18
1. 3 O FUNCIONAMENTO DA INTEGRAÇÃO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS TEÓRICOS 21
1.3.1. AS ABORDAGENS TRADICIONAIS 22 1.3.1.1.TEORIAS DA INTEGRAÇÃO 22 1.3. 2.1 TEORIAS DA ZONA MONETÁRIA ÓPTIMA 24
1.3.2. ABORDAGENS RECENTES - OBJECTIVOS E LIMITAÇÕES DA ABORDAGEM POSITIVA DA INTEGRAÇÃO 27
1.2.3! 1 CONVERGÊNCIA E DIVERGÊNCIA 28
CAPÍTULO II - APROFUNDAMENTO versus ALARGAMENTO: O DILEMA COMUNITÁRIO 33
2. INTRODUÇÃO 33 2.1 ANTECEDENTES 34 2.2 1958 - 1965: O ARRANQUE DO SISTEMA COMUNITÁRIO 36
2.2.1 APROFUNDAMENTO E ALARGAMENTO - PRIMEIRAS DIFICULDADES 38 2.3 1966 - 1986 41
2.3.1- APROFUNDAMENTO, ALARGAMENTO, ACABAMENTO 41 2.3.2 SIGNIFICADO DO PRIMEIRO ALARGAMENTO 42 2.3.3 A SEGUNDA VAGA DE ALARGAMENTOS: INTEGRAÇÃO DOS PAÍSES DO SUL 43
2.3.3.1 A PROBLEMÁTICA DO SEGUNDO ALARGAMENTO 44 2.4 1986- 1992: O RELANÇAMENTO, DEPOIS A ACELERAÇÃO 48
2.4.1 O ACTO ÚNICO EUROPEU 48 2.4.2 1990 - 1992: A ACELERAÇÃO 50
2.5 1992 - ARRANQUE DE NOVA ETAPA NA CONSTRUÇÃO COMUNITÁRIA 52 2.5.1 O ALARGAMENTO AOS PAÍSES DA EFTA 53 2.5.2 PROBLEMÁTICA DOS FUTUROS ALARGAMENTOS - DIFERIR OU PREPARAR A ADESÃO 58
2.5.2.1 MALTA E CHIPRE 58 2.5.2.2 TURQUIA 60 2.5.2.3 O ALARGAMENTO A LESTE 63
2.6 A CONFERÊNCIA INTERGOVERNAMENTAL DE 1996 NA VIA DO APROFUNDAMENTO/ALARGAMENTO 65
CAPÍTULO III - ALARGAMENTO AOS PECO 69
3. INTRODUÇÃO 69 3.1 RESENHA HISTÓRICA DAS RELAÇÕES \ 69
3.1.1 EUROPA OU "EUROPAS" - RELAÇÕES ATÉ 1988 69 3.1.2 PRIMEIROS ACORDOS CEE/PAÍSES DE COMÉRCIO DE ESTADO 71
3.2 VIRAGEM NAS RELAÇÕES CE/PECO A PARTIR DE 1988/89 72 3.2.1 AS PRIMEIRAS RESPOSTAS DA CE - O INÍCIO DA ASSISTÊNCIA COMUNITÁRIA 72 3. 2.2 A COOPERAÇÃO COMERCIAL 75
3.3 ACORDOS EUROPEUS - DIFERIR OU PREPARAR A ADESÃO 76 3. 3.1 UM COMÉRCIO LIVRE SUJEITO A CONDIÇÕES 77 3.3.2 PARA ALÉM DOS ACORDOS EUROPEUS: PREPARAÇÃO DOS PECO À ADESÃO A UE 80
1
/3.4 A ADESÃO DOS PECO À UE: OBSTÁCULOS E OPORTUNIDADES 82 3.4.1 OS ENTRAVES À ADESÃO 82
3.4.1.1 A ECONOMIA DOS PEGO 82 3.4.1.2 NÍVEIS DE VIDA - COMPARAÇÃO COM A EUROPA OCIDENTAL 85 3.4.1.3 CONCORRÊNCIA ACRESCIDA DOS PECO 88 3.4.1.4 CUSTOS ORÇAMENTAIS DECORRENTES DA ADESÃO DOS PECO 89 3.4.1.5 MIGRAÇÕES 92 3.4.1.6 EFEITOS INSTITUCIONAIS 93
3.4.2 POSSÍVEIS GANHOS COM O ALARGAMENTO A LESTE 93 3.4.2.1 GANHOS POLÍTICOS 93 3.4.2.2 GANHOS ECONÓMICOS 94 3.4.2.3 DISTRIBUIÇÃO DOS GANHOS 96
CAPITULO IV- CONSEQUÊNCIAS PARA A ECONOMIA PORTUGUESA 98
4. INTRODUÇÃO 98 4.1 COMÉRCIO 99
4.1.1 COMÉRCIO DOS PECO ATÉ 1989 99 4.1.2 EVOLUÇÃO DOS PADRÕES DE COMÉRCIO APÓS 1989 100
4.1.2.1 REORIENTAÇÃO DO COMÉRCIO PARA A EUROPA OCIDENTAL 102 4.1.2.2 ESTRUTURA DAS EXPORTAÇÕES DOS PECO PARA A UE 103 4.1.2.3 PRINCIPAIS PARCEIROS COMERCIAIS 106
4.1.3 EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO PORTUGUÊS 107 4.1.3.1 COMÉRCIO PORTUGUÊS POR PRODUTOS 110
4.1.4 CONCORRÊNCIA PECO/PORTUGAL versus APROVEITAMENTO DE POTENCIALIDADES 11 4.1.4.1 SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS NAS ESTRUTURAS COMERCIAIS 111 4.1.4.2 ORIENTAÇÃO DOS FLUXOS DE COMÉRCIO 114 4.1.4.3 APROVEITAMENTO DAS OPORTUNIDADES 114
4.2 MOVIMENTOS DE CAPITAIS - INVESTIMENTOS E TRANSFERÊNCIAS COMUNITÁRIAS 115 4.2.1 INVESTIMENTOS ESTRANGEIRO 116
4.2.1.1 EVOLUÇÃO DOS FLUXOS DE IDE NOS PECO 116 4.2.1.2.1 PAÍSES DE ORIGEM 119 4.2.1.2.2 DISTRIBUIÇÃO POR SECTOR 122
4.2.1.3 INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DOS PECO 124 4.2.1.4 OBSTÁCULOS E DETERMINANTES DE IDE NOS PECO 125
4.2.2 O IDE EM PORTUGAL 126 4.2.2.1 ANÁLISE QUANTITATIVA 127 4.2.2.2 ORIGEM DO IDE 129 4.2.2.3 IDE POR SECTORES DE ACTIVIDADE 129 4.2.2.4 DETERMINANTES DO IDE EM PORTUGAL 130
4.2.3 PERSPECTIVAS PARA O IDE EM PORTUGAL, COM A ADESÃO DOS PECO À UE 132 4.2.3.1 COMPARAÇÃO DOS PAÍSES DE ORIGEM DO IDE 132 4.2.3.2 COMPARAÇÃO POR SECTORES DE INVESTIMENTO 133 4.2.3.3 FACTORES DE ATRACÇÃO 134
4.3 TRANSFERÊNCIAS FINANCEIRAS DA UE 137 4.3.1 TRANSFERÊNCIAS FINANCEIRAS PARA OS PECO NO PERÍODO DE PRÉ-ADESÀO _138 4.3.2. CENÁRIOS PREVISTOS NA PERSPECTIVA DE ADESÃO 139 4.3.3 ANÁLISE DOS FUNDOS ESTRUTURAIS EM PORTUGAL 142
4.3.3.1 BALANÇO DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO (QCA)-1989/93 142 4.3.3.2 SEGUNDO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO 142
4.3.4 FUNDOS ESTRUTURAIS EM PORTUGAL COM A ADESÃO DOS PECO- VÁRIOS CENÁRIOS 144
4.3.4.1 CENÁRIO I - MANUTENÇÃO DO ACTUAL PACOTE ORÇAMENTAL 145 4.4 CONSEQUÊNCIAS NA ECONOMIA PORTUGUESA EM CASO DE EXCLUSÃO DO BENEFICIO DOS FUNDOS 146
CONCLUSÕES FINAIS 149
BIBLIOGRAFIA 153
2
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QUADROS0! - EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA DOS PECO *4
QUADRO NI - EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE DESEMPREGO (%)■ QUADRO N*3 - EMPREGO INDUSTRIAL (1990-100) 86
QUADRO NU - PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) (evolução em %) 87
QUADRO AT5 - CONSUMO TOTAL - PÚBUCO e PRIVADO (em dólares de 1990 à paridade dos poderes de compra) 87
QUADRO N*6 - SALÁRIOS REAIS (preços aos consumo)....—......— ..... 88
QUADRO NV - PRODUÇÃO AGRÍCOLA COMPARADA DA UE E DOS PECO em 1993 (em milhões de toneladas) 90
QUADRO NU- ESTIMA TIVAS DAS CONTRIBUIÇÕES RELA TIVAS DOS PECO (hipótese de crescimento a 6%) 91
QUADRO N' 9 - PESO DO COMÉRCIO DA URSS NOS PECO (%) 99
QUADRO N'10- REORIENTAÇÃO GEOGRÁFICA DAS TROCAS DA EUROPA CENTRAL DE 1989 a 1991 101
QUADRO N*H - EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO DOS PECO COMA UE (taxa de credmento anual*) 102
QUADRO N*12 - TROCAS COMUNITÁRIAS COM OS PECO POR PRODUTOS 105
QUADRO N'13 - PRINCIPAIS DESTINOS DO COMÉRCIO PORTUGUÊS (em% do total) 109
QUADRO N' 14 - PRINCIPAIS ORIGENS DO COMÉRCIO PORTUGUÊS(em% do total) 109
QUADRO N'16 - EXPORTAÇÕES POR PRINCIPAIS CATEGORIAS DE PRODUTOS (biliões esc.) 110
QUADRO N*17 - IMPORTA ÇÕES POR PRINCIPAIS CA TEGORIAS DE PRODUTOS (em biliões escudos) 111
QUADRO N*18 - PESO DOS PECO NO COMÉRCIO EXTERNO PORTUGUÊS (em % do total para o mundo) 115
QUADRO N'19 - COMÉRCIO COM OS PECO (milhões de escudos) 115
QUADRO N*20 - N'DE J. VNOS PECO. 117
QUADRO NUl - FLUXOS DE IDE PARA OS PECO (milhões de dólares). 118
QUADRO N022 - INVESTIMENTO DIRECTO OCIDENTAL NOS PECO (milhões de dólares) 120
QUADRO NUS - IDE POR SECTOR DE INVESTIMENTO (em % do total de IDE) 122
QUADRO N*24 - EVOLUÇÃO DO IDE EM PORTUGAL. 127
QUADRO NUS - IDE POR PAÍS DE ORIGEM (milhões de contos a preços correntes) 129
QUADRO NUÓ - INVESTIMENTO ESTRANGEIRO POR SECTOR DE A CTIVIDADE (%) 130
QUADRO NUI-A UMENTO DO PIB.PROVOCADO PELOS FUNDOS ESTRUTURAIS (em % do PIB) 138
QUADRO NUS - PREVISÃO DE FUNDOS PARA OS PECO (cálculo baseado nos dados relativos às acções estruturais destinadas aos
países beneficiários do Fundo de Coesão - 212 ecus por habitante e por ano) 140
QUADRO NU9 - CUSTOS DA EXTENSÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS AOS PECO EM DIFERENTES HIPÓTESES* 141
QUADRO NU O - FUNDOS ESTRUTURAIS -1989-1993 (milhões de contos) 142
QUADRO NU1 - QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO 1989-1993 (milhões de contos) 142
QUADRO NU2 - FUNDOS ESTRUTURAIS ( em % do PIB) - H*
QUADRO NU3 - DISTRIBUIÇÃO DOS FUNDOS POR TIPO DE ACTIVIDADE H
3
ACP - Africa, Caraíbas e Pacífico (países da)
AECL - Associação Europeia de Comércio Livre
APEC - Asian Pacific Economic Cooperation
ASEAN - Associatíon of Southeast Asian Nations
A UE - Acto Único Europeu
BEI - Banco Europeu de Investimentos
BENELUX - Belgium, Netherlands, Luxemburg
BERD - Banco Europeu para a Reconstrução e
Desenvolvimento
CACM - Central American Common Market
CAEM/COMECOM - Conselho de Assistência
Económica Mútuo
CARICOM - Comunidade das Caraíbas
CARIFTA - Associação de Comércio Livre das
Caraíbas
CE - Comunidade Europeia
CE AO - Communauté Économique de T Afrique de
TOuest
CECA - Comunidade Económica do Carvão e Aço
CED - Comunidade Europeia de Defesa
CEE - Comunidade Económica Europeia
CEEA /EURATOM - Comunidade Europeia de
Energia Atómica
CEFTA - Central Eastem Free Trade Agreement
CEI - Comunidade de Estados Independentes
CEPGL - Comunidade Económica dos Países dos
Grandes Lagos
CPE - Comunidade Política Europeia
CSCE - Conferência sobre Segurança e Cooperação
na Europa
E.m. - Estados membros (da CE)
ECOWAS - Economic Communuty of West African
States
ECU - European Currency Unit
EEE - Espaço Económico Europeu
EFTA - European Free Trade Agreement
ETN - Empresas Transnacionais
EUA - Estados Unidos da América
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento
Regional
FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia
Agrícola
FMI - Fundo Monetário Internacional
GATT - General Agreement on Tariffs and Trade
IDE - Investimento Directo Estrangeiro
J.V. - Joint Ventures
JOCE - Jornal Oficial das Comunidades Europeias
LAFTA - Lalin American Free Trade Association
LOE - Linha Orçamental Especifica
MERCOSUL - Mercado Comum do Sul
MRU - Mano River Union
NAFTA - New Zeland Austrália Free Trade Área
NAFTA - North America Free Trade Association
OCDE - Organização de Cooperação e Desenvolvimento
Económico
OCM - Organização Comum dos Mercados
OECE - Organização Europeia de Cooperação Económica
ONU - Organização das Nações Unidas
OTAN /NATO - Organização do Tratado do Atlântico
Norte
PAC - Política Agrícola Comum
PECO - Países da Europa Central e Oriental
PESC - Política Externa e de Segurança Comum
PHARE - Polónia , Hungria: ajuda à reconstrução
económica
PIB - Produto Interno Bruto
QCA - Quadro Comunitário de Apoio
RDA - República Democrática Alemã
RFA - República Federal Alemã
SME -Sistema Monetário Europeu
SPG - Sistema de Preferências Generalizado
TACIS - Thecnical Assistance to the Commonwealth of
Independem States
TUE - Tratado da União Europeia
UAAA - União Aduaneira da Afria Austral (também
conhecida por SALU)
UDEAC - Union Douaniére et Économique de T Afrique
Central
UE - União Europeia
UEM - União Económica e Monetária
UEO - União da Europa Ocidental
URSS - União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
ZMO - Zona Monetária Óptima
IKTRODXJOÃO
INTRODUÇÃO
1 - ENQUADRAMENTO E JUSTIFICAÇÃO DO TEMA
A integração europeia, tal como se desenrolou durante cerca de quarenta anos, dizia
unicamente respeito a uma parte da Europa - a Europa Ocidental. A guerra fria forçara ao
isolamento da Europa Oriental e de uma boa parte da Europa Central, pondo-as à margem
desta estrutura económica e política em expansão.
O recente desaparecimento da divisão em dois blocos, modificou totalmente o contexto
internacional no qual se inscreve o projecto de "uma união cada vez mais estreita" entre os
Estados da Europa. Com este novo cenário tomou-se também mais difícil determinar as
prioridades que deverão guiar os próximos passos do processo de integração.
Durante os anos oitenta, alguns Estados membros (E.m.) da Comunidade Europeia (CE)1
pareceram determinados a levar em frente a tese de que o aprofundamento devia preceder
qualquer alargamento, mas, a unificação da Alemanha, a brusca mudança em direcção a
"Ocidente" dos antigos estados socialistas da Europa Central e Oriental, e a retirada
progressiva das forças soviéticas e americanas, tomaram evidente que os próprios
fundamentos sobre os quais fora edificada a integração europeia podiam ser postos em causa.
Ao mesmo tempo tomou-se também evidente que a Comunidade Europeia (CE) representava,
inevitavelmente, o fundamento institucional, o grande modelo de referência sobre o qual
deveria repousar toda a nova ordem europeia - a prosperidade económica que favoreceu e o
modelo institucional que desenvolveu, tentando uma harmonização tão perfeita quanto
possível entre transferência de soberania e igualdade de direitos e deveres entre pequenos e
grandes estados explicam em parte o seu poder de atracção.
A lista de candidatos à adesão à União Europeia (UE) alonga-se cada vez mais - três países
EFTA (Suécia, Áustria e Finlândia) foram integrados em 1995; Malta, Chipre, a Turquia e
alguns países de Leste constituem a lista em agenda para os futuros alargamentos.
As suas hipóteses não são contudo iguais. Elas dependem não somente de factores endógenos
a cada um dos candidatos mas igualmente da capacidade e vontade de a UE os acolher.
1 Ao longo do trabalho, procuraremos ser coerentes com a utilização dos termos Comunidade Económica Europeia (CEE). Comunidade Europeia (CE) c União Europeia, lendo em conta a designação adoptada em cada fase do processo de integração. No entanto não seremos rígidos na sua aplicação. A designação "Comunidade" aparecerá também várias vezes ao longo do texto.
5
Na reunião de Copenhaga (1993), o Conselho Europeu acordou em admitir eventualmente
dez Países da Europa Central e Oriental (PECO) - os seis PECO que já têm acordos europeus,
assim como a Eslovénia e os Estados Bálticos.
O alargamento aos PECO parece inevitável, e apresenta-se rico de potencialidades mas
também pleno de incertezas económicas, políticas e de segurança. A verdadeira questão
quanto a estes candidatos prende-se, agora, com os limites, calendário, implicações internas e
externas.
As movimentações para a negociação e a escolha de estratégias a fazer para responder a estes
e a outros potenciais candidatos que venham engrossar a lista dos que têm por objectivo a
adesão, tudo isto vai estar no centro das preocupações da UE e dos governos dos E. m.
Para Portugal, pequena economia aberta, os futuros alargamentos constituirão mais um
desafio a enfrentar no duro processo de integração plena na U.E..
As reservas portuguesas quanto ao alargamento aos PECO são mais acentuadas.
Tudo o que implica a preparação da Comunidade para a integração destes países - revolução
no sistema de apoios estruturais e regionais, acentuação do carácter político da União,
procura de eficácia dos mecanismos de tomada de decisão, reforços dos vectores da Política
Externa e de Segurança Comum (PESC), é em Portugal motivo de aceso debate.
Para além da concorrência directa desses países aos produtos portugueses, à fixação de
investimento estrangeiro e à obtenção de Fundos Estruturais, teme-se que o alargamento a
Leste, alterando ainda mais a recentragem da Europa - puxada para Norte e para Leste,
acentue o carácter periférico do país e o Sul perca peso nos novos mecanismos da UE.
A investigação que se propõe, tem por objectivo central avaliar o impacto na economia
portuguesa do futuro alargamento da UE aos PECO.
A escolha do tema, assenta no pressuposto, que, no estado actual do fenómeno económico e
político que é hoje a integração europeia, existem boas razões para considerar que o
alargamento da UE aos PECO será chamado a desempenhar um papel crucial em toda a
Europa e mesmo em todo o sistema internacional.
Geograficamente a Europa Central e Oriental, inclui a Polónia, Hungria, Albânia, Bulgária,
Roménia, Republica Checa, Eslováquia, Eslovénia, Croácia, ex-RDA (até 1990) países da ex-
Jugoslávia2 (Bósnia-Herzegovina, Macedónia, Sérvia, Montenegro), e ex-URSS. Neste
trabalho serão considerados como "PECO" os seguintes países: Polónia, Hungria, Bulgária,
2 Em alguns estudos, estes paises são considerados como mediterrânicos, como é o caso das estatísticas do comercio externo da EurostaL No entanto, no seu anuário estaistico já aparecem englobados na Europa Central e Oriental.
6
Roménia, Republica Checa e Eslováquia (estes dois últimos países formavam até 1992 a
Checoslováquia) e serão estes, os países objecto do nosso estudo, pois, além de constituírem
o conjunto de países da região com os quais a UE tem estabelecido uma política mais
efectiva, foram os primeiros signatários dos acordos europeus.
No plano teórico, assenta na convicção de que o alargamento da UE aos PECO, assumirá
contornos específicos e apresentará novos problemas com os quais a literatura económica terá
que se confrontar.
No plano prático, baseia-se na ideia que o impacto na economia portuguesa do alargamento a
esta região, assumirá um cariz nem sempre negativo e logo o estudo terá que enquadrar não
só a perspectiva de concorrência ou áreas de conflito mas também a procura de
complementaridades ou interesses comuns.
2 - PLANO DE TRABALHO E METODOLOGIA A ADOPTAR
"A problemática da integração económica dos países pode pôr-se a várias dimensões, a saber:
económica, política, social e cultural" (A. Romão, 1983).
Neste trabalho a vertente económica constituirá a preocupação central, contudo não serão
descuradas questões político/institucionais sempre que a investigação o tome necessário e
oportuno.
E porque este trabalho se preocupa com o impacto de um movimento de integração em fase
de novos desenvolvimentos (o alargamento da UE aos PECO) sobre um sistema económico
concreto (Portugal), iniciaremos o nosso estudo com um enquadramento teórico, quer ao
nível conceptual, quer ao nível das teorias de integração, recorrendo para isso à literatura e
autores mais relevantes na matéria.
No segundo capítulo procuramos interpretar os alargamentos da União Europeia, à luz das
diferentes e sucessivas etapas da sua construção. A perspectiva desta análise é averiguar em
que medida os processos de alargamento e aprofundamento que têm sido paralelos e
coexistentes na história da integração europeia, se revelaram convergentes ou conflituantes.
Faz-se também uma reflexão sobre o recente alargamento aos países do grupo EFTA, o futuro
alargamento a Malta, Chipre e aos PECO. Pretendemos um levantamento das diferentes
7
questões que suscitam os alargamentos a cada um destes grupos, dado que os actuais
candidatos apresentam grande heterogeneidade entre eles.
Ao longo do trabalho que agora se inicia, tomaremos por aprofundamento a definição de
Spence, para quem aprofundar significa "estender as competências comunitárias a domínios
até aqui apanágio dos Estados-membros, e melhorar o processo de decisão por uma
redefinição dos direitos e obrigações das instituições europeias"3.
Por alargamento entendemos os acordos da Comunidade com outros estados, no sentido da
obtenção por estes, de um estatuto idêntico ao que no momento da adesão, detiveram os
restantes Estados-membros. Consideramos que acordos como os de cooperação e associação,
embora contribuam para que se verifique uma aproximação e possam ser um passo no sentido
do alargamento, não comportam as implicações inerentes a uma adesão.
O terceiro capítulo é exclusivamente dedicado aos PECO (Republica Checa, Eslováquia,
Hungria, Polónia, Bulgária e Roménia). Pretendemos fazer uma análise tão precisa quanto
possível das actuais condições com que cada país do grupo se candidata à plena integração.
Embora conscientes da dificuldade na obtenção de dados estatísticos reais, procuraremos uma
perspectiva que analise e realce objectivamente a sua capacidade de resposta aos desafios de
uma Europa sempre em movimento e dos custos e benefícios com que a CE e os seus
membros poderão contar com o alargamento a este grupo, quer do ponto de vista económico,
quer nas vertentes político-institucionais.
No quarto e último capítulo, teremos como preocupação a avaliação do impacto do
alargamento aos PECO sobre a economia portuguesa. Procuramos caracterizar a posição da
economia portuguesa, face aos níveis de desenvolvimento e às mutações em curso nas
economias PECO. Este estudo terá como base, a comparação e análise de fluxos comerciais e
investimento estrangeiro, de fluxos financeiros provenientes da Comunidade e determinação
de perspectivas para a economia portuguesa nessas áreas, decorrentes do alargamento da UE
aos PECO.
3 Spence, David, "Vers Pélargissement de TUnion Européennc", Le Courrier, Maio - Junho, 1994.
8
#-
OAJPÍTXJX-iO I
CAPÍTULO I - ENQUADRAMENTO TEÓRICO
1. A TENDÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO ECONÓMICA
O processo de (re)organização da ordem económica do pós-guerra é marcado por uma forte
tendência para a intemacionalização/transnacionalização das actividades económicas e
financeiras. Esta tendência teve em alguns casos tradução em processos de integração formal
de espaços territoriais (quando um conjunto de países adere a um conjunto de normas
comuns) e em novos espaços económicos (quando no interior dos países há um conjunto
progressivo de actividades que se vai integrando).
Embora alguns desses espaços económico/territoriais viessem a desvanecer-se mais tarde ou a
ser completamente reformulados, o número adoptado durante a década que começou em 1947
foi de tal modo impressionante que Haberler descreveu esse período como "era da
integração"4
Assim, na Europa surgem com êxito, a Comunidade Europeia do Carvão e Aço (CECA) em
1950, Comunidade Europeia de Energia Atómica (CEEA) e Comunidade Económica
Europeia (CEE) em 1957, envolvendo alguns dos países mais desenvolvidos da Europa
Ocidental ( França, Alemanha, Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo), aos quais se vieram
juntar a Grã-Bretanha, Irlanda e Dinamarca em 1973, Grécia em 1981, Portugal e Espanha em
1986, e Noruega, Suécia e Áustria em 1995.
Em 1959, a Áustria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suécia, Suiça, Liechtenstein e Reino
Unido unem-se para pôr em marcha o Acordo Europeu de Comércio Livre (EFTA), aos quais
se vieram juntar Finlândia em 1961 como membro associado e Islândia em 1970.
Ainda na Europa, também os países de economia planificada (países da Europa de Leste)
enveredaram nesta vaga de integração, formando o Conselho de Assistência Mútua (CAEM)
ou COMECOM5 em 1949 - URSS, Bulgária, Checoslováquia, RDA, Hungria, Polónia,
Roménia. O grupo viria a aumentar com a entrada para o "clube" de países não europeus -
Mongólia(1962), Cuba (1972), Vietname (1978).
Os resultados rapidamente conseguidos pela CEE, fizeram encarar a integração regional,
como um processo de multiplicação acelerada das vantagens económicas, sociais e também
4 Haberler (1949), citado em Ali M. El.Agraa, Economics of lhe European Commumty, Edição de Ali M. El Agraa, Londres, 1990. p.9. 3 Embora criado em 1949, só se tomou efectivamente activo cm 1957 e veio a ser extinto em 1991. Os membros desta organização evitaram sempre a designação "COMECOM", uma vez que poderia conduzir a associações com o Cominlem c o Cominlorm.
9
políticas. Não é pois de surpreender que outros Estados se tenham precipitado neste método e
o tenham experimentado com maior ou menor sucesso.
Em África surgirão várias experiências, nem sempre bem sucedidas. Entre outras, aparecem a
União Aduaneira e Económica da Africa Central (UDEAC)6, Comunidade Económica da
Africa Ocidental (CEAO)7, Comunidade Económica dos Estados do Ocidente Africano
(ECOWAS)8, Comunidade Económica dos Países dos Grandes Lagos (CEPGL)9. Muitos
outros esquemas de integração surgiram neste continente, mas a maior parte deles ou deixou
de existir ou tem uma actividade pouco regular.
América Latina e Caraíbas também não ficaram alheias a este processo de crescente
integração. Surgiram esquemas como a Associação de Comércio Livre da América Latina
(LAFTA)10, que viria a dar origem à Associação para a Integração da América Latina
(ALADI) em 1980, o Mercado Comum da América Central (CACM)11, o Pacto Andino12, a
Comunidade das Caraíbas (CARICOM)13 que em 1973 se tomou substituta da Associação de
Comércio Livre das Caraíbas (CARIFTA), o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)14.Na
América Central e do Norte surgiu, mais recentemente, o NAFTA15, encontrando-se em plena
implementação.
Na Ásia e Bacia do Pacífico não são numerosos os esquemas de integração económica
internacional mas mesmo assim surgiram projectos como a Associação das Nações do Sudeste
Asiático (ASEAN)16 em 1967 e a Área de Comércio Livre da Nova Zelândia e Austrália
(NAFTA)17, que viria a ter importantes efeitos positivos na economia do dois países, através
da remoção das barreiras ao comércio.
Verificam-se ainda esquemas de integração que agrupam mais do que um continente, como é
o caso da Liga Árabe, que cobre geograficamente todo o Norte de Africa, uma larga parte do
Médio Oriente , e ainda a Somália, e Djibouti e ainda esquemas internacionais de integração
económica internacional sectorial, como a Organização dos Países Exportadores de Petróleo
6 Union Douaníère et Èconomique de l'Afrique Central (UDEAC) - formada pela Republica Popular do Congo. Gabão. Camarões e Republica Centro-Africana, viria mais tarde juntamente com o Chade a formar uma união monetária. 7 Communauté Èconomique de l Afnque de 1'Ouest (CEAO), formada pelo Tratado de Abidjan em 1973, pela Costa do Marfim, Mauritânia, Mali. Senegal. Nigéria, e Burkina Fasso e mais tarde o Benim (1984). 8 Economic Community of West African States (ECOWAS), formada em 1975, pelos membros da UDEAC, CEAO. E MRU (Mano River Union, constiuida pela Libéria e Serra Leoa) e mais alguns estados da Africa Ocidental. 9 Criada cm 1976 pelo Ruanda, Burundi e Zaire. 10 Latin American Free Trade Association (LAFTA). formada pelo México e lodos os países da América do Sul, excepto Guiena e Surinam. 11 Central American Common Markel (CACM). formado cm 1960 pela Costa Rica, El Salvador. Gualcmala,Nicaragua c Honduras. 12 Formado em 1969. pela Bolívia, Equador. Colômbia, Peru c Venuzuela. 11 Formado por Antigua, Barbados. Belize, Dominica, Granada, Guiena, Jamaica, Monserrate, St. Lúcia, St. Vicente. Trinidad e Tobago. 14 Formado em 1991 pela Argentina, Brasil. Uruguai e Paraguai. 15 North American Free Trade Association (NAFTA) - constituída pelos EUA, Canadá e o México. 16 Association of South East Asian Natíons (inclui Indonésia, Malásia, Filipinas, Singapura, Tailândia e Brunei) 17 New ZelandAustrália Free Trade Area (NAFTA).
10
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1 0^y
(OPEC)18, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), a Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) entre outros.
A proliferação destes esquemas leva-nos a tecer algumas considerações sobre o próprio
conceito e acepções da palavra integração e sobre algumas características do processo de que
se ocupa este trabalho - a Comunidade Europeia.
1.1.1 CONCEITO(S) DE INTEGRAÇÃO
O termo integração tem uma curta história. F. Machlup não encontrou grande regularidade
no seu uso até 194319 Desde aí o termo passou a ser usado em várias ocasiões para referir
praticamente qualquer área de relações económicas internacionais. No entanto, por volta de
1950 especialistas em comércio internacional atribuíram ao termo um significado menos
abrangente, referindo um tipo de relação específica ou um processo que envolve junção de
economias separadas em regiões mais vastas.
Actualmente, encontramos na literatura económica várias definições de "integração
económica". No entanto e como salienta Balassa20, se na linguagem corrente a palavra
integração significa tão só a junção de várias partes num todo, na literatura económica a
expressão não tem significado tão claro. Alguns autores incluem a integração social neste
conceito, outros consideram várias formas de cooperação internacional e alguns usam mesmo
o argumento que a mera existência de relações comerciais entre economias nacionais
independentes é um sinal de integração. Não é nossa pretensão fazer um inventário dessas
definições, mas simplesmente confrontar algumas delas e extrair alguns dos traços
fundamentais do conceito.
Bela Balassa propôe-se definir integração económica como processo e como situação.
"Encarada como processo implica medidas destinadas à abolição de discriminações entre
unidades económicas de diferentes estados; como situação, pode corresponder à ausência de
várias formas de discriminação entre economias nacionais"21.
O próprio Balassa diz que para interpretar esta definição deve distinguir-se entre integração e
cooperação. Enquanto a cooperação inclui uma acção tendente a diminuir a discriminação, o
processo de integração económica pressupõe medidas que conduzam à supressão de algumas
18 Fundada em 1960, com o principal objectivo de proteger os interesses dos países membros no domínio do petróleo. 19 Machlup diz ainda que até 1953 nenhuma obra de Economia Internacional continha o termo "integração" no seu índice de matérias. Veja-se F. Machlup. "A Hislory ofToughl on Economic Inlegralion"£,co«omíc>4j5oc/ar/o/j. International Economic Associalion, 1962, p.62 20 Balassa,Bela, Teoria da Integração económica. Colecção "Estudos de Economia Modema", 1961.
II
formas de discriminação. Por exemplo, cabem no âmbito da cooperação internacional os
acordos internacionais sobre políticas comerciais, ao passo que a supressão de barreiras
aduaneiras é um acto de integração.
Definida deste modo a integração económica pode revestir várias formas que traduzem
diferentes graus de integração. São estas; zona de comércio livre, união aduaneira, mercado
comum, união económica, e integração económica total22. Nesta perspectiva, a teoria da
integração económica estará ligada com os efeitos económicos da integração nas suas diversas
formas e com os problemas que resultam das divergências existentes entre as políticas
nacionais monetárias, fiscais etc. Alarga o campo da teoria do comércio internacional na
medida em que analisa a influência de uma fusão de mercados nacionais sobre o crescimento e
ainda a necessidade de coordenação das políticas económicas no interior de uma união.
Por seu lado, Pinder, assenta a sua definição na distinção entre união económica e integração
económica. Assim, diz que "integração é a combinação das partes num todo, e união é o todo
que resulta da combinação das partes ou membros". Ainda, "integração é o processo para
alcançar um estado de união"23.
Para Pinder, é preferível fazer esta distinção entre união e integração, do que "espalhar uma
semente de confusão na discussão, definindo integração como significando ambos, o processo
e o estado" como faz Balassa. De acordo com Balassa, é alcançado um estado de união
económica não apenas quando dois ou mais países permitem o livre movimento de factores e
bens entre eles, mas também quando existe algum grau de harmonização das políticas
económicas nacionais tendo em vista a remoção de qualquer discriminação que possa existir
por causa delas. Ele distingue entre união e integração económica completa, sendo que a
última pressupõe a unificação das políticas monetária, fiscal, social e requer o estabelecimento
de uma autoridade supranacional cujas decisões são tomadas para os estados membros.
Pinder, tomando como referência o processo de integração europeu, coloca mais objecções à
definição de Balassa: dado que união económica é o termo geralmente usado para descrever o
objectivo último da CE, o acto de abolir a discriminação pode ser visto como o limite do
processo de integração da CE; por outro lado, o termo "integração económica completa"
implica que a CE se tome uma "réplica de uma economia nacional existente" a qual é
fortemente centralizada, o que exclui à partida qualquer discussão sobre a forma que a CE
pode tomar.
21idein, p.12. 22 Mais adiante, falaremos de cada uma destas formas.
12
Tendo em conta estas objecções, Pinder inclui no conceito de integração económica " quer a
remoção de discriminação entre os agentes económicos dos países membros, quer a formação
e aplicação de políticas coordenadas e comuns numa escala suficiente para assegurar que os
principais objectivos económicos e de bem estar podem ser atingidos". Na mesma linha,
"união económica é o estado em que a discriminação já foi em larga medida removida e
existem coordenação e políticas comuns numa escala suficiente".24
Pierre Maillet e Phillippe Rollet25 dizem que a integração económica é uma fórmula original de
organização das relações internacionais cujo principal objectivo é melhorar a eficácia e o
dinamismo das economias dos países membros. Para estes autores a abertura ao exterior de
uma economia ou a sua associação com outras são motivadas, ao mesmo tempo, pelo desejo
de valorizar o conjunto dos factores de produção disponíveis e as vantagens comparativas dos
diferentes parceiros e beneficiar das vantagens de uma dimensão acrescida. Assim, o objectivo
económico da integração é fundamentalmente o mesmo que o da livre troca - a procura de
uma maior eficácia económica. Se os fins são os mesmos, os meios são diferentes e alguns
traços caracterizam mais especificamente a fórmula de integração económica: implica o
desenvolvimento previlegiado de relações comerciais, económicas e financeiras entre um
número relativamente restrito de países parceiros; repousa na supressão de todas as formas de
discriminação entre as economias destes países; visa claramente a constituição de um conjunto
económico unificado. No mesmo sentido Maurice Byé escrevia que "integrar é desenvolver
num dado espaço, a compatibilidade dos planos de um conjunto dos centros de decisão
chamados a formar um único sistema económico"26.
Adoptando esta definição, a integração económica vai então muito mais longe do que a
simples supressão dos obstáculos às livres trocas internacionais, e tal como para Balassa, pode
assumir diferentes graus.
António Romão27, considerando todos estes e outros contributos importantes para a
delimitação do conceito, prefere definir integração económica como um processo global ,
dinâmico, gerado pelo movimento geral do capital, de carácter objectivo e contraditório, onde
os elementos agrupados estão sujeitos aos mesmos mecanismos sociais de regulação. Neste
23 Pinder. J., "Problems of European Inlegration". Econow/c Integration inEurope. G. R. Denlon (ed). Weidenfeld&Nicolson, p.45. 24 idem. p.45. 25 Mailleu P. e P. Rollet Jntégration Économique Européenne - Théorie et Pratique, Collection Nathan Supcrieur, Francc, 1988 26 Byé, M. Les problémes économiques européens. Cujas, Paris. 1970. 27 Romào. António, Portugal face à CEE - uma avaliação global do processo de integração económica (1960 -1880/2). Livros Horizonte, Lisboa, 1983, pp.35-36
13
sentido os processos de integração estão estreitamente ligados aos mecanismos de reprodução
do capital nos países em vias de integração.
Este autor define integração como processo global por este ter a ver com o conjunto do
processo produtivo e logo abrangendo a esfera da circulação e da produção. E dado que a
integração como processo responde a necessidades de desenvolvimento do capitalismo num
dado momento, trata-se de um processo necessário e de natureza objectiva, isto é
independente do subjectivismo dos homens. Trata-se de um processo contraditório, pois
embora se possa falar apenas de um conjunto de elementos formalmente integrados se "estão
submetidos aos mesmos mecanismos sociais de regulação", essa submissão não significa que
a integração não gere contradições entre os elementos do conjunto. António Romão aponta
como exemplo destas contradições o que se passa no interior da Comunidade Europeia28.
1.1.2 TIPOS DE INTEGRAÇÃO
A palavra integração é utilizada com várias acepções, ligadas a diferentes concepções teóricas
e a diferentes níveis de análise/investigação.
Fala-se de Integração Real quando se trata de levar em conta o processo que decorre do
próprio funcionamento do sistema económico. Isto é, integração como um processo global,
dinâmico, gerado pelo movimento geral do capital, de carácter objectivo e contraditório, onde
os elementos agrupados estão sujeitos aos mesmos mecanismos sociais de regulação.
Integração Formal, quando o processo real se traduz por formas político-jurídicas. Neste
caso toma-se necessário o compromisso formal dos estados nacionais para aplicação de
regulamentos e de aspectos institucionais de que têm necessidade para se adaptarem e gerar as
novas situações implicadas pela integração real.
Por outras palavras, a primeira situa-se ao nível do processo económico-social, enquanto a
segunda se situa no domínio político-jurídico. Nesta concepção pode haver integração real
sem integração formal. Com efeito, nem sempre a integração real tem tradução formal. Note-
se que por exemplo as economias europeias antes de aderirem à Comunidade, não estavam
integradas do ponto de vista formal - tradução político-jurídica da integração, mas já existia
algum grau de integração real. O mesmo acontece entre as economias americana e canadiana,
que já estavam profundamente integradas, antes da constituição do NAFTA (integração
14
formal). O contrário também acontece - casos em que há integração formal, mas não há
integração real. Por exemplo, em África, são frequentes os casos de integração formal mas em
que a integração real não funciona porque o grau de desenvolvimento das economias é
insipiente, pouco tendo para comerciar entre si, e porque nos poucos produtos que têm são
economias concorrentes. 29
Fala-se de Integração Externa c Interna para se referir se essa integração é interna ou
externa à empresa, ao país, ao sector. A integração externa não se situa no interior do grupo
mas no âmbito de dois ou três países.
Os termos Integração Horizontal e Vertical são usados quando se fala de integração ao
nível do processo técnico de produção. A expressão "integração vertical" aplica-se a uma
empresa quando esta procura integrar toda a cadeia produtiva.
Distingue-se ainda Integração Sectorial, quando o objecto de integração abrange apenas um
determinado sector da economia (CECA), de Integração Global (CE). Note-se ainda que em
processos de integração global, pode haver integração sectorial em áreas particulares da
economia. E o que acontece por exemplo com a Política Agrícola Comum na CE.
Termos como, Integração Mundial/Regional/Terrítorial são também correntemente
utilizados. Embora pareça exagerado falar de integração mundial, algumas razões levaram à
sua introdução no léxico económico - está associada à ideia de integração económica à escala
mundial (comércio, investimento directo estrangeiro (IDE), empresas transnacionais (ETN),
tecnologia, migrações, deslocalização produtiva etc.) Note-se que hoje fala-se muito em
globalização, em aldeia global - são na verdade espaços económicos informais, mas que levam
a que se fale da existência de uma integração mundial. Quanto ao conceito de integração
regional, saliente-se que em certo sentido a economia europeia é regional dado que se verifica
numa determinada região do mundo. Alguns autores falam de integração territorial no mesmo
sentido de integração regional.
Justifíca-se ainda falar de Integração Internacional dos Ramos, uma vez que há ramos
industriais mais internacionalizados do que outros - veja-se por exemplo o elevado grau de
internacionalização dos ramos da electrónica se comparado com o ramo dos minerais não
metálicos.
28 Ao longo deste trabalho adoptamos a definição de integração fornecida por António Romão, e procuraremos mostrar algumas das contradições do processo de integração europeu. 29 Este trabalho incidirá sobre o processo de integração real da economia portuguesa e economia dos Países da Europa Central e Oriental (PECO), na economia da Comunidade Europeia, mas tendo cm conta a integração formal - a adesão de Portugal cm 1986 e futura adesão dos PECO.
15
Refira-se ainda que a Integração Económica Internacional pode ser Positiva ou Negativa.
O termo "integração negativa" foi introduzido por Tinbergen30 para referir a remoção de
impedimentos ao comércio entre as nações participantes ou a eliminação de qualquer restrição
no processo de liberalização do comércio. O termo "integração positiva" diz respeito à
modificação de instrumentos e instituições já existentes, e ainda, à criação de novas áreas, de
modo a habilitar o mercado da área integrada a funcionar eficazmente e também para
promover o alcance de certos objectivos da política da união.
Pinder reforça a importância da distinção entre os conceitos na compreensão da Comunidade
Europeia, sugerindo que é necessário distinguir a abolição da discriminação por si própria dos
outros ingredientes da integração económica. Para este propósito ele usa as suas próprias
versões de "integração negativa" e "integração positiva". Para este autor, integração negativa
consiste apenas na remoção da discriminação, enquanto integração positiva consiste no
estabelecimento e adopção de políticas coordenadas e comuns com objectivos de alcançar os
objectivos económicos e de bem estar. A combinação de ambas, compreende a integração
económica, cujo objectivo último é união económica.
1.1.3 GRAUS DE INTEGRAÇÃO
Podem distingir-se diferentes formas de integração, tendo sido algumas delas já
implementadas. Sublinhe-se que cada uma destas formas de integração económica pode ser
introduzida por si própria, não correspondem necessariamente a estádios num processo que
conduzem ou conduzirão eventualmente a uma completa integração política.
Os Acordos Preferenciais de Comércio introduzem algum grau de liberalização comercial e,
logo, de integração ao reduzirem os entraves ao comércio entre as nações signatárias do
acordo. Um exemplo muitas vezes citado de um Acordo Preferencial de Comércio é o
estabelecido em 1932 pelo Reino Unido com alguns membros do antigo Império Britânico31.
A CE recorre frequentemente a este tipo de acordos no desenvolvimento da sua política de
cooperação com países terceiros ( o art.115 do Tratado de Roma, alterado no Tratado de
Maastricht, rege o estabelecimento de meras preferências comerciais).
A Zona de Comércio Livre é a forma de integração económica que se caracteriza pelo facto
que os países que a constituem eliminarem entre si os direitos aduaneiros e as restrições
quantitativas que travam a livre circulação das mercadorias, mas conservam cadas.wp a^s^^/
protecção inicial em relação ao resto do mundo. A EFTA ou a Zona de Comércio Livre da
Europa Central (CEFTA) constituem bons exemplo de uma Zona de Comércio Livre.
Numa União Aduaneira as tarifas ou outras barreiras ao comércio entre membros são
eliminadas (como numa Área de Comércio Livre), e vai-se um pouco mais longe do que a
Zona de Comércio Livre pela adopção de uma política comercial comum e a instauração de
uma tarifa aduaneira comum face aos países terceiros. Em ambos os casos, trata-se muito
claramente de uma modulação do principio da livre troca visando uma melhor localização das
produções. A Comunidade Económica Europeia, formada em 1957 constitui o mais conhecido
exemplo de União Aduaneira.32
O Mercado Comum vai para além das exigências da união aduaneira adicionando à supressão
dos direitos aduaneiros, dos contingentes e dos entraves técnicos aos movimentos de
mercadorias, a livre circulação das pessoas, a livre circulação dos capitais, procedendo a
certas harmonizações fiscais e suprimindo todas as medidas de controle das trocas, a liberdade
de estabelecimento no conjunto do território do Mercado Comum.
Apesar de já representar em elevado grau de integração, a construção alcançada através do
pleno funcionamento de um Mercado Comum é ainda assim insuficiente para favorecer um
aproveitamento eficaz dos recursos, uma vez que negligencia importantes elementos do
funcionamento das economias modernas: a concepção de mercado comum , onde circulam
livremente os factores de produção e onde se realiza um mínimo de harmonização fiscal, é em
larga medida uma concepção do século XIX, isto é, uma época onde o estado intervinha de
forma relativamente modesta. Hoje o estado intervém de forma muito massiva em todos os
quadrantes do funcionamento da economia. Toma-se, pois, necessário assegurar uma certa
harmonização, por vezes mesmo uma unificação do papel dos poderes públicos na economia,
de forma a evitar que as decisões das empresas sejam distorcidas e que as escolhas de
implantação, as especializações, as escolhas de técnicas de produção sejam diferentes
consoante os países membros do processo de integração em curso. Por outro lado, a abertura
dos mercados toma a conjuntura dos países mais sensível e penetrável ao que se passa nos
outros países - políticas monetárias ou orçamentais de um país, tomam-se menos eficazes, por
estarem sujeitas ás políticas dos outros países. A harmonização das políticas económicas, pode
31 Denominado "British Commonwealth Prefcrencc Schcme". 32 Na literatura económica, o exemplo mais apontado é a Uniào Aduaneira (Zollverein) estabelecida em 1934 por um largo número de Estados soberànos germânicos e que provou ser significante na unificação da Alemanha, operada por Bismarck em 1880.
17
ser o único instrumento para reforçar a coerência e eficácia das mesmas dentro de um espaço
integrado ou a integrar .
Por fim, a economia mundial caracteriza-se por uma forte instabilidade das taxas de câmbio
(fenómeno que teve origem no desaparecimento de facto do Sistema Monetário Internacional,
no princípio dos anos 70), o que provoca distorções no aproveitamento dos recursos pela
incapacidade de prever com um grau de certeza suficiente em que direcção os preços relativos
vão evoluir. A instauração de uma zona de trocas relativamente estáveis apareceu então como
um complemento necessário na estratégia de integração.
Esta tripla preocupação de harmonizar, e por vezes unificar as intervenções publicas na
economia, de assegurar um mínimo de harmonia nas evoluções conjunturais, de facilitar a
estabilidade das taxas de câmbio conduz a uma União Económica - que junta aos princípios
do mercado comum a harmonização das políticas económica - ou a uma União Económica e
Monetária, que vai mais longe ainda com a execução de políticas económicas comuns e a
execução de uma zona de taxas de câmbio estáveis, e eventualmente a criação de uma moeda
comum.
Verifica-se assim por vezes, uma lógica cumulativa de integração, em virtude da qual a
integração dos mercados - a criação de um verdadeiro Mercado Comum - acaba por "exigir"
uma integração mais desenvolvida, primeiro no plano económico com a procura de um mais
alto grau de harmonização das políticas económicas, depois no plano monetário.
Finalmente a Integração Económica total pressupõe a unificação das políticas monetárias,
fiscais, sociais e exige o estabelecimento de uma autoridade supranacional cujas decisões são
obrigatórias para os estados membros. A União Politica, é muitas vezes o seguimento lógico
da integração económica e atenua fortemente a própria noção de países parceiros.
1.2 A NATUREZA DA COMUNIDADE EUROPEIA
Num quadro já antigo e fortemente institucionalizado, a CE reproduz alguns dos fenómenos
que já falamos até aqui.
Com efeito, a CE procede de uma escolha inicial de seis países(os fundadores), que tomaram
consciência da necessidade de uma cooperação regional para contra-balançar o peso mundial
dos EUA e alargar as capacidades de produção das empresas. "Esta cooperação podia tomar
formas muito diversas: uma das opções consistia em organizar um vasto conjunto de
18
cooperações concretas, que embora respeitando a independência de cada um dos países fosse
capaz de reforçar a sua capacidade de autonomia. De resto, foi neste âmbito que se
desenvolveram uma série de cooperações entre os países europeus, independentemente da sua
pertença ou não à CEE, em particular no domínio das actividades de alto nível tecnológico33
Estas cooperações demonstraram que era possível fazer nos domínios mais avançados,
precisamente nos quais a Europa conhecia dificuldades e uma certa regressão, devido à
penetração do seu mercado pelos produtos das firmas estrangeiras, transformações
importantes e progressivas na maneira de produzir. Esta concepção de uma interdependência
regional fazia-se num terreno determinante, o da produção e não das trocas".34
Não foi contudo esta via a escolhida, mas a da integração económica dos vários países numa
Comunidade institucionalizada.
A palavra integração não define, como vimos, um estatuto de maneira unívoca - Balassa,
entre outros, apresenta cinco graus de integração classificados numa ordem de intensidade
crescente, cada um incluindo o precedente, mais alguns elementos suplementares.
Entendeu-se desde início que a CE seria pelo menos um mercado comum, embora alguns
pretendessem logo aí, ir o mais longe possível na experiência da integração e caminhar de
imediato para uma comunidade inteiramente integrada. O carácter relativamente
indeterminado da concepção daí resultante, explica que certos debates e certas dificuldades
ressuijam permanentemente no interior da Comunidade.
Posto isto, julgamos importante estabelecer a natureza da CE no contexto dos diferentes tipos
de integração internacional discutidos até aqui.
Os objectivos pretendidos pela Comunidade estão expostos tanto no preâmbulo como no art.2
do Tratado de Roma, que refere: " A Comunidade tem por missão promover, pelo
estabelecimento de um mercado comum e pela aproximação progressiva das políticas
económicas dos Estados membros, um desenvolvimento harmonioso das actividades
económicas no seio da Comunidade, uma expansão económica continua e equilibrada, um
maior grau de estabilidade, um aumento acelerado do nível de vida e relações mais estreitas
entre os Estados que a integram."
Os meios para a concretização destes objectivos estão definidos no art.3 do Tratado de Roma.
Estes elementos estão ainda mais patentes e de modo mais elaborado em artigos seguintes.
Por exemplo o art.0 9, alínea 1 estipula que: "A Comunidade assenta numa união aduaneira
33 Os resultados sào neste campo muito positivos, quer ao nivel das empresas, quer da investigação científica. 34 Byé, Maurice c Bemis, G. Dcslanne. Les relalions économiques miernalionales.y ediçào. Dalloz, Paris, 1987, p. 1195.
19
que abrange a totalidade do comércio de mercadorias e implica a proibição, entre Estados
membros, de direitos aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de
efeito equivalente, bem como a adopção de uma pauta aduaneira comum nas suas relações
com países terceiros."
As disposições do Tratado de Roma, quanto à natureza e objectivos devem no entanto ser
consideradas em conjugação com desenvolvimentos posteriores. Estes foram incorporadas no
Acto Único Europeu, que inclui o Sistema Monetário Europeu e a criação de um verdadeiro
Mercado Único Europeu em 1992 e mais recentemente no tratado de Maastricht, que aponta
o caminho para uma união económica e política completa.
O debate sobre a natureza da CEE, isto é sobre o grau de integração escolhido - mercado
comum, união económica, integração total - mudou de sentido com os tempos. Nos primeiros
anos, uma concepção mais liberal opunha a noção de "mercado comum" à de "políticas
comuns" preconizada pelos defensores de uma concepção mais estrutural. Por detrás deste
debate havia um outro que tinha a preferência dos partidários de uma Europa mais integrada,
e a quem o carácter estrutural parecia ser mais conveniente ao respeito das diversidades
iniciais no seio do espaço europeu e mais adaptado à elaboração progressiva de uma
construção mais organizada.
Não é seguro que esta seja hoje a perspectiva para alcançar um verdadeiro "mercado comum"
com um grau de intervenção dos estados e um nível de integração jamais igualizado35. É em
todo o caso sobre o objectivo do grande mercado que polarizam os que querem ir mais
depressa e mais longe, ao ponto de afirmarem que o grande mercado imporá uma moeda
comum - hoje a realização completa do Mercado Único (cujo marco figurou em 1993) é para
muitos difícil de conceber sem uma moeda única - daí o projecto de pôr em funcionamento a
União Económica e Monetária (UEM), cujo calendário e modalidades técnicas foram fixadas
pelo Tratado de Maastricht. No entanto, a UEM não é mais do que uma simples etapa na
construção da Europa. Pelos abandonos de soberania que implica da parte dos estados
membros, ela faz ressurgir os problemas de fundo desta construção. Caminha-se agora para
uma Europa dos povos? Quais são as consequências humanas e sociais das escolhas que foram
feitas? As respostas a estas questões continuam em aberto. Se a UEM parece uma realidade
económica, as condições para que dê proveito a todos não parecem ainda reunidas.
35 A lógica do "grande mercado" é de inspiração claramente liberal e pode rcsumir-se numa ideia chave - trata-se de liberalizar as forças do mercado; as empresas produzindo num mercado mais vasto e mais concorrencial serão mais eficazes, o que melhorará a situação do conjunto da economia.
20
Assim, e embora o Tratado de Roma se refira simplesmente à formação de uma União
Aduaneira e forneça as bases para um mercado comum em termos de mobilidade de factores,
o presente esforço para alcançar a harmonização monetária, fiscal e políticas sociais nos países
membros, para alcançar uma União Económica e Monetária pode ser visto como mais uma
fase culminando na completa integração económica e política pretendida por alguns dos
fundadores. E que se na sua origem, a construção europeia tentou responder sobretudo a
desafios económicos e financeiros, o fim da clivagem leste/oeste impôs novos desafios e a
União Política apresenta-se por outro lado como elemento indispensável, e isto por variadas
razões - só uma Política Externa Comum permitirá à Europa impôr-se no plano internacional e
não deixar aos EUA o papel de guardião da ordem mundial; a União Política, por outro lado,
constitui um elemento indispensável para ancorar a ocidente a Alemanha reunificada, que tem
agora um novo espaço de influência na Europa Central e Oriental. Quanto à França, esta união
será sem dúvida um compromisso satisfatório que lhe permitirá apaziguar as suas queixas face
à sua vizinha reforçada, a Alemanha. Por fim, e segundo a lógica de Jacques Delors, a
transferência de competências económicas dos Estados membros para o nível comunitário,
necessita de mecanismos correctores que supõem transferências de soberania, tomando
indispensável uma construção política da Europa. Ainda, as instituições comunitárias,
concebidas na óptica da reaproximação de interesses divergentes e de procura de
compromissos parecem inadaptadas à gestão de uma União Política que terá que enfrentar
crises e relações de força e tomar decisões rápidas e não consensuais. Por outro lado, estas
mesmas instituições não têm, de facto, legitimidade democrática à imagem dos governos dos
estados, responsáveis perante os parlamentos nacionais e os povos.
Esta nova etapa da construção europeia continuará a levantar e de novo as interrogações de
fundo : que tipo de integração/União?; para que política se caminha?.
1.3 O FUNCIONAMENTO DA INTEGRAÇÃO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS
TEÓRICOS
Os primeiros trabalhos teóricos sobre processos de integração centraram-se na Teoria das
Uniões Aduaneiras. Esta importância atribuída às Uniões Aduaneiras reside, entre outras
razões, no facto que depois da II Guerra Mundial as economias europeias estavam fortemente
compartimentadas e udescompartimentá-las" parecia a obra mais urgente, mas também porque
os principais autores pertenciam à escola anglo-saxónica que privilegiava o estudo do
21
comércio internacional em detrimento do estudo do crescimento . Só progressivamente os
autores começaram a debruçar-se e a atribuir a devida importância aos aspectos dinâmicos da
integração, partindo de questões práticas como as seguintes: até onde levar a integração no
domínio económico, mas também no domínio social e político?; qual o grau desejável de
convergência entre os países participantes?; quais devem ser o ritmo e a natureza do caminho
para a integração?.
1.3.1. AS ABORDAGENS TRADICIONAIS
1.3.1.1.TEORIAS DA INTEGRAÇÃO
As teorias da integração, que derivam das teorias do comércio livre, têm por ponto de partida
os trabalhos sobre as uniões aduaneiras apresentados por Jacob Viner em 1950 e
desenvolvidos por J.E. Meade, Gebrebs, Jonhson e Lipsey36.
A teoria do comércio livre37 defende que a abertura das fronteiras, favorecendo fenómenos de
especialização e uma realocação dos recursos produtivos, origina ganhos e bem estar para as
economias. Considera ainda o comércio livre ao nível regional um passo a caminho do
comércio livre geral e portanto, da optimização do comércio e da maximização da produção e
da prosperidade. Esta teoria tem como pressupostos o pleno emprego de todos os factores de
produção nos vários Estados membros antes da integração, concorrência em todos os
mercados e parâmetros exógenos estacionários para as actividades económicas.
A teoria da integração, aceitando todos estes pressupostos restritivos, vai somente pôr em
causa os efeitos de prosperidade para certas situações - a modificação da protecção aduaneira,
decorrente da criação da união aduaneira, gera modificações nos fluxo de trocas internacionais
no interior da união e entre a união e o exterior e logo modificações na afectação dos recursos
produtivos. Para caracterizar estes efeitos, J. Viner propôs a distinção entre os efeitos de
criação de comércio dos efeitos de desvio de comércio:
- a criação de comércio corresponde ao facto que dentro da união aduaneira o remover de
medidas discriminatórias conduz a um aumento do comércio com efeitos positivos nos
36 Veja-se: Viner, Jacob.TTic Customs Unions Jssue. Camegie Endovvment for Inlemalional Peace. New York, 1950; Meade. J.E.. The Theory of Customs Unions. Amstcrdam, 1955; Gehrcls.F.. "Customs Unions from a singlc counlry viev>-po'\r\V\ Review of European Studies. Vol. XXIV, n0l. 1956/57; Jonhson. H.G.. "An economic lheory of prolectionism tariff bargaining and lhe formalion of Customs Unions, Journal of politicai economy. 1965 ; Lypsey, R. G./Thc lheory of Customs Unions: a General Survey", Economic Journal. Vol. LXX, Sei. 1960, pp. 469-513. Op. cil..em várias obras consultadas.
22
respectivos rendimentos e portanto na prosperidade - substituiram-se os antig^çroompres
por novas fontes de aprovisionamento, cujas fontes de produção são mais baixas. Há então
uma melhor afectação dos recursos e, deste ponto de vista, a União é vantajosa;
- o desvio de comércio indica, que a barreira alfandegária comum da união em relação a
terceiros países implica uma perda de rendimento, e portanto de prosperidade, para estes
últimos, sendo o efeito em relação à União positivo quando os "lucros" do país que passa a
fornecer são superiores às "perdas" do país receptor e sendo negativo no caso contrário.
A criação de uma união aduaneira é, segundo a teoria, desejável somente nos casos em que se
espera que a criação de comércio seja superior ao desvio de comércio.
No seu desenvolvimento, a teoria da integração permite concluir que os efeitos positivos são
tanto maiores quanto maior a percentagem do comércio externo entre os futuros países da
união e quanto menor o volume total do comércio externo dos países da futura união em
relação à produção interna. Na realidade, quando o comércio externo com terceiros países é
relativamente fraco, a União não será muito atingida pelo desvio de importações para fontes
internas de mais altos custos; e se o comércio interno é importante em relação à produção
interna , a união representa uma maior oportunidade de criação do comércio dentro dela,
eliminando produtos internos de custos relativamente mais elevados.
Não é difícil de ver que, a usar estes critérios, não seria aconselhável para a maior parte dos
países economicamente pouco desenvolvidos entrar num processo de integração. Devido às
disparidades de nível de produtividade entre países industrializados e países em
desenvolvimento, normalmente o desvio de comércio - favorecendo produtores com custos
mais elevados dentro da união - tem grande relevo, ao mesmo tempo que se verifica uma
relativamente fraca criação do comércio devido ao baixo nível de produtividade e sobretudo,
ao fraco grau de complementaridade entre as estruturas de produção dos países em questão.
Nesta perspectiva não serão de esperar efeitos positivos de uma união, na medida em que os
países em vias de desenvolvimento mantêm um intenso comércio com os países
industrializados, que supera em muito o comércio entre aqueles países e o próprio comércio
interno de cada um deles.
Esta perspectiva da teoria da integração tem conduzido a atitudes diferentes: considerar a
teoria da integração irrelevante para os países em desenvolvimento e portanto pô-la de lado,
37 Os primeiros representantes desta teoria sâo Adam Smith c David Ricardo.
23
ou considerá-la necessitada de revisão no sentido de a tomar aplicável aqueles países38. Além
destas restrições e se bem que a teoria da integração tenha sido desenvolvida essencialmente à
volta da questão da integração na Europa, o seu contributo é consideravelmente limitado para
analisar um reagrupamento de países, tais como a UE, a partir do momento que não se
pretendeu limitar às trocas comerciais, que não se quis reduzir a uma simples zona de
comércio livre, e sobretudo aceitou o alargamento a países de grau de desenvolvimento muito
inferior aos seis membros iniciais.
Na perspectiva da teoria da integração, uma união tem tanto mais hipóteses de ser bem
sucedida quanto mais vasta for a sua área e maior o número de países que a compõem e
quanto mais as economias dos estados membros forem competitivas entre si, logo, com um
grau de desenvolvimento médio relativamente homogéneo. Esta homogeneidade deve permitir
aos países membros compensar as importações por melhores possibilidades na exportação
intra-comunitária, e facilitar assim o processo de reestruturação e de reafectação.
Se a perspectiva advoga em favor do alargamento, ela também alerta para a integração de
países com estruturas e grau de desenvolvimento diferenciadas, embora não explique essa
integração.
Apesar destas restrições, os desenvolvimentos da teoria das uniões aduaneiras trazem-nos
importantes ensinamentos para a condução das integrações e dos seus alargamentos.
1.3. 2.1 TEORIAS DA ZONA MONETÁRIA ÓPTIMA
As teorias da Zona Monetária Óptima (ZMO) que delimitam conceptualmente o espaço no
seio do qual as paridades monetárias podem ser fixas e por essa via conduzir a uma moeda
única, sofrem também do seu carácter demasiado normativo das teorias clássicas às quais
estão implicitamente ligadas.
Na abordagem da teoria das ZMO proposta por Mundell39, alega este autor que entre países
que caminham para uma união económica é importante especificar claramente se aqueles
deverão permitir que a sua moeda nacional flutue ou se será preferível uma zona monetária
38 Vários autores têm recorrido à teoria do desenvolvimento económico para tomar a teoria da integração aplicável aos países em desenvolvimento, embora nem sempre com êxito. A tentativa mais relevante de justificar processos de integração entre estes países através de uma remodelação da teoria da integração (essencialmente com Cooper e Massell) pretende racionalizar decisões de politica de integração e de industrialização, para as quais não há justificação económica subentendendo "preferencias sociais" por uma industrialização, eventualmente, e respeitando lais preferências como objectivos de política económica. 39 Mundell, R. "A theory of oplimum currency areas", Amercícan economic Review, Sei. 61
24
única (entenda-se zona monetária como o domínio geográfico e/ou económico no interior do
qual as taxas de câmbio são fixas). Neste último caso, toma-se fundamental uma delimitação
precisa da zona monetária, de modo a que a sua dimensão seja óptima, e decidir sobre a sua
organização; se esta se fará em tomo de uma moeda única ou se admitirá a coexistência de
várias moedas. Admitindo a existência de vários tipos de áreas monetárias (onde, por
exemplo, os ajustamentos entre inflação e desemprego se processassem mediante a
concertação dos vários Bancos Centrais ou, alternativamente, via existência de um único
Banco Central), o autor argumenta que a questão fulcral não é o tipo mas a dimensão da área
monetária: sendo uma condição fundamental para a moeda única a verificação de uma elevada
mobilidade de factores, a área monetária óptima será, então a região (definida em termos de
mobilidade factorial interna e imobilidade externa).
Transpondo esta abordagem para a (futura) Europa, a questão fundamental reside em saber se
esta deverá ou não ser considerada como uma única região, para que seja viável a união
económica com a criação de moeda única. Numa abordagem menos profunda dos critérios de
convergência, tenderíamos a concluir que eles integram com razoável aproximação a teoria
das ZMO de Robert Mundell, pois contemplam claramente as variáveis "fixação futura da taxa
de câmbio" e " mobilidade de mão de obra" no seio da região em curso de unificação.
Esta conclusão mantem-se quando analisamos outros contributos para a definição de ZMO,
designadamente de continuadores de Mundell, como Mckinnon (1963) com o critério de
abertura da economia, P.B.Kennen (1969), critério de diversificação, H. J. Johnson (1970),
critério de integração fiscal, ou J.C. Ingram (1973), critério de integração financeira.
Estes critérios, conduzem-nos a pensar a integração no seio de um espaço de nível de
desenvolvimento homogéneo onde os mercados podem facilmente ser desregulamentados.
Sabendo que a mobilidade factorial e, logo, a delimitação de regiões, é um conceito variável
no tempo, com a alteração das condições políticas e económicas, este facto toma-se num dado
particularmente importante quando a nível europeu se debatem questões de alargamento e
aprofundamento. O aprofundamento (na área monetária simbolizado, no limite, pela moeda
única e pela criação do banco Central Europeu) só será possível se à CE for dado um impulso
político. É que a região é uma unidade económica , enquanto o domínio monetário é tido
como expressão de soberania nacional: somente em áreas onde se abdica desta última será
possível sugerir uma reorganização monetária. E este elemento é tanto mais sensível na futura
Europa quanto mais se alargar a países tradicionalmente neutros, a países política e
democraticamente instáveis e com graus de desenvolvimento muito diferenciado.
25
Já quando se recorre a autores que romperam com a tradição Mundelliana de base
macroeconómica e propuseram a análise de critérios microeconómicos de convergência, como
Haberler (1970), Fleming (1971) ou Magnifico (1974), sentimos que a vocação ou aptidão
dos Em para a construção de uma ZMO durável e estável pode ser posta em causa. Segundo
este autores a ênfase deve ser posta nos diferenciais da taxa da inflação, nas características
estruturais do desenvolvimento, do comportamento reivindicativo dos sindicatos e na
divergência das políticas monetárias, com especial incidência no primeiro factor.
Dominique Pellissier40, faz uma análise das variáveis de Mundell (fixação das taxas de cambio
e mobilidade de mão-de-obra) e a sua relação com o actualíssimo problema da arbitragem
inflação/desemprego. Este autor baseia o seu raciocínio na tríade "taxas de câmbio",
"mobilidade de mão de obra", e equação de Philips", desenvolve as suas relações e inter-
acções e conclui defendendo a necessidade da existência de um critério de convergência que
integre a taxa de desemprego dos países candidatos à terceira fase da UEM.
Importante parecem-nos também os "avisos" contidos na análise e aprofundamento do
modelo de Mundell por Narassiguin41, onde este autor prevê os diversos cenários -
consequências de choques externos sobre a procura e a oferta da União. Assim a
desertificação causada pela deslocação de mão de obra, a desespecialização devido à perda de
competitividade sectorial ou a desindustrialização devido à deformação ou deslocalização do
aparelho produtivo, constituem certamente situações cujo diagnóstico é possível fazer
presentemente em algumas regiões da UE.
Embora não exista oficialmente uma posição da UEM face à teoria da ZMO, o Relatório
Emerson42 fornece pistas nesse sentido ao afirmar que a "teoria das ZMO" não acompanhou a
evolução da teoria económica; seria erróneo limitar a análise da UEM a essa abordagem
relativamente limitada, além de que as aplicações empíricas são raras e pouco conclusivas.
Apesar das limitações destas abordagens teóricas, é inegável o seu contributo para a
compreensão e enquadramento teórico do modelo CE.
40 Pelissier, D., " Lcs critéres de convergence dans PUnions économique et monetaires: fondemenles théoríques et difficultes preliques", Problémes Èconomiques. n02.329, Juin 1993 41 Narasssiguin, P., L unification monetaire europeenne. Económica (ed.), Paris,1993. 42 A revista Économie Europeènne, publicou cm Outubro de 1990 (N044), uma cópia do Relatório Emerson.
26
1.3.2. ABORDAGENS RECENTES - OBJECTIVOS E LIMITAÇÕES DA ABORDAGEM POSITIVA DA INTEGRAÇÃO
A criação de um mercado comum envolve essencialmente os actores económicos que são as
empresas, modificando os seus comportamentos, favorecendo especializações e influenciando
as dimensões, de forma a explorar o melhor possível as economias de escala. Mas, ao
contrário do que sucedia no séc.XIX, ao lado das empresas aparece um macro-actor - o
Estado - cujo papel se tomou progressivamente determinante no funcionamento da economia
- às suas tarefas clássicas de fornecedor de bens públicos (ou de bens colectivos), e de criação
de um quadro juridico-regulamentar vieram juntar-se tarefas de regulamentação macro-
económica e de repartição dos rendimentos, de política económica na suas diversas facetas,
desempenhando assim um papel determinante no funcionamento das economias.
No interior da Comunidade vão colocar-se duas questões cruciais; até que ponto deve ser
deixada a cada país autonomia em matéria de definição e execução da política económica e em
que assuntos é preciso encarar a instauração de uma política económica da Comunidade. O
problema vai colocar-se quer em relação às políticas ditas de estrutura (política industrial,
política agrícola ), quer ao nível da política externa, das políticas de regulação macro-
económica (luta contra inflação e desemprego), e políticas de redistribuição (ou política social
no sentido lato).
Por outro lado, a aparição e acentuação das barreiras não tarifárias, uma mobilidade limitada,
mas muitas vezes desestabilizadora do factor capital num espaço bastante segmentado, por fim
disparidades regionais e sectoriais crescente cavaram o fosso entre um perspectiva normativa
tradicional e a realidade do processo de integração. Assim adoptou-se no início dos anos 80
uma análise mais positiva , função do que é e não do que deve ser. Esta perspectiva precisa o
quadro e as imposições necessárias para um melhor funcionamento do mercado.
Suprimindo os custos ligados a numerosos entraves, o Grande Mercado pós-1992 permitirá
uma melhor exploração das economias de escala uma vez que a escala de actividade aumenta
mas para isso deve intensificar os "efeitos de oferta", isto é a adaptação das estruturas
produtivas induzidas por uma maior concorrência.
Para que seja equitativa e eficaz, para gerir eficazmente a interdependência crescente entre as
economias por intermédio dos efeitos criados - preço, quantidade e rendimento - a integração
implica a coesão, conforme aos objectivos do Acto Único. Esta coesão - económica e social -
27
I ^
o define-se como o prosseguimento do processo de convergência não apenas nominal ma^ai^daj^//
real entre regiões e nações.
A integração implica também a coesão das acções regionais, nacionais e comunitárias - a
coerência das acções comunitárias obriga não apenas a uma melhor articulação mas
igualmente uma maior partilha entre os níveis de decisão, e não apenas e necessariamente no
âmbito das transferências de competências da escala nacional para a comunitária.
Por fim , a coesão económica e social implica a manifestação da solidariedade financeira entre
os escalões regionais, nacionais e comunitários. Neste sentido, as transferências de recursos
em função das capacidades contributivas das diferentes entidades geográficas, assumem
grande importância. A coesão pretendida pela comunidade necessita - vista sob este ângulo -
um aumento do orçamento comunitário e das transferências de fluxos permanentes entre
outros Estados membros, transferências sem as quais a União acentuará os desequilíbrios em
vez de os reduzir.
1.2.3.1 CONVERGÊNCIA E DIVERGÊNCIA
A noção de convergência está no centro dos debates sobre a construção europeia. Alguns
acontecimentos foram responsáveis pela "vulgarização" do conceito:
- a disparidade das evoluções macro-económicas entre os países, nomeadamente em termos de
inflação;
- as reflexões sobre as condições para constituição de uma União Económica e Monetária,
seguidas pela adopção do Sistema Monetário Europeu (SME) cujo funcionamento implicaria
uma coerência de políticas económicas praticadas nos diversos estados membros;
- o alargamento a países apresentando um valor do PIB per capita inferior (Espanha) ou muito
inferior (Irlanda, Grécia, Portugal) à média dos países já membros da CEE;
- Tratado da União Europeia "que visa instituir a prazo, uma União Económica e Monetária e
uma União Política entre os Estados-membros da Comunidade Europeia e da futura União".
A ideia geral é que os países que pretendam constituir uma Comunidade Económica, que
queiram mesmo partilhar uma "Comunidade de destino", não podem ter evoluções díspares e
situações diferentes, e que tendam a evoluir para condições cada vez mais diferentes.
28
De facto a ideia de convergência apresenta muitas acepções. Fala-se de convergência nominal
e convergência real, convergência de objectivos43, convergência das políticas económicas, das
realizações económicas44, convergência das estruturas económicas45. Por serem os termos
mais usados, e mais susceptíveis de levantar questões, debruçamo-nos apenas sobre os
conceitos de convergência nominal e convergência real.
O Tratado de Maastricht, seguindo as sugestões formuladas no relatório sobre a União
Económica e Monetária do Comité presidido pelo então Presidente da Comissão Europeia,
Jacques Delors (1989) estabelece condições que os Estados membros devem preencher para
que a terceira fase da União Económica e Monetária tenha início antes de 1 de Janeiro de
1999 e para que cada Estado membro possa adoptar a moeda única e entrar nessa terceira
fase. Essas condições devem ser preenchidas no decorrer da segunda fase (com início em 1 de
Janeiro de 1994) e estão subjacentes aos critérios de convergência, que vamos analisar. As
disposições do Tratado especificam, por outro lado, as medidas que os Estados-membros
devem adoptar e as acções que devem empreender para se aproximarem dos níveis de
convergência estabelecidos na ideia que o empenhamento em respeitar os critérios de
convergência é imprescindível para aproximar as economias dos Estados-membros e reduzir
os desequilíbrios de desenvolvimento económico e social.
Os critérios de convergência enumerados no Art.o190-J do Tratado de Maastricht e
pormenorizados no Protocolo relativo aos critérios de convergência, anexo a este Tratado,
dizem respeito aos níveis de inflação (estabilidade dos preços), à disciplina orçamental, às
taxas de câmbio do Sistema Monetário Europeu e à aproximação das taxas de juro a nível da
Comunidade46.
43 a convergência de objectivos vem claramente expressa no Tratado de Roma, e logo adoptada em principio por lodos os Estados membros. Este tipo de convergência poderá também referir-se a objectivos mais preciso, mais ligados às politicas económicas de todos os dias; visar a mesma laxa de inflação, adoptar a mesma prioridade no que concerne os objectivos do "triângulo" - emprego, preços, inflação - e nomeadamente escolher como prioritário o emprego ou a estabilidade dos preços. 44 A convergência das politicas económicas, refere-se tanto à escolha dos objectivos (mencionados na nota anterior), quer com aescolha dos instrumentos. Quando se fala de convergência pelos grandes indicadores macroeconómicos (crescimento do PIB, nivel de emprego, ritmo de inflação), mas também através de indicadores menos globais como os que dizem respeito às disparidades de rendimentos entre categorias sociológicas (os agricultores e os outros), entre regiões, refere-se muitas vezes o conceito de converg—encia das realizações económicas. 45 Fala-se de convergência das estruturas económicas, quando se pretende referir parte de cada ramo ou sector do PIB, concentração das empresas, estrutura do sistema fiscal, organização do sistema bancário, ctc. 46 O referido Protocolo estipula o seguinte: a) Por critério de estabilidade dos preços entende-se que cada Estado membro deve registar uma estabilidade dos preços sustentável, e no ano que antecede a análise, uma taxa média de inflação que não exceda em mais de 1,5% a verificada, no máximo, nos três Estados membros com melhores resultados em termos de estabilidade dos preços. b) Por critério de situação orçamental entende-se que, aquando da análise, o Estado membro em causa não é objecto de uma decisão do Conselho por se ler verificado a existência de um défice orçamental excessivo. De acordo com o disposto no Protocolo relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo ao Tratado de Maastricht, os valores de referência a ler em conta são: 3% para a relação entre o défice orçamental programado ou verificado e o produto interno bruto (PIB) a preços de mercado; 60% para a relação entre a divida pública e o PIB a preços de mercado. c) Por critério de participação no mecanismo de taxas de câmbio do SME entende-se que cada Estado membro respeitou as margens de flutuação normais previstas, sem tensões graves durante pelo menos os últimos dois anos anteriores á análise, e nomeadamente não desvalorizou por iniciativa própria a taxa de câmbio central bilateral da sua moeda em relação á moeda de qualquer outro Estado-membro durante o mesmo período.
29
"Os critérios de convergência económica referenciados no Tratado de Maastricht e nos
protocolos anexos dizem respeito a valores conjunturais - referenciam indicadores de
conjuntura, pretendendo-se com isso averiguar o grau de convergência nominal entre os
Estados-membros da CE em determinado período de tempo. Porém , estes valores de
referência não permitem avaliar as condições estruturais de cada país, nem o seu nível de
desenvolvimento económico e social. Quer dizer que a convergência nominal não se
compadece com a convergência real, na medida em que esta diz respeito à aproximação das
estruturas da população e da produção, do nível de vida e das condições de trabalho. E pode
até acontecer que um país se enquadre nos parâmetros definidos para a convergência nominal,
mas que os indicadores de convergência real o situem num nível de desenvolvimento muito
abaixo do nível médio da Comunidade Europeia; ou pode verificar-se uma situação inversa -
um país altamente desenvolvido enfrentar graves dificuldades conjunturais"47.
A convergência real, também chamada de coesão, é geralmente medida através das variações
das disparidades nos níveis de vida, exprimidas por indicadores como o PIB por habitante e,
eventualmente pelas variações relativas das taxas de desemprego.
A convergência real constitui um dos mais importantes objectivos da Comunidade (art. 2 do
Tratado de Roma) e representa um processo de longo prazo, sem ser, tecnicamente, uma
condição para uma transição bem sucedida para a UEM.
De facto, tanto o Mercado Único como a UEM podem, na prática, funcionar na ausência de
políticas de promoção da coesão, embora isso só traga obstáculos e problemas. Pelo
contrário, a convergência nominal condiciona o sucesso da UEM. No entanto, e na medida em
que o verdadeiro teste de viabilidade de uma UEM será na realidade a sua aceitação política,
surge a questão se a progressão para esta união é realizável sem que sejam postos em prática
mecanismos de interrelação entre convergência nominal e real, quer durante o período de
transição quer depois da entrada em vigor da União48.
Para que um processo de convergência económica, possa ser levado a cabo com sucesso, isto
é, sem que as diferentes economias da União vejam a convergência nominal acompanhar-se de
um processo de divergência real, tem que existir pelo menos uma similitude de estruturas
económicas (instituições económicas, mercado de trabalho, mercados financeiros...). Note-se
d) Por critério de convergência de taxas de juro cntende-se que, durante o ano que antecede a análise, cada Eslado-membro deve ler registado uma taxa de juro nominal média a longo prazo que nào exceda em mais de 2% a verificada, no máximo, nos três Estados membros com melhores resultados cm lermos de estabilidade de preços. 41 Fernandes, J., A.. A União Europeia de Maastrícth -federação, confederação ou comunidade de estados?. Editorial Presença, Lisboa, 1994.
30
que num sistema de taxas de câmbio fixas, a sua diversidade pode ter como efeito levar a
diferentes respostas a um mesmo choque externo, nomeadamente sobre o mercado de
trabalho.
O relatório Delors, salienta por sua vez, quando existam taxas de câmbio fixas, as disparidades
estruturais devem ser corrigidas com recurso a políticas específicas que actuem quer nas
estruturas, quer nos custos de produção, para que se evitem desvios regionais acentuados nos
níveis de produção e de emprego. Estas ideias conduziram, na prática, a Comissão a propor o
aumento das transferências estruturais em favor dos países do Sul, para compensar os riscos
de desequilíbrio Norte/Sul (Pacote DELORS II), e estão presentes na discussão quanto aos
novos alargamentos.49
48 A este propósito, T. Padoa Schiopa (1987) pôs em evidência o perigo potencial para a realização da UEM, que representa a existência de disparidades regionais c propôs um mecanismo de reequilibrío por intermédio do orçamento comunitário. 49 A avaliação do grau de "coesão" dos candidatos à adesão com os Estados membros da UE, e os custos dessa coesão, constitui também uma das preocupações deste trabalho.
31
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CAPÍTULO II - APROFUNDAMENTO versus ALARGAMENTO:
O DILEMA COMUNITÁRIO .
2. INTRODUÇÃO
A integração europeia é um processo muito antigo. Em termos objectivos sempre existiu uma
tendência para a intensificação dos laços económicos entre os diferentes povos da Europa,
associada a uma vontade política. No entanto, a institucionalização da construção europeia,
em 1951, com o Tratado de Paris, constitutivo da Comunidade Europeia do Carvão e Aço
(CECA), marca o início de um novo processo que vem até aos nossos dias e cujas diferentes e
sucessivas etapas (União Aduaneira, Mercado Único, UEM), mais não são do que sua
reafirmação;
Os seis membros fundadores da CECA e da CEE nunca desejaram constituir um clube
exclusivo, pois o Tratado CEE prevê no seu art.2370 que "todo o Estado Europeu pode
solicitar a adesão à Comunidade...".O êxito do empreendimento Comunitário fez que uma
série de estados europeus se fossem incorporando na organização ao longo dos anos, e que
actualmente outros países solicitem formalmente a sua adesão à União Europeia ou expressem
a intenção de o fazer.
Na actualidade, a União Europeia encontra-se submetida a uma dupla tensão: por um lado, o
processo de aprofundamento da integração que leva à consolidação do acervo comunitário,
por outro , o processo de alargamento com a admissão de vários estados europeus que ainda
recentemente tinham características políticas, ideológicas, sociais e económicas peculiares.
Mas será viável o desenvolvimento simultâneo e paralelo deste duplo processo, ou será
necessário dar prioridade a um deles sobre o outro? Isto é, definidos em Maastricht os termos
em que irá ter lugar o aprofundamento da construção europeia (implantação do mercado
interno, o pôr em prática da UE e consolidação e avanço da UE até à União Política), estarão
criadas as condições para enfrentar agora novos alargamento, tendo presente não só os
pedidos de adesão já apresentados, como também as expectativas existentes em vários dos
parceiros europeus?
O capítulo que agora se passa a expor tem por objecto a análise dos processos de
aprofundamento e alargamento que ocorreram ou estão em curso na Europa
institucionalmente integrada. Isto é, procuramos interpretar os alargamentos da CE à luz das
sucessivas etapas da sua construção. Ainda nesta perspectiva e retirando algumas lições do
33
passado, faremos uma reflexão sobre os alargamentos em agenda, mas sem data certa.
Pretendemos um levantamento das diferentes questões que suscitam o alargamento a cada um
destes grupos com o intuito de determinar em que moldes alargamento e aprofundamento se
assumirão no futuro.
Por razões metodológicas, procedemos à presente análise distinguindo grandes períodos, que
consideramos ilustrarem claramente a maior ou menor coexistência dos processos de
alargamento e aprofundamento na história da Europa integrada: 1958-1965, 1966-1986,
1986-1992. O ano de 1992, entendido como data chave tanto na via do aprofundamento como
do alargamento (criação da União Europeia através do Tratado de Maastricht), inicia uma
nova etapa da construção europeia.
2.1 ANTECEDENTES
Quando a II Guerra Mundial chegou ao fim, a Europa encontrava-se exausta espiritualmente,
profundamente endividada, economicamente destroçada, defrontando-se com a necessidade
imediata de um ingente esforço de recuperação da sua capacidade de produção que durante
seis anos fora em larga escala posto ao serviço do esforço de guerra ou destruído no decurso
das hostilidades; não dispunha de equipamento, nem de capital, nem de matérias-primas que
lhe permitissem retomar a actividade normal. Política e militarmente a Europa vivia em
permanente ameaça face ao conflito Leste/Oeste que se instalara.
Nestas condições muitos europeus percebem que a Europa só poderia fazer face à ameaça que
sobre ela pairava se conseguir organizar-se e fortalecer-se na unidade -"Construir a Europa"
através de uma conjugação de esforços, passa por isso a ser a palavra de ordem.
Por outro lado, o caminho para a unidade europeia parecia aberto na medida em que ao nível
dos responsáveis políticos dos países do Ocidente se criara durante a Guerra uma convicção
generalizada da necessidade de uma acção solidária na construção de um futuro comum. A
sujeição dos povos da Europa ao domínio alemão dera, com efeito, origem a contactos e
favorecera a aproximação, no exílio, dos dirigentes dos países subjugados, criando-se entre
eles um estado de espírito que muito contribuiu para a aceitação, após as hostilidades, de
novos arranjos políticos e económicos.50
50 Nolc-se por exemplo que o projecto de criação do BENELUX, união aduaneira entre a Bélgica, a Holanda e o Luxemburgo, nasceu em Londres, durante a guerra, dos contactos entre os dirigentes exilados destes três países.
34
É assim que a proposta do governo francês, feita através do seu Ministro dos Nbgs&iòí^
Estrangeiros, Robert Schuman, em 9 de Maio de 1950, de "colocar o conjunto da produção
franco-alemã do carvão e do aço sob o controlo de uma alta autoridade comum, numa
organização aberta à participação de outros países da Europa" teve imediato e favorável eco
nas capitais europeias. O Chanceler alemão Konrad Adenauer, líder de uma Alemanha ,
vencida em 1945 e que não tivera qualquer intervenção nos esforços de construção europeia
nem fora admitida a participar nos diversos acordos que haviam permitido dar expressão
política à obra realizada, acolheu-a com entusiasmo e o acolhimento do Governo italiano e
dos três países do BENELUX foi igualmente positivo. Assim em 20 de Junho iniciaram-se
entre os seis países as negociações que haveriam de conduzir, em 18 de Abril de 1951, ao
Tratado de Paris, e à instituição da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA).
A Inglaterra que fora convidada pelo governo francês a participar na iniciativa de criação da
CECA, não aceitou a proposta, em larga medida porque a nova organização seria dotada de
uma estrutura supranacional (Alta Autoridade da CECA). De certo modo a recusa Britânica
representa a primeira querela no tocante ao alargamento (note-se que a própria criação da
CECA representa de certo modo um alargamento, uma vez que três dos membros
constituintes - Bélgica, Holanda e Luxemburgo -já faziam parte de um processo de integração,
o BENELUX) e é já um presságio de futuras questões no alargamento/aprofundamento da
Europa em criação.
Dado que a CECA prosseguia um objectivo económico muito concreto, os Estados
contratantes no Tratado de Paris declaram-se dispostos a "criar, mediante a instauração de
uma comunidade económica mais larga e mais profunda ..."51
Em conformidade com esta declaração de intenções, os membros da CECA procuraram
estender o processo de integração europeia não só ao âmbito económico, mas também político
e militar. Assim o passo seguinte iria ser a tentativa frustrada de criação de uma Comunidade
Europeia de Defesa (CED) (Tratado de 27 de Maio de 1952)52 e de uma Comunidade Política
- a recusa da Assembleia Nacional Francesa em ratificar o tratado que instituía a CED, em
parte devido a algumas reticências em se envolver numa estreita aproximação à Alemanha e
também devido à recusa por parte da Inglaterra de se comprometer no processo de integração
31 Parágrafo 5 do Preâbulo do Tratado constitutivo da Comunidade Europeia do Carvão c Aço. 18 de Abril de 1951. ir Tratados Constitutivos das Comunidades Europeias, Luxemburgo, 1987 32 A Comunidade Europeia de Defesa inspira-se na situação politica e sobretudo militar da época - visava transpor para a defesa o êxito da CECA, neutralizando o "perigo alemão" através da sua integração no projecto.
35
europeia, levou a que se liquidasse também o projecto de criação de uma Comunidade Política
entre os seis países da Europa.53
2.2 1958 - 1965; O ARRANQUE DO SISTEMA COMUNITÁRIO
As instituições da CECA funcionavam em pleno e os países participantes começaram a
recolher os frutos do Mercado Comum do Carvão e do Aço.
Sentia-se, porém que não era possível manter durante muito tempo isolados, num regime
comunitário tão diverso do regime geral a que estavam sujeitas as restantes produções, dois
sectores básicos com tão grande incidência no processo de desenvolvimento económico dos
seis países membros da CECA.
A par disso, a atmosfera política em França, havia entretanto evoluído num sentido mais
favorável ao avanço da ideia europeia. Passada a emoção provocada pelo grave revés que
constituíra a rejeição da CED e da Comunidade Política, o Governo holandês entendeu ser
oportuno relançar o projecto de integração económica europeia, propondo, num
memorandum dirigido aos restantes membros da CECA, a criação de um amplo mercado
comum europeu. A aceitação da proposta holandesa pelos Ministros dos Negócios
Estrangeiros dos Seis54, levou um grupo de peritos, presidido pelo belga Paul-Henri Spaak a
elaborar um relatório onde se concluía pela oportunidade da criação de duas novas
Comunidades: uma Comunidade encarregada do estabelecimento e da gestão de um Mercado
Comum Geral e uma outra , inspirada nos mesmos princípios, que teria como domínio de
acção o sector específico da energia atómica. Com base neste relatório, abriram-se em
Bruxelas, as negociações que haveriam de conduzir à assinatura dos dois tratados, em 25 de
Março de 1957, instituindo a Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Comunidade
Europeia da Energia Atómica (CEEA), também designada por EURATOM. Os tratados
assinados em Roma, entraram em vigor em 14 de Janeiro de 1958.
A partir de então, três Comunidades passam a responder pelo processo de integração
europeia.
O Tratado de CEE e o Tratado CEEA são uma expressão do estreitamento dos laços
económicos entre os países que integraram as então Comunidades Europeias e
simultaneamente, representam uma etapa de aprofundamento, do originário domínio CECA
33 Este episódio marca o primeiro revés das ambições europeias, mas também o retomo a uma atitude mais pragmática, na construção da Europa. 54 Reunião de Messina, Junho de 1956.
36
(carvão e aço), para a área da energia atómica e economia em geral. A filosofia subjacente ao
tratado de Roma é também conciliadora de duas perspectivas sempre em confronto, pois
promovendo a aproximação entre os estados participantes (através dos mercados, posição
reveladora da perspectiva liberal que o orienta), cria simultaneamente uma Comunidade aberta
colocando a hipótese da extensão da área ao definir os requisitos que deverão preencher os
candidatos eventualmente interessados em aderir55.
O arranque da nova construção comunitária foi marcado por três importantes sucessos: a
criação da União Aduaneira e da Política Agrícola Comum (PAC) no interior; a definição de
uma Política Comercial Comum ( definição da tarifa exterior comum), no exterior.
A União Aduaneira foi realizada em várias etapas, de acordo com o dispositivo imaginado em
1957, e sem grandes dificuldades - conseguiu alcançar-se em 1 de Julho de 1968, com 18
meses de avanço sobre a data prevista. Do mesmo modo o arranque da PAC foi relativamente
rápido - em 1962 surgiram os primeiros regulamentos da PAC e o Fundo Europeu de
Orientação e Garantia Agrícola(FEOGA)56.
O desmantelamento aduaneiro produziu efeitos espectaculares: de 1958 a 1970 o comércio
intra-comunitário multiplicou por seis, enquanto as trocas da CEE com países terceiros
multiplicaram-se por três. A parte das trocas de cada um dos seis estados membros com os
cinco parceiros passa de 30% em 1958 para 52% em 1973. no mesmo período, o PNB médio
da CEE progride 70%.
Do mesmo modo, a PAC, fundada na livre circulação dos produtos agrícolas na CEE, no
funcionamento da Organização Comum dos mercados (OCM) e em mecanismos de garantia
dos preços dos produtos objectos destas OCM, chegou aos seguintes resultados: de 1961 a
1971, a produtividade agrícola passou do índice 100 para o índice 188; as trocas agrícolas
intra-comunitárias multiplicam-se por sete, de 1958 a 1970; a taxa de auto-aprovisionamento
da CEE cresce continuamente para a maior parte dos produtos agrícolas, enquanto os preços
ao consumo continuam razoáveis e a estabilidade dos mercados é assegurada.
35 O art.2370 do tratado de roma estipula que: "Qualquer estado europeu poderá solicitar a sua admissão como membro da Comunidade. Dirigirá o seu pedido ao Conselho o qual, depois de obtido o parecer da Comissão, se pronunciará por unanimidade. As condições de admissão e as correspondentes adaptações do presente Tratado serão objecto de um acordo entre os estados membros c o Estado candidato. Tal acordo está sujeito a ratificação por lodos os Estados contratantes, na conformidade das regras constitucionais respectivas." A adesão á CEE implica da parte dos candidatos que satisfaçam alguns critérios de fundo; O primeiro cril rio enunciado no art.237 diz respeito à identidade europeia do país candidato; o segundo critério é o caracter democrático e o seu corolário, o pluralismo politico; a terceira condição que o candidato deve preencher é o respeito pelos direitos do homem que supões a adesão à Convenção europeia dos direito do homem e o respeito pelos direitos individuais e direitos das minorias; por fim um pais que deseje aderir á Comunidade europeia deve aceitar o acquis comunitário, o que significa que deve aceitaros tratados e suas finalidades, assim coomo o conjunto das decisões (directivas, regulamentos, decisões do Tribunal de Justiça europeu etc.... 36 A PAC (Política Agrícola Comum) assenta nos seguintes princípios: criação de "mercados únicos" c portanto definição de preços únicos para a maioria dos produtos agricolas.garanlia de um nível de vida para os agricultores comparável ao do conjunto dos trabalhadores; preferência pelos produtos agrícolas comunitários; introdução da solidariedade financeira mediante a criação de um Fundo de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA)
37
O conjunto destes efeitos faz com que comunidade exerça sobre os outros países europeus
uma crescente atracção. Em Junho de 1961 , é concluído um tratado de associação com a
Grécia, enquanto o Reino Unido, a Dinamarca, a Irlanda e a Noruega depositam o primeiro
pedido de adesão.
Outro avanço histórico desta fase inicial prende-se com as instituições - em Abril de 1965
decidiu-se a fusão dos executivos das três Comunidades - CEE, CECA, CEEA - com o
objectivo de reforçar as instituições comunitárias e nomeadamente o papel da Comissão.
2.2.1 APROFUNDAMENTO E ALARGAMENTO - PRIMEIRAS DIFICULDADES
Este primeiro período da construção comunitária não conheceu apenas sucessos e foi marcado
também por vários e importantes bloqueios, impeditivos de um maior avanço na via do
alargamento e de um maior aprofundamento.
O primeiro desses bloqueios diz respeito ao projecto de uma União Política em matéria de
Política Estrangeira e de Defesa, que deveria completar a Comunidade Económica e que não
chegou a ver o dia - os dois "planos Fouchet" (Novembro de 1961 e Janeiro de 1962)57 não
lograram o acordo, devido à questão das novas instituições e da articulação com a
Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), mas sobretudo devido à oposição entre
a concepção supranacionalista dos Países Baixos e da Bélgica e a concepção estrictamente
intergovernamental da "cooperação" defendida pelo General de Gaulle.
Este fracasso, que se seguia ao da Comunidade Europeia de Defesa (CED)em 1954, marcaria
profundamente a evolução da ideia europeia durante os 30 anos que se seguiram.
O segundo bloqueio recai precisamente sobre o alargamento da Comunidade Europeia ao
Reino Unido, à Irlanda,e à Dinamarca.O Reino Unido, de 1956 a 1958, esforçou-se por diluir
o projecto de mercado comum continental, tentando comprometer os "Seis", sob os auspícios
da Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE)58, na criação de uma simples
37 Depois dos primeiros esforços tendentes à criação de uma Comunidade Politica Europeia, no começo dos anos 50, lerem tido, juntamente com o fracasso da Comunidade Europeia de Defesa, no ano de 1954, um fim prematuro, os chefes de Estado c de Governo dos Seis Estados membros da CE fizeram, no ano de 1961, uma nova tentativa para a criação de uma união politica. Na sua cimeira em Bona, encarregaram uma Comissão, presidida pelo embaixador francês, Christian Fouchet. de apresentar propostas para um estatuto de uma "União dos Povos da Europa". Em duas tentativas frustradas, essa comissão procurou apresentar aos Estados-membros umprojecto de tratado que fosse aceitável para todos os interessados (Planos Fouchet 1 e II). As negociações relativas aos planos Fouchet caracterizaram-se por números pedidos de alteração e de propostas alternativas que reflectiam os diferentes interesses dos países parceiros em relação à forma e à qualidade de uma fusão politica,Esta oposição de interesses moslrou-se tão profunda que. na conferência dos Ministros dos Negócios Estrangeiros cm Paris, cm 17 de Abril de 1972, foi tomada a decisão de não prosseguir, em principio, as negociações sobre uma união politica. 38 A OECE , foi criada cm 1948 com o objectivo de coordenar à escala plurinacional a utilização dos fundos da ajuda norte-americana à Europa (Plano Marshall). Além disso tinha como missão preparar a liberação das trocas comerciais entre os países europeus e organizar um sistem multilateral de pagamentos, cuja gestão foi alríbuida à denominada União Europeia de Pagamentos. A OECE viria a ser substituída cm 1961 pela OCDE (Organização de Cooperação c Desenvolvimento Económico)
38
zona de comércio livre alargada a todos os países da Europa Ocidental membros dessa
organização. O insucesso de tais esforços levou a Grã-Bretanha a promover a criação da
Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), em 1960, com o intuito de obviar às já
previsíveis consequências comerciais da instituição no continente Europeu, de uma União
Aduaneira, mas também admitindo que poderia negociar com a Comunidade Europeia numa
posição de força e finalmente moldá-la aos seus objectivos se porventura aparecesse perante
ela não isoladamente mas, antes, como representante de um grupo de estados, coeso e
disciplinado, que sem dúvida representava uma parcela considerável do mercado europeu.
O futuro iria mostrar à Grã-Bretanha que os seus propósitos de vergar e moldar a seu proveito
a nascente Comunidade Europeia aos seus pontos de vista estavam condenados ao insucesso:
em lugar de diluir o Mercado Comum numa vasta Zona Europeia de Comércio Livre, seria
antes a EFTA que iria desagregar-se à medida que os seus membros fossem tendo
oportunidade de dela desertar para se incorporarem na Comunidade Europeia.
Verificando que não lhe era possível diluir o Mercado Comum continental numa vasta zona de
trocas livres, a Grã-Bretanha decide em 9 de Agosto de 1961, solicitar a sua adesão à
Comunidade com base no artigo 237° do Tratado de Roma. Seguiram o exemplo do Reino
Unido dois outros estados da EFTA, a Dinamarca e a Noruega e ainda a Irlanda.
O interesse dos Países Escandinavos em se tomarem membros da CEE baseava-se na
posição, tradicionalmente defendida por estes países, de que ficariam francamente favorecidos
com um comércio livre em todos os sentidos. Nesta perspectiva, o pedido de adesão da
Dinamarca obteve o mais forte impulso pelo interesse no livre acesso ao mercado comum.
Sendo produtor de géneros alimentícios em quantidade suficiente para alimentar 15 milhões de
pessoas (o triplo da população dinamarquesa), era da maior importância para aquele país
poder exportar livremente os seus numerosos produtos agrícolas a preços garantidos para um
mercado interno comum, atendendo sobretudo a que o Reino Unido, o maior mercado das
exportações dinamarquesas, solicitava a sua adesão à CEE. Também o facto de o mercado
comum abrir novas perspectivas, a longo prazo, para os produtos da indústria dinamarquesa
constituía um forte atractivo.
A Irlanda, desde há muito e por tradição, mantinha com o continente europeu múltiplas e
estreitas relações culturais, religiosas e militares. A par disso, com a adesão à CEE, a Irlanda
esperava aumentar as exportações de produtos agrícolas, questão que lhe era vital uma vez
que o mercado inglês, para o qual o mercado agrícola irlandês estava orientado em grande
39
escala, não era suficiente para escoar o grande potencial da produção agrícola irlandesa59.
Outra vantagem económica da adesão à CEE consistia, do ponto de vista irlandês, em
beneficiar dos vários fundos destinados ao desenvolvimento social e rural.
Abertas as negociações para a adesão, logo se tomou evidente que a Inglaterra não
abandonara inteiramente os seus propósitos de moldar os seus interesses, tal como ela própria
os entendia , ao Mercado Comum Europeu - a Inglaterra pretendia uma adaptação do Tratado
CEE, que lhe permitisse manter, com prejuízo para as produções comunitárias, a "preferência
imperial" concedida a certos produtos originários da Commonwealth (manteiga, açúcar,
cereais, carne...).
Os membros da Comunidade, e, em particular a França, não podiam aceitar tais pretensões.
As negociações arrastaram-se ao longo de 1962, até que o General De Gaulle, então
presidente da República Francesa , numa conferência de imprensa em 14 de Janeiro de 1963,
entendeu opor uma recusa àquilo que considerava ser a entrada do "cavalo de Tróia" britânico
na cidadela comunitária. A Inglaterra não desistiu da sua pretensão de aderir ao clube europeu
vindo a solicitar a sua adesão anos mais tarde.
Por fim outra dificuldade de grande envergadura surge neste período - a crise de 1965 e o
fracasso na passagem à terceira etapa do período de transição. Com efeito, esta etapa devia
traduzir-se em 1 de Janeiro de 1966, na aplicação do voto por maioria qualificada no seio do
Conselho para um certo número de questões e nomeadamente para a aplicação da Política
Agrícola Comum. Esta data, era um marco crucial pois ela constituía a prova de verdade para
o equilíbrio institucional concebido pelos autores do Tratado de Roma. As propostas da
Comissão em 1965, que diziam respeito ao financiamento da PAC, autonomia orçamental da
Comunidade e extensão dos poderes do Parlamento, foram rejeitadas em bloco pelo General
De Gaulle, que passou a praticar a "política da cadeira vazia" a partir de Junho de 1965.
A política de "cadeira vazia" levou a uma crise institucional no funcionamento da
Comunidade, que só viria a ser superada em 1966 com o compromisso do Luxemburgo, pelo
qual se renegociou o direito de veto de qualquer estado membro sobre as decisões do
Conselho que afectem adversamente os seus interesses vitais.
Esta crise, mostra como os interesses particulares dos Estados membros se sobrepõem ao
interesse comunitário na via do aprofundamento/alargamento.60
39 Para se ter uma ideia concreta da importância da agricultura na economia daquele pais. convém ler presente que um quinto da população activa trabalha na agricultura, que a indústria alimentar, nela alicerçada, oferece quase um quarto de todos os empregos existentes na indústria e, ainda, que a agricultura proporciona um terço da totalidade das exportações
40
2.3 1966-1986
2.3.1- APROFUNDAMENTO, ALARGAMENTO, ACABAMENTO
Este período da construção comunitária foi caracterizado por uma distorção do sistema de
decisão que havia sido concebido pelos autores do Tratado de Roma.
De facto, a regra da unanimidade passou a ser mais largamente aplicada do que o previsto
pelo compromisso do Luxemburgo, segundo o qual a sua aplicação devia limitar-se a questões
que tivessem subjacente "interesses muito importantes de um ou vários Estados membros"61
O avanço e aprofundamento da integração europeia, conffontando-se a cada passo com os
interesses particulares dos Estados - habilitados a fazê-los prevalecer sobre os interesses da
Comunidade - foram deste modo, consideravelmente travados.
Em relação ao alargamento da Comunidade, verifíca-se em 11 de Maio de 1967 o segundo
pedido britânico de adesão às Comunidades, subscrito desta vez pelo Primeiro-Ministro
Trabalhista H. Wilson e ao qual se associaram mais uma vez a Irlanda, a Dinamarca e a
Noruega. Mas também esta segunda tentativa britânica começou por falhar em face do novo
veto francês (1967). A candidatura Britânica não foi porém formalmente rejeitada. Apenas se
considerou que era inoportuno apreciá-la.
O General De Gaulle abandonou o poder em Abril de 1969 e com a sua retirada parecia ter
desaparecido o grande obstáculo ao alargamento da Comunidade.
Poucos meses depois (Dezembro de 1969 ) realiza-se em Haia, por iniciativa de G. Pompidou,
novo Presidente da Republica Francesa, uma conferência dos Chefes de Estado e de Governo
dos Seis Estados da Comunidade, dominada pelo objectivo de vivificar a ideia comunitária, de
impulsionar o processo de integração europeia e, também de debater a questão da adesão
britânica.
Nesta conformidade, três importantes temas constituíram a ordem do dia da reunião; o
"aprofundamento" da Comunidade tendo em vista a organização, no seu seio, de uma
verdadeira União Económica e Monetária; o "acabamento" da política agrícola, então ainda
muito incompleta e, mais concretamente, a definição das condições do seu financiamento no
40 A França além dc bloquear durante anos o alargamento da CE á Grà-Brelanha, Irlanda, Dinamarca e Noruega, já impedira o aprofundamento quando se opôs no seio do Comité Fouchet (196I)às leses dos demais membros relativas à união política, assim como às propostas do "Mcmorandum Hallstein" tendentes a potenciar as funções da Comissão. 61 Parágrafo I, da declaração comum sobre o processo dc discussão no seio do Conselho de Ministros
41
11 !m %Kr
quadro comunitário; o "alargamento" implicando a aceitação da adesão da Grã-Bretanha e
dos outros países que a acompanhavam na sua candidatura ao ingresso na Comunidade.
O sucesso da Cimeira de Haia foi decisivo para o método comunitário - este sucesso permitiu
avançar paralelamente sobre as três frentes sem considerar uma preambular à outras ou outras,
o que marcou o ponto de partida de um novo pragmatismo no método comunitário.
A cimeira de Haia foi então seguida de várias evoluções importantes:
- a criação do sistema de recursos próprios em Abril de 1970, ao qual foi ligado um
crescimento dos poderes orçamentais do Parlamento Europeu (Tratado do Luxemburgo de 22
de Abril de 1970); em Outubro de 1970;
- o "Relatório Davignon" sobre a cooperação política - com este documento os Estados-
membros adoptam o princípio de reuniões periódicas dos Ministros dos Negócios
Estrangeiros e dos dirigentes políticos;
- adopção da declaração sobre a União Económica e Monetária , em Março de 1971, que viria
a conhecer o fracasso na sua primeira fase de execução devido à crise do dólar mas sobretudo
devido à diversidade das estruturas e das políticas prosseguidas pelos Estados-membros, bem
como à sua maior ou menor capacidade de resistir às pressões externas;
- por fim a Cimeira da Paris de 1974, e a decisão do primeiro Conselho Europeu de eleger o
Parlamento Europeu por sufrágio universal directo
- a adesão do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca verificou-se a 1 de Janeiro de 1973,
isto é 12 anos depois da abertura das negociações(1961). Na Noruega, em virtude do
resultado desfavorável do referendo nacional realizado neste país,o acordo não chegou a ser
ratificado.62
2.3.2 SIGNIFICADO DO PRIMEIRO ALARGAMENTO
O alargamento da Comunidade estendeu-se a duas nações prósperas (Reino Unido,
Dinamarca) e um país pobre mas muito pequeno (Irlanda, com 3.5 milhões de pessoas) com
estreitos laços comerciais com um outro (Reino Unido). Claramente, este alargamento não
aumentou de modo significativo a diversidade económica da CEE. A CEE até aí consistia em
três economias poderosas (Alemanha Ocidental, França e Itália), e três países pequenos mas
ricos (Luxemburgo, Bélgica, e Holanda).
62 O referendo nacional, realizado cm Setembro de 1972, apresentou um resultado de 53,7% contra a adesão.
42
Este primeiro alargamento faz deslocar o centro de gravidade da Comunidade para Norte.
Com efeito, enquanto a Europa dos fundadores se equilibrava à volta do eixo renâmo, símbolo
da reconciliação ffanco-alemã, com a adesão da Dinamarca , da Irlanda e do Reino Unido o
centro de equilíbrio desloca-se para Norte, perspectivando na altura um diálogo mais aberto
no interior da Comunidade que procurava melhorar o seu equilíbrio interno. Como teremos
oportunidade de constatar o diálogo nem sempre se viria a apresentar fácil, e o binómio
alargamento/aprofundamento nem sempre linear sobretudo após a adesão da Grã-Bretanha,
país que sempre defendeu uma integração mais moderada e que, como tal, colocou inúmeros
obstáculos ao avanço do aprofundamento. A experiência histórica demonstra, que o
alargamento no caso inglês conduziu a um certo estrangulamento do aprofundamento pela
introdução de heterogeneidade de posições na Comunidade: este alargamento, aumentou
grandemente a diversidade política na CEE e introduziu um dos grandes "cismas" que marcam
ainda hoje as políticas europeias. Os seis originais formam o grupo de países devotados a uma
integração mais profunda, conduzindo eventualmente à União Política, enquanto o Reino
Unido e a Dinamarca formam o grupo de membros que preferem uma integração mais branda,
limitada ao económico.
2.3.3 A SEGUNDA VAGA DE ALARGAMENTOS: INTEGRAÇÃO DOS PAÍSES DO
SUL
O alargamento da Comunidade não se ficou porém por aqui nesta fase, embora a vaga de
alargamentos seguinte, tenha surgido em circunstâncias bem diferentes: as negociações tendo
em vista o primeiro alargamento tiveram lugar quando a CE estava a crescer rapidamente, no
entanto, o segundo alargamento já tem lugar numa conjuntura de crise económica e
desequilíbrio estrutural característico do sistema económico mundial.
Já durante as negociações de Reino Unido, da Irlanda,da Dinamarca e da Noruega surgiu a
pergunta relativa ao que iria suceder aos restantes estados da EFTA (Suécia, Áustria,
Portugal, Finlândia e Islândia), dos quais alguns não queriam aderir à CEE devido à sua
neutralidade e outros não poderiam ser integrados devido ao sistema político que neles
vigorava. Foi encontrada uma solução em Julho de 1972, com a conclusão de uma convenção
43
de comércio livre entre os vários estados da EFTA e da CEE.63Após o retomo à democracia,
apresentaram o seu pedido de adesão a Grécia, em 1976, e Portugal e Espanha em 1977.
A Grécia, passando a ser membro de pleno direito da CEE, esperava, antes de tudo, a
estabilização das suas estruturas democráticas readquiridas e, em consequência disso, o
"reconhecimento" internacional. No domínio económico, abriam-se para a Grécia melhores
perspectivas para o revigorar a longo prazo da sua economia, através da modernização do
sector agrícola e industrial.
Para Portugal, a adesão à CE significa, após a perda das suas colónias e a superação dos
problemas de política interna , o regresso a uma das suas "origens", a Europa. A CE oferece a
Portugal a oportunidade de sair do isolamento político, abrindo-lhe ao mesmo tempo a
possibilidade de reestruturação económica do país - esperava-se que a confiança adquirida
com a adesão levasse à reanimação da indústria e da agricultura, através do relançamento dos
investimentos, dos apoios financeiros.
Para a Espanha, a adesão à CEE significou a concretização de um desejo já antigo64, e a
previsão de um aumento substancial da actividade económica, principalmente a agrícola e
industrial. Beneficiando dos programas de desenvolvimento regional comunitários, a Espanha
esperava poder reduzir a diferença de nível de vida entre as várias regiões do país e recuperar
atraso em relação a outras nações do continente.
2.3.3.1 A PROBLEMÁTICA DO SEGUNDO ALARGAMENTO
E no contexto de uma conjuntura internacional em mudança que deve ser enquadrada a
problemática do alargamento da Comunidade Europeia para Sul.
A nível político as instituições comunitárias exprimiram claramente o seu ideal como sendo o
da democracia pluralista. Embora não recusassem estabelecer relações com estados que
tinham outros regimes políticos, as instituições comunitárias recusaram sempre acordos de
cooperação política com regimes ditatoriais que não respeitassem as liberdades fundamentais.
Assim numa reunião em Bruxelas em Julho de 1975 foi expressamente declarado que a
61 Também a Noruega, dado que a sua adesão linha falhado, foi incluída nesta zona de comércio livre. 64 Nesta altura o isolamento de Espanha já estava cm larga medida superado, ou pelo menos não era tão acentuado como no caso português.
44
Comunidade "não presta apoio senão a uma democracia de carácter pluralista". As instituições
comunitárias não afirmavam somente este principio, aplicavam-no também nos seus actos.65
Tendo em conta esta linha de conduta não se estranha que os povos europeus se voltem para a
Comunidade logo que são libertados da ditadura e ascendem à democracia. Foi pois o que
sucedeu com os "países do sul" - libertos da ditadura em Junho de 1974, Abril do mesmo ano
e Novembro de 1975, a Grécia, Portugal e Espanha, respectivamente, formularam os seus
pedidos de adesão à Comunidade.
Todavia, o alargamento da Comunidade Europeia para Sul não se deve entender apenas como
a consequência do desejo dos três países da Europa Meridional consolidarem o carácter
democrático do seu regime político; resulta também do desejo e da necessidade da própria
Comunidade em ampliar a área de cooperação política e das implicações económicas que tal
decisão acarretaria.
A necessidade económica do alargamento para Sul resultou fundamentalmente de dois
factores fundamentais: do desafio lançado pelo Terceiro Mundo nomeadamente pela
Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) aos países industrializados66; e este
aspecto radica no facto de a Comunidade depender em energia e em matérias-primas,
essencialmente do hemisfério Sul e de estes exigirem a instauração de uma nova ordem
económica internacional - a Comunidade tem necessidade de aproveitar a situação estratégica
dos três países da Europa Meridional para incrementar relações com o Terceiro Mundo, não
obstante ser agravada a dependência energética com a adesão dos três países.
Por outro lado, resultou das relações económicas e comerciais existentes entre a Comunidade
e os países candidatos, o que constituiu por si um factor de aproximação entre as partes e
facilitou a concretização do alargamento para Sul.
A Comunidade estabeleceu a partir dos anos 60, acordos económicos e comerciais com cada
um dos países candidatos; acordo de Atenas (Julho de 1961), que estabeleceu uma verdadeira
associação,e cujo objectivo último consistia em preparar a Grécia para a posterior adesão;
acordo com Portugal (Julho 1972) que estabelece progressivamente uma zona de comércio
livre para os produtos industriais; acordo preferencial com Espanha (Junho 1970), pelo qual o
65 Note-se como exmplo desta prática o já citado caso de quando os coronéis tomaram o poder na Grécia instaurando a ditadura os acordos de associação concluídos em 1961 entre a Comunidade e a Grécia foram congelados. Do mesmo modo a Comunidade recusou concluir um acordo de associação com a Espanha franquista. 66 A crise do petróleo que estala cm 1973 é com certeza um factor a considerar. Com efeito, no Outono de 1973, além do aumento do preço do petróleo (de 2,5 para 6 dólares por barril), os países da OPAEP decidem o embargo do fornecimento do petróleo. A Comunidade sofre um grande abalo que se reflectirá na recessão económica subsequente e verifica que a sua prosperidade depende em grande parte da corrente de matérias- primas provenientes do terceiro mundo. Constata que o restabelecimento da economia europeia não pode ser dissociado do desenvolvimento dos paises mais pobres e do aumento da procura mundial, aliado ao raciocínio que sempre que "um pais do sul se desenvolve, loma-se criador.produz, compra mais,cria mais empregos ao Norte do que aqueles que suprime".
45
mercado comunitário se abriu às exportações industriais espanholas, ficando as exportações
agrícolas sujeitas a um regime mais selectivo. Estes acordos tinham por objectivo levar
progressivamente as trocas comerciais dos três países a inscrever-se no âmbito comunitário,
contribuindo para evitar que se produzissem confrontações entre aparelhos económicos e
sociais de características muito diferentes após a adesão dos respectivos países.
Apesar desta aproximação, o alargamento da Comunidade para Sul levantou, e continua a
levantar, problemas económicos delicados, por englobar países relativamente menos
equipados em termos de capacidades técnicas de exploração dos recursos.
Nestas condições, a coesão do Mercado Comum e a realização de uma União Económica e
Monetária poderiam ser afectadas pelas novas disparidades resultante do alargamento. Para
evitar que as disparidades de produção por habitante e, por conseguinte de produtividade e de
custos de produção constituíssem um obstáculo à coesão da Comunidade, foi preciso tomar
medidas de solidariedade e pôr em prática mecanismos de correcção destinadas a reforçar a
coesão comunitária e a minimizar as desvantagens do alargamento, nomeadamente nos
domínios agrícola, industrial e regional.
No domínio agrícola surgia o perigo de um aumento da taxa de aprovisionamento em certos
produtos já excedentários ou no limite desta situação (vinho, azeite, alguns frutos e legumes
frescos), com a agravante de o nível de preços muitas vezes mais elevado na Comunidade
poder conduzir ao aumento da produção nos países candidatos. No que concerne outras
produções excedentárias na Comunidade, mas deficitárias nos países do Sul (produtos lácteos
e carne), esperava-se que o alargamento pudesse ter um efeito positivo para a Comunidade,
através do reequilíbrio destas produções ( nem sempre assim aconteceu).
No domínio industrial, temia-se que à concorrência agrícola se fosse acrescentar uma
concorrência industrial no sector do têxtil, do aço, do calçado, e da construção naval. O
alargamento aumentou as capacidades de produção em certos sectores sensíveis da
Comunidade e agravou a disparidade das condições de produção existentes em outras.
No plano regional, já era de certo modo previsível que as disparidades regionais da
Comunidade fossem agravadas com o alargamento, devido essencialmente às diferenças de
produção agrícola, o que significa que as regiões mais pobres da Comunidade alargada
passaram a ser as regiões agrícolas dos países candidatos.
O aumento dos desequilíbrios regionais, produzindo no plano social grandes diferenças de
nível de vida, deu lugar a importantes migrações para algumas regiões mais ricas, o que
46
acentuou o despovoamento de umas e a concentração populacional em outras. A Comunidade
passou a ter de fazer face a fenómenos como emigração e a desertificação. :
Na fase do pré-alargamento muitas foram as interrogações sobre o que aconteceria à i
Comunidade alargada. O perigo de imobilidade política da CEE poder aumentar em
consequência do aumento da heterogeneidade que o alargamento implica e poder criar mais
obstáculos ao processo de integração interna e a encontrar o papel que a CEE podia ou devia 1
desempenhar na economia mundial, pode servir como uma explicação a juntar a outras , para
as muitas reservas contra o alargamento. Por exemplo, no contexto deste segundo
alargamento a Comissão divulgou o ponto de vista, de que na Comunidade alargada, o
processo de decisão política e o processo de desenvolvimento da CEE poderiam correr o risco
de serem ainda mais obstruídos do que no passado se o princípio da unanimidade voto não
fosse substituído, em grande parte, pela regra da maioria. Outros duvidaram que a Política
Agrícola Comum pudesse conciliar interesses tão contraditórios como os defendidos pelos
países do Norte, essencialmente consumidores, portanto favoráveis a preços baixos dos
produtos, e os defendidos pelos países meridionais desejosos de elevar o nível de vida da sua
numerosa classe camponesa. Outros interrogaram-se ainda sobre se os países ricos da Europa
alargada estariam dispostos a proceder a importantes transferências financeiras para reforço
das políticas regional e social europeias.
Curiosamente, o inicio do novo processo de alargamento coincidiu de novo - já sucedera o
mesmo em 1971 - com o relançamento dos projectos de União Económica e Monetária,
graças à instauração do Sistema Monetário Europeu (1979). Trata-se por certo, de esforços
paralelos de aprofundamento desenvolvidos num momento em que se teme uma diluição da
Comunidade, que decorreria do seu alargamento: um clima de estabilidade monetária na
Europa traduzir-se-ía em resultados benéficos para o desenvolvimento económico e para
empreender reestruturações.
Para a Comunidade, o alargamento (Grécia em Janeiro de 1981, Portugal e Espanha, 1 de
Janeiro de 1986) foi ainda ocasião para resolver certos problemas que entravavam a sua
progressão assim como de relançar o processo de revisão dos tratados. No plano institucional,
o alargamento contribuiu para a adopção do Acto Único Europeu que afim de evitar riscos de
bloqueio de decisão, estende o campo de voto à maioria qualificada no Conselho.
No plano financeiro, dado o crescimento das intervenções que induzem as novas adesões, a
Comunidade empenhou-se em aumentar os seus recursos próprios e em assegurar a
estabilidade dos mesmos (Conselho Europeu de Bruxelas em Fevereiro de 1988).
47
(■m
\Y O alargamento conduziu por fim à adaptação de certas políticas comunitahãs^jè
nomeadamente a uma nova reforma da PAC assim como à introdução pelo Acto Único, no
domínio comunitário, da política regional, elemento de coesão económica e social. Neste
quadro, e na perspectiva do Mercado único, a Irlanda, Grécia, Espanha e Portugal obtiveram
de imediato uma duplicação da dotação dos fundos estruturais para o período 1988-1993,
depois uma nova concessão destes créditos para 1993- 1999, afim de os ajudar na via da
União Económica e Monetária.
Parece-nos importante referir algumas implicações desta mudança para futuros alargamentos
na UE, uma vez que os actuais candidatos da Europa Central ao ingresso na UE tomam como
modelo a adesão da Grécia, Portugal e Espanha, considerando que se estes entraram não há
motivo para recusar a sua admissão. No entanto este aspecto é bastante discutível, pois a
Comunidade que aceitou a entrada da Grécia, Espanha e Portugal não é a mesma de hoje.
Fundamentalmente o seu acesso alterou-a, entre outros aspectos, criando um grupo de países
que poderá ter vantagens em se opor ao acesso de mais países pobres. Note-se que quando a
Grécia aderiu, a Irlanda era o único país pobre na Comunidade. Quando a Espanha e Portugal
aderiram, a Grécia e Irlanda juntas somavam apenas cerca de 5% da população da CEE.
Agora os "quatro pobres" representam cerca de um quinto da população da UE.
2.4 1986- 1992; O RELANÇAMENTO, DEPOIS A ACELERAÇÃO
2.4.1 O ACTO ÚNICO EUROPEU
O relançamento de 1986, tem uma origem complexa e é protagonizado pelo Acto Único
Europeu.
Várias razões de indiscutível importância impunham aos Estados membros a reconsideração
do processo de integração e dos respectivos mecanismos institucionais: em finais dos anos 60,
o "Mercado Comum" - tal como os tratados comunitários o haviam concebido - tinha sido em
larga medida realizado: a união aduaneira encontrava-se estabelecida com base na livre
circulação das mercadorias e na aplicação de uma pauta aduaneira comum; as políticas
comunitárias contempladas no Tratado de Roma haviam sido em boa medida implementadas.
Sentia-se no início dos anos 70, a necessidade de um maior aprofundamento do processo de
integração europeia - exigido, aliás pela própria dinâmica de engrenagem que fora posta em
48
marcha. As razões são várias: era urgente dar resposta eficaz à dificuldade de completar a
realização do mercado comum europeu - compartimentado ainda , cerca de 20 anos após a
conclusão dos Tratados, quer por uma densa teia de regulamentações nacionais bloqueadoras
da livre circulação das mercadorias e dos factores de produção, quer por profundas
divergências de políticas estatais com forte incidência económica; por outro lado sentia-se
cada vez mais a necessidade de um avanço qualitativo da integração europeia mediante o
alargamento da acção comunitária a novas áreas e o aprofundamento das políticas comuns
indispensáveis para permitir ultrapassar a fase do mercado comum e atingir o estádio superior
da união económica e monetária. A par disso, era evidente a necessidade de robustecer a
capacidade comunitária para elaborar e aplicar uma política externa assente em posições
comuns dos estados membros, definidas num quadro institucional capaz de assegurar a
compatibilidade das políticas com os interesses superiores da Comunidade. Na verdade a
Comunidade carecia de novos impulsos, na perspectiva da tão falada União Europeia, e tais
impulsos não dispensavam a reconsideração do sistema institucional das Comunidades.
Pressionado pela sua própria Declaração Solene de Estugarda Sobre a União Europeia e pelo
Projecto de Tratado da União Europeia (Junho 1983), proposto pelo Relatório SPINELLI, os
Estados membros não podiam continuar a protelar a conclusão de um instrumento jurídico.
Nestas condições, na sua reunião de Fontainebleu, em Junho de 1984, o Conselho Europeu
designou um Comité Ad Hoc Sobre Assuntos Institucionais (Comité DOOGE), para elaborar
"propostas de reformas institucionais e de aprofundamento e extensão das suas políticas" que
serviram de base aos trabalhos de uma conferência intergovernamental convocada para
preparar um projecto de tratado europeu.
Os resultados do trabalho dessa Comissão ficaram expressos no texto, designado por Acto
Único que o Conselho Europeu viria a ser aprovado em Dezembro de 1985, no Luxemburgo
(entrou em vigor em 1 de Julho de 1987).67
Podemos sintetizar o seu conteúdo, que contém disposições de carácter político, jurídico e
económico-social , da seguinte forma :68disposições de tipo institucional (institucionalização
do Conselho Europeu, reforço dos poderes do Parlamento, reforço da cooperação entre
Conselho e Parlamento, aumento do número de decisões que são tomadas por maioria
67 O nome de Acto Único, porque num mesmo acto se procedeu à revisão dos três tratados comunitários; porque num só instrumento jurídico são tratadas as questões relativas tanto ás Comunidades Europeias (questões institucionais, mercado interno, c novas políticas comuns) como à cooperação política que are ao Acto único decorria à margem do quadro comunitário (art.l do AU) e na conformidade de um regime resultante de meros acordos informais enlrcos Estados membros da Comunidade.
Romão, António, "Portugal face a "1992": membro de uma "Europa Social" ou súbdito na "Europa do mercado interno"? in Estudos de Economia. vol.DC n03. Abril-Junho, 1989
49
qualificada , institucionalização do FEDER)69; disposições sobre cooperação em matéria de
política externa; disposições de carácter económico-social (a realização do mercado interno
até 31 de Dezembro de 1992; a capacidade monetária, que se traduz, no essencial, por atribuir
um estatuto mais formal ao Sistema Monetário Europeu e ao ecu, assim como aponta para um
reforço da convergência das políticas económicas e monetárias, a coesão económica e social,
que traduz a preocupação de responder aos desequilíbrios existentes entre regiões e países no
âmbito da Comunidade e cuja concretização passa pela reforma financeira da Comunidade
(recursos próprios), por alterações aos mecanismos da política agrícola comum (PAC) e pelo
reforço dos fundos estruturais (FEDER, FSE e FEOGA- Orientação); finalmente, contém
disposições sobre política social, política do ambiente e política de investigação e
desenvolvimento tecnológico.
O Acto Único deu um suporte legislativo ao programa de realização do mercado interno em
termos mais claros e mais específicos e melhorou considerávelmente os procedimentos a
seguir para se alcançar o objectivo. Após o AUE os esforços comunitários passam a estar
concentrados na concretização desse mercado interno, protelando o alargamento para um
prazo ainda distante - o pós-Maastricht. Durante este "interregno", parece prevalecer a tese de
"primeiro aprofundar e só depois então alargar a Comunidade".
2.4.2 1990 - 1992: A ACELERAÇÃO
A dinâmica da integração, já "engrenada" pelo Acto Único foi reforçada pelos acontecimentos
excepcionais que marcaram o ambiente internacional em 1990: o desmoronamento do sistema
dos Estados Socialistas na Europa Central e sobretudo a reunificação alemã conseguida onze
meses apenas após a queda do muro de Berlim (Outubro 1990).
Esta reunificação representa economicamente um verdadeiro alargamento da Comunidade em
direcção à ex-RDA, mesmo se em termos jurídicos , mais não houve do que uma simples
integração dos lãnders da RDA no seio da RFA.
Os acontecimentos de 1989-1990, aceleraram a marcha comunitária no sentido da integração,
e a reunificação alemã, com todas as particularidades que a caracterizam, constituiu um
estímulo quer ao nível do aprofundamento (até para deter o peso de uma Alemanha unida),
69 Todas estas disposições se traduzem por aditamentos ou alterações aos três Tratados - CECA, EURATOM, CEE.
50
quer ao nível do alargamento a outros Estados, embora, por outro lado, tenha funbuírtadcy
como obstáculo adicional a esses alargamentos, enquanto não se concluísse o processo.
Em Dezembro de 1990, o Conselho Europeu de Roma lançava em paralelo duas Conferências
Intergovernamentais: a primeira sobre a União Económica e Monetária e a segunda sobre a
União Política. O paralelismo destas duas Conferências, no entanto, era apenas no
procedimento, pois o projecto de União Económica e Monetária era muito mais avançado,
mais coerente e a sua negociação não encontrou dificuldade de maior - a fixação da data de 1
de Janeiro de 1994 para o início da segunda fase do processo de instauração da União
Económica e Monetária, e a indicação da data limite - 1 de Janeiro de 1999 - para o início da
terceira fase, isto é para a adopção da moeda única e para a instituição do Banco Central
Europeu e do Sistema Europeu de Bancos Centrais; a definição dos critérios de convergência
nominal70, que os estados- membros devem respeitar, ou alcançar para serem considerados
aptos a entrar na terceira fase da realização da UEM são algumas das aquisições desta
conferência. Pelo contrário, os diferentes capítulos do projecto de União Política levantaram
reais dificuldades e reactivaram o velho debate sobre a "supranacionalidade" - durante a
Conferência Intergovernamental sobre a União Política , enfrentaram-se de novo as posições
dos partidários (França, Alemanha, Espanha) e dos opositores (Grã-Bretanha, Dinamarca,
Irlanda) de um maior avanço da CE em direcção à União Política Europeia, contando estes
últimos, em certas ocasiões, com o apoio de outros estados membros caracterizados pelo seu
atlantismo (Holanda e Portugal).
Mais uma vez se encontrou uma fórmula de compromisso, patente no Tratado de Maastricht
sobre a União Europeia - a Grã-Bretanha conseguiu a exclusão da palavra "federalismo" e a
manutenção do consenso no exercício da política comum de segurança, os "atlantistas" o
reconhecimento da primazia da OTAN sobre a UEO, a Irlanda a salvaguarda da sua
especificidade sobre a sua política de segurança e defesa. Não obstante, o progresso em vias
da União Política foi considerável, sobretudo se comparado, com os modestos avanços do
Acto Único Europeu neste sentido.
Assim, entre os objectivos da União Europeia reconhecem-se os seguintes: "afirmar a sua
identidade no âmbito internacional, em particular mediante a realização de uma Política
Exterior e de Segurança Comum que, incluirá no futuro, a definição de uma política comum,
que poderá conduzir a seu momento, a uma defesa comum; reforçar a protecção dos direitos e
70 Os critérios de convergência foram enumerados no primeiro capitulo deste trabalho.
51
interesses dos nacionais dos seus estados membros mediante a criação de uma cidadania da
união; desenvolver uma cooperação estreita no âmbito da justiça e dos assuntos internos"71.
Uma das mais significativas inovações e avanços, é a possibilidade de Conselho de Ministros
dos Assuntos Externos determinar as matérias de política exterior sobre as quais as decisões
podem ser tomadas por maioria qualificada72. Uma vez que esta norma não se aplica à política
de segurança e defesa, os estados membros adoptaram uma declaração pela qual
estabeleceram que , no referente às decisões do Conselho que exijam unanimidade, "evitarão
na medida do possível impedir uma decisão unânime quando exista maioria qualificada em
favor da dita decisão"73.
O Tratado cria uma cidadania da UE,74 e contém por último, disposições, embora modestas,
sobre cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos. Não se trata de uma
política comum, mas apenas de uma simples "cooperação".75.
O Tratado da UE foi assinado em 7 de Fevereiro de 1992, em Maastricht, pelos representantes
dos doze Estados comunitários, ratificado posteriormente e entrou em vigor em 1 de
Novembro de 1993.
2.5 1992 - ARRANQUE DE NOVA ETAPA NA CONSTRUÇÃO COMUNITÁRIA
A etapa que se iniciou em 1992 viu acelerar de imediato a aproximação aos países EFTA, que
viria a traduzir-se em adesão, e o olhar para a candidaturas depositadas pelo Chipre, Malta ,
Turquia e vários Países da Europa Central e Oriental (PECO) .
Mesmo se o alargamento a alguns destes candidatos parece um facto adquirido à partida,
algumas questões merecem ser colocadas, porquê estes candidatos e porquê nesta altura?
O desmoronamento da União Soviética pôs fim à existência de um sistema bipolar e à divisão
da Europa. Abriu uma nova era no plano das relações internacionais, enquanto os antigos
Estados satélites da URSS, ou aqueles que tinham tradicionalmente uma política de
neutralidade, viram desaparecer o principal obstáculo à sua reivindicação de fazer parte da
"grande corrente europeia."A unificação alemã foi um testemunho imediato desta nova era.
A adesão a curto prazo só era inicialmente prevista para os países EFTA, mas tanto os
PECO, Estados Bálticos assim como a Turquia, Chipre e Malta, impuseram o acelerar da
71 Parágrafos 2, 3 e 4 do artigo B do Tratado de Maastricht. Parágrafos 1 e 4 do artigo J.l. e parágrafos 1 e 2 do artigo J.3 do Tratado de Maastricht. Declaração relativa às votações no âmbito da Política Extema e de Segurança Comum, anexa ao Tratado de Maatriihl. Artigos 8 e 8-D do Tratado de Roma, estabelecidos pelo artigo G do Tratado de Maastricht.
52
aproximação. As razões são simples: o fim da divisão europeia acordou sobre o conjunto do
continente um sentimento de solidariedade cultural, enquanto que a atracção política e
económica de uma adesão à União é incontestável. E lógico, com efeito, querer tomar parte
nas decisões económicas e políticas que determinarão o contexto no qual estes países terão
que evoluir.
Os alargamentos colocam no entanto questões quanto à sua oportunidade, numa altura que se
processa um aprofundamento mais activo imposto pelo tratado de Maastricht e levam os
Estados membros da União Europeia a formular diversas e por vezes contraditórias opiniões a
propósito dos países cuja adesão é politicamente desejável.
E certo que alguns candidatos demonstram eventuais dificuldades em pôr em marcha todo o
acquis da integração europeia e existe então um duplo risco para a União: o de uma Europa a
várias velocidades, de um lado, e o de ver as vantagens do alargamento anuladas pelos seus
custos económicos e a aparição de entraves a uma integração mais activa.
Os tratados são claros quanto às condições prévias a qualquer admissão. Três condições são
especificadas em virtude do art.237 do Tratado de Roma e do Art.O do Tratado de
Maastricht: ser um estado europeu, democrático e respeitador dos direitos do homem. Mas as
exigências em matéria de admissão não são apenas de natureza jurídica. O relatório da
Comissão no Conselho Europeu de Copenhaga em Junho de 1993 retomava as seguintes
considerações para todos os países candidatos: a capacidade do país em questão assumir as
obrigações decorrentes da adesão {acquis comunitário); a estabilidade das instituições do país
candidato garantindo a democracia, o Estado de direito e o respeito pelas minorias; a
existência e o bom funcionamento da economia de mercado; a adesão dos candidatos aos
objectivos da União Política, Económica e Monetária; a sua capacidade de assumir a pressão
concorrencial e as forças do mercado que existem no seio da União; a capacidade da União
absorver novos estados sem enfraquecer o processo de integração europeia.
2.5.1 O ALARGAMENTO AOS PAÍSES DA EFTA
Para os países EFTA a adesão inscreve-se num processo de integração iniciado há mais de 20
anos com os acordos de comércio livre assinados em 1972 e 1973, plenamente aplicados
desde 1984, e sobretudo com o lançamento em 1989, das negociações sobre o Espaço
73 Artigo K.l e K.3 do Tratado de Maastricht.
53
Económico Europeu (EEE). De facto, em 1984, CE e EFTA decidiram aprofundar a
cooperação, decisão que ficou consagrada ma chamada "Declaração do Luxemburgo" .
Contudo esta declaração rapidamente revelou ser insuficiente para uma cooperação mais
estreita. Uma proposta inovadora sobre uma "terceira via" que se situa entre a zona de
comércio livre e a adesão plena , foi apresentada por Jacques Delors, então presidente da
Comissão em 1989. Esta proposta baseou-se na noção de espaço económico europeu
integrando EFTA e CE como o objectivo de pôr em marcha um único mercado para o
conjunto da Europa Ocidental. Em Junho de 1990 foram iniciadas as negociações formais com
vista a implantação do EEE, e o Tratado viria a ser assinado no Porto em Maio de 199277
A participação destes estados no EEE foi rapidamente percebida como uma etapa transitória
antes da adesão total à CE.
A adesão à Comunidade havia já sido concebível para a Noruega e Islândia. Na qualidade de
membros OTAN, estes países nunca se haviam oposto a alianças internacionais. A candidatura
Norueguesa de 1972 fracassou, no seguimento do referendo pronunciando-se contra a
adesão, e a Islândia também nunca chegou a consumar a adesão embora sempre considerando
que com a adesão poderia obter melhores condições para o comércio dos seus produtos de
pesca. A neutralidade da Áustria, Suécia, Finlândia e Suiça, explicava em larga medida a sua
recusa em se tomarem membros da CE. Era efectivamente impossível conciliar a sua
neutralidade com as implicações políticas a longo prazo da integração europeia, de um lado,
assim como com um sentimento de pertença da comunidade ao lado Ocidental de um mundo
bipolar, de outra parte.
As mudanças verificadas na Europa de leste em 1989 e o incremento do processo de
integração na CE, com o projecto de criação do mercado único a partir de 1993, criou uma
nova situação aos países da EFTA. A eliminação das barreiras intra-comunitárias era vista
como criadora de adicionais preocupações: os produtos EFTA ficariam marginalizados ao
serem objecto de tratamento diferenciado e a ficarem em situação concorrencial inferior; ao
não participarem nas negociações CE sobre políticas comunitárias e ao não poderem
influenciar o resultado, estariam expostos a um efeito de "satelização".
O EEE saído de vinte meses de negociação (desde a declaração de Jacques Delors de Janeiro
de 1989 à data de assinatura do acordo em Maio de 1992) foi o desenvolvimento e a
adaptação às novas realidades da Declaração de Luxemburgo de 84. Criar um EEE significava
76 Reunião ministerial que sobre a cooperação CE e EFTA, em abril de 1984, onde pela primeira vez se fala de "Área Económica Europeia"
54
estender o Mercado Único aos países EFTA. Este EEE compor-se-ia de 19 países com um
total de 375 milhões de habitantes e que representariam 40% do comércio mundial. A
proposta de Jacques Delors de criar "uma nova forma de associação, com instituições de
tomada de decisão e administrativas comuns" com a EFTA teve subjacente a tentativa de
evitar que o objectivo que a CE se propôs realizar - uma União política - não fosse posto em
causa com a existência de países neutros na Europa. Para os países EFTA, o EEE
representava uma hipótese de entrar no mercado comunitário de 1993, participar da sua
integração mas sem obter adesão total.
O acordo EEE implica que a EFTA aceite grande parte do acquis comunitário, incluindo a
livre circulação de mercadorias, serviços, pessoas e capitais, com alguns períodos transitórios
em áreas sensíveis, adaptações específicas e derrogações, em alguns casos. Prevê o aumento
do comércio livre sem contudo criara uma união aduaneira. Não abrange o desenvolvimento
de uma política comercial comum, nem normas comuns, nem estão associados à política
agrícola comum nem das pescas da CE. As duas organizações convencionaram igualmente
não desenvolver políticas comuns em matéria fiscal e em questões financeiras, não se
prevendo a instituição de uma moeda comum. A participação política ficou aquém do
envolvimento económico que se criou, o sistema consiste na consulta dos países EFTA mas
não na participação da tomada de decisão78.
O muro de Berlim caiu em 9 de Novembro de 1989, nove meses depois do discurso do
Presidente Delors em Estrasburgo, convidando à criação do EEE. As mudanças políticas
fundamentais verificadas na Europa reflectiram-se rapidamente nas decisões pelas quais a
Áustria, a Suécia, a Finlândia, a Noruega pediram a sua adesão à União Europeia. A adesão
total tomou-se numa opção viável a meio percurso das negociações sobre o EEE, se bem que
a Islândia e o Liechtenstein não exprimiram a sua intenção de alargar os acordos, para se
tornarem membros por inteiro da União. A Áustria introduziu o seu pedido de adesão em
Dezembro de 1989 e a Suécia em Julho de 1991, a Finlândia em 1992. A Noruega submeteu
também o seu pedido em 1992 mas rejeitou a adesão por votação popular realizada em 28 de
Novembro de 1994. Quanto à Suiça, ela votou contra a ratificação do EEE - e afastava assim
a hipótese de uma adesão total - em 6 de Dezembro de 1992, precisamente quando a
Comissão preparava a sua opinião sobre uma candidatura oficial de adesão.
77 O acordo EEE deveria entrar em vigor em 1 de Dezembro de 1992,mas devido ao resultado negativo do refendium em alguns países sobre a ratificação do mesmo, a entrada em vigor foi protelada para 1 de Julho de 1993.????? 78 Segundo a opinião de E.Mortimer, publicada num artigo do "Financial Times" de 23 de Outubro de 1991 "a EFTA é um tipo de cidadania que nos permite ser governados por leis que não fizemos, mas não nos isenta de contribuir para o custo de ajudar outros,mais pobres"
55
A adesão viria a confirmar-se em 1995, para a Áustria, Suécia e Finlândia.
O alargamento a alguns países da EFTA apesar de representar um processo simples porque os
candidatos eram países que já se encontravam numa fase de integração com a UE avançada,
não deixou e não deixa de constituir um desafio, não só para os candidatos que passam a
funcionar dentro dos parâmetros da UE e aventuram-se com todos os outros, nos desafios da
própria integração comunitária, mas também e sobretudo, para a UE que terá que reavaliar a
sua estrutura para abarcar novos países.
As dificuldades por vezes surgidas nas negociações não devem fazer esquecer que os países
EFTA oferecem, em definitivo vantagens importantes para a UE. Não somente esta se tomou
o maior bloco político e económico do mundo, mas os países EFTA darão um impulso
considerável ao seu PEB79, constituirão um contributo importante para as finanças
comunitárias (os novos Em são contribuintes líquidos, excepto a Finlândia). A posição
favorável em que estes países se encontram para passarem à 3a fase da UEM, pode ter criado
uma situação em que a concretização dessa etapa se toma mais viável.
O impacto económico do alargamento aos países EFTA foi objecto de diversos estudos
empíricos. Baseando-se na análise dos ganhos e custos da integração, o Center for Economic
Policy Research (CEPR) sublinhou, no seu relatório anual de 199280, o carácter assimétrico
dos motivos para a adesão dos países candidatos e os da UE. Para além dos ganhos
económicos consideráveis advindos com o EEE, os países EFTA desejavam tomar-se
membros da UE sobretudo por razões políticas: poder participar no processo de decisão,
mesmo que isso implique uma limitação à soberania dos Estados. Os motivos da UE são
inversos, os ganhos económicos e orçamentais da adesão destes países são maiores que os
retirados da realização do EEE.
Com efeito, para estes "pequenos" países abertos e muito dependentes da UE em termos de
comércio externo, os ganhos económicos (através de uma maior concorrência e das
economias de escala) são consideráveis. Vários estudos relacionados com as trocas de
produtos industriais81, agricultura e serviços mostraram a existência de um custo, para os
países EFTA, se estes não aderissem à Comunidade.
79A população da união passará de 345 milhões de habitantes para 366 milhões, aumentando o produto mais do que proporcionalmente já que o PIB per capita dos novos pises é superior ao da Uniào(nola 60, p. 77 filo). O PIB nominal representa 10% do da CE para uma população que representa 7.4% da população comunitária. A titulo de comparação lembre-se que a antiga RDA contava sozinha com 17 milhões de habitantes que se reintegraram na Alemanha unificada em 1990. 80 "Is bigger betler? The cconomics of EC enlagement". Relatório anual do CEPR, Monotoring European Integration, 1992, e "EC enlargemenl and the EFTA countries", C. Sarlelis, Economic papers, no100. Comissão das Comunidades Europeias, Março, 1993. 81 Ver o relatório anual 1992 do CEPR que apresenta os resultados dos estudos de P. Krugman ."EFTA and 1992", EFTA occasional paper n^S, 1988) c de J.Haaland e V. Norman, "Global production effeets of european integration", CEPR Discussion paper, n0669, 1992.
Leste. Pela primeira vez na sua história, a Comunidade terá uma fronteira com a Rússia
(1200Km); isto redimensiona geoestrategicamente a UE do ponto de vista da segurança
militar como também de questões não militares (protecção do ambiente, poluição nuclear,
permeabilidade das fronteiras aos fluxos de imigrantes não desejados, etc.). Neste contexto, o
acordos de partenariado entre a Rússia e a CE assinado em Corfu em 24 de Junho de 1994
tem um interesse não negligenciável. Por outro lado, a União ganha peso a nível internacional.
Os novos países têm desempenhado um papel interventivo na cena internacional (quer em
termos de cooperação para o desenvolvimento, quer em questões políticas e militares) que
ultrapassa a sua dimensão populacional ou territorial e que será, sem dúvida, potenciado no
quadro da União.
Aumenta o eco dos pequenos e médios Estados na Comunidade, muito embora a correlação
de forças em termos formais no Conselho não seja substancialmente alterada. Bilbao e López82
fazem uma análise quantitativa das formas possíveis de votação no Conselho concluindo pela
neutralidade do quarto alargamento em termos de poder de votação de cada Estado, com
excepção de uma perda relativa do peso de Espanha.
Aumentam as preocupações de carácter ambiental, não só no que respeita à política
comunitária, mas também na procura de uma resposta concertada aos graves problemas
ambientais do Leste Europeu. Por outro lado, há uma maior pressão no sentido de aproximar
o cidadão do processo de decisão político, já que os novos países da União, especialmente a
Suécia, têm uma grande tradição constitucional, política e cultural nesta matéria (a Suécia fez
mesmo questão de incluir nas suas actas de adesão uma declaração sobre transparência e
governo aberto semelhante, em alguns aspectos, ao expresso na 17a declaração anexa ao
Tratado da união Europeia).
O alargamento aos países EFTA levanta ainda questão da constituição de blocos regionais no
seio da União europeia. Esta questão, latente em anteriores alargamentos, parece ser mais
visível nesta fase, dada a tradição de cooperação entre países nórdicos (desenvolvida, entre
outras instâncias, no seio do Conselho nórdico), que constituiriam assim um bloco coeso em
termos de interesses e prioridade. Os alargamentos sucessivos da comunidade modificaram,
cada vez que ocorreram, os pesos relativos do norte e do Sul. Todos os países EFTA
pertencem à zona Norte. Com a criação do EEE, numa primeira fase, e com a entrada de três
82 Bilbao, Arrese, J.M. e LópezVásquez, J., "El poder de las naciones en la Union Europea", Politica Exterior, Madrid, Agosto/SeL, 1994.
57
países na Comunidade, numa segunda fase, o centro de gravidade política deslocou-se
claramente para o Norte.
2.5.2 PROBLEMÁTICA DOS FUTUROS ALARGAMENTOS - DIFERIR OU
PREPARAR A ADESÃO
Dado que as negociações com os candidatos EFTA terminaram e que alguns deles já são
membros de pleno direito, coloca-se agora a questão dos outros candidatos. O Conselho
Europeu de Coríu (Junho de 1994), deixou transparecer que as candidaturas de Malta , Chipre
e dos PECO, seriam analisadas conjuntamente, embora não estipulando com isto que as
adesões se verifiquem na mesma data. As semelhanças que estes dois grupos apresentam, são
poucas se comparadas com as diferenças que os separam quer em relação às condições em
que se candidatam, quer em relação a possíveis consequências na Comunidade alargada.
2.5.2.1 MALTA E CHIPRE
Estes dois países já depositaram a sua candidatura oficial. Depois de se manifestarem opiniões
bastantes divergentes quanto ao carácter europeu destes dois países, a Comissão adoptou, em
30 de Junho de 1993, o seu parecer sobre os pedidos de adesão de Chipre e Malta à
Comunidade Europeia.83
Os dois pareceres têm como ponto em comum o exprimirem explicitamente a vocação
europeia de Chipre e Malta, abstendo-se no entanto de precisar qualquer prazo para a abertura
das negociações de adesão. De facto, nos dois pareceres a Comissão estima que estes dois
países são elegíveis para se virem a tomar membros de pleno direito , pois eles são plenamente
"europeus" quer do ponto de vista não apenas geográfico, critério que decorre do art.® 0 do
tratado da União Europeia, mas também político, económico, social e cultural.
No entanto e apesar da similitude das duas candidaturas, os argumentos avançados pela
Comissão para justificar a não fixação de uma data precisa para a abertura das negociações
são de ordem política no caso de Chipre enquanto no caso de Malta são de ordem económica.
As candidaturas de Malta e Chipre têm características similares em vários planos:
""Conclusões do parecer da Comissão Europeia sobre os pedidos de adesão de Chipre e Malta, Agence Europe, n0 1847, 3 de Julho 1993
58
- as duas ilhas têm um nível de desenvolvimento económico relativamente suficiente para
preencher as condições decorrentes do acquis comunitário84;
- as relações de associação dos dois países com a Comunidade funcionam de maneira
satisfatória. No entanto, enquanto que o Chipre avança para a etapa da União Aduaneira
prevista, o mesmo processo entre Malta e a Comunidade anda vagarosamente desde 1976,
devido aos prolongamentos sucessivos do período preparatório, pedidos de La Valette;
- os dois países pedem já concessões comerciais à CE, nomeadamente para os produtos
agrícolas e produtos têxteis. A este propósito eles exprimem as suas preocupações perante o
aumento dos seus défice comercial com a Comunidade;
- no plano demográfico são pequenos países; o custo económico da sua integração não coloca
dificuldades de maior à Comunidade;
- pela mesma razão demográfica - 400 mil habitantes em Malta e 700 mil no Chipre - a adesão
destes "mini-estados" comporta implicações institucionais difíceis de resolver no quadro actual
da União Europeia. Para além do Luxemburgo, país de 400 mil habitantes, com um Produto
Nacional Bruto por habitante quatro vezes superior ao do Chipre, a participação destes dois
pequenos estados nos orgãos da Comunidade obrigaria a adaptações que tudo leva a crer
enfraqueceriam a eficácia e o equilíbrio do processo de decisão, a menos que seja efectuada
uma reforma adequada de ordem institucional antes deste alargamento. Neste sentido a
Conferência Intergovernamental de 1996 poderá ter um papel importante, analisando os
procedimentos a tomar para uma melhoria da eficácia do funcionamento das instituições de
uma Comunidade alargada e com vocação a alargar-se ainda mais.
Apesar de todas estas considerações, o caso cipriota e maltês apresentam cada um
particularidades distintas que podem conduzir a uma fase final de acesso a membros de pleno
direito, em momentos diferentes. A Comunidade preferiu fazer uma distinção entre os dois
casos, enquanto as autoridades cipriotas insistem em que as duas candidaturas podem
constituir um dossier de alargamento comum.
A existência de uma separação de facto política e geográfica entre as suas comunidades turca
e grega , assim como a presença de tropas turcas na parte norte da ilha constitui um obstáculo
importante para a integração de Chipre na União Europeia, na óptica da Comissão."85
u Em 1991, o Produlo Nacional Bruto por habitante era de 8.123 dólares para o Chipre e de 7.143 dólares para Malta, enquanto na Comunidade era de 18.110 dólares cm 1991. segundo dados do Eurostat ,5 Comissão da CE, "Relatório sobre os critérios c condições para adesão de novos membros à Comunidade" AGENCE EUROPE, Europc Documents. n0 1790, 3 Julho 1992
59
Quanto a Malta, alguns problemas de ordem económica - estrutural constituem obstáculos a
resolver antes do início de qualquer processo de adesão a fim de evitar um alargamento
caracterizado por um considerável número de derrogações e de longos períodos transitórios -
sistemas bancário, fiscal e comercial deste país devem ser adaptados ao acquis comunitário.
Nesta óptica, a Comissão propõe a sua ajuda técnica e financeira no quadro de um "protocolo
de adaptação" da economia maltesa à sua integração na União europeia. No plano da política
externa, também a questão da neutralidade de Malta é abordada entre as autoridades maltesas
e os seus interlocutores comunitários, pois a sua participação como membro da UE implica
não só alterações à Constituição nacional, mas antes disso "convencer" uma larga maioria de
malteses que não está disposta a abdicar de tal estatuto neutral.
Na óptica de La Valette, Malta pode desempenhar um papel de ponte entre a Europa e o
Mediterrâneo meridional, e este papel é-Ihe reconhecido pela própria Comunidade.
2.5.2.2 TURQUIA
O debate sobre o alargamento da Comunidade não se inscreve apenas num contexto político
caracterizado pelo progresso da integração europeia num contexto internacional marcado por
factores de incerteza, mas também numa nova fase da história do Ocidente que enfrenta o
desafio de se redefinir como democracia universal. Neste contexto a evolução do papel
desempenhado pela Turquia no processo de construção política europeia será um factor
importante.
As conclusões do Conselho Europeu de Lisboa de 27 de Julho de 1992 sobre o alargamento
sublinham, no que diz respeito à Turquia que "na situação política que prevalece actualmente
na Europa, o papel deste país reveste-se da maior importância e há todo o lugar para a
intensificação da cooperação e o desenvolvimento das relações com a Turquia, conforme a
perspectiva definida no acordo de associação de 1963, nomeadamente por um diálogo ao
"mais alto nível".86
O acordo de associação entre a Turquia e a Comunidade (acordo de Ankara, 1963) estipulava
como objectivos: "o estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e a preparação de
uma eventual adesão da Turquia à Comunidade."87
,6 Boletim CE, n06 - 1992. p.10 17 O artigo 28° do acordo estipula que "logo que o funcionamento do acordo permita encarar a aceitação da Turquia das obrigações decorrentes do Tratado que institui a Comunidade, as Partes Contratantes examinarão a possibilidade de uma adesão da Turquia à Comunidade"
60
Em Novembro de 1970 a Comunidade e a Turquia assinaram um protocolo adicional relativo
à passagem à fase transitória da associação, tomaram compromissos por um período de 22
anos, essencialmente em quatro domínios: a supressão progressiva dos direitos aduaneiros e
restrições quantitativas para quase todo o conjunto do sector industrial, o regime preferencial
para os produtos agrícolas turcos, a reaproximação das políticas económicas e a realização
gradual da livre circulação dos trabalhadores turcos.
A aplicação destes acordos nem sempre correu como previsto apresentando fases de algum
enfraquecimento, provocadas quer por razões de natureza económica quer política: durante a
década de 70, fruto das duas crises petrolíferas que tiveram repercussões financeiras e socio-
económicas sobre as economias nacionais, o enfraquecimento da actividade económica na
Europa, levou ao deterioramento da associação CE-Turquia, traduzido dos dois lados pela
adopção de medidas proteccionistas contrárias ao espírito e às disposições do protocolo
adicional; o golpe de estado militar, ocorrido na Turquia em 12 de Setembro de 1980,
representou também um rude golpe nas relações CE- Turquia - a Comissão criticou a violação
dos direitos humanos em particular nos procedimentos judiciários.
A normalização das relações só se verificou em Agosto de 1986 com a reunião do Conselho
da Associação, que teve lugar em Bruxelas, e que abriu caminho para o pedido oficial de
adesão (Abril de 1987) da Turquia à CE.
O parecer da Comissão sobre este pedido (Fevereiro 1990) propunha não fixar qualquer prazo
para a abertura das negociações de adesão e o reforço da integração entre a Comunidade e a
Turquia, conforme previsto no acordo de associação. Durante três anos entrou-se num debate
sobre o relançamento da associação. Finalmente o Conselho da associação, reunido em
Bruxelas em Novembro de 1992, adoptou um vasto programa que prevê nomeadamente o
alcance da união aduaneira em fins de 1995 e o pôr em marcha mecanismos de cooperação
política ao mais alto nível entre as duas partes.
Ao introduzir o pedido de adesão, o governo turco estava consciente, que estava a enveredar
por um caminho difícil. O principal objectivo de Ankara com este pedido era consolidar a
escolha política e a integração económica do país no seio da construção europeia: os motivos
do procedimento de Ankara inscrevem-se ao mesmo tempo numa perspectiva idealista da
vocação europeia e numa avaliação realista das interdependências económicas e política com a
Comunidade - a Turquia considera que faz parte da Europa não apenas enquanto membro da
Aliança Atlântica, da OCDE, do Conselho da Europa e da CSCE, ou enquanto país cujos
sistemas jurídico, administrativo e social são essencialmente ocidentais, mas também como
61
republica laica herdeira do império otomano multi-etnico; no plano económico, o facto de
50% das trocas comerciais fazem-se com a Comunidade, é um factor determinante na
convicção de Ankara para se integraram no processo de UE.
No plano político, a Turquia conhece uma experiência de democracia parlamentar desde o fim
do século.XIX, se bem que com muitas rupturas e falhas. Neste sentido, entendem que a
participação na construção europeia, poderá ser o corolário do desenvolvimento da
democracia turca.
O parecer da Comissão comportava uma afirmação explícita, uma conclusão baseada em dois
argumentos principais e uma série de propostas para o futuro das relações entre CE e Turquia.
Aíirma-se explicitamente a "eligibilidade da Turquia para vir a tomar-se membro da
Comunidade" o que é confirmado nas conclusões do Conselho Europeu de Copenhaga de
Junho de 1993, em conformidade com o espírito e os objectivos do acordo de Ankara de
1964. A Comissão apontava duas ordens de razões para não proceder no curto prazo à
abertura das negociações de adesão com a Turquia: uma ligada ao processo de
aprofundamento da integração europeia numa Europa em plena mutação e outra ligada ao
contexto económico e político turco que no seu entender não tem condições de responder
num curto prazo às exigências da adesão à Comunidade, nomeadamente os novos desafios
que resultam do mercado único e da progressão para a União Económica e Política.
Por outro lado e no que diz respeito à ausência de uma convicção suficientemente forte para
que uma conclusão positiva seja possível num prazo razoável no caso da Turquia, o parecer
da Comissão põe assento nos desequilíbrios macro-económicos do país , como a taxa anual de
inflação de 50% e as suas disparidades sociais e regionais.Um estudo anexo efectuado pelos
serviços da Comissão entre 1987 e 1989 sobre a estrutura e a evolução da economia turca
justificava a incerteza quanto à capacidade do país para assumir o conjunto das obrigações
decorrentes do Tratado de Roma, do AUE, e o objectivo da União Económica e Monetária.
A Comissão não deixa no entanto de sublinhar a expansão económica da Turquia e a sua
posição geopolítica de importância estratégica para a Europa, e daí a grande recomendação
para o relançamento da associação.
62
2.5.2.3 O ALARGAMENTO A LESTE
Na parte central e oriental da Europa as expectativas de adesão não são menos importantes.
Mesmo antes da queda dos regimes comunistas, os PECO , ainda integrados no CAEM,
concluíram acordos bilaterais com a CEE, depois da declaração de reconhecimento mútuo de
28 de Junho 1988. O CAEM foi dissolvido e o apoio da CEE aos PECO tomou-se vital.
Para muitos destes países a adesão constitui o objectivo último de aproximação à Europa, e
aguardam qualquer sinal da UE nesse sentido.
Várias motivações se conjugam na atracção deste grupo de países pela UE:
- uma motivação eminentemente política - tomar o sucesso da transição para a democracia
irreversível. A questão que se coloca desde 1989 é a seguinte: a UE poderá desempenhar o
mesmo papel nos PECO que desempenhou a então Comunidade na consolidação das
democracias na Europa do Sul: Espanha, Portugal e Grécia? Neste aspecto o Conselho da
Europa exerce um papel muito importante no caminho destes países para a criação de um
estado de direito e de protecção das liberdades democráticas. Para os países interessados em
aderir, a sua pertença ao Conselho da Europa é muitas vezes vista como pré-condição à
adesão ao clube das democracias que representa a UE;
- outra motivação é económica. Para os países rompendo com a excessiva centralização no
estado e com um modelo de integração inspirado na experiência soviética, a UE representa um
modelo de economia de mercado e de prosperidade que eles desejam adoptar o mais
rapidamente possível. Mas é também no domínio económico que estes países tem o
sentimento de encontrarem os obstáculos mais marcados ao seu objectivo de integração e que
a sua desilusão se transforma por vezes em severas criticas;
- a necessidade de segurança. Aderir à Comunidade representa de facto uma segurança contra
as ameaças de desestabilização que se manifestam na periferia da ex-URSS e nos Balçãs. Os
PECO rejeitam a instalação no coração do velho continente, de um vazio geopolítico entre o
leste e o Ocidente. O desaparecimento das antigas estruturas de segurança, o rebentar de
conflitos internacionais ligados ao derrubar de conjuntos multinacionais (URSS, Jugoslávia)
reforçam este sentimento de insegurança e explicam as iniciativas apressadas junto das
instâncias de segurança ocidentais como a OTAN. Mas a OTAN, para já, apenas propõe uma
"parceria para a paz" cujo conteúdo é vago e que por outro lado tanto se dirige aos PECO
como à Rússia, uma das causas de insegurança. Daqui decorre a importância dada aos laços
desenvolvidos paralelamente com a UEO, chamada a tornar-se o braço armado da UE.
63
/<■" " ^
l2«' - a esperança de concretizar o sentimento de pertença a uma cultura e a umyi^Uzaçao
comum, pois como disse Jerzy Lukaszewski, embaixador da Polónia em França, a "tendência
à integração voluntária", neste fim de século "concerne as civilizações e não os continentes" .
Há 10 anos, Milan Kundera definiu a Europa Central como culturalmente a Ocidente,
politicamente a Leste e geograficamente ao centro89. Pela primeira vez depois de mais de meio
século, estes países têm o sentimento de poder reconciliar a sua geografia e a sua história, a
sua cultura e a sua pertença política.
Os países signatários dos Acordos Europeus (Hungria, Polónia, Republica Checa e
Eslováquia, que formam o grupo de Visegrado), assim como a Roménia e a Bulgária, são para
já os países cuja cooperação com a UE tem por objectivo mais explicito a preparação para a
futura adesão. Estes países expressaram formalmente o desejo de aproximar as suas
economias às da UE, se possível actuando de modo coordenado, particularmente no caso dos
países que assinaram em 1991 o Tratado de Cooperação Bilateral (Tratado de Visegrado).
Reforçaram esses esforços formando a Associação de Comércio Livre da Europa Central
(CEFTA) em Dezembro de 1992.
A Eslovénia, que a princípio pareceu poder ultrapassar este grupo no objectivo da adesão,
tomou-se num caso particular devido à evolução dos acontecimentos na ex-Jugoslavia, no
entanto tudo indica que poderá vir a seguir os seis PECO atrás citados na adesão.
Por seu lado, para as outras Republicas saídas da antiga federação - Croácia, Bósnia-
Herzegovina, Macedónia - , a perspectiva de virem a integrar o "clube europeu" é
evidentemente muito mais longínqua; quanto à Sérvia e ao Montenegro, eles próprios
excluiram-se da comunidade internacional.
O problema da adesão toma-se ainda mais espinhoso para as ex-Republicas da União
Soviética. Dos antigos países de leste, os Bálticos são certamente os mais próximos da UE:
os seus laços com os países escandinavos, assim como a conclusão próxima de acordos
comerciais semelhantes aos acordos europeus, fazem presumir uma reaproximação com a UE
comparável à operada pelo grupo de Visegrado. Estas reaproximações, assim como as
possíveis relações com as Republicas da Comunidade de Estados Independentes (CEI),
estarão estreitamente ligadas à evolução da Rússia e da sua política externa.
n Comunicação no colóquio "As politicas externas da Europa Central", Paris, FNSP-CERI, 29-3-93, op.cit, LA SERRE, François de, e outros, L 'Union européenne: ouverture à VEst?% Politique d aujourd hui, PUF, Paris, 1994,p.l 12 19 Milan Kundera, Un Occident kidnappé, la tragédie de l Europe Central, inLeDébat, novembro 1983,
64
2.6 A CONFERÊNCIA INTERGOVERNAMENTAL DE 1996 NA VIA DO
APROFUNDAMENTO/ALARGAMENTO
A União Europeia poderá ter que escolher entre a reforma e a sua dissolução numa vasta
zona de comércio livre, pois o alargamento, actualmente a quinze membros, no futuro a 25-
30 membros (se a UE incluir Chipre e Malta, os seis PECO, os três países Bálticos, e outros
países Balcânicos) corre o risco de a enfraquecer, a não ser que se verifique um reforço da
própria União e das suas instituições.
Actualmente, a União Europeia apresenta já dificuldades em funcionar com quinze membros
com as Instituições previstas apenas para seis. As novas políticas comuns instituídas pelo
Tratado de Maastricht - a PESC, assim como a cooperação nos domínios da justiça e da
polícia - apenas operaram tímidos avanços. No entanto, o ideal europeu continua vivo pois
nos estados membros da UE, nenhuma força política organizada se opõe verdadeiramente à
Europa e os países que não pertencem tem na sua maior parte vontade de entrar nela.
Na Conferência Intergovernamental de 1996 os problemas do alargamento da Comunidade
não tem na agenda um papel de destaque, se bem que vários membros, entre eles Portugal,
tenham feito declarações de pretenderem tais discussões. A Conferência centra-se na
intensificação da integração europeia (aprofundamento), o que pode protelar um pouco a
discussão sobre a entrada de novos membros mas pode também preparar a via para essa
entrada signifique um reforço da UE na Europa e no mundo.
Neste sentido a CIG tem entre mãos a responsabilidade de escolher entre três cenários:
-o de uma UE com vontade e capacidade de ser um actor político mundial, capaz de
desenvolver o modelo de sociedade baseado num desenvolvimento económico durável e
progresso social. É o cenário da Europa politicamente poderosa, pretendida pelos fundadores.
Claro que a Conferencia de 1996 será apenas uma etapa neste sentido, mas terá como papel
confirmar que depois do Tratado de Maastricht, a UE é irreversível na via do projecto da
Grande Europa;
- se a Conferencia de 1996 fracassa ou apenas produz passos e reformas sem significado,
restam apenas dois cenários possíveis: diferir o "grande alargamento" até que as reformas
necessárias para reforçar a UE sejam possíveis ou então alargar a União sem a reforçar, o que
na óptica de alguns poderá significar o fim do sonho de uma verdadeira União Europeia.
Neste último caso, a Europa poderá correr o risco de ser pouco mais do que uma zona de
65
comércio livre onde as políticas comuns ficarão reduzidas ao mínimo ou inexistentes, onde
cada país adoptará o que lhe convém. Pode ser o cenário da "Europe molle", segundo a
expressão de Winston Churchill.
Na nossa perspectiva, não é oportuno nem tão pouco possível opôr-se ao grande alargamento.
Este está decidido, mesmo se a data ainda não é certa e ocorrerá mais cedo ou mais tarde,
pois a UE, que representa actualmente o único pólo de estabilidade e de prosperidade na
Europa, terá dificuldade em recusar estender esta estabilidade ao resto do continente.
E evidente que os próximos alargamentos comportam um enorme desafio pois como todos os
alargamentos já verificados trazem consigo o risco de diluição. E preciso pois procurar como
conciliar o alargamento e o reforço da União tendo em mente que alargar a Europa sem a
enfraquecer será vantajoso para todos. E é neste aspecto que à CIG cabe o papel
determinante.
Tendo presente que a adesão de novos membros aumenta a diversidade e heterogeneidade da
Comunidade, e os critérios de admissão impostos em Maastricht, várias alternativas a uma
admissão integral foram imaginadas. As propostas quanto à reformas partilham o objectivo
comum de salvaguardar a integração económica e política de um conjunto de países. Neste
sentido sugere-se muitas vezes que para que os futuros alargamentos não se façam à custa do
aprofundamento é necessária mais flexibilidade da parte da CE de forma a acomodar as
diferentes capacidades e vontades de integração dos E.m.. Diversos rótulos têm sido
colocados a este tipo de desenvolvimento das instituições comunitárias: "Europa a duas
velocidades ou mais velocidade", conforme às preferências de John Major; "geometria
variável", "núcleos duros"(é um conceito compatível com os anteriores, proposto pelo grupo
parlamentar dos Democratas Cristãos Alemães. Núcleo duro será o círculo central, os países
da "primeira velocidade", do centro da "geometria variável" de Estados europeus), "círculos
concêntricos"(distingue-se dos outros por ser um conceito geopolítico. Foi reutilizado por
Jacques Delors em resposta à ideia de "Casa Comum Europeia" proposta por Gorbachov. Em
1994 esta ideia entrou novamente em debate devido à doutrina Balladur de três círculos
concêntricos após a Conferência Intergovernamental de 1996. No círculo central encontrar-se-
íam os países da Comunidade, seguidos pelos países do EEE e, finalmente, pelos tivessem
outras formas de cooperação. Neste caso a manutenção do EEE seria uma espécie de
antecâmara da União - os futuros estados membros podendo aceder ao EEE depois de terem
passado pela etapa do acordo de associação; o EEE poderia seguramente constituir uma
opção viável no caso dos candidatos para os quais a aceitação sem reservas das exigências
66
comunitárias seria contra-produtiva tanto para a União como para o país em questão),
"Europa à la carte", que diferente das anteriores é a ideia segundo a qual cada E.m., no
quadro da cooperação dos seus parceiros preferenciais, escolhe os domínios onde deseja ou
não participar, não existindo um processo de integração enquanto objectivo comum. Estes e
outros cenários que se vão esboçando mostram que a reformulação da Comunidade é um dos
temas centrais a debater, mas cuja resolução é controversa. .
A questão que se coloca é a de saber se cenários tais como uma Europa a várias velocidades
ou uma Europa a círculos concêntricos não ameaça o próprio processo de integração - eis
porque o debate sobre o alargamento é indissociável de um debate sobre o próprio futuro da
União. A União Europeia e os seus candidatos devem encarar todas estas alternativas se
quiserem evitar surpresas e a CIG poderá dar o primeiro passo.
CONCLUSÃO
A construção europeia não se fez na tranquilidade, nem segundo um esquema de edificação
racional, claramente pré-estabelecido. O ritmo da construção europeia não foi nem constante
nem mecânico: os períodos de bloqueio e os períodos de relançamento sucederam-se.
Outra característica da construção europeia, e talvez a mais paradoxal: os alargamentos
sucessivos da Comunidade tiveram no geral um efeito integrador. No entanto, a cada nova
etapa de adesão, os riscos do alargamento foram sublinhados e a ameaça de uma "diluição"
parecia fazer "oscilar".Estes riscos são sem dúvida reais: o processo de decisão tomou-se mais
pesado, sobretudo em questões em que é aplicada a regra da unanimidade; as disparidades
económicas são geralmente agravadas, o que toma necessário o recurso a intervenções
orçamentais acrescidas para assegurar a "Coesão Económica e Social", mas aumenta o risco
de acentuar o desequilíbrio económico dos défices públicos. Por fim, a variedade das situações
regulamentares aumenta e com ela a complexidade da harmonização regulamentar.
Mas se alargamentos ajudaram a estimular o necessário aprofundamento institucional, é
questionável se tais lições são transponíveis para o presente. A situação actual é única:
existem muitos mais e muitos mais heterogéneos candidatos, e a CE está mais integrada, pelo
que as expectativas que envolvem os novos membros são maiores. A CEE era mais
homogénea do que hoje a UE, actualmente é menos coerente, mais diferenciada nas suas
componentes e mais hierarquizada. Alega-se que o alargamento contribuirá para o aumento da
67
heterogeneidade e perda de coerência, feita em nome de outros valores ou interesses, com a
contrapartida de novos mercados.
Mais uma vez, a evolução do equilíbrio institucional estará intimamente ligado ao processo de
decisão; não somente através da extensão do voto por maioria qualificada, mas igualmente em
função do papel jogado pelas diferentes instâncias e mais particularmente pela Comissão.
O Tratado de Maastricht, abriu um período de profunda transformação do sistema das
Comunidades; não é tanto um resultado, mas mais o início de uma fase de reorganização do
dispositivo imaginado pelos autores do Tratado de Roma. A edificação de uma Europa
assente em três pilares (o sistema comunitário do Tratado de Roma, a Política Externa e de
Segurança Comum e os Assuntos Internos), corresponde certamente à filosofia institucional
defendida pela França desde o primeiro plano Fouchet de 1961, mas traz o risco de acentuar
verdadeiras dificuldades institucionais. Se a dimensão política foi durante algumas fases
dissimulada, ela não o pode continuar a ser depois do Tratado sobre a União Europeia.
68
CAI»ÍTXJI^O III
CAPITULO III - ALARGAMENTO AOS PECO
3. INTRODUÇÃO
A nova ordem internacional, imposta pela queda dos regimes comunistas, abriu um novo
período da história, que pode ser dourado ou que pode conduzir a conflitos, causados por
desordens nacionalistas ou económicas e cujos sinais percursores já começaram a aparecer .
Tal é o desafio que coloca a reconstrução dos PECO ao mundo, e particularmente à UE, que
constitui o pólo de referência, no qual estes países se pretendem integrar.
No presente, alguns argumentos chave são utilizados na discussão sobre os problemas e
vantagens que poderá acarretar um alargamento da UE aos PECO: o primeiro argumento
prende-se com os problemas postos pela diferença entre o nível das economias dos "quinze" e
dos PECO, e com a dificuldades em satisfazerem as condições de acesso impostas
(nomeadamente a passagem à terceira fase da UEM).
Outro argumento normalmente usado contra o alargamento aos PECO prende-se com os
possíveis efeitos nas economias dos Estados membros da UE, decorrentes desse alargamento.
Há três aspectos a salientar neste problema: potencial competição dos PECO; as imigrações;
as transferências substanciais da UE para os PECO.
Mas a adesão aos PECO não representa apenas obstáculos e dificuldades. Ela é também plena
de potencialidades: o leste pode proporcionar à CE um vasto mercado para os seus produtos e
serviços; é uma área geograficamente próxima e pode ser interessante para os investimentos
directos uma vez que há abundância de mão de obra qualificada e relativamente barata; a
adesão dos PECO à CE criará um clima de estabilidade, que será vantajoso para toda a
Europa.
Neste capítulo propomo-nos fazer, explicando o contexto, formulando os objectivos, de um
ponto de vista histórico, económico e político, uma análise das situações com que cada país da
Europa Central e Oriental se candidata à adesão à UE, para por fim concluir-mos possíveis
obstáculos e perspectivas desta integração.
3.1 RESENHA HISTÓRICA DAS RELAÇÕES
3.1.1 EUROPA OU "EUROPAS" - RELAÇÕES ATÉ 1988
69
As relações da CE com os PECO até 1988 têm que ser enquadradas no contexto histórico da
evolução das relações leste-oeste.
Após a Segunda Guerra Mundial, os blocos antagónicos vão reforçar-se com a criação de
numerosas organizações de um lado e de outro - a Organização do Tratado do Atlântico
Norte é criada em 1949, o CAEM aparece em 1949 como contrapeso ao Plano Marshall
enquanto que o Pacto de Varsóvia se forma em 1955.
Neste contexto, o nascimento da CEE, em 1957, é visto pela URSS como uma nova forma de
domínio americano, não a reconhecendo juridicamente nem politicamente.
As relações Leste-Oeste visto sob o ângulo do território da CE durante esta época eram
essencialmente um assunto dos Estados membros no quadro das suas relações bilaterais com
os países de leste. De 1959 até cerca de 1970, a Comunidade encontrava-se numa fase
transitória, durante a qual procurava implementar progressivamente uma Política Comercial
Comum. Não havia ainda um regime comercial comum e os Estados membros aplicavam
todos um regime de contingentação face às importações provenientes dos países de leste.
Quando o Chanceler alemão Willy Brandt, chegou ao poder em 1969, lançou uma nova
política de abertura ao bloco de leste - a "Ostpolitilf0 alemã", criando um novo ambiente no
relacionamento Leste-Oeste. O novo ambiente de "détente" mostrou-se propício a um novo
relacionamento entre os dois blocos (exemplo disso é a realização da Conferência sobre
Segurança e Cooperação na Europa), no entanto a CE manteve-se mera espectadora pois não
possuía competências nos "negócios estrangeiros" e não era reconhecida pela URSS.
Uma nova era começa no relacionamento CE/países de Leste, no início dos anos 70. um
discurso de Bresjnev em 1972, deixava antever que era possível estabelecer relações com o
"Mercado Comum". Esta nova atitude explicava-se pelo período de déteníe desencadeado
pela "Ostpolitik" alemã mas também por motivações económicas e comerciais: o arranque de
um mercado comum sem barreiras comerciais e de uma Política Agrícola Comum (PAC)
favorecia a Europa dos "seis" e mudava os "padrões comerciais". A iniciativa vinda do
COMECOM, foi bem acolhida pela CE. Seguiu-se então uma longa caminhada que parecia
não terminar pois as duas partes insistiam sobre os pontos de vista respectivos;
- a CE insistia num relacionamento "paralelo" - desejava favorecer as possibilidades de
emancipação dos países "satélites" sob tutela de Moscovo, pretendia concluir acordos
bilaterais com cada um deles, além de um acordo-quadro com o CAEM. A Comissão
mostrava deste modo que não reconhecia competência comercial horizontal ao CAEM;
70
- o CAEM, propunha um longo texto visando concluir um vasto acordo com a CEE/^qi^h
podia eventualmente ser apoiado por alguns arranjos bilaterais CEE/membros individuais do
CAEM, mas apenas em domínios "técnicos".
Juntava-se ainda uma outra dificuldade de ordem política - o problema do campo de aplicação
CEE/COMECOM. Para a CEE, era essencial fazer figurar nos acordos a "cláusula territorial",
dita cláusula de "Berlim". Esta cláusula que a CE inseria obrigatoriamente em todos os seus
acordos com países terceiros indicava que o acordo em questão se referia aos território da
CE, do qual Berlim-Leste faz parte, conforme as disposições do Tratado de Roma.
Estas divergências duraram até Junho de 1988, quando finalmente foi assinada a Declaração
conjunta CEE/COMECOM . Pouco depois a URSS e a maior parte dos países de Leste (com
excepção da Roménia de Ceausescu que retardou este procedimento) abriam missões
diplomáticas em Bruxelas junto das CE. Esta declaração é importante como símbolo pois
marca o fim de um longo e difícil processo - o reconhecimento oficial mútuo.
3.1.2 PRIMEIROS ACORDOS CEE/PAÍSES DE COMÉRCIO DE ESTADO
Os primeiros acordos de comércio e de cooperação da CEE com países de comércio de
estado envolveram casos particulares: a Jugoslávia, a Roménia e também a China ( a China foi
o primeiro país comunista a reconhecer a CE).
A Jugoslávia era considerada como um caso à parte, entre os países comunistas uma vez que
sob a influência de Tito, ela tinha-se desligado de Moscovo criando reputação como país não-
alinhado. A Comunidade reconhecia a importância geográfica - pertence geograficamente à
Europa Central e ao Mediterrâneo - o que fez com que a Comunidade se apressasse a
estabelecer vários acordos: acordo não-preferencial de 1970, renovado em 1973, acordo de
cooperação em 1980, vários protocolos financeiros dando acesso aos empréstimos do Banco
Europeu de Investimentos (BEI). Além do estipulado nestes acordos, a Jugoslávia beneficiava
do Sistema de Preferências Generalizadas (SPG) concebido para os Países em vias de
Desenvolvimento (PVD) pela CE.
A Roménia embora com um regime comunista duro e ditatorial no seu interior beneficiava da
habilidade dos seus dirigentes em obter tratamentos de favor pelo Ocidente - beneficiava do
90 Ostpolitik -politica a Leste
71
SPG e negociou com a CE o acordo de cooperação de 198091.Para além das concessões
comerciais oferecidas a CE, julgava que os termos do acordo poderiam atrair a Roménia para
ocidente e encorajar o processo interno de reformas económicas.
Dado que se trata dos primeiros acordos que a CEE estabeleceu com países da Europa de
Leste, denominam-se acordos de "primeira geração"92.
3.2 VIRAGEM NAS RELAÇÕES CE/PECO A PARTIR DE 1988/89
3.2.1 AS PRIMEIRAS RESPOSTAS DA CE - O INÍCIO DA ASSISTÊNCIA
COMUNITÁRIA
De facto até 1988, todos os factores significativos das relações internacionais levavam a
considerar e a antecipar que o segmento das relações CE-países da Europa de Leste
constituíam um elo fraco no sistema das trocas mundiais93. O acordo de reconhecimento
mútuo CEE-CAEM, concluído em Junho de 1988 e a série de acordos comerciais bilaterais
entre a CEE e cada país da Europa Central e Oriental membro do CAEM aos quais ele abria a
porta, apenas constituíam um inicio limitado e difícil para um acréscimo das trocas entre estas
duas partes do continente europeu.
Estes dados vão no entanto ser totalmente transformados pelas transformações que
conheceram os países de leste, a partir de Outono de 1989; a derrocada dos regimes
comunistas na maior parte dos países, as dificuldades económicas crescentes em todos os
estados da Europa Central e Oriental, os desenvolvimentos mais ou menos caóticos da
Perestroika94 na União Soviética, vão conduzir todos os autores envolvidos a uma profunda
transformação das suas atitudes, estratégias e percepções no que concerne o conjunto das
relações entre a CE e a Europa de Leste
Estas profundas mudanças verificadas na Europa de leste não podiam deixar a CE indiferente
e inactiva. Era ao mesmo tempo uma boa oportunidade para afirmar a sua identidade política
91 No plano comercial, apesar do acordo nào fazer concessões tarifárias obrigava a CE a abolir ou suspender algumas restrições quantitativas nas importações da Roménia, em particular alguns químicos, fertilizantes, vidro e cerâmica. Em troca a Roménia aumentaria e diversificaria as importações de produtos comunitários. 92 Estes acordos, nem sempre sào considerados como fazendo parle das diversas "gerações de acordos", considerando-se que os acordos assinados a partir dos acontecimentos de 1989 (acordos de comércio e cooperação) constituem a "primeira geração", e os acordos de associação ou acordos europeus constituem a "segunda geração". Ao longo deste trabalho, consideramos estes acordos como de "primeira geração" pois embora encetados em contextos diferentes, constituem os primeiros acordos da CE com países de Leste. 91 Todas as análises sublinhavam que estas relações conslituiam uma "zona de coloração cinzenta", limitada a cerca de 1% do comércio mundial, cerca de 3% das trocas extra CEE e a mais ou menos 15% das trocas exteriores do CAEM.
Perestroika significa reestruturação, renovamento
72
na Europa e na cena internacional. Por outro lado, do ponto de vista da UE, se por um lado
assegurar a efectivação e a continuidade das reformas estruturais era um objectivo de médio
prazo, tendo em vista a paz, a construção da Nova Europa, a estabilidade continental e
mundial, por outro lado, a reestruturação das economias de leste, significa a prazo, a abertura
de um amplo mercado (carente de bens de consumo, numa Ia fase; deficitário em bens de
equipamento, numa 2a fase) para o escoamento das produções comunitárias. Há também que
considerar efeito da criação de mercados fornecedores complementares (matérias-primas,
produtos semi-manufacturados e produtos industriais tradicionais, baseados numa mão-de-
obra intensiva) e de espaço próximo para fixação de investimentos.
Muitas vezes concebidas na urgência e inspirando-se na política de cooperação para o
desenvolvimento os instrumentos comunitários de apoio ao Leste foram transformados e
complementados ao sabor de relações, evoluindo da simples normalização à perspectiva
progressivamente admitida do alargamento. Em concerto com outros doadores, a qualificou-
se ao longo dos anos 1989-92 como actor importante no quadro da assistência internacional
para com os países da Europa Central e Oriental em transição económica e política e URSS
em vias de dissolução, assegurando sozinha 70% da ajuda internacional.
A assistência financeira facultada, apresentou variadas formas: ajudas de urgência (alimentar e
não alimentar), acções estruturadas ( PHARE e TACIS), apoio à regularização da dívida
externa, empréstimos para a apoio à Balança de Pagamentos, para investimentos em
infraestruturas, créditos à exportação e garantias, assistência técnica etc.
O PHARE95, foi criado em Julho de 1989 (cimeira do "ARCO", Paris) no âmbito do G24
(composto essencialmente pelos países da OCDE). Inicialmente destinado a apoiar as
reformas empreendidas na Polónia e na Hungria, o PHARE foi posteriormente alargado a
outros países de Leste com excepção da ex-URSS para a qual foi concebido um programa
específico -TACIS. Estendeu-se o ano seguinte à Bulgária, à ex-Checoslovaquia, à ex-RDA (a
ajuda cessou com a reunificação), à Roménia e à ex-Jugoslávia (a ajuda à Jugoslávia foi
suspensa em 1991 mas a Eslovénia tomou-se beneficiária em 1992). A admissão da Albânia,
da Estónia e da Letónia no programa entrou em vigor no início de 199296.
O impacto deste programa sobre as transformações económicas foi-se melhorando à medida
da sua implementação - o programa PHARE iria rapidamente evoluir de uma ajuda de
urgência (ajuda alimentares, ajudas humanitárias e importações prioritárias) em 1989-1990,
95 Acrónimo de "Polónia/Hungria: assistência à reestmluraçâo das economias".
73
uma assistência técnica, à reestruturação económica e social, para uma assistência
especificamente orientada para a adesão depois dos acordos europeus ( cooperação em
matéria de harmonização da legislação de base, das normas técnicas, financiamento de pré-
investimentos, a transferência de competências comerciais e técnicas especificas).
O programa TACIS97, foi criado no fim de 1990 com vista a transferir o "savoir-faire"
ocidental à União Soviética da época, e adaptou-se depois de 1992 à ajuda às reformas
económicas dos Novos Estados Independentes e às 12 republicas da ex-URSS: Federação
Moldávia, Mongólia, Uzebequistão, Turquemenistão), e também à Mongólia em 1994, devido
ás suas ligações e similitude de necessidades com a URSS.
O programa TACIS visa estabelecer condições que favoreçam os investimentos privados com
vista à edificação de uma sociedade democrática e de uma economia de mercado. A ajuda
concedida toma a forma de conselhos estratégicos, instauração das instituições, concepção de
quadros regulamentares e formação. Posteriormente algumas adaptações foram introduzidas
para melhorar a gestão deste programa e transformá-lo em programa plurianual. Como o
programa PHARE, o TACIS é gerido pela Comissão em colaboração com os estados
membros reunidos num comité de gestão98.
O apoio comunitário manifestou-se também através de empréstimos garantidos pelo
orçamento comunitário. Trata-se essencialmente de:
- empréstimos do Banco europeu de Investimentos (BEI) sobre os seus recursos - o BEI
financia as despesas de equipamento no quadro de vastos projectos ligados a inffaestruturas,
indústria, agricultura, energia e turismo.
- empréstimos da CE para apoio às Balanças de Pagamentos (concedeu até 1993, 2,5 mil
milhões de ecus em ajuda - são empréstimos a médio e longo prazo que constituem em regra
geral à volta de 50% do peso da contribuição internacional);
- empréstimos EURATOM;
- empréstimos do BERD. Com sede em Londres, o BERD foi especialmente criado em 1989
para efectuar financiamentos nos países da Europa Central e Oriental e na ex-URSS. A UE e
os seus estados membros, que estiveram na origem desta iniciativa de apoio financeiro da
96 Os montantes atingiram 500 milhões de ecus em 1990, 785 milhões em 1991, 1 015 milhões em 1992 e 1 005 milhões para 1993 ou seja um total de 3 295 milhões de ecus no fim de 1993. Para 1994, foi acordada uma soma suplementar de 835 milhões de ecus. 97 Sigla inglesa de "Technical Assistance to lhe Commonweallh of Independem States" 98 O programa TACIS fez concessões de 400 milhões de ecus em 1991, de 450 milhões de ecus em 1992, e de 510 milhões de ecus cm 1993. Para 1994 fixou-se um montante de 460 milhões de écus, com 10 milhões de ecus suplementares no quadro de iniciativas para a democracia e apoio das ONG em apoio tais como a saúde, a habitação e a agricultura. A Rússia recebeu até agora a maior falia da ajuda (60%), a Ucrânia recebeu 15% e o Casaquistão 5%.
74
Europa de leste, desempenham um papel -chave neste Banco, já que representam ceixà^^á—x
51% do capital subscrito. Com o objectivo, de favorecer a transição para economias de
mercado e promover as iniciativas privadas e empresariais, o BERD concede principalmente
empréstimos a empresas privadas mas igualmente a empresas públicas em vias de privatização
ou geridas segundo os princípios da livre concorrência e pode adquirir ou financiar a aquisição
de partes nessa empresa".
3. 2.2 A COOPERAÇÃO COMERCIAL
A declaração comum de 1988 abriu caminho para a conclusão de acordos de comércio e de
cooperação com os países de leste desejosos de melhorar o seu acesso aos mercados
comunitários. Assim, a Comunidade negociou uma série de acordos com os países da Europa
Central, depois com a União soviética(1989): Hungria (Setembro 1988), Polónia (Setembro
RDA (as negociações iniciadas foram ultrapassadas pelos acontecimentos - reunificação - e
ficaram sem objecto). Estes acordos foram completados por acordos sectoriais,
nomeadamente no domínio da siderurgia e dos têxteis.
Baseados nos art.113 e 235 do Tratado, constituem, a "segunda geração" de um conjunto de
acordos com os países de Leste. Eles são o reflexo da Perestroika e compreendem uma
vertente comercial e uma vertente cooperação. No plano institucional, prevêem a instauração
de uma comissão mista, reunindo uma vez por ano. Visam uma liberalização progressiva das
trocas, através da supressão, escalonada no tempo, das restrições quantitativas, a começar
pela supressão das restrições quantitativas especificas; as concessões no sector agrícola são
modestas.
Estes acordos mal tinham entrado em vigor, ficaram ultrapassados, pois já se encaravam, no
seguimento da aceleração dos acontecimentos (unificação alemã, e logo desaparecimento da
antiga RDA) novos acordos mais ambiciosos, quer no plano comercial, económico e político,
tendo como visão a longo prazo a integração da Europa de leste na Europa Unida.
Embora transitórios, e não respondendo às pretensões da Hungria e da Polónia de edificação
de uma zona de comércio livre, os acordos de comércio e de cooperação foram no entanto
ricos de efeitos simbólicos - constituíram o primeiro verdadeiro instrumento permitindo à
99 O BERD que começou a operar lenlamente cm 1991, aprovou 91 projectos cm 1993 que totalizaram 2.28 biliões de ecus, subindo dos 51
75
Comunidade normalizar as suas relações com cada vizinho que a guerra fria forçou a ignorar.
E inútil no entanto procurar medir os efeitos económicos concretos das disposições neles
contidas uma vez que a abolição de certas restrições específicas apresentava um carácter
muito limitado para produzir efeitos significativos.
No entanto a Comunidade não renunciou definitivamente ao instrumento. Com efeito foram
acordos de comércio e de cooperação que a Comunidade assinou, em Maio de 1992 com a
Albânia e com as três Republicas Bálticas da Estónia, Letónia e Lituânia. Também modestas,
as concessões acordadas, centravam-se no levantamento de algumas restrições quantitativas e
cooperação em vários sectores. Com a diferença que o preâmbulo dos acordos precisava a sua
vocação essencialmente normalizadora e transitória, prevendo a termo "o objectivo de um
acordo de associação", isto é a mutação para o comércio livre e um dialogo político
institucionalizado. O Conselho Europeu de Copenhaga (Junho 1993) viria a lembrar este
compromisso com os países bálticos, convidando a Comissão a propor a transformação dos
acordos de comércio e de cooperação em acordos de comércio livre (assinados em Julho de
1994), concebidos como uma etapa intermediária antes da conclusão de Acordos Europeus.
3.3 ACORDOS EUROPEUS - DIFERIR OU PREPARAR A ADESÃO
Desde o Conselho Europeu de Estrasburgo, de Dezembro de 1989, os "doze" declararam-se
dispostos a desenvolver com os países da Europa Central e Oriental "relações mais ricas e
mais estreitas, que repousassem sobre uma intensificação do diálogo político e uma
cooperação acrescida em todos os domínios". O princípio das relações evoluindo da
cooperação à associação com os países mais avançados nas reformas estava assim
implicitamente colocado. A 20 de Janeiro de 1990, os Ministros dos Negócios Estrangeiros
precisaram esta orientação, pedindo à Comissão que redigisse um documento sobre a
conclusão de acordos de associação de um novo tipo com os países da Europa Central e
Oriental. A comunicação da Comissão conduziu à abertura das negociações em Dezembro de
1990 , depois à assinatura dos três primeiros Acordos Europeus100, com a Hungria, a Polónia
e a Checoslováquia ainda existente.
Uma segunda vaga de negociações saldou-se pela assinatura de dois outros acordos europeus,
com a Roménia (Fevereiro de 1993) e com a Bulgária (1993). No seguimento da dissolução
projectos com um montante de 1.09 biliões de ecus em 1992. Em 1994 o banco parece ler estabilizado a sua actividade. Também denominados Acordos Europeus, para os distinguir dos anteriores acordos de Associação com Malta, Chipre, Grécia e Turquia
76
da Checoslováquia em Janeiro de 1993, dois acordos distintos foram renegociados e assinados
com a Republica Checa e Eslováquia.
Contrariamente aos acordos concluídos com a Grécia em 1963 e com a Turquia em 1964101,
os Acordos europeus não reconhecem formalmente a existência de uma ligação entre a
associação e a futura adesão dos PECO à Comunidade. Os PECO lembram apenas no
preâmbulo de cada acordo que a adesão é o seu " objectivo último".
Como os anteriores acordos de comércio e de cooperação, os acordos de Associação em
ílmcionamento entre a UE e cada um dos PECO são estrutural e substancialmente idênticos.
São objectivos fundamentais destes acordos, a criação de um clima de confiança e estabilidade
que favoreça as reformas políticas e económicas, consolidação das bases de uma nova ordem
europeia, melhorar o clima de relações comerciais e de investimentos, promover a transição
para estruturas económicas concorrenciais e facilitar a integração na divisão internacional do
trabalho, aumentar a transparência e a coerência das prestações financeiras da Comunidade e
tomá-las mais flexíveis, intensificar o intercâmbio de informações e a cooperação cultural.
A estrutura idêntica não exclui no entanto a diferenciação de certas disposições segundo os
países em questão; por exemplo para a entrada em vigor da zona de comércio livre ou ainda
da cooperação financeira que formaliza as diferentes formas de assistência existentes (ajudas
PHARE, empréstimos do BEI). Os Acordos Europeus assinados com a Bulgária, a Roménia,
a Republica Checa e a Eslováquia contém uma cláusula que permite a sua suspensão imediata
em caso de violação das obrigações que eles comportam (destinada a evitar qualquer atentado
a dois princípios que o Conselho Europeu de 11 de Maio 1992 considerou inalienáveis - os
direitos do homem e a economia de mercado). Esta cláusula não figurava nos Acordos
Europeus assinados em Dezembro de 1991 com a Hungria, a Polónia e a Checoslováquia, daí
que o governo Checo tenha aceite com muitas reticências esta condicionalidade suplementar
imposta pela Comunidade em 1993.
3. 3.1 UM COMÉRCIO LIVRE SUJEITO A CONDIÇÕES
Contrariamente aos acordos de associação concluídos com a Turquia, os Acordos Europeus
não visam realizar uma união aduaneira, nem mesmo estendem aos PECO as quatro
liberdades (bens, serviços, pessoas e capitais) de que passaram a beneficiar os países EFTA
101 Estes acordos foram abordados no capítulo III.
77
no quadro do EEE em vigor desde Janeiro de 1994. O estabelecimento do comércio livre,
para além de progressivo e assimétrico é restritivo. Os Acordos Europeus limitam-se a
organizar uma zona de comércio livre, para os produtos industriais, a ser estabelecida
progressivamente, a partir de um princípio assimétrico - a Comunidade Europeia aceitou
suprimir imediatamente todas as restrições quantitativas e as medidas de efeito equivalente
subsistentes, e no prazo de um período de 5 anos todos os direitos aduaneiros. Por seu lado,
os países associados dispõem de 10 anos para efectuarem uma supressão completa das suas
barreiras tarifárias e não tarifárias em função da evolução da sua situação económica
respectiva e dos produtos em questão.102
A Comunidade tomou no entanto algumas precauções ao aceitar o estabelecimento do
comércio livre. Três produtos industriais ditos sensíveis, que correspondem a sectores
económicos em crise ou em reconversão no interior da CE, são de facto objecto de condições
particularmente restritivas: têxtil, carvão e aço. Para os produtos têxteis, os Acordos prevêem
que os direitos aduaneiros aplicados pela comunidade sejam progressivamente suprimidos,
enquanto as restrições quantitativas continuariam efectivas até que um novo regime
multilateral de trocas dos produtos têxteis fosse definido no quadro do GATT103.
Para o carvão e o aço, os direitos aduaneiros aplicados pela comunidade deveriam ser
abolidos num prazo fixo. Quanto ás restrições quantitativas ela deveriam ser suprimidas a
partir da entrada em vigor dos Acordos. A perspectiva de um comércio livre completo não é
pois definitivamente posta de lado para estes três produtos industriais, mas diferida. A
situação é diferente para os produtos agrícolas. Se a Comunidade aceita a abolição das
restrições quantitativas e o abaixamento dos direitos aplicados no quadro da PAC , ela não
consente -mesmo que progressivamente- um comércio livre para os produtos agrícolas
(inaceitáveis em particular para a França).
Os Acordos Europeus permitem ainda o recurso à gama clássica dos instrumentos de
protecção comercial: medidas de salvaguarda, procedimentos anti-dumping.
O tratamento aplicável aos produtos sensíveis (industrias e agrícolas) constituiu um dos
principais pontos de atrito na negociação dos acordos europeus.- os PECO contestaram a
recusa da Comunidade (qualificada de proteccionismo) de abrir os seus mercados nos sectores
onde a sua vantagem comparativa e a sua capacidade exportadora era mais elevada. De facto
102 Parece à primeira vista paradoxal, que depois de terem inscrito a instauração de uma tarifa aduaneira na sua reforma económica, os PECO tenham de imediato procedido ao abaixamento dos direito em favor da Comunidade, este procedimento levou a muitas críticas por parte de certos membros do GATT, especialmente os EUA, que viram nisto uma manobra da CE para encoragar a instauração de barreiras em prejuizo dos EUA
Na altura decorriam as negociações do Uruguai Round.
78
o exame das estatísticas mostra que as queixas não eram desprovidas de fundamento: em
1989, os géneros agrícolas, o ferro e o aço, o sector têxtil, e também os produtos químicos
representavam 50,2% das exportações da Bulgária para a Comunidade, 57,8% das da
Hungria, 48,3% das da Polónia, 32,6% das da Roménia e 44,8% das da Checoslováquia104
Os PECO legitimamente sublinharam que o acesso restrito dos seus produtos ditos sensíveis
no mercado comunitário não é o melhor meio de favorecer a sua transição económica e de
encorajar a sua estabilidade política. Estas criticas foram acolhidas com diferentes reacções no
seio da Comunidade: por um lado, a Comissão, a GB, os Países Baixos, a Dinamarca e a
Alemanha, não se fecharam à perspectiva de uma passagem completa ao comércio livre, e
mostraram-se prontos a considerá-la. Em oposição a esta visão liberal, a França, a Itália, a
Espanha ou Portugal , sentindo-se ameaçados pela concorrência dos produtos considerados
sensíveis (agricultura, têxteis e siderurgia...), defenderam a ideia de um comércio livre mais
progressivo e temperada.
Em matéria de circulação de trabalhadores e liberdade de estabelecimento foi afirmado,
genericamente, o princípio da não discriminação, enquanto no relativo a serviços, se fixou o
objectivo da liberalização recíproca, a atingir progressivamente, no quadro das medidas que
viessem a ser adoptadas nesse sentido pelos Conselhos de Associação.
Quanto ao domínio da concorrência, os Acordos, para além de fixarem as práticas que
poderiam ser objecto de incompatibilidades, determinam o desenvolvimento de esforços da
parte de cada um dos países, no sentido da protecção dos direitos de propriedade intelectual,
industrial e comercial, por forma a que o nível de protecção naqueles países, no fim do quinto
ano de vigência dos Acordos, fosse semelhante ao existente na Comunidade.
Para a aproximação das legislações os Acordos apontam o quadro legislativo comunitário
como o elemento de referência a ser seguido por cada um dos países, reconhecendo ser essa
aproximação à legislação comunitária a principal pré-condiçào para a adesão económica
daqueles países à CE.
Em termos de cooperação económica os Acordos transcendem largamente o quadro já
delimitado pelos Acordos de Comércio e Cooperação anteriormente vigentes, num sentido de
maior aprofundamento. Além da cooperação industrial e da promoção e protecção do
investimento, são abrangidas áreas de cooperação nos domínios da normalização industrial,
ciência e tecnologia, ensino e formação, economia agrícola e agro-alimentar, energia,
lw ROLLO, Jim e AJasdair Smith, The Politicai Economy of Eastem European Trade wilh lhe European Community; why so Sensitive?, in EconomicPolicy, n0 16. Abril 1993, p.l39-181.
79
/x'
segurança nuclear, ambiente, gestão de recursos hídricos, transportes, telecomunicaç^íQ^J/
serviços financeiros, política monetária, desenvolvimento regional, cooperação social, turismo,
pequenas e médias empresas, aduaneira, estatística, ciências económicas, drogas, etc. Quanto
à cooperação financeira é prevista a assistência financeira aos países em causa, quer sob a
forma de doações, quer mediante a concessão de empréstimos vantajosos, ideia concretizada
designadamente através dos Programas PHARE e JOPP( programa de encorajamento à
criação e ao desenvolvimento de empresas comuns nos PECO)
3.3.2 PARA ALÉM DOS ACORDOS EUROPEUS: PREPARAÇÃO DOS PECO À
ADESÃO À UE
Após a assinatura dos Acordos Europeus com cada um destes países, a UE, empenhada na
concretização do alargamento a Leste, tem vindo a outorgar ao PECO, nas diversas Cimeiras
que encerraram as sucessivas Presidências, concessões, nomeadamente, no sector comercial, o
que alterou sucessivamente o "equilíbrio" conseguido aquando da assinatura dos Acordos.
A Cimeira de Copenhaga (Junho 93) avançou claramente em matéria de concessões
comerciais, fundamentalmente com a antecipação dos calendários de abertura no mercado
comunitário. Estas concessões que se encontram consignadas nos Primeiros Protocolos
Adicionais aos Acordos de Associação resumem-se na prática e em termos comerciais no
seguinte:
-antecipação de dois anos do desmantelamento tarifário do mercado comunitário para os
produtos de base (Anexos II b dos Acordos) e do desmantelamento dos direitos dos produtos
industriais sujeitos a contingentes e "plafonds" de direito nulo (Anexo III dos Acordos); ao
mesmo tempo, aceleração do aumento anual dos montantes de contingentes e "plafonds";
-antecipação de seis meses na redução prevista para os direitos niveladores no quadro dos
contingentes dos produtos agrícolas; ao mesmo tempo aceleração do aumento anual dos
contingentes;
-antecipação de um ano do desmantelamento total dos direitos à entrada no mercado
comunitário para os produtos sujeitos a operações de aperfeiçoamento passivo(têxtil), e do
desmantelamento tarifário do mercado comunitário no que diz respeito a produtos têxteis e
produtos CECA.
80
Acresce que durante a referida Cimeira foi ainda acordado estudar a possibilidade do "cúmulo
de origem triangular" - CE/EFTA/PECO, com vista a proporcionar uma maior integração das
economias dos países envolvidos.
A Cimeira de Corfli (Julho 94), voltou a avançar com indicações, principalmente políticas no
sentido de uma maior abertura e apoio a Leste. Na sequência, foi elaborado um documento
cujo título é por si só bastante sugestivo: "Para além dos acordos Europeus - estratégia de
preparação dos PECO à adesão" (Agosto de 1994). O relatório, embora reconhecendo tratar-
se de um projecto que apresenta numerosos aspectos positivos mas também algumas lacunas,
aprova o princípio do alargamento aos PECO, desde que estes preencham as condições
impostas pelos tratados para a entrada de novos membros, mas faz questão de frisar que
"examinará cada candidatura pelo seu mérito próprio" e "acelera" o alargamento: declara que
tal como os PECO, também os Estados Bálticos e os da Europa balcânica que partilhem dos
valores e normas fundamentais da UE podem têm a vocação de se tomar membros.
No entanto, no Preâmbulo, esclarece-se que a capacidade de a UE acolher novos membros e
de os assimilar, dependerá das decisões de ordem institucional que irão ser tomadas na
Conferência Intergovernamental de 1996, problemática que veio a ser discutida na Cimeira de
Essen (Dez.94).
O essencial desta estratégia mais não é que a preparação gradual desses países para a
integração no Mercado Interno da UE, com adaptação progressiva, como é obvio do acervo
comunitário. A estratégia de preparação dos PECO para a adesão que também resultou do
Conselho de Essen como prioridade absoluta, contém como elemento fundamental uma nova
melhoria das concessões comerciais, para a Bulgária e a Roménia (Antecipação de um ano já
consubstanciado nos referidos Segundos Protocolos Adicionais em vigor desde 1.01.95) o que
na prática conduzirá ao livre acesso ao mercado comunitário de produtos industriais origem
PECO a partir de 1.1. 1995; livre acesso ao mercado comunitário dos produtos CECA com
origem nos PECO a partir de 1.1.1996; livre acesso ao mercado comunitário de produtos
têxteis a partir de 1.1.1998; evoluções positivas no sector agrícola; propostas de actuação
mais "flexíveis" face a estes países, em matéria de aplicação por parte da Comunidade das
medidas antidumping e de salvaguarda; avanços faseados em matéria de "cúmulo" das regras
de origem.
Paralelamente é reconhecida como medida de médio prazo indispensável à adesão, o
progresso significativo da adaptação dos quadros legislativos dos países em causa ao "acquis"
81
comunitário em matéria de política de concorrência, investimento, ambiente, harmonização de
legislações.
A determinação e interpretação das condições de adesão dependem do parecer e interesses
dos Estados membros da UE, e também da capacidade desta organização para integrar novos
membros. Isto mostra que estes critérios desempenham um papel central na avaliação das
vantagens e desvantagens de um alargamento a Leste.
3.4 A ADESÃO DOS PECO À UE: OBSTÁCULOS E OPORTUNIDADES
3.4.1 OS ENTRAVES À ADESÃO
3.4.1.1 A ECONOMIA DOS PECO
Apesar da herança comum de planificação centralizada, as situações iniciais eram no entanto
muito diferentes de país para país, nomeadamente no que diz respeito ao equilíbrio
macroeconómico e situação financeira.
As situações muito diferenciadas, os diferentes apoios internacionais de que beneficiaram, e
por fim as preferências das diversas equipas governamentais, traduziram-se desde o início dos
anos 90, por estratégias de transição claramente diferenciadas de um país para outro. O debate
centrou-se inevitavelmente, por um lado, sobre a questão do ritmo das reformas - o "big
bang" (terapia de choque) ou a transição progressiva (gradualista) e por outro lado sobre a
composição ("mix") do pacote de reformas a introduzir.
Apesar de todas estas discussões e diferenças (Polónia e Checoslováquia e também a Rússia
optaram por reforma radical, enquanto a Hungria optou por uma evolução gradual) todas
tiveram um ponto em comum - a prioridade dada as propostas de inspiração liberal - mercado
e empresa livre, e por outro lado à estabilização macroeconómica ( através da redução dos
desequilíbrios macroeconómicos, em geral reduzindo a procura global) como pré-condição
para o bom desenvolvimento das reformas estruturais.105
Os três/quatro anos que se seguiram à queda do comunismo e ao desaire da economias
centralmente planificadas, foram marcados por uma depressão económica muito profunda só
105 A influência e o apoio do FMI, com larga experiência em outras regiões do mundo, foi muito importante, sendo este o primeiro organismo a propor um plano de reforma global aos novos governos saídos da revolução de 1989.
82
comparável com a grande crise que afectou o ocidente no inicio dos anos 30 -
economias dos países de Leste experimentaram importantes choques quer do lado da oferta
quer do lado procura.
Os resultados do ano de 1994 mostraram no entanto uma tendência à estabilização, e em
alguns parâmetros a uma retoma na Europa Central e Oriental. Esta evolução resulta em parte
de factores internos (melhores performances na resposta ao consumo interno, que beneficiou
de uma subida geral dos salários reais, num contexto de alta de produtividade, implementação
de investimento, maior dinamismo na implementação dos Acordos de Comércio Livre Centro
Europeu,entre outros) e em parte de um ambiente internacional mais favorável do que até aí.
O impacto da depressão e da aparente retoma económica tem sido diferente segundo os
países, verifícando-se uma certa repartição por grupos. O grupo na dianteira das reformas
económicas é constituído pela Polónia, a Hungria, Republica Checa e Eslováquia. Por seu
lado, a Bulgária e a Roménia estão muito menos avançadas no processo de reformas.
Estes dois últimos países, seguiram, em comum, uma orientação monetária restritiva para
proceder à estabilização e apresentam uma situação de grande desordem no plano orçamental
e micro-económico, traduzida uma retoma tardia ou lenta. No entanto, as estratégias seguidas
a partir de 1991 diferem nitidamente entre os dois países. A Roménia apresentou esforços de
correcção monetária mais fracos e mais intermitentes, que se traduziram num ritmo de inflação
muito rápido e sobretudo, por uma estrutura de taxa de juro real sempre negativa (com
excepção do 2o trimestre de 1992 e do 2o trimestre de 1994).
Na Bulgária, problemas micro-económicos comparáveis aos da Roménia foram combatidos
por taxas de juro reais mais próximas do zero sobre os depósitos e um financiamento reduzido
do orçamento pelo Banco Central, o que permitiu desde 1992 limitar a amplitude dos expirais
inflacionistas. Para dar crédito a esta orientação restritiva, os défices orçamentais foram
financiados por emissões, a taxas de mercado, de títulos do Tesouro negociáveis; por fim
Banco central autorizou uma apreciação da taxa de câmbio real, a título de redução das
antecipações inflacionistas. Este dispositivo de conjunto explica uma taxa de inflação
nitidamente mais baixa que a da Roménia até 1994, embora estes resultados tenham gerado
contrapartidas custosas: a formação em três anos de uma dívida pública importante (cerca de
35% do PEB, no fim de 1994) e a ruína do sector bancário. Estes elementos explicam as
pressões crescentes exercidas sobre o Banco Central desde o fim de 1993, e subida da inflação
em 1994, depois da uma crise de câmbio em Março.
83
A economia Húngara apresenta alguns traços que a aproximam da economia polaca, à qual é
muitas vezes comparada desde 1990: dívida pública interna fraca e dívida externa elevada no
inicio das reformas (respectivamente 5.6% e 7.3% em 1991), estrutura económica
relativamente aberta, retoma precoce da produção e produtividade. No entanto as trajectórias
respectivas divergiram rapidamente, num movimento que tudo indica continuar. Na Hungria o
grande problema é o "duplo défice" - do orçamento e do saldo corrente - que se mantém
desde 1992 mas que se agravou brutalmente em 1994 (défices de 9.2% e de 8% do PIB,
respectivamente). A subida das importações desde 1993 e uma sobreavaliação da taxa de
câmbio ao longo dos últimos anos explicam em parte o desequilíbrio externo verificado, se
bem que a maior razão desse desequilíbrio decorra da estratégia financeira adoptada desde o
fim dos anos 80, baseada na recusa por todos os governos sucessivos na reescalonação da
dívida externa, e a posteriori em pedirem uma redução dos juros (como fizeram a Polónia e a
Bulgária). Entre 1991 e 1994, os pagamentos de juros sobre a dívida externa representaram,
em média, 4.7% do PIB (cerca de 6 milhões de dólares no total). O serviços da dívida
representou perto de 75% de um défice orçamental médio de 6.4% do PEB.
•valores estimados/ a -compreende Republica Checa e Eslováquia Fontes: Dívida publica, défice e divida extema: reprodução de dados de vários quadros de Jérôme Sgard, "Le flnancement de la lransition",iico/Jo/me Internationale - la revue du CEPII, N.62, 2° trimestre, pp.61-103, cujas fontes são: World Bebt Tables (Banco Mundial); BERD (Annual Repport), FMI (Statistiques Financiéres Internationales e World Economia Outlook) e Bancos Nacionais dos respectivos países. Os dados sobre a inflação foram reproduzidos de Jean-Pierre Broclawski e Norbert Holcdlal, "Repéres économiques pour FEurope Central cl Oriental en 1994"; Le courner des pays de l est, n0 396 de Jam/Fev. 1995.
Na Polónia assistiu-se a uma forte inflação e a uma redução da dívida antes da estabilização:
em 1990, a dívida bruta das empresas representava 11.7% do PIB. A dívida pública interna era
nula, apresentando, no entanto, uma dívida extema importante (79% do PEB em 1990).
As determinantes iniciais da transição checa apresentam, no plano financeiro, particularidades
importantes que a opõem às outras experiências, nomeadamente às da Polónia e Hungria:
retoma inicial lenta da produção e da produtividade industriais, tendência para um quase
a: compreende Republica Checa e Eslováquia Fonte do quadro n0 2 e quadro n^: Reprodução de dados do quadro nVn , de A.B. Czyzewski & W.M.Orlowski, "Lc Financement de Ia Transition en Europe de VYiSC*JEconomie Internationale - La revue du CEP//, N062, 2o trimestre, 1995
Se passarmos em revista alguns indicadores de níveis de vida, país por país, constata-se que
todos eles baixaram fortemente desde 1989-90 e que continuam com níveis inferiores aos
verificados na Europa.
Assim, evolução do PIB real por habitante nos países da zona do ex-CAEM desde 1985, em
dólares constantes calculados à paridade dos poderes de compra (PPC), indica que os
máximos anuais foram verificados em 1988-1989 e situavam-se à volta de 5300 dólares por
habitante na Europa Central (Roménia, a Bulgária e a Albânia) e 6 700 dólares na parte
europeia da URSS. Por comparação lembre-se que em 1990, o PIB médio por habitante era
de 17 000 dólares nos países da OCDE (PPA), cerca de 21 000 dólares nos EUA e 16 000
dólares nos países da UE. Em 1993, o PIB médio por habitante era praticamente o mesmo -
cerca de 4 200 (PPA) - em toda a zona do ex-CAEM.
Comparado ao máximo atingido no fim dos anos 80, o rendimento real por habitante diminuiu
entre 20 a 25% na Europa Central, e perto de 40% na parte europeia da ex-URSS. No
entanto, os rendimentos por habitante diferem muito de um país para outro: a situação relativa
dos países mais ricos, Republica Checa e Eslováquia, (com aproximadamente 50% abaixo da
média da Europa Ocidental), a Hungria (30% abaixo da média europeia) e Polónia melhorou,
enquanto a situação relativa dos países mais pobres se degradou: o rendimento real por
habitante na Roménia apenas representa hoje 50% da média da região.
Fonte:Reprodução de dados de " Revenus et niveau de vie en Europe Central et Oriental: évolution récente et perspective", Problemes Economiques.n0 2.374, 4 mai 1994,p 18, cujas fontes são; PlanEcon, OCDE
No entanto, é interessante notar que a quebra no consumo não seguiu a quebra da actividade
económica de forma idêntica em todos os países. Uma e outra foram da mesma amplitude, ou
quase, na Roménia e na Bulgária, mas no norte da Europa Central, nomeadamente na Polónia
e na Hungria, o consumo diminuiu muito menos que o PIB. A mesma nota pode ser feita a
propósito dos salários reais cuja baixa foi muito próxima da do PEB na Bulgária e na Roménia,
mas muito mais fraca na Hungria (-12%) e na Checoslováquia (-15%). Na Polónia, os salários
reais são actualmente de 5 a 10% mais elevados do que eram em 1989. Estas grandes
disparidades poderão ter por explicação, pelo menos em parte, as diferentes reacções sociais e
políticas das populações perante a deterioração dos níveis de vida e as diferenças na política
económica dos poderes públicos desejosos de evitar conflitos sociais. Além disso e em alguns
casos, os governos tentaram sustentar os rendimentos e consumo para prevenir uma
agravação da depressão.
87
QUADRO N06 - SALÁRIOS REAIS (preços aos consumo) 1990 1991 1992 1993 1994* Ritmo de Crescimento
A evolução dos salários nos seis PECO, mostra ainda a profunda transformação da estrutura
salarial provocada pela revoluções de 1989. Verificou-se muitas vezes uma subida dos
rendimentos reais numa minoria de indivíduos (novos empresários, jovens com educação
superior) que conseguiram tirar proveito da nova liberdade económica e política, enquanto
que a grande maioria das classes médias - muito importante no conjunto da população - viu o
nível de vida e rendimentos reais declinarem-se muito rapidamente (principalmente operários e
suas famílias que vivem nas regiões industrias, os agricultores, os idosos e reformados).
Conforme as previsões, a evolução do valor real dos salários, rendimentos e consumo, tem
acompanhado a importância ocupada pelo investimento e comércio no crescimento
económica em cada país.
3.4.1.3 CONCORRÊNCIA ACRESCIDA DOS PECO
A potencial competição dos PECO constitui outro obstáculo à sua integração na UE.
A ideia que as industrias "sensíveis" da Comunidade sofreriam com a entrada dos mesmos
produtos oriundos dos PECO a mais baixos preços, ganhou forma logo que estes começaram
a reorientar o seu comércio para a Europa Ocidental. As estipulações dos Acordos Europeus
fazem prova desses receios.
A evolução da composição sectorial das suas exportações para a comunidade desde 1989
mostra que os sectores de exportação tradicional (têxteis e vestuário, siderurgia)
desempenham um papel decisivo mas que surgiram novas capacidade de exportação em
industrias até aí pouco orientadas para os mercados europeus: máquinas e equipamentos,
material de transporte, máquinas e material eléctrico.
88
A natureza das vantagens comparativas e das especializações em que se baseará o futur
exportações dos PECO é ainda uma incerteza. Em que sectores se exercerá a prazo a sua
concorrência no mercado comunitário face aos produtores locais continua uma questão em
aberto. Actualmente, o baixo nível de salários dá aos PECO vantagem nas industrias
fortemente intensivas em mão-de-obra; um reforço das suas especializações nestas industrias
agravaria a concorrência com os países da Europa do Sul. Mas os PECO dispõem também de
um aparelho industrial, herdado do período comunista que lhes confere potencias vantagens
comparativas nas industrias com forte intensidade em capital.
Com base neste dados, podemos dizer que a sua integração na economia europeia é de
natureza a intensificar a concorrência nas industrias onde a presença de mão-de-obra barata é
importante. Tudo aponta para que os têxteis e agricultura possam vir a ser afectados. Este
receio já foi demonstrado por alguns agricultores, como se viu quando os produtos derivados
da carne Checoslováquia chegaram aos mercados franceses em 1992. Esta concorrência
poderá fazer emergir nos PECO novos sectores competitivos, o que aligeirará a pressão
sobre as industrias sensíveis e fará deslocar essa concorrência para outros sectores.
Os receios quanto à concorrência acrescida que poderá resultar da adesão dos PECO,
manifestam-se também em relação aos investimentos. Apesar de continuar marginal em
relação ao fluxo mundial, o montante dos investimentos nos PECO aumentou bastante
regularmente de 1990 a 1993 e o stock de investimento estrangeiro atingia entre 12 e 16 mil
milhões de dólares no meio de 1994. As motivações dos investidores estrangeiros para
investirem nos PECO põem em evidencia a atracção dos mercados e as vantagens de custo,
se bem que continuam a comportar riscos que desaparecerão com a adesão à UE. As
vantagens que apresentam colocam-nos mais uma vez em concorrência com os países do Sul
da Europa, mas também neste campo esta concorrência poderá ser transferida para outros
países, tudo dependendo da evolução política, social e económica da zona.106
3.4.1.4 CUSTOS ORÇAMENTAIS DECORRENTES DA ADESÃO DOS PECO
O alargamento da UE aos PECO, é de grande amplitude do ponto de vista demográfico e
agrícola: antes de 1990, a sua produção agrícola representava entre 20 e 50% da produção da
106 No capítulo IV deste trabalho fazemos uma análise detalhada da evolução do comércio e do investimento nos PECO.
89
Europa dos Doze, mas a sua população apenas 27% da Comunitária. Os PECO são muito
mais pobres que a média dos países da UE: antes da privatização, a parte da alimentação no
orçamentos domésticos era ainda de 33%. O peso da agricultura no Produto Nacional Bruto
(PNB) e na mão-de-obra é ainda mais elevado: em média, o número de activos por hectare é
duas vezes superior ao número verificado na UE. Por consequência, a agricultura, ponto
sensível de todo o processo de integração, sê-lo-á particularmente no caso de alargamento da
UE aos PECO.
QUADRO NV - PRODUÇÃO AGRÍCOLA COMPARADA DA UE E DOS PECO em 1993 (em milhões de toneladas)
UE a 12 em 1992 PECO % de crescimento
Cereais 168.1 66.9 +39.7
Carne Bovina 8.4 1.2 +14.6
Carne Porcina 14.4 4.3 +30.0
Produção Leiteira 112.3 25.0 +22.3
Fonte: reprodução do quadro n.2 de L.-P. Mahé J. Cordier. H. Guyomard & T.Roe, "L'agriculturc et rélargissement", Economie Internacional - La revue du CEPII .N062, 2o trimestre 1995, pp.236
Vários estudos têm sido feitos para avaliar dos custos orçamentais decorrentes de um
alargamento aos PECO. Todos os resultados são consensuais quanto ao acréscimo na
orçamental decorrente da adesão dos PECO, num curto prazo e que mesmo a contribuição
liquida positiva dos novos membros (Estados EFTA), não compensa o défice desencadeado
pela adesão dos primeiros107.
A contribuição orçamental dos PECO, fortemente negativa no caso de uma adesão a curto
prazo, poderá reduzir-se sensivelmente num horizonte de 15 anos. A prazo, as despesas a
título dos Fundos Estruturais poderão diminuir, à medida que os níveis de vida dos PECO se
aproximem dos da UE. A amplitude de tal redução é, no entanto difícil de determinar, uma
vez que é difícil prever o caminho de crescimento que tomarão os PECO.
Bertrand Saint Aubin108, elaborou um modelo109 em que considera como hipótese de
crescimento dois cenários possíveis: um optimista, que aponta para um crescimento de 6%,
baseado num crescimento do investimento e na retoma das trocas, nomeadamente com a
107 A adesão dos três países da EFTA permite repartir por um maior numero de países a carga orçamental imputável da adesão dos PECO embora a carga orçamental por Estado membro baixe apenas fracamente. 108 Aubin, Bertrand Saint, "Le cout budgélaire de l adhésion des PECO", Économie Internationale - la revu du CEPPII, n062, 2o trimestre. 1995, pp.255-265.
As variáveis exógenas das equações utilizadas no modelo para determinar as contribuições no orçamento comunitário são as seguintes: PIB, população para determinr o PIB por habitante, as transferências a nivel de Fundos Estruturais, a parle do emprego agrícola na população activa e o valor acrescentado agrícola
90
V/Q T ^ Rússia. Por seu lado, o cenário pessimista prevê apenas um crescimento de 2% de crescimerHo—
a partir de 1995, se as anteriores condições enunciadas não se verificarem.
Mesmo na hipótese de a contribuição dos actuais estados membros aumentar 2% por ano em
ecus constantes e de se verificar um crescimento de 6% nos PECO, a transferência liquida
absoluta em proveito dos PECO não desapareceria com o aumento do PIB: com efeito,
embora a contribuição no orçamento comunitário aumente e diminuam as transferências a
título dos Fundos Estruturais, as transferências a título da PAC progridem significativamente.
O aumento das despesas ligadas à PAC deve-se ao facto que o modelo projecta um aumento
do valor acrescentado na agricultura, mesmo se a sua parte relativa do PIB diminui. Deve
notar-se além disso que a reforma da PAC, a qual o modelo não tem em conta, poderia
minorar o montante dos fundos a transferir a título da política agrícola. No entanto em 15
anos, outros factores poderão permitir baixar as transferências liquidas para os PECO: caso se
verifique uma diminuição da parte dos agricultores na população activa e a estrutura do PIB
evoluir num sentido mais favorável.
O quadro que a seguir expomos, mostra que se o custo da adesão varia pouco em valor
absoluto, a sua importância relativa diminui sensivelmente.
QUADRO N08- ESTIMA TIVAS DAS CONTRIBUIÇÕES RELA TIVAS DOS PECO (hipótese de crescimento a 6%)
Hungria 2 2 2 -1 1 2 2 Polónia 10 8 7 -2 5 3 5 Roménia 7 6 5 -1 3 2 4 Eslováquia 1 1 1 0 0 0 1 Rep. Checa 1 1 1 -1 1 1 1 Total 24 20 17 -5 11 9 14 Nota: em % da contribuição bruta dos Quinze, um sinal negativo indica que a contribuição liquida positiva permite aos 15 baixar a sua contribuição bruta no orçamento comunitário Fonte:Reprodução do quadro n06 da p.264 de L.P. Mahé J.Cordier, op.cit, cujos cálculos são do próprio autor.
No horizonte 2010, o custo orçamental da adesão dos PECO conduzirá a um aumento de
menos de 15% das despesas orçamentais da União a Quinze. A título de comparação refira-se
que o custo ocasionado pelos países mais pobres da União; a Grécia, Portugal, a Irlanda e a
Espanha (países recebedores líquidos da União), geraram, em média, um défice superior a 5.3
mil milhões de ecus nos anos 1989, 1990 e 1991, o que representa 15% das contribuições
91
brutas dos outros países. Assim, a partir de 2010, a carga orçamental decorrente da adesão
dos PECO será da mesma ordem da gerada em 1990 pela Grécia, Portugal, Irlanda e
Espanha. Outros estudos efectuados sobre os custos da adesão, concluem com resultados
' • no muito proximos.
3.4.1.5 MIGRAÇÕES
A opinião pública da Europa Ocidental está cada vez mais consciente da elevada probabilidade
de uma imigração em larga escala vinda do Leste. Os acontecimentos na Alemanha na segunda
metade de 1990, mostraram que tal situação pode originar sérios problemas.
E muito difícil quantificar as possíveis migrações leste-oeste, no entanto a comparação com as
migrações verificadas na UE poderá fomecer-nos uma ideia aproximada. Durante os anos
1970-1980, as diferenças de rendimentos na UE eram da ordem de três para um. A quota de
população dos países pobres que emigrou dentro da UE ronda os 15% para a Irlanda, 1.4%
no caso de Espanha; além disso, cerca de 4 % de gregos e mais de 9% de portugueses vivem
fora do país111. Uma vez que a actual diferença de rendimento UE/PECO, não está muito
distante desses números (3/1), estima-se que 5 a 10% de habitantes de leste poderão mudar-se
para a UE. Se os migrantes se espalharem por toda a UE, o problema poderá ser minorado.
No entanto, é mais provável que se concentrem em áreas urbanas densamente povoadas, ao
lado de grupos étnicos particulares que já dominam pequenas localidades, como acontece
normalmente. Devido a esta tendência mesmo um número relativo de migrantes pode criar
muitos problemas e agravar os já existentes. A persistência de elevados níveis de desemprego
UE, sublinha estes problemas.
Por outro lado, as migrações tendem a igualizar os salários de trabalhos comparáveis. Dada a
actual situação salarial-relativa, abrir o mercado de trabalho da UE aos trabalhadores dos
PECO tenderá a baixar os salários do ocidente para os trabalhadores não qualificados. Se bem
que isso possa causar problemas políticos consideráveis, no longo prazo constitui um ganho
económico.
1,0 Por exemplo Richard BaldWin, sugere que o custo da adesão dos quatro países de Visegrado (Hungria, Polónia, Republica Checa e Eslováquia) rondaria os 26 mil milhões de ecus no ano 2000 a nivel de Fundos Estruturais (partindo da hipótese que o montante atribuído por habitante será de 400 ecus), c que o custo anual da PAC no ano 2000 será cerca de 38 mil milhões de ecus. Veja-se Richard E. Baldwin,7owarí/ an Jniegrated Europe, CEPR, 1994. Outros estudos cconsultados: S. Tangerman & T. Josling, Pre-acession Aghcultural Policies for Central Europe andEuropean Unionjappori final pour la Comission européenne, 1994; L.-P. Mahé, J. Cordierr, H.Guyomard & T. Roe, L agriculture et ielargissemnt de L Union européenneaux pays d Europe centrale et Oriental, rapporl final pour la Comission européenne, 1995; K.Anderson &R.Tyers, "Implications of EC Expansion for Agricultural Policies, Trade and Welfarc", CB1PR Discussion Paper,n0i29, 1993. ,u Dados do EUROSTAT.
92
3.4.1.6 EFEITOS INSTITUCIONAIS
O aumento do número de estados na UE, e consequente aumento da população, constitui um
outro obstáculo à integração, uma vez que poderá acarretar custos consideráveis no
funcionamento das instituições e possivelmente a perda de eficácia - pelo aumento do número
de línguas, pelo acréscimo de tempo por reunião, maiores dificuldades na tomada de decisões,
aumento de rivalidades quanto às competências e fontes orçamentais.
Estado membro é acordado em relação à sua população; pelo numero de habitantes que
comportam, os PECO terão direito a um importante número de votos, o que terá importantes
implicações nas políticas da União. A adesão dos PECO, nas actuais regras em vigor na UE,
complicará substancialmente o processo de decisão no Conselho de Ministros e no Conselho
Europeu, especialmente em questões de política externa comum. Assuntos de segurança e
defesa terão tendência a ser mais divisivos e problemas como a oposição grega ao
reconhecimento da Macedónia pela Comunidade têm tendência a multiplicar-se quando os
PECO tiverem de jure veto no Conselho. Vários alargamentos a Leste tomarão o problema
ainda mais complicado.
Na perspectiva de outros as considerações sobre as consequências institucionais de uma
alargamento aos PECO são especulativas, uma vez que elas dependem das condições de
acesso que forem acordadas e as dificuldades poderão ser colmatadas se se proceder a
reformas institucionais adequadas. Algumas soluções são apontadas: criação de Fundos - ,
estrutural e regional e coesão, que agora somam 30% do total do orçamento gasto - em
novos moldes; aumento do número de decisões por maioria qualificada. A natureza das
reformas institucionais terá que ser influenciada pelo prazo de alargamento e pelo grau de
desenvolvimento apresentado pelos PECO quando se negociar a adesão.
3.4.2 POSSÍVEIS GANHOS COM O ALARGAMENTO A LESTE
3.4.2.1 GANHOS POLÍTICOS
93
"A ancoragem política e garantia de segurança são obviamente vagas, uma vez que são
baseadas em medo do futuro, no entanto poderá constituir um ganho para ambas as partes. Os
Peco libertaram-se recentemente do domínio externo, abraçaram a democracia e caminham
para economias de mercado. Estas mudanças não são irreversíveis. Forças internas e externas
podem fazer dar uma volta ao relógio."112 A região apresenta problemas de nacionalidades e
minorias ainda não resolvidos - 1.6 a 2 milhões de húngaros vivem na Roménia, cerca de 600
000 na Eslováquia, entre 350 000 e 400 000 na Sérvia, entre 150 000 e 200 000 na Ucrânia. A
Hungria tem afirmado que a manutenção de relações de boa vizinhança com os seus vizinhos
depende do tratamento que derem às suas minorias. Acrescente-se que os problemas de
minorias numa região podem ser fonte de imitações noutras.
A integração na UE pode ser um meio para a redução da importância actualmente atribuída às
fronteiras, se for capaz de inserir nacionalidades e minorias nas suas estruturas institucionais.
O problema das nacionalidades e das minorias não é o único que enfrentam os PECO. A força
real das instituições actuais é duvidosa, largamente porque não existe uma verdadeira base
social para os partidos e para os grupos no poder. Os partidos que emergiram em 1989 têm
tendência a basear-se em Elites e a não terem tentáculos nas populações.
Os Em. da UE que favorecem uma adesão rápida têm também em mente essas preocupações
políticas e de segurança. A Alemanha, por exemplo, está preocupada com as consequências de
sérios problemas políticos e /ou económicos na suas fronteiras a Leste.
E quase certo que a pertença à UE dará garantias aos PECO de salvaguarda contra
opositores internos à democracia e ao capitalismo. Foi assim com a Grécia, Portugal e
Espanha. Em contraste não é inteiramente claro como poderá a UE ajudar na segurança
militar. O comportamento da UE no conflito da ex-Jugoslávia e na guerra do Golfo toma
duvidoso o desejo da maior parte dos membros da UE em enviarem os seus soldados para
outras nações. Além disso esta tendência acentuou-se com o recente alargamento aos EFTA,
antigos países neutrais e com fortes tradições pacifistas. Será difícil conseguir que todos os
Em tão diferentes estejam de acordo quanto a matérias de segurança.
3,4.2.2 GANHOS ECONÓMICOS
112 Richard Baldwin, op.,cit
94
Um alargamento aos PECO liberalizará as forças de mercado, o que, segundo
económica, conduzirá a benefícios económicos líquidos, se bem que implique uma
redistribuição dos rendimentos especialmente entre os Estados que já são membros da UE. Os
efeitos de uma abertura de mercado podem ser classificados em três tipo: afectação,
acumulação e localização.
Os efeitos de afectação prendem-se com a eficiência com que os recursos de uma economia
são afectados entre os vários sectores. As barreiras às troca internacionais de bens , serviços e
factores de produção são factores que interferem na afectação. A remoção de tais barreiras
através de um alargamento aos PECO aumentará a eficiência na afectação dos recursos
europeus, nomeadamente pela convergência dos preços dos bens, serviços e factores. Esta
convergência resultará em ganhos líquidos no bem estar.
Os efeitos de acumulação ou efeitos de crescimento, prendem-se com a taxa de crescimento
verificada nos factores produtivos. Para que uma economia verifique um crescimento
sustentado, deve registar um aumento continuo de capital humano, capital físico e/ou capital,
know-how etc. Numa economia de mercado este aumento/ "acumulação" resulta de numerosas
decisões de investimento feitas essencialmente pelos próprios agentes económicos privados
interessados. O resultado liquido dessas decisões privadas é uma taxa de acumulação que por
sua vez se traduz numa taxa de aumento do Produto Interno Bruto. A confirmar-se esta
teoria, a liberalização dos mercados decorrente do alargamento da UE aos PECO seria
geradora de um aumento de crescimento por toda a Europa.
Os efeitos de localização, dizem respeito à distribuição geográfica dos recursos existentes, e
logo, à distribuição da actividade económica. A teoria económica não é unânime quanto a este
ponto: para alguns autores, os entraves conduzem a uma grande descentralização da
produção; nesta perspectiva a liberalização conduz a uma crescente concentração em vastos
mercados. Outros autores referem que a localização da produção é dispersa quando não há
custos ao comércio, e logo, a liberalização neste extremo é acompanhada por uma diminuição
na concentração. Embora seja difícil apontar cenários sobre a localização numa UE alargada,
sabe-se que muitos PECO estão mais próximos (nos vários sentidos) ao centros de gravidade
económica da Europa (por exemplo da Alemanha) do que muitos dos actuais membros UE .
Além disso e dado que a média de rendimentos dos cidadãos dos PECO cidadãos terá
tendência a aproximar-se dos níveis ocidentais, o centro económico da Europa mover-se-á
substancialmente para o Leste, o que neste caso favorecerá os PECO.
3.4.2.3 DISTRIBUIÇÃO DOS GANHOS
Uma larga parte dos ganhos acima referidos reverterá a favor dos actuais membros UE, sendo
que uma parcela desses ganhos será retirada das vantagens comparativas que já apresentam.
Dada a abundância de trabalho nos PECO (comparativamente aos E.m.), e a existência de
barreiras comerciais em certos bens (vestuário, têxteis, calçado, produtos agrícolas), o
alargamento estimulará a produção de bens intensivos no factor trabalho nos PECO e
desencorajará a produção de tais bens no Ocidente, o que libertará recursos no Ocidente, que
poderão ser empregues em actividades mais produtivas. Uma vez que esta maior
especialização permitirá aos E.m. concentrar os seus recursos no que fazem relativamente
melhor, a afectação de recursos a desenvolver numa Europa integrada, aumentará o
rendimento per capita de toda a região.
Um alargamento da UE aos PECO aumentará ainda a importância económica da UE no
mundo, numa altura em que se assiste ao desenvolvimento de poderosos e concorrenciais
blocos noutras regiões.
Por outro lado, segundo a teoria económica, quando se integram economicamente áreas
pequenas e áreas grandes, os benefícios aumentam, normalmente, mais do que
proporcionalmente para as áreas pequenas113. Esta assimetria verifica-se porque os ganhos
económicos dependem essencialmente do modo como se verifica o aumento das
oportunidades da integração, para os consumidores e produtores, para estabelecerem os seus
negócios mais eficientemente. A integração de economias com diferentes dimensões gera
maiores oportunidades para as firmas e consumidores da pequena economia, do que para a
grande, o que torna natural que as áreas pequenas ganhem mais em relação aos rendimentos
que verificavam na pre-integração.
Visto que o capital e a tecnologia são relativamente raros nas economias dos PECO, este
países esperam que a integração na UE lhes dê acesso a mais baixo preço a bens que são
intensivos nesse factores. Neste campo, a teoria das vantagens comparativas sugere que no
curto e médio prazo a integração resultará numa quebra na proporção dos recursos
empregues na produção de bens intensivos em tecnologia e capital.
96
Outro ganho, não menos importante, para os PECO, prende-se com o beneficio dos Fundos
Estruturais - uma vez que as infraestruturas dos PECO são muito pouco desenvolvidas, se
comparadas com as da UE, espera-se que Fundos tenham efeitos muito produtivos.
CONCLUSÃO
Falar dos PECO, como se eles formassem um todo homogéneo, nem sempre é adequado,
como vimos ao longo deste capítulo. Apesar das diferenças que os separam, encontramos
algumas grandes similitudes entre eles; todos eles realizaram um processo de industrialização
no quadro de um modelo organizacional particularmente dominado pela planificação central.
As rupturas do fim dos anos 80, originaram em todos eles disílincionamentos importantes,
com múltiplas manifestações. As dificuldades do período de transição ainda não terminaram e
os riscos que faria correr o prolongamento da situação não podem ser negligenciados.
Todos os PECO pretendem aderir à UE. Os critérios são claros quanto a este ponto: para
além dos requisitos de natureza política, os candidatos terão que fazer total adopção do nivel
de integração, o que inclui, uma relativa similitude no nível de desenvolvimento com o da UE,
a capacidade de participarem no mercado único, e sinais de que os candidatos conseguirão
reunir os requisitos para a participação na UEM. No presente, os PECO apenas
imperfeitamente podem satisfazer as condições de acesso "impostas". As economias dos
PECO, requerem mudanças estruturais globais e, com excepção da Republica Checa, nenhum
outro país mostra sinais de poder vir a participar na UEM.
A pesagem dos riscos e das vantagens para a UE, decorrentes do alargamento aos PECO é
uma questão fundamental, pois se para os PECO, a integração na Europa representa uma
questão de "sobrevivência", para a Comunidade também não é menos importante - "é uma
questão de prosperidade e de futuro" .
113 Por exemplo, no caso do EEE, estudos (citados no cap.II) mostram que as economias dos pequenos países EFTA ganhariam consideravelmente mais (em termos de % do aumento de seu PIB) do que a UE.
97
X5
o
CAPITULO IV - CONSEQUÊNCIAS PARA A ECONOMIA
PORTUGUESA
4. INTRODUÇÃO
Como se verificou pelos capítulos precedentes, no núcleo do processo de transformação das
economias planificadas dos PECO em economias de mercado encontra-se uma tentativa para
a sua progressiva integração nos espaços económicos ocidentais, principalmente na CE. Como
então se discutiu, este facto introduz, inevitavelmente, dada a dimensão potencial das
economias a Leste, a posição geográfica dos respectivos países e a influência de factores
históricos permanentes, ainda que temporariamente reprimidos nas ultimas décadas - questões
novas e fundamentais no processo de evolução da Comunidade.
A economia portuguesa será inevitavelmente afectada por estes desenvolvimentos - quer
quanto à sua posição na Comunidade Europeia quer quanto à sua relações com o resto do
mundo.
A discussão das repercussões que a adesão destes países à UE poderá ter na economia
portuguesa pressupõe uma análise da evolução recente dos factores relevantes que passa,
necessariamente, pela análise do comércio externo e dos fluxos de investimento estrangeiro -
quer no que diz respeito à economia portuguesa, quer no que toca às economias dos PECO.
Além disso, as perspectivas para o futuro próximo são condicionadas por um problema, que
poderá vir a ser fundamental para Portugal - a eventual reafectação dos recursos comunitários
para apoio destas economias a Leste.
No capítulo anterior fizemos uma abordagem da situação dos PECO centrando-nos mais em
dados de natureza macro-económica. Sem menosprezar a sua importância, o estudo do
impacto que a adesão destes países a um espaço económico - a que Portugal já pertence - ,
poderá ter na nossa economia, impôe-nos particular atenção na situação do comércio e
investimentos e suas perspectivas futuras.
Escasseando os dados a esses níveis, houve que seleccionar alguns que por um motivo ou por
outro nos proporcionem determinar possibilidades de exportação, potencialidades de
formação de "joint-ventures", investimento, ameaça de concorrência em mercados geográficos
comuns, ameaça de concorrência pela captura de investimento estrangeiro, ameaça de
concorrência a fundos comunitários, e assim determinar os motivos que poderão vir a levantar
98
questões (positivas e negativas) no relacionamento, no interior da UE entre Portugal e os
PECO.
4.1 COMÉRCIO
4.1.1 COMÉRCIO DOS PECO ATÉ 1989
Não existia um verdadeiro mercado entre os países membros do CAEM, mas antes mercados
nacionais separados, com relações comerciais que se exerciam de modo bilateral.
Consoante os tamanhos respectivos dos diferentes países, o bilateralismo conduzia a trocas
comerciais estruturadas "em estrela" entre a URSS e cada um dos outros membros do
CAEM. A então URSS aparecia como principal parceiro, enquanto os fluxos comerciais
mútuos entre restantes membros eram relativamente menores. A complementaridade das
economias com a URSS em matéria de energia e de bens manufacturados assim como a
inconvertibilidade das moedas constituem importantes razões desse bilateralismo.
O quadro abaixo que mostra o peso da URSS no comércio intra- CAEM.
QUADRO N0 9 - PESO DO COMÉRCIO DA URSS NOS PECO (%) Importações Exportações
Como se verifica a URSS mantém um peso muito elevado no comércio com os PECO. No
caso das matérias primas e produtos energéticos a percentagem sobe aos 90%, enquanto que
para produtos de engenharia e bens de consumo a percentagem situava-se nos 40-50%.
E evidente que o funcionamento do CAEM provocou muitos desvios dos fluxos de comércio,
quer do lado das importações, quer das exportações, na medida em que a coordenação dos
planos levou muitas vezes os países a exportar e importar para parceiros da organização,
mesmo quando poderia ter sido mais vantajoso vender ou comprar o mesmo produto no
mercado mundial contra divisas.
99
No essencial, o comércio intra-CAEM consistia na troca de produtos energéticos da^URSS
por produtos agrícolas e industriais dos pequenos países vizinhos.
Um aspecto bastante interessante deste padrão de comércio, segundo estudos recentes, é que
corresponde ao que seria de esperar segundo as dotações de factores de países; isto é, este
comércio parece razoavelmente bem explicado pelos conceitos tradicionais de vantagens
comparativas, nomeadamente pelo modelo Hecksher-Ohlin114. De acordo com esta
perspectiva, as diferenças dos padrões de comércio relativamente aos países ocidentais seriam
consequência de diferenças na organização económica, relacionadas com a estrutura dos
mercados e com os comportamentos empresariais.
Estudos empíricos115 sobre o comércio externo na década de 80 sugerem que as economias
planificadas tinham desvantagens comparativas muito fortes nas indústrias em que, nas
economias de mercado, a entrada era livre; as economias planificadas tinham vantagens nas
indústrias que , no Ocidente, estavam bastante concentradas, sugerindo que as empresas do
Leste aproveitaram bem as ineficiências estáticas resultantes do exercício de poder de
monopólio por parte das empresas ocidentais; as economias planificadas tinham baixos níveis
de importação nas indústrias em que as empresas multinacionais mantinham presenças
importantes, apesar de em muitos casos, se tratar de indústrias de alta tecnologia. Isto
evidência os problemas de transferência de tecnologia para o Leste, quer em consequência de
restrições políticas, quer pelas limitações que aqueles países impuseram à instalação de
multinacionais.
4.1.2 EVOLUÇÃO DOS PADRÕES DE COMÉRCIO APÓS 1989
A liberalização económica interna, a liberalização do comércio externo, a convertibilidade das
moedas modificaram radicalmente as condições de inserção das economias da Europa Central
e Oriental no comércio internacional depois de 1989. Estas mudanças sistemáticas conduziram
à ruptura das dependências económicas existentes no seio do CAEM e à reorientação
geográfica das trocas para os países ocidentais.
114 Modelo H.O. - propõe um aexplicaçâo para a origem das vantagens comparadas, tendo por base a ideia que os países diferem quanto às quantidades relativas de factores de que sào dotados. O modelo tem por presupostos que quer a tecnologia quer os gostos dos consumidores sào idênticos nos diversos países e neste sentido a especialização c orientação do comércio internacional só pode ser função dos recursos produtivos disponíveis em cada pais. Para determinar a especialização de um país é então necessário ler em conta: a dotação factorial do país (disponibilidade em factores) e a quantidade de factores que cada produção requer (intensidade factorial). Com base nisto a teoria H.O diz então que a nação exporta o bem intenso no factor mais abundante e importa o bem intenso no factor mais escasso. 115 Principalmente, MURRIEL, P., The nature of Socialist Economíes: Lessons from East European Foreing Trade, 1990, Princcton University Press
100
A quebra do comércio intra-CAEM, teve consequências tanto mais sensíveis quanto a
intensidade dessas trocas eram fortes. O volume das trocas entre os membros europeus do
CAEM diminuiu de 15 para 20 % em 1990 e de novo de 40 para 50% em 1991. Esta
contracção do comércio mútuo explica-se pela desorganização da economia soviética que
originou um declínio das exportações de petróleo e das importações de bens manufacturados,
pela reunificação alemã, pelas políticas de estabilização macro-económica que reduziram a
procura, e pela vontade dos países da Europa Central e Oriental de reorientarem o seu
comércio para o Ocidente.
QUADRO No10 - REORIENTAÇÃO GEOGRÁFICA DAS TROCAS DA EUROPA CENTRAL DE 1989 a 1991
Fonte: Reprodução do quadro n05 "Aimexe statistique commenlée", Revue du Marché Commun et de V Union Européenne, n0369,Jun.l993, cujas fontes são: Anuários estatísticos nacionais e fontes aduaneiras.
Em 1991, a queda das trocas intra-CAEM continua a dever-se às reformas encetadas no Leste
e particularmente aos problemas da economia soviética, problemas esses que limitam as
exportações de petróleo e por outro lado reduzem em 62% as compras da URSS aos antigos
parceiros do CAEM116. Uma vez que os pagamentos haviam passado a ser em divisas mesmo
no comércio intra-CAEM (desde a 45* sessão do CAEM, em Sófia, em Junho 1990),a má
qualidade dos bens fabricados pelas economias da Europa Central e Oriental tomou-se
também um obstáculo, o que explica que estes países, incluindo a URSS tenham preferido
passar a comprar produtos manufacturados e equipamentos ocidentais.
Em 1991, o comércio exterior dos PECO caracteriza-se então pela queda das trocas intra-
CAEM e uma reorientação para o Ocidente, por uma evolução da estrutura dos bens
op. cit. Universidade Calólica Portuguesa, Leste Europeu - Ameaças e Oportunidades para a Indústria Portuguesa . Lisboa, 1992 110 CE E/ONU,£cono/mc Survey ofEurope in 1991-1992, p.87
101
trocados, pela deterioração dos termos de troca com a URSS e por uma tendência para a
degradação dos saldos comerciais.
4.1.2.1 REORIENTAÇÃO DO COMÉRCIO PARA A EUROPA OCIDENTAL
A reorientação das trocas dos PECO fez-se para a Europa Ocidental e particularmente para a
CE. De 1988 a 1993, verificou-se uma expansão das exportações dos PECO para a OCDE
(+67% em dólares correntes), o que evidencia a intensificação das trocas com a Europa
Ocidental. Durante este período, as exportações dos PECO para os países não europeus da
OCDE baixaram cerca de 10%, o que se deve à brusca queda das vendas da Roménia, que não
foi capaz de acompanhar a progressão moderada verificada nos outros países (+20%).
As exportações dos PECO para a Europa Ocidental, registaram um aumento de cerca de 80%
de 1988 a 1993, mas para este crescimento foi menos vigoroso (+40%) para os países
ocidentais não membros da UE (+90%). Estes dados, explicam em parte os efeitos positivos
no plano económico que esperam de uma adesão à UE e também os efeitos negativos de que
já se queixam se forem deixados à margem da Europa integrada117.
A progressão das trocas com a CE foi particularmente rápido em 1990, 1991 e 1992. O
crescimento das importações traduz a forte procura de produtos ocidentais por parte dos
PECO, possível graças à liberalização do comércio externo e da convertibilidade das moedas
(para operações correntes). A reunificação alemã teve também um efeito acelerador do
comércio CE/PECO, em 1991.
QUADRO N011 - EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO DOS PECO COMA UE (taxa de crecimento anual*)
1989 1990 1991 1992 1993 1994"
Exportações 9.0 25.3 19.0 20.7 -3.3 31.6
Importações -21.8 21.4 40.9 28.1 7.9 17.1
•na base de valores em dólares; 1994:estimativas com base em valores de quatro países (Alemanha, França, Itália, Reino Unido) que em 1993 somavam cerca de 80% de comércio dos PECO com a UE. Fonte: Reprodução do quadro n0 2, da p. 148 de Françoise Lcmoinc, "Lcs exportations dcs PECO", Economie International - la revu du CEPII, n062. 2 thmestre de 1995. cujas fontes são OCDE, "Stalisliques mensuelles du Commcrcc Extéricur"
No lado das exportações, três factores desempenharam um papel decisivo; as fortes
desvalorizações que acompanharam a passagem à convertibilidade em 1990 e 1991 países,
estimularam as exportações (uma vez que a capacidade de absorção interna foi afectada pela
recessão), e melhoraram a competitividade dos produtos da Europa de Leste nos mercados
102
*/
externos; um melhor acesso aos mercados europeus proporcionado pelo Sisbstas^lé7
Preferências Generalizado (SPG) acordado em 1990 e pela suspensão, no quadro do
programa PHARE, da maior parte das restrições quantitativas às importações provenientes
dos PECO (excepto para os sectores sensíveis); a quebra das trocas intra-CAEM que
conduziu as empresas a reorientarem as suas exportações para novos mercados.
As trocas com a CE conheceram algum abrandamento em 1993, e o decréscimo nas
exportações (- 3.3% em valor), fez temer um bloqueio da dinâmica comercial dos PECO com
a Europa118. No entanto este abrandamento, ficou a dever-se ao facto que os factores
subjacentes ao dinamismo das trocas em 1990 e 1992 já se encontravam estabilizados e por
outro lado a quebra das trocas com o CAEM atenuou-se um pouco em 1993. Outras análises
evidenciam a lentidão da reestruturação industrial e a insuficiência de novos investimentos
para um relançamento durável do crescimento das exportações.
No entanto, o abrandamento das exportações em 1993 poderá reflectir também a
sensibilidade dos PECO à má conjuntura económica da Europa Ocidental, uma vez que em
1994, as exportações dos PECO para a UE conheceram uma retoma acentuada numa altura e
que se verifica uma melhoria da conjuntura económica na Europa e que por outro lado
confirmou-se também uma retoma industrial nos PECO; as exportações aumentaram 30% ou
seja sensivelmente mais depressa que as exportações totais para as economias de mercado
(+20,5%) e também mais depressa que as importações totais da UE cuja progressão foi
apenas de 10%. O alargamento da sua parte no mercado aponta para que o dinamismo das
trocas com a Europa iniciado em 1988 seja como um fenómeno durável e não um simples
ajustamento brutal a uma situação de crise excepcional criada pelo quebra da procura interna
e pelas desvalorizações massivas que marcaram os anos de 1990-1991.
Estas conclusões são reforçadas por estudos que concluem por um forte potencial de
desenvolvimento das trocas dos PECO com a Europa Ocidental (Wang & Winters, 1991;
Baldwin, 1994): para atingirem o nivel normal as exportações dos PECO terão que triplicar
em relação ao seu nível de 1989. A dinâmica das exportações dos PECO dependerá também
das especializações sectoriais e das vantagens comparativas a desenvolver nos PECO
4.1.2.2 ESTRUTURA DAS EXPORTAÇÕES DOS PECO PARA A UE
117 Neste caso aos efeitos negativos sobre o comércio junlar-se-íam os efeitos indirectos que resultariam da propensão das empresas estrangeiras cm previligiar o Mercado único na localização dos investimentos.
Isto mostra que a entrada em vigor dos acordos de associação em 1992 e 1993 não deu às trocas o impulso esperado, donde as análises criticas que se fazem aos acordos, pela insuficiente liberalização no acesso ao mercado comunitário.
103
A análise sectorial das exportações dos PECO evidência que as suas posições nos mercados
europeus continuam marcadas pelas capacidades de exportação adquiridas antes de 1989 nos
sectores tradicionais, mas também a emergência de novas tendências - os PECO detêm a mais
forte posição nas industrias com forte intensidade de energia, de capital ou de matérias-
primas: siderurgia, vidro, materiais de construção, química viram as suas posições reforçaram-
se desde 1988 a 1993.
Estes sectores são os que na UE beneficiam de protecção face à concorrência exterior e para
os quais a abertura do mercado comunitário às importações provenientes dos PECO é mais
lenta. Os acordos de associação assinados entre a UE e os PECO prevêem, em regra geral, a
supressão dos direitos aduaneiros e das quotas sobre as trocas de produtos industriais, mas
exceptuam deste esquema a troca dos produtos têxteis, produtos siderúrgicos, e os "produtos
sensíveis" ou "semi- sensíveis" para os quais a liberalização se faz progressivamente. No
sector agro-alimentar, as trocas continuam a reger-se por um sistema de quotas. Além disso, o
recurso dos produtores da UE a acções anti-dumping e às clausulas de salvaguarda restringe
ainda mais a abertura do mercado comunitário a em muitos destes sectores.
Um duplo obstáculo pesa assim nas perspectivas dos PECO no comércio europeu; a
composição sectorial das suas exportações e a insuficiente liberalização ao acesso
comunitário. A análise das exportações dos PECO por produtos, revela que o peso dos
produtos sensíveis em geral nas vendas de produtos manufacturados na UE aumentou de 1988
para 1992, passando de 35 para 39%. Entre os grandes sectores de exportação, o sector
agrícola foi aquele onde os PECO apresentaram menor dinâmica desde 1988. O seu peso na
estrutura das exportações, assim como a sua parte nas importações da UE, registou um recuo
em 1994 o que se deve em parte aos efeitos de oferta, uma vez que as produções agrícolas
dos PECO declinaram ao longo deste período, mas também às restrições no acesso ao
mercado. As medidas tomadas em 1993 pela UE face às importações de produtos animais dos
PECO contribuíram para baixar (-11% em valor) as vendas de produtos alimentares.
Os produtos siderúrgicos, um dos sectores mais fortes das exportações dos PECO de 1988 a
1992, foram também alvo das acções tomadas em 1993, para proteger os produtores da CE
das importações provenientes do Leste, conduzindo uma baixa brutal (-10% em valor) das
suas vendas.
A análise das performances exportadoras dos PECO desde 1988 revela no entanto um
despertar de competitividade em outros sectores e tendências para uma maior diversificação.
104
O sector do vestuário (incluindo vestuário e calçado) praticamente viu as suas vendas
duplicarem desde 1988. As proximidades geográficas e o fraco custo de mão-de-obra
favorecem a deslocalização para os PECO das industrias da Europa Ocidental.
O sector de máquinas e equipamentos (máquinas, material eléctrico, meios de transporte)
constituiu um dos motores mais fortes da expansão das exportações para a UE. Em 1993,
apresentou-se como primeiro sector de exportação dos PECO (21.8% do total comparado
com 14.3% em 1988) e duplicou a sua parte nas importações da UE entre 1988 e 1993 (de
4% passou para 8%).
QUADRO N012 - TROCAS COMUNITÁRIAS COM OS PECO POR PRODUTOS PRODUTOS 1993 93/94 Importações milhões Ecus %variação ((HT)Alimentação, Bebidas 1786 -12.6 (2+4) Matéria-primas 1300 -10.8 (3) Carburantes 883 17.2 (5) Produtos Químicos 1339 -11.7 (6) Produtos Industriais 4792 -2.5 (67) Ferro e Aço 851 -25.9 (7) Máq. e mat. Transp. 3923 29.1 (8) Outros Prod. Indstriais 5718 20.3 (84) Vestuário 3139 21.7
4.1.4 CONCORRÊNCIA PECO/PORTUGAL versus APROVEITAMENTO DE
POTENCIALIDADES
Depois de analisados os padrões de comércio dos PECO e de Portugal, é agora altura de
discutirmos algumas repercussões que as mudanças verificadas nestes países poderão ter no
comércio português. Assim, é importante evidenciar e comparar alguns factores influentes
numa tal situação. Os principais aspectos a salientar são os seguintes:
4.1.4.1 SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS NAS ESTRUTURAS COMERCIAIS
Os problemas de ajustamento por que passam as economias dos PECO, não impediram um
aumento de concorrência aos exportadores portugueses com origem em empresas daqueles
países, nomeadamente em sectores chave para as duas economias - têxtil, vestuário, máquinas
e equipamentos. A estrutura das exportações de produtos industriais apresenta em alguns
países uma estrutura muito semelhante à estrutura portuguesa nos mesmos sectores.
111
Esta crescente concorrência apresenta-se como preocupação adicional para o nosso país,
depois da entrada destes países na UE, pois se até agora, Portugal tem gozado do estatuto de
já ser membro com todos os direitos que isso implica, uma entrada destes países leva-os a
gozar desses mesmos direitos no interior da CE. Note-se que em 1990, sectores sensíveis
eram ainda objecto de elevadas medidas não tarifárias: uma média de 100% de protecção
prevalecia na agricultura, devido à Política Agrícola Comum; nos têxteis e vestuário, no
âmbito do Acordo Multifibras, a protecção atingia os 43% para a Bulgária e 64% para a
Republica Federal Checa e Eslovaca, aço e ferro eram protegidos através de preços mínimos e
medidas anti-dumping .Os químicos eram protegidos através de um extensivo uso de acções
anti-dumping ( a maior parte contra a Republica Federal Checa e Eslovaca e Roménia).
Os seis PECO apresentam exportações sempre muito concentradas num certo número de
produtos tradicionais, o que lhes confere especializações comuns em cinco industrias: peles,
vestuário, materiais de construção, vidro, siderurgia. Em Portugal estas industrias apresentam-
se de grande importância, nomeadamente em regiões específicas do país, fortemente
dependentes destes sectores. As análises da intensidade factorial das exportações dos PECO
para a UE reforçam estas conclusões ao indicarem que em 1989, as industrias com forte
intensidade em mão-de obra ocuparam um peso crescente nas exportações dos PECO para a
UE. Ora é precisamente em industrias intensivas em mão de obra que o tecido industrial
português apresenta maior sensibilidade. A dificuldade com o sector têxtil enfrenta os novos
concorrentes é sintomática destas conclusões.
Apesar dos pontos em comum, os PECO têm vindo a desenvolver especializações
diferenciadas, o que fará com que cada país do conjunto apresente maior ou menor
concorrência para Portugal, dependendo também das novas especializações que forem
desenvolvidas em Portugal. Tendo em conta as especializações dos diferentes países nas
exportações para a UE em relação à média dos PECO, é de realçar divergentes evoluções,
entre, de um lado, os países da Europa Central (Hungria, Republica Checa, em menor escala a
Polónia) e os dois países Balcânicos (Bulgária e Roménia).
Desde 1988, a Hungria tem vindo a reforçar as suas especializações relativas em relação à
média dos PECO no agro-alimentar e perde as que tinha em sectores tradicionais tais como as
industrias têxteis, as industrias da madeira-papel e materiais de construção e desenvolve novas
especializações nas industrias mecânicas. A Republica Checa regista as mais fortes
especializações nos sectores com forte intensidade em matérias primas e energia e nas
máquinas e equipamentos enquanto a importância das exportações têxteis é nitidamente
112
inferior à do resto da zona. As especializações polacas mostram revelam
convergência da estrutura das exportações com os do conjunto da zona.
A Bulgária e a Roménia apresentam um reforço das suas especializações na industria textil-
vestuário. Particularmente a Roménia, revela quase exclusivamente especializações em
industrias de mão-de-obra intensiva. Por fim a Eslováquia apresenta especializações nos
sectores com forte intensidade em matéria- primas e relativamente fracas nas industrias de
mão de obra e nas industrias mecânicas.
Estas diferenças cada vez mais acentuadas entre as estruturas das exportações dos PECO
levam a considerar duas categorias de países: aqueles, cuja reorientação das trocas se apoia
exclusivamente nas industrias com forte intensidade de mão de obra pouco especializada e que
de momento fazem maior concorrência a Portugal, e os que adquiriram ou reforçam as suas
especializações em sectores mais capitalistas. Assim, os países balcânicos poderão tirar partido
do nível dos seus salários, inferiores aos praticados em Portugal, reforçando as vantagens das
especializações nas industrias de mão de obra. Deste modo apresentam-se como fortes
concorrentes para as industrias portuguesas no curto prazo.
Já no médio e longo prazo, tudo dependerá dos contornos que tomar a reconversão que for
operada no tecido industrial português - Portugal, confrontado com uma conjuntura menos
favorável que no passado, e já sentindo a concorrência dos novos actores - os PECO - em
particular em sectores onde antes se sentia inatacável (têxteis e calçado), tem sido "obrigado"
a colocar a questão da especialização. Até aqui subestimados, os serviços podem constituir
um sector de futuro, e neste campo, o sector bancário aparece particularmente prometedor. A
industria também tem necessidade de se especializar em alguns "nichos" que seria conveniente
explorar conjuntamente (design, concepção do produto, comercialização, distribuição). A
publicação do relatório Porter, um estudo da Monitor Company realizado por iniciativa do
sector privado a fim de definir as coordenadas de competitividade da economia portuguesa,
recomendava aos poderes públicos que renunciassem às suas ambições industriais
"desmesuradas" e privilegiassem alguns sectores {clusters), com base na importância dos
recursos locais e beneficiando de uma forte experiência, como o automóvel, o vestuário, os
derivados da madeira, os equipamentos para a casa ou ainda os moldes industrias.
Com base nestes dados, poderemos dizer, que, as reestruturações microeconómicas em curso,
que se operam em condições internas próprias a cada país, quer nos PECO quer em Portugal
serão determinantes na evolução da concorrência que adesão dos PECO à UE acentuará em
Portugal.
113
4.1.4.2 ORIENTAÇÃO DOS FLUXOS DE COMÉRCIO
Como ficou demonstrado, as transformações ocorridas a Leste, originaram uma reorientação
dos fluxos de comércio dos PECO, centrado no CAEM, para a Europa Ocidental,
principalmente CE. Esta reorientação tem vindo a ser progressivamente acentuada e tudo leva
a crer, que assim continuará, particularmente com a adesão destes países.
Ora, uma das características das exportações portuguesas centra-se no facto de estas se
encontrarem muito concentradas geograficamente, isto é na zona CE. Isto sugere de imediato
que as empresas portuguesas serão afectadas por um acréscimo de concorrência, com origem
nesta reorientação estratégica dos PECO, e que esta será acentuada com a adesão destes
últimos à UE.
Schumacher (1992), estima que quota de comércio CE/PECO terá tendência a aumentar com
as liberalizações que forem sendo efectuadas. Outros estudos, como os de Wang e Winters
(1991), Grazini (1992), Hamilton e Winters (1992), Landesmann e Shields (1993), Rollo and
Smith (1993), são consensuais quanto ao optimismo sobre o comércio CE-PECO. Todos eles
apontam para um enorme potencial do comércio entre estas duas zonas. Wang e Winters
(1991) sugerem mesmo que se os primeiros três países a serem cobertos pelos acordos
europeus , estivessem completamente integrados na economia mundial, mesmo verificando-se
os baixos níveis de rendimentos de 1985, as exportações para a CE da Hungria e da Polónia,
seriam cinco vezes maiores e as exportações da Checoslováquia seriam 10 vezes maiores. Em
termos absolutos, significa 10 biliões de ecus para a Checoslováquia, 4 biliões de ecus para a
Hungria e 8 biliões de ecus para a Polónia.
4.1.4.3 APROVEITAMENTO DAS OPORTUNIDADES
Em 1993, onze dos então doze países da UE registaram um excedente comercial em relação
aos PECO - Portugal foi a excepção.
As trocas comerciais entre Portugal e os PECO, tem pouca representatividade no contexto do
comércio global português, conforme se pode observar no quadro que se segue.
114
QUADRO N018 - PESO DOS PECO NO COMÉRCIO EXTERNO PORTUGUÊS(em % do
1991 1992 1993 1994(Jaii/Set)
Importações 0,19 0,20 0,22 0,29
Exportações 0,13 0,15 0,17 0,26
Fonte: Direcção Geral do Comércio
O
C
Destas percentagens se conclui que como parceiros comerciais que Portugal tem que os
considerar como mercados potenciais. O quadro
QUADRO N019 - COMÉRCIO COM OS PECO (milhões de escudos) Exportações Importações
1992 1993 1992 1993
Hungria 1234 1491 1179 966
Checoslováquia 576 1106 3561 3282
Bulgária 798 769 956 2066
Polónia 561 577 1948 1923
Roménia 632 347 331 353
Fonte: ICEP - Comércio internacional português 1993
Saliente-se que Portugal adquiriu principalmente produtos da Republica Checa, Bulgária e
Polónia, e que os produtos portugueses se dirigem especialmente para a Hungria, Republica
Checa e Bulgária.
4.2 MOVIMENTOS DE CAPITAIS - INVESTIMENTOS E TRANSFERÊNCIAS
COMUNITÁRIAS
No crescimento da economia portuguesa verificado desde 1986 têm sido de indiscutível
importância as entradas de capitais, concretizadas através de investimentos estrangeiros e de
transferências comunitárias.
As reformas económicas nos PECO e em todo o Leste europeu e a eventual adesão dos
PECO à CE sugerem a possibilidade de se virem a verificar desvios de capitais para esses
países, com consequências na economia Portuguesa que, segundo se presume, seriam
profundas e negativas, porque:
a) diminuiria o volume de recursos disponíveis para formação bruta de capital fixo, devido às
reduções nos investimentos directos ou nas transferências de capital da CE.
115
b) diminuiriam as contribuições tecnológicas, de know-how, de gestão e de actividade
empresarial, elementos que têm estado na origem de boa parte dos investimentos
estrangeiros.
Por motivos semelhantes aos válidos para a economia portuguesa, os investimentos
estrangeiros e as transferências de capital são considerados fundamentais para o
desenvolvimento económico dos PECO. Isto é, o papel futuro destes países, por um lado com
novos mercados e por outro, como origem de concorrência acrescida em mercados
internacionais, depende em boa medida dos investimentos estrangeiros.
Em geral, podemos admitir à partida, que a concretização de fenómenos de desvios de capitais
de Portugal para os PECO será tanto mais provável quanto maiores forem os investimentos
estrangeiros e as transferências de capital para os PECO por parte dos países que
tradicionalmente, são origem dos investimentos estrangeiros e de transferências para a
economia portuguesa.
4.2.1 INVESTIMENTOS ESTRANGEIRO
4.2.1.1 EVOLUÇÃO DOS FLUXOS DE IDE NOS PECO
O Investimento Directo Estrangeiro (IDE) é um fenómeno relativamente recente nos Países da
Europa Central e Oriental. Apenas nos anos 70 (1971 na Roménia, 1972 na Hungria), os
PECO começaram a elaborar legislação com o objectivo de promoverem a "cooperação
internacional inter-empresas " sob a forma de Joint Ventures (J.V.). A permissão do IDE
obedecia a algumas condições: a participação de capital estrangeiro além de ser permitida
apenas em partenariado com empresas do país receptor, era limitada a uma quota minoritária
(49% no máximo); o capital estrangeiro só era permitido em certas industrias seleccionadas do
país receptor (na Hungria, não era permitido na produção de bens de capital e serviços de
consumo; na Polónia era limitado a produções de pequena escala)
As crescentes dificuldades económicas verificadas durante a década de 80 originaram um novo
interesse pelo IDE - as economias com crescente acumulação de dívida aos credores
ocidentais começaram a encarar o IDE como forma de aquisição de novo capital e aceleração
da reestruturação económica através da reestruturação do tecido industrial, e da contribuição
para o processo de privatizações. Esperava-se ainda que o EDE contribuísse para transferência
116
de tecnologia e produtos, transferência de conhecimentos de organização e marketing e fosse
gerador de extemalidades positivas.
A crescente liberalização das políticas de IDE, deu origem a um rápido crescimento de fluxos
de investimento para os PECO, tanto em termos do número de projectos como em valor de
participação estrangeira120. No entanto, em termos de total de fluxos de capital, o IDE não
tem desempenhado o papel que se esperava e desejava no início do processo de reformas e
continua, se comparado com parâmetros internacionais, muito abaixo da média verificada
anualmente121. Os investidores continuam relutantes em arriscar elevadas somas, dadas as
incertezas que ainda pairam quanto ao progresso das reformas ao mesmo tempo que se
verifica em alguns países uma certa relutância em vender sectores da antiga actividade do
sector público a interesses estrangeiros.
Os países em estádio de transformação mais avançado - Hungria, Republica Checa e Polónia
têm atraído a maior fatia de IDE na região122. "Partindo de uma base de investimento muito
baixa, o aumento de IDE aparece em alguns casos impressionante, embora se deva em muitos
deles a projectos individuais de larga escala e plurianuais".123 Note-se no entanto que em
muitos desses países, apenas uma fracção dos investimentos registados se mantêm
operacionais.
A Hungria começou por liderar na entrada de fluxos de IDE, recebendo mais de metade do
total de IDE para a região124. O numero de J.V registadas e de filiais de empresas estrangeiras,
aumentou de cerca de 5.693 em fins de 1990 para cerca de 12110 em 1992.
Aproximadamente um quarto do total das novas empresas estabelecidas durante o ano de
1990 tiveram participação estrangeira.
QUADRO No20 - N0 DE IV NOS PECO 1988 1989 1990 1991 1992
Bulgária 25 30 140 900 1100
Checoslováquia 16 50 1600 4000 9500
Hungria 270 1006 5693 1100 12110
Polónia 50 876 2799 4796 5100
Dc acordo com o Instituto Alemão de Economia, até 1987 tinham sido criadas apenas 170 J.V. nos PECO, com um valor de capital ocidental dc 120 milhões de dólares.
Os PECO recebem fluxos de IDE muito inferiores aos recebidos por outros mercados emergentes, como os da Ásia c Amcrcia Latina. Portugal e Espanha receberam taxas de IDE da mesma ordem destes três países nos anos 1986/87. World Invcstment Dircctory.Ccnfra/ andEuropean Europe, United Nalions Publications, 1993 Este país chegou a classiíicar-se entre os dez maiores recebedores de IDE, no conjunto dos países não pertencentes à OCDE. com volumes
comparáveis aos recebidos pelos mercados emergentes do Brasil, Taiwain c Indonésia.
117
Roménia 10 10 589 802 1259
Fonte:Reprodução do quadro n0l de Juergen B. Donges c JQrgen Wicners, "Foreign investxncnt in the transformation process of eastem europc", International Trade Journal, vol. VIII, Summer 1994, p. 167, cuja fontes são: Comissão das Nações Unidas para a Europa, 1993
QUADRO N021 - FLUXOS DE IDE 1990 1991 1992 1993 1994 (fsem.)
Bulgária 4 56 42 55 25
Rep.Checa 72 523 960 497 437
Hungria 311 1459 1471 2150 807
Polónia 89 298 665 1697 291
Roménia - 40 80 116 116
Eslováquia 18 82 100 144 37
QARA OS PECO (milhões de dólares)
Fonte: Reprodução do quadro (s/n0) em "Rcpcres économiques pour l Europe centrale et orientale en 1994", Le Courrier des pays de l est. n. 396 de Jan./Fev. 1995, p.9, cujas fontes sào;OCDE.
A Checoslováquia registou os primeiros investimentos significativos em 1990 e tomou-se o
segundo maior recebedor de investimento na região em 1992, quando o número de J.V.
atingiu as 9.500, com um valor de 1.1 biliões de dólares. Depois da separação em Janeiro de
1993, tanto a Eslováquia, como a Republica Checa conheceram uma certa regressão na
atracção de IDE. A Eslováquia registou 144 milhões de dólares enquanto na Republica Checa
se registaram 497 milhões de IDE em 1993125.
O IDE aumentou também na Polónia. Se tivermos em conta que apenas se verificavam 50
projectos de investimento autorizado em 1988, o largo número aprovado de projectos em
1991 representa um aumento espectacular (4796). No fim de 1992, cerca de 5.000 J.V.
estavam operacionais , passando ocupar o terceiro lugar na lista de recebedores de IDE na
região, atrás da Hungria e da Republica Checa. Mas foi, no entanto em 1993 que os
investimentos se mudaram em larga escala para a Polónia, verificando-se um crescimento
espectacular dos fluxos.
A posição de liderança na quantidade de fluxos de IDE recebidos por estes três países explica-
se pelo relativo sucesso da estabilização e reformas. As diferentes políticas de privatização
adoptada explicam a variação na quantidade de IDE recebido entre eles. A Hungria seguiu
uma política de privatizações que permitiu vendas em larga escala aos investidores
estrangeiros, enquanto a Republica Checa se centrou num esquema de privatizações em massa
baseado em "cupões"126 o que levou a que a que os investidores estrangeiros apenas se
123 Este valor deve-se cm larga medida aos inveslimenlos da Philip Morris, registados no primeiro trimestre de 1993. Cupões ("vouchers" na terminologia inglesa normalmente utilizada): este método consiste cm distribuir ou vender à população, títulos que
poderão ser investidos na compra de acções das empresas públicas.
118
envolvessem numa segunda fase do processo, por seu lado o processo de privatizações na
Polónia foi um pouco adiado127.
A Bulgária e a Roménia continuam com os dados comparativamente mais baixos, quer quanto
ao numero de projectos quer quanto ao valor total de IDE. A Roménia surpreendeu no
entanto, quanto ao número de J.V no fim de 1992 No entanto a Roménia assistiu na primeira
metade de 1992 ao aparecimento de alterações estruturais significativas no IDE - o IDE
transferiu-se de investimentos em pequena escala, predominantemente em áreas como o
comércio de retalho, para investimentos de média e larga escala em sectores produtivos da
economia , o que leva a pensar que os montantes poderão subir.
Na Bulgária, com um registo de 800 J.V. em 1991, os investimentos foram apenas da ordem
dos 56 milhões de dólares em 1 de Outubro de 1991. No entanto os fluxos de IDE neste país
continuaram, por exemplo 10 vezes inferior aos da Hungria.
Comparando o stock de capital de países em estádios de desenvolvimento similares, Dunning
(1993) sugere que lá para o ano 2000 a região poderá ter um stock de IDE de cerca de 100
biliões de dólares se o ambiente necessário for criado128.
4.2.1.2.1 PAÍSES DE ORIGEM
A Alemanha e a Áustria são os principais investidores nos PECO, quer em termos de valor de
capital investido quer quanto ao número de projectos de investimento.
Em particular a Áustria, tomou-se a principal fonte de IDE na região e os PECO tomaram-se
os principais destinos dos investimentos Austríacos. O principal país de destino dos
investimentos austríacos na região é a Hungria, que contou com 20% (partindo de 3.9% em
1988) do investimento mundial da Áustria e 77% do investimento nos PECO em 1992. A
Áustria é também de grande importância para todos os seus vizinhos directos, no que
concerne o número de projecto, contando com mais de 20% dos seus fluxos.
Estes resultados são explicados pela vantagem competitiva que a Áustria possui, baseada num
conhecimento superior dos seus vizinhos, e na existência de fortes contactos quer a nível de
127 O papel da privatização na atracção do IDE pode ser ilustrado pelos dados das agências de privatizações e pela lista dos maiores projectos de investimento. Em 1990. 95% dos rendimentos da Agência Húngara de Propriedades do Estado vieram de investimentos estrangeiros, mas esta quota baixou para 80% em 1991 c 42% no primeiro semestre de 1993. No caso da Hungria, entre os 50 maiores investimentos registados 27 deles sào finto das privalizaçÕes.Na Polónia eslima-se que 63% do IDE tem origem nas privatizações.
Op.cit. KJaus E.Mcycr, "Forcing direct investment in the early ycars of economic transilion: a survey", Economics of transition, Vol. 3(3), pp.301-320. 1995.
119
negócios quer a nível pessoal dado que muitos emigrantes da região que vivem na Áustria.
Além disso, não é de desprezar o facto que muitas multinacionais localizam os seus escritórios
na Áustria para a partir daí se estabelecerem nos PECO, principalmente na Hungria.
QUADRON022 - INVESTIMENTO DIRECTO OCIDENTAL NOS PECO (milhões de dólares)
Stock de IDE(liquido) Fluxo de IDE (líquido) (D 1990 1991 1992 1990 1991 1992 1993
(1)= quota nos fluxos de IDE para os PECO no total de IDE do país em 1992 Notas:(a) calculado com base nas alterações no stock; (b) alguns valores não foram disponibilizados devido à confidencialidade; (c) 1993; (d) a soma refere-se apenas aos dados dísponiveis,enquanto o total foi estimado a partir de outras fontes; (e) quota no IDE mundial. Fonte: Reprodução do quadro n06 da pp.311 de Klaus E. Meyer,"Foreign direct investment in lhe early years of economic transilion: a survey", Economics of Transition. Vol. 3 (3), pp.301-320, 1995, cujas fontes sãoiÔstcrrichische Nationalbank, banque National Bclgique. Slalislics Canada, Bank of Finland, Deutsche Bundesbank, Banca d Itália, De Ncdcrlandsc Bank, central Slalislical Office (UK), US Chambcr of Commrece; for flow from France and USA: Schmidt (1994) citing Alexander Lowe.
A Alemanha partilha com a Áustria os lugares cimeiros no IDE nos PECO, quer pelo numero
de projectos quer pelo capital investido, registando valores superiores a 1 bilião de dólares
tanto em 1992 como em 1993, o que representa 18% do total de IDE. A posição da
Alemanha era ainda mais significativa nos primeiros anos do processo de transição, contando
com 28% do total de investimento nos PECO em 1991, no entanto perderam esta dominância
120
Om/^x
quando apareceram outros investidores e principalmente quando a economia alemã pâs|bu-jjgj^
um período de profunda recessão. Assim, os fluxos de IDE para as economias em transição
tiveram um crescimento modesto em 1993, numa altura em que os fluxos de investimento
mundial da Alemanha baixaram cerca de 19.3 biliões de marcos do seu nível anterior (40
biliões de marcos). Apesar destes dados, a importância relativa dos PECO como destino de
investimento para das firmas alemãs aumentou para 9.6% em 1993, o que representa uma
quota bastante elevada só comparável com a da Áustria.
O factor proximidade revela-se também importante se considerarmos outros investidores;
comparando os resultados dos países EFTA verifica-se que enquanto a Áustria e Suiça são
importantes na Europa Central, os países Nórdicos são proeminentes nos países Bálticos.
A proximidade também reforça as relações especiais dos Finlandeses na Estónia, ou Suecos na
Polónia e nos Bálticos. Por seu lado, a Itália e a França mantêm uma presença relativamente
mais forte no Sudeste da Europa do que na Europa Central, e a Turquia na Roménia (e
também na Rússia e Asia Central). O factor proximidade revela-se com frequência mais
importante no número de projectos do que nas contribuições em capital, isto porque este
factor tem maior importância no caso de pequenos investidores do que para os grandes129.
Verifícam-se investimentos britânicos, americanos e canadianos por todo o Leste europeu, no
entanto, estes concentram-se mais nos estados da CEI, do que na Europa Central. Nos PECO
os investimentos americanos concentram-se mais na Polónia, onde embora em pequeno
número se observam grandes projectos.
Os países da Asia ainda não têm grande representatividade como investidores nos PECO,
principalmente se tivermos em conta o papel dominante no IDE mundial, no entanto verifica-
se algum crescimento: o investimento japonês embora pequeno, tem vindo a aumentar desde
1993. O projecto da Suzuki na Hungria, no valor de 70 milhões de dólares constitui um bom
exemplo desse crescimento. Por seu lado os coreanos investiram em poucos projectos mas
importantes em capital, principalmente na Eslováquia
Embora pequenos, verificam-se vários investimentos chineses na região, principalmente na
Hungria e na Roménia (os investimentos chineses relacionados no comércio na Rússia e na
Asia Central são no entanto mais relevantes).
129 Estudos recentes apontam no entanto que com o tempo vcrificar-sc -á uma tendência decrescente do factor vizinhança uma vez que se começa a verificar um declineo no domínio dos investidores da UE e dos países da EFTA cm favor de outros investidores.
121
4.2.1.2.2 DISTRIBUIÇÃO POR SECTOR
A incidência do DDE num sector varia de um país para outro, no entanto é possível adiantar
algumas características na região: forte posição da indústria, crescente papel dos serviços
que atrai um grande número de pequenos projectos, e o menor papel da agricultura e das
actividades mineiras.
• quadro seguinte mostra a comparação por país da padrão da industria em geral;
QUADRO N023 - IDE POR SECTOR DE INVESTIMENTO (em % do total de IDE) PAÍSES de destino países de origem
Hungna 0)
Hungna (2)
Rep. Checa
(3)
Polónia (4)
Esi. (5) Bulgária (6)
Áustria (•)
Alema- nha (b)
Holanda (c)
Reino Unido
(d) Agn cultura 2.0 2.3 0.3 0.1 Ind Mineira 0.2 1.8 0.3 0.9 4.9 AJimenlação.Bebidas c Tabaco
Serviços financeiros 7.8 11.6 0.3 7.9 200 16.4 1 Imobiliário 6.9 Outros Serviços 14.5 1.4 4,0 0.5 5.1 0.5 "outros" nâo-rcgislados 11.5 4.1 18 8 7.1 15.9 — -l Notas: Os dados referem: (1) Hungria: 1989-1991, (2) Hungria: 1992-3/1994. (3) Republica Checa; 1989-0/1994, (4)Polónia: stock no fim de 1992, (5) Eslováquia::fluxos de 1992, (6) Bulgária: 1990. (a)Áustria: stock 1991 nos PECO, (b) Alemanha: 1992, (c) Holanda: fluxos de 1991 e 1992, (d)Reino Unido: stock em 1993. Fonte: reprodução do quadro no 7 da pag. 313. de Klaus E. Meyer, "Foreign direcl invcstmcnt in carly years of economic transition: a survey", Economics of TransiUon.VoX. 3 (3). 1995, pp.301-320. cujas fontes são: Lane (1994), Hungarian Slalislical Office. Czech National Bank, Witkowska (1994), UNECE, Austrian Nacional Bank, Deutsche Bundesbank, De Nedcrlandse Bank, Central Slalislical Office (UK).
122
O sector da industria recebeu a maior quota de capital IDE em todos os países, atin
de dois terços na Polónia e na Bulgária.
As industrias tradicionais de maquinaria e química foram as industrias mais atractivas,
especialmente nos primeiros investimentos na Hungria. A industria automóvel, em particular
estabeleceu-se na Hungria (Audi, Opel, Suzuki, Ford), na Republica Checa (VW-Skoda) e
Polónia (Fiat). A industria do papel foi particularmente atractiva na Polónia.
Os sectores da industria de transformação de alimentação, bebidas e tabaco receberam
elevados níveis de investimento, alcançando 30% na Hungria em 1992. Surpreendentemente,
estes investimentos estão mais concentrados em industrias de confeitaria, bebidas alcoólicas,
bebidas leves, café, tabaco, e muito pouco em bens básicos como carne ou leite.
Boeckenhoff e Moeller (1993), explicam os investimentos na Hungria nestes sectores,
argumentando que se tratam de concentrações de industrias, onde as aquisições permitem
"comparavelmente mais fácil acesso a um quota de mercado significante e (cria) elevadas
barreiras à entrada... (o que) dificultará a entrada de novos investidores" e também porque as
industrias que requerem menos interacção com os fornecedores locais parecem ser mais
atractivas para os investidores externos.
O sector da construção atrai 13.8% do total de IDE na Republica checa, mas valores menos
significativos nos outros países da região.
O sector dos serviços, subdesenvolvidos sob o antigo sistema socialista, atrai largas fatias de
investimento em toda a região. Se bem que a maior parte destes projectos são de pequena
escala , estes têm desempenhado um impacto muito importante na atracção de outros
investimentos. Entre os serviços, o comércio continua a ocupar posição de destaque, mas
outras actividades de serviços são responsáveis por importantes fluxos de capital em anos
particulares; na Hungria, um pequeno número de grandes projectos nos transportes, nos
correios, e no sector das telecomunicações contabilizou 23.1% e 13.8% do total de capital em
1993, aumentando a posição dos serviços para 77% nesse ano.
Em resposta à desregulamentação e privatização o sector financeiro, também recebe largas
somas de capital.
A posição ocidental na distribuição sectorial no IDE para os PECO mostra um enfase na
industria, e obviamente reflecte a superior posição de cada país em industrias com naturais
vantagens comparativas. Umas industrias aparecem como mais sensíveis do que outras à
proximidade. Observa-se uma particular concentração de industrias de alimentação
(alimentação, bebidas e tabaco) inglesa e alemã, esta ultima quase exclusivamente na Hungria.
O
&%■
* o-n^is
123
Os investimentos das firmas alemãs na industrias automóvel da região aumentaram em 1991
de uma soma negligenciável para 37.5% de todo o investimento na região, devido ao
investimento da VW na então Republica Federal Checa e Eslovaca, mas caindo para 27.0%
em 1992. Mesmo assim continua muito mais elevado do que a posição geral da industria
automóvel no investimento estrangeiro da Alemanha (ocupa apenas 5.8%).
Os investimentos Alemães e Austríacos têm uma quota elevada (16.4% e 20%
respectivamente) no sector dos serviços financeiros. No Austríaco está relacionado com uma
vantagem comparativa do sector bancário baseado num conhecimento superior e compreensão
da estruturas económica e sociais dos países vizinhos, essencial para avaliações de risco, e que
faz do os sector bancário sensível à proximidade. Também a industria da construção (11.7%)
e o comércio de materiais de construção para "do-it-yourself parecem ser importantes áreas
de investimento austríaco, devido a vantagens baseadas no transporte e custos de viagem.
4.2.1.3 INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DOS PECO
Sob o sistema socialista, "as multinacionais do segundo mundo" (MacMillan, 1987)
desempenhavam apenas um papel menor em actividades relacionadas com o comércio.
Nos anos 80, assistiu-se ao estabelecimento de algumas empresas, filiais e sucursais dos
PECO no estrangeiro, embora com peso reduzido no total de IDE mundial
As evidências apontam para um crescimento a longo prazo do investimento no exterior,
especialmente nos países desenvolvidos, tanto na forma de novos investimentos como no
desenvolvimento dos já existentes, pois a médio e longo prazo a necessidade de ligações mais
estreitas com a Europa Ocidental e de integração na economia mundial conduzirá
inevitavelmente à presença directa no exterior de empresas dos PECO.
De 1980 a 1990, o total de capital investido pelas empresas dos PECO em J.V. em mercados
de economias desenvolvidas foi progressivamente aumentando embora modestamente.
Em contraste com o IDE nos PECO, em que a percentagem de capital estrangeiro nas J.V, é
na maior parte dos casos inferior a 50%, o capital investido pelos PECO em J.V no
estrangeiro tende a ser superior a esse valor, notando-se grande preferência pelo controlo da
maioria - em dois terços das J.V registadas no fim de 1990, o capital dos PECO representava
50% ou mais nas J.V.
124
A maioria das filiais estrangeiras dos PECO na Europa Ocidental estão directamente
envolvidas na importação e distribuição de produtos manufacturados. A construção e o
turismo, actividades primárias e secundárias são tipicamente mais importantes nos países em
desenvolvimento, como receptoras de IDE dos PECO.
A natureza e níveis de IDE difere consideravelmente entre os PECO: polacos e húngaros
mostram uma crescente importância como intermediários nos estados da CEI, particularmente
em J.V. com participação da Áustria, Hungria e países da CEI. Os investimentos checos são a
principal fonte de fluxos de IDE para a Eslováquia depois da separação em Janeiro de 1993,
contando 32% dos fluxos desse ano.
As motivações para investir no estrangeiro são várias: firmas que desejam restabelecer
contactos interrompidos pelas novas fronteiras; firmas que enfrentam custos dos factores
crescentes pretendem realocalizarem-se para reduzir os custos de produção (caso dos
investimentos Polacos na Lituânia); muitos investidores procuram mudar o seu capital para
ambientes politicamente mais estáveis.
4.2.1.4 OBSTÁCULOS E DETERMINANTES DE IDE NOS PECO
A rápida mudança de circunstâncias em que foi necessário elaborar nova legislação para o IDE
e a relativa inexperiência neste âmbito, resultou em alguns casos em instrumentos fracos e
fragmentados. A instabilidade e falta de transparência nas condições legais que regulam o
IDE (procedimentos de entrada, direitos de estabelecimento, repatriação dos lucros e
investimento de capital, propriedade da terra, privatização das empresas estatais, conversão da
moeda, direitos de propriedade intelectual, introdução dos sistemas de contabilidade
internacional) constitui ainda hoje o maior obstáculo ao IDE.
As novas economias dos PECO possuem no entanto, oportunidades significativas para o
desenvolvimento do IDE. Estas incluem enormes mercados domésticos, uma potencial forte
procura de consumo até agora reprimida, importantes recursos naturais, uma importante e
qualificada força de trabalho, baixos custos de produção e acesso a mercados regionais quer
dos restantes países de Leste, quer da UE.
Neste estádio das transformações não é claro até que ponto estes factores estão a ser
aproveitados na atracção de IDE até porque a promoção de IDE nos PECO está a ter lugar
numa altura em que as principais determinantes de IDE e a estrutura dos fluxos de
investimento internacional são objecto de profundas alterações. Por outro lado, a nível global,
125
(lo
se bem que os níveis de IDE tenham aumentado desde o inicio dos anos 80, não se persp^cítVa
uma expansão significativa dos fundos do sector privado disponíveis num futuro próximo.
Dada a competição pela entrada de fluxos de capital e uma vez que estes se dirigem em geral
para locais onde as infraestruturas e os serviços são mais acessíveis e onde gozam de
tratamento preferencial, os PECO terão um bom caminho a percorrer: desenvolvimento de
todas as infraestruturas disponíveis e da sua qualidade; envolvimento dos governos regionais e
locais no processo de atracção dos investimentos; em alguns países, implementação de
estratégias especificas de atracção de IDE, como o estabelecimento de zonas económicas
livres. Por outro lado, o desenvolvimento de políticas macroeconómicas, cambiais , de
privatizações, comerciais e liberalização dos mercados de capitais, políticas anti-monopólio,
anti-trust, constituirão factores determinantes na valorização das vantagens comparativas que
os PECO dispõem à partida na atracção de IDE.
4.2.2 O IDE EM PORTUGAL
Para caracterizar a evolução do IDE em Portugal adoptemos a classificação feita por Vitor
Simões130. Este autor encontrou cinco estádios nesta evolução:
- o primeiro, a que chamou de Nacionalismo, decorreu entre os anos 40 e 50 e caracterizou-se
por uma atitude de desconfiança geral relativamente ao investidor estrangeiro; os volumes de
investimento eram baixos, realizados por filiais comerciais, destinavam-se ao mercado interno
e eram determinados pela procura interna ou por substituição das importações
- o segundo, de Abertura, foi marcado por alguma liberalização na sequência da adesão à
EFTA e a partir do inicio da década de 70, pelo Acordo Comercial com a CEE; neste período,
que durou até Abril de 1974, notou-se um crescimento acentuado de EDE, embora com
volumes pouco significativos, por parte de filiais industriais com destino à exportação - a
determinante principal passava pelo aproveitamento de baixos salários;
- o terceiro, depois de 1974, corresponde à segunda metade da década de 70,e a um período
de crise política em Portugal, que coincidiu com tempos difíceis para a economia mundial; ao
declínio de IDE em termos absolutos correspondeu um regresso às determinantes da primeira
fase;
110 Simões. V.C.."European Integration and the pattem of FDI inflow in Portugal", in Multinatíonal Jnveslment m Modern Europe, edited by Jonh CantewelL Elgar publishing Ltd, 1992.
126
- o quarto estádio situa-se na primeira metade dos anos 80, em que a preparação para a
adesão à CEE e um clima favorável ao IDE são os elementos mais importantes; o IDE cresceu
fortemente através de filiais industriais integradas que produziam para os mercados externos;
as determinantes tomaram-se mais abrangentes e compreendiam o abastecimento do mercado
interno, a substituição de importações, o aproveitamento dos baixos salarios, dos incentivos
governamentais e dos recursos mineiros e florestais;
- finalmente no quinto estádio, que ocupa a segunda metade dos anos 80 e se inicia com a
adesão de Portugal à CEE em 1 de Janeiro de 1986, verificou-se a entrada de um significativo
volume de IDE com características semelhantes às do período anterior, com excepção da
substituição das importações, que perdeu significado.
Completando esta análise verifica-se que as características do último período se prolongaram
até 1991, onde os valores de IDE total atingiram o máximo absoluto, tendo inicio em 1992
uma fase de relativo declínio, ainda que com valores bastante significativos.
4.2.2.1 ANÁLISE QUANTITATIVA
Da análise quantitativa do IDE desde 1986, ressaltam claramente dois períodos distintos; de
1986 a 1991 e de 1991 a 1994. O primeiro caracteriza-se por um crescimento forte e
contínuo, desde os cerca de 24, 4 milhões de contos em 1986 até um pico de 613.734 milhões
em 1991. No segundo período, reflectindo a recessão internacional, verifica-se uma queda
contínua, com apenas 238 milhões em 1994.
O quadro abaixo apresenta o IDE anualmente autorizado, em valor e em percentagem do
PIB, no período 1986/92.
QUADi RO N024 - EVOLUÇÃO DO IDE EA \í PORTUGAL IDE (milhões de contos) IDE/PI B (%)
1986 24.499 0,6
1987 61.627 1.2
1988 138.053 2,3
1989 349.532 4,9
1990 508.909 6.0
1991 613.734 6.2
1992 590.667 5.2
Fome: INE c ICEP
127
A partir de 1986 o investimento estrangeiro entrou numa trajectória de acentuado
crescimento, o qual é apenas interrompido em circunstâncias particulares em 1992. As análises
comparadas de 1992 com o ano anterior deverão ser elaboradas com algumas reservas, uma
vez que o projecto Ford/Wolkswagen, que implicou investimentos externos da ordem dos 181
milhões de contos, foi integralmente contabilizado como DDE do ano de 1991, quando na
realidade só 23% desse capital foi investido em 1991.
Para demonstrar o rápido crescimento do IDE, basta ainda verificar que este correspondia a
1,2% do produto em 1987, tendo referida relação mais que quadruplicado até 1992 (5,2%). A
análise do IDE isoladamente aponta para uma tendência ainda mais acentuada, dado que ele
cresceu, a preços correntes, entre 1987 e 1992, a uma taxa média anual de 57,2%.
As explicações para o aumento do ritmo de IDE a partir de 1986/87, devem-se ao facto que se
atenuaram significativamente as restrições que indirectamente eram criadas ao investimento
estrangeiro, e que antes de mais resultavam de uma excessiva burocratização do processo de
autorização de IDE. Em particular, foi importante a adopção, em meados de 1986, do sistema
de declaração prévia, o qual veio substituir o regime de autorização casuística que vigorava
até então.
Contudo, o principal impulso para o aumento de IDE resultou sem dúvida da adesão de
Portugal à Comunidade Económica Europeia e a estabilidade política que o país tem vindo a
atravessar desde meados da década de 80, quer a nível social, como das próprias instituições e
orgàos de soberania.
A adesão de Portugal à CEE, se por um lado funcionou como catalisador de investimentos
por parte de empresas dos Estados membros - análise que terá que ser feita não apenas a
partir da data de adesão, mas recuando pelo menos ao ano anterior, uma vez que nessa altura
o processo já era considerado irreversível, por outro lado a perspectiva de Portugal se tomar
membro da CEE veio atrair investimentos de outros espaços económicos que passaram a ver
no país uma importante porta de entrada para um mercado na altura de 320 milhões de
consumidores.
Acrescente-se ainda que a adesão à CEE permitiu a Portugal beneficiar de muitos milhões de
contos de subsídios no âmbito dos projectos de apoio ao sector produtivo. Ora, estas verbas
acabaram por se tomar um investimento no país altamente favorável e, como tal, contribuíram
para um maior afluxo de investimento estrangeiro.
128
4.2.2.2 ORIGEM DO IDE
A análise de IDE em função da zona económica de origem, permite-nos concluir que a CE se
assume claramente como o principal investidor no nosso país. Esta tendência acentuou-se nos
últimos anos, em particular com a adesão de Portugal e da Espanha à CEE.
A EFTA, apesar de ter visto a sua participação no conjunto do IDE, diminuir ao longo da
década de 80, não sofreu mesmo assim alterações particularmente significativas,
representando cerca de 10% do total (8% em 1991, 9% em 1992)
A grande quebra registou-se na rubrica "Outros" que engloba todos os países que não fazem
parte de um dos outros dois espaços económicos.
Esta quebra poderá explicar-se em parte devido à perda de importância dos EUA como
investidor no nosso país. Em 1992, o investimento americano representou 32.66 milhões de
contos (5,52% do total), um valor inferior em termos absolutos aos 37.45 milhões de contos
registados em 1989 e que representava 10,7% do total. A explicação para este decréscimo
pode no entanto ser em parte encontrada na crise económica que o país atravessou na segunda
metade da década de 80, e como é lógico se reflectiu também nos investimentos no exterior.
Tendência inversa tem sido apresentada pelo Reino Unido, que em 1980 representava apenas
3.1% do total de IDE em Portugal, tendo a partir de então iniciado um crescimento muito
elevado. Neste momento o Reino Unido continua claramente um dos maiores investidores em
Portugal.
QUAD. RON02S-IDEPORi PAIS DE Oi R1GEM (mi hões de contos a preços correntes) i 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1992 1994
valor % valo r
% valor % valor % valor % valor % valor % valor % valor %
TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
* valores estimados Fonte: ICEP
Sabendo-se que até meados da década de 80, as indústrias transformadoras representavam a
maior parcela de investimento, verifica-se uma quebra acentuada desde 1986 dos valores
investidos nos sectores transformadores e de serviços comerciais e hoteleiros e por
consequência da política de privatizações e de abertura de sectores tradicionais interditos a
estrangeiros, um substancial aumento dos fluxos dirigidos ao sector financeiro. Só em 1991, a
Banca, Seguros e Imobiliário absorveram cerca de dois terços do total de investimento
estrangeiro em Portugal.
Esta importância do sector terciário é explicada íúndamentalmente por dois factores: em
primeiro lugar, pelos investimentos dedicados à Banca e em especial aos bancos que nos
últimos anos experimentaram privatizações. O sector "Bancos e OIM" representou 39,35% e
32,2% do total de IDE, respectivamente em 1991 e 1992. Por outro lado, os serviços
prestados às empresas e, sobretudo, as operações sobre imóveis, corresponderam a 23,08% e
25,3% do total de IDE nos dois anos de 1991 e 1992. Esta tendência é a expressão do
interesse manifestado pelos investidores externos em adquirir imóveis no nosso país.
No entanto, o aumento de EDE destinado ao sector terciário não pode ser desenquadrado da
tendência de terciarizaçào da própria economia, em particular a nível da produção e do
emprego.
4.2.2.4 DETERMINANTES DO IDE EM PORTUGAL
130
Em particular, a importância das exportações nas vendas totais, em especial nas
participadas, leva-nos a concluir que uma boa parte dos investidores encontram em Portugal
um ponto estratégico para instalação das suas empresas visando a exportação para países
terceiros, pertencentes normalmente à CE. Os sectores onde esta tendência é mais acentuada
são a industria têxtil, a industria da madeira e da cortiça, a industria do papel e a fabricação de
produtos metálicos. Este último que como se sabe corresponde em geral à fabricação de
automóveis, é particularmente sintomático do que afirmamos, uma vez que o país não tem
tradição de produção deste tipo de equipamento - contrariamente às restantes industrias
enunciadas. Esta tendência reforça a importância na utilização de Portugal como forma de
penetração no mercado comunitário - Portugal é uma pequena economia cujo mercado
apresenta dimensões reduzidas, se comparadas com os outros países ocidentais e com os
PECO. Esta característica faz com que não seja atraente para os investidores estrangeiros a
produção de bens para o abastecimento do mercado interno, principalmente quando a escala
de produção é um factor importante de rentabilidade dos investimentos e/ou quando se trata
de produções de bens de consumo dirigidos a classes de rendimento médio/altos. Nesta
medida, a atractividade da economia portuguesa para investimentos substituidores das
importações é reduzida. Por outro lado trata-se de um país relativamente pobre em recursos
naturais, os quais constituem uma possível motivação para investimento estrangeiros, em
especial em países de baixo rendimentos.
A componente salarial aparece também como importante determinante de IDE em Portugal -
a existência de uma mão-de-obra disponível e a baixo custo aparece em alguns casos
importante factor na decisão de investir.
Dado que o comportamento do investidor estrangeiro parece ter sido pautado por uma dupla
tendência: adquirir e controlar os sectores produtivos mais eficientes da nossa economia, de
que é um exemplo flagrante a banca e os seguros, e por outro lado, penetrar nos sectores mais
tradicionais. Esta ultima vertente leva-nos a concluir que a existência de fundos comunitários
que se destinavam à modernização dessas actividades, jogou como factor de atracção de IDE.
Paralelamente, desenvolvem-se uma série de factores institucionais e conjunturais, de extrema
importância na decisão de localização do investimento estrangeiro - o regime fiscal, a
desregulamentação de algumas áreas e o funcionamento dos orgãos de soberania são
porventura os elementos institucionais mais relevantes, enquanto que a fase de ciclo
económico do país e a estabilidade política constituem aspectos conjunturais de superior
importância.
o
131
Em resumo, o IDE em Portugal parece depender de um vasto conjunto de factores que
interagiram positivamente, em particular na segunda metade da década de 80, no sentido de
atrair o capital externo para o país. A entrada de Portugal na CE facilitou de forma acentuada
este processo, contribuindo para uma maior abertura e para um melhor conhecimento das
realidades nacionais no exterior.
4.2.3 PERSPECTIVAS PARA O IDE EM PORTUGAL, COM A ADESÃO DOS
PECO À UE
Os resultados da análise feita ao IDE nos PECO e em Portugal sugerem que como seria de
esperar, no inicio do processo de transformações económicas no Leste europeu,a economia
portuguesa tinha uma posição mais sólida, em termos de atracção de investimentos
estrangeiros do que as economias de Leste. Note-se que foi entre 1987 e 1991 que Portugal
verificou taxas de crescimento dos fluxos de IDE mais elevadas.
Os desenvolvimentos posteriores verificados nos fluxos de IDE nos PECO e em Portugal
sugerem no entanto, que à medida que se verificou um crescimento do IDE para os PECO ( a
partir de 1990/1991) , verificou-se uma tendência inversa em Portugal.
Sabendo-se à partida que o investimento nos PECO representa, pelo menos em parte, um
desvio de investimento noutras regiões, uma vez que os fluxos mundiais de IDE
demonstraram alguma estagnação, principalmente em anos que mostraram um maior
crescimento nos PECO, é importante determinar em que medida esse investimento significou
um desvio de Portugal.
A comparação dos principais países de origem de IDE nos PECO e em Portugal, da
distribuição do IDE por sector de actividade, e dos factores de atracção e de desvio de
investimento estrangeiro conduz-nos às seguintes conclusões:
4.2.3.1 COMPARAÇÃO DOS PAÍSES DE ORIGEM DO IDE
A comparação dos países de origem do investimento em Portugal e nos PECO sugere de
imediato, alguma concorrência entre Portugal e os PECO na captação de investimentos,
nomeadamente porque são comuns alguns dos países investidores.
Mais de dois terços do IDE nos PECO têm origem na Europa ocidental (UE e EFTA).
Também a UE e a EFTA assumem o primeiro lugar nos investimentos em Portugal. A
132
conclusão de um desvio de investimento do nosso país para os PECO, é reforçada pelo facto
que o crescimento do investimento mundial dessas zonas não foi tão significativo isso, o que
pode significar que houve preferência pelos PECO.
Os principais países investidores nos PECO são a Áustria e a Alemanha, enquanto em
Portugal é o Reino Unido. No entanto, a Alemanha que em 1991 representou uma importante
fatia no IDE em Portugal em 1991, tem vindo a mostrar um decréscimo bastante significativo
nos anos seguintes. O mesmo se diga para o Reino Unido, que apesar de continuar como
primeiro investidor em Portugal, apresenta também um decréscimo no total de investimento.
Este decréscimo é tanto mais significativo, quando se sabe que este país tem vindo a reforçar a
sua posição como investidor nos PECO.
Refira-se ainda o diminuição dos investimentos americanos em Portugal, a par de um aumento
de investimento nos PECO, numa altura em que os EUA atravessaram um período de
recessão económica.
4.2.3.2 COMPARAÇÃO POR SECTORES DE INVESTIMENTO
A análise aos sectores mais privilegiados para o IDE nos países dos PECO mostra que têm
sido a industria ( maquinaria, químicos, transformação alimentar), com lugar de destaque, a
receber a maior fatia de IDE, mas também um largo numero de projectos centra-se no sector
dos serviços especialmente serviços comerciais e hoteleiros, distribuição, sector financeiro.
Em Portugal, a par de um decréscimo na industria, verifica-se uma crescente importância dos
serviços.
E difícil determinar até que ponto estes dados sugerem uma concorrência na implantação de
investimentos em Portugal e nos PECO, mas é certo que pelo menos alguns sectores
industrias merecem preocupação, nomeadamente a industria automóvel e das componentes.
Mesmo antes da aprovação do projecto Ford/Volkwagen, Portugal era um país atractivo para
este tipo de investimentos. Mas os PECO podem fazer-nos uma concorrência muito forte que
aliás já se fez sentir. Eles dispõem de trabalhadores bem treinados e as suas fábricas de
automóveis podem facilmente ser reconvertidas. Têm ainda uma situação geográfica mais
favorável que a portuguesa. Embora o risco seja mais para o futuro não surpreenderia que
viéssemos a ser afectados no desenvolvimento da nossa industria automóvel e noutra
industrias mecânicas por causa desses países. O grande projecto Volkswagen/Skoda é um bom
exemplo do que poderá vir a acontecer neste sector.
133
4.2.3.3 FACTORES DE ATRACÇÃO
A teoria de Dunning131 constitui uma elaborada síntese das diversas explicações parciais das
determinantes do IDE, por isso julgamos importante para o trabalho em curso, enunciar
alguns dos seus elementos. Tendo como objectivo determinar os factores que determinam a
escolha, por uma firma, entre as diversas formas de produção internacional: exportações,
transferência de recursos ou investimento directo, a abordagem de Dunning desenvolve-se a
dois níveis de referências: os diversos modos de penetração e a especificidade das variáveis
relativamente aos país, à industria e à estratégia empresarial.
A selecção do modo de intervenção nos mercados exteriores é feita segundo três critérios:
vantagens específicas, internacionalização e localização (o conhecido paradigma OLI -
ownership, localisation, intemationalisatiori). As vantagens específicas são definidas por
comparação com as vantagens específicas possuídas pelas firmas rivais de nacionalidade
diferente e compreendem, entre outros factores, a dimensão do mercado, a diversificação de
produtos ou de processos de produção e o conhecimento (que inclui tanto tecnologia como os
métodos de gestão e os sistemas de comercialização).
As vantagens específicas, embora importantes na formulação de um critério de escolha, não
são suficientes. Na medida em que essas vantagens suscitam uma concorrência imperfeita, elas
conduzem à sua própria internacionalização, seja no objectivo de se proteger contra a
concorrência, seja para levar à prática uma exploração racional e intensiva. O conceito de
internacionalização, desenvolvido por Buckley e Cassen132 em 1976, é retomado por Dunning,
ainda que numa perspectiva algo diferente. Enquanto que os primeiros, na linha de Hymer-
Kindleberger e da teoria da firma e da organização industrial, acentuam a internacionalização
do conhecimento como um factor em si próprio explicativo do investimento estrangeiro, em
Dunning a internacionalização aparece como um critério de selecção complementar da posse
de vantagens monopolísticas específicas. Isto é, a internacionalização aparece como um
critério de selecção, entre outros, na teoria da produção internacional de Dunning, enquanto
em Buckley e Casson o investimento directo é fruto exclusivo da internacionalização.
Já o critério relacionado com a localização não contém praticamente elementos novos,
mantendo-se o custo dos factores (trabalho, matérias-primas, energia, transportes e
,JI Vcjam-se os seguintes estudos e obras: B. OhJin, Location of Economic Actívily and Mulunational Entrepnses: a search for an eclectic approach, 1987; "Explanation Changing Patlems of International Production; in Defense of lhe Ecleclic Theory", Bulletim ofEconomics and Stalisncs.Oxforá, 1979; "Explanation Outward Direcl Investment of Developing Counlries: in Support of lhe Ecleclic Theory of Inlemational Produclion,,Z)/Jcují/on Papers in International Investment and Business Studies, Univ. of Rcading. N0 49, Abril 1980.
134
/oCg^
comunicações) ponderados pela sua qualidade e produtividade, as economias de
importância da intervenção do estado como mais significativos.
Quanto ás determinantes das vantagens de localização, estas manifestam-se fundamentalmente
através dos custos decorrentes da distancia entre países de origem e país de acolhimento,
sendo esta distancia entendida como diferença de níveis de desenvolvimento, de educação, de
cultura e de legislação. A localização é, também, naturalmente influenciada por medidas de
intervenção do estado, designadamente na área fiscal e nos incentivos ao investimento.
A aplicação das teorias da localização sugere que o DDE será atraído por factores de produção
mais baixos na região dos PECO e que os investimentos se concentrarão preferencialmente em
produções orientadas para a exportação. Os PECO apresentam custos de trabalho muito
baixos se comparados aos praticados na Europa Ocidental. Além disso, as teorias económicas
reforçam estas vantagens por políticas de rendimentos que compreendam restrições ao
aumento dos salários. Este tipo de política verifica-se por exemplo na Polónia onde existe um
plafond máximo para a taxa de aumento salarial. De acordo com a teoria, a região apresenta
fortes vantagens comparativa em trabalho semi-qualificado, e um nível de educação
relativamente elevado. As vantagens do custo das matérias primas são também importantes.
Na mesma linha, os obstáculos que se verificam ao investimento nos PECO estão associados
ao ambiente político e legal e a volatibilidade da economia; mudanças nos preços relativos no
processo de liberalização; incerteza acerca do valor dos direitos de propriedade e no acesso
aos mercados de exportação, particularmente a UE. As vantagens dos custos são ainda
diminuídas por baixa produtividade, falta de telecomunicações e inífaestruturas de transportes,
burocracia.
A ponderação dos factores positivos e negativos apresentados à luz da teoria económica, leva-
nos a considerar que se o perigo de desvio do investimento estrangeiro canalizado para
Portugal poderia ser minimizado, pelo menos a curto e médio prazo se não houvesse a adesão
dos PECO à UE, a adesão aumenta esse perigo: é que se na situação actual os factores de
atracção ao IDE nos PECO são numerosos, à primeira vista superiores aos apresentados por
Portugal, os factores negativos que apresentam diminuem consideravelmente o valor dos
primeiros, colocando Portugal em situação comparativamente privilegiada. A adesão à UE
seria determinante na eliminação dos factores negativos - investimento estrangeiro assenta
cada vez mais em pressupostos de estabilidade política, social e legislativa, Os investidores
querem saber com aquilo que podem contar num horizonte relativamente alongado, afinal, o
132 BuckJcy, P.J. e Cassou, M., The Future of theMultinatíonal Entrepnse, Macmillan, londres, 1976.
135
do período de recuperação do investimento. A adesão destes países à UE criaria um clima
sócio-económico e político capaz de pôr em evidência os factores positivos que estes países
podem oferecer ao investimento estrangeiro. A experiência verificada em Portugal com a
adesão em 1986, dá-nos bem conta das alterações que poderão ser produzidas e da dimensão
do impacto que poderá ter na atracção de DDE.
Estudos133 de investidores Ocidentais na região, reforçam as nossas conclusões ao sugerirem,
que o acesso aos mercados foi uma das principais motivações para investir nos PECO. As
principais motivações, patentes nesses estudos, apontadas pelos investidores nos PECO,
ordenadas por grau de importância foram as seguintes: para estabelecer uma quota de
mercado, tendo em conta o seu potencial; penetrar nos mercados regionais; baixos custos de
produção; penetrar no mercado da UE.
Se considerarmos agora a atractividade destes factores, comparando Portugal e PECO,
concluímos mais uma vez pela superior vantagem dos PECO, quer no que concerne o
potencial de mercado quer local, quer regional - o mercado português para além de já se
encontrar explorado, não apresenta as dimensões dos mercado locais e regionais dos PECO.
Além disso, qualquer que seja a evolução a curto ou a longo prazo teremos seguramente um
aumento significativo da dimensão desses mercados. Tal aumento provocará uma dinamização
das formas de produção a nível europeu, talvez mesmo a nível mundial e desencadeará uma
subida de investimento na produção de bens de consumo e em muitos bens que estavam a
atingir uma fase de maturidade e que a não surgirem novos espaços de escoamento
dificilmente conheceriam alguma expansão na presente década.
Portugal poderá minimizar os custos surgidos com a adesão destes países à UE, através de um
melhor aproveitamento de oportunidade que os futuros parceiros terão para oferecer,
definindo uma estratégia efectiva de investimento nessa zona que melhor a performance
verificada até aqui. Os poucos elementos disponíveis quanto ao investimento português nesta
zona, permitem-nos concluir que apenas se têm registado pequenos investimentos, nesses
mercados, distribuídos por diversos sectores.
Quanto aos países de destino parece existir uma certa preferência pela Hungria (411 milhões
de escudos em 1993) e Polónia.
113 Sintetizados em vários documentos do BERD e da OCDE, publicados em 1994.
136
4.3 TRANSFERÊNCIAS FINANCEIRAS DA UE
Como já referido por diversas vezes ao longo deste trabalho, um dos principais desafios em
termos económicos que a CE enfrenta é diminuir a disparidade em termos de desenvolvimento
económico entre os Estados membros mais pobres da Comunidade e os restantes. 134Este
objectivo deveria traduzir-se - estatisticamente- por uma melhoria da convergência das regiões
europeias para a média comunitária, mas as evoluções neste sentido são decepcionantes: "a
tendência geral foi um ligeiro alargamento das disparidades durante os anos de fraco
crescimento da primeira metade dos anos 80 e uma redução progressiva destas disparidades
ao longo da segunda metade da década, tendência que a pouco e pouco desapareceu ao longo
dos anos 90"135
Os principais instrumentos que a CE tem usado para implementar a coesão económica, são os
Fundos Estruturais - Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER), Fundo Social Europeu
(FSE), Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.
Os Fundos Estruturais pretendem ser um meio de acelerar a convergência e melhorar assim a
coesão - os investimentos que eles geram contribuem para acelerar o crescimento por um
efeito Keynesiano provocado pelo investimento em infraestruturas mas também por um efeito
de oferta constituído por extemalidades, como a melhoria de infraestruturas físicas
(rodoviários, ferroviários, portuários,...) ou humanos (educação, formação...). Em 1993, a
contribuição dos fundos estruturais para o crescimento do PIB (impacto Keynesiano) foi
estimada em 0,7% para Portugal, 0,5% para a Grécia, 0,2 para Espanha, 0,3% para a Irlanda e
0,1% para Itália. Se tivermos em conta os efeitos de oferta este impacto é muito superior.
Um estudo efectuado pelo Economic and Social Reasearch Institute (ESRI) da Irlanda, em
colaboração coma Fundation de Estúdios de Economia Applicada (FEDEA) de Espanha e
com a Universidade Católica Portuguesa136 faz uma avaliação dos efeitos de oferta apoiando-
se sobre as ultimas investigações teóricas sobre crescimento endógeno. A partir de modelos
nacionais descritivos das economias e da definição de variáveis para as diferentes
extemalidades (infraestruturas, educação), o estudo distingue os efeitos de oferta e os efeitos
de procura nos países de periferia europeia. Concluem que os efeitos de oferta são de impacto
inicial nulo, e só depois de cinco anos começam a aparecer e atingem o máximo,
ultrapassando os da procura.
1 Este objectivo está claramente explicito no art. 130 A e E do Tratado de Maastricht 113 Quinto Relatório periódico sobre a situação e evolução sócio-económica das regiões da Comunidade.
137
QUADRO N*27~ A UMENTO DO PIBfPROVOCADO PELOS FUNDOS ESTRUTURAIS (em % do PIB)
Espanha em média 2% no período 1,50 2,50 1.20 - 1.19 5,63 6,40 4,40 6,90 Portugal 6,35 6,20 5,82 7.03 8,14 7,64 - 0,95 1.21 7,03 9.17 8,24 Fonlc; J. Bradley, N. O Donnell, N. Sheridan & K. Whclan (1994), Aide régionale et convergence: évaluation de Vimpact des fonds structurels sur la pénphéne européenne, rapport de PESRI -Economic and Social Research Institule, pour lc cornmissariat general du Plan et la direction de Ia Prévision, Avebury, Ashgate Publishing,, 1994.,
Embora o modelo seja experimental quanto à medição das extemalidades, e logo impõe
algumas precauções quanto aos resultados, permite retirar algumas conclusões sobre a eficácia
dos Fundos em cada país receptor - a Irlanda obtém os melhores resultados devido aos seus
investimentos prioritários na educação e formação. A Espanha e Portugal, que privilegiaram a
realização de inffaestruturas físicas, terão um grande efeito de aceleração devido aos efeitos
keynesianos, mas beneficiarão bem menos dos efeitos de oferta, que se manifestam a longa
prazo. Estes resultados vêm confirmar a importância dos Fundos Estruturais para as
economias menos desenvolvidas da União Europeia.
4.3.1 TRANSFERÊNCIAS FINANCEIRAS PARA OS PECO NO PERÍODO DE PRÉ-
ADESÃO
0 Conselho Europeu de Copenhaga abriu aos PECO associados a possibilidade de aderirem a
UE. Aquando das conversações de adesão, que serão agendadas depois da Conferência
Intergovernamental de 1996, os PECO pedirão sem dúvida para beneficiarem das disposições
da Tratado de Maastricht sobre coesão económica e social e das transferências que daí
decorrem. O Conselho de Essen, tendo em conta a futura adesão, aprovou já operações, que
decorrem da mesma lógica da aplicação dos fundos estruturais, e que se enquadram no
dispositivo seguinte:
- programa PHARE: utilização de uma percentagem crescente de recursos deste programa
para investimentos em infraestruturas - a percentagem de aplicação em infraestruturas passa
de 15% (estabelecidos no Conselho de Copenhaga) para 25%.
136 Este relatório foi publicado cm: Bradley J., N. 0'DonneU, N. Sheridan & K. Whelan (1994), Aide regional et convergence: évaluation de Vimpact des fonds strcturels sur la pénphéne européenne. Avebury, Ashgate Publishing Lld, 1994
138
- programas destinados a financiar infraestruturas (estradas, vias-férreas, desenvolvimento
portuário) e acções para melhorar o ambiente, ao abrigo do PHARE e do programa de
iniciativa comunitária INTEREG n (especializado na cooperação inter-regional);
- vias transeuropeias: o relatório Christophersen, adoptado pelo Conselho de Essen, inscreveu
alguns projectos do eixo rodoviário e ferroviário (Berlim-Minsk-Moscovo, Dresde-Praga,
Nuremberga-Praga, ligação através do Danúbio entre a Bulgária e a Roménia, Helsinquia-St,.
Petersburgo-Moscovo, entre outros) e energia como prioritários;
-o Banco Europeu de Investimentos (BEI) e instituições financeiras internacionais são
convidadas a prosseguir a agir de forma coordenada e segundo os critérios de rentabilidade e
apoio aos sectores mais necessitados.
No total , os financiamentos destinados aos PECO no quadro do Pacote Delors n e inscritos
na linha orçamental consagrada à acção externa da Comunidade (27,5 mil milhões de ecus -
ecus de 1992 - entre 1995 e 1999), aplicando ao plafond do PHARE a regra dos 25%
atribuídos às infraestruturas, representa menos de 1,8% dos milhões de ecus que serão
afectadas a operações semelhantes às das acções estruturais.
Este dispositivo apenas diz respeito ao período de pré-adesào durante o qual os PECO não
podem concorrer aos fundos estruturais. Explica-se pela preocupação em se manterem fiéis às
perspectivas financeiras do Pacote Delors II adoptadas no Conselho de Edimburgo e pela
necessidade de respeitar um equilíbrio entre os recursos afectados às diferentes políticas
externas da UE, nomeadamente em direcção ao Mediterrâneo e aos países ACP. Trata-se
também de um exame à capacidade de resposta dos PECO, enquanto as suas candidaturas não
forem apreciadas.
4.3.2. CENÁRIOS PREVISTOS NA PERSPECTIVA DE ADESÃO
Todos os cenários analisados partem do princípio que os PECO deverão beneficiar dos fundos
estruturais, em igualdade de tratamento com outros países ou regiões actualmente
beneficiárias. Mas nesta base, são considerados vários critérios possíveis de atribuição dos
Fundos, tendo em conta os diferentes casos observáveis na Comunidade.
139
Aceitando o princípio de igualdade de tratamento com os países beneficiários dos Fundos de
Coesão (Espanha, Portugal, Grécia, Itália)137, em termos de ecus por habitante recebidos dos
fundos estruturais, os montantes a transferir são consideráveis: 20,3 mil milhões de ecus por
ano contra 13,3 para os países actualmente beneficiários do Fundo de Coesão. Isto traduzir-
se-ia por um acréscimo anual de 73,4% do orçamento das acções estruturais e de 25% do
pacote Delors II.
QUADRO N028 - PREVISÃO DE FUNDOS PARA OS PECO (cálculo baseado nos dados relativos às acções estruturais destinadas aos países beneficiários do Fundo de Coesão - 212 ecus por habitante e por ano)
População em 1992(mil milhões)
PNB em 1992 (mil milhões ecus)
PNB 1992 em PPA** ( mil milhões Ecus)
Fundos Alribuidos por ano (mil milhões ecus)
Relação entre os fundos atribuídos aos PECO e o seu PNB ECUS PPA
Paises da Coesão***
62,7 567,8 568,5 13.3 2,3 2,3
PECO 96,1 137,4 353,5 20,3 14,8 5,7 Paises de Visegrado****
••:paridade dos poderes de compra,•••:Espanha, Portugal, Irlanda, grécia, Hungria, polónia. Republica Checa e Eslováquia Fonte: Reprodução do quadro n0l de Bertrand Saint Aubin, "Le coút de Pelargissement".Êconom/c Internationale - la revue du CEPII, n0 62, 2o trimestre 1995, pp.218, cujas fontes são:os dados relativos à população e ao PNB são extraídos do Atlas c do relatório anual do Banco Mundial, edição de 1944. Os valores de origem são cm dólares correntes e foram convertidos á taxa de lEcu= 1,29810 USS 1992 (taxa calculada em média anual).
Mesmo conservando o princípio da igualdade de tratamento (em termos de ecus por
habitante), com os actuais beneficiários, é possível visualizar vários casos, segundo se aplique
aos PECO o tratamento mais favorável (segundo o exemplo da Irlanda) ou o menos favorável
(a exemplo dos novos Landers alemães). Os custos orçamentais que daí resultam são muito
117 Estes recebem em média 176 Ecus por habitante e por ano ao titulo dos Fundos estruturais, aos quais há que juntar 36 Ecus por habitante e por ano ao título do Fundo de Coesão, ou seja no total uma média de 212 Ecus que se aplicam às populações dos PECO.
140
diferentes, como podemos constatar através do quadro abaixo que considera t
hipótese de os fundos estruturais atribuídos aos PECO serem à proporção de 2,3% do seu PIB
(proporção que se observa nos países do Fundo de Coesão)
QUADRO N029 - CUSTOS DA EXTENSÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS AOS PECO EM DIFERENTES HIPÓTESES*
CÁLCULOS EM ECUS DE 1992 CÁLCULOS EM PARIDADE DOS PODERES DE COMPRA
FUNDOS A CONCEDER ACRÉSCIMO DAS DESPESAS
por ano em Millões de Ecus
em Ecus por habitant
Acções Estrutu- rais
Créditos do Pacote Delors II
Relação cm % entre Fundos e PNB dos PECO
Fundos a atribuir por ano cm milhões de Ecus
Relação em •/• entre Fundos e PNB dos PECO
Redu-ções corres pond entes do CCA— em %
Hipótese 1 -Atribui-çào a 2,3% do PNB
3,2 32,8 11,6 3.9 2,3 12,4 3,5 8.5
Hipótese 2- Alribui-çào similar em Ecus/hab.
la) aos Landers alemães
14,4 150 52.1 17,7 10.4 14,4 4.1 15
2.b)aos países da coesão
20,3 212 73,4 25,0 14,8 20.3 5,7 21
2.c)à Irlanda 26,1 272 94.4 32.1 19 26.1 7,4 27,1
Vconscquèncias orçamentais e em lermos de impacto ex ante sobre os PECO da aplicação de quatro hipóteses, ••CCA;Quadro Comunitário de Apoio FONTE:Reprodução do quadro n0! de Desnis de Bcsnainou. "Lcs fonds structurels: qucls application aux PECC.Économ/e Internationale • la revue du CEPJJ.n0 62. 2o trimestre 1995, elaborado a partir de cálculos do autor.
141
4.3.3 ANÁLISE DOS FUNDOS ESTRUTURAIS EM PORTUGAL
4.3.3.1 BALANÇO DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO (QCA)-1989/93
Portugal beneficiou do apoio dos Fundos Estruturais -FEDER, FSE e FEOGA - Orientação e
da linha orçamental específica do PEDIP - para a realização de um conjunto de acções
estruturais de desenvolvimento, englobadas no Quadro Comunitário de Apoio (QCA) 1989-
1993. Neste período os Fundos comunitários canalizados para Portugal totalizaram 1 692
* Linha orçamental especifica (LOE) Fonte: Ministério do Planeamento c da Administração do lemXònoJOfesenvolvimento regional em marcha. Lisboa, Fcv.1994
Este apoio comunitário, conjugado com a participação financeira nacional permitiu a
realização de acções (apoio às empresas, formação profissional, inffaestruturas económicas,
etc ), no valor de 3 412 milhões de contos. O conjunto dessas acções constitui o QCA.
QUADRO N031 - QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO 1989-1993 (milhões de contos) FUNDOS ESTRUTURAIS 1 629
FINANCIAMENTO PÚBLICO NACIONA1 960
FINANCIAMENTO PRIVADO 760
TOTAL 3 412
Fonte: idem.
4.3.3.2 SEGUNDO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO
Para além dos desafios que se colocam à UE (globalização das actividades económicas,
intensificação da concorrência à escala mundial e europeia, a continuada mutação tecnológica,
142
que se traduz no surgimento de novos produtos, sectores e mercados, e na rápida obsolência
de instalações fabris, de formas de organização e de qualificações profissionais específicas,
provocando alterações nos perfis de emprego e nas profissões), Portugal tem que enfrentar
problemas adicionais em consequência do atraso estrutural do País, não obstante as melhorias
que se verificaram nos últimos anos. Recorde-se que por exemplo: o nível médio de produção
de riqueza é ainda 58% da média comunitária; a produtividade do trabalho é cerca de metade
dos parceiros europeus; cerca de 65% dos trabalhadores possui no máximo o 6o ano de
escolaridade;o peso dos quadros superiores e médios no emprego total é da ordem de 5%;a
densidade de auto-estradas é ainda 1/5 da média dos países comunitários.
Se a Europa tem que acelerar o crescimento, Portugal tem que obter um diferencial de
crescimento que lhe permita assegurar a convergência real com as economias europeias -o
objectivo de Portugal para o final do século é aproximar-se dos 65% da média do PIB per
capita da UE. No sentido de cumprir tal objectivo o Plano de Desenvolvimento Regional
(PDR) assentou em duas orientações de fundo: basear o crescimento sustentado numa
mudança na estrutura da economia e do emprego, mais compatível com a evolução dos
mercados internacionais; apostar de forma mais significativa em acções dirigidas à melhoria da
qualidade de vida e que se concretizem em paralelo com as mudanças que assegurem a
competitividade da economia.
Com uma definição estratégica suportada na análise referida e na qualificação de metas a tingir
até ao final do século, o PDR veio a culminar na celebração do segundo QCA.
Este segundo QCA dá sequência às prioridades estratégicas no PDR e retoma os objectivos
globais a longo prazo então enunciados, embora tenha introduzido as alterações julgadas
necessárias, quer nas acções, quer no figurino, pelo análise feita relativamente à execução do
primeiro QCA, para fazer face a este novo desafio.
A tónica nas acções dirigidas ao capital humano - educação, investigação e formação
profissional - é uma das principais características deste novo QCA, onde o reforço da
competitividade na economia ganhou igualmente posição de destaque.
As inovações introduzidas no actual QCA são igualmente em sectores e acções não
contempladas no quadro anterior, através de novas elegibilidades que dizem respeito ao
alargamento a domínios de intervenção para áreas que se prendem com a qualidade de vida,
designadamente o ambiente, a renovação urbana , a saúde, combate à exclusão social e a
dinamização do mundo rural.
143
Para prosseguir com maior eficácia e operacionalidade, foi reduzido o número de Programas
de 60 para 14, o que introduzirá uma maior flexibilidade na gestão financeira e uma
simplificação dos procedimentos administrativos.
O grau de importância que é atribuído a este instrumento sobre a economia portuguesa e a sua
contribuição para o relançamento económico e para a modernização do país pode ser
traduzido pela análise que permitiu estimar os seguintes impactes sócio-económicos:
-No que respeita ao crescimento económico espera-se que no período 1994-1999 se registe
uma convergência do PIB per capita com a média comunitária da ordem dos 6%, metade da
qual induzida directamente pelos apoios comunitários.
O investimento viabilizado pelos QCA representará 25 a 30% do investimento global da
economia no período 1994-99. O emprego será igualmente influenciado de modo favorável,
projectando-se a criação de um número global de aproximadamente 100 000 novos postos de
trabalho.
4.3.4 FUNDOS ESTRUTURAIS EM PORTUGAL COM A ADESÃO DOS PECO-
VÁRIOS CENÁRIOS
Para fazer face à extensão dos Fundos Estruturais aos PECO, a UE terá que encara dois tipos
de soluções possíveis: aumentar o orçamento comunitário, ou elevar o limite para eligibilidade
(isto é o nível do PIB por habitante abaixo do qual uma região ou um país beneficia de fundos
estruturais). Esta segunda solução conduzirá à exclusão de certas regiões, actualmente
elegíveis ao objectivo 1 do beneficio dos fundos estruturais.138
A revista Economie International publicou um estudo de Denis de Besnainou139 onde analisa
vários cenários, com a intenção de determinar em que medida as regiões actualmente elegíveis
aos Fundos Estruturais seriam prejudicadas com a adesão dos PECO à UE. Dado que o
objectivo do nosso trabalho é determinar em que medida Portugal será afectado com a adesão
dos PECO à UE, julgamos pertinente enunciar as principais conclusões do estudo.
111 Objectivo 1: desenvolvimento e ajustamento estrutural das regiões cm atraso de desenvolvimento. Condições de eligibilidade; regiões NUTS de nivel II(nomcnclatura das unidades terrítorríais estatísticas que subdividem o território da União nem 66 regiões de nivel I. estas cm 174 regiões de nivel II e por fim estas ultimas cm 829 regiões de nivel III), cujo PIB por habitante (cm paridade dos poderes de compra) é inferior a 75% da média comunitária. População coberta: 26,&% da população comunitária comunitária cm 1994. Parte do objectivo 1 no total dos fiindos estruturais: 66% no período 1989-1993. 119 Denis Besnainou, "Lcs Fonds Slrcturcls; qucllc applicalion aux PECO?", Economie Internationale • La Revu du CEP//, N0 62, 2° trim., 1995, p.215-231.
144
4.3.4.1 CENÁRIO I - MANUTENÇÃO DO ACTUAL PACOTE ORÇAMENTAL
No caso de não se proceder a aumentos no orçamento comunitário, a atribuição dos Fundos
Estruturais aos PECO conduzirá à redução dos Fundos destinados a algumas regiões
actualmente beneficiárias, e consequentemente eliminar do se benefício as regiões
relativamente mais ricas, em termos de PIB por habitante.
O estudo acima referido analisa quatro cenários possíveis. Todos eles implicam a redefinição
dos critérios de intervenção para que uma região seja considerada apta à intervenção.
- ATRIBUIÇÃO MÍNIMA DOS FUNDOS ESTRUTURAIS AOS PECO
No caso de a atribuição dos fundos ser a mais fraca (correspondente a 2,3% do seu PIB em
preços correntes), os fundos estruturais disponíveis para os actuais beneficiários diminuiriam
8,5%. Neste hipótese, e considerando que continuaria a ser aplicado o critério actualmente
previsto pelos regulamentos comunitários (75% do PIB médio da UE por habitante) deixariam
de ser elegíveis para as acções estruturais: Berlim, a região de Hainaut (Bélgica), duas regiões
do Reino Unido , quatro das oito regiões italianas actualmente elegíveis, uma das oito regiões
espanholas (Valência), e quatro regiões em França. Todas estas regiões tiveram em 1992 um
nível de PEB por habitante superior a 75% da média comunitária.
- ATRIBUIÇÃO DE FUNDOS AOS PECO NAS MESMAS CONDIÇÕES
ACORDADAS PARA OS LÃNDERS ALEMÃES
No caso de se fazer uma atribuição de Fundos aos PECO nas mesmas condições às que
beneficiam os novos lànders alemães (150 ecus por habitante) os Fundos disponíveis, para os
actuais beneficiários diminuiriam na ordem dos 15%. Neste caso, para além das regiões
eliminadas na hipótese anterior, seriam excluídas do beneficio dos Fundos a Irlanda, as ilhas
Canárias e a região da Cantábria.
-ATRIBUIÇÃO DE FUNDOS AOS PECO IGUAL AOS BENEFICIÁRIOS DO
FUNDO DE COESÃO
Se os PECO beneficiarem de um montante por habitante igual ao que beneficiam actualmente
os países do Fundo de Coesão (212 ecus/habitante), a redução do pacote dos fundos
145
actualmente transferidos seria de 21%. Neste caso, mais seis outras regiões seriam eliminadas
do benefício dos Fundos Estruturais. Esta condição, corresponde a um abaixamento do
critério de intervenção para 70% do PIB comunitário. Neste caso, 10,6% da população
comunitária (em 25,3 coberta pelo objectivo 1 em 1992) deixaria de beneficiar desses fundos.
Os PECO, que beneficiariam nestas condições representavam 20,7% da população
comunitária em 1992.
-ATRIBUIÇÃO DE FUNDOS IGUAL A IRLANDA
No caso mais favorável para os PECO, em que lhe seria atribuído um montante de fundos por
habitante análogo ao da Irlanda (272 ecus), a redução no pacote de Fundos actualmente
disponível seria da ordem dos 27,1%. Este novo critério conduziria à exclusão de Portugal das
regiões elegíveis. Na opinião do autor do estudo a exclusão de Portugal só se verificaria se o
país fosse subdividido em várias regiões elegíveis, situação que actualmente não se verifica
(Portugal é actualmente elegível na totalidade e representa 34,3% do pacote actual de fundos),
nem se prevê.
4 4 CONSEQUÊNCIAS NA ECONOMIA PORTUGUESA EM CASO DE EXCLUSÃO DO BENEFICIO DOS FUNDOS
A verificar-se a exclusão de Portugal das regiões elegíveis para o beneficio dos Fundos
estruturais, as consequências na economia portuguesa seriam de grande amplitude, uma vez
que se assistiria à interrupção de financiamentos já "enraizados" na lógica de desenvolvimento
do país. A análise da contribuição dos Fundos para o crescimento da economia, recebidos por
Portugal no período 1989-1993 (1° QCA) poderá dar-nos uma ideia das possíveis
consequências:
No conjunto da economia nacional as transferências de fundos comunitários assumem uma
grande importância, representando 3% do produto Interno Bruto (PIB)
QUADRO N032 - FUNDOS ESTRUTURAIS ( em % do PIB) FUNDOS ESTRUTURAIS 3%
QUADRO COMUNITÁRIO APOIO 6%
Fonlc: Ministério do Planeamento e da Administração do TerriiónoJ^esenvolvimenlo Regional emMarcha.Lisbo&, Fev. 1994
146
O investimento associado ao primeiro QCA correspondeu a cerca de 22% do investimento
realizado em Portugal entre 1989 e 1993. A execução do QCA implicou duas ordens de
efeitos sobre a economia: os efeitos directos, mensuráveis no curto prazo, no nível das
diferentes variáveis de procura interna, e os efeitos indirectos, mensuráveis apenas no médio
longo prazo, no nível e qualidade de oferta interna, tanto no que se refere ao aparelho
produtivo como aos recursos disponíveis, em especial humanos.
Quanto aos efeitos directos verifícou-se um crescimento adicional do PEB, que se cifra em
mais 3.4% no período 1989/93, em termos reais, ou seja, mais 0.7% ao ano. o investimento
registou igualmente um ritmo de crescimento superior ao que teria ocorrido sem a
contribuição do QCA. Essa diferença foi de 12%, o que significa um crescimento adicional de
2.3% ao ano.
O impacto de QCA fez-se sentir igualmente no consumo privado e nas importações,
correspondendo, neste período, a um diferencial de crescimento para estas variáveis de 3.8% e
4.2%, respectivamente.
Os postos de trabalho, criados no âmbito do QCA, representaram cerca de 1/4 do emprego
total criado neste período.
Os Fundos Estruturais destinaram-se à construção de infraestruturas (29%), à valorização dos
recursos humanos (32%) e ao apoio à actividade produtiva (36%).
QUADRO N033 - DISTRIBUIÇÃO DOS FUNDOS POR TIPO DE ACTIVIDADE FUNDOS
ESTRUTURAIS
FINANCIAMENTO
PUBLICO NACIONAL
FINANCIAMENTO
PUBLICO QCA
Infra-estruturas de base 29.1% 43.3% 34.3%
Recursos Humanos 32.7% 26.1% 30.3%
Tecido Produtivo 36.4% 29.5% 33.9%
Outros 1.8% 1.1% 1.5%
TOTAL 100% 100% 100%
Fonte; idem
Em relação ao financiamento público total (Financiamento público destinado a acções
susceptíveis de serem financiadas pelos Fundos Estruturais representaram 32% e o QCA 51%.
O apoio financeiro comunitário permitiu realizar um investimento público acrescido de 32%.
Essa realização varia de sector para sector, sendo relativamente mais elevada no caso da
agricultura (75%), na industria e serviços (66%) e na formação profissional (62%).
147
CONCLUSÃO
A adesão dos PECO à UE , pode originar contornos negativos e positivos na economia
portuguesa.
Se por um lado, o acréscimo de concorrência quer ao nível de comércio, quer ao nível de
investimentos, leva a que haja razões para que a adesão dos PECO à UE seja encarada com
reservas no nosso país, e essas terão tanto mais fundamento quanto menores forem as
capacidades de adaptação das estruturas portuguesas, por outro a adesão dos PECO pode
favorecer os aproveitamento de novas oportunidades - é indiscutível que a evolução dos
PECO pode originar novos mercados, que até agora Portugal não tem sabido explorar.
Não é certo que Portugal, venha a ser afectado no domínio dos Fundos Estruturais, com a
adesão dos PECO à UE. Tudo depende das condições em que estes Fundos forem acordados
aos PECO. A verificar-se a exclusão de Portugal das acções estruturais da UE, as
consequências na economia assumiriam contornos preocupantes, ainda mais, porque o
desenvolvimento do país tem vindo a ser fortemente "enraizado" no beneficio dessas acções.
A metodologia utilizada, permitiu-nos retirar conclusões ao longo do trabalho. Contudo,
julgamos que algumas merecem ser salientadas.
Relativamente ao aspecto específico das teorias de integração económica, concluímos que a
velocidade a que os acontecimentos ocorrem presentemente, integrando constantemente novas
variáveis, imprevisíveis pouco tempo antes, põe permanentemente em causa os instrumentos
de análises tidos como indiscutíveis. Daí, a dificuldade em encontrar um enquadramento
teórico para a CE. As teorias a que normalmente se recorre (algumas das quais referidas no
cap.I) para enquadrar a construção europeia, embora constituam importantes contributos
apenas dizem respeito a uma parte do modelo. O modelo CE é um modelo inovador,
encontra-se em fase de desenvolvimento e de definição de variáveis endógenas e exógenas,
assim como do seu peso relativo e matriz de interligação.
Na construção comunitária, têm existido variações consideráveis na natureza e na prioridade
dada à evolução da relação entre aprofundamento e alargamento.Em cada nova etapa de
adesão, os riscos do alargamento foram sublinhados. A história da construção comunitária dá-
nos, no entanto, a prova que os alargamentos não diluíram a dinâmica comunitária apenas a
tomaram mais heterogénea e complexa, e a sua tomada em conta reforça mesmo a conclusão
que casos houve em que teve um efeito integrador para o sistema comunitário.
Alguns exemplos testemunham isso mesmo:
- em 1969, a flexibilização da posição francesa sobre a adesão do Reino Unido permitiu o
relançamento do processo de integração na cimeira de Haia (acabamento do Mercado
Comum, financiamento do orçamento através de recursos próprios e lançamento do projecto
da UEM). O famoso "tríptico" da Cimeira de Haia (acabamento, aprofundamento,
alargamento) pode hoje ser considerado como um sucesso histórico e um modelo típico do
método comunitário. Este relançamento institucional e a perspectiva do alargamento
permitiram avançar também na "Europa Política", dado que abriu caminho à "cooperação
política" recomendada pelo relatório Davignon;
- as adesões da Grécia, em Maio de 1979, de Espanha e Portugal, em Junho de 1985, foram
precedidas de estudos sobre as adaptações do funcionamento da Comunidade. Estes estudos
punham em evidência os riscos de bloqueio e de diluição do funcionamento institucional
149
ligados ao alargamento e recomendavam uma verdadeira aplicação do voto por maioria
qualificada no seio do Conselho, uma extensão dos poderes de gestão da Comissão e um
recurso mais frequente aos regulamentos do que às directivas. Estas propostas não foram
imediatamente integradas nas negociações de adesão destes três países, mas foram retomadas
aquando da Conferência Intergovernamental de 1985 que conduziu à adopção do Acto Único.
- um outro exemplo ainda particularmente vivo, o da unificação alemã de 1990, que constitui
de facto, mesmo se não de direito, um alargamento da Comunidade à ex- RDA. Este
"alargamento", de um modo particular, contribuiu para relançar o projecto da UEM ao levar a
Alemanha a envolver-se nas duas Conferências Intergovernamentais. Por sua vez, o processo
da UEM acelerou o debate sobre a União Política.
As mudanças verificadas na Europa, a consumação de mais uma vaga de alargamentos e a
perspectiva de novos alargamentos conduziram a uma reavaliação do objectivo da integração
e sublinharam uma série de questões fundamentais já evocadas ao longo dos anos 1940,
quando federalistas e nacionalistas debatiam o tipo de Europa a criar - o federalismo, a
subsidariedade, a legitimidade democrática e os limites do processo de integração são alguns
dos pontos que figuram de novo na ordem do dia e que deverão ser examinados.
Após décadas de diminutas relações entre os PECO e a CE, devido ao antagonismo entre as
economias de mercado e as economias de estado, as condições para relações económicas
frutuosas, quer no campo das trocas comerciais, quer nas transacções de capital, quer no
campo político, conheceram recentemente um considerável melhoramento. Reformas
sistemáticas na Europa de Leste conduziram a esta alteração. A CE respondeu rapidamente às
transformações políticas da região ao reestruturar as suas relações com estes, através de
vários programas de ajuda e uma série de acordos de cooperação e depois com os Acordos
Europeus, de maior alcance.
Os PECO insistem numa adesão à CE num futuro próximo. Isto cria não só riscos mas
também oportunidades para a Europa. Os requisitos para que se verifique a adesão são claros;
além das condições políticas - existência de uma democracia multi-partidária, ser um estado de
direito e respeitador das minorias e fronteiras territoriais -, existem condições económicas
como a total adopção do acquis comunitário, a capacidade de participar no Mercado Único, e
sinais de que os candidatos conseguirão reunir os requisitos para a terceira fase da UEM.
Quanto às estratégias de adesão e velocidade da mesma, as opiniões são contraditórias. Para
alguns, a adesão deve ser rápida, uma vez que esta asseguraria uma ancoragem dos processos
de transição, e evitaria o aumento das divergências. Esta estratégia apresenta, no entanto.
150
alguns inconvenientes; para além dos custos em termos orçamentais para a CE, aprese
também inconvenientes para os PECO, dada a amplitude do choque que teriam que enfrentar.
Para os defensores desta estratégia o interesse profundo da adesão dos PECO é político e
cultural antes de ser económico: "para o Ocidente, como para o Leste trata-se de reunificar
politicamente, culturalmente, moralmente, as duas metades da Europa" (Phillipe Nasse, 1994)
Para outros o adesão não pode ser imediata, mas o período de transição também não deve ser
longo. Estes apontam que a adesão, poderá ter lugar por volta do ano 2000 ou 2005.
Quanto às etapas e modalidades desta adesão é importante que comecem desde já a ser
delineadas. As características desenhadas até ao presente - lentidão da transição económica,
necessidade de adesão política rápida e não viabilidade de um esquema de derrogações -
parecem desenhar uma solução de geometria variável, com integração mais rápida nas áreas
de mercado interno e da política comercial, e mais lenta nos domínios da Política Agrícola
Comum e da moeda única.
A adesão à dos PECO à UE , terá repercussões diferenciadas nas economias dos Estados já
membros. As repercussões a verificar na economia portuguesa, são ainda muito incertas, no
entanto é possível adiantar com algumas considerações.
O impacto da adesão dos PECO à UE no comércio português, depende em larga escala dos
desenvolvimentos que se verificarem até à adesão, quer na preparação e reconversão da
estrutura industrial portuguesa, quer nas futuras especializações que se desenvolverão nos
PECO. Uma análise detalhada da reorientação das exportações dos PECO para a UE revelou,
ganhos de partes do mercado em sectores com forte intensidade de mào-de-obra pouco
qualificada e nos quais estão tradicionalmente presentes, e nesta medida, apresentam-se como
fortes concorrentes aos produtos portugueses; por outro lado, revelou progressos nos
sectores onde se registaram as maiores perdas de competitividade antes da transição e que se
caracterizam por intensidades factoriais mais diferenciadas. Isto leva-nos a concluir que as
exportações dos PECO poderão também apoiar-se em sectores industriais incorporando ao
mesmo tempo capital e mão de obra. Neste caso, a inserção dos PECO, vistos em conjunto,
na Europa, não repousaria apenas e exclusivamente na sua competitividade nas industrias de
mào-de-obra face à concorrência dos Países do Sul, onde se insere Portugal. Esta tendência,
tomaria as exportações dos PECO menos dependentes dos sectores sensíveis na UE e
implicaria também um transferência da concorrência para novos sectores da industria
europeia.
151
No âmbito dos investimentos estrangeiros, a estabilização macroeconómica e a criação de um
ambiente sócio-económico favorável, incluindo o desenvolvimento de instrumentos legais e
normativos bem estruturados e de instituições que os apoiem e implementem, constituirão no
futuro importantes determinantes do crescimento do investimento nos PECO, crescimento
esse que poderá representar um desvio de investimento de Portugal. No momento actual,
Portugal tem algumas vantagens comparativas na atracção de investimento directo
estrangeiro, embora os PECO já façam valer as suas potencialidades e já representem alguma
concorrência. A adesão destes países à UE, criará um clima de estabilidade nestes países, que
poderá favorecer os investimentos nos PECO.
Quanto à ameaça de desvios de capitais provenientes da UE, o estudo conclui que a verificar-
se a exclusão de Portugal do benefício dos Fundos Estruturais, surgiriam consequências
negativas na economia portuguesa. A exclusão de Portugal do benefício dos Fundos
apresenta-se no entanto como muito remota.
152
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