152 DEBATER A EUROPA Periódico do CIEDA e do CEIS20 , em parceria com GPE e a RCE. N.8 Janeiro/Julho 2013 – Semestral ISSN 1647-6336 Disponível em: http://www.europe-direct-aveiro.aeva.eu/debatereuropa/ Debater a Europa, de um ponto de vista ultraperiférico - Alargamento versus Aprofundamento da intervenção comunitária num contexto de urgência da redefinição da identidade local António Manuel Martins de Almeida Professor Auxiliar, Centro de Competências em Ciências Sociais Universidade da Madeira E-mail: [email protected]Resumo O progressiva erosão do capital de simpatia de que as regiões ultraperiféricas (RUPs) beneficiavam enquanto espaços insulares no contexto da União Europeia, encontra-se assinalada na transformação das referidas regiões em “innovation frontrunners” (“laboratórios de ideias”, na terminologia comunitária), depois de décadas de posicionamento confortável e fortemente financiado na cauda da coesão económica e social. Embora as instituições comunitárias ainda reconheçam formalmente a vulnerabilidade das RUPs, os ecos emitidos de Bruxelas soam agora de uma forma distintivamente diferente, se comparado com o passado. Exige-se agora um comprometimento com o reforço da competitividade e com a aplicação de modelos de desenvolvimento endógeno que se afastam dos modelos neo-keynesiano que permitiram distorcer e retardar a introdução de inovações institucionais e económicas. Depois de décadas de adoção passiva de recursos, considera-se agora as RUPs como o cenário ideal para a implementação ativa de laboratórios de ideias relativa a múltiplos problemas globais (ex. exploração de recursos marinhos), com evidente interesse para o conjunto da UE. Constata-se no entanto uma escassez de linhas de orientação relativamente às condições efetivas de operacionalização de “laboratórios”, em regiões
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DEBATER A EUROPA Periódico do CIEDA e do CEIS20 , em parceria com GPE e a RCE. N.8 Janeiro/Julho 2013 – Semestral ISSN 1647-6336 Disponível em: http://www.europe-direct-aveiro.aeva.eu/debatereuropa/
Debater a Europa, de um ponto de vista
ultraperiférico - Alargamento versus
Aprofundamento da intervenção comunitária num
contexto de urgência da redefinição da identidade
local
António Manuel Martins de Almeida
Professor Auxiliar, Centro de Competências em Ciências Sociais
1998). Ao nível das RUPs, a mudança de paradigma também se fez sentir. A partir de
2004, a Comissão Europeia passou a enquadrar o desenvolvimento das RUPs no
contexto de uma parceira a envolver instituições comunitárias, Estados Membros e as
RUPs, visando 3 prioridades: a redução dos deficits em termos de acessibilidade,
incrementos ao nível da competitividade e um aprofundamento da integração regional.
Enquanto as “prioridades” acessibilidades e competitividade assegura um espaço
de continuidade semântico, a alteração na terminologia/semântica adotada não deixa
duvidas, caso se considere o eixo “integração regional”. As RUPs passaram a ser
convidadas a apostar na integração regional, aumentando a capacidade exportadora e a
autossuficiência económica. Mais alterações de conteúdo e semântica seriam
introduzidas em documentos posteriores. Por exemplo, o Relatório “As RUPs e o
Mercado Único2 em 2007”, explicita o enriquecimento da estratégia comunitária com a
integração de medidas complementares (que constam do Documento de Trabalho dos
Serviços da Comissão, Anexo à Comunicação da Comissão Evolução e balanço da
estratégia para as regiões ultraperiféricas COM(2007) 507. Em 2008, a estratégia
comunitária é revista com a renovação do compromisso comunitário baseado na
mudança de paradigma que se consta nos documentos anteriores (European
Commission, 2008). Na análise contextual é agora integrado o impacto de novos
desafios enfrentados pelas RUPs, nomeadamente globalização, alterações climáticas,
imigração e outras alterações demográficas e a problemática do desenvolvimento
sustentável dos recursos naturais tais como os recursos marinhos, o que enriquece a
caracterização contextual das RUPs (European Commission, 2004; European
2 No original em ingles, As Regiões Ultraperiféricas Europeias no Mercado Único: a projeção da EU no mundo, Relatório do Membro da Comissão Europeia Michel Barnier apresentado por Pedro Solbes Mira, de 2011, página 13
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Commission, 2007; European Commission, 2010; Marie e Rallu, 2012) . Os Relatórios
indica como linha de rumo para as RUPs a exploração de recursos endógenos de forma
a valorizar os trunfos locais enquanto “alavancas” da aposta em sectores de elevado
valor acrescentado visando um “crescimento mais autónomo e auto-suficiente” (Ismeri
Europa, 2011, 1). Os sectores identificados, a saber, agro-alimentar, biodiversidade,
energias renováveis, astrofísica, aeroespacial, oceanografia, vulcanologia e sismologia,
mas também “o papel enquanto postos avançados da UE no mundo” distanciam-se das
preocupações setoriais vertidas no Programa POSEI, muito centradas no sector primário.
A simples enumeração dos setores permite sugerir a transformação do papel das
RUPs, com a correspondente migração da categoria de região problema para a categoria
de região de oportunidades. Os estudos e relatórios comunitários continuam a enfatizar
a semântica tradicional ao pugnar pela “avaliação correta das consequências da
aplicação das políticas europeias nas RUP, em particular nos estudos de impacto que
acompanham as suas propostas”. Contudo a aposta em setores como potencial cientifico,
nas áreas das energias renováveis, biodiversidade, agricultura, riqueza marítima, saúde,
TIC, património cultural, cooperação territorial e política de vizinhança seria mais
facilmente associada às regiões desenvolvidas da Europa. Existem obviamente razões
que permitem justificar as opções retidas. Refere o Relatório “As regiões
ultraperiféricas da União Europeia: Parceria para um crescimento inteligente,
sustentável e inclusivo” (COM(2012) 287 final), que as RUPs albergam metade “zona
económica exclusiva (ZEE) da UE, com uma reserva potencial dos recursos marinhos
aproximada dos 15 milhões de km²”, o que oferece um “laboratório marítimo de
profundidade único, que pode ser explorado pela UE em domínios como a segurança
alimentar, a luta contra as alterações climáticas, a energia e a biotecnologia” (European
Commission, 2010). As RUPs encerram também potencialidades obvias nos domínios
do turismo e da biodiversidade. Por outro lado não deixa de ser “interessante” que a re-
definição do papel das RUPs, agora re-definidas como regiões-oportunidades, remete
para um passado remoto (Sec. XV) caracterizado por grande experimentação
tecnológica, económica e social na Atlântico Norte.
Não contestando obviamente a racionalidade indisputável subjacente à
abordagem comunitária, que encerra um elemento de ritual encantatório (Labour e
Perreur, 1998), não pode deixar de ser referido que a informação estatística disponível e
a generalidade dos análise SWOT apresentada nos próprios relatórios comunitários
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sugerem que a estrutura económica local e a capacidade competitiva empresarial
dificilmente comportará níveis elevados de experimentalismo. A experiência
empresarial local afasta-se das generalizações presentes na maioria dos estudos
centrados noutras latitudes, (Jarvis et al, 2006, 152), o que sugere dificuldades ao nível
da validade/aplicabilidade dos modelos teóricos tradicionais. Um exemplo da
necessidade de considerar o impacto da re-formulação e modulação das políticas
comunitárias é avançada por Hoggart e Paniagua (2001: pg. 63), críticos “do
enviesamento a favor do mundo anglo-saxónico, evidente na literatura sobre o processo
de restruturação rural, enviesamento esse que também se estende às relações de
produção do tipo capitalista”. Em consequência é contestada a transferência automática
das generalizações teóricas prevalecentes no contexto anglo-saxónico para o processo
de estruturação em curso na altura nas zonas rurais da Andaluzia. Num contexto
geográfico e sectorial diferenciado (Reino Unido), North e Smallbone (2006: pg. 45)
entendiam também a transferência de políticas comunitárias, como problemáticas, sem
as necessárias adaptações. O Estudo “Factores de Crescimento nas RUPs”, embora
concordando com todo o potencial que os novos setores emergentes oferecem, não
deixa de referir tratar-se de um cenário muito mais exigente, em termos de fatores de
competitividade e de competências científicas e tecnológicas. Constata o Relatório a
ausência de massa crítica e de uma base industrial tecnologicamente avançada propicia
ao desenvolvimento de novos fatores de competitividade. Refere ainda o relatório que
as regiões em apreço têm usufruído de níveis de proteção e de subsidiação, com reflexos
sobre o tecido industrial e da lógica empresarial, incompatíveis como o novo cenário.
Fitzgerald (2006) nota a existência de expectativas de curto prazo muito irrealistas sobre
o impacto da política de coesão, com a desconsideração dos desfasamentos temporais a
incluir nas análises econométricas quando se analisa o impacto da política estrutural no
crescimento económico. A requalificação de uma região (abandono do
subdesenvolvimento ou reversão do declínio) exige por vezes décadas de progressos
“lentos e dolorosos”: Pelo contrário as expectativas dos atores políticos e da sociedade
civil podem ser enquadradas num horizonte temporal restrito (meses/anos).
A título de reforço da premissa expressa no paragrafo anterior, é relevante ter em
conta algumas as dificuldades subjacentes ao up-grade instantâneo de capacidades de
aprendizagem dinâmica, numa ótica empresarial. As abordagens teóricas relativas ao
desenvolvimento de competências sugerem a necessidade de empreender exercícios de
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assimilação, experimentação e de exploração de novas competências num contexto de
estabilidade e certeza relativa e de evitar a gestão simultânea de choques externos e de
adoção de inovações. Hempell (2005, 285) refere que “a adoção de inovações segue
frequentemente uma lógica sequencial, com as soluções implementadas em fases
anteriores a suportar a resolução de problemas na fase seguinte”. Assim é recomendado
o desenvolvimento gradual e sequencial das capacidades de aprendizagem/tecnológica
de forma a potenciar a capacidade de adaptação e de resposta aos choques externos. A
economia da inovação reforça a ideia de que o desenvolvimento das capacidades de
aprendizagem ao nível empresarial resultam da experiencia como a adaptação de
inovações no passado. Nesse sentido o conceito de “capacidade de absorção”,
desenvolvido por Cohen e Levinthal (1989) oferece valor interpretativo para a realidade
regional e para a necessidade de considerar uma dimensão de aprendizagem de adoção
de inovações. O argumento central de Cohen e Levinthal (1989) refere que a inovação
empresarial, gera para além de novos fluxos de informação, capacidades crescentes de
análise e interpretação conhecimento externo. Sugere-se ainda que quanto maior o stock
de conhecimento e de experiências de aprendizagem, maior a capacidade de
compreensão das tendências tecnológicas e de mercado, e menor o risco na adoção de
inovações/investimentos na área de expertise da empresa (Cohen e Levinthal, 1990;
Dierickx e Cool, 1989). È útil também considerar que existem razões para crer que a
inovação potencia a acumulação de valor intangível e vantagens competitivas na forma
de ´asset mass efficiencies´ ( relativa às vantagens de que desfrutam as empresas que
acumulam capacidade de adoção de inovações e investimentos, em termos de menores
custos marginais de adoção de inovações extras) e ´time compression economies´ que
chama a atenção para o fato de que a adoção de determinadas inovações, sobretudo na
esfera do intangível, não poder ser acelerada no tempo, a não ser `custa de custos
insuportáveis. As observações anteriores sugerem que os atrasos na esfera da inovação e
da adoção de tecnologia tornam difícil os esforços de catch-up. Em consequência, a
economia da inovação sugere a aquisição interna de competências ao longo do tempo,
experimentando-se de forma gradual conceitos complexos e novas soluções
tecnológicas, aumentando a capacidade resposta e de gestão de crises e de choques
externos inesperados na envolvente externa. As dificuldades que o processo encerra
levam o referido relatório a considerar que a aposta nos setores estratégicos acima só
poder ser considerada como efetiva no longo prazo.
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3-Por uma nova abordagem comunitária para as RUPs
Aceitando que a lógica comunitária é indiscutível, importa analisar em que
contexto se pode otimizar o desenvolvimento de competências para encurtar o horizonte
temporal de médio prazo. Nesse sentido será útil ter em conta a observação de North e
Smallbone (2006: pg.44) (“na Grécia e em Portugal praticamente não existe política
regional a não ser a que é financiada por programas comunitários”), o que nos remete
para o condicionamento genérico das políticas de desenvolvimento regional
nacionais/regionais pelas instâncias comunitárias. A evidência disponível sugere que as
regiões da periferia da Europa, conseguiram introduzir o que Waesche (2003: pg. 5)
denomina de “efeito de distorção das instituições nacionais nas oportunidades de
inovação” (Ver também Labrianidis e Kalogeressis, 2006). Os atores locais
(nacionais/regionais) conseguiram retardar o efeito de choques externos a através da
“interpretação (refração) local de tais eventos” de forma a manter o status quo em
termos da administração pública em geral e do processo de tomada de decisão em
particular. Oltehten et al (2003) analisaram os impactos (globalmente positivos) da
Adesão da Grécia à CEE na esfera do desenvolvimento institucional e de formulação de
políticas. Em linha com a constatação de Dodescu e Chiril (2012) relativamente à
Roménia, estruturas de governance modernas foram apenas introduzidas no período
pós-adesão e em resultado de imperativos comunitários. Importa relembrar neste ponto
a importância crescente que é atribuído a factores de competitividade intangíveis, como
o capital social e institucional, em termos de crescimento económico. O principal efeito
da adesão à CEE residiu na redução deficiências estruturais várias (nomeadamente em
termos de capital social) e com reflexos vários sobre o potencial de crescimento
económico. Os programas de ajustamento na fase pré-adesão ao EURO implicaram uma
gestão do lado da oferta, o que representou uma mudança substancial face ao paradigma
de desenvolvimento anterior, o que em conjugação com a implementação das políticas
comuns, levaram a uma melhoria da eficiência na definição/implementação de medidas.
No que concerne ao caso grego, Oltehten et al (2003) referem a título de
exemplo os maiores níveis de competição em mercados de bens e serviços em geral,
trabalho e financeiro que operavam sujeitos a ambientes regulatórios inflexíveis.
Contudo a adoção relutante de várias linhas de orientação comunitária acabaram por se
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traduzir numa falta de eficiência na gestão de recursos e em crescimento económico
anémico durante os anos 80. Paraskevopoulos (2005) situa também as dificuldades de
adoção plena do modelo comunitário ao nível impacto do modelo de gestão
pública/organização do estado do tipo Francês/Napoleónico/burocrático, tido por
ineficiente na gestão de fundos comunitários (Nanetti et al. 2004). No entanto, e apesar
as imperfeições, o autor concordam que a política regional comunitária introduziu
efeitos de modernidade e de Europeização, ao atenuar o impacto da fraca capacidade
institucional do Estado e da falta de confiança na instituições publicas, e ao potenciar
ana resistência a práticas clientelistas (no que Sotiropoulos (2004 designa por
clientelism at the bottom’ e Paraskevopoulos (2005, 464) designa por “burden’ of
deeply rooted patterns of behaviour and practices inherited from the past decades of
statism, political clienteles and populismo”. Chardas (2011) concorda com a apreciação
anterior ao referir os modelos padrões administrativos/políticos pré-adesão como fatores
cruciais no limitar o impacto da política comunitário ao nível institucional e da
participação de todos os agentes socioeconómicos (Leonardi, 2005). Andreou (2009)
também baseado no exemplo grego considera que a politica de coesão potenciou um
salto qualitativo ao nível das políticas domésticas e regionais em termos de objetivos,
implementação e arquitetura institucional. Importa referir que as dificuldades sentidas
na adaptação a novo paradigma de desenvolvimento económico por parte da Grécia, e
as tentativas de colmatar os atrasos em áreas sensíveis, terão sido “sentidas” noutros
contextos. Tais dificuldades poderão explicar a aposta no desenvolvimento de
infraestruturas, o que Rodriguez- Pose (2002, 106) denomina de (e cite-se do original)
“relatively easy and low risk strategy for regional politicians, akin to the one used - with
a strikingly similar lack of immediate results - in the Italian Mezzogiorno during the
post-war decades”.
A constatação que a problemática do desenvolvimento nacional e regional na
periferia da Europa englobava fatores e idiossincrasias locais, e uma dose q.b. de
resistência ao normativo comunitário, suscitou o interesse dos académicos no papel
chave dos Fundos Estruturais como fator de modernização e de Europeização.
Papadopoulou et al (2011) referem a estima suscitada pelo programa LEADER junto
dos académicos, devido à conceptualização do mesmo como veículo social de
fortalecimento da participação da sociedade civil e do potenciar da governance local e
mesmo de fator chave para “estruturar uma nova ordem social através da alteração das
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relações de poder a nível local”. O programa LEADER foi portanto associado à
aprendizagem democrática e à valorização dos aspetos de governance local/endógena do
processo. Os objetivos do Programa LEADER ultrapassavam em muito a mera criação
de emprego nas áreas rurais para englobar metas da adoção de inovações, criação de
redes e capacidades de organização, e funcionalidade e inter-setoralidade a nível
político-administrativo. Roberts (2003) refere de igual modo que os programas
comunitários de desenvolvimento regional visavam mais do que a simples incremento
das ajudas públicas, dado visarem também a introdução de novos modelos, métodos e
vias de produção do planeamento, desenvolvimento e gestão das políticas regionais.
Numa análise do futuro da política de coesão nas regiões ricas da Europa, Begg
(2009) considera que a política de desenvolvimento to regional deveria permitir
desenvolvimento a nível político através da melhoria da tomada de decisão, do “melhor
aproveitamento dos fundos públicos” e da “legitimação” junto da sociedade civil (Begg,
2008; Farrell, 2004).
O pós-adesão em geral, e a política de infra-estruturação em particular,
caracterizaram-se (melhor, existiam expetativas de que se caracterizariam) pela
introdução de elementos de modernidade e aprendizagem através de pressões externas
(leia-se necessidade de conformidade às regras comunitárias, traduzidas através de
processos de aprendizagem “learning from past successes and failures” (resultando em
menor ou maior sucesso na gestão de determinados programas e quadros de apoio) e
“learning from abroad” (através da análise comparativa da performance de outros países
da Coesão). Relativamente à Grécia, Paraskevopoulos (2005, 464) salienta o facto de o
processo de aprendizagem se caracterizar no essencial por aprendizagem do tipo “single
loop/consequentialism” (centrados numa lógica de auditoria e controlo ao melhorar os
indicadores de performance na aplicação dos fundos comunitários) e não em processos
de aprendizagem social (englobando saltos qualitativos na interpretação e solução de
problemas). O autor remete o insucesso do processo para as deficiências ao nível “social
learning” na esfera institucional e da formulação de políticas. A existência de baixos
índices de capital social conducente ao desenvolvimento de uma cultura de cooperação,
partilha de informação, e a fragilidade das networks e envolvimento do setor
privado/social civil no desenho/implementação de política foram considerados também
fatores relevantes. Constata-se portanto um “problema” de resistência/inadaptação.
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Terluin (2003) num exercício de análise dos processos de “restruturação rural”
remete para a interligação entre fatores locais e externos, assumindo também que as
alterações registadas a nível local resultam do peso relativo das forças externas e da
capacidade de reposta local. De acordo com Bor et al (1997) a qualidade da resposta
local depende de fatores como a arquitetura institucional, a história e a liderança da
região, e em última análise da perceção dos agentes locais relativamente à natureza do
choque externo (interpretável como oportunidade ou ameaça). Embora Terluin (2003,
328) considere que as regiões incapazes de alterar de forma significativa a dinâmica
externa, cabe-lhes ainda assim um papel de monta no granular e refinar as “cores” do
processo. A questão que se deve colocar neste ponto é a de considerar os casos em que o
conjunto de fatores/condições iniciais (condições políticas gerais, existência de atores
relevantes e envolvimento de atores locais em redes internas e externas, “auto-
capacidade” de trabalhadores e empregadores e de eleitos locais na definição partilhada
de políticas e de valorização de recursos endógenos e do capital-conhecimento local) se
afastam muito do mix ideal em termos da adaptação das políticas comunitárias
(Martinico, 2009).
Leonardi (2005) refere existirem três reações tipo às diretivas comunitárias. A
primeira abordagem consiste numa rejeição mais ou menos aberta do “modelo europeu”,
com a consequente falta de transformação das estruturas de governance, resultando em
baixas perspetival de crescimento a médio/longo. A opção pela adaptação formal e
mínima do projeto “Europeu” indicia que os atores locais aceitam inovações, mas não
transformação substanciais dos modelos de gestão das políticas públicas. Por último, a
abordagem do tipo aprendizagem implica a assimilação plena da oportunidade oferecida
pelo projeto europeu transposto através de alterações na substancia (em acréscimo às
transformações formais) em termos de valorização da oportunidade de desenvolvimento
de competências soft e do incremento do stock do capital social e institucional, visando-
se a potenciação ao máximo das oportunidades. A abordagem de Leonardi (2005) evoca
a análise de Löfgreen (2000) relativamente à reação de regiões periféricas ao processo
de globalização em curso. As regiões podem adotar uma abordagem defensiva baseada
numa lógica clientelista expressa na formulação “local politicians lobbying in the
corridors and canteens of national parliaments” (Löfgreen, 2000: pg. 507).
Existem também exemplos de abordagens do tipo isolacionista preocupada com
a preservação do status quo (económico, político, social), e/ou do tipo “doing nothing at
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all”. A abordagem ativa e pró-ativa, baseada no desenvolvimento de fatores de
competitividade, embora constitua a reação-modelo no âmbito das análises teóricas do
desenvolvimento regional, não se conforma a todas as reações encontradas na
“natureza”.
A hipótese genérica avançada neste artigo considera a necessidade de investir de
forma prioritária no desenvolvimento da capacidade de aprendizagem e de absorção de
inovações, dadas as exigências que se colocam às RUPs. O perfil económico atual
caracteriza-se ainda por um grau elevado de tradicionalismo e de rigidez estrutural, o
que implica que os decisores atuais têm de evoluir num equilíbrio difícil entre o
desenvolvimento de novos setores e fatores de competitividade e a gestão de crises nos
setores tradicionais. O Relatório “Fatores de crescimento nas Regiões Ultraperiféricas”
não deixa de referir no que concerne à RAM que a “maior parte dos projetos
emblemáticos identificados [e em linha com as novas recomendações da política
comunitária] ainda não foram completados. São essencialmente “opções estratégicas,
mais do que projetos definitivos acompanhados por estudos preliminares”.
Refere ainda o Relatório (ver páginas 17 e seguintes da versão portuguesa do
Relatório) existirem handicaps ao nível da (baixa) qualificação dos recursos humanos,
da fragilidade patente da estrutura económica e ao papel excessivo mas necessário do
setor publico na estabilização da economia. Nota o Relatório que agentes inquiridos a
nível regional pareciam concordar sobre a necessidade de “mais desenvolvimento
sustentável e mais empregos permanentes; mudança de uma economia pública para uma
economia assente nas empresas privadas (emprego, investimentos, consumo,
transferências financeiras); impedir o declínio do desenvolvimento sustentável e mais
empregos permanentes; mudança de uma economia pública para uma economia assente
nas empresas privadas (emprego, investimentos, consumo, transferências financeiras);
impedir o declínio dos sectores tradicionais e promover atividades competitivas, de
elevado valor acrescentado, e orientadas para a exportação” (Ismeri Europa, 2011, 18).
Relativamente aos setores de futuro (Biotecnologias e exploração dos recursos
naturais (incluindo recursos marinhos); Energia; Saúde/medicina; Sector criativo e
cultural) fortemente dependentes da inovação e I&D considera-se essencial o “reforço
da Universidade da Madeira (para se atingir uma massa crítica e se desenvolverem
parcerias internacionais”. Embora se refira que a crise económica suscitou um “debate
sobre as opções futuras”, uma análise cuidadosa do Relatório permite sugerir que as
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novas abordagens se encontram ainda numa fase muito embrionária. Exige-se portanto
às RUPS a gestão simultânea de setores tradicionais e emergentes, o que se afigura
muito mais exigente. Embora a racionalidade da abordagem comunitária seja
indiscutível, a questão que se coloca consiste em saber como potenciar a capacidade de
reação local, e a mitigação dos efeitos de “refração” constatados nas regiões da perfieria.
A capacidade de reação regional em curso poderá ser potenciada pelos
elementos de condicionalidade que estão associados aos financiamentos comunitários.
Chardas (2011) relembra que a política regional comunitária implica elementos de
“condicionalidade”, encapsulados nos princípios basilares da política comunitária
(concentração, partnership, adicionalidade e programação) e nas linhas de orientação
dos métodos de gestão (seleção de projetos), com efeitos ao nível da estrutura
institucional e dos sistemas políticos locais. As políticas estruturais têm exigido o
desenvolvimento de novas técnicas de governance, malgrado as resistências locais. A
Europeização potenciou a criação de sistemas de governance do tipo multi-nível (EU,
Estados Membros, Regiões e localidades), com o envolvimento dos atores privados a
ser entendido como oportunidade para desenvolver fatores endógenos, capacidade de
inovação e emprego nas áreas sub-desenvolvidas. Considera-se que uma das principais
vantagens dos Fundos Estruturais consistiu exatamente no fim da exclusividade dos
estados nacionais (Begg, 2008; Leonardi, 1995) na definição da política de
desenvolvimento regional e na mobilização de recursos. O esforço de Europeização
favoreceu o desenvolvimento de competências e fatores de competitividade endógenos,
baseados na formação/educação, na inovação tecnológica, na aprendizagem coletiva e
na potenciação da qualidade das medidas de política. A abordagem teórica “Europeísta”,
centrada na análise do processo de integração e da dinâmica da mudança social e
económica, assume que as estruturas institucionais, políticas e económicas
nacionais/regionais são condicionadas por pressões externas emanadas da EU, com as
divergências constatadas ao nível da adaptação local às normas comunitárias (resultados
finais) entendidas como uma função das estruturas pré-existentes.
O processo de adesão/afiliação á EU ofereceu a muitas regiões a oportunidade
de se modernizar a nível institucional e do capital social. Dado que existem razões para
recusar a hipótese que os Estados Membros e as regiões têm um papel meramente na
gestão dos programas de financiamento comunitário (Chardas (2011), exige-se um nível
intermédio na análise (suficientemente analisado no âmbito dos Estudos Europeus) e de
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intervenção comunitária que permita ultrapassar a estabilidade notável ao nível da
arquitetura institucional e de politicas públicas na nível regional/local, para exasperação
das estruturas comunitárias. O Quadro seguinte procura catalogar as RUPS em 4
quadrantes possíveis, tendo em conta o nível de eficiência na gestão das ineficiências e
o potencial endógeno real das regiões em consideração. Ao arrepio de todas a
argumentação comunitária é de considerar existirem regiões sem viabilidade no âmbito
da nova linha de orientação comunitária por falta de capacidade de geração de massa
crítica. Trata-se no entanto de um posicionamento legitimado a nível interno e externo,
caso se minimize o volume das ineficiências exemplificadas no caso grego. A
insustentabilidade coloca-se quando as dificuldades no atingir de massa crítica se
conjugam com efeitos de refração, que conduzem à exasperação comunitária (Chardas,
2011).
Figura 1 Caracterização das RUPs em termos de potencial de desenvolvimento
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Legitimação . Incapacidade para sustentar níveis elevados de emprego baseados apenas no setor privado; Importância continua do setor público na estabilização da economia .Legitimidade para negociar manutenção dos níveis de ajuda .Necessidade de apoio financeiro ad eternum embora em montantes mínimos .Justificação plena da aplicação de medidas de coesão territorial e setorial
Sucesso .Perspetivas de desenvolvimento centradas em soluções de mercado e no setor privado (turismo, setores emergentes) .Riscos de sobre-exploração de recursos naturais .Riscos associados á crescente competição externa nos setores chave da economia (ex. turismo) e à complexidade dos riscos ambientais
Insustentabilidade .Incapacidade para sustentar níveis elevados de emprego baseados apenas no setor privado; Importância continua do setor público na estabilização da economia .Falta de “legitimidade política” para exigir fundos financeiros extras .Estagnação “institucional” e “política; incapacidade para gerir processos complexos de mitigação dos impactos de choques externos e de superação das ineficiências . .Alto nível de influência de grupos “não representativos” da sociedade, apostados na manutenção do status quo (em oposição à Europeização) em termos institucionais, políticos e económicos .Eventual progressiva degradação dos padrões de vida . Ativação de processos de seleção (altas taxas de falência), multiplicação das oportunidades
Ineficiência .Incapacidade de gerir e mitigar o impacto adversos dos cheques externos devido a processos de lock-in .Incapacidade para explorar os recursos ainda não valorizados, e para transformar o potencial de desenvolvimento em vocação empreendedora, emprego e nível de vida .Alto nível de influência de grupos “não representativos” da sociedade, apostados na manutenção do status quo (em oposição à Europeização) em termos institucionais, políticos e económicos .Ativação de processos de seleção (altas taxas de falência), multiplicação das oportunidades perdidas, baixa taxa de crescimento económico a médio e longo prazo
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perdidas, baixa taxa de crescimento económico a médio e longo prazo
(-)Auto-sustetabilidade(+)
Dado se assumir que nem todas as regiões poderão avançar para o cenário
vencedor, exige-se portanto uma etapa intermédia que permita alargar os efeitos
positivos do acesso aos financiamentos comunitários (definida de forma relativamente
imprecisa como “Europeização”). As RUPs oscilam ainda perigosamente entre o perigo
de alargamento dos efeitos da lógica de refração (leia-se retardamento na adoção plena
da lógica comunitária através da adoção de uma mera lógica de adaptação) aos setores
emergentes e da não difusão do espírito de modernidade que caracteriza os setores
emergentes às estruturas tradicionais que continuaram a perdurar num futuro previsível.
Nesse sentido seria útil adicionar à lista de estudos, relatórios e análises da Comissão
Europeia uma abordagem aprofundada e pedagógica sobre as fontes de rigidez
institucional e outras fontes de ineficiência que caracterizaram as estruturas económicas
das RUPs, oferecendo um olhar legitimado, desapaixonado, externo e Europeísta e uma
oportunidade de aprendizagem sobre estas questões de natureza intangível mas
determinante nesta fase de desenvolvimento. Conforme refere o Relatório “Fatores de
Crescimento” (pg. 17), a Madeira em particular (e as RUPs em geral) exibiram até
recentemente um “percurso de recuperação sustentável relativamente à metrópole
portuguesa com uma elevada taxa de crescimento (PIB e PIB per capita), bom
desempenho económico e uma taxa de desemprego relativamente baixa”. A crise
económica em curso oferece a oportunidade única de iniciar a migração completa para o
cenário da legitimação e/ou sucesso baseado na Aprendizagem a Adoção Entusiástica
do Modelo Europeu. Contudo, dada a multiplicidade de responsabilidades acometidas
às RUPs, parece existirem razões para as Instituições Comunitárias ajudarem as regiões
em causa.
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