Il consiglio di giustizia francese tra garanzia di indipendenza e gestione del sistema giudiziario....

il consiglio di giustizia francese tra garanzia di indipendenza e

gestione del sistema giudiziario

Spunti di riflessione per la riforma in Italia

COMITATO SCIENTIFICO PROFESSORI

Fernanda Bruno, Piero Alberto Capotosti, Beniamino Caravita di Toritto, Stefano Ceccanti, Achille Chiappetti, Claudio Chiola, Angelo Clarizia, Francesco D’Onofrio, Emilio Gentile, Fulco Lanchester, Sergio Lariccia, Francesco Liso, Sergio Marchisio, Roberto Nania, Salvatore Patti, Giovanni Puoti, Saverio Ruperto, Giuliana Scognamiglio, Teresa Serra, Augusto Sinagra, Claudio Zanghì.

La pubblicazione del saggio rientra nella collana del Dipartimento di Teoria dello Stato dopo approvazione da parte della Commissione di lettura composta dai chiarissimi profes-sori: Fernanda Bruno, Stefano Ceccanti, Fulco Lanchester.

IndIce

Abbreviazioni ............................................................................................................ xi

Premessa .................................................................................................................... xiii

capitolo iil csm italiano e il diBattito sulla sua riforma

1. La natura rappresentativa del cSM ................................................................ 51.1. La struttura mista del cSM: dalla rappresentanza dicotomica alla rappresentanza complessa ............................................................................... 14a) cenni sul dibattito relativo al rapporto tra le componenti ....................... 14b) Il carattere rappresentativo di ciascuna componente e la non riconducibilità dell’organo a una forma di rappresentanza unitaria e predeterminata: l’articolazione complessa ...................................................... 21c) conseguenze sulla posizione del presidente e del vicepresidente del cSM 261.2. I membri laici tra politicizzazione e depoliticizzazione ......................... 33a) La natura politica dei membri laici ............................................................ 34b) Le ipotesi di neutralizzazione della politicità dei membri laici ................. 371.3. I membri togati ........................................................................................ 40a) L’evoluzione del sistema elettorale: dalla rappresentanza corporativo-categoriale alla rappresentanza politico-ideologica e ritorno ........................ 40b) Brevi osservazioni sulla scelta maggioritaria del 2002 ............................... 47

2. Le competenze del cSM ................................................................................. 482.1. I poteri di amministrazione della giurisdizione ...................................... 542.2. I poteri consultivi, con particolare riferimento ai pareri........................ 592.3. Il potere di esternazione e gli interventi a tutela dell’indipendenza della magistratura ............................................................................................ 65

3. I problemi aperti e la necessità di rivolgersi all’esperienza francese ............. 683.1. “Politicizzazione”, competenze e natura del cSM ................................ 693.2. Quale composizione per il cSM? ........................................................... 72

il consiglio di giustizia francesevi

capitolo iil’ordinamento giudiziario

francese TRA ‘800 e ‘900

1. I tratti essenziali del modello napoleonico (1797-1810) ................................ 731.1. collegamento diretto tra giudiziario ed esecutivo ................................. 761.2. corporativismo e gerarchizzazione ......................................................... 82

2. 1830-1946: un secolo di dibattiti sulla riforma dell’ordinamento giudiziario .. 862.1. Inamovibilità e concezioni del giudiziario .............................................. 902.2. Inamovibilità e progressione di carriera ................................................. 1002.3. La difficile istituzione del concorso ........................................................ 1092.4. La responsabilità disciplinare ................................................................. 1142.5. Le strutture e il personale del Ministero della giustizia ......................... 117

3. Il modello burocratico francese tra ‘800 e ‘900 .............................................. 1223.1. due fasi del modello ............................................................................... 1223.2. La separazione tra universo politico e universo giudiziario .................. 125a) Separazione funzionale ............................................................................... 126b) Separazione soggettiva ................................................................................ 127

4. Ordinamento giudiziario e teorie della separazione dei poteri...................... 130

capitolo iiigenesi ed evoluzione normativa

del CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE

1. 1946: il compromesso tra orientamenti differenti .......................................... 1352. 1958: l’idea gollista di giustizia e l’influenza dell’alta magistratura ............... 1463. 1993: tra alternanza ed esigenze di legittimazione della giustizia .................. 156

3.1. Tre approcci alla riforma delle istituzioni giudiziarie ............................ 156a) Le «petites réformes» .................................................................................. 156b) La riforma «souple» del Conseil ................................................................. 157c) La revisione costituzionale ......................................................................... 1593.2. Le precondizioni della riforma ............................................................... 163a) La «magistrature surveillée» ....................................................................... 163b) L’affermazione di una «culture de l’indépendance».................................... 165c) La ridefinizione delle strategie di riforma .................................................. 1683.3. Il contenuto della riforma ....................................................................... 172a) Le proposte del Comité Vedel .................................................................... 172b) La legge costituzionale n. 93-952 del 27 luglio 1993 ................................. 177

capitolo ivil personale consiliare

1. 1947-1959: un organo di giuristi a prevalenza togata integrato al sistema politico ............................................................................................................. 187

indice vii

1.1. La progressiva complicazione del processo di designazione dei consiglieri ......................................................................................................... 1881.2. La composizione ...................................................................................... 190a) La prima consiliatura (1947-1953): rappresentanza associazionistica e pluralismo politico ........................................................................................... 191b) La seconda consiliatura (1953-1959): il ripiegamento corporativo .......... 195c) Una lettura d’insieme .................................................................................. 196

2. 1959-1994: un organo misto integrato al sistema politico e a forte incidenza dell’alta magistratura ....................................................................................... 1972.1. Il ritorno alla «régulation en réseaux» corporativo-gerarchica .............. 1992.2. Gli anni ‘80: tra alternanza di governo e crisi dei canali di comunicazione tradizionali tra magistratura e politica ............................................................ 2072.3. Una lettura d’insieme .............................................................................. 210a) La componente togata ................................................................................ 211b) La componente laica .................................................................................. 214c) I segretari generali....................................................................................... 215

3. 1994-2008: un organo a legittimazione plurima ............................................. 2173.1. La composizione ...................................................................................... 2173.2. Una lettura d’insieme .............................................................................. 225a) La componente laica ................................................................................... 225b) La componente togata ................................................................................ 226c) I segretari generali....................................................................................... 228

capitolo vil funzionamento del CONSEIL e

la sua posizione nella dinamica dei poteri

1. 1947-1959 ........................................................................................................ 2311.1. Organizzazione e attività ........................................................................ 231a) Valutazione, nomina e responsabilità disciplinare ..................................... 232b) L’«administration des tribunaux judiciaries» .............................................. 237c) La tutela dell’indipendenza dei magistrati ................................................. 2401.2. L’incerta collocazione istituzionale del Conseil ...................................... 245a) Imputabilità sostanziale, controfirma e controllo della legalità dei decreti di nomina ......................................................................................................... 246b) L’incompleta attuazione delle disposizioni costituzionali ......................... 248c) Le resistenze all’efficace funzionamento del Conseil ................................. 253d) La riconduzione del Conseil a organo non autonomo attraverso la giurisprudenza del Conseil d’Etat ................................................................... 255

2. 1959-1994 ........................................................................................................ 2572.1. Il ripiegamento sull’attività di amministrazione dello status ................. 2582.2. Rilevanza di altri soggetti istituzionali nella gestione del sistema giudiziario ........................................................................................................ 265a) L’associazionismo giudiziario ..................................................................... 265b) La giurisprudenza del Conseil d’Etat e del Conseil constitutionnel .......... 268

3. 1994-2006 ........................................................................................................ 269

il consiglio di giustizia franceseviii

3.1. Organizzazione e attività ......................................................................... 270a) Organizzazione e metodi di lavoro ............................................................ 270b) nomina e responsabilità disciplinare ......................................................... 273c) La tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria ................................. 280d) La partecipazione all’amministrazione della giustizia ............................... 2843.2. Un organo dipendente dalle dinamiche del sistema politico ................. 286

capitolo vila riforma del 23 luglio 2008:

la difficile definizione del CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE

1. dal tentativo di riforma del 1998 alla legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008 .................................................................................................. 289

2. Il potere presidenziale in materia giudiziaria ................................................. 2942.1. La presidenza del Conseil ........................................................................ 2942.2. La nomina dei magistrati giudicanti ....................................................... 2992.3. La garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria ......................... 301

3. L’amministrazione del corpo ........................................................................... 3034. La funzione di assistenza ................................................................................. 3065. La composizione .............................................................................................. 309

5.1. Il rapporto tra le componenti ................................................................. 3105.2. La depoliticizzazione e la specializzazione della componente laica ...... 3145.3. Alcune osservazioni ................................................................................. 3195.4. La costituzionalizzazione della formation plénière ................................. 320

6. Il droit de saisine directe .................................................................................. 3227. conclusioni: una riforma ambigua ................................................................. 324

capitolo viii caratteri dell’esperienza francese

e la riforma in italia

1. Alle origini del divaricamento del modello francese e del modello italiano di consiglio di giustizia tra tradizione giuridica, cultura politica e assetti di governo ............................................................................................................ 3281.1. due modelli di consiglio di giustizia nel dibattito costituente francese e italiano (1946-1947) ...................................................................................... 329a) Modello politico-assembleare e modello corporativo-giudiziario ............ 329b) Modello misto complesso e modello misto dicotomico ............................ 333c) Modello funzionalmente complesso e modello amministrativo ................ 3341.2. L’attualizzazione della divergenza tra il modello francese e il modello italiano (1947-1958-1969) ............................................................................... 335

2. elementi distintivi e caratteri comuni dei modelli francese e italiano di consiglio di giustizia ........................................................................................ 339

indice ix

2.1. Struttura dell’organo e articolazione interna ed esterna ........................ 3402.2. La presidenza dell’organo ....................................................................... 3472.3. L’ambito di intervento dell’organo e la regolazione del sistema giudiziario ........................................................................................................ 350

3. Brevi osservazioni conclsusive ........................................................................ 353

Tabelle ..................................................................................................................... 357

Biografie dei consiglieri ........................................................................................... 373

Bibliografia .............................................................................................................. 401

ABBReVIAzIOnI

AcActes de la rechercheAJcLAnAncArch. giur.conseilcSMdem. e dir.dir. e soc.dPceeast eur. const. Rev.enc. dir.enc. giur.enc. sc. soc.Foro it.Giur. cost.Giur. it.Giust. civ.JusticesLPAnov. dig. it.Pol. dir.Quad. cost.Quad. gius.RSJRJRARdPRecueil dalloz

Rev. sc. crim.Revue des travaux

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il consiglio di giustizia francesexii

Revue française de droit administratifRevue française de droit constitutionnelRevue française de science politiqueRevue internationale de droit comparéRivista italiana di scienza politicaRivista trimestrale di diritto e procedura civileRivista trimestrale di diritto pubblicoInternational Political Science Review

RFdARFdcRFSPRIdcRISPRiv. trim. dir. e proc. civ.Riv. trim. dir. pubbl.IPSR

PReMeSSA

La polemicità che investe da più di venti anni il dibattito sul ruolo e sulla collocazione del consiglio superiore della magistratura nel nostro sistema costituzionale, al punto da condurre lo scontro politico verso picchi inusitati, è ampiamente condizionata dalla conflittualità caratte-rizzante il rapporto tra magistratura e ceto politico e, sotto il profilo teorico più generale, dalla problematica legittimazione del giudice nei sistemi democratici. nondimeno, tale polemicità è indicativa – essendo-ne al contempo causa e conseguenza – dell’assenza nella riflessione sia politica che dottrinale di un’adeguata convergenza sul modo di inten-dere la natura e le caratteristiche essenziali dell’organo di tutela dell’in-dipendenza e dell’autonomia dell’ordine giudiziario.

come ha messo in rilievo Mario Patrono sul finire degli anni ‘80 in re-lazione all’affermazione di una prassi “politica” dell’organo, «alcuni con-siderano [l’attuale posizione del cSM] come un fatto positivo, come un “valore” meritevole di essere difeso fino in fondo; mentre costituisce per altri, quella posizione, un fatto negativo, una “devianza” da eliminare al più presto. Questo atteggiamento – continua l’A. – esclude già di per sé la possibilità di una ricerca oggettiva, scientificamente valida, non infirmata in partenza da interpretazioni aprioristiche, o da volontà immediatamente operative; ed è certo che proprio da questo dipende, almeno in parte, la situazione attuale del discorso del cSM: profondamente incerto sia sul piano dottrinale che su quello pratico e su quello infine dei progetti di riforma, tanto numerosi quanto diseguali fra loro» (1).

A distanza di venti anni, queste parole possono essere sottoscritte nella loro interezza; esse sottolineano l’esigenza di un’analisi di ampio respiro che oltrepassi le polemiche contingenti. Se si eccettua il lavoro

(1) m. patrono, Scenari per una riforma del Consiglio superiore della magistratura, in Quad. cost., 1989, 3, p. 447.

il consiglio di giustizia francesexiv

di Sergio Bartole risalente a quasi mezzo secolo fa (2), si rileva la man-canza a tutt’oggi di un tentativo attualizzato di inquadramento siste-matico dell’organo, che vada oltre l’analisi puntuale e contingente di singoli suoi aspetti problematici e tenga conto tanto della prassi più recente, quanto delle indicazioni provenienti da ordinamenti stranieri assimilabili a quello italiano e dell’elaborazione condotta a livello sovra-nazionale (3).

Il rischio – evidenziato già molto tempo fa da Stefano Sicardi (4) – che di fronte alle situazioni di tensione in cui l’organo è coinvolto e in mancanza di un sufficiente inquadramento sistematico, trovino terreno fertile tentativi di normalizzazione dell’organo stesso – con il ritorno a un equilibrio che sarebbe solo fittizio poiché espressione di uno squilibrio teso a far prevalere concezioni monistiche della democrazia – è senza dubbio alto, come dimo-strano alcune tendenze rilevabili nella cultura politica del nostro paese (5).

di qui l’opportunità di collocare l’indagine in un’ottica che oltrepassi, pur tenendone debitamente conto, le contingenze del confronto politico, il quale è naturalmente tarato sul breve periodo; nell’ambito cruciale del rapporto tra politica e giustizia, tale dibattito rischia infatti di presentare sintomi schizofrenici evidenziando l’incapacità di individuare l’obbietti-vo di lungo termine che si intende perseguire. nel presente lavoro tento di leggere le problematiche del cSM italiano attraverso lo specchio del

(2) s. Bartole, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, Padova, cedAM, 1963, le cui conclusioni sono “aggiornate” alla luce della prassi in un successivo contri-buto dello stesso autore, id., Materiali per un riesame della posizione del Consiglio supe-riore della magistratura, in aa.vv., Aspetti e tendenze del diritto costituzionale: Scritti in onore di Costantino Mortati, IV, Milano, Giuffrè, 1977, pp. 3-41.

(3) Il consiglio d’europa si è occupato di indipendenza giudiziaria a partire dalla Raccomandazione su indipendenza, efficienza e ruolo dei giudici R (94) 12 del 13 ot-tobre 1994 del comitato dei ministri. Sono inoltre da segnalare la carta europea sullo statuto dei giudici adottata a Strasburgo il 10 luglio 1998 dai rappresentanti degli Stati membri del consiglio d’europa e, più recente, il parere sui consigli di giustizia al ser-vizio della società adottato a Strasburgo il 23 novembre 2007 dal consiglio consultivo dei giudici europei, organismo che opera nell’ambito del consiglio d’europa. In ambi-to comparatistico, sono da segnalare i contributi di s. Bartole, Alternative Models of Judicial Independence. Organizing the Judiciary in Central and Eastern Europe, in East Eur. Const. Rev., 1998, 7, p. 3 ss.; e di m. volpi, I Consigli di giustizia in Europa: un quadro comparativo, in “dPce”, 2009, 2, pp. 948-978.

(4) s. sicardi, Il conflitto di attribuzioni tra Consiglio superiore della magistratura e Ministro della giustizia, Torino, Giappichelli, 1993, pp. 33-37.

(5) g. amato, Democrazia maggioritaria e divisione dei poteri, in l. pepino – n. rossi, Un progetto per la giustizia. Idee e proposte di rinnovamento, Milano, Franco Angeli, 2006, pp. 269-275.

premessa xv

suo omologo francese. L’esperienza del Conseil supérieur de la magistra-ture, pur nota nei suoi caratteri essenziali, non risulta tuttora oggetto di studio approfondito, non solo in Italia – se si esclude il lavoro di Laura Montanari che ripercorre le tappe dell’elaborazione normativa e istitu-zionale dell’organo dal 1883 al 1998 (6) – ma nemmeno in Francia (7). Le ragioni dello scarso interesse sono da ricercare nel basso tasso di inciden-za politica dell’organo nel corso della V Repubblica e in fattori di ordine culturale che pervadono la tradizione politica e giuridica d’oltralpe.

La scelta dell’ordinamento francese si giustifica con l’estrema prossimità e con il costante seppur “sotterraneo” dialogo tra que-sto ordinamento e quello italiano, oltreché con il frequente richiamo al “sistema francese” al fine legittimare soluzioni di riforma del cSM italiano. Pur in presenza di palesi divergenze quanto alla configura-zione dei rispettivi consigli di giustizia (8), i due ordinamenti rivelano problematiche comuni. Se si ripercorre il dibattito italiano degli ul-timi quindici anni – dacché il mutamento del sistema politico ha rin-novato, accentuando e rendendo pressoché costanti, le tensioni al centro delle quali si trova a operare l’organo di tutela dell’indipendenza della magistratura – emergono singolari analogie con la discus-sione condotta in Francia. Mi riferisco, per limitarmi a sintetici richia-mi, alla questione della presidenza e della vicepresidenza dell’organo e dunque della direzione del collegio; al rapporto tra questo e il capo dello Stato quale suprema istanza di garanzia dell’ordinamento; al bi-lanciamento tra le componenti laica e togata; al nodo del sistema di elezione della componente togata in funzione della caratterizzazione in senso più o meno pluralistico della stessa; al rapporto della componente laica, o di una parte di essa, con il ceto politico; al ruolo svolto in seno all’organo dai rappresentanti degli altri ordini giurisdizionali e dai pro-fessionisti della giustizia; alle competenze ad esso devolute, nel quadro

(6) l. montanari, Il governo della magistratura in Francia, Padova, cedAM, 1998. Anche a. a. cervati – m. volpi, Magistratura e Consiglio superiore in Francia e in Italia, Torino, Giappichelli, 2010.

(7) In Francia, la magistratura e le sue istituzioni sono oggetto di particolare atten-zione da parte degli storici, mentre i giuristi – e tra questi i costituzionalisti (a parte rare eccezioni) – riservano ad essa una posizione marginale.

(8) Sulla scelta della terminologia “consiglio di giustizia” al fine di comprendervi tutti gli organi di altri ordinamenti assimilabili al nostro cSM, si vedano m. volpi, I consigli di giustizia in Europa, cit., p. 948, e d. rousseau, Consiglio superiore e indipen-denza della magistratura in Francia, in a. a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 16.

il consiglio di giustizia francesexvi

dell’evoluzione – rilevabile sotto il profilo generale in ambito comparato – dalla mera gestione amministrativa e disciplinare del corpo a quella della regolazione in senso ampio del sistema giudiziario e di garanzia della professionalità del magistrato (9).

Attraverso lo “specchio” francese, intendo dunque trovare conferma di alcuni caratteri essenziali emersi nel dibattito sulla riforma del cSM italiano. L’ipotesi è che, se pure le vicende specifiche del nostro consiglio si inseriscono in un contesto di cultura giuridica e politica e di tradi-zione costituzionale in parte differente da quello francese, nondimeno esse costituiscono tasselli di un’evoluzione di lungo periodo che, al pari dell’esperienza francese, porta alla costruzione di un diverso e particolare strumentario istituzionale finalizzato alla garanzia dell’indipendenza della giurisdizione ordinaria (10). Al riguardo, in un recente lavoro sui sistemi giudiziari in europa, John Bell ha distinto i consigli di giustizia in cui «the judicial involvment is focused on the judicial career» (per l’autore, proprio il consiglio italiano o il consiglio francese, seppure decision-making body il primo e organo provvisto di una vetting function il secondo) dai consigli in cui «judicial appointments and promotions are part of the portfolio of an organisation responsible for managing the judicial career, resources and the court system as a whole» (11) (ad esempio, il Domstoladministrasjonen svedese). In realtà, proprio l’analisi diacronica delle esperienze francese e italiana – ma anche di quelle spagnola e portoghese – evidenziano una convergenza verso l’assunzione di competenze di regolazione del siste-ma giudiziario che vanno oltre la semplice amministrazione della carriera

(9) r. errera, Sur le Conseil supérieur de la magistrature français, in Justice-Justiz-Giustizia, 2009, 2, p. 7.

(10) In prospettiva, sarebbe interessante analizzare le linee di sviluppo in altre espe-rienze europee, le quali pure evidenziano un palese riavvicinamento, pur nel perma-nere di peculiarità nazionali, nelle modalità di regolazione del sistema giudiziario in senso ampio, attraverso l’intervento di organi collegiali sul modello del nostro cSM, in m. volpi, La comparazione tra ordinamento giudiziario francese e italiano: analogie e dif-ferenze, in a. a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 9. Occorre allo stesso tempo mettere in guardia dalle facili conclusioni di un’analisi descrittiva fondate sul criterio della “maggioranza dei casi”, laddove l’esportazione dei modelli è spesso il frutto di mero «institutional mimicking» (M. BoBek, The Fortress of Judicial Independence and Mental Transitions of the Central European Judiciaries, in European Public Law, 2008, 1, p. 7), piuttosto che di ponderata considerazione dei contesti nazionali.

(11) J. Bell, Judiciaries within Europe: a Comparative Review, cambridge, cUP, 2006, p. 18.

premessa xvii

giudiziaria (12). ne consegue che la distinzione tra un modello nordeu-ropeo e un modello sudeuropeo di consiglio di giustizia va in una certa misura relativizzata (13).

Quanto detto descrive una dinamica di espansione degli ambiti di competenza dell’organo, ma non ne spiega le ragioni. Queste sono di vario ordine, collegandosi in primo luogo e in termini molto generici all’evoluzione del ruolo del giudice (magistrato), il quale è coinvolto in maniera più intensa in seno ai processi di determinazione politica, nel passaggio dallo stato legislativo di stampo liberale-oligarchico a quello costituzionale di democrazia pluralista, che incide sulla demo-cratizzazione della stessa magistratura. di riflesso, mutano le funzioni dei consigli di giustizia, in un contesto in cui: i) la pressione sul sistema giudiziario si fa più intensa e i canali di influenza sull’attività giurisdi-zionale (intesa in senso ampio) si situano su più livelli e non solo su quello classico della gestione della carriera; ii) l’attività del giudice si trova maggiormente interrelata all’ambito sociale e politico circostante con conseguenze sulle stesse forme della sua responsabilità.

È perciò indispensabile il riposizionamento almeno parziale del di-scorso sulla natura dei consigli di giustizia al di fuori di un’ottica cen-trata esclusivamente sull’indipendenza del giudice o della magistratura: concetto che, se considerato in termini assoluti e acritici, rischia di di-mostrarsi sterile ai fini di un’indagine scientifica, non a quelli di una battaglia ideologica. Occorre dunque restituire all’organo la funzione che gli è propria di canale di comunicazione tra istanze differenti della società civile e politica – e perciò di rappresentanza delle stesse – con

(12) ciò non significa negare che la gestione della carriera rimane il nucleo funzio-nale caratterizzante gli organi di tutela dell’indipendenza della magistratura in quei con-testi organizzativi – tipici dell’europa meridionale – in cui la magistratura è strutturata sulla base di un modello burocratico chiuso. In questi paesi, i consigli di giustizia sono infatti storicamente nati allo scopo di «insulate the functions of appointment, promo-tions and discipline of judges from the partisan political process while ensuring some level of accountability», n. garoupa – t. ginsBurg, Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence, University of chicago Law & economics, Olin Working Paper no. 444, p. 6, in http://ssrn.com/abstract=1303847, ora in AJCL, 2009, 1, pp. 103-134. Tuttavia, una tendenza evolutiva di lungo periodo è chiaramente rileva-bile, nel senso della “mutazione genetica” di tali organi sia sotto il profilo funzionale che sotto quello della composizione.

(13) Operano questa distinzione W. voermans – p. alBers, Councils for the Judiciary in EU Countries, Strasbourg, cePeJ, 2003, p. 14 ss. Rifiutano questa ditinzione «as unhelpful» n. garoupa – t. ginsBurg, Guarding the Guardians, cit., p. 8, nota 20.

il consiglio di giustizia francesexviii

funzione di regolazione, o, per utilizzare un termine in voga, di gover-nance, del sistema giudiziario (14).

Sono dunque tre gli obbiettivi della presente ricerca. Anzitutto, nell’ottica sopra indicata della ricostruzione sistematica con finalità de-scrittive, l’analisi del caso francese intende costituire un tassello di una più ampia “mappatura” degli ordinamenti giudiziari europei.

In secondo luogo, con finalità di ricostruzione logico-sistematica de iure condito, vi è l’obbiettivo, sotto il profilo generale, di suffragare alla luce di considerazioni di ordine comparato una determinata im-postazione relativamente alla natura e alle funzioni del cSM, partendo dall’opposizione, definitasi nel corso del lungo dibattito italiano e in co-stante riemersione, tra organo amministrativo e organo politico (opposi-zione sintetica e imprecisa che si specificherà nel prosieguo del lavoro).

Infine, con finalità propositive de iure condendo, al fine di fornire un contributo alla riflessione condotta in sede politica oltrepassando le valutazioni di tipo contingente, l’obbiettivo ulteriore è quello di trarre utili suggestioni dall’osservazione dell’ordinamento francese in ordine alle puntuali soluzioni istituzionali: senza negare, peraltro, come la “so-stenibilità” delle specifiche soluzioni istituzionali vada valutata in fun-zione del diverso contesto di riferimento. Questo terzo obbiettivo è da ritenersi cruciale in un frangente storico come quello attuale, in cui la riforma del cSM è costantemente all’ordine del giorno, senza che tut-tavia sia chiara la direzione verso la quale andare: anche, va detto, per via di una condizione di crisi patologica del sistema da cui occorrerebbe

(14) In quest’ottica, si spiega anche il crescente interesse per le problematiche atti-nenti alla qualità della giustizia. naturalmente, limitare l’intervento al solo livello isti-tuzionale ed ex post non è sufficiente. Vi sono infatti altri elementi che hanno la funzio-ne di isolare la magistratura rispetto al campo di tensioni interorganiche, a partire dai caratteri della formazione giudiziaria e della professionalità del magistrato, con tutti i riflessi che ne derivano in termini di indipendenza e legittimazione. ciononostante, la efficace regolamentazione e organizzazione degli elementi istituzionali ex post – il prin-cipale dei quali è proprio l’organo di tutela dell’indipendenza della magistratura – che concorrono alla realizzazione di tali obbiettivi resta un’esigenza sempre più incalzante in seno alle società complesse contemporanee. Al riguardo, il caso delle recenti riforme inglesi, che muovono dalla constatazione dell’insuficienza dei tradizionali fattori di in-dipendenza (humus sociale e culturale), mi pare assolutamente indicativo, g. caravale, La separazione del giudiziario. Tradizione e innovazione nel Constitutional Reform Act 2005, in Nomos, 2004, 3, pp. 39-70. La tendenza è comunque generale alla istituzione di organi “indipendenti” in paesi in cui sino ad oggi il ruolo ministeriale è stato prepon-derante nell’amministrazione della giustizia, W. voermans – p. alBers, Councils for the Judiciary, cit., p. 11.

premessa xix

almeno in parte prescindere ai fini di una seria riflessione sulla riforma dell’organo (15).

nel primo capitolo descrivo sinteticamente i nodi cruciali della ri-forma del cSM in Italia, ricostruendo schematicamente gli orientamenti fondamentali del dibattito attorno a ciascuna singola tematica a partire da tre punti. ciò consente anche di delineare il quadro concettuale della successiva analisi relativa al Conseil francese. Il primo punto è quello della posizione, sulla base della dicotomia organo autonomo/organo servente. Rilevo, in particolare, la generale concordanza della dottrina italiana sulla configurazione autonoma dell’organo. Il secondo è quello della composizione. Interessa qui tanto il rapporto tra le componen-ti e quindi la struttura dell’organo (unitaria, dicotomica o complessa), quanto i caratteri delle componenti stesse e della loro natura rappre-sentativa. Il terzo è quello delle competenze, a partire dall’opposizio-ne tra organo amministrativo e organo politico. concludo con alcune osservazioni sui problemi tuttora aperti e sulla necessità di rivolgersi all’esperienza francese.

nella parte centrale del lavoro, mi concentro specificamente su tale esperienza. descrivo anzitutto i dati essenziali dell’evoluzione dell’ordi-namento giudiziario francese dalla sua formazione sino al 1946 (secon-do capitolo), distinguendo in particolare due fasi. La prima copre un periodo che va dal regime napoleonico alla caduta del II Impero e agli albori della III Repubblica. Tale fase si caratterizza per un’incompleta strutturazione del modello burocratico-funzionariale. La seconda copre tutta la III Repubblica (potendosi peraltro individuare al suo interno, come per la prima fase, due o più sotto-periodi) e si caratterizza per la creazione di meccanismi istituzionali di tipo corporativo che tendono a separare la magistratura dal ceto politico. Il passaggio da una fase all’altra è connessa non solo a fattori politici e di breve periodo, ma anche e soprattutto sociali e di lungo periodo. In tale passaggio, emer-gono i tre orientamenti principali della dottrina francese in materia di

(15) Il ruolo, la funzionalità e l’efficacia delle istituzioni di garanzia – corti in pri-mis – in un sistema costituzionale vanno infatti valutati in riferimento a situazioni di funzionamento ordinario e non patologico del sistema stesso. Se in frangenti di mag-giore criticità l’intervento delle istituzioni di garanzia si rende necessario, esso deve rimanere limitato nel tempo e non deve escludere l’intervento di strumenti istituzionali più propriamente politici. nel momento in cui le istituzioni di garanzia divengono – per un periodo, per di più, prolungato, come sta avvenendo in Italia – l’unico argine alla patologia del sistema, i rischi di deterioramento di quest’ultimo (successivamente all’erosione della legittimità delle istituzioni di garanzia stesse) sono senza dubbio alti.

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potere giudiziario: quello, prevalente, dominato dal principio di unità dello Stato; quello, sempre presente ma mai compiuto, della separazio-ne istituzionale dei poteri; quello, carsico, dell’autonoma legittimazione (popolare) della magistratura.

Mi concentro quindi sull’analisi del Conseil supérieur de la magistra-ture nelle sue tre differenti configurazioni – quella del 1946, del 1958 e del 1993 – sotto tre angolature differenti. considero anzitutto la genesi di ciascuno dei tre Conseils, facendo riferimento al dibattito costituen-te e legislativo (terzo capitolo). evidenzio in tal modo le differenze di ciascuna “versione” rispetto ai tre aspetti sopra indicati (posizione co-stituzionale, composizione, competenze). Il materiale utilizzato consiste prevalentemente nella documentazione normativa e istituzionale e nella letteratura giuridica, storica o politica prodotta al riguardo.

In seguito, passo a considerare la configurazione concreta dell’orga-no. Analizzo dunque il personale consiliare (quarto capitolo), facendo ricorso prevalentemente al prezioso Annuaire de la magistrature, pub-blicato in un primo tempo dall’Union fédérale des magistrats, ma anche ad altre raccolte biografiche (16). In tal modo evidenzio le caratteristiche reali della composizione dell’organo e la loro rispondenza o meno alle intenzioni del costituente (o, nel caso del 1993, del legislatore costituen-te) o comunque a quanto è possibile desumere dalla mera osservazione del dato normativo formale. Inoltre, l’analisi della composizione costi-tuisce un utile strumento qualora si intendano individuare collegamenti tra la composizione stessa e la prassi dell’organo.

In terzo luogo, mi concentro sulla prassi (quinto capitolo), fa-cendo ricorso prevalentemente alla letteratura scientifica sull’argomento ma anche agli articoli di giornale e, per gli ultimi quindici anni, ai rapporti redatti (pressoché) annualmente dal Conseil. È così possibile ricostruire la reale collocazione dell’organo nelle dinamiche istituzionali e meglio spiegare le scelte riformatrici di volta in volta operate e la rela-tiva riflessione condotta a livello politico e dottrinale.

Infine, opero un’analisi della recente riforma costituzionale del 23 luglio 2008 (sesto capitolo), mettendone sinteticamente in evidenza luci

(16) amicale de la magistrature, Annuaire de la Magistrature 1946-2001, Paris; r. drago – J. imBert– J. tulard, Dictionnaire biographique des membres du Conseil d’État: 1799-2002, Paris, Fayard, 2004; B. Wattel – m. Wattel, Qui était qui, XXe siècle: dictionnaire biographique des Français disparus ayant marqué le XXe siècle, en collaboration avec l’équipe rédactionnelle du “Who’s who in France”, 2a ed., Paris, Levallois-Perret/J. Lafitte, 2005; anche la banca dati disponibile sul web www.whoswho.fr, Dictionnaire biographique de ce qui comptent.

premessa xxi

e ombre: evidenziandone, in particolare, la relazione sussistente con una lettura evolutiva di lungo periodo in senso espansivo da un lato e il tentativo politico effettuato nel più breve periodo nel senso del conteni-mento di tale evoluzione.

nel capitolo conclusivo, torno sulle problematiche dell’ordina-mento italiano, considerate alla luce dell’esperienza francese. L’analisi qui condotta sottolinea come nel tempo tale esperienza mantenga una serie di caratteri tradizionali, caratterizzandosi per la persistenza della tradizione repubblicana informata al principio di unità dello Stato nei rapporti tra politica e giustizia; nondimeno, relativamente al Conseil supérieur de la magistrature l’analisi mette in luce il passaggio, sin dal di-battito costituente della IV Repubblica in termini assai più chiari rispet-to alla coeva riflessione nostrana, da un modello di gestione corporativa del corpo a un modello di regolazione “aperta” del sistema giudiziario, sempre più al centro delle tensioni derivanti dall’assunzione di una fun-zione politica da parte del giudice e dalla presenza di tendenze raziona-lizzatrici a tendenza monista a livello di assetti di governo. Su tali basi si giustifica l’abbandono di una concezione essenzialmente corporativa dell’organo attraverso la complicazione delle fonti di legittimazione dei suoi membri e l’introduzione al suo interno di personalità espressione a vari livelli del mondo delle professioni giudiziarie e della società civile, che rappresenta un elemento caratterizzante della riflessione d’oltralpe.

capitolo i

il csm italiano e il diBattito sulla sua riforma

sommario: 1. La natura rappresentativa del cSM. – 1.1. La struttura mi-sta del cSM: dalla rappresentanza dicotomica alla rappresentanza com-plessa. – a) cenni sul dibattito relativo al rapporto tra le componenti. – b) Il carattere rappresentativo di ciascuna componente e la non riconducibilità dell’organo a una forma di rappresentanza unitaria e predeterminata: l’articolazione complessa. – c) conseguenze sulla posizione del presidente e del vicepresidente del cSM. – 1.2. I membri laici tra politicizzazione e depoliticizzazione. – a) La natu-ra politica dei membri laici. – b) Le ipotesi di neutralizzazione della politicità dei membri laici. – 1.3. I membri togati. – a) L’evoluzione del sistema elettorale: dalla rappresentanza corporativo-categoriale alla rappresentanza politico-ideologica e ri-torno. – b) Brevi osservazioni sulla scelta maggioritaria del 2002. – 2. Le competenze del cSM. – 2.1. I poteri in materia di amministrazione della giurisdizione. – 2.2. I poteri consultivi, con particolare riferimento ai pareri. – 2.3. Il potere di esternazione e gli interventi a tutela dell’indipendenza della magistratura. – 3. I problemi aperti e la necessità di rivolgersi all’esperienza francese. – 3.1. “Politicizzazione”, competenze e natura del cSM. – 3.2. Quale composizione per il cSM?

Se si analizza la riflessione sul cSM condotta in Italia dalla costituente a oggi, si rileva da un lato la polemicità della stessa, dall’al-tro la conseguente difficoltà nell’individuare una opinione condivisa sulla natura dell’organo e sull’estensione delle sue funzioni.

Tale polemicità non ha carattere univoco; rivolta, nella fase di ela-borazione costituzionale, prevalentemente nei confronti dell’esecutivo e della tradizione di subordinazione del giudiziario, sì da indirizzare le scelte del costituente verso soluzioni particolarmente innovative (1), si

(1) con particolare riguardo ai caratteri dell’organo di “governo” della magistratu-ra e alla indipendenza del pubblico ministero, nonostante tali soluzioni non corrispon-dano del tutto alle richieste provenienti dalla magistratura associata, u. allegretti, Interlocutori dell’Assemblea Costituente, in s. rodotà, Alle origini della Costituzione, ri-cerca della Fondazione Lelio e Lisli Basso – Issoco, Bologna, Il Mulino, 1998, pp. 165-188,

il consiglio di giustizia francese2

sviluppa in seguito in senso opposto. dagli anni ‘70 in particolare, essa si concentra in termini molto generici attorno all’accusa di politicizza-zione rivolta al consiglio, considerato elemento di interferenza rispetto al normale schema democratico della responsabilità governativa nella determinazione dell’indirizzo politico nell’ambito cruciale della giusti-zia. come noto, dalla seconda metà degli anni ‘90 il tasso di polemicità è andato aumentando e si è assistito alla proliferazione di schemi e pro-getti di riforma incisiva dell’organo, in concomitanza con l’acuirsi del conflitto tra questo e una parte del ceto politico.

del termine “politicizzazione”, che riveste spesso un carattere generi-co che non tiene sempre conto della politicità intrinseca del cSM e delle sue funzioni, la dottrina ha individuato due significati prevalenti, entram-bi desumibili dalla prassi dell’organo almeno sin dalla terza consiliatura, in carica tra il 1967 e il 1972 (2). Si è detto che “politicizzazione” indica sia la presenza in seno alla componente togata di correnti di ispirazione politico-ideologica, sia l’esercizio di funzioni non espressamente previ-ste dalla costituzione o dalla legge di attuazione (c.d. funzioni atipiche o “innominate”). Meno diffuso, almeno in una prima fase, è l’utilizzo del termine in riferimento alla caratterizzazione partitica dei consiglieri laici di derivazione parlamentare, sebbene la loro politicizzazione fosse evi-denziata proprio in quel periodo da costantino Mortati (3).

nell’utilizzo del termine si scorgono dunque da un lato la polemica anticorrentizia, dall’altro, spesso ma non necessariamente in connessio-ne con la prima, i timori generati dalla progressiva estensione degli am-biti di intervento dell’organo e dall’interferenza sull’attività di indirizzo politico in materia giudiziaria a discapito dei naturali detentori dell’in-dirizzo stesso (Parlamento e Governo).

In un simile quadro di contrapposizione, la dottrina trova un punto di con-vergenza nel riconoscimento di una posizione autonoma dell’organo, nell’esi-stenza di «un ambito proprio di autodeterminazione e, correlativamente, [di]

s. Benvenuti, Le magistrature. Preoccupazioni corporative e riforma della giustizia tra aperta interlocuzione e influenze indirette in a. Buratti – m. fioravanti, Costituenti om-bra. Altri luoghi e altre figure della cultura politica italiana nella stagione della Costituente, Roma, carocci, 2010, pp. 385-396.

(2) g. ferri, Magistratura e potere politico, Padova, cedAM, 2005, p. 79 s.; r. Bertoni, I poteri del CSM, in Quaderni della giustizia, 1984, 33, p. 13. Su come la po-liticizzazione si colleghi, dagli anni ‘90 in particolare, alla debolezza dei titolari dell’in-dirizzo politico, Commissione di studio per la riforma del sistema elettorale del Consiglio superiore della magistratura, in Quad. cost., 1997, 3, p. 547.

(3) c. mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, cedAM, 1976, p. 1290.

il csm italiano e il diBattito sulla sua riforma 3

una propria consistenza istituzionale», collegati alla peculiare composizione mista ricavata dalla riflessione d’oltralpe dell’immediato dopoguerra (ma già sviluppata in embrione nel periodo statutario (4)) e alla modalità autonoma di esercizio dei poteri (5) in funzione dell’esigenza costituzionale di tutela dell’in-dipendente esercizio della funzione giurisdizionale (6).

Vi è così chi riconduce il cSM alla categoria degli organi costituzio-nali (7), dove tale definizione mette a fuoco la posizione costituzionale dell’organo come superiorem non recognoscens o piuttosto le sue specifi-che funzioni «di freno e di controllo dell’attività dispiegata dagli organi

(4) Mi riferisco all’inclusione di sei senatori nella corte suprema disciplinare istitui-ta dalla legge n. 438 del 24 luglio 1908, dopo che la legge n. 511 del 14 luglio 1907 aveva individuato nel cSM l’organo disciplinare.

(5) come confermato dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 168 del 23 dicembre 1963. Si deve però rilevare che anche l’idea dell’organo autonomo era già presente nel periodo statutario, v. infra, p. 7.

(6) Su questo, le osservazioni di s. sicardi, Il Presidente della Repubblica come presiden-te del CSM, in B. caravita (a cura di), Magistratura, CSM e principi costituzionali, Roma-Bari, Laterza, 1994, p. 56, e ancor prima di g. u. rescigno, Quattro note sul Presidente della Repubblica nel Consiglio superiore della magistratura, in Pol. dir., 1986, 1, p. 150 s. La posi-zione autonoma del consiglio è stata da taluni ridimensionata in occasione della diatriba sui poteri del capo dello Stato come presidente del collegio, infra, p. 26 ss.

(7) Per una ricognizione, a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza della ma-gistratra ordinaria nel sistema costituzionale italiano: dagli albori dello Statuto alber-tino al crepuscolo della Bicamerale, Milano, Giuffrè, 1999, pp. 296-304. Secondo t. martines, Diritto costituzionale, Milano, Giuffrè, 1994, p. 211, è definibile come organo costituzionale il «vertice dell’organizzazione statale […] in una posizione di indipendenza e di parità giuridica» rispetto ad altri organi costituzionali; esso si collega all’idea di indefettibilità, «nel senso che la [sua] presenza nell’ordinamento […] vale a caratterizzare la forma di Stato o la forma di governo». Se utilizzata in senso propriamente tecnico come fa Martines, tale nozione risulta però difficilmen-te applicabile al cSM (contra, l. daga, Il Consiglio superiore della magistratura, napoli, Jovene, 1973, p. 261). Per una definizione meno restrittiva che rimandi alla partecipazione nella determinazione dell’indirizzo politico generale dello Stato, e. cheli, Organi costituzionali e organi di rilievo costituzionale (appunti per una defi-nizione), in Arch. giur., 1965, cLXIX, p. 100 ss.; g. u. rescigno, Corso di diritto pubblico, Bologna, zanichelli, 1996, 324 ss. Già c. esposito, La validità delle leggi, Padova, cedAM, 1934, p. 243, ritiene quella di organo costituzionale nozione più politica che giuridica, poiché «si contrappongono [gli organi] che hanno forza, po-tere e funzioni d’indirizzare lo Stato a quelli che non debbono o possono adempiere a tale missione». Tale prospettiva non contribuisce a sciogliere i nodi relativamente alla natura e alle funzioni dell’organo, evidenziando piuttosto la volontà di porre l’accento in maniera molto generale sul ruolo assunto dall’organo all’interno del sistema.


di indirizzo politico» (8). Anche chi scarta la controversa nozione di organo costituzionale, rifacendosi a quella meno controversa di organo a rilevanza costituzionale (9) o semplicemente alla qualifica di organo amministrativo o di alta amministrazione (ponendo così l’accento sul carattere materiale delle funzioni) (10), riconosce ciononostante la dif-ferenza qualitativa rispetto al periodo statutario quanto alla posizione costituzionale dell’organo. Solo una parte minoritaria della dottrina ac-costa il cSM ai consigli di amministrazione presenti nei diversi ministe-ri, prospettandone il carattere interno e servente rispetto alle strutture e alle funzioni ministeriali (11).

Pur individuandosi nella tutela dell’indipendenza dei magistrati il fine ultimo dell’istituzione dell’organo e riconoscendosi in capo a que-sto caratteristiche peculiari che valgono a differenziarlo rispetto al suo omonimo del periodo statutario, principalmente riguardo alla sua posi-zione costituzionale, la dottrina ha espresso una varietà di posizioni in

(8) s. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 345. Oltre, a p. 347, l’A. parla di «funzioni di contenimento dell’attività degli organi che costituiscono i cardini dell’as-setto monistico della nostra forma di governo». Bartole esclude peraltro che al cSM possa riconoscersi la qualità di organo costituzionale (p. 57).

(9) a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 308 ss. La nozione di orga-no a rilevanza costituzionale, seppure più precisa e non necessariamente alternativa alla prima, e rispetto alla quale è più generalmente ammesso che vi rientri il cSM, si limita al profilo meramente descrittivo, essendo indice della mera “presenza” costituziona-le dell’organo. classificano il cSM tra gli organi a rilevanza costituzionale, e. cheli, Organi costituzionali, cit., p. 111; p. Barile, Corso di diritto costituzionale, Padova, cedAM, 1962, p. 128; G. Balladore pallieri, Diritto Costituzionale, Milano, Giuffrè, 1976, p. 335; t. martines, Diritto costituzionale, cit., p. 212; a. pizzorusso, Problemi definitori e prospettice di riforma del CSM, in Quad. cost., 1989, 3, p. 471 ss. V. anche corte cost., sentenze n. 148 del 3 giugno 1983 e n. 189 del 22 aprile 1992, dove si parla del cSM come di «organo di garanzia» e «di sicuro rilievo costituzionale». definisce organo «di livello costituzionale […] dotato di compiti decisori [che] non è apparato servente del capo dello Stato o del Ministro di Grazia e Giustizia» v. onida, Quattro note sul Presidente della Repubblica nel Consiglio superiore della magistratura, in Pol. dir., 1986, 1, p. 162.

(10) m. devoto, Il ruolo del CSM nell’ordinamento costituzionale dello Stato, in a. pizzorusso (a cura di), L’ordinamento giudiziario, Bologna, Il Mulino, 1974, p. 279 ss.; A. sandulli, Atti del CSM e sindacato giurisdizionale, in Giust. civ., 1963, p. 3. ss.

(11) a. tesauro, Manuale di diritto costituzionale, napoli, Jovene, 1958, p. 308 s.: «Il consiglio superiore della magistratura, data la funzione cui è destinato, costituisce per la magistratura quello che il consiglio di amministrazione è per un ministero, ovvero per un ente pubblico: un organo destinato ad agire nell’ambito della organizzazione della magistratura per disciplinare lo stato giuridico ed economico dei suoi appartenenti dal momento iniziale a quello terminale della loro carriera».


merito alle possibili configurazioni dell’organo riguardo tanto alla sua composizione e alla sua natura rappresentativa (1), quanto alle com-petenze (2) (12). di seguito espongo sinteticamente e senza pretesa di esaustività tali posizioni; l’obbiettivo è di far risaltare il rapporto di sim-metria sussistente tra i principi che sovrintendono alla composizione dell’organo, la sua indipendenza istituzionale – che è altra cosa rispetto all’indipendenza del giudice e all’indipendenza e all’autonomia dell’or-dine giudiziario – e le competenze ad esso spettanti.

1. La natura rappresentativa del CSM.

Al pari di quanto avviene in Francia (13), in Italia gran parte del dibattito svoltosi in sede costituente sul “governo” della magistratura si articola attorno al problema della composizione, e dunque di quali istanze debbano essere rappresentate in seno all’organo. In particolare, sono prospettate due soluzioni alternative, pur diversamente modulate quanto ai poteri dell’organo e in presenza di differenti modalità di rac-cordo con il potere politico.

La prima soluzione, aderente a una concezione assoluta della separa-zione dei poteri, si orienta su una composizione esclusivamente interna. Il progetto calamandrei prevede, come noto, un consiglio interamente togato, pur suggerendo il mantenimento di un collegamento con il po-tere politico per mezzo di un Procuratore generale commissario della giustizia (14). Questa soluzione si rifà agli orientamenti emersi nel pe-riodo statutario, i quali delineano «una “via” italiana all’organizzazione

(12) ciò emerge chiaramente nella relazione della commissione Paladin, commissione presidenziale per lo studio dei proBlemi concernenti la disciplina e le funzioni del consiglio superiore della magistratura (commissione paladin), Relazione conclusiva, in Giur. cost., 1991, p. 988.

(13) Infra, p. 146 ss.(14) nominato dal Presidente della Repubblica entro una rosa di tre magistrati con

il grado di procuratore generale di corte d’appello o di corte di cassazione proposta dalla camera dei deputati, con possibilità di successiva sfiducia entro i cinque anni di mandato. diversamente, dunque, dal progetto Patricolo, che prospetta una recisione completa dei legami tra politica e giustizia attraverso la creazione di un «Ministro non politico della giustizia», eletto cioè dai magistrati, calamandrei assegna all’organo di «autogoverno», tra l’altro, il compito di «deliberare le spese, nei limiti dell’assegnazione iscritta annualmente nel bilancio dello Stato, per il funzionamento del potere giudizia-rio». Anche il progetto Leone prevede l’autonomia finanziaria nell’ambito della legge di bilancio, a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 115 ss.


della magistratura caratterizzata dall’inserimento nel predominante mo-dello del “servizio pubblico” di consistenti elementi di quello corpora-tivo» (15): con l’istituzione prima delle commissioni di magistrati presso le corti d’appello attraverso il decreto Vigliani del 1873 (16), quindi della commissione consultiva centrale attraverso il decreto Villa del 1880 (17), infine del consiglio superiore della magistratura orlandiano del 1907, passando per il consiglio previsto nel progetto zanardelli del 1903 (18).

(15) g. volpe, Le origini dell’organizzazione corporativa della magistratura e i po-teri normativi del CSM, in A. pace – s. Bartole – r. romBoli, Problemi attuali della giustizia in Italia, Atti del Seminario di studio tenuto a Roma l’8 giugno 2009, napoli, Jovene, 2010, p. 84, che considera questa via «il frutto di una strategia politica consona al generale disegno giolittiano di integrare nello Stato i corpi sociali e la società civile» (p. 85). È evidente come tale strategia sia anche collegata all’incisività delle forme di associazionismo giudiziario.

(16) R.d. n. 1595 del 3 ottobre 1873. Si tratta di commissioni esclusivamente in-terne, istituite appunto presso ogni corte d’appello, competenti a proporre nomine, promozioni e trasferimenti relativi a magistrati «inamovibili» (ovvero i magistrati giudi-canti). Le commissioni sono composte dal Primo presidente, dal Procuratore generale e dal Presidente di sezione più anziano. nota al riguardo e.r. papa, Magistratura e politica: origini dell’associazionismo democratico nella magistratura italiana, 1861-1913, Padova-Venezia, Marsilio, 1973, p. 25, che «prima del 1865, il procuratore generale era in sostanza l’unico magistrato che redigeva i rapporti in base ai quali si effettuavano i trasferimenti dei magistrati, nell’ambito delle singole corti d’appello; dal ‘65 al ‘73 dove-va concertare la sua decisione col primo presidente della corte; col R.d. Vigliani, del ‘73, anche col presidente di sezione più anziano della corte d’appello (poteva pertanto es-sere messo in minoranza, dal concorde parere di due magistrati del ramo giudicante). I poteri del procuratore generale sulla carriera dei magistrati giudicanti uscivano pertanto sensibilmente diminuiti: lo sguardo del ministero doveva penetrare anche attraverso altri cristalli, per giungere alla direzione voluta».

(17) R.d. n. 5230 del 4 gennaio 1880. Si tratta originariamente di una commissione convocata e presieduta (fino al 1884) dal Ministro, con mandato annuale, eletta dalla corte di cassazione di Roma e composta da quattro consiglieri di cassazione e dal ma-gistrato requirente presso la medesima corte. dopo varie modifiche, la commissione risulta composta da dodici magistrati giudicanti e tre requirenti appartenenti alla corte di cassazione di Roma ed eletti dalle corti di cassazione del Regno.

(18) nel progetto zanardelli (che già nel 1890 aveva riformato l’ordinamento giu-diziario disciplinando l’accesso in Magistratura attraverso la generalizzazione del con-corso), il cSM è composto pressoché esclusivamente di magistrati, ma ne fanno parte anche due professori universitari, ordinari di materie giuridiche, uno designato dal Ministro e l’altro dal consiglio superiore della Pubblica istruzione: si tenga tuttavia conto che a quell’epoca tra accademia e alta magistratura vi è un alto grado di osmosi. La legge n. 511 del 14 luglio 1907 (poi seguita dalla legge n. 438 del 24 luglio 1908, relativa alle «Guarentigie e disciplina della magistratura») istituisce il primo cSM della storia italiana, presieduto dal Primo presidente della corte di cassazione di Roma e composto da altri dieci magistrati (ripartiti per categorie) designati dalle cinque corti di


Si tratta inoltre della medesima soluzione adottata per il consiglio to-gliattiano, anch’esso a composizione esclusivamente interna (19).

L’opzione dell’organo a composizione esclusivamente interna espri-me di per sé una concezione organica e assoluta della separazione dei poteri. La fortunata quanto imprecisa espressione di “autogoverno” della magistratura (20) – significativamente risalente al periodo prerepubblica-no – sintetizza in maniera incisiva questa prospettiva. L’autogoverno è sostenuto in particolar modo in seno all’associazionismo giudiziario ma anche da autorevoli giuristi (21), che dimostrano in tal modo di essere lar-gamente tributari della concezione statutaria nella interpretazione forni-tane dalla dottrina e dalla giurisprudenza della corte di cassazione (22).

esso, in un quadro organizzativo della magistratura di tipo burocra-tico-funzionariale, associa il problema dell’autonomia del corpo alla sua gestione amministrativa (rectius, all’«attività amministrativa strumentale all’esercizio dell’attività giurisdizionale») implicando un carattere espo-nenziale dell’organo di autogoverno rispetto al corpo e risolvendosi in un principio di autoamministrazione di quest’ultimo (23).

La seconda soluzione prevede un organo a composizione mista, mo-dulata nel senso della prevalenza della componente togata o nel senso della composizione mista paritaria – dove l’elemento che controbilancia

cassazione del Regno e nove alti magistrati giudicanti o requirenti nominati con decreto reale su proposta del Ministro della giustizia.

(19) R.d.lg. n. 511del 31 maggio 1946.(20) Sulla critica alla nozione di autogoverno, s. Bartole, Autonomia e indipenden-

za, cit., p. 3 ss. Per l’uso della definizione, p. glinni, Il Consiglio superiore della magistra-tura. Struttura e funzioni, Roma, Stamperia nazionale, 1959, p. 5; g. maranini, Giustizia in catene, Milano, Feltrinelli, 1964, p. 83. Sulla discrasia esistente tra le posizioni della dottrina e della giurisprudenza e la realtà di un organo largamente dipendente dall’ese-cutivo e con funzioni solo consultive, e. r. papa, Magistratura e politica, cit., pp. 78-83.

(21) non ultimo, dallo stesso p. calamandrei, Governo e magistratura, Opere giu-ridiche, II, napoli, 1966, p. 218, e più in generale dai liberali fautori dell’indipendenza della magistratura (a. pizzorusso, Problemi definitori, cit., p. 472).

(22) cass. Sez. un., sent. del 3 febbraio 1917 (presidente ed estensore Mortara), in Foro it., 1917, I, pp. 551-559 (in particolare p. 559). In essa si parla del cSM come di un organo appartenente all’ordine giudiziario, dotato di funzioni deliberative nel giudizio sulla promovibilità dei magistrati e per le cui decisioni è escluso il sindacato davanti al consiglio di Stato, organo appartenente all’amministrazione, al fine di non ledere l’autonomia dell’organo. Su tale sentenza, anche g. volpe, Le origini dell’orga-nizzazione corporativa della magistratura, cit., p. 86. Sul concetto di autogoverno della magistratura, l. mortara, Lo Stato moderno e la giustizia, napoli, eSI, 1992.

(23) l. daga, Il Consiglio superiore, cit., p. 288.


la componente togata è di derivazione politico-parlamentare (24) – e con soluzioni differenziate riguardo alla presidenza, alla vicepresidenza e ai poteri dell’organo (25).

Il principio della composizione mista è ricavata, come si è accen-nato, dal coevo dibattito francese, al quale si ispira anche la scelta di attribuire la presidenza al capo dello Stato (26). esso è però rinveni-bile già nel periodo statutario, non solo nella previsione, contenuta nel decreto n. 1978 del 14 dicembre 1921 (c.d. decreto Rodinò, che reintroduce l’elettività del cSM), di quattro professori della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma, bensì anche nell’istituzione con la legge su “Guarentigie e disciplina della magistratura” del 1908 di una corte suprema disciplinare comprendente sei senatori accanto ai sette membri togati.

La soluzione mista paritaria è accolta principalmente in seno ai parti-ti della sinistra, pur contando tra i suoi sostenitori anche esponenti della democrazia cristiana come Leone; essa è poi accolta in seno al gruppo di lavoro competente per il Potere giudiziario della commissione per la costituzione (27). L’ipotesi della prevalenza togata, avanzata in un primo tempo dallo stesso Leone (28), prevale tuttavia con l’approvazione dell’e-mendamento Scalfaro (29). essa costituisce una soluzione di compro-messo tra l’influenza esercitata dagli operatori del settore della giustizia

(24) Secondo la proposta avanzata da G. Leone (Ac, 5 dicembre 1946), sulla scorta della soluzione francese.

(25) a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., pp. 143-174.(26) e. caccurri, A.c., 12 novembre 1947. nello stesso intervento, il deputato, che

è un magistrato, mette in rilievo il legame sussistente tra il principio della composizione mista e le competenze dell’organo, che in Francia esercita appunto anche il diritto di grazia.

(27) Il testo approvato dal gruppo di lavoro prevede, oltre alla paritarietà dei mem-bri (designati per via elettiva, senza specificazione di grado per quelli togati), la presi-denza del capo dello Stato, la vicepresidenza del Ministro della giustizia e l’appartenen-za di diritto del Primo presidente della corte di cassazione.

(28) Il quale ipotizza un consiglio composto da quattro membri estranei al potere giudiziario designati dalle due camere e da undici membri togati (tra cui il primo presi-dente della corte di cassazione, con funzioni di presidenza dell’organo). a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 121. Leone avrebbe in seguito optato per una solu-zione meno corporativa: sedici membri, ripartiti in maniera eguale tra magistrati e laici eletti dall’Assemblea nazionale al di fuori del proprio seno, più il capo dello Stato (pre-sidente) e il primo presidente della corte di cassazione (vicepresidente). nel pensiero di Leone, il Pubblico ministero si sarebbe configurato come organo afferente al potere esecutivo e non a quello giudiziario.

(29) A.c., 12 e 25 novembre 1947.


nella redazione del Titolo IV della costituzione (30) e la resistenza di settori del ceto politico dovuta all’atteggiamento conservatore dell’élite di vertice della magistratura (31).

La scelta operata, pur frutto di un complesso processo che eviden-zia la varietà delle posizioni espresse in Assemblea costituente, met-te in luce l’incisività e la trasversalità di una prospettiva tributaria di una concezione, se non assoluta, certamente “forte” dell’autonomia del corpo e del principio di separazione dei poteri, all’epoca diffusa in dottrina: concezione che considera l’organo garante dell’indipenden-za della magistratura principalmente come espressione del corpo (32). L’attribuzione, pur nel quadro di una composizione mista, di una larga maggioranza alla componente giudiziaria risulta certamente influenzata da questa prospettiva; tale influenza è ancor più evidente di fronte alle scelte del costituente francese, che nello stesso periodo individua al con-trario come minoritaria la componente togata (33).

(30) a. pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia, Torino, einaudi, 1990, p. 37. u. allegretti, Interlocutori, cit. Si tratta, soprattutto, delle posizioni dell’Asso-ciazione nazionale magistrati, che si esprimerà in termini positivi dopo l’approvazione del testo costituzionale, v. s. Benvenuti, Le magistrature, cit., p. 389 s.

(31) Mi riferisco principalmente all’episodio di cui si rende protagonista il Procuratore generale presso la corte di cassazione Massimo Pilotti, su cu s. Benvenuti, Le magistratu-re, cit., p. 392 s., ma anche alla contestata giurisprudenza in materia agraria e di amnistia. L’atteggiamento più progressista della base rispetto ai vertici favorì certamente l’introdu-zione del meccanismo elettivo e dell’eguaglianza dei magistrati ex art. 107.

(32) In questo senso, anche g. volpe, Le origini dell’organizzazione corporativa della magistratura, cit., p. 89. Se la posizione è sostenuta prevalentemente nella destra (come in Francia), essa è comunque fortemente presente nel gruppo democristiano, liberale nei suoi diversi orientamenti, repubblicano. V. a. gustapane, L’autonomia e l’indipen-denza, cit., p. 142 ss. Si tenga peraltro conto che il padre dell’emendamento sul rapporto tra componente togata e componente laica – Oscar Luigi Scalfaro – ritiene opportuno inserire tra le categorie entro cui scegliere i membri di designazione parlamentare «i magistrati, anche a riposo», A.c., 25 novembre 1947. come si vedrà oltre, questa con-cezione corporativa si riafferma nella prassi del Conseil francese sotto la IV Repubblica, anticipando la soluzione accolta nella costituzione del 1958 e nella successiva normati-va di attuazione, infra p. 195 ss.

(33) Seppur con disposizioni meno stringenti per i membri laici, che avrebbero condotto comunque alla prevalenza dei membri magistrati nella composizione effet-tiva dell’organo. In base all’art. 83 della costituzione del 27 ottobre 1946, il Conseil supérieur de la magistrature è composto, oltre che dal Presidente della Repubblica e dal Ministro della giustizia, da sei membri eletti dall’Assemblea nazionale, da quattro magi-strati eletti e da due membri nominati dal Presidente della Repubblica.


L’introduzione di una componente laica di derivazione politico-parlamentare e l’attribuzione della presidenza al capo dello Stato e della vicepresidenza a un membro laico (34) esprimono l’esigenza di limitare il rischio di chiusura corporativa dell’organo, la cui intrinseca natura cor-porativa non è, in linea di principio, posta in discussione. di converso, l’aggiunta di due membri laici di designazione presidenziale da parte della seconda Assemblea costituente francese del 1946 rispetto al testo predi-sposto dalla prima Assemblea costituente si giustifica con l’esigenza di moderare non tanto l’influenza corporativa – il punto di partenza è infatti un organo più politico che giudiziario – quanto piuttosto quella politico-assembleare (35).

La prevalenza dei togati nel cSM italiano avrebbe in seguito inge-nerato non pochi fraintendimenti, portando alcuni autori a vedere in esso l’organo rappresentativo della magistratura o piuttosto del pote-re giudiziario, anche in connessione con la costituzionalizzazione del metodo elettivo per la designazione dei membri togati (36). Gran parte della dottrina avrebbe dunque continuato a modulare la garanzia di in-dipendenza in termini essenzialmente corporativi, laddove in Francia si tentava di risolverla con il ricorso alla neutralità presidenziale e alla legittimazione complessa dell’organo.

Sin dall’adozione della legge istitutiva n. 195 del 24 marzo 1958 la riflessione sulla natura dell’organo pone invece l’accento sul suo carat-tere non rappresentativo delle magistrature e sulle implicazioni derivan-ti dalla scelta della formula mista. È anzitutto la corte costituzionale a sottolineare il carattere non corporativo dell’organo e, dunque, non rappresentativo della sola magistratura, evidenziando la rilevanza della presenza in seno al collegio di membri esterni al corpo giudiziario. nella

(34) e non, secondo le rischieste avanzate dalla magistratura stessa, al Primo presi-dente della corte di cassazione, il che pure si giustifica con l’orientamento consevatore delle massime cariche giudiziarie.

(35) Infra p. 142 ss.(36) Scelta operata già in commissione dei 75 e che non pare sia stata oggetto di

particolari contestazioni, richiamandosi peraltro la tradizione statutaria (piuttosto, il di-battito riguarda la rappresentanza o meno per gradi, la cui soluzione è lasciata alla legge ordinaria). Ritengono il cSM organo appartenente all’ordine giudiziario, tra gli altri, G. M. de francesco, La legge italiana istitutiva del CSM, in g. maranini, Magistrati o funzionari? Atti del Symposium Ordinamento giudiziario e indipendenza della magistra-tura, Milano, edizioni di comunità, 1962, p. 366; g. u. rescigno, Quattro note, cit., p. 151; v. onida, Quattro note, cit., p. 160 e id., La posizione costituzionale del CSM e i rapporti con gli altri poteri, in B. caravita (a cura di), Magistratura, CSM, cit., p. 19.


decisione n. 168 del 23 dicembre 1963, in riferimento alla legittimità costituzionale dell’articolo 23 della legge istitutiva, la corte esclude che lo squilibrio in termini di rappresentanza tra le diverse categorie di magistrati eserciti un’influenza decisiva sulle deliberazioni dell’orga-no, poiché «ad un tale inconveniente, se mai sussistesse, ovvierebbe la funzione equilibratrice che, in seno al collegio, viene esercitata dai com-ponenti, non magistrati, eletti dal Parlamento, fra i quali è scelto il vice-presidente» (37). L’elemento decisivo è qui non tanto la menzione della «funzione equilibratrice» della componente laica, quanto il fatto che detta funzione non si prospetta in senso banalmente contrappositivo rispetto alla prevalenza togata, bensì interviene a rendere più complesso e indeterminato il processo decisionale dell’organo a fronte di una com-ponente togata che non è considerata omogenea e presenta al proprio interno uno squilibrio favorevole ai gradi più elevati (38).

Successivamente, nella sentenza n. 44 del 14 maggio 1968, la corte ritiene che la costituzione delinei un organo che, «mentre realizza una particolare forma di autonomia, pel fatto di essere espresso in prevalen-za dallo stesso corpo giudiziario, è poi presieduto dal capo dello Stato, in considerazione della qualità che questi riveste di potere “neutro” e di garante della costituzione» (39).

con la sentenza n. 142 del 18 luglio 1973, la corte esclude poi che il cSM sia organo di rappresentanza in senso tecnico dell’ordine giudizia-rio per via della «composizione mista dell’organo, solo in parte – anche se prevalente – formato mediante elezione da parte dei magistrati, e per

(37) nella stessa decisione la corte afferma che l’autonomia della magistratura non si risolve «in una forma piena di autogoverno». L’affermazione fa tuttavia riferimento alle modalità di esercizio dei poteri dell’organo e non alla composizione, trattandosi della questione di legittimità costituzionale della prima parte del primo comma dell’art. 17 della legge 195 (dove si dispone che i provvedimenti del cSM sono adottati con decreto del capo dello Stato controfirmato dal Ministro o con decreti di quest’ultimo nei casi previsti dalla legge).

(38) Il fatto, dunque, che i magistrati di cassazione risultino avere una rappresen-tatività maggiore in seno al consiglio non implica, automaticamente, la prevalenza di questa categoria sulle altre e in generale sul resto del collegio nel processo decisionale. A contrario, sarebbe da ritenersi dubbia la costituzionalità di una legge elettorale che attri-buisse ai magistrati di cassazione (o per assurdo ai magistrati di una categoria inferiore) prevalenza assoluta in seno al collegio.

(39) Subito dopo, la corte afferma che non sia rilevante, «al fine che qui interessa della determinazione dell’ambito di insindacabilità dei suoi atti, stabilire la natura del rapporto sussistente fra il consiglio superiore della magistratura e la magistratura, per precisare se esso sia da considerare organo di questa e quindi parte dell’ordine giudizia-rio, o invece organo a sé stante, o addirittura distinto potere».


altra parte, invece, da membri eletti dal Parlamento (tra i quali deve essere scelto il vice-presidente), oltre che da membri di diritto, tra cui il capo dello Stato che lo presiede»; si può tutt’al più parlare di «organo a composizione parzialmente rappresentativa», seguendo un pur contro-verso orientamento della dottrina. Il carattere non corporativo dell’or-gano, e con esso la non operatività del principio dell’autogoverno, sono dunque desunti tanto dalla presenza di elementi di designazione par-lamentare, quanto dall’attribuzione a uno di questi della funzione di vice-presidente e dall’attribuzione della presidenza dell’organo al capo dello Stato (40), che non assume quel ruolo puramente onorifico che una parte minoritaria della dottrina intende attribuirgli (41).

come tuttavia ha giustamente segnalato Stefano Sicardi nei primi anni ‘90, citando a sostegno dei suoi timori l’allora recente esperienza spagnola, la non esatta ponderazione in sede costituente della scelta di attribuire una maggioranza rilevante alla componente togata portava con sé il rischio di reazioni di segno opposto, fornendo il destro ai detrattori dell’organo(42).

L’alta conflittualità che dalla metà degli anni ‘80 ruota attorno alle denunce del corporativismo correntizio e della politicizzazione del cSM affonda le proprie radici nel decennio precedente, allorché si ma-nifestano le prime tensioni tra magistratura e ceto politico legate a in-chieste giudiziarie e si sviluppa la prima fase di espansione de facto delle

(40) a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 336.(41) Ad esempio, f. santosuosso, Il Consiglio superiore della magistratura, Milano,

Giuffrè, 1957, p. 251. Sull’impostazione in Assemblea costituente del rapporto tra capo dello Stato e cSM, s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 51.

(42) s. sicardi, Il conflitto di attribuzioni, cit. In base all’art. 122, terzo comma, della costituzione spagnola, il Consejo general del Poder Judicial è composto dal Presidente del Tribunale supremo, da dodici magistrati e da quattro giuristi nominati dal Re, per metà su proposta del congresso e per metà su proposta del Senato, a maggioranza dei tre quinti. La legge organica n. 1 del 1980 stabiliva che i dodici togati fossero eletti dai giudici; la successiva legge organica n. 6 del 1985 ha introdotto l’elezione parlamenta-re dei togati. Il Tribunal constitucional ha poi ritenuto legittima questa soluzione con sentenza n. 108 del 29 luglio 1986. La legge organica n. 2 del 28 giugno 2001 ha infine individuato una via di mezzo tra le due soluzioni precedenti: i dodici togati sono eletti da camera e Senato sulla base della presentazione da parte delle associazioni dei magi-strati, realizzata in proporzione agli iscritti di ciascuna associazione, o da parte di gruppi di magistrati non affiliati ad alcuna associazione. d. ordóñez solís, Jueces, Derecho y Política. Los Poderes del Juez en una Sociedad Democrática, cizur Menor, Aranzadi, 2004, p. 133 ss.


competenze (43). I progetti di riforma presentati a partire dagli anni ‘70 si concentrano però sul capovolgimento tout court del rapporto tra laici e togati, soluzione informata a una concezione dicotomica dell’organo, la quale non coglie alcuni spunti presenti nelle pieghe della citata giuri-sprudenza costituzionale, o piuttosto sulla modifica del sistema eletto-rale dei consiglieri togati, mentre la componente laica non è considerata in senso problematico (se non dai partiti minori esclusi dalla “ripar-tizione” e, in dottrina, da costantino Mortati). nello stesso periodo, proprio costantino Mortati guarda invece all’inserimento di elementi del sistema francese, cercando nell’autorità del capo dello Stato la via per l’anestetizzazione politica dell’organo (44).

Se si guarda al nodo della composizione dell’organo, sono dunque tre gli ambiti principali su cui si concentra la riflessione sul cSM al fine di correggere le scelte operate in sede costituente e la successiva evoluzione avvenuta a livello legislativo e nella prassi (45). Il primo ambito è, appunto, quello del rapporto tra le componenti laica e togata (paragrafo 1.1). La modifica di tale rapporto presuppone un intervento a livello costituzio-nale, ed è talora coniugata con interventi sulle dimensioni del collegio. Il secondo ambito, rimasto per lungo tempo in ombra, è quello delle ca-ratteristiche dei componenti laici, in particolare per quel che riguarda il loro rapporto con il potere politico (paragrafo 1.2). Il terzo, infine, attie-ne al processo di formazione della componente togata – mi riferisco in particolare alla lungamente dibattuta questione del sistema elettorale –, nel senso del recupero di un legame più stretto tra componente togata e maggioranza di governo o piuttosto nel senso di una piena realizzazione del principio pluralistico in seno all’organo (paragrafo 1.3).

Il dibattito sviluppatosi attorno a ciascuno di questi tre ambiti è in-fluenzato dai mutamenti del sistema politico e di quello associativo e dal-le specifiche strategie partitiche modulate in base a tali mutamenti. da esso, con maggiore o minore forza a seconda del periodo storico, traspare tuttavia il passaggio da una concezione dicotomica o bipolare della rap-presentanza in seno all’organo, dove componente togata e componen-te laico-politica sono considerati blocchi omogenei contrapposti, a una concezione complessa, articolata e pluralista. Si tratta di un mutamento

(43) g. ferri, Magistratura e e potere politico, cit., p. 99.(44) c. mortati, Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 1290.(45) Se si escludono le proposte di riforma più radicali, come quelle che guardano

all’introduzione dell’elettività dei giudici, se non addirittura provocatorie, come quella di cossiga ispirata al modello anglosassone (progetto di legge n. 441 del 20 giugno 1994).


di prospettiva che è in embrione nei citati passaggi della giurisprudenza della corte costituzionale – e in particolare nella sentenza n. 168 del 1963, in cui il fondamento dell’indipendenza del cSM da ogni potere, tra cui la magistratura stessa, è ricondotto alla natura complessa dell’organo.

Tali caratteri – è questa una delle tematiche principali che tento di sviluppare nel corso del lavoro – devono ritenersi peculiari dell’orga-no, regole imprescindibili della sua grammatica istituzionale, in fun-zione della missione di tutela dell’indipendenza della giustizia di cui esso è portatore e del contesto pluralistico entro cui esso si trova a operare.

1.1. La struttura mista del CSM: dalla rappresentanza dicotomica alla rappresentanza complessa.

a) Cenni sul dibattito relativo al rapporto tra le componenti.

La scelta in favore di una composizione mista a larga prevalenza to-gata prende le mosse come si è detto da due prospettive contraddittorie da cui si desumono la «giustificazione e [la] collocazione sistematica delle diverse presenze consiliari» (46). La prima legge l’autonomia e l’in-dipendenza della magistratura in termini di autogoverno, considerando il cSM un organo rappresentativo del corpo con funzioni di gestione amministrativa e disciplinare dello stesso. La seconda considera il cSM un organo di raccordo tra magistratura e politica, autonomo rispetto alla prima quanto alla seconda.

Sotto l’influsso delle concezioni risalenti al periodo statutario, la questione dell’indipendenza si declina essenzialmente in termini di rap-porto tra organi dello Stato, di garanzia della supposta neutralità del giudice rispetto alle influenze provenienti dai poteri rappresentativi, in primis il Governo. non vengono in evidenza, sotto il profilo stretta-mente giuridico, lesioni dell’indipendenza che non siano quelle prove-nienti dal Governo o dal Parlamento. Attraverso strumenti normativi e istituzionali dei quali il consiglio costituisce l’esempio maggiore, si intende perciò rendere fluido il rapporto tra la componente giudiziaria e quella politica, al loro interno omogenee e reciprocamente distinte in conseguenza dei rispettivi processi di professionalizzazione tra XIX

(46) Secondo la suggestiva espressione di s. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 10.


e XX secolo (47). Sotto altro punto di vista, tali strumenti esprimono il tentativo di riassorbire il corpo dei magistrati nell’apparato statale.

nell’immediato dopoguerra, la previsione di una componente laica di derivazione assembleare risponde alla doppia esigenza di controbi-lanciare i rischi di chiusura corporativa dell’organo (48) e di rafforzare il collegamento con le istanze partitiche nel contesto della rinnovata cen-tralità del Parlamento e del pluralismo politico-partitico. Tuttavia, no-nostante la sua derivazione elettiva e parlamentare, la componente laica è considerata prevalentemente in funzione contrappositiva rispetto alla componente togata, che costituisce storicamente il nucleo costitutivo essenziale degli organismi istituiti ai fini della limitazione della discre-zionalità dell’esecutivo (49): quella che chiamo qui prospettiva dicotomi-

(47) nell’analizzare le fasi di evoluzione dell’ordinamento burocratico francese tra ‘800 e ‘900, si evidenzierà un processo comune a quello italiano durante il quale alla progressiva separazione tra magistratura e ceto politico la relazione tra vertici della ma-gistratura e politici si risolve nella istituzione di organi misti a prevalenza giudiziaria.

(48) Questa prospettiva è presente nei dibattiti costituenti francese e italiano dell’immediato dopoguerra. Al riguardo, del dibattito francese si richiamano le posizio-ni di Paul coste-Floret (infra p. 142), riprese in Italia in Assemblea costituente. Ritiene giustamente erronea questa prospettiva, ma all’interno di un discorso che esclude il carattere rappresentativo di ciascuna componente (e fondando il carattere erroneo pro-prio su tale esclusione), s. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 10: «resta ancora escluso […] che i membri di designazione parlamentare abbiano funzioni di controllori dell’attività dei componenti di elezione giudiziaria o di garanti o tutori dell’unità dello Stato-apparato contro tendenze disgregatrici o corporative dell’ordine giudiziario». In realtà, la componente togata, in seguito al processo di democratizzazione del corpo, alla ristrutturazione del sistema della carriera e all’abbandono della rappresentanza catego-riale, sarebbe divenuta sempre più disomogenea al proprio interno. In tale prospettiva, la presenza della componente laica è stata giustificata con il fatto che essa impedisce il prevalere di una componente interna alla magistratura sulle altre, g. ferri, Magistratura e politica, cit., p. 208. In tal senso, la corrente Magistratura democratica (similmente al Syndicat de la magistrature in Francia) si è espressa in favore dell’aumento dei membri laici in seno all’organo.

(49) In tal senso, si veda anche il discorso pronunciato da Orlando in Senato il 25 giugno 1908, in cui si giustifica la presenza di elementi estranei alla magistratura nel-la corte suprema disciplinare, Scritti vari di diritto pubblico e scienza politica, Milano, 1940, Giuffrè, p. 128 ss. nelle parole di Orlando si scorge chiaramente una prospetti-va dicotomica, in base alla quale la presenza dei senatori è giustificata esclusivamente con il fine di evitare che nell’organo si rifletta uno «spirito di classe». ciononostante, Orlando così giustifica la preferenza, al criterio elettivo, della nomina su deliberazione del consiglio dei ministri: «l’elezione portava con sé due inconvenienti. da un lato, poteva mettere in rilievo una certa tendenza d’ordine politico, che con ogni elezione si connette. dall’altro lato […] [i magistrati componenti il Tribunale supremo] nell’inter-vento dei loro colleghi senatori […] avrebbero dovuto riconoscere l’intervento di tutto


ca, al fine di evidenziare la contrapposizione tra due elementi, rispetto a una dialettica pluralistica. Partendo da tali premesse, la stessa presiden-za del capo dello Stato è vista, oltre che in un’ottica arbitrale tra le due componenti, anche in quella – anch’essa contrappositiva o di controbi-lanciamento – di tutela dai rischi di isolamento castale (50), e lo stesso può dirsi della scelta di attribuire la vicepresidenza a un membro laico.

Guardando alle principali proposte relative alla riforma della com-posizione dell’organo che da tali premesse si sviluppa sin dagli anni ‘70, è possibile distiguere due filoni principali.

i) Un primo filone guarda al mero riequilibrio tra le due componen-ti, rimanendo legato alla suddetta illusione dicotomica. entro tale filo-ne, si distinguono le proposte di impostazione fortemente polemica che mirano al capovolgimento del rapporto stabilito nel 1947, e quelle che, richiamandosi al progetto redatto dalla commissione dei 75 (51), mirano al ristabilimento di un maggiore equilibrio tra le due componenti.

esemplificativa della prima ipotesi è la proposta democristiana avanzata nel corso della VI legislatura (1972-1976), che prevede la mo-difica dell’articolo 105 della costituzione nel senso di assegnare due terzi dei seggi alla componente di derivazione parlamentare e un terzo a quella togata, con la sostituzione anche, nella veste di membro di di-ritto, del Procuratore generale con il Ministro della giustizia. Ben osser-va costantino Mortati che tale proposta esprime il «risentimento della classe politica dirigente per le manifestazioni di indipendenza prove-nienti dai giudici, specie dei gradi inferiori» (52). essa si pone infatti in funzione antagonista rispetto al processo che tra il 1958 e la prima metà degli anni ‘70 modifica sensibilmente la configurazione dell’organo, di-rettamente attraverso la riforma del sistema per l’elezione della com-

il Senato». così facendo, egli ben coglie l’effetto che l’adozione del principio elettivo ha sulla componente senatoriale in termini di disomogeneità interna. In un successivo passaggio, Orlando collega inoltre, in funzione di contrappeso, la presenza di membri laici all’autonomia attribuita dalla legge dell’anno precedente attraverso l’istituzione del consiglio superiore della magistratura.

(50) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 52.(51) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1028. Il progetto redatto

dalla commissione dei 75 prevede un consiglio composto per metà di membri desi-gnati da magistrati e per metà da membri eletti dall’Assemblea nazionale al di fuori del proprio seno.

(52) Secondo l’A., «l’eventuale accoglimento della iniziativa verrebbe a degradare, ancora più di quanto ora non accada, la funzionalità del cSM», c. mortati, Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 1290 s. A quel periodo risalgono, tra gli scandali che avevano colpito i ceti politici e dirigenti regionali, lo “scandalo dei petroli” e il “caso Lockheed”.


ponente togata e indirettamente attraverso le riforme incrementali in materia di carriera (53). Tali interventi vanno in direzione della articola-zione interna della componente togata, con conseguente affievolimento del carattere corporativo della stessa.

esemplificativa della seconda ipotesi è la proposta, anch’essa de-mocristiana, avanzata in sede di commissione Bozzi all’inizio della IX legislatura (1983-1987). essa è volta a ridurre il numero dei consiglieri a venti, equamente ripartiti tra la componente togata e quella laica: dieci eletti dai magistrati in collegi uninominali e dieci dal Parlamento in se-duta comune (54).

come via mediana, si inserisce infine la proposta contenuta nella relazione della commissione Bozzi di intervenire esclusivamente sul peso di ciascuna componente attribuendo ai togati sedici seggi e ai laici quattordici (55).

ii) Sempre in seno alla commissione Bozzi si delinea un secondo filone di proposte che, allentando il rigido schema dicotomico, accen-tuano il carattere misto e complesso dell’organo attraverso l’introduzio-ne, sotto forme e bilanciamenti differenti, di una terza componente. In altre parole, si fa strada l’idea di una diversificazione delle autorità di designazione (e dunque delle fonti di legittimazione dell’organo) e dei requisiti necessari per la nomina dei consiglieri, che va oltre la rigida opposizione tra magistratura e ceto politico. Tale idea è presente nell’e-sperienza francese, soprattutto in una delle due ipotesi che vedremo più avanti.

(53) Su queste vicende, a. pizzorusso, L’organizzazione della giustizia, cit., pp. 45-50.(54) La commissione Bozzi, istituita con il compito di formulare proposte di ri-

forma costituzionale e legislativa, si indirizza anzitutto verso la modifica del sistema di elezione dei togati, cui va imputata «la causa dei fenomeni degenerativi di politiciz-zazione del consiglio», ma ritiene che essa debba accompagnarsi a una modifica della composizione dell’organo, g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 118. Questa proposta comprende dunque tre aspetti – quello delle dimensioni dell’organo, quello del rapporto tra le due componenti (rifacendosi in questo alle proposte già avanzate in sede costituente), quello del sistema elettorale per la componente togata – evidenziando l’impossibilità di scinderli del tutto, come invece si farà nel corso dell’analisi.

(55) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 119. contro queste ipotesi di ri-equilibrio si esprime giustamente il PcI, per il quale l’aumento «della proporzione della componente eletta dal Parlamento […] altro non significherebbe che accrescimento del peggiore volto della politicità, cioè la partitizzazione […] con la penetrazione ancora più massiccia degli apparati di partito e il peso sempre crescente ed egemonizzante delle maggioranze di governo». La proposta del maggiore partito della sinistra si indirizza verso lo «sfalsamento dei tempi [di designazione] che sono già stati adottati per la corte costituzionale, in modo che il rinnovamento non avvenga integralmente», ivi, p. 120 s.


È possibile infatti distinguere differenti soluzioni. La prima, minori-taria, propone una differenziazione all’interno della componente togata: è il caso, sempre in seno alla commissione Bozzi, della proposta sociali-sta, che prevede due membri eletti dai magistrati onorari (56) nel quadro di un riequilibrio tra le due componenti principali.

La seconda si indirizza invece verso l’individuazione di una terza componente designata da un organo di rilievo costituzionale. Una pri-ma proposta consiste nell’attribuire la nomina alla corte costituzionale: essa è avanzata in commissione Bozzi dai liberali (57) e, in tempi a noi più vicini, da Luciano Violante, che si rifà al modello della corte costi-tuzionale già presente, quanto al rapporto paritario tra ciascuna com-ponente, nella menzionata proposta socialista (58). Una seconda ipotesi

(56) Proposta Vassalli, in cui si parla di quattordici consiglieri togati e quattordi-ci laici di designazione parlamentare, c. pinelli, Le proposte di riforma del Consiglio Superiore della Magistratura, in B. caravita (a cura di), Magistratura, CSM, cit., p. 163.

(57) essa prevede sette membri designati dalla giurisdizione costituzionale a fronte di una diminuzione a sedici membri della componente togata eletta dalla magistratura ordinaria e a sette dei consiglieri laici di derivazione parlamentare, c. pinelli, ibidem. L’ipotesi è sostenuta anche da Aldo Sandulli, che critica anche il sistema elettorale, a. sandulli, Prospettive di riforme, Intervento alla commissione bicamerale per le ri-forme istituzionali (2 febbraio 1984), in Dir. e soc., 1984, 1, p. 153 s. L’ipotesi di rende-re la giurisdizione costituzionale partecipe del processo di formazione dell’organo di “governo” della magistratura è avanzata in Francia all’inizio degli anni ‘90 dal Comité Vedel, che assegna al Conseil constitutionnel la designazione di uno dei quattro membri laici (le altre autorità di designazione sono i presidenti dell’Assemblea nazionale e del Senato e l’assemblea generale del Conseil d’Etat). Specifica il Comité (comité consul-tatif pour la révision de la constitution, Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993, La documentation française, 1993, p. 12): «tout en l’estimant sou-haitable en l’espèce [l’attribuzione al Conseil constitutionnel della designazione di un consigliere] [il Comité] souligne qu’elle doit demeurer exceptionnelle et ne pas tenir lieu de précedent pour la composition d’autres organismes collegiaux».

(58) «Una simile composizione, evitando la prevalenza numerica dei magistrati, do-vrebbe eliminare, o comunque contenere in radice, la lamentata tendenza del csm a farsi paladino di un ruolo esorbitante della magistratura ed eviterebbe la lotta tra le sue correnti interne per l’assegnazione degli incarichi (altro grave fattore di disfunzio-ne dell’organo nella sua attuale composizione)», v. lippolis, Il rapporto tra politica e magistratura: le ipotesi di ripristino dell’autorizzazione a procedere e di un nuovo metodo di composizione del Consiglio Superiore della Magistratura, in Federalismi, 10 settembre 2008, p. 4 s. Lo stesso A. si collega ulteriormente alla proposta socialista indicando che i membri di nomina presidenziale siano scelti tra i magistrati ordinari.

In un suo recente scritto, Violante ha proposto diversamente di attribuire la nomina dei membri laici (con un sistema di rotazione sulla base di un mandato di sette anni) per un terzo ai magistrati, per un terzo al Parlamento in seduta comune, per un terzo al capo dello Stato, che designerebbe «personalità che fossero state giudici costituzionali, presidenti e


individua l’autorità di nomina nel capo dello Stato. Quest’ultima so-luzione risente chiaramente delle proposte mortatiane della metà degli anni ‘70 tratte dall’osservazione del Conseil supérieur francese del ‘58 (59) e, inoltre, evidenzia il recupero della soluzione individuata dal costi-tuente francese del ‘46. Situata nel peculiare contesto storico italiano dei rapporti tra magistratura e politica, la «pulsione verso il modello francese» (60), nel senso dell’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di designare parte dei consiglieri, e il consenso raccolto da tale proposta negli anni a seguire tradiscono tuttavia la contingenza del-lo scontro tra il capo dello Stato e il collegio che caratterizza quel fran-gente storico.

Se in sede di commissione Bozzi è infatti solo la proposta repub-blicana a prevedere una componente di sette membri di designazione presidenziale (61), successivamente le proposte democristiana, liberale e socialista avanzate nel corso della X legislatura (1987-1992) evidenziano tutte l’accettazione di una componente presidenziale, modulata tutta-via in maniera differente. La proposta democristiana prevede tre consi-glieri nominati dal Presidente della Repubblica «fra magistrati ordinari anche a riposo che abbiano svolto per almeno cinque anni le funzioni di consigliere di cassazione» (62); la proposta liberale prevede invece cinque consiglieri di nomina presidenziale designati entro il corpo dei magistrati (63); la proposta socialista, infine, senza specificare il numero

procuratori generali della corte di cassazione, presidenti delle maggiori autorità di garanzia, presidenti delle camere», l. violante, Magistrati, Torino, einaudi, 2009, p. 178.

(59) Al modello francese, sulla base di un suo trasferimento tout court – cSM di nove membri designati dal Presidente della Repubblica eletto dal popolo – si richiama invece il gruppo di destra MSI-dn, g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 123.

(60) f. lanchester, Modelli comparatistici e proposte di riforma dell’ordinamento giudiziario, in Scritti in onore di S. Galeotti, II, Milano, Giuffrè, 1998., p. 835 ss.

(61) A fronte di una diminuzione a sedici membri della componente togata eletta dalla magistratura ordinaria e a sette dei consiglieri laici di derivazione parlamentare, c. pinelli, ibidem.

(62) Volendo recuperarsi in tal modo una prospettiva gerarchica con funzione uni-taria, venuta meno dagli anni ‘70, presente originariamente nella prospettiva di Leone. I membri di elezione togata sono invece in numero di quindici, quelli di elezione parlamentare in numero di dieci, per un totale di ventotto membri più tre di diritto (Presidente della Repubblica, Primo presidente e Procuratore generale della corte di cassazione). La proposta democristiana prevede inoltre la composizione della sezione disciplinare, c. pinelli, Le proposte di riforma, cit., p. 164.

(63) Si prevede inoltre che la durata del mandato di ciascun membro decorra dal giorno dell’insediamento, in maniera da diluire nel tempo le tensioni derivanti dalla designazione dei diversi membri, c. pinelli, ibidem.


dei consiglieri, si limita a determinare una proporzione di un terzo per componente, con nomina dei componenti presidenziali «tra i magistrati ordinari» (64). Al riguardo, è utile ricordare come una proposta simile fosse stata avanzata dai socialisti francesi nel 1946, con la variante che il Presidente avrebbe nominato i membri al di fuori dell’Assemblea na-zionale e della magistratura. ciò mette in rilievo come la soluzione del rapporto tra le componenti vada ricercata non solo e non tanto nella provenienza e nella caratterizzazione professionale dei consiglieri, ma soprattutto nelle autorità preposte alla loro designazione. nella va-lutazione della proposta socialista, e del rapporto in essa istituito tra componente presidenziale e componente togata, solo apparentemente favorevole alla seconda per via della comune provenienza interna al cor-po giudiziario anche della prima, non può prescindersi dalla storia dei rapporti tra il collegio e il suo presidente nel corso della presidenza che va allora concludendosi (65).

Successivamente, la commissione Paladin fa proprio quest’orien-tamento, sulla base della «minore carica politica delle nomine effet-tuate dal Presidente della Repubblica» rispetto a quelle effettuate dal Parlamento (66). La commissione ritiene tuttavia che sia pendant neces-sario l’attribuzione della presidenza del collegio a un organo diverso dal capo dello Stato, proprio sulla base della recente esperienza conflittuale in seno al collegio stesso (67).

Recentemente, Violante ha anch’egli proposto di attribuire al capo dello Stato la nomina di un terzo dei consiglieri, ma mantenendo in capo ad esso la presidenza dell’organo (68). Una variante dell’inclusione del capo dello Stato tra le autorità di designazione di parte dei consiglieri – anch’essa tributaria dell’influenza del modello francese del ‘58 e definita

(64) Si prevede inoltre che la durata del mandato di ciascun membro decorra dal giorno della nomina, con il medesimo obbiettivo della proposta liberale, c. pinelli, ibi-dem. nel corso degli ultimi quindici anni sono state avanzate proposte ispirate a quelle presentate nelle legislature precedenti.

(65) Infra, p. 28 ss.(66) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1028.(67) nella Relazione si individuano in realtà cinque ragioni che giustificano l’at-

tribuzione della presidenza a un organo diverso dal capo dello Stato: mole di lavoro del consiglio, rischio di coinvolgimento del Presidente in decisioni sensibili, eventuali conflitti tra il presidente e il collegio, effettività dei controlli presidenziali sull’attività del consiglio, scioglimento del consiglio.

(68) Supra p. 18.


da chi la critica come «cSM dei podestà» (69) – propone che egli nomini i membri togati tra magistrati anziani ed eminenti. Altre proposte, infine, ipotizzano un riequilibrio simmetrico tra componente togata e compo-nente laica, con l’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di nominare il vice-presidente del collegio secondo le proposte già avanzate in Francia in seno al Comité Vedel (70).

b) Il carattere rappresentativo di ciascuna componente e la non ri-conducibilità dell’organo a una forma di rappresentanza unitaria e predeterminata: l’articolazione complessa.

Le ipotesi di complicazione delle fonti di legittimazione del cSM evidenziano da un lato la natura intrinsecamente rappresentativa di cia-scuna componente e dei suoi membri, dall’altro l’esigenza di diluire tale rappresentatività nel processo di formazione della volontà dell’organo, evitando il prevalere di una componente sull’altra.

come ha osservato Paolo Ridola, l’adozione del criterio elettivo-rappresentativo – contro quello, ad esempio, della imputazione a un unico soggetto, come quello presidenziale nella Francia del 1958, del ruolo di garante dell’indipendenza – costituisce un espediente “obbli-gato” con finalità di mediazione e composizione di interessi differenti di fronte al «retaggio di una tradizione legislativa che aveva consentito, in passato, pesanti condizionamenti dell’esecutivo nei confronti del po-tere giudiziario, da una parte, e [alla] mancanza di un profondo radi-camento del potere giudiziario nella società, derivante dalla tradizione o da un’autonoma legittimazione nel rapporto con l’opinione pubblica, come è avvenuto nel mondo anglosassone» (71). Accanto a queste vir-

(69) n. rossi, Il punto (provvisorio) sui progetti di riforma del Consiglio superiore della magistratura, in Questione giustizia, 2002, 1, p. 42.

(70) v. lippolis, Il rapporto tra politica e magistratura, cit., p. 6. Per un riequili-brio, anche m. Brutti, Sistema di governo, poteri neutri, funzioni giurisdizionali, in Questione giustizia, 2004, 4, pp. 760-770. L’attribuzione di tale potere al Presidente della Repubblica andrebbe tuttavia contro la regola del funzionamento di un collegio, mentre il riequilibrio simmetrico non pare in grado da solo di eliminare la problemati-cità che coinvolge non solo la componente togata, ma anche evidentemente quella laica, la cui politicizzazione in un contesto maggioritario rischia di manifestarsi sotto forme ancora più intense.

(71) p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno fra poteri presidenziali e poteri dell’Assemblea, in B. caravita (a cura di), Magistratura, CSM, cit., p. 69. V. anche g. volpe, Ordinamento giudiziario, in Enc. dir., XXX, Milano, Giuffrè, 1980, p. 843 ss., e g. ferrari, Consiglio superiore della magistratura, in Enc. giur., VIII, Roma, Treccani, 1988, p. 12.


tualità, il meccanismo elettivo pone però il problema dei rischi deri-vanti dal connesso principio rappresentativo, già evidenziati da Vittorio emanuele Orlando nei primi anni del secolo scorso (72).

In dottrina, di fronte all’esigenza che l’organo non assuma carat-tere rappresentativo dei gruppi o delle entità designanti bensì del solo interesse constituzionale dell’indipendenza della magistratura e della giurisdizione, si è sostenuto che i principi che ne reggono la composi-zione non debbano né possano essere considerati in senso strettamen-te rappresentativo delle singole entità da cui deriva la legittimazione di ciascuna componente: i membri non rappresentano l’interesse del gruppo o dell’autorità designante (73). La prassi ha tuttavia evidenziato l’impossibilità di prescindere dalla scelta operata in favore del sistema elettivo, che tende comunque a fare dei membri laici i rappresentanti di determinati orientamenti partitici e dei membri togati i rappresen-tanti di determinati orientamenti politico-ideologici o di rivendicazioni di ordine sindacale strutturati attorno a organizzazioni correntizie, evi-denziando così l’ineliminabile collegamento tra designante e designato.

Se la connotazione rappresentativa di ciascuna componente non può essere eliminata, essa può e deve essere opportunamente regolata. Si vedrà più avanti come la previsione di requisiti di ordine professio-nale per i membri laici, accanto alla previsione legislativa della maggio-ranza qualificata ai fini della loro elezione, come anche l’obbligo di sce-glierli al di fuori del Parlamento e l’esclusione di ipotesi di rieleggibilità (imposta anche ai membri togati) si giustifichino con la consapevolezza della portata intrinsecamente rappresentativa dei membri di designazio-ne parlamentare (74).

L’esigenza di diluire gli effetti perversi di detta rappresentatività è soddisfatta anzitutto attraverso interventi di ordine strutturale che rea-lizzino un sufficiente grado di articolazione interna dell’organo. Tale ar-ticolazione è volta a escludere il prevalere di una componente o di parti di essa sulle altre componenti, e soprattutto permette alla maggioranza di assumere una geometria variabile in funzione delle singole questioni che l’organo si trova di volta in volta a deliberare; tale carattere variabile

(72) Supra, nota 49.(73) In tal senso, s. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 3 ss. Contra v.

onida, Quattro note, cit., p. 163, per il quale il cSM «è organo rappresentativo del corpo dei giudici, sia pure non solo di esso, per la composizione mista».

(74) c. pinelli, Le proposte di riforma, cit., p. 166 s.


assume rilevanza tanto in relazione al rapporto tra le diverse componen-ti quanto internamente a ciascuna componente.

di fronte alla inflessione inevitabilmente rappresentativa di cia-scuna componente e ai rischi di dipendenza indiretta di un organo costituzionalmente autonomo e indipendente, si è dunque sviluppata, sul modello della corte costituzionale (sul versante dell’osservazione dell’ordinamento interno) e su quello dell’esperienza francese del 1946 (sul versante dell’osservazione di un ordinamento straniero ma sufficien-temente vicino al nostro), l’idea di una terza componente. La maggiore articolazione dell’organo avvalora l’osservazione per cui è possibile par-lare in una certa misura di tranches rappresentative in seno all’organo, e come tali tranches non si pongano, nel funzionamento normale dell’or-gano e in un’ottica di indipendenza dell’organo stesso, in una relazione dialettica di confronto tra blocchi omogenei, l’uno di maggioranza e l’altro di minoranza (75). La complessità derivante dall’esistenza di una pluralità di legitimazioni dei membri rafforza la trasversalità tra le di-verse componenti, in presenza evidentemente di moduli procedimentali adeguati quanto, anzitutto, alla determinazione dell’ordine del giorno, dove i poteri presidenziali vanno inseriti nel gioco della formula rappre-sentativa complessa.

Se dunque, come è stato detto, la «fisionomia del collegio […] trova la sua specificità nella fusione di membri di differente estrazione in occa-sione delle singole deliberazioni», ciò è finalizzato alla realizzazione del pluralismo all’interno del collegio stesso, non solo in ragione dell’ade-sione della struttura dell’organo al contesto di forma di Stato pluralista in cui esso si trova a operare, bensì anche al fine di evitare la formazione di un «indirizzo politico consiliare» stabile ed espressione di un blocco compatto, sì da escludere la dipendenza dell’organo rispetto a interes-si precostituiti (76). come è stato rilevato, «non sono previste, né sono

(75) Già s. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 11, osserva che «la struttura collegiale del consiglio non risponde a fini di preventiva composizione di interessi», bensì alla «garanzia di maggiore ponderazione delle deliberazioni che la collegialità assicura».

(76) g. silvestri, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino, Giappichelli, 1997, pp. 178 e 186, dove afferma: «si deve parlare di inammissibilità di indirizzo po-litico consiliare, perché l’attività di indirizzo politico implica sempre la scelta di certi interessi al posto di altri, secondo criteri discrezionali, di cui si porta la responsabilità verso un terzo […] ed esprime l’interpretazione che i titolari delle potestà politiche istituzionali danno degli orientamenti prevalenti nei collegi o nelle collettività da cui traggono la propria legittimazione». In tal senso anche g. moschella, Magistratura e legittimazione democratica, Milano, Giuffrè, 2009, p. 83 ss.


concepibili, una maggioranza che si istituzionalizzi e si costituisca in “governo”, con potestà di indirizzo e di deliberazione, con correlativi privilegi e responsabilità, e una minoranza con la sola potestà di con-trollo. […] Ma allora il consiglio si configura come un tipico “governo d’assemblea”, cui ripugna l’ipotesi che siano alcuni membri – i membri dell’inesistente “governo” –, e non l’intero consiglio, a stabilire talune modalità dell’esercizio dei poteri spettanti a tutti i componenti riuniti nel plenum» (77). di qui discende il valore negativo attribuito alla nozio-ne di «governabilità» se applicata al consiglio superiore (78).

La ratio dell’indipendenza del cSM, che deve essere a un tempo assoluta, affermandosi in tutte le direzioni, e relativa, contemplando for-me di raccordo nelle medesime direzioni, riposa dunque sull’esigenza non solo di prevenire i rischi di una chiusura corporativa dell’organo, secondo un’impostazione tradizionale del disegno costituzionale, ma di prevenirli attraverso il raggiungimento di un equilibrio sempre mute-vole tra le diverse componenti dell’organo in ragione del complesso di scelte di carattere strutturale (79): in breve, maggiore è l’articolazione dell’organo, minore è il rischio di prevalenza di una sua componen-te, sostanziandosi il processo di formazione della volontà dell’organo nel confronto fra una pluralità di istanze con differente legittimazione rappresentativa.

Il carattere rappresentativo di ciascuna componente non dà luogo allora a una maggioranza nel tempo unitaria e omogenea, predeter-minata rispetto alle singole questioni, non dovendo il funzionamento

(77) g. ferrari, Soliloquio sulla magistratura, Roma, Bulzoni, 1984, p. 206. In quest’ottica, dovrebbe considerarsi inopportuno il dibattito programmatico sull’elezio-ne del vicepresidente, v. onida, Quattro note, cit., p. 164.

(78) e. Bruti liBerati, Crisi del CSM, indipendenza della magistratura, modifica del sistema elettorale, in Questione giustizia, 1990, 1, p. 20. come rilevava P. A. capotosti, all’epoca vicepresidente del cSM, «all’interno del consiglio il processo di decisione è lungo e defatigante. Il consiglio non è – come si crede – un organo corporativo e chiuso: se così fosse deciderebbe subito. […] È uno degli organi più pluralistici che esistono. È quindi assolutamente infondata la critica che da qualche parte viene rivolta al cSM come organo corporativo: se lo fosse veramente, in tre minuti si deciderebbe su tutto perché vorrebbe dire che c’è una forte maggioranza. […] Vi è una maggioranza che si forma di volta in volta sui singoli problemi e il formarsi di questa maggioranza è ogni volta molto difficile. non c’è una maggioranza precostituita», p. a. capotosti, Normalità, normlizzazione e ruolo del Consiglio superiore della magistratura, in aa. vv., Compiti della poltica doveri della giurisdizione, Milano, FrancoAngeli, 1999, p. 131. In tal senso già g. ferrari, Soliloquio sulla magistratura, cit., p. 206.

(79) p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 68.


dell’organo rispondere, al contrario di quello delle assemblee legisla-tive, al requisito della governabilità e della unità di indirizzo. La com-plessità strutturale che si realizza con il passaggio da una concezione dicotomica a una complessa nel versante interno ed esterno a ciascuna componente evita il prevalere di una singola componente come anche il formarsi di maggioranze precostituite e di un prefissato e omogeneo “indirizzo politico”, in un contesto dove la stabilità della maggioranza stessa non è da considerarsi fondamentale.

Tale equilibrio, che nel corso della vita del cSM è stato sottoposto in diverse occasioni a forte tensione, non può essere allora raggiunto attraverso il semplice controbilanciamento della componente politico-partitico-parlamentare (peraltro a rischio di omologazione interna in contesti maggioritari) nei confronti di quella giudiziaria; è bensì neces-saria l’inclusione di componenti di diversa legittimazione e il rafforza-mento del carattere composito di ciascuna componente.

Il primo profilo pone la questione di quali autorità di designazione prevedere oltre a quelle già esistenti. Se è auspicabile una pluralità di le-gittimazioni rappresentative, occorre in concreto riflettere su quali fonti di legittimazione vadano di fatto previste e, in definitiva, quali persona-lità debbano entrare a far parte dell’organo. Il discorso – su cui torno in sede di conclusioni – si collega evidentemente alla definizione esatta delle funzioni che si intendono assegnare all’organo. Rilevo solo come in tempi recenti Luciano Violante e l’ex vicepresidente del cSM nicola Mancino abbiano proposto di riformare la composizione dell’organo nel senso di un terzo eletto dal Parlamento, un terzo dai magistrati e un terzo scelto dal capo dello Stato (80). Se in sede costituente, con l’attri-buzione della presidenza del cSM al capo dello Stato, si intese «porre un argine al triplice rischio di dipendenza dell’ordine giudiziario» (con-trollo esecutivo, politico-parlamentare e corporativo) (81), sulla base del carattere neutrale dello stesso, il tempo ha tuttavia evidenziato i rischi del diretto coinvolgimento del capo dello Stato nell’attività dell’organo e del suo appiattimento su determinati orientamenti ideologici (82).

(80) «Stop ai giudici autogestiti. Sbagliato difenderli a priori». Violante d’accordo con Vassalli: più garanzie per tutti. È ora di intervenire sul sistema di elezione del Csm, in Corriere della Sera, 29 dicembre 2008; l. violante, Magistrati, cit., p. 178; Mancino: «Troppi giudici al Csm. Va ridotto il peso delle correnti», in Corriere della sera, 7 maggio 2009.

(81) p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 69.(82) ciò contribuirebbe a spiegare come si è detto il fatto che la maggior parte delle

proposte negli anni ‘80, nel periodo cioè di massimo scontro tra cSM e Presidente, si


Sotto il secondo profilo, mi limito invece ad osservare che di fron-te all’assunzione da parte del consiglio di un ruolo sempre più cen-trale nella regolazione del sistema giudiziario – ad esempio attraverso la formulazione di proposte e di pareri de iure condendo in materia di ordinamento giudiziario – la componente laica è chiamata a svolgere una funzione non solo di raccordo politico, bensì anche di contributo tecnico di alto livello, come pure evidenzia la previsione costituzionale di requisiti professionali specifici per la designazione dei membri laici. di ciò occorre tener conto nell’individuazione dei requisiti necessari dei consiglieri laici. È infatti la stessa natura del cSM, che si pone a metà strada tra un organo tecnico e un organo politico, a giustificare una maggiore articolazione della rappresentanza e l’inclusione di personali-tà espressione di professionalità specifiche.

c) Conseguenze sulla posizione del presidente e del vicepresidente del CSM.

In questo quadro, si chiarisce anche la problematica sorta alla metà degli anni ‘80 attorno ai poteri e alla posizione del capo dello Stato come presidente del cSM (83) e che ha accompagnato tutta la presi-denza cossiga (84). All’origine della incertezza sulla posizione del capo dello Stato rispetto al consiglio è la sottovalutazione in sede costituente dell’eventualità di gravi conflitti tra i due organi.

come noto, in tale sede la scelta sulla presidenza del consiglio è operata sulla base di due considerazioni. La prima attiene alla funzione

sia indirizzata a identificare la terza componente con la componente presidenziale. Tale soluzione potrebbe oggi essere tanto più pericolosa quanto più la figura presidenziale rischia di scivolare verso posizioni politicamente esposte.

(83) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 52, mette in luce i tre aspetti che in Assemblea costituente giustificano l’attribuzione della presidenza al capo dello Stato: a) «generale raccordo tra organi e poteri costituzionali [e] tutela dai rischi di isolamento castale»; b) «tutela dell’indipendenza della magistratura», c) «salvaguardia degli equilibri costituzionali tra magistratura e altri poteri dello Stato […] tutela del cSM, ma anche, potenzialmente, sul cSM». Sull’evoluzione del vicepresidente, anche s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., nota 11.

(84) come noto, la diatriba sorge in particolare attorno al potere di determinazione dell’ordine del giorno, ma si estende a ogni possibile divergenza tra il collegio e il suo presidente: da una parte, vi è chi, appoggiando le posizioni del Presidente cossiga, so-stiene che la determinazione dell’ordine del giorno rientri tra le prerogative presidenzia-li; dall’altra, chi ritiene si tratti al contrario di un potere autonomo del collegio. dietro la diatriba, si cela evidentemente la questione se il Presidente della Repubblica possa configurarsi come dominus del cSM, e se questo si configuri di conseguenza, secondo le parole di v. onida, Quattro note, cit., p. 161, come «assemblea a sovranità limitata».


unificante, o di raccordo, svolta dal capo dello Stato in quanto supremo rappresentante dell’unità nazionale rispetto a un organo che si configura in senso largamente corporativo. In quest’ottica, si afferma che, poiché «in una visione moderna e democratica dello Stato non esiste suprema-zia di poteri, ma solo di valori», «proprio per questo è indispensabile un momento di saldatura tra gli stessi, onde evitare quegli scollamenti che, rispetto ad alcuni (come potrebbe accadere per il consiglio superiore), tenderebbero soltanto a trasformarli in corpi separati» (85). La seconda considerazione attiene alla funzione di controllo – considerata nel qua-dro del ruolo tipicamente presidenziale di garante supremo dell’ordi-namento – su una «possibile ed incontrollata dilatazione dei poteri del consiglio». Secondo alcuni, l’attribuzione della presidenza dell’organo al capo dello Stato elimina il problema di interventi ab externo di tipo autoritativo e repressivo sull’organo, risolvendo ogni problema inter-namente a questo (86). Su tali basi, si giustifica anche la posizione pe-culiare del presidente rispetto al collegio (87) e il fatto che quest’ultimo «non appare in tutto e per tutto come organo autosufficiente [poiché] il Presidente vi giuoca un ruolo che va al di là delle attribuzioni proprie del presidente di un organo collegiale, e risente in termini rilevanti delle attribuzioni che gli competono nella sua qualità di capo dello Stato, sia per quanto ha tratto al raccordo fra gli organi dello Stato, sia per quanto riguarda il suo ruolo di controllo».

Tuttavia, ancor prima che le relazioni tra capo dello Stato e consiglio entrino nella fase di tensione acuta, c’è chi osserva come la soluzione data alla presidenza dell’organo rischi di spostare «la tradizionale in-fluenza dell’esecutivo sulla magistratura […] dal Governo al Presidente della Repubblica» (88). In ipotesi estreme, il cSM rischierebbe di con-

(85) r. teresi, La riforma del Consiglio superiore della magistratura, napoli, eSI, 1994, p. 72. Viene qui in evidenza come il carattere complesso della rappresentanza renda meno pregnante la critica al consiglio che si fa corpo separato ed esponenziale della magistratura.

(86) r. teresi, La riforma del Consiglio, cit. Potrebbe peraltro osservarsi come si tratti di una mera finzione, nella misura in cui tale soluzione introduce il capo dello Stato nell’organo, che agirebbe al suo interno in quanto, appunto, capo dello Stato.

(87) r. teresi, La riforma del Consiglio, cit., p. 41: «proprio per la realizzazione di quei fini, per i quali la costituzione ha voluto attribuire al capo dello Stato anche la funzione di Presidente del consiglio superiore, dei poteri di intervento devono pure sussitere».

(88) g. u. rescigno, Il Presidente della Repubblica, in G. Branca – g. giacoBBe, (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, zanichelli, 1978, p. 277, che così prosegue: «oggi il principale canale istituzionale legittimo che l’esecutivo possiede


figurarsi addirittura come organo consultivo del capo dello Stato (89), secondo una tendenza delineatasi anche in maniera ambigua nel corso della prima consiliatura del Conseil francese sotto la IV Repubblica e istituzionalizzata con la costituzione del 1958 (90).

come noto, prima che siano sollevati tali dubbi in ordine al rapporto tra capo dello Stato e consiglio, la funzione di controllo del Presidente sull’operato del consiglio si manifesta in un solo episodio, durante la presidenza Saragat, nella vicenda della istituzione della commissione per la Riforma giudiziaria (91). Gli anni ‘80 e i primi anni ‘90 – in par-ticolare sotto la presidenza cossiga – sono invece punteggiati da una lunga scia di episodi e da un progressivo crescendo di tensione sino alla vicenda Galloni del giugno 1991 e allo scontro del novembre 1991. La prassi di quegli anni, in cui la funzione di controllo si esplica nell’e-sercizio del veto rispetto alle deliberazioni del collegio o nel divieto di assenso rispetto alla formazione dell’ordine del giorno (92), evidenzia il cortocircuito tra il principio costituzionale dell’autonomia del cSM e la tutela del Presidente della Repubblica nei suoi confronti, che nell’a-cutizzarsi dello scontro si trasforma da tutela straordinaria, attivabile in casi eccezionali di crisi, a tutela ordinaria, così contravvenendo di fatto all’autonomia dell’organo (93).

In breve, de iure condito, la questione evidenzia il confronto insana-bile tra due concezioni agli antipodi; si radicalizza l’opposizione – già

per influenzare la magistratura è proprio la presidenza del consiglio superiore della magistratura da parte del capo dello Stato».

(89) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 56. In tal senso anche v. onida, Quattro note, cit., 161, che parla di sovraordinazione del Presidente e accosta il consiglio «ai vari “consigli superiori” creati nell’ambito delle amministrazioni dello Stato con compiti consultivi».

(90) V. infra capp. 3 e 5.(91) nell’ottobre 1968, il Presidente Saragat si rifiuta di apporre la firma al decreto

di istituzione della commissione per la Riforma giudiziaria, con la motivazione che i compiti della commissione non rientrano nelle competenze del consiglio.

(92) Rientrano nella prima categoria gli interventi di Pertini del 26 aprile 1983 e del 18 giugno 1983 e l’intervento di cossiga del 17 dicembre 1991 (caso Giardina); rientrano nella seconda categoria gli interventi di Pertini del 15 marzo 1983, del 21 marzo 1984, e gli interventi di cossiga del 3 dicembre 1985, del 7 gennaio 1986, del 21 marzo 1990, del 21 novembre 1990 (vicenda casson), del 7 ottobre -13-14 novembre 1991. Altri tipi di intervento presidenziale non di controllo possono essere qualificati come interventi di “tutela”, come quelli di Leone del 30 ottobre 1975 e di Pertini del 15 marzo 1983, e interventi di direzione morale, come quello di Pertini del 9 luglio 1981. Su questa prassi, r. teresi, La riforma del Consiglio, cit., pp. 16-73.

(93) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 190 ss.


presente nel dibattito sulla natura della presidenza: discontinua, sim-bolica, effettiva (94) – tra la concezione forte del legame tra presiden-za dell’organo e ruolo di capo dello Stato e la concezione debole, che considera il capo dello Stato «come uno qualsiasi dei componenti del consiglio», un primus inter pares (95).

La concezione forte è connessa alla scissione della posizione del pre-sidente dal collegio in ragione della posizione del primo, che si trova all’a-pice dell’ordinamento: è quella indicata come «teoria dell’innesto» (96). Rifacendosi alla prospettiva avanzata in sede costituente, essa si giustifi-ca in ragione dei rischi di chiusura corporativa dell’organo e dell’even-tualità che la sua attività possa dar luogo a sconfinamenti espressione della volontà del corpo dei magistrati nei confronti degli altri poteri.

La seconda esclude invece che, in materia giudiziaria, il capo dello Stato/presidente del cSM possa intervenire al di fuori del consiglio stesso; i suoi poteri sarebbero quelli propri di un presidente di un

(94) Il principio della presidenza discontinua, come via mediana tra la presiden-za simbolica e la presidenza effettiva, collegandosi alla peculiare disciplina della vice-presidenza (che deriva dal collegio, non essendo attribuita invece come in Francia al Ministro della giustizia, e assume di fatto il rilievo della presidenza) deriva esattamente dall’esigenza di conciliare il ruolo peculiare del presidente del cSM, che è rivestito dal medesimo soggetto che ricopre la carica di capo dello Stato (il che presuppone una certa distanza tra il presidente e il collegio, colmata appunto dal ruolo del vicepresi-dente), con la funzione al medesimo tempo di raccordo e di rafforzamento del carattere complesso della rappresentanza dell’organo (che implica, se possibile, la partecipazione del presidente all’attività del cSM). così, il Presidente «all’interno [dell’organo], può formulare i suoi rilievi relativi anche, eventualmente, all’opportunità di rinviare una decisione», l. carlassare, Quattro note sul Presidente della Repubblica nel Consiglio superiore della magistratura, in Pol. dir., 1986, 1, p. 157.

(95) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit. Contra, s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 55, per cui in casi limite il Presidente della Repubblica può assumere il ruolo di tutore esterno. In situazioni ordinarie, esso sarebbe dunque configurabile come primus inter pares.

(96) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 50. Il cSM non si configura più in tal caso come organo autonomo, bensì come organo dipendente dal capo dello Stato, che accentua così la propria «separatezza del cSM e [usa] della presidenza di questo organo come strumento attraverso cui la carica di Presidente della Repubblica governa e dirige un organo dello Stato», g. u. rescigno, Quattro note, cit., p. 149. v. onida, Quattro note, cit., p. 161, parla di «vera e propria sovraordinazione» del capo dello Stato rispetto al cSM, il quale mette in rilievo come questo tipo di presidenza sia propria dei vari «consigli superiori creati nell’ambito delle amministrazioni dello Stato con compiti consultivi […] organi “serventi” nei confronti del vertice politico-ammi-nistrativo. Il Presidente della Repubblica dovrebbe dunque esercitare i propri poteri nei rapporti con l’ordine giudiziario solo “nel” cSM», s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 49.


qualunque organo collegiale, potendo al limite riconoscersi una certa «latitudine» degli stessi in funzione di garanzia, ma non comunque di un loro carattere assoluto, nel senso che il collegio dovrebbe essere in ul-tima istanza sempre dominus della propria attività. L’intervento esterno sarebbe al contrario ammissibile solo in casi limite (97), di estrema crisi istituzionale, giustificandosi, ex post (come nell’ipotesi di scioglimento del cSM) (98), sulla base del potere di garanzia ultima che è proprio del capo dello Stato in quanto tale, e non in quanto presidente del collegio. Al contrario, sotto il profilo interno, «la attribuzione della presidenza del cSM al Presidente della Repubblica è solo uno degli elementi del disegno costituzionale, che concorrono a delineare i contorni dell’auto-nomia dell’ordine giudiziario» (99).

Secondo questa prospettiva la capacità di autodeterminazione del collegio, che trova riscontro nelle norme regolamentari (100), si giustifica

(97) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 53.(98) Ammissibile secondo g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 191 ss., in caso

di situazioni che impediscano il regolare funzionamento dell’organo. In casi limite, la funzione di controllo potrebbe ben sostanziarsi nel potere di scioglimento dell’organo per impossibilità di funzionamento, che deve essere «obiettiva e assoluta» ed estensibile a casi di «conflitti non risolvibili nell’ambito dei normali rapporti istituzionali» o «in presenza di ripetute violazioni di precise norme di legge» o costituzionali. In tali casi, l’intervento del Presidente (rispetto al quale non assume più rilevanza a mio parere se sia potere esterno – ipotesi su cui si orienta il fatto che deve essere richiesto il parere dei presidenti delle camere – o piuttosto interno) si pone in una fase successiva all’operato dell’organo, configurando, appunto, casi limite, o di crisi, o «patologici». Si noti che la minaccia di scioglimento di cossiga nel novembre 1991, qualora concretizzatasi, sareb-be consistita in una misura preventiva e non successiva. Tuttavia, proprio il «carattere eccezionale» dell’istituto, «espressione estrema di controllo repressivo rispetto a un or-gano di garanzia della magistratura ordinaria e dei singoli giudici», ha fatto dubitare del-la legittimità costituzionale dell’art. 31 della legge n. 158; favorevole alla legittimità della norma, restrittivamente interpretata (l’art. 31 parla di scioglimento in caso di impossi-bilità di funzionamento), commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1036 s.

(99) p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 68 (corsivo mio), che così prosegue: «le scelte dei costituenti in tema di presidenza vanno inquadrate nel contesto più ampio della comprensione della funzionalità rappresentativa del cSM».

(100) In base al quale sarebbe difficile negare che il «plenum» è concepito come dominus dell’ordine del giorno, sebbene sia necessario verificare la conformità del Regolamento alla luce dei principi costituzionali e delle norme legislative. Sulla forma-zione dell’ordine del giorno, il Regolamento prevede un sistema che lascia una prima va-lutazione al Presidente e una richiesta definitiva alla maggioranza del collegio, r. teresi, La riforma del Consiglio, cit., p. 36; p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit.. In tal caso, a mio parere, il Presidente non potrebbe non solo negare il suo assenso (c.d. diniego di assenso), ma nemmeno indirizzare al consiglio un messaggio per invitarlo alla riflessione (potere di veto), poiché si tratterebbe di un potere non previsto nella


con la natura complessa della composizione, in ragione del fatto cioè che l’attività dell’organo stesso non esprime l’indirizzo di un determi-nato gruppo, cosa che ne minerebbe in tal modo l’autonomia e l’indi-pendenza, ma è il frutto di un equilibrio che esclude il prevalere di una componente sulle altre, in un’ottica, appunto, collegiale-orizzontale e non gerarchico-verticale (101).

I rapporti tra il cSM e il suo presidente andrebbero dunque letti in una «prospettiva strettamente collegiale», la quale è giustificata dal-la stretta relazione tra la particolare struttura della collegialità stessa e l’autonomia dell’organo (102). In questo secondo caso, dunque, «il capo dello Stato usa del [suo] prestigio e del [suo] ruolo per rafforzare il suo compito di Presidente del cSM e quindi per accrescere la indipendenza di questo collegio» (103).

così stando le cose, se si elimina questo rischio attraverso standard sufficienti di articolazione interna, viene meno l’esigenza di tutela da parte del capo dello Stato, salvo in casi straordinari, nei quali questo opera però come tale e non come presidente dell’organo. Altrimenti, si afferma necessariamente in condizioni difficili l’esigenza di «reciproco bilanciamento tra questi due soggetti in relazione ai fondamentali ruoli costituzionali ad essi attribuiti: il fondamentale ruolo di garanzia in tutte le direzioni (del cSM ma pure sul cSM) attribuito al capo dello Stato, così come il fondamentale ruolo di tutela della indipendenza della ma-gistratura attribuito al cSM» (104), che appunto è costituzionalmente attribuito a questo e non al Presidente della Repubblica, diversamen-te da quanto disposto dall’articolo 64 della costituzione francese. Al riguardo, osserva perspicuamente Paolo Ridola che «l’interrogativo di fondo è se, nel sistema costituzionale delle garanzie dell’ordine giudi-ziario, appaia prevalente l’elemento della complessità rappresentativa

procedura definita nel Regolamento e assumerebbe perciò il carattere di potere eserci-tato nelle vesti di Presidente della Repubblica, dunque potere esterno, ma in una fase preventiva e non successiva.

(101) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit.(102) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 49. Peraltro, l’autonomia da

ogni potere garantita dall’art. 104 della costituzione «va garantita in tutte le direzioni e nei confronti di tutti gli altri poteri, quindi anche nei confronti del Presidente della Repubblica, che è anch’esso «altro» potere dello Stato», v. onida, Quattro note, cit., p. 163.

(103) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 54.(104) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 56 s. Sulle modalità di conci-

liazione dei due ruoli, anche V. onida, La posizione costituzionale, cit., p. 22.


del cSM, ovvero quello della generale capacità espansiva della funzione presidenziale» (105).

Proprio la difficoltà di realizzare tale bilanciamento – oggi tanto maggiore quanto più gli equilibri maggioritari dell’assetto di governo e l’accentuata polarizzazione politica rischiano di rendere problematico l’esercizio del ruolo di garanzia del Presidente della Repubblica (106) –

(105) P. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 72. diversamente, R. teresi, La riforma del Consiglio, cit., p. 73, ritiene che dovrebbe essere il Presidente della Repubblica a intervenire quando sia in gioco l’indipendenza dell’ordine giudizia-rio o dei singoli magistrati: ma – ci si potrebbe chiedere – non significa ciò attribuire il ruolo di garante al Presidente della Repubblica e non al consiglio come costituzional-mente previsto (a meno di una lettura restrittiva dell’art. 104, che collega l’autonomia alle sole funzioni strettamente amministrative elencate nell’articolo successivo)? ed è, inoltre, questo schema opportuno in un contesto maggioritario, nel quale la figura pre-sidenziale ha fisiologicamente una minore capacità di fungere da elemento di equilibrio di una rappresentanza frammentata, essendo anzi maggiormente sottoposta alle ten-sioni rispetto a un contesto di maggiore diversificazione delle forze politiche? Quanto all’ordine del giorno, l’assenso del Presidente della Repubblica «ai fini della garanzia costituzionale che gli spetta in questo campo» (commissione paladin, Relazione conclu-siva, cit., p. 1034: «allorché si ragiona del necessario assenso presidenziale, non si vuol significare che il Presidente debba a sua volta disporre dell’intera capacità deliberativa del consiglio, in contrasto con la sent. n. 168 del 1963 della corte costituzionale, che ha tolto di mezzo la potestà ministeriale di condizionare – con le sue richieste – le de-liberazioni consiliari previste dall’art. 105 cost. L’atto in esame si colloca, piuttosto, al limite delle funzioni e delle facoltà consiliari, nella tutela delle attribuzioni proprie degli altri poteri dello Stato») è allora ammissibile se coniugato con un successivo potere di intervento del collegio, cosicché «il controllo sugli “sconfinamenti” del cSM debba ar-restarsi sulla soglia di una volontà del collegio formatasi secondo moduli procedimentali adeguati» (p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 73, che osserva anche come «il regolamento interno ha seguito sin dal 1959, ma con successive accentuazioni […] la via di configurare l’assenso presidenziale come una regola che subisce svariate eccezioni a tutela dei poteri di autodeterminazione del collegio», ivi, p. 68). Quanto alle ipotesi di deliberazioni ad alto contenuto politico, è invece ipotizzabile l’esistenza di una norma convenzionale che imponga al Presidente di astenersi (L. caralassare, Sul Presidente della Repubblica nel Consiglio superiore della magistratura, in Pol. dir., 1986, 1, p. 154): da cui, appunto, il principio della presidenza di garanzia, ma discontinua (per ragioni “politiche”, dunque, oltre che per ragioni “pratiche”), non di direzione continua né meramente simbolica.

(106) Quest’osservazione, che si fonda anche sulle voci riguardo alla volontà dell’at-tuale presidente del consiglio di terminare la propria carriera politica assumendo la carica di Presidente della Repubblica e alle proposte di evoluzione verso un sistema (semi)presidenziale, permette di formulare dubbi riguardo alla attuale bontà del sistema in vigore quanto alla presidenza dell’organo, posta anche la tendenza rilevabile negli altri paesi europei di attribuire la presidenza a un organo diverso dal capo dello Stato. Il discorso può evidentemente essere esteso alla vicepresidenza, sottolineando la peri-colosità di una scelta, come quella operata in sede di commissione bicamerale nel 1997,


potrebbe giustificare le proposte di riforma tendenti a sollevare il capo dello Stato da tale delicato ruolo, conformemente peraltro alle tendenze rilevabili in altri paesi europei e alle scelte operate in Francia con la revisione costituzionale del luglio 2008 (107).

1.2. I membri laici tra politicizzazione e depoliticizzazione.

In seno all’Assemblea costituente, la presenza di membri laici è pro-posta da Leone con funzione di raccordo tra potere giudiziario e potere politico, laddove calamandrei si orienta su un consiglio composto di soli magistrati espressione di tutti i gradi e dotato di competenze essen-zialmente amministrative. come è stato detto, «i nostri costituenti ebbe-ro ben chiara consapevolezza della valenza fatalmente rappresentativa dei componenti laici, e tentarono di spoliticizzarli il più possibile sosti-tuendo con quello vigente l’originario criterio per il quale l’Assemblea nazionale li designava «fuori dal proprio seno» (108). dalla medesima

di attribuire la nomina del vicepresidente al capo dello Stato. Risulta evidente che il vicepresidente deve necessariamente essere espressione dell’organo collegiale e non im-posto ad esso da un’autorità esterna.

(107) V. infra, p. 294 ss. La commissione Paladin istutita il 26 luglio 1990 si è orien-tata in tale direzione adducendo cinque motivazioni: il carattere assorbente del lavoro, l’eccessivo coinvolgimento del Presidente nelle deliberazioni dell’organo, la possibilità di dispute in materia di ordine del giorno, il controllo sugli atti del consiglio sottoposti alla firma del capo dello Stato, la possibilità di scioglimento, commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1029. Sempre nel corso dell’XI legislatura, sono stati pre-sentati una proposta di legge costituzionale in base alla quale il presidente è eletto dal Parlamento, e un disegno di legge costituzionale (Mancino) in base al quale il presidente è eletto dal collegio. Pur nel mantenimento della presidenza del collegio in capo al capo dello Stato, un progetto di legge presentato il 18 novembre 1991 scinde i due momenti della convocazione dell’organo e della formazione dell’ordine del giorno, attribuendo chiaramente la formazione del secondo all’assemblea e la convocazione al Presidente, R. teresi, La riforma del Consiglio, cit., p. 58, che ritiene inscindibili i due momenti (p. 71). Lo stesso A., ivi p. 72 s., ritiene sia sufficiente una più precisa definizione delle competenze dell’organo, in maniera da poter distinguere nettamente le funzioni tipiche, rispetto alle quali il Presidente non può esprimere un dissenso, dalle funzioni atipiche, dove invece può intervenire nel quadro di una procedimentalizzazione del dissenso at-traverso la dichiarazione di inamissibilità da parte del comitato di presidenza; lo stesso A. è invece contrario al fatto che sia il collegio a maggioranza a deliberare in ultima istanza, sulla base della considerazione che si tratta appunto di un collegio e non di un’assemblea.

(108) c. pinelli, Le proposte di riforma, cit., p. 166 s. Contra, S. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 10, che così rischia però di sottovalutare un dato reale da cui non si può prescindere se si vuole affermare, nella misura maggiore possibile, la prospettiva (sostenuta dallo stesso Bartole) che i membri di designazione parlamentare non devono avere alcun carattere rappresentativo: solo dal riconoscimento del carattere «fatalmente


consapevolezza deriva anche la previsione costituzionale di particolari requisiti professionali nell’ottica di neutralizzare la valenza partitica dei singoli membri laici, attraverso l’apertura del consiglio alla comunità dei giuristi (109) e la previsione legislativa della maggioranza qualificata dei tre quinti. La prassi ha evidenziato tuttavia l’insufficienza di tali re-quisiti, accentuata all’inizio degli anni ‘80 dalla pur condivisibile scelta del consiglio di adottare il principio della pubblicità delle sedute (110) e, in tempi più recenti, dalla stabilizzazione maggioritaria degli asset-ti di governo e dalla semplificazione della rappresentanza partitica in Parlamento.

a) La natura politica dei membri laici.

Quanto ai requisiti professionali, è stato generalmente osservato che il ceto politico italiano è stato dominato nelle sue diverse componenti da giuristi di professione e che le condizioni poste dall’articolo 104 della costituzione sono perciò debolmente vincolanti, tanto più che la condi-zione effettiva della professione di avvocato non è mai stata interpretata in maniera restrittiva (111).

Relativamente al processo di elezione, le analisi politologiche e giu-ridiche hanno inoltre evidenziato il fenomeno della lottizzazione parti-tica, rilevabile in termini assai simili anche nell’esperienza francese tra il 1947 e il 1958 (112). Si stabilizza la prassi di designare ed eleggere i candidati in base a un accordo preventivo tra le forze politiche, confor-

rappresentativo» dei membri laici si può sviluppare il discorso sulla loro «spoliticizza-zione» (rectius, spartitizzazione).

(109) In sede costituente, Leone afferma che «i laici [non] possono essere quali-ficati come espressione di un orientamento politico. nessuno si nasconderà che nelle elezioni di tali membri giocheranno le preferenze di colore; ma nessuno potrà sostenere che i membri eletti dal Parlamento entrino nel consiglio Superiore in funzione politi-ca, come espressione di una parte politica. […] A garantire sovratutto contro questo pericolo varrà la delimitazione delle categorie degli eleggibili […], che risponderà al duplice scopo di assicurare elementi provvisti di preparazione e di sensibilità ai proble-mi della Magistratura e di garantire l’imparzialità e la serenità», citazione in G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 223.

(110) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 93 ss.(111) Previsioni simili a quelle contenute nella costituzione italiana sono presenti

nella costituzione spagnola (il cui art. 122 richiede la designazione di otto dei venti membri tra «avvocati e altri giuristi, tutti di riconosciuta competenza e che esercitino l’attività professionale da più di quindici anni»), non in quella francese, dove si parla solo di «personalità qualificate».

(112) Infra p. 187 ss. Già in occasione dell’elezione della prima cosiliatura, il candi-dato del PcI Luigi Gigliotti, consigliere municipale a Roma impegnato in quel momento


memente ai rapporti di forza tra le stesse (113). In tale contesto, all’inizio degli anni ‘80 intervengono due novità di rilievo, consistenti l’una nella costituzione di “gruppi” consiliari sulla base degli schieramenti di pro-venienza dei singoli membri, l’altra nella introduzione della pubblicità delle sedute la cui applicazione, come rileva la commissione Paladin, è nei primi dieci anni costante (114).

Le geometrie lottizzatorie risultano nel tempo mutevoli, coeren-temente con l’evoluzione del sistema politico. dopo una prima consi-liatura in cui la componente laica risulta orientata a destra (115), vi è una prima fase di istituzionalizzazione del sistema di lottizzazione con l’elezione della seconda (1963-1968) e della terza consiliatura (1968-1972), in cui sono necessari rispettivamente un solo turno o due turni di scrutinio per confermare una ripartizione su cui esiste già un accordo e che vede la progressiva esclusione dei partiti di destra (PnM e MSI) a favore dei piccoli partiti laici (PSdI e PRI). Le elezioni consiliari del 1972, del 1976, del 1981 e del 1986 evidenziano la stabilità del sistema di lottizzazione, che non è intaccato dall’aumento dei membri dell’orga-no realizzato nel 1975 (116).

in campagna elettorale, è considerato eccessivamente politicizzato ed è perciò oggetto di veto da parte degli altri partiti.

(113) In Francia, dove l’art. 83 della costituzione del 1946 prevede la maggioranza dei due terzi per l’elezione dei consiglieri di designazione assembleare, la legge n. 421 dell’11 marzo 1947 dispone che la lista dei candidati sia redatta direttamente dalla con-ferenza dei gruppi in base a un criterio proporzionale (si tratta della stesso principio utilizzato per la formazione delle commissioni).

(114) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1035, in cui si ritiene il principio della pubblicità «concausa delle trasformazioni del cSM, ormai divenuto una sorta di assemblea parlamentare in scala ridotta». Anche g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 207 e v. zagreBelsky, Tendenze e problemi del Consiglio superiore della magistratura, in Quad. cost., 1983, 3, p. 127. negli anni successivi all’introduzione del principio della pubblicità delle sedute, lo schierarsi dei laici diviene un fattore di rilievo di fronte alla divisione netta della componente togata (9 membri MI, 8 Uc). Si inizia a parlare in quel periodo di “maggioranza di governo”, costituita dai laici espressione dei partiti di governo e dai togati espressione di Magistratura indipendente.

(115) essa comprende due “esponenti” dc, un PcI, un PSI/PSdI, un MSI e un PnM.(116) così, nel 1976 e nel 1981, nove dei dieci membri laici sono eletti al primo

scrutinio, mentre nel 1986 e nel 1990 è sufficiente un solo turno di scrutinio per tutti e dieci i membri. dal 1976 si stabilizza dunque la formula del 4-3-2-1, con polarizzazione attorno a tre partiti – dc (4 membri), PcI (3 membri) e PSI (2 membri) – e l’assegna-zione del decimo seggio attraverso un sistema di turnaggio tra i piccoli partiti laici. Per tale ragione, proprio a partire dagli anni ‘70 la ripartizione è contestata dal MSI e dai Radicali. Su questo anche c. guarnieri, Giustizia e politica: i nodi della seconda Repubblica, Bologna, Il Mulino, 2003.


L’equilibrio è messo in discussione in occasione delle elezioni con-siliari del 1990: la vicenda dell’elezione controversa del vicepresidente dell’organo quattro anni prima, mettendo in luce il “rischio” che il can-didato del principale partito dell’opposizione venga investito di tale ca-rica, spinge la maggioranza di governo a porre fine al tacito accordo per cui i parlamentari votano per i candidati indicati da ciascun partito (117). La rottura degli equilibri è confermata dalle successive proposte di modifica del sistema di designazione dei membri laici. È ad esempio avanzata la proposta di istituire un «comitato dei saggi», nominato dai presidenti delle camere, con funzione di filtro per la individuazione dei candidati, o quella del voto limitato al fine di limitare gli «accordi bloccati» fra i partiti, che, implicando la possibilità di elezione di candi-dati sprovvisti di un largo consenso, rischiava di portare all’elezione di rappresentanti della minoranza (118).

La periodizzazione del processo di lottizzazione, dal quale viene in evidenza l’“affiliazione” partitica formale, è solo in parte applicabile alla connotazione politica sostanziale dei consiglieri laici (119). La prima fase (1958-1976), corrispondente alle prime quattro consiliature, evidenzia una forte caratterizzazione politica degli eletti, che si desume dall’età elevata dei consiglieri – la designazione costituisce lo stadio conclusivo di una lunga carriera politica, anche di primo piano – e dall’ampia pre-senza di avvocati (diciotto su ventotto) e di ex parlamentari (venti su ventotto). nelle successive quattro consiliature (1976-1994), il profilo degli eletti tende a depoliticizzarsi, mentre il consiglio sembra assumere maggiore autonomia e incisività nelle dinamiche istituzionali. Si rileva ad esempio un abbassamento dell’età – indice del fatto che la designa-zione costituisce ora un passaggio iniziale o intermedio della carriera

(117) …e a porre, in occasione di tali elezioni, il veto sul candidato comunista; solo due candidati indicati dalla dc sono eletti al primo scrutinio. Il candidato espresso dal PcI, Guido neppi Modona, è inviso soprattutto ai socialisti. nel 1994, il veto del PdS cade invece sul candidato del PPI, che è costretto a ritirarsi. nel 1998, nove dei dieci consiglieri sono eletti al terzo turno, mentre il decimo (Giuseppe Riccio, in quota UdR), è eletto al quarto turno, per via della contesa tra UdR e Lega. nelle elezioni del 2002, nessun consigliere può essere eletto al primo e al secondo turno, mentre la pro-fessoressa Paola Severino, candidata Udc alla vicepresidenza, ottiene il minor numero di preferenze ed è sostituita dal candidato nino Marotta. nel 2006 è sufficiente un solo turno per l’elezione degli otto laici, mentre nel 2010 l’elezione arriva al terzo scrutinio.

(118) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 214 ss.(119) nel menzionato lavoro, A. Vauchez utilizza come parametri per misurare la ca-

ratterizzazione politica sostanziale l’età, la professione, il capitale giuridico e il capitale politico di ciascun consigliere.


politica –, l’aumento dei consiglieri di estrazione accademica (ventisette professori universitari su quaranta eletti) e un minore capitale politico (dieci ex parlamentari, di cui nove sono avvocati, a conferma della mag-giore prossimità della professione di avvocato al ceto politico); le ultime cinque consiliature (1994-2010), infine, segnano il passaggio dall’omo-geneità alla disomogeneità dei profili a seconda del “colore” dell’eletto, con il riaffermarsi della categoria degli avvocati imputabile soprattutto al centrodestra (120). L’ultima consiliatura, eletta nel giugno 2010, rap-presenta un’eccezione, per la presenza, tra i consiglieri espressi dalla maggioranza, di tre professori universitari e di due avvocati, e, tra i con-siglieri espressi dalle opposizioni, di un professore universitario e due membri politicamente caratterizzati dotati di un background forense.

Un’ultima osservazione concerne i mutamenti intervenuti nel siste-ma partitico italiano nella prima metà degli anni ‘90, che hanno con-seguenze significative sulla stabilità dei rapporti di forza, pur nel per-manere dei meccanismi di lottizzazione. Se fino al 1994 detti rapporti di forza rimangono pressoché stabili, con l’inizio della c.d. “Seconda Repubblica” si realizza un fenomeno di pendolarismo della componen-te laica con l’affermazione di una maggioranza abbastanza chiara nel suo seno: di centrodestra nel 1994 e nel 2002 (rispettivamente, sei con-siglieri su dieci e cinque su otto), di centrosinistra nel 1998 e nel 2006 (sei consiglieri su dieci e cinque su otto), nuovamente di centrodestra nel 2010 (cinque su otto).

b) Le ipotesi di neutralizzazione della politicità dei membri laici.

Questa breve rassegna delle caratteristiche della componente laica pone due ordini di problemi. Il primo consiste nella connotazione po-litica (rectius, partitica) dei consiglieri, che è opportuno neutralizzare, almeno in parte, anche attraverso una diversificazione delle autorità di designazione. Il secondo consiste nella semplificazione della struttura interna della componente laica in seguito al processo di bipolarizzazio-ne del sistema politico, pur non implicando necessariamente tale bipo-larizzazione una semplificazione della “rappresentanza” partitica (121).

(120) Il che evidenzia il crescente ruolo politico degli avvocati e dei loro organi-smi rappresentativi nel quadro della crisi politica degli anni ‘70. nella consiliatura elet-ta nel 2006, si contano sei avvocati (espressione dei seguenti gruppi: An, FI, Udc, Margherita, dS) e due professori universitari (espressione dei gruppi PRc e PdcI).

(121) Sotto questo profilo, dagli anni ‘90 può anzi parlarsi di vera e propria balca-nizzazione: cinque partiti rappresentati nel 1994, nove nel 1998, sette (per otto seggi, in seguito alla riduzione dei componenti) nel 2002 e nel 2006. nella consiliatura eletta


Anche per tale ragione, come ha sottolineato carlo Guarnieri (122), è opportuna una diversificazione della componente laica, tanto più in presenza di un eventuale riequilibrio tra le due componenti.

In merito alla depoliticizzazione dei laici, sono emerse diverse op-zioni: dalla previsione di requisiti più rigidi e stringenti per la designa-zione dei consiglieri, alla modifica dei processi di designazione in senso più garantistico o all’attribuzione del potere di designazione anche a soggetti esterni alla magistratura e al ceto politico ma professionalmente caratterizzati (123).

Segue la strada dell’introduzione di una maggiore distanza tra consiglio e politica, chi propone di intervenire sulle cause di ineleggibili-tà; è questa inoltre la strada percorsa con la legge n. 74 del 12 aprile 1990, che modifica l’articolo 33 della legge n. 195 del 24 marzo 1958 discipli-nante i requisiti dei laici (124). Successivamente, la commissione Paladin ha avanzato due ipotesi: escludere chi detenga cariche elettive o politi-che di rilievo al momento della presentazione delle candidature o all’atto

nel luglio 2010, i partiti rappresentati sono scesi quattro, a seguito della semplificazione della rappresentanza parlamentare successiva alle elezioni politiche del 2008.

(122) c. guarnieri, L’assetto della magistratura in un sistema bipolare, in Questione giustizia, 2003, 2, pp. 355-360.

(123) da ritenersi inefficace e controproducente è il ridimensionamento del consiglio al fine di «ostacolare la suddivisione del cSM secondo correnti o secondo gruppi parla-mentari designanti», commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1035.

(124) Attualmente, l’art. 33 della legge 195 dispone che: «I componenti del consiglio superiore non possono far parte del Parlamento, dei consigli regionali, provinciali e co-munali, della corte costituzionale e del Governo.

I componenti eletti dal Parlamento, finché sono in carica, non possono essere iscritti negli albi professionali. non possono neanche essere titolari di imprese commer-ciali, né far parte di consigli di amministrazione di società commerciali. non possono altresì far parte di organi di gestione di unità sanitarie locali, di comunità montane o di consorzi, nonché di consigli di amministrazione o di collegi sindacali di enti pubblici, di società commerciali e di banche.

del consiglio superiore non possono far parte parenti o affini entro il quarto gra-do. Se l’incompatibilità si verifica tra due componenti magistrati, resta in carica colui che appartiene alla categoria più elevata, o, nella stessa categoria, il più anziano; se si verifica tra un magistrato e un componente designato dal Parlamento, resta in carica il componente designato dal Parlamento; se si verifica tra due componenti designati dal Parlamento, resta in carica colui che ha ottenuto maggior numero dei voti e in caso di parità il più anziano di età.

del consiglio superiore non possono far parte magistrati addetti al Ministero di grazia e giustizia.

I componenti del consiglio superiore non possono svolgere attività proprie degli iscritti ad un partito politico».


del voto delle camere riunite; escludere dall’eleggibilità a parlamenta-re e dalla possibilità di nomina a cariche politiche di rilievo i membri del consiglio in carica. In entrambi i casi, si pensa anche all’estensione temporale dell’impedimento, in maniera da «evitare, almeno in qualche misura, che l’appartenenza al cSM sia concepita come il momento di una carriera politica» (125). Le proposte più recenti, assai più stringenti, ipotizzano che i candidati non abbiano ricoperto in precedenza cariche politiche come «parlamentari, membri del governo, consiglieri regionali, sindaci di grandi città, dirigenti di partito» o, in una versione più mor-bida che riprende le indicazioni della commissione Paladin, che queste cariche non siano state ricoperte per un certo numero di anni prima della elezione al cSM o che esse non possano essere ricoperte per un certo periodo di tempo dopo la scadenza del mandato (126).

Segue la strada dell’aggravamento dei processi di designazione o co-munque di una loro modifica, preoccupandosi dell’evoluzione in senso maggioritario degli assetti di governo, chi propone l’innalzamento del quorum per l’elezione dei consiglieri laici dai tre quinti ai due terzi dei com-ponenti, alla stregua di quanto previsto per la corte costituzionale (127) o chi prevede l’introduzione, eventualmente per via costituzionale, del voto limitato (128).

della possibilità di individuare nuove autorità di designazione si è detto nel paragrafo precedente (129).

(125) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1031.(126) v. lippolis, Il rapporto tra politica e magistratura, cit., p. 5.(127) f. lanchester, Modelli comparatistici, cit., p. 852. Ricordo che il primo scru-

tinio si riferisce ai tre quinti dell’assemblea e i successivi ai tre quinti dei soli votanti. In Spagna, gli otto membri laici sono eletti alla maggioranza dei tre quinti, come anche i membri togati ormai eletti dal Parlamento, mentre in Portogallo i sette membri di de-signazione parlamentare sono eletti alla maggioranza dei due terzi. In Francia, la legge dell’11 marzo 1947 prevede una maggioranza di due terzi. Questa soluzione non risolve a mio parere il problema della politicizzazione dei membri, limitandosi a eliminare il rischio di colpi di mano della maggioranza in un contesto maggioritario. Fa presente i rischi del mantenimento del quorum dei tre quinti in presenza di un sistema maggiorita-rio per l’elezione di camera e Senato, g. moschella, Magistratura, cit., p. 85.

(128) In maniera che gli elettori, in presenza di una votazione in blocco dei consiglie-ri, esprimano ciascuno un numero di voti inferiore al numero dei consiglieri da eleggere, g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 181. Sulla strada dell’aggravamento dei processi di designazione si è orientata la recente riforma della costituzione francese, che prevede una procedura almeno teoricamente garantistica per la designazione dei membri scelti dal Presidente della Repubblica e dai presidenti dell’Assemblea nazionale e del Senato.

(129) Al riguardo, un certo interesse rivestono le proposte avanzate in Francia, nel senso dell’inclusione tra tali autorità di organi del potere giurisdizionale in senso ampio


1.3. I membri togati.

a) L’evoluzione del sistema elettorale: dalla rappresentanza cor-porativo-categoriale alla rappresentanza politico-ideologica e ritorno.

La tematica del sistema elettorale per la designazione della com-ponente togata, la cui vicenda è stata recentemente ripercorsa da Giampietro Ferri (130), ha largamente dominato il dibattito sul cSM e la stessa storia legislativa dell’organo: in primo luogo perché tale strada non implica modifiche di ordine costituzionale, di difficile realizzazione in presenza di fratture profonde nel sistema politico seppur invocate da (ex) componenti della stessa maggioranza (131); in secondo luogo per la convinzione delle forze politiche – pur smentita dai più recenti inter-

(supreme giurisdizioni amministrativa e contabile) o rappresentanti dell’universo giu-diziario (ad esempio esponenti della professione forense), nonché più in generale nel senso dell’apertura dell’organo alla società civile (soluzione percorsa oltralpe indiretta-mente attraverso la possibilità di un ricorso individuale al Conseil). Si tratta, evidente-mente, solo di suggestioni, la cui realizzazione pratica va opportunamente ponderata.

(130) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit.(131) Giustizia, interviene Fini. «Necessaria riforma condivisa», in La Repubblica, 10

dicembre 2008. Attualmente, la componente leghista della maggioranza guarda invece prioritariamente alla riforma del federalismo. Berlusconi, invece, non avrebbe interesse a una riforma immediata del cSM anche a fronte dell’approvazione del Lodo Alfano, Il vero obbiettivo del Cavaliere, in La Repubblica, 10 dicembre 2008. La “bocciatura” del “lodo” ha perciò riportato in primo piano la riforma del cSM. Sulla riforma del sistema elettorale dei membri togati e il dibattito attorno al voto singolo trasferibile, alla pos-sibilità di autocandidature e all’eliminazione del collegio unico, vedi n. rossi, Il punto (provvisorio) sui progetti di riforma, cit., p. 45 s., dove l’A. osserva che nella modifica del sistema elettorale può esservi «il rischio e il prodromo di una riduzione del ruolo istituzionale dell’organo di autogoverno», ivi, p. 47. In posizione minoritaria si trova chi, rifacendosi alle proposte missine degli anni ‘70, propone il ricorso al sistema del sorteggio, sul cui carattere irrazionale già vi sono stati interventi. Propone il sorteggio M. cecchetti, Giustizia e politica: spunti di riflessione e linee di politica per un rinnovato equilibrio tra i poteri della Repubblica, in Federalismi, 6 agosto 2008, p. 13, che preve-de l’introduzione di requisiti obbiettivi (anzianità minima, funzioni svolte, assenza di provvedimenti disciplinari) e indica come vantaggio «una rinnovata valorizzazione di quella cultura del munus publicum che dovrebbe sempre caratterizzare l’esercizio di funzioni di questo tipo». Contra n. rossi, Il punto (provvisorio) sui progetti di riforma, cit., p. 42. Un sistema misto elezione/sorteggio era stato proposto da S. Galeotti: egli prevedeva il meccanismo del sorteggio dopo una prima fase in cui i magistrati avreb-bero designato i candidati in misura dieci volte maggiore ai consiglieri da nominare, B. pezzini, Il CSM come organo costituzionale e la legge n. 44 del 28 marzo 2002, in B. pezzini (a cura di), Poteri e garanzie nel diritto costituzionale. L’insegnamento di Serio Galeotti, Milano, Giuffrè, 2003, p. 106.


venti di modifica – di poter in tal modo influire in maniera determinan-te sui rapporti di forza tra le correnti e sulla stessa incidenza politica dell’organo.

La vicenda del sistema per l’elezione della componente togata può essere periodizzata in due fasi. nella prima, scandita dalla prima nor-mativa elettorale posta dalla legge istitutiva e dalle riforme elettorali del 1967 e del 1975 (132), si realizza come noto il passaggio da una rappre-sentanza di tipo categoriale-corporativo a una rappresentanza di tipo politico-ideologico basata sul sistema elettorale proporzionale (133). Tale passaggio si svolge in parallelo ai mutamenti interni alla magistratura i cui cleavages, come evidenzia la parabola discendente dell’Unione Magistrati Italiani (UMI), non seguono più linee di frattura orizzontale, che avevano dato luogo alla distinzione classica tra alta e bassa magi-stratura, bensì verticali, le quali percorrono i diversi “gradi” di cui si costituisce il corpo (134).

come si specifica nelle motivazioni della legge che introduce lo scru-tinio proporzionale di lista, questo si giustifica in base a tre ragioni (135). La prima consiste nell’evitare che il cSM agisca come organo corpo-rativo, affinché eserciti le proprie funzioni nel quadro di una «visione generale dei problemi dello Stato»; in tale ottica si giustifica anche l’in-troduzione della clausola di sbarramento. La seconda è che il controllo reciproco tra le correnti, la cui esistenza è espressamente riconosciuta dalla nuova disciplina, rafforzi l’imparzialità dell’organo. La terza, infi-ne, collega il sistema proporzionale alla composizione mista dell’orga-no, nella misura in cui esso impedisce la formazione di un blocco togato omogeneo. Gli ultimi due elementi sono dunque strettamente connessi

(132) Leggi n. 1198 del 18 dicembre 1967 e n. 695 del 22 dicembre 1975.(133) entrambe le soluzioni sono in linea di principio costituzionalmente ammis-

sibili – la recente riforma elettorale ha peraltro introdotto elementi di tipo categoriale – sebbene se ne possa e se ne debba discutere l’opportunità in base al fine costituzionale che si intende raggiungere, che è quello del pluralismo e della maggiore articolazione dell’organo: sarà poi dovere del legislatore introdurre correttivi che neutralizzino gli effetti disfunzionali della soluzione individuata.

(134) Si tratta di un fenomeno comune a tutte le magistrature europee – almeno quelle dei paesi più popolosi – legato alla democratizzazione della magistratura tra il primo e il secondo dopoguerra; esso conosce in Italia una forte accentuazione in ragione delle modifiche della carriera intervenute tra gli anni ‘60 e gli anni ‘70 e della peculiare configurazione del cSM.

(135) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 24.


alla realizzazione della struttura rappresentativa complessa, su cui ci si è soffermati in precedenza (136).

Se queste sono le motivazioni di merito più direttamente legate ai caratteri intrinseci dell’organo, la riforma del 1975 risulta di fatto dalla convergenza tra la strutturazione dell’associazionismo giudiziario nel corso degli anni ‘60 e il suo trapasso dalla fase prevalentemente “sin-dacale” a quella “politico-ideologica” nel decennio successivo (trapasso che è conseguenza e non causa della crescente politicità della giurisdi-zione); a ciò si aggiungano i mutamenti del sistema politico, in particolar modo la forte ascesa elettorale del PcI e il processo che porta alla sua “inclusione”(137).

In tale quadro, la legge n. 1198 del 18 dicembre 1967 rappresenta un compromesso al ribasso che già al momento della sua adozione non risulta in linea con l’evoluzione dell’associazionismo giudiziario (138). In effetti, nella terza consiliatura sono rappresentate in seno all’organo sia l’UMI che l’AnM in tutte e tre le sue componenti (Magistratura demo-cratica-Md, Terzo Potere-TP e Magistratura Indipendente-MI), mentre nella quarta consiliatura si realizza in maniera incongrua il predominio quasi incontestato della corrente conservatrice MI, i cui candidati rac-colgono nel loro insieme il 40% dei voti. ciò comporta la paradossale conseguenza dell’affermazione del correntismo da un lato e della can-cellazione del pluralismo dall’altro (139).

L’abbandono del sistema maggioritario permette nella quinta con-siliatura la riapparizione delle correnti di sinistra in seno al cSM. La dialettica politica che ne deriva, in connessione con l’espansione del-le competenze dell’organo, che è in realtà indipendente dalla modifi-ca del sistema elettorale dei membri togati (il quale può tuttavia aver

(136) Supra p. 23 ss.(137) La legge è infatti approvata da un ampio schieramente che esclude solo i grup-

pi MSI-dn e PLI. Secondo c. fusaro, Indipendenza della magistratura, composizione e sistema elettorale del CSM, in Nomos, 2, p. 63 ss., l’inserimento del cSM nel «sistema globale della democrazia rappresentativa […] rientra nella più generale strategia politi-co-istituzionale perseguita con motivazioni diverse […] dai partiti negli anni Settanta».

(138) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 77.(139) e. Bruti liBerati, Potere e giustizia, in e. Bruti liBerati – a. ceretti – a.

giasanti (a cura di), Giudici e democrazia, Milano, Feltrinelli, 1996, p. 227.


contribuito a rafforzarla) (140), è all’origine della succesiva fase di rifles-sione sulla riforma del sistema elettorale, che va dal 1980 ad oggi (141).

La seconda fase si sviluppa a partire dagli anni ‘80, trovando uno sbocco nella legge n. 44 del 28 marzo 2002. nel corso degli anni ‘80 nu-merose proposte guardano all’adozione di un sistema elettorale selettivo, nel quadro di una generale riformulazione di diversi aspetti dell’ordina-mento giudiziario: dalla disciplina del Pubblico ministero, con il sostan-ziale recupero della proposta formulata da calamandrei in Assemblea costituente (142), a quella della responsabilità dei magistrati (143) e dell’ordinamento processuale riguardanti l’attività del magistrato re-quirente e del giudice istruttore. Si accompagna a ciò un crescente in-terventismo dell’organo di tutela dell’indipendenza dei magistrati (144) e il conflitto tra magistratura e politica.

La tendenza di riforma si colloca dunque in una prospettiva più o meno palesemente anti-associazionistica, o quantomeno anti-ideologi-ca. La legge del 1975 è infatti il principale imputato dell’ideologicizza-zione delle correnti e del loro rafforzamento, sebbene sia dimostrato come tale fenomeno abbia radici esogene che difficilmente il sistema elettorale è in grado di controllare (145).

In tale contesto si inserisce la proposta, proveniente dalla dc e da parte della magistratura associata conservatrice, di introdurre, nel quadro del già esistente sistema della preferenza plurima all’interno di un’uni-ca lista, accusato di favorire le c.d. «cordate elettorali», la possibilità di

(140) Afferma Pertini nel suo primo discorso al cSM il 13 luglio 1978 che il cSM, «anche in ragione della diversa provenienza dei suoi membri, portatori di un democra-tico pluralismo di idee e di orientamenti, si pone come la naturale sede nella quale può essere delineata e chiarita una visione organica ed equilibrata dell’amministrazione della giustizia», citazione in G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 91.

(141) Si veda anche la periodizzazione operata da m. Brutti, Il CSM dopo 50 anni: il precario equilibrio tra giurisdizione e sistema politico, in Questione giustizia, 2009, 2, pp. 7-12, che sottolinea la fase di discontinuità (in senso positivo) tra il 1976 e il 1982.

(142) Proposta approvata dalla direzione nazionale socialista il 15 aprile 1983.(143) che sfocia nel referendum dell’autunno 1987, promosso da una parte della

maggioranza governativa, nonostante la sostanziale vanificazione dello stesso con la suc-cessiva approvazione da parte delle camere di una nuova normativa.

(144) nel quale lo scontro con il Presidente del consiglio craxi (dichiarazione del 10 agosto 1983) costituisce solo la punta dell’iceberg.

(145) In tal senso, a contrario, anche l’esperienza francese.


esprimere voti di preferenza per candidati afferenti a liste differenti, al fine di neutralizzare il fenomeno correntizio (c.d. panachage) (146).

nonostante la riforma del sistema elettorale sia oggetto di discussio-ne in seno alla commissione Bozzi (147), la riforma del 1985 si limita infi-ne a recepire la pronuncia della corte costituzionale che vieta la nomina a consigliere di cassazione indipendentemente dall’effettivo esercizio delle funzioni di legittimità (148). dopo la legge del 1985, la richiesta referendaria di abrogazione di alcune norme della legge n. 195, respinta dalla corte costituzionale nel 1986, costituisce come è stato detto «il secondo tentativo di cambiamento del sistema elettorale» (149).

Il terzo tentativo è costituito dalla legge n. 74 del 12 aprile 1990. Questa legge non si pone tuttavia in linea di assoluta discontinuità ri-spetto alla normativa precedente, per via dell’opposizione del PcI che costringe parte della maggioranza a “scolorire” ampiamente lo schema di riforma iniziale, il quale risulta al contrario ben più rappresentativo della “reazione” degli anni ‘80 (150). La riforma del 1990 interviene su tre punti principali. Il più importante riguarda il passaggio dal collegio unico nazionale a quattro «collegi circoscrizionali» per l’elezione dei di-

(146) CSM, polemiche e contrasti per la riforma elettorale, in La Repubblica, 18 luglio 1985. L’ipotesi è di attribuire all’elettore tre dei dieci voti di preferenza previsti dal sistema in vigore a candidati inseriti in una o più liste diverse. I voti non sarebbero serviti per l’attribuzione dei seggi a questa o a quella lista, bensì per la distribuzione dei seggi all’interno delle liste: di qui le critiche in ordine alla scarsa trasparenza del sistema per la possibilità di manovre elettorali in danno degli avversari o di manovre di scambio, consiglio superiore della magistratura, Relazione annuale inedita, p. 167, in cui vedi anche la ricostruzione delle proposte in materia elettorale (pp. 168-169). Sull’introduzione del panachage, m. Bessone, Quale riforma per il Consiglio su-periore della magistratura?, in Giur. it., 1985, IV, p. 66, e anche o. fumagalli carulli, Il ruolo politico-istituzionale del CSM, in Legalità e giustizia, 1984, 2-3, p. 223, e id., Indipendenza, protagonismo ed efficienza nel governo della magistratura, in Legalità e giustizia, 1985, 3, p. 1051 s. Il panachage è stato riproposto alla fine del decennio suc-cessivo a iniziativa del senatore ulivista e. Fassone e sostenuto dal vicepresidente del cSM Grosso e dal responsabile del PdS per i problemi dello Stato Pietro Folena. con funzione simile, è stato proposto anche il voto singolo trasferibile. Sulle «cordate», g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 43 s., che non esclude che il panachage possa rivelarsi inefficace, favorendo gruppi di potere all’interno delle liste.

(147) commissione parlamentare per le riforme istituzionali (commissione Bozzi), Testo delle proposte, in Nuovi studi politici, 1985, 1, pp. 89-117.

(148) corte cost., sent. n. 86 del 7 maggio 1982.(149) corte cost., sent. n. 29 del. 16 gennaio 1987. g. ferri, Magistratura e potere

politico, cit., p. 126. contro il referendum, promosso a distanza ravvicinata dalla vicenda dell’elezione del vicepresidente dell’organo, si scagliano l’AnM e il PcI.

(150) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 34, nota 56.


ciotto magistrati di merito. In dottrina è messa in rilievo l’incongruenza tra la (non sufficiente) riduzione delle dimensioni dei collegi e il duplice obbiettivo che il legislatore esplicitamente si pone di indebolire gli ap-parati correntizi nel “momento” elettorale e di recuperare corrispettiva-mente un legame tra elettore e singolo candidato (151).

Secondo alcuni osservatori, uno degli obbiettivi della riduzione del-le dimensioni dei collegi (ma i fatti non hanno poi avvalorato tale tesi) è il passaggio da una rappresentanza politico-ideale a una rappresentan-za di tipo localistico. In conseguenza di ciò, con il paventato prevalere degli interessi particolari del territorio su quelli di ordine generale, «il consiglio tenderebbe a configurarsi come organo essenzialmente ammi-nistrativo, dovendo occuparsi in prevalenza dell’amministrazione della giurisdizione, tenendo conto degli interessi territoriali rappresentati dai membri “togati”, che dovranno essere mediati» (152).

Più in generale, la nuova disciplina non sembra porsi in prospettiva chiaramente anticorrentizia e anticorporativa, ma è intesa piuttosto a fissare gli equilibri preesistenti, con il tentativo, eventualmente, di fa-vorire le correnti più moderate (Uc, in quanto la più frammentata al proprio interno, e MI) e di precludere l’accesso all’organo alle correnti di più recente creazione (Movimento per la Giustizia e Proposta ‘88, la quale denuncia proprio il sistema correntizio) (153). ciò è evidenziato anche dall’innalzamento dal 6% al 9% dei votanti della clausola di sbar-ramento, la cui introduzione nel 1975 era già stata sottoposta a critica per le medesime ragioni (154), e dalla disciplina per il recupero dei resti.

(151) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 31 ss. In effetti, la proposta originaria prevedeva nove collegi per l’elezione di due magistrati di merito ciascuno.

(152) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 37, per il quale l’effetto locali-stico interviene solo con l’introduzione del maggioritario in presenza di diciotto collegi uninominali (uno per seggio). Il consiglio, nella sua componente togata, si configure-rebbe allora come portatore degli interessi locali nell’ambito dell’autoamministrazione, perdendosi le prospettive generali che possono avere importanza, oltreché nell’ammi-nistrazione della giurisdizione, nell’esercizio dei poteri consultivi o di tutela generale dell’indipendenza (che, si badi, può rilevare non solo nelle tensioni tra poteri, ma anche in quelle tutte interne al potere giudiziario, come ha evidenziato la vicenda dello scon-tro tra le procure di Salerno e catanzaro del dicembre 2008 nell’ambito dell’inchiesta “Why not”).

(153) Queste due correnti formeranno assieme una lista che sarà tuttavia larga-mente favorita proprio dal sistema di distribuzione dei resti ottenendo tre seggi con l’11,62% dei voti contro i cinque seggi ottenuti da MI con il 29,98% dei voti, g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 52, nota 102.

(154) La costituzionalità della norma che innalza al 9% la clausola di sbarramen-to (che nel 1975 era stata introdotta al fine di scoraggiare la presentazione di liste


Mantenimento degli equilibri e compressione del pluralismo sono dun-que i due poli entro i quali si muove la riforma del 1990 (155) (156).

Successivamente, la commissione di studio per la formulazione di proposte di riforma del sistema elettorale del cSM (c.d. commissione Balboni) (157) propone il voto singolo trasferibile (gia proposto da MI), ritenuto funzionale al mantenimento di un elevato grado di proporzio-nalità e alla neutralizzazione delle logiche di lista attraverso la valorizza-zione del voto candidate oriented, potendo i candidati presentarsi anche individualmente.

La stessa commissione sottolinea come l’opposizione tra sistemi elettorale «forti» (ad alto potenziale di manipolazione) e sistemi elet-torali «deboli» non ricalchi necessariamente quella tra sistemi elettorali maggioritari e proporzionali (rectius, non maggioritari) (158). Obbiettivo della nuova disciplina elettorale è dunque il «rafforzamento» del siste-ma elettorale al fine di attenuare la «fazionalizzazione» (secondo la non bellissima espressione utilizzata nella Relazione), evitando al contempo il ritorno a un sistema di tipo maggioritario, suscettibile di escludere dalla rappresentanza gruppi di magistrati di una certa rilevanza e di privilegiare oltremodo la dimensione della rappresentanza territoriale. Per tale ragione, la commissione si orienta sul sistema del voto singo-lo trasferibile, che ha «il vantaggio di mantenere un elevato grado di proporzionalità senza però dare prevalenza alla logica di lista e degli schieramenti, e quindi lasciando spazio e opportunità anche all’emer-gere e all’affermarsi di singole personalità»: un voto dunque con effetti

«campanilistiche» o a carettre clientelare o personalistico), è stata posta in questione, G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 53. nel 1975, lo stesso cSM si era espresso in favore di una clausola del 10%.

(155) In base alla nuova disciplina, il recupero si effettua infatti non più a livello nazionale bensì dei singoli collegi. Su questo, G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 39 ss.

(156) non bisogna dimenticare peraltro come la legge del 1990 intervenga anche sulla disciplina della segreteria, ormai composta quasi interamente da dirigenti e fun-zionari distaccati del Ministero della giustizia, G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 142.

(157) commissione di studio per la riforma del sistema elettorale del consiglio superiore della magistratura (commissione BalBoni), Relazione conclusiva, in Quad. Cost., 1997, 3, pp. 542-556.

(158) f. lanchester, Gli strumenti della democrazia, Milano, Giuffrè, 2004, p. 193.


sostanzialmente proporzionali ma volto a un parziale scardinamento della logica di lista (159).

b) Brevi osservazioni sulla scelta maggioritaria del 2002.

Il dibattito sulla riforma del sistema elettorale, che ha portato con la legge n. 44 del 28 marzo 2002 alla reintroduzione a distanza di ventiset-te anni del sistema maggioritario, è dunque largamente influenzato dai mutamenti e dalle esigenze del sistema politico; al contempo, si è sotto-lineato come detta riforma dovesse mantenersi entro sufficienti standard per quel che riguarda l’articolazione interna della componente togata.

La riforma del 2002 interviene su diversi aspetti, il principale dei quali è senza dubbio l’abolizione del voto di lista e la reintroduzione del collegio nazionale (160). La sua adozione è giustificata in base a tre considerazioni.

La prima consiste nell’esigenza di adeguare il sistema elettorale del cSM a quello delle camere, al fine di fornire una coerenza sistemica. Si può tuttavia osservare come non sia del tutto chiara tale esigenza di adeguamento, che eventualmente dovrebbe piuttosto riguardare i mem-bri laici e non quelli togati. Rispetto a questi ultimi, anzi, riconoscere un’esigenza del genere implica l’ammissione di un collegamento tra le configurazioni del sistema correntizio e di quello partitico attraverso l’appiattimento del primo sul secondo: fenomeno che si è al contrario sempre criticato, imputandolo al sistema proporzionale introdotto nel 1975. Occorre aggiungere che a ispirare i sistemi di formazione del-la rappresentanza nel cSM non devono essere tanto i fattori esterni, bensì il principio stesso dell’articolazione sul quale ci si è sopra soffer-mati. così, l’adozione del sistema maggioritario si giustifica se contra-sta efficacemente la sclerotizzazione delle correnti, non se rende meno trasparente il processo elettorale (accusa in genere rivolta alla presente riforma). Al riguardo, è stata invece messa in luce l’incongruenza tra la finalità di contrasto alla sclerotizzazione delle correnti e il ritorno al collegio unico nazionale.

(159) Ivi, p. 552. Sottolinea la commissione come il sistema abbia effetti propor-zionali nel caso in cui la dimensione dei collegi sia sufficientemente ampia e gli elettori facciano tendenzialmente uso di tutte o quasi tutte le preferenze a loro disposizione.

(160) O, più esattamente, dei collegi nazionali. come noto, la legge introduce infatti anche il voto separato per giudici e pubblici ministeri con funzioni di merito. La propo-sta era stata avanzata cinque anni prima in seno alla commissione Balboni, che l’aveva giudicata costituzionalmente legittima limitatamente all’elettorato passivo.


La seconda considerazione attiene alla governabilità dell’organo, vale a dire all’esigenza di «favorire la formazione di una maggioranza omogenea all’interno dell’organo» (161). Al riguardo, si confrontano le due tesi già richiamate: da un lato, chi ritiene che tale esigenza sia im-prescindibile al funzionamento dell’organo, dall’altro chi nega che nel funzionamento del cSM sussista l’esigenza di governabilità, o che essa sia addirittura contraria ai principi generali che reggono il funziona-mento dell’organo in relazione alla sua struttura e alla sua natura.

Alla luce di queste considerazioni e dell’inefficacia dell’attuale nor-mativa elettorale rispetto alle disfunzioni che si intendeva correggere – correntismo in primis – appare allora preferibile il ritorno al sistema proporzionale, eventualmente corretto da meccanismi che, senza scar-dinare l’irrinunciabile schema correntizio, consentano l’immissione di una maggiore quota di libertà nella scelta dell’elettore e favorisca un voto, per quanto possibile, candidate oriented (162).

2. Le competenze del CSM.

Il tema delle competenze, diversamente da quello della composizione, non è oggetto di particolare riflessione in sede costituente, essendovi con-cordanza sul fatto che l’amministrazione del personale giudiziario costi-tuisca il nodo cruciale dell’indipendenza della magistratura. L’attenzione si concentra sulla sottrazione delle attività tipicamente amministrative già svolte dal potere esecutivo, sulla loro attribuzione a un organo di garan-zia, appunto, esterno al primo e da questo indipendente (163).

In sostanza, la natura garantistica dell’organo si declina in termi-ni quantitativi attraverso il trasferimento a somma zero di funzioni già esercitate dall’esecutivo. In particolare, è esclusa – o piuttosto non è presa in considerazione – l’eventualità che il ruolo di garanzia dell’or-gano possa estrinsecarsi in «poteri risolutori in caso […] di crisi o di conflitto» del tipo di quelli spettanti al capo dello Stato o, in materia di

(161) G. ferri, Magistratura e politica, cit., p. 27.(162) B. pezzini, Il CSM come organo costituzionale, cit., p. 112. Su questa linea,

la commissione di studio per la riforma del sistema elettorale istituita nel 1995 con decreto del Ministro della giustizia Mancuso (commissione Balboni) aveva suggerito l’adozione del voto graduato, ibidem. e. Bruti liBerati, Crisi del CSM, indipendenza della magistratura, cit., p. 21, si orienta verso la drastica riduzione delle preferenze per far fronte al condizionamento eccessivo delle correnti nel momento elettorale.

(163) S. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 347; L. daga, Il Consiglio su-periore, cit., p. 271 ss.


conflitti di attribuzione, alla corte costituzionale (164), o che esso possa comprendere la possibilità di influire sotto varie forme sulla determina-zione dell’indirizzo politico in ambito giudiziario e della politica giudi-ziaria: ad esempio, attraverso la determinazione del bilancio, la parteci-pazione ai processi di redazione legislativa o la definizione dei principi per l’organizzazione degli uffici. Questa prospettiva appare pienamente suffragata dal contenuto strettamente letterale del testo costituzionale, sulla base anche dell’osservazione che il dibattito in sede costituente si mantiene nettamente entro i cardini di un’impostazione, anche qui tradizionale, del cSM come organo di amministrazione del corpo (165).

In tal senso si sarebbe poi espressa la corte costituzionale con le già citate sentenze n. 168 del 1963 e n. 44 del 1968 (166), mentre al-meno fino agli anni ‘70 il dibattito politico-costituzionale si concentra sulla esatta definizione dei poteri di amministrazione della giurisdizione nei rapporti con il Ministro della giustizia: prima per quanto riguarda le limitazioni previste dagli articoli 10 e 17 della legge n. 158 quanto alle fasi iniziale (con la previsione della richiesta del ministro) e fina-le (con la previsione della controfirma ministeriale) delle deliberazioni del consiglio (167); successivamente per quanto riguarda la natura del concerto ministeriale per la nomina agli incarichi direttivi (articolo 11 della legge n. 158). In questa ottica, il cSM è anche indicato come orga-no amministrativo, definizione che si rivolge principalmente al versante

(164) S. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 346, L. daga, Il Consiglio su-periore, cit., p. 273.

(165) In Assemblea costituente, Ruini, in una prospettiva pur polemicamente con-centrata sulla sottrazione al Ministro della giustizia dei poteri di amministrazione del personale (c.d. amministrazione della giurisdizione), non sembra escludere l’esistenza, accanto a tale nucleo costituzionalmente definito, di altri poteri (si veda la citazione su-pra p. 43). Peraltro, a distanza di cinquant’anni, nel progetto adottato in commissione bicamerale per le riforme istituzionali si sarebbe preso atto di questa ambiguità del testo (e quindi della possibile interpretazione nei due sensi indicati) disponendo che fossero di competenza del cSM esclusivamente le funzioni di amministrazione della giurisdizio-ne (art. 124).

(166) dove si fa riferimento espresso però anche alla «altre garanzie di indipendenza quali risultano dalla riserva di legge (art. 108 cost.)».

(167) nella sentenza del 1963 la corte dichiara l’illegitimità dell’art. 10 nella par-te in cui prevede la richiesta obbligatoria del Ministro; dell’art. 17, essa dà invece un’interpretazione adeguatrice, nel senso di attribuire al decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro carattere di mera integrazione dell’efficacia della deliberazione consiliare, che assume dunque carattere definitivo e non (come invece in Francia) preparatorio.


delle sue attribuzioni (e in tal senso si è anche parlato di organo di alta amministrazione (168)).

Proprio sulla base di una visione strettamente amministrativa si giu-stificano le scelte operate in sede costituente quanto alla configurazione dell’organo in senso largamente rappresentativo della componente to-gata. composizione e competenze costituiscono infatti due facce della stessa medaglia; esse si muovono tra i due poli rappresentati, da una parte, da un organo a composizione giudiziaria con funzioni di gestione amministrativa e disciplinare secondo un modello risalente allo Stato liberale-oligarchico; dall’altra, da un organo di garanzia in senso lato, a composizione mista e comprendente professionisti del diritto ed espo-nenti della società civile, dotato di competenze più ampie, che abbrac-ciano la regolazione del sistema giudiziario in senso lato (169).

La successiva estensione in via di prassi dell’ambito di intervento del cSM avrebbe dagli anni ‘70 fatto emergere in dottrina posizioni con-trapposte lungo il continuum tra i due poli sopra definiti. da un lato vi è chi, appoggiandosi sull’interpretazione letterale del testo costituzionale, continua a contenere la garanzia dell’indipendenza nei ridotti argini dei rapporti tra magistratura ed esecutivo sostenendo la teoria del nume-rus clausus: in base ad essa le competenze sono limitate «[al]le assun-zioni, [al]le assegnazioni ed [a]i trasferimenti, [al]le promozioni e [a]i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati» (art. 105) (170),

(168) m. Bessone, Giudiziario e politica. Il caso del Csm, in Dem. e dir., 1985, 6, p. 155 ss.

(169) In un caso, l’indipendenza si declina in termini corporativi sul piano della gestione della carriera; nell’altro, essa si declina in termini pluralistici e su piani diffe-renziati, che tengono conto delle diverse modalità di influenza sulla magistratura nelle società contemporanee, da parte di una molteplicità di soggetti, siano essi sociali, poli-tici o istituzionali. Sul collegamento tra composizione e competenze, si veda anche n. garoupa – t. ginsBurg, Guarding the Guardians, cit., p. 22 s.

(170) s. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit., p. 124 ss., M. patrono, Scenari per una riforma, cit., p. 449, n. zanon – f. Biondi, Il sistema costituzionale della magistra-tura, Bologna, zanichelli, 2008, p. 23 s., T. e. frosini, I confini costituzionali del CSM e la riforma della giustizia, in Federalismi, 9 luglio 2008, p. 3, V. caianiello, Istituzioni e liberalismo, Soveria Mannelli, Rubettino, 2005, p. 56 s. Quest’ultimo accosta il cSM alle autorità amministrative indipendenti. Bisogna precisare che tra i sostenitori di una let-tura rigida dell’art. 105 e i sostenitori della capacità espansiva delle funzioni del cSM, vi è chi (n. zanon – f. Biondi, Il sistema costituzionale della magistratura, cit., S. Bartole, Autonomia e indipendenza, cit.) afferma la tassatività delle funzioni stesse ma la conside-ra come una tassatività legislativa e non costituzionale: in tale prospettiva, è ammissibile il potere consultivo del cSM, poiché previsto dalla legge, ma non il potere c.d. di “ester-nazione” a tutela dei magistrati. Su questo, G. ferri, Magistratura e potere politico, cit.,


ai provvedimenti di dispensa o sospensione dal servizio e di destinazione ad altre sedi o funzioni (art. 107) e di nomina a consigliere di cassazione di professori universitari di materie giuridiche o di avvocati, e, secondo alcuni, alle competenze attribuite dalla legge istitutiva. dall’altro vi è chi ritiene di dover giustificare per via interpretativa la progressiva estensio-ne dei poteri dell’organo, riconoscendo a questo un ruolo di più ampio respiro, definibile solo in prima approssimazione come politico (171). In tale contesto assume rilevanza la distinzione tra funzioni «tipiche» e «atipiche», o «innominate».

come si è visto, proprio come reazione alla prassi espansiva delle competenze dell’organo, non sono mancate proposte di diverso tipo. In commissione Bozzi è stata avanzata la modifica dell’articolo 110 del-la costituzione, con l’inserimento della disposizione per cui le compe-tenze del cSM devono essere «stabilite in modo tassativo dalle norme sull’ordinamento giudiziario»; qui è palese «l’intenzione di spostare la “linea di confine” tra le attribuzioni dell’organo di garanzia dei magi-strati e il Ministro della giustizia» (172). Per quanto riguarda l’espansione delle competenze soprattutto in materia di organizzazione degli uffici giudiziari, il tentativo di contrastarla è realizzata attraverso l’interven-to sulle dimensioni dell’organo: in tal senso vanno, in particolare, le proposte relative alla diminuzione dei membri, infine realizzata con la recente legge n. 44 del 2002 con finalità di contenimento della capacità di lavoro del cSM.

In ambito costituzionalistico, si è osservato come «considerare le attribuzioni cSM quale numerus clausus è una conclusione che sa-rebbe accettabile qualora gli artt. 104 e 105 cost. definissero inequi-vocabilmente un organo dotato di funzioni finalizzate alla semplice “autogestione” delle carriere dei magistrati» (173), secondo un’imposta-

p. 239 s. (nota 18). Sulle altre funzioni in materia di amministrazione della giurisdizione previste dalla legge 158 e dei provvedimenti legislativi adottati nella seconda metà degli anni ‘80, A. pizzorusso, L’organizzazione della giustizia, cit., p. 106 s. (nomine e revoche dei magistrati onorari, di esperti destinati a far parte delle sezioni specializzate, appro-vazione delle «tabelle»).

(171) A. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., pp. 304-324. Favorevole alla teoria dei poteri impliciti, V. onida, La posizione costituzionale, cit., p. 21.

(172) g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 119.(173) c. salazar, Il Consiglio superiore della magistratura e gli altri poteri dello Stato:

un’indagine attraverso la giurisprudenza costituzionale, in Forum di Quaderni costituzio-nali, p. 9. L’A. continua affermando che «volendo aderire a questa lettura, apparirebbe ridondante la peculiare, complessa struttura descritta nell’art. 104 cost., non a caso con-notata da evidenti analogie con quella della corte costituzionale ed inoltre caratterizzata


zione corporativa tipica dell’organo di governo della magistratura nel periodo prerepubblicano (174).

Secondo questa impostazione, l’ammissibilità di poteri impliciti va ricavata, contro l’apparente categoricità del dato testuale dell’articolo 105 o eventualmente della legge, da valutazioni di carattere sistemico derivanti dal combinato tra l’articolo 105 e l’articolo 104, e cioè dal carattere strumentale dell’autonomia del cSM rispetto alla garanzia di indipendenza (175). Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario andrebbero allora non solo intese limitatamente al rapporto tra ma-gistrati ed esecutivo (in quanto storicamente deputato all’amministrazione dei primi), bensì estese al rapporto tra magistratura e l’insieme de-gli attori socio-istituzionali, coerentemente con il coinvolgimento della magistratura nei processi di determinazione politica (176), nonché all’ef-

dall’affidamento della presidenza al capo dello Stato […]. Ma anche a non considerare tale obiezione, non sembra che le indicazioni costituzionali spingano per il dimensiona-mento del ruolo del consiglio sulla mera cura del funzionamento del “servizio giusti-zia”: non solo perché considerare che gli artt. 104 e 105 cost. si limitino a istituire una “gestione separata” della magistratura fa correre il rischio che questa si ritrovi «avulsa dall’ordinamento generale» (così la corte cost., sent. n. 44 del 30 aprile 1968), ma anche perché così si vanifica la chiara indicazione della carta nel senso dell’integrazione del c.S.M. attraverso la rete dei raccordi con gli altri poteri, integrazione che assicura alla magistratura il collegamento con tutti gli organi costituzionali della Repubblica».

(174) nello stesso senso quanto al carattere corporativo di questa prospettiva, G. volpe, Consiglio superiore della magistratura, in Enc. dir., Agg. IV, Milano, Giuffrè, 2000, p. 393: «le funzioni ausiliarie tendono a estendere l’area di intervento del consiglio a tutti i problemi dell’ordinamento giudiziario e dell’amministrazione della giustizia in generale, nello spirito di superare la visione di un’attività di amministrazione limitata allo status dei magistrati». Anche secondo G. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 185, la tassatività delle competenze si lega a una concezione corporativa dell’organo. Rileva il collegamento tra limitazione delle funzioni a quelle amministrative e concezione cor-porativa, g. moschella, Magistratura, cit., p. 98.

(175) F. Bonifacio – g. giacoBBe, La magistratura. Tomo II. Artt. 104-107, in g. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna, zanichelli, 1986, p. 26.

(176) Per tutti, il citatissimo n. tate – t. vallinder The Global Expansion of Judicial Power, new York-London, new York University Press, 1995. Per essere più chiari: in un modello statale di impostazione “ottocentesca” caratterizzato dal principio di sot-toposizione del giudice alla legge (conforme al “mito” della onnipotenza-onniscienza della legge) e dall’ideologia del giudice neutrale, la rilevanza del rapporto tra giudice (magistrato) ed esecutivo si spiega in funzione del fatto che il primo è al riparo da tensioni grazie al cappello legislativo: l’esigenza di indipendenza si giustifica solo in fun-zione dell’autorità esecutiva che amministra il corpo. In un modello caratterizzato dal principio di supremazia della costituzione (e con essa di un sistema pluralista di valori) che pone il giudice in un rapporto non più unidirezionale rispetto alla legge mutandone l’immagine neutrale in senso “politico”, ciò che rileva non è più solo il rapporto con


ficienza del “sistema giudiziario” e alla sua rispondenza a standard che assicurino l’esercizio indipendente delle funzioni giudiziarie (177).

Inoltre, i peculiari criteri di composizione dell’organo su cui ci si è prima soffermati vanno contro la riduzione del cSM a organo di auto-gestione del corpo, come invece possono essere considerati gli organi creati nel quadro degli ordinamenti di stampo burocratico-gerarchico tra la fine del XIX e la prima metà del XX secolo (178).

A sostegno di questa impostazione possono portarsi le considerazio-ni tratte dal diritto comparato e, indirettamente, gli stessi lavori in sede costituente. Quanto a quest’ultimo punto, Ruini afferma in riferimento alla bozza del futuro articolo 105 che «ciò che importa è fissare nell’ar-ticolo della costituzione, come quattro chiodi, i punti essenziali, su cui è competente il consiglio, e nei quali non può ingerirsi il Ministro» (179). Ruini, in una prospettiva pur polemicamente concentrata sulla sottra-zione al Ministro della giustizia dei poteri di amministrazione del per-sonale (c.d. amministrazione della giurisdizione), non sembra dunque escludere del tutto l’esistenza, accanto a tale nucleo costituzionalmente definito, di altri poteri, pur di natura accessoria.

nel tempo, il terreno di scontro si è stabilizzato principalmente at-torno a tre ambiti: la effettiva estensione delle competenze consiliari di amministrazione della giurisdizione e l’esercizio entro tale ambito di po-teri non strettamente amministrativo-esecutivi ma anche normativi, di inchiesta e di direzione (180) (2.1); l’ammissibilità e i caratteri propri dei

l’autorità esecutiva quanto al suo status amministrativo, bensì anche la sua capacità di rimanere al riparo dalle influenze di vario tipo provenienti da tutti gli attori del sistema politico e sociale. In quest’ottica si giustificano anche gli interventi del cSM a tutela dell’ordine giudiziario.

(177) In questo senso mi pare a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 349 s.(178) In tal senso, si è affermato che «i poteri impliciti esercitati dal cSM, più che

riguardare la sua natura di “organo di governo della magistratura ordinaria e di rappre-sentanza unitaria dei giudici”, attengono alla sua natura di organo di contrappeso sia nei confronti del potere politico sia nei confronti del potere giudiziario», g. moschella, Magistratura, cit., p. 90 s. Pur nel considerare corretta questa linea di lettura, occorre d’altro canto riconoscere che l’attuale rapporto tra componente laica e componente to-gata rischia di configurare l’organo come entità di rappresentanza dei magistrati; per tale ragione è forse auspicabile una modifica di tale rapporto, in concomitanza con un inter-vento in senso depoliticizzante (o più esattamente departitizzante) sui requisiti dei laici.

(179) v. falzone – f. palermo – f. cosentino, La Costituzione della Repubblica italiana, cit., p. 341. I quattro punti sono le nomine, le promozioni, le norme disciplinari e i trasferimenti: in breve tutto quanto attiene all’amministrazione della giurisdizione.

(180) non sono mancate recentemente ipotesi volte a rimettere in discussione i po-teri tipicamente attribuiti al cSM, in particolare con la vicenda che nel 2003 ha portato


poteri consultivi ex articolo 10 della legge n. 195, nell’ambito dunque della partecipazione ai processi di formulazione legislativa (2.2); la pos-sibilità di operare interventi sotto forma di esternazioni, ma anche di atti specifici collegati all’esercizio della funzione disciplinare, in difesa, più che dei magistrati in quanto tali (il che farebbe del cSM una sorta di cordone sanitario a difesa della magistratura), dell’esercizio indipendente della funzione giurisdizionale e del corretto equilibrio tra giurisdizione e politica, nell’ambito dunque della regolazione degli equilibri in caso di conflitti interistituzionali (2.3) (181).

2.1. I poteri di amministrazione della giurisdizione.

Qualora si limiti la locuzione “amministrazione della giurisdizione” a tutte le competenze relative allo status dei magistrati – e dunque le funzioni amministrative e disciplinari che riguardano la situazione del singolo magistrato – e a tutte le competenze che attengano all’organiz-zazione e alla gestione degli uffici giudiziari (182), vengono in evidenza due ordini di problemi. Il primo – che si è posto in termini molto si-mili anche riguardo al Conseil supérieur francese sotto la vigenza della costituzione del 1946, dove si parla di «administration des tribunaux judiciaires» (articolo 84) – riguarda i confini materiali delle competenze amministrative dell’organo; il secondo riguarda invece la possibilità che il consiglio emani, nell’ambito materiale determinato, atti normativi di portata generale e che eserciti poteri direttivi e di inchiesta.

a un conflitto di attribuzioni tra l’organo e il Ministro della giustizia riguardo alla no-mina del Procuratore della Repubblica di Bergamo, risolto dalla corte costituzionale in favore del primo (g. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 363 ss.: il disegno di legge recante «delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario», il cui testo approvato nel dicembre 2004 dalle camere è stato rinviato dal Presidente della Repubblica ciampi, prevedeva che «Il Ministro […] sia legittimato a ricorrere in sede di giustizia amministrativa contro le delibere concernenti il conferimento o la proroga di incarichi direttivi adottate in contrasto con il concerto o il parere»), e quella della proroga per via di decreto-legge dell’incarico del Procuratore nazionale antimafia, nel gennaio 2005.

(181) G. di federico (a cura di), Ordinamento giudiziario, Padova, cedAM, 2008, p. 151, considera l’espansione dei poteri del cSM sotto quattro aspetti: poteri di rego-lamentazione e controllo dell’assetto organizzativo e funzionale degli uffici giudiziari, attività relative alla formazione iniziale e continua dei magistrati, attività condotte sul piano internazionale, interventi a tutela e indipendenza della magistratura.

(182) non ricomprendendovi dunque tutto quanto attiene all’organizzazione del consiglio stesso e «ai rapporti fra il potere giudiziario e gli altri poteri dello Stato», come fa invece A. pizzorusso, L’organizzazione della giustizia, cit., p. 106.


Sotto il primo profilo, la nozione di amministrazione della giurisdizio-ne è suscettibile di interpretazione più o meno estensiva, in ragione della indeterminatezza del dettato costituzionale che, tra l’ambito di compe-tenze consiliari definito in maniera sufficientemente precisa dall’articolo 105 e l’ambito di competenza ministeriale definito, in maniera più sfu-mata, dall’articolo 110, lascia spazio a una vera e propria zona grigia (183). ciò non consente di leggere in maniera strettamente letterale né le di-sposizioni relative alle competenze del cSM né quelle relative alle com-petenze del Ministro.

La giurisprudenza costituzionale, in particolare, ha in un primo tempo respinto un’interpretazione restrittiva dell’articolo 110 (184), ri-volgendosi al principio della collaborazione. Su tale base, il Ministro si è trovato investito di una serie di poteri in materia di alta sorveglianza, di amministrazione degli apparati giudiziari e della stessa amministrazione dello status (185), che sono venuti a intrecciarsi con i poteri del cSM, mentre questi ultimi manifestavano una sempre più intensa dinamica espansiva.

L’organo di garanzia dell’indipendenza dell’ordine giudiziario si trova infatti sin dalla fine degli anni ‘60 a interpretare il proprio ruolo di amministrazione della giurisdizione in senso ampio, sì da comprendervi anche i «più vari poteri di indirizzo e consulenza preventiva, dovunque siano in gioco attribuzioni di altri organi del giudiziario che presenti-no “profili di specifica natura amministrativa”». Il cSM è in tale ottica configurato da parte della dottrina come vertice organizzativo del po-tere giudiziario (186), accanto alla corte di cassazione che di tale potere costituirebbe invece il vertice giurisdizionale. Proprio dalla fine degli anni ‘60 la giurisprudenza della corte costituzionale evidenzia inoltre il passaggio da una concezione restrittiva a una estensiva in materia di «assegnazioni» (187), sancendo la competenza del cSM nella gestio-ne degli uffici giudiziari, laddove, almeno sino alla terza consiliatura,

(183) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1016.(184) corte cost., sent. n. 168 del 23 dicembre 1963.(185) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1017.(186) c. mortati, Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 1009, P. Biscaretti di ruffìa,

Diritto costituzionale, napoli, Jovene, 1989, p. 516. Già S. romano, Il Consiglio superio-re della magistratura, in Comunità, 1957, 49, p. 11.

(187) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1001. Si veda corte cost., decisioni n. 173 del 1970 e n. 143 del 1973.


organizzazione e gestione degli uffici erano considerate dominio esclu-sivo del Ministro della giustizia e dei capi degli uffici medesimi (188).

Attualmente, l’attività di amministrazione della giurisdizione, oltre a comprendere la gestione della carriera, si estende a una serie di altri «poteri di regolamentazione e di controllo dell’assetto organizzativo e funzionale degli uffici giudiziari»: poteri in materia di tabelle (189), re-golazione per via generale dei rapporti tra i magistrati e il loro status all’interno degli uffici giudiziari in conseguenza di quesiti posti dai sin-goli magistrati, ispezioni e visite a scopo informativo presso gli uffici giudiziari al fine di accertare entità e natura di eventuali disfunzioni, convocazione dei magistrati, esoneri dal lavoro giudiziario al di là delle collocazioni fuori ruolo (190), formazione iniziale e continua dei magi-strati. Un altro ambito che sta acquisendo negli anni rilevanza è poi quello relativo all’attività internazionale dell’organo e al coordinamen-to e alla supervisione dei magistrati che operano nelle organizzazioni sovranazionali.

L’insieme di queste attività configura in taluni casi l’assunzione di poteri in materia di politica giudiziaria, attraverso ad esempio la «segna-lazione […] dell’urgenza delle indagini e dei processi di terrorismo» nel corso degli anni ‘70 e di mafia nel corso degli anni ‘80. In tale contesto rientra anche l’istituzione della commissione antimafia con delibera del 15 ottobre 1982, con il compito di «coordinare l’attività giudiziaria me-diante la promozione di incontri operativi tra magistrati e, in generale,

(188) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 70, R. Bertoni, I poteri del CSM, cit., p. 14. nel processo di estensione dell’ambito materiale delle competenze del consiglio, rientra anche l’attività in materia di formazione permanente dei magistrati.

(189) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 359. In tale ambito, il cSM definisce le «modalità con cui i capi degli uffici giudiziari, sia giudicanti che requirenti, decidono in materia di organizzazione interna dei loro uffici», G. di federico (a cura di), Ordinamento giudiziario, cit., p. 14. Il cSM ha sviluppato tali poteri a partire dalla fine degli anni ‘60 e poi in particolare tra gli anni ‘70 e ‘80, considerando negativamen-te per la valutazione della professionalità del magistrato la mancata osservanza delle circolari in materia. nel 1988, la normativa ha poi attribuito espressamente tali poteri all’organo, mentre nel 2006 è intervenuta una riforma che ha escluso la competenza del cSM a regolamentare l’organizzazione interna degli uffici del PM. ciononostante, nella prassi il cSM ha riaffermato la propria competenza. In tempi recenti, la questione della gestione del lavoro nei singoli uffici giudiziari ha acquisito rilevanza in relazione alla decisione del cSM di derogare alle regole tabellari per permettere a un magistrato trasferito ad altro ufficio giudiziario di continuare ad occuparsi dello stesso processo.

(190) G. di federico (a cura di), Ordinamento giudiziario, cit., p. 14.


di ogni iniziativa atta a superare […] la frammentazione territoriale e funzionale dell’opera dei singoli uffici e giudici» (191).

nell’ambito, così esteso, dell’amministrazione della giurisdizione, rileva poi l’ammissibilità dei poteri normativi, che qualora non rivestano carattere interno – in quanto diretti a delineare orientamenti generali per l’attività dell’organo – bensì esterno, presentano una forte dose di problematicità in ragione della loro conciliabilità con il principio posto dal secondo comma dell’articolo 101 della costituzione (192). Si pensi alle circolari in materia di assegnazione e distribuzione del lavoro all’in-terno dei singoli uffici, la cui efficacia vincolante si connette alla loro osservanza o meno in sede di valutazione della professionalità dei magi-strati, o alle circolari aventi a oggetto l’esercizio dell’azione penale. La problematica dei poteri normativi (o «paranormativi») del cSM acqui-sce centralità nel dibattito sui limiti funzionali dell’organo a partire da-gli anni ‘70, principalmente riguardo alle risoluzioni, circolari e direttive previste dall’articolo 15 del Regolamento interno (193); essa è largamente indipendente dalle modifiche intervenute in quegli anni nella composi-zione dell’organo, collegandosi piuttosto alle lacune legislative derivanti dalla mancata adozione di una normativa organica regolante l’ordina-mento giudiziario, oltre che alla sempre maggiore incidenza della giu-risdizione nella società (194). In sede di commissione si è così lamentata l’assunzione di fatto da parte del cSM «di una funzione legislativa che non gli compete» (195).

(191) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 73.(192) g. volpe, Le origini, cit., p. 81.(193) «1. Il consiglio può adottare risoluzioni per quanto attiene l’esercizio delle pro-

prie attribuzioni. Ogni componente può formularne richiesta al comitato di Presidenza, che l’assegna alla commissione competente. 2. Le risoluzioni sono comunicate agli uffi-ci interessati e, salvo diversa decisione motivata, pubblicate nel notiziario del consiglio. Ad esse le commissioni e il consiglio si attengono, nell’esercizio delle loro attribuzioni, sinchè non siano state modificate con successiva risoluzione. 3. circolari e direttive sono emanate dal Vicepresidente del consiglio in conformità a tali risoluzioni». Le altre ca-tegorie di atti normativi del consiglio sono, in materia di autoorganizzazione (materia comprendente anche altri poteri non normativi: verifica dei poteri, elezione del vicepre-sidente, costituzione delle commissioni, etc.), il regolamento interno, previsto dall’art. 20 l. 195 del 1958, e, in materia di amministrazione della giurisdizione, il regolamento per il tirocinio degli uditori, previsto dall’art. 48 del dpr 916 del 1958, f. sorrentino, I poteri normativi del CSM, in B. caravita (a cura di), Magistratura, CSM, cit., p. 37.

(194) G. ferri, Magistratura e politica, cit., p. 243 s.(195) così F. vassalli, per il PSI, in Dem. e dir., 1985, 2, supplemento Riforme

istituzionali, p. 35.


La commissione Paladin ha distinto tali atti a seconda della portata interna o piuttosto esterna: da una parte, le circolari di autolimitazione della discrezionalità dell’organo; dall’altra le circolari dirette all’esterno, seppur disciplinanti oggetti connessi alle funzioni consiliari (ad esem-pio, i criteri da seguirsi nella formulazione dei pareri di competenza dei consigli giudiziari), e quelle riferite alla distribuzione del carico di lavoro tra i giudici.

Il problema è sorto in particolar modo con riferimento agli atti aventi portata esterna (in misura minore con riferimento a quelli che si configurano come forme di autolimitazione), attraverso i quali il cSM ha teso ad appropriarsi di spazi normativi lasciati liberi dall’inerzia del legislatore. Sul punto, si sono sviluppate due posizioni contrapposte: da un lato quella di chi sostiene l’esigenza di relativizzare la riserva ex articolo 108 della costituzione fondandosi sul principio di autonomia dell’ordine giudiziario (196); dall’altro quella di chi, ricollegando la ri-serva di legge ex articolo 108 alla garanzia suprema di indipendenza del giudice e alla sua sottoposizione solo alla legge (art. 101, comma 2), ritiene che tale finalità non possa «essere soddisfatta da una legislazione a maglie larghissime, nell’ambito della quale l’organo chiamato a darvi applicazione possa discrezionalmente integrarla con precetti che non trovino nella legislazione alcun aggancio sostanziale» (197).

In base alla dottrina prevalente, si giustifica infine l’ammissibilità di un potere conoscitivo autonomo, sulla base della sua strumentalità rispetto ai poteri di amministrazione attiva dell’organo (198) – nell’ottica dunque della funzionalità dell’amministrazione della giustizia, esigenza a cui la corte costituzionale riconosce «valore costituzionale» – nonché

(196) G. ferrari, Consiglio superiore della magistratura, autonomia dell’ordine giu-diziario e magistrati, in Studi in memoria di Carlo Esposito, IV, Padova, cedAM, 1974, pp. 2263-2294, G. verde, L’amministrazione della giustizia fra Ministro e Consiglio su-periore, Padova, cedAM, 1990.

(197) F. sorrentino, I poteri normativi del CSM, cit., p. 45 s., per il quale «l’assolutezza della riserva dell’art. 108 […] non esclude naturalmente […] che possano riconoscersi spazi di valutazione discrezionali al consiglio, non potendo (né dovendo) il legislatore stabilire una griglia fittissima di norme che il consiglio debba quasi meccanicamente ap-plicare» (in tal senso anche corte cost., decisione del 28 gennaio 1991, n. 72).

(198) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 240 s., V. onida, I poteri di inchiesta nella istituzione giudiziaria, in Questione giustizia, 1986, 1, p. 43 s. nel senso di attribuire alla competenza dell’organo «ogni altro provvedimento sullo stato dei magi-strati», il testo della legge istitutiva (art. 10) e la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 12 del 1971).


al potere consultivo attribuito dall’articolo 10 della legge 195, e dunque all’accertamento di eventuali disfunzioni del sistema giudiziario (199).

2.2. I poteri consultivi, con particolare riferimento ai pareri.

La competenza consultiva del cSM non trova un fondamento diret-to ed esplicito nel testo costituzionale. È l’articolo 10, secondo comma, della legge n. 195 del 24 marzo 1958 ad attribuire competenza consulti-va al cSM, che la esercita per mezzo di pareri al Ministro della giustizia «sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’ammini-strazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie» (200). La legge definisce dunque la forma degli atti attraverso cui il potere consultivo è esercitato – vale a dire il parere (201) –, il destinatario del potere consultivo del cSM – il Ministro –, gli atti oggetto dello stesso – i disegni di legge – e il suo ambito materiale – l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e «ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie». essa non specifica invece se il potere così attribuito sia un potere libero o al contrario vin-colato a una richiesta del Ministro (202).

La competenza del cSM a rendere pareri è stata sottoposta a critica dalla dottrina sotto una varietà di punti di vista. Se ne è anzitutto negata la legittimità, affermandosi l’incostituzionalità dell’articolo 10, secondo comma, della legge n. 195 (203). L’ammissibilità di un potere consultivo

(199) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 71.(200) Lo stesso comma attribuisce al cSM un potere propositivo, sempre rivolto al

Ministro della giustizia ma dall’ambito materiale limitato, in ordine alle «modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie e [a] tutte le materie riguardanti l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia». Limito qui il discorso ai pareri, che sono oggi al centro di maggiore attenzione. In larga parte, il discorso può tuttavia essere trasposto quasi nella sua interezza al potere di fare proposte.

(201) La competenza si esplica anche sotto altre forme, tra le quali la Relazioni an-nuale al Parlamento, diretta al Ministro.

(202) Sull’argomento, n. zanon, I pareri del Consiglio Superiore della Magistratura tra leale collaborazione e divisione dei poteri, Rielaborazione della relazione tenuta a Roma in data 8 giugno 2009 presso l’Università di Roma al Seminario interdisciplinare organizzato dall’Associazione italiana dei costituzionalisti sul tema “Problemi della giustizia in Italia”, testo in www.associazionedeicostituzionalisti.it, ora in a. pace – s. Bartole – r. romBoli, Problemi attuali della giustizia in Italia, Atti del Seminario di studio tenuto a Roma l’8 giu-gno 2009; s. Benvenuti, Considerazioni a freddo sul potere consultivo del CSM a margine del parere del 1° luglio 2008, in Nomos, 2008, 3, pp. 189-219.

(203) In tal senso, V. caianiello, Istituzioni e liberalismo, cit., p. 56, S. prisco, Politica e magistratura: i nodi da sciogliere con pazienza., in Federalismi, 26 agosto 2008, p. 9, e T. e. frosini, I confini costituzionali del CSM, cit., p. 3.


del cSM (al di là della sua effettiva estensione e delle sue caratteristiche peculiari) è dunque negata da chi sostiene la tassatività costituzionale delle competenze dell’organo.

In realtà, non sembra corretto ridurre la nozione di indipendenza del-la magistratura all’idea di autoamministrazione. Tale riduzione considera infatti l’indipendenza quale problematica meramente “interna” alla ma-gistratura, e non anche “esterna” e collegata «alle complesse condizioni dell’ordinamento costituzionale e [alla] struttura specifica dell’ordina-mento giudiziario, quale si configura per effetto degli interventi politici del potere legislativo e di quello esecutivo» (204). Si vedrà più avanti che il cSM, attraverso l’esercizio di poteri consultivi, interviene a garantire al livello preventivo proprio queste «complesse condizioni».

Inoltre, dall’osservazione degli ordinamenti stranieri si possono trarre utili suggestioni. Penso in particolare ai tre paesi europei il cui or-gano di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza dell’autorità giudi-ziaria è più simile a quello italiano (205). Gli organi di garanzia dell’auto-

(204) G. silvestri, Giustizia e giudici, cit. In tale ottica, si instaura un rapporto di alterità tra magistrati e cSM (pur variabile in funzione degli specifici criteri di compo-sizione dell’organo, che si caratterizzano comunque in senso pluralistico, ivi, p. 176) e viene in rilievo il carattere bidirezionale del cSM. con un’altra immagine, si invoca nello stesso senso l’abbandono di una visione tolemaica del cSM per una visione coper-nicana, G. verde, L’ordinamento giudiziario, Milano, Giuffrè, 2003, p. 74.

(205) In Spagna, il nucleo funzionale essenziale del Consejo General del Poder Judicial (cGPJ) è costituito dalle funzioni «para garantizar la independencia de los jue-ces». Accanto ad esso vi sono inoltre funzioni «sobre la organizaciòn y funcionamento del sistema judicial». L’art. 108 della Ley organica del Poder Judicial (LOPJ) dispone che il «consejo General del Poder Judicial deberá informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del estado y de las comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente» una serie di materie essenziali dell’ordinamento giudiziario. detto potere è regolato nei particolari, essendo previsto che l’informe sia reso entro trenta o quindici giorni (a seconda dell’urgenza) dalla presentazione dell’anteproyecto – da cui si desume il carattere obbligatorio dello stesso – e che, in caso di anteproyectos de Leyes, esso sia trasmesso alle Cortes Generales per il tramite del Governo (al quale è dunque indirizzato). Anche in Portogallo, nel silenzio della costituzione, l’art. 18 della legge n. 36 del 14 agosto 2007 sul «regime de organização e funcionamento do conselho Superior da Magistratura», prevede un Gabinete de comunicação, relações institucionais, estudos e planeamento come organo interno al Conselho e attribuisce ad esso un potere consultivo che si declina in diversi modi e comprende pareceres relativi al funziona-mento dei tribunali. In Francia, com’è noto, la recente riforma costituzionale ha invece inteso costituzionalizzare – pur nel senso di una sua limitazione – il potere consultivo che il Conseil supérieur de la magistrature aveva esercitato nella prassi a partire dal 1994, senza che ciò generasse malumori di alcun tipo nella dottrina o tra gli esponenti poli-tici (s. Benvenuti, La difficile definizione del conseil supérieur de la magistrature, in


nomia e dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria assimilabili al cSM italiano si vedono riconosciuti poteri consultivi in un ambito materiale pur variabile relativo ai profili dell’ordinamento giudiziario, evidenzian-do una tendenza che porta a distinguere gli organi sviluppatisi nella seconda metà del secolo scorso da quelli, a carattere essenzialmente cor-porativo (sotto il profilo della composizione) e di gestione delle carriere (sotto quello delle competenze), presenti negli stessi paesi tra la prima metà dell’800 e la prima metà del ‘900, tuttora presenti con caratteri simili in Paesi europei contraddistinti da un’organizzazione giudiziaria o da un’esperienza nei rapporti sostanziali e istituzionali tra politica e magistratura del tutto peculiari, come nel caso dell’Inghilterra o della Germania.

L’esistenza di competenze consultive non implica che il cSM si ar-roghi poteri in ordine alla «definizione della politica giudiziaria», come sostenuto da diversi autori nell’imperversare della polemica politica (206). Tutt’al più, è ammissibile parlare dei pareri (al pari delle proposte e della relazione annuale) come di «“strumenti di dialogo” con gli organi

F. lanchester – v. lippolis (a cura di), La V Repubblica nel dibattito e nella prassi in Italia, Atti del convegno internazionale, Roma, camera dei deputatu, 26 gennaio 2009, napoli, Jovene, 2009, pp. 311-315). L’ottavo comma dell’art. 65 specifica ormai questa funzione di assistenza imputandola alla formazione plenaria dell’organo, che risponde «aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64» e si esprime sulle «questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice». La normativa definisce dunque con esattezza i destinatari dei pareri (avis) del Conseil disponendo che detto potere consultivo non sia libero, bensì vincolato a una richiesta del Presidente della Repubblica o del Ministro della giustizia. Bisogna al ri-guardo rilevare come un decreto del 2 giugno 2008 – emanato dunque un mese prima dell’approvazione della legge di revisione costituzionale – abbia abrogato le disposizioni relative al Conseil de l’organisation judiciaire (cOJ), organo interno al Ministero e a composizione prevalente giudiziaria creato cinquant’anni prima con funzione consulti-va «sur toutes les questions concernant l’organisation judiciaire». Se dunque la revisione costituzionale del luglio scorso dialoga con la prassi precedente del Conseil supérieur de la magistrature, nondimeno nel lungo periodo essa si relaziona chiaramente con la nor-mativa risalente in una prospettiva di traslazione dei poteri consultivi da organi interni alle strutture ministeriali a organi esterni e indipendenti. d’altra parte, non è inutile ricordare che l’art. 84 della costituzione del 1946 prevede tra le competenze del Conseil l’«administration des tribunaux judiciaires».

(206) dove con la locuzione «politica giudiziaria» si intende l’«emissione di “diret-tive” che indichino agli organi giurisdizionali gli obbiettivi da raggiungere nell’applica-zione delle norme giuridiche», c. salazar, ibidem.


di indirizzo politico» (207), e più esattamente considerarli uno dei tanti apporti forniti per l’elaborazione dell’indirizzo politico in un’ottica di coordinamento e di realizzazione del principio di unità dello Stato in un quadro pluralistico (208).

L’attribuzione con la legge n. 195 di un potere consultivo in capo al cSM va allora considerata come una manifestazione del fenome-no, palesatosi nel secondo dopoguerra, della procedimentalizzazione della fase a monte della legge e dell’attività di indirizzo esercitata dal Governo, in ragione della recessione del principio di supremazia par-lamentare, della centralità assunta dal Governo stesso e della connessa

(207) c. salazar, Il Consiglio superiore, cit., p. 12. Anche F. Bonifacio – g. giacoBBe, La magistratura, cit., p. 100 s. g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 185, parla di «partecipazione in forma dialettica all’indirizzo politico, che rimane […], per quanto attiene alle decisioni programmatiche e alle attività attuative, di piena spettanza degli organi costituzionali collegati all’investitura popolare». G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 249, parla del cSM come «interlocutore del potere politico per i problemi concernenti la giustizia».

(208) T. ancora, Funzione di indirizzo e coordinamento e funzione consultiva, in Studi in onore di Guido Landi, Milano, Giuffrè, 1985, p. 4 s.: «La sua elaborazione [dell’indi-rizzo politico] è demandata al Governo, ma questa riceve molteplici apporti. Vi concor-rono organi costituzionali, con il primato del Parlamento, e organi dotati di autonomia, con il primato delle Regioni; inoltre i cittadini fanno valere le loro istanze attraverso i partiti (art. 49 cost.) che trovano la loro espressione in Parlamento e nel Governo (se e quanto composto di esponenti partitici), ma fanno sentire la loro voce anche nel Paese. Possono avere la loro infuenza anche l’Amministrazione dello Stato in senso stretto con i suoi suggerimenti e proposte nonché gli organi giurisdizionali, a partire dala corte costituzionale, con le loro pronunce di cui occorre tener conto. e, infine, gli enti pub-blici non territoriali, con il primato della Banca d’Italia, e le associazioni varie, con il primato di quelle sindacali, siano o no quest’ultime da qualificare organi». Sul legame tra parere e attività di coordinamento, ivi, p. 26. In questo senso sembra andare chi, pur senza menzionare espressamente i poteri consultivi dell’organo, rileva che, pur restando l’amministrazione della giurisdizione il fulcro del sistema «stabilito dalla costituzione a presidio della indipendenza e della autonomia della magistratura, la legge ha regolato i rapporti tra il consiglio superiore ed il Ministro di grazia e giustizia nel quadro del collegamento con gli altri poteri», M. Janiri, Consiglio Superiore della Magistratura, in Nov. dig. it.,, IV, Torino, UTeT, 1959, p. 216. In tal senso anche V. onida, La posizione costituzionale, cit., p. 19. Già secondo L. daga, Il Consiglio superiore, cit., p. 345, la legge 195 non contiene «alcun aspetto che [possa] far riconoscere [nel cSM] qualità di impulso dell’attività amministrativa e legislativa degli altri organi costituzionali. non pare perciò verificata la tesi della «bidirezionalità» delle attribuzioni del cSM (verso l’ordine giudiziario e verso il potere legislativo ed esecutivo), quanto meno nel senso di poter riconoscere vera e propria forza condizionante alle attribuzioni del consiglio nei confronti dei poteri detentori dell’indirizzo politico».


esigenza di «integrazione della rappresentatività politica» (209). essa bi-lancia la perdita da parte del Parlamento di quella capacità (foss’anche teorica) di sintesi «di ogni interesse e di ogni competenza», tipica di un sistema in cui «la riserva di legge esauriva ogni problema di presenza e di tutela degli interessi ed ogni esigenza di imparzialità della decisione politica» (210). L’assunzione da parte del Governo di un ruolo ricettivo e non solo propulsivo di indirizzo realizza dunque forme (differenti) di integrazione della rappresentatività politica senza che sia, solo per ciò, intaccata la titolarità governativa della decisione e dunque la determina-zione in ultima istanza dell’indirizzo politico (211). Questa attribuzione è oggi contestata, in questioni di maggiore sensibilità politica, quanto più sembra prendere piede una visione monistica del potere in seno alla cultura politica; di questa visione, la critica relativa all’appropriazione consiliare di funzioni di indirizzo politico è da considerarsi un sintomo. Forme di partecipazione di altri soggetti all’indirizzo politico dovrebbe-ro al contrario essere incoraggiate di fronte all’evoluzione degli assetti politici verso schemi maggioritari, derivante, tra le altre cose, dalla sem-plificazione della rappresentanza partitica. Una prospettiva del genere

(209) G. amato, Nuove tendenze nella formazione degli atti governativi di indirizzo, in Riv. trim. dir. pubbl., 1970, 1, pp. 92-171; in particolare, pp. 99 e 118 s., dove l’A. afferma: «Tutte queste ipotesi sono senz’altro significative dell’avvenuta deminutio della rappresentatività politica. Il tramonto della legge generale, l’accezione “specificante” del principio di eguaglianza, la stessa tecnicizzazione degli atti di indirizzo in genere sono fra le cause che rendono oggi la rappresentatività necessaria, ma non più sufficien-te per governare; che le tolgono inoltre il carattere di competenza delle competenze e quello di garanzia di sicura rispondenza dell’atto di governo agli interessi e alla volontà dei governati. È caduto il mito della volontà generale, nel quale si cullò lo stato parla-mentare e si è divenuti consapevoli della eteronomia, per il governato, della decisione del governante, quand’anche vi sia fra i due un rapporto di rappresentanza politica. L’esigenza di assicurare la massima rispondenza al fatto reale del provvedimento che lo regola – sia anche quel provvedimento la legge – sta introducendo nella formazione della volontà politica momenti di diretto contatto con la realtà non dissimili da quello che più saldamente e da più tempo riscontriamo nella formazione della volontà ammi-nistrativa». Tali ipotesi «si devono alla integrazione del principio di rappresentatività politica dovuta all’allargata sfera del principio di imparzialità divenuto, a causa di que-sta generalità nuova, principio di congruità». In quest’ottica, G. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 186, afferma che il potere consultivo non va considerato espressione di rivendicazione sindacale, bensì «meditata opinione, nell’interesse dell’ordinamento, su ogni questione riguardante l’amministrazione della giustizia».

(210) G. amato, Nuove tendenze, cit., p. 100.(211) Rimane in capo al Governo una «libertà di scelta», G. amato, Nuove tendenze,

cit., p. 104.


sarebbe alla base di una visione «articolata», «limitata» e integratrice – e non monistica – della democrazia (212).

L’affermazione secondo cui l’esercizio di competenze consultive fa del cSM un organo genericamente “politico” è inoltre il frutto di polemiche contingenti. essa ingenera una confusione tra il fenomeno, pur presente in taluni ambiti dell’attività consiliare (in particolare nei processi di nomina agli incarichi direttivi), di derive corporative (213) e la negazione al consiglio di caratteri che dovrebbero essere considerati tipici di una seconda generazione di organi di tutela dell’indipendenza della magistratura, ascrivibili al modello di democrazia pluralista (214). Tale affermazione è anche il frutto di un equivoco derivante dalla sem-plificatoria opposizione tra le nozioni di “organo amministrativo” e di “organo politico”, la quale accosta due qualifiche – “amministrativo” e “politico” – non omogenee, poiché la prima attiene alla funzione spe-cifica formalizzata in atti, la seconda alla posizione dell’organo rispetto agli altri organi costituzionali e alle conseguenze, non giuridiche, delle sue prese di posizione. Più esatto sarebbe ragionare in termini di oppo-sizione (se si guarda alle funzioni esercitate) tra “organo monofunzio-nale (amministrativo)” e “organo funzionalmente complesso” o piutto-sto (se si guarda al rapporto con gli altri poteri) tra “organo servente” dell’amministrazione ministeriale (e in tal senso amministrativo) e “or-gano autonomo” (in tal senso politico).

L’attribuzione di una funzione consultiva in capo al cSM – e nello specifico il potere di rendere pareri – è dunque da ritenersi ammissibile, seppure il testo costituzionale non la preveda, come risulta anche dalle conclusioni raggiunte dalla commissione Paladin (215). di fronte all’e-lasticità del dettato costituzionale, si può discutere della opportunità di una determinata interpretazione, ma non è esatto sostenere che l’unica interpretazione autentica sia quella che esclude l’attribuzione all’organo di poteri consultivi. non è indifferente, per conludere, che la possibilità che il cSM possa esprimere pareri per la formazione e la modificazione

(212) G. amato, Nuove tendenze, cit., p. 101.(213) Su cui A. Bevere (a cura di), I magistrati e le correnti: alla ricerca dell’indipen-

denza da se stessi, napoli, eSI, 2008. (214) Tale confusione è presente in V. caianiello, Istituzioni e liberalismo, cit., p, 57,

laddove l’A. cita c. A. Jemolo riguardo ai rischi derivanti dagli organi di “autogoverno”. L’errore è a mio parere proprio ritentere che il cSM sia organo di autogoverno della magistratura. Rileva l’esistenza di una confusione anche G. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 186.

(215) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1022.


della legge relativa all’ordinamento giudiziario, addirittura con efficacia obbligatoria, fosse espressamente proposta dalla commissione ministe-riale Miraulo (benché, va detto, il relativo progetto non sia mai stato presentato in Assemblea costituente) (216): ciò evidenzia come già ses-sant’anni fa fossero evidenti agli occhi degli esperti del settore le speci-fiche esigenze di cui qui si discute. Peraltro, a distanza di cinquant’anni, nella redazione del testo adottato in commissione parlamentare per le riforme istituzionali il 30 giugno 1997 si sarebbe preso atto dell’ambi-guità del testo e disposto che fossero di competenza del cSM esclusiva-mente le funzioni di amministrazione della giurisdizione (art. 124) (217).

2.3. Il potere di esternazione e gli interventi a tutela dell’indipenden-za della magistratura.

L’esternazione consiste nella emanazione di «atti a forma libera e senza destinatari determinati, che prendono generalmente il nome di documenti o di mozioni»; il fenomeno è stato oggetto all’inizio de-gli anni ‘90 di breve riflessione da parte della commissione Paladin. Questa, ammettendone la legittimità sotto il profilo generale (218), ha tentato una prima sistematizzazione in materia distinguendo tre catego-rie sulla base del contenuto della mozione o del documento.

Anzitutto, vi sono i documenti «concernenti la natura, la posizio-ne, le competenze, l’organizzazione e il funzionamento del consiglio». Vi sono poi le «prese di posizione […] sull’adeguatezza delle strutture giudiziarie, sui problemi generati dalla criminalità organizzata, su ogni altro tema pertinente all’amministrazione della giustizia inclusi lo stato giuridico e lo stesso trattamento economico dei magistrati». Vi sono infine «le difese d’ufficio di magistrati ordinari nell’esercizio delle loro funzioni, a fronte dei più vari attacchi esterni».

Proprio in quest’ultima categoria, che qui direttamente interessa, la commissione individua profili di problematicità. come visto, tali «difese d’ufficio» caratterizzano largamente la vicenda istituzionale del consiglio nel conflitto tra questo e il suo Presidente alla metà degli anni

(216) A. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 127.(217) http://www.camera.it/parlam/bicam/rifcost/.(218) «…giova ricordare che una qualche esternazione, pertinente all’area delle ri-

spettive competenze, viene effettuata nella prassi dalla generalità degli organi costitu-zionali e di rilievo costituzionale, per non dire di molti collegi amministrativi, dotati o non di rappresentanza politica o categoriale. nel caso del cSM si aggiunge oltre tutto il fattore consistente nella pubblicità delle sedute del plenum», commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1025.


‘80, sebbene si possa risalire addirittura al 1963 per trovare una presa di posizione del consiglio a tutela dell’autonomia della magistratura, in occasione di uno sciopero degli edili organizzato per protestare contro una sentenza considerata «iniqua» (219). da tale episodio nasce, in due occasioni in particolare, lo scontro sulla determinazione dell’ordine del giorno.

In merito si confrontano due posizioni contrapposte. da una parte chi ritiene che non spetti al consiglio, bensì eventualmente all’AnM, intervenire a difesa dei magistrati stessi di cui si ritenga violata l’indi-pendenza; dall’altra chi, vedendo nel cSM un organo rappresentativo del potere giudiziario, attribuisce ad esso un naturale ruolo di difesa dei magistrati (220).

entrambe le posizioni si prestano a facili critiche. Alla prima si pos-sono rivolgere due ordini di rilievi. Anzitutto, attribuire alla sola AnM la funzione di tutela generale dell’indipendenza dei magistrati o dell’or-dine giudiziario nel suo insieme rischia di rendere tale esigenza di tu-tela solo eventuale, poiché nulla toglie che l’AnM possa sciogliersi in una pluralità di correnti tra loro non coordinate, così diluendo in esse un ruolo di difesa che perderebbe di unitarietà. In secondo luogo, la funzione di tutela generale assumerebbe così una connotazione preva-lentemente se non esclusivamente corporativa. Similmente, la seconda posizione è invece criticabile nella misura in cui, facendo del consiglio un organo rappresentativo del potere giudiziario, riduce il fenomeno degli interventi a tutela a un fenomeno unidirezionale rivolto unicamen-te a difesa dei magistrati.

Per tale ragione, si è detto che la posizione del cSM andrebbe ri-costruita piuttosto «nei termini di una rappresentanza delle esigenze generali di indipendenza e di buon funzionamento dell’ordine» (221) e che «la funzione del cSM non è quella di difendere “politicamente” la Magistratura come “corpo” […] ma quella di tutelare l’autonomia dell’ordine giudiziario, quale valore strumentale all’indipendenza dei singoli organi giudiziari» (222). In tal modo si è anche messo in rilievo il carattere non corporativo dell’intervento del consiglio, che potrebbe ben essere diretto a garantire gli equilibri del rapporto tra politica e giu-stizia attraverso la censura di un magistrato, ad esempio per la mancan-

(219) L’episodio è menzionato in L. carlassare, Quattro note, cit., p. 153.(220) V. onida, Quattro note, cit., p. 159 s.(221) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1027.(222) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 354.


za del rispetto di regole deontologiche nei rapporti con la stampa, o at-traverso la risoluzione di controversie interne all’ordine. Sul punto, non è irrilevante ricordare che il progetto calamandrei attribuiva al cSM il compito di «vigilare sulla correttezza deontologica dei comportamenti dei magistrati e di assicurare l’indipendenza di questi dagli altri poteri pubblici e privati» (223).

A voler comunque ammettere il potere di esternazione volto a tu-telare l’indipendenza del giudiziario, rimane il problema del «bilancia-mento dei valori così tutelati con diverse e contrapposte esigenze o com-petenze costituzionalmente rilevanti» (224). La commissione Paladin ha distinto due ipotesi critiche: qualora l’intervento del cSM sia suscet-tibile di menomare l’autonomo giudizio di organi giurisdizionali o di organi disciplinari, oppure metta in causa responsabilità ministeriali o presidenziali in ordine alle quali debba pronunciarsi il Parlamento. Al di là di queste ipotesi, che pure vanno considerate caso per caso per va-lutarne l’effettiva sussistenza, pare evidente come non siano da ritenersi fortemente problematici interventi come quelli che hanno dato luogo ai gravi conflitti inter- e intra-istituzionali della metà degli anni ‘80, che mettevano in causa affermazioni del Presidente del consiglio (225).

Si osserverà, peraltro, come il problema degli interventi a tutela ri-vesta tuttora grande attualità a fronte dei numerosi scontri che hanno visto tra i loro attori nuovamente il cSM e il presidente del consiglio della coalizione di centrodestra nella prima metà degli anni ‘90 (226), poi sul finire del decennio e ancora nei primi anni di quello successivo, mentre in sede di commissione parlamentare per le riforme istituzionali nella seconda metà degli anni ‘90 veniva inserito il divieto di approva-zione di atti di indirizzo politico. In un episodio, uno dei consiglieri laici vicini alla coalizione di governo è arrivato ad abbandonare l’aula, rite-nendo di «non poter partecipare a qualcosa di incostituzionale», mentre

(223) A. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 118.(224) commissione paladin, Relazione conclusiva, cit., p. 1026.(225) In tal senso si era espresso autorevolmente anche Vezio crisafulli, L. carlassare,

Quattro note, cit., p. 153.(226) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 264 ss., con alcuni riferimenti

riguardanti le critiche mosse da più parti (anche da chi è tradizionalmente favorevole all’attività di tutela svolta dal cSM), e dallo stesso Presidente della Repubblica, nei confronti del primo intervento a tutela avente a oggetto dichiarazioni del Presidente del consiglio Berlusconi (e del Ministro della difesa Previti) sulla custodia cautelare. Tra il 2000 e il 2007 il cSM delibera 13 interventi “a tutela”, G. di federico, Ordinamento giudiziario, cit., p. 164.


gli altri laici dello stesso orientamento, pur affermando l’incompentenza del cSM e votando contro, partecipavano alla seduta per evitare il venir meno del numero legale (227).

A pochi mesi di distanza, in concomitanza con l’iniziativa assunta a titolo personale da alcuni membri del cSM volta a “censurare” il pro-getto governativo di istituire una commissione parlamentare d’inchiesta sull’«uso politico della giustizia», sarebbe stata annunciata la presentazio-ne di un progetto che «avrebbe ridotto i poteri del cSM, vietandogli di assumere iniziative improprie (come ad esempio la difesa dei magistrati dagli attacchi provenienti da altri poteri dello Stato, la critica nei confron-ti di atti posti in essere dagli organi di indirizzo politico, etc.)» (228).

3. I problemi aperti e la necessità di rivolgersi all’esperienza francese.

La sintetica ricostruzione del dibattito sul cSM evidenzia i molti problemi sul tappeto, riguardanti la struttura dell’organo e delle sue componenti e la esatta definizione delle sue competenze. Alla base del-la riflessione su questo insieme di problematiche, si pone come è noto il persistente confronto tra due concezioni dell’organo insanabilmente contrapposte – l’una amministrativa e l’altra politica – cui già facevano riferimento venti anni fa Sergio Bartole e Mario Patrono nei rispettivi interventi su “Quaderni costituzionali” (229).

In base alla prima, il cSM si configura come un organo dalle com-petenze ben delimitate – quelle strettamente amministrative previste in costituzione e, secondo alcuni, le competenze attribuite dalla legge

(227) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 264. Si tratta del consiglie-re Giuseppe di Federico (con l’astensione del vicepresidente Virginio Rognoni e del Primo presidente della cassazione nicola Marvulli), relativamente a una risoluzione del giugno 2003 volta a «riaffermare la credibilità della funzione giudiziaria» a fronte delle esternazioni del Presidente del consiglio contro magistrati di Milano, Palermo e Torino. In precedenza, nel febbraio dello stesso anno, il cSM approva all’unanimità una risolu-zione in cui si ribadisce che «l’esercizio del diritto di critica non deve tradursi in prese di posizione tali da delegittimare l’attività giudiziaria», in riferimento alle dichiarazioni del Presidente del consiglio Berlusconi, che parla di «golpe giudiziario», relativamente al rigetto da parte della cassazione della richiesta di trasferimento per legittimo sospetto da Milano a Brescia di processi in cui lo stesso è imputato. da ultimo, il 10 marzo 2009 è stata deliberato un intervento a tutela contro numerose dichiarazioni rese nel corso di diversi mesi dal Presidente del consiglio.

(228) G. ferri, Magistratura e potere politico, cit., p. 345.(229) S. Bartole, Consiglio superiore della magistratura: due modelli a confronto, in

Quad. cost., 1989, 3, pp. 427-446, e M. patrono, Scenari per una riforma, cit., pp. 447-469.


– che, solo per ciò, in alcun modo può assumere un ruolo politico. Tale prospettiva si collega a un paradigma restrittivo dell’indipendenza isti-tuzionale della magistratura, la cui problematica si risolve unicamente in quella della amministrazione della carriera e nella disciplina del corpo.

In base alla concezione politica, l’organo dispone invece di com-petenze e poteri ulteriori rispetto a quelli espressamente indicati in costituzione, essendo compresi tra di essi quelli funzionali sia all’eser-cizio delle competenze direttamente previste dalla costituzione o dalla legge, sia alla piena realizzazione della missione generale di indipenden-za della magistratura, i cui confini sono nel tempo mutevoli in funzione delle forme della giurisdizione e del ruolo del magistrato nella società.

3.1. “Politicizzazione”, competenze e natura del CSM.

Si può probabilmente convenire sul fatto che il costituente fosse prevalentemente orientato su una concezione amministrativa, corri-spondente peraltro alla concezione all’epoca prevalente del giudice e della funzione giurisdizionale connessa a una «concezione dello Stato di tipo “classico” e per così dire “dentro gli argini”: la quale chiude l’androne del potere a qualunque struttura risulti estranea – in tutto o in parte – al circuito corpo elettorale/elezioni politiche/Parlamen- to/legge, mentre esclude dall’esercizio di funzioni politiche chi sia sprovvisto di investitura parlamentare» (230). Tale impostazione si riflet-te sull’interpretazione strettamente letterale dell’articolo 105, ma anche come si è visto sulla scelta di attribuire una larga prevalenza a una com-ponente togata concepita ancora in termini di omogeneità interna, men-tre la presenza laica è volta ad attenuare le tendenze corporative e quella del capo dello Stato in veste di presidente dell’organo a esercitare una funzione di controllo sul rispetto degli argini funzionali dell’organo (231).

L’ambiguità del testo costituzionale contiene però allo stesso tempo i germi della successiva espansione delle competenze dell’organo (232) attraverso l’appropriazione di poteri «inespressi» o «innominati», che viene indicata dai critici della stessa come l’essenza della “politicizzazio-ne” dell’organo. Tale politicizzazione è ritenuta a sua volta l’effetto con-giunto della introduzione del sistema proporzionale per l’elezione della

(230) M. patrono, Scenari per una riforma, cit., p. 453.(231) M. patrono, Scenari per una riforma, cit., p. 452.(232) come riconosciuto dallo stesso M. patrono, Scenari per una riforma, cit., p.

453, propenso per una lettura amministrativa: «del resto, non mancano elementi rica-vabili dal tessuto normativo dell’istituto che possono – al limite – legittimare, se debita-mente valorizzati, una tale configurazione, e vengono di fatto utilizzati per sostenerla».


componente togata e della “correntizzazione” dell’organo. In realtà, si è osservato come la dinamica espansiva delle competenze dell’organo si manifesti in una fase precedente a tali mutamenti.

Viene dunque in evidenza una prima ipotesi, e cioè che la “politiciz-zazione” dell’organo intesa come espansione del suo intervento in ambi-ti non strettamente amministrativi/esecutivi di gestione della carriera e disciplinare si colleghi, come si è accennato in corso di analisi, al mutare degli equilibri tra politica e giurisdizione nella seconda metà del secolo e all’accresciuta incidenza politico-sociale assunta dalla magistratura nel nuovo contesto di forma di Stato. La mera gestione amministrativa e disciplinare del corpo non sarebbe insomma sufficiente a comprendere e risolvere nel suo insieme la problematica dell’indipendenza della giu-risdizione ordinaria, che è oramai esposta a nuove forme di “influenza” in ragione del suo mutato ruolo in senso politico. Acquisiscono perciò rilevanza non soltanto i nuovi ambiti di intervento come quello della tutela generale dell’indipendenza, ma anche gli aspetti legati alla pro-fessionalità e alla deontologia del magistrato, da cui anche la centralità oggi assunta dal tema della formazione giudiziaria. Se dunque un inter-vento è oggi necessario, è nel senso di un chiarimento delle competenze dell’organo al fine di riprodurre il violato «rapporto di simmetria» tra ruolo del giudice nella società contemporanea e poteri del cSM, e del riconoscimento di un ruolo politico (termine che non equivale a “parti-tico”) del cSM, diversamente dall’orientamento a suo tempo espresso da Mario Patrono (233).

In senso contrario, come si è visto, paiono andare i progetti di ri-forma proposti o realizzati negli ultimi quindici anni. In particolare, il dibattito in sede di Riforma bicamerale per le riforme istituzionali ritaglia un ruolo essenzialmente amministrativo – seppure l’eliminazione dell’avverbio «esclusivamente» rispetto alla bozza Boato eviden-zi la consapevolezza della impossibilità di contenere il ruolo dell’orga-no entro limiti troppo rigidi – e contiene l’ambigua e generica, se non addirittura ingenua, disposizione per cui il cSM non avrebbe potuto «adottare atti di indirizzo politico» (234). La riforma del 2002 ha invece tentato di risolvere la “politicizzazione” del consiglio attraverso un in-

(233) M. patrono, Scenari per una riforma, cit., p. 453.(234) Art. 121. come si è visto, veniva riconosciuto il potere consultivo dell’organo,

ma questo era allo stesso tempo limitato ai disegni di legge del Governo (specificazio-ne che troncava ogni discussione relativamente all’interpretazione tecnica o piuttosto estensiva della locuzione “disegno di legge”) prima della presentazione alle camere.


tervento sulle dimensioni dell’organo e sul disconoscimento delle cor-renti. La prassi successiva ha d’altro canto evidenziato una sostanziale continuità nell’attività dell’organo, che, come dimostrano i più recenti pareri riguardanti disegni o progetti di legge, continua a essere causa di conflitto.

In breve, l’affermazione del cSM come organo “politico” dotato di uno spettro tendenzialmente indefinito di poteri, seppur in un ambi-to di competenze determinato dalla sua missione intrinseca – la tutela dell’indipendenza della giurisdizione ordinaria – sarebbe espressione allora non di una incongrua “politicizzazione” dell’organo (il che non toglie che, nel puntuale esercizio delle proprie competenze, si possa di-scutere in alcuni casi di un atteggiamento “politicizzato” in frangenti di forte contrapposizione) derivante dalla ideologicizzazione di taluni suoi membri, siano essi togati o laici, bensì di una tendenza di lungo perio-do che va oltre le contingenze politiche, collegandosi a esigenze di più ampio respiro. come dimostra la scarsa efficacia della riforma del 2002, tale tendenza può essere in una certa misura contrastata in determinate congiunture politiche, ma difficilmente eliminata nel lungo periodo.

L’osservazione dell’esperienza francese, che storicamente esprime un paradigma amministrativo di consiglio di giustizia, in connessione con una cultura politica, giuridica e costituzionale tradizionalmente polemiche nei confronti dei fenomeni di politicizzazione del giudice e strettamente aderenti a una concezione assoluta della sovranità popola-re, è particolarmente significativa e utile ai fini della conferma dell’ipo-tesi che la conformazione politica del cSM si colleghi a fattori storici di lungo periodo piuttosto che al tentativo di intervenire nell’ambito della giustizia da parte di poteri più o meno occulti al di fuori del normale schema democratico corpo elettorale/parlamento/governo.

Lo conferma la transizione dall’ordinamento della III Repubblica alla rifondazione costituzionale post-bellica, con la creazione dell’in-novativo organo che avrebbe fatto da modello per tutti quelli sorti in seguito, a partire da quello italiano. Ma lo conferma, in particolare, l’esperienza degli ultimi quindici anni, che richiama proprio indirizzi emersi nelle due Assemblee costituenti elette nel 1946 in misura assai più chiara di quanto non lo fossero nell’Assemblea costituente italiana.

Pur nella diversa intensità e negli sfasamenti temporali rilevabili tra l’esperienza francese e quella italiana, emerge nella prima un percorso di lungo periodo non dissimile da quello conosciuto dal cSM italiano.


Una volta stravolta con la riforma del 1993 l’architettura gollista con l’eliminazione di una serie di travi portanti e il conseguente incrinamen-to della struttura preesistente, la prassi dell’organo francese ha espres-so aspirazioni di governance dell’apparato giudiziario, generando dure reazioni in seno al ceto politico e di governo – in particolare di destra – e facendo gridare, in un’occasione, addirittura al colpo di Stato. d’altro lato, la riforma del luglio 2008 presenta profili di affinità con il tentativo condotto in Italia in sede di commissione bicamerale, nel senso di un disconoscimento di alcuni poteri non di stretta amministrazione e di un parziale riconoscimento di altri con la loro contemporanea limitazione e neutralizzazione.

3.2. Quale composizione per il CSM?

evidentemente, l’alternativa tra una concezione amministrativa e una concezione politica dell’organo non è indifferente relativamen-te alla composizione dell’organo. come si è osservato, la scelta di una composizione prevalentemente interna è conseguente all’opzione am-ministrativa, mentre una composizione mista a prevalenza politica ap-pare maggiormente in linea con l’opzione politica.

Sotto tale profilo l’esperienza italiana appare – a prima vista – contraddittoria, nella misura in cui all’espansione delle competen-ze non ha fatto seguito una ristrutturazione coerente dell’organo e si è mantenuta una struttura modellata su una concezione risalente dell’organo di tutela dell’indipendenza della magistratura. L’esperienza francese sembra al contrario meglio evidenziare questa interconnes-sione con il pendolarismo, tra Quarta e Quinta Repubblica, tra organo politico e organo amministrativo, dove il Conseil del ‘46 comprende una presenza minoritaria e quello del ‘58 una presenza maggioritaria di magistrati.

Inoltre, la strutturazione dell’organo in due componenti teorica-mente contrapposte – quella politica da un lato e quella giudiziaria dall’altro – si richiama a una concezione dicotomica, che può presentare notevoli rischi in contesti di tipo maggioritario per il prevalere di bloc-chi partitici omogenei in seno alla componente laica, con conseguenze negative sugli standard stessi di indipendenza dell’organo. Anche qui, la riflessione condotta oltralpe permette di identificare linee di riforma di un certo interesse per il dibattito italiano.

capitolo ii

l’ordinamento giudiziario francese TRA ‘800 e ‘900

sommario: 1. I tratti essenziali del modello napoleonico (1797-1810). – 1.1. collegamento diretto tra giudiziario ed esecutivo. – 1.2. corporativismo e ge-rarchizzazione. – 2. 1830-1946: un secolo di dibattiti sulla riforma dell’ordinamen-to giudiziario. – 2.1. Inamovibilità e concezioni del giudiziario. – 2.2. Inamovibilità e progressione di carriera. – 2.3. La difficile istituzione del concorso. – 2.4. La responsabilità disciplinare. – 2.5. Le strutture e il personale del Ministero della giustizia. – 3. Il modello burocratico francese tra ‘800 e ‘900. – 3.1. due fasi del modello. – 3.2. La separazione tra universo politico e universo giudiziario. – a) Separazione funzionale. – b) Separazione soggettiva. – 4. Ordinamento giudiziario e teorie della separazione dei poteri.

1. I tratti essenziali del modello napoleonico (1797-1810).

concluso con il colpo di stato di brumaio il ciclo di transizione ri-voluzionaria, la costituzione napoleonica del 1799, seguita dai senato-consulti del 1802 e del 1804 e dalla legge del 20 aprile 1810, pone le fondamenta del nuovo ordinamento giudiziario francese, sancendo il passaggio dall’utopia della «cité idéale» – secondo l’espressione di J.-P. Royer – all’idea della «justice d’etat» (1). La cornice politico-costitu-

(1) Histoire de la justice en France, Paris, 2001, p. 271. nella «cité idéale» la giustizia si fonda sull’equità piuttosto che sul diritto: i conflitti sono risolti per via conciliativa e la giustizia è vicina ai cittadini. In tale ottica, l’art. 5 del capitolo V della costituzione del 1791 stabilisce che «Le droit des citoyens, de terminer définitivement leurs contesta-tions par la voie de l’arbitrage, ne peut recevoir aucune atteinte par les actes du Pouvoir législatif». Questa concezione della giustizia influenza l’organizzazione giudiziaria, con l’introduzione del reclutamento elettivo e un’organizzazione capillare delle corti. con il passaggio alla «justice d’etat» è riformata la carte judiciaire, sono aboliti i numerosi tribunali distrettuali ed è attributo al Ministro della giustizia con decreto del 17 messi-doro anno X (quindi concretamente con la legge finanziaria dello stesso anno) l’onere


zionale entro cui prende forma il modello di riferimento degli ordina-menti “burocratico-gerarchici” sviluppa i presupposti filosofico-politici abbozzati nel periodo rivoluzionario, continuando a ispirarsi al legicen-trismo e dando luogo a sistematiche forme di codificazione (2). Anche nel rapporto tra amministrazione e giurisdizione, il regime napoleonico sviluppa i principî rivoluzionari: è il caso della costruzione di un sistema di giustizia amministrativa, sia attraverso l’istituzione del Conseil d’Etat, incaricato di «risolvere le difficoltà sollevate in materia amministrativa», sia attraverso il rafforzamento del contenzioso amministrativo con le riforme del 1806 (3).

finanziario dei tribunali e del personale giudiziario, sin lì garantito dai dipartimenti. come noto, la Rivoluzione francese comporta lo stravolgimento dell’organizzazione giudiziaria, in connessione all’esigenza di eliminare il retaggio dell’Ancien Régime rap-presentato dai Parlamenti e, nel lungo periodo, all’evoluzione stessa dello Stato tipica di altri ordinamenti europei, come evidenziano anche i tentativi prerivoluzionari di ri-forma, su cui J. hilaire, Ancien Régime, in l. caïdiet (a cura di), Dictionnaire de la justice, Paris, Puf, 2004, p. 39 s., a. giuliani – n. picardi, La responsabilità del giudice, Milano, Giuffrè, 1995, p. 69, g. reBuffa, La funzione giudiziaria, Torino, Giappichelli, 1993, p. 55. Sulle riforme simili intraprese in ambito economico, fiscale, amministrativo e sociale, J. ellul, Histoire des institutions. XVI-XVIII siècle, Paris, Puf, 1999 [1956], pp. 235-250 e pp. 250-262, m. miaille, L’Etat du droit, Grenoble, Maspero, 1978, p. 77. Sulle riforme in altri Stati, c. castellano, Tra biografia e autobiografia: la storia della magistratura nel XIX secolo, in s. gamBino (a cura di), La Magistratura nello Stato costi-tuzionale. Teoria ed esperienze a confronto, Milano, Giuffrè, 2004, p. 349 per la Prussia, l. ingBer, Le modèle napoléonien du juge et son influence en Belgique, in a. giuliani – n. picardi, L’ordinamento giudiziario, I, Documentazione storica, Rimini, Maggioli, 1985, pp. 137-143. Sui caratteri del potere giudiziario sotto la Rivoluzione, J.-p. royer, Histoire de la justice en France, 2ème ed., Paris, Puf, 2001, cit., pp. 273-358.

(2) Un sistema delle fonti a struttura codicistica è condizione imprescindibile del funzionamento del modello napoleonico di magistratura, configurandosi questa come «apparat[o] accessori[o] che ha funzione di specificazione del diritto codificato». m. r. ferrarese, Magistratura e Stato nel modello napoleonico, in Materiali per una storia della cultura giuridica, 1982, 2, p. 465. Gli artt. 4 e 5 del Code civil stabiliscono rispet-tivamente il divieto di non liquet e il divieto di emettere sentenze di carattere generale. Se il primo comporta l’abolizione del meccanismo del référé, aprendo nuove strade alla discrezionalità del giudice, la ratio legis è però quella di escludere la «possibilità per il giudice di esprimere un giudizio complessivamente sulla legge e di indirizzare in qual-che modo il legislatore». Il secondo si pone in linea di continuità con il risalente divieto di emettere arrêts de règlement.

(3) J.-l. halperin, 1789-1815: un quart de siècle décisif pour les relations entre la Justice et le Pouvoir en France, in Justices, 1996, 3, p. 20. Sul Conseil d’Etat, v. f. monnier, D’un Conseil d’Etat à l’autre, in aa.vv., L’administration de la France sous la Révolution, Genève, droz, 1992, pp. 115-142. due sono le ragioni principali che permettono lo «slittamento» del contenzioso amministrativo dal giudiziario all’am-ministrazione. La prima pertiene alla sfiducia progressiva dei rivoluzionari, più che nei

ordinamento giudiziario francese tra ‘800 e ‘900 75

Il punto di maggiore discontinuità rispetto alla fase propriamen-te rivoluzionaria risiede nella concezione dell’amministrazione. Viene meno la prospettiva essenzialmente “negativa” che aveva disarticolato le strutture amministrative e si realizza il rincongiungimento tra pouvoir administratif e pouvoir exécutif, con conseguenze rilevanti sulla configu-razione stessa del giudiziario (4). L’ordinamento giudiziario napoleonico risulta dal processo di appiattimento del giudiziario sull’esecutivo, che prende avvio nel periodo direttoriale, congiuntamente allo spostamento dell’asse del governo dal legislativo all’esecutivo. Il momento decisivo può essere convenzionalmente fissato al 1797, allorché il direttorio, di fronte all’ostilità del legislativo, fa entrare a Parigi una divisione dell’eser-cito ponendo sotto arresto uno dei propri membri e alcuni deputati (5). In tale periodo si afferma il primo elemento caratterizzante il modello francese burocratico-gerarchico di organizzazione della magistratura, vale a dire la subordinazione del giudiziario all’esecutivo.

I dibattiti svoltisi in Assemblea legislativa sull’attribuzione al direttorio del potere straordinario di nominare i giudici evidenziano da un lato la persistente popolarità del principio elettivo; ciononostante, proprio in quel periodo si opera in via di fatto la sostituzione dell’e-lezione con la nomina direttoriale (6). La stessa costituzione dell’an-no III (1795), pur mantenendo l’elezione come forma di reclutamento dei giudici, impone la riconferma da parte del direttorio il quale, lungi dall’esercitare un potere di ratifica formale quale è quello del Re sotto il regime vigente nel 1791, opera valutazioni di merito, revocando spesso i giudici eletti. Una via di compromesso, questa, successivamente per-corsa con il meccanismo delle listes de confiance, che cortocircuita il

confronti del giudiziario in sé (che non ha nulla di strutturalmente comparabile ai corpi autonomi d’antico régime), nei confronti del formalismo proprio della procedura giudi-ziaria; la seconda (connessa peraltro alla prima) pertiene a quella che è stata definita la «debolezza ideologica della funzione del giudicare»; si ritenne perciò che «l’esecutivo fosse in realtà titolare di una potestà di comando del tutto autosufficiente; e che proprio per questo esso avesse un pieno diritto a svincolarsi completamente dall’autorità delle corti» (l. mannori – B. sordi, Storia del diritto amministrativo, Roma-Bari, Laterza, 2003, p. 245). Tutto ciò fa sì che la funzione giudiziaria finisca per essere considerata negli anni a venire una funzione di governo.

(4) V. azimi, Servir la nation: agents et fonctionnaires publics, in Aa.vv., L’administration de la France, cit., p. 82; J. p. machelon, L’administration entre l’exécu-tif et le législatif, in aa.vv, L’administration de la France, cit., p. 17.

(5) J. ellul, Histoire des Institutions. XVI-XVIII siècle, cit., p. 135.(6) Sui dibattiti in Assemblea costituente, L.-J. perilhou, De l’inamovibilité de la

magistrature, Paris, comon editeur, 1849, p. 49 ss.


principio di sovranità popolare conciliando elezione e nomina dall’alto. Infine, le stesse norme costituzionali così definite finiscono per essere oggetto di deroga per via legislativa, allorché una legge del 22 frimaio anno IV (12 dicembre 1795) autorizza il direttorio a disporre nomine provvisorie ai ruoli giudiziari resisi vacanti.

Alcuni elementi indicano peraltro come questo processo non coin-volga solo la disciplina dei rapporti “esterni”, ma anche quella dei rap-porti “interni”. In breve, inizia a prender forma, seppur ancora allo stato embrionale, una gerarchia interna al corpo, a partire dall’orga-nizzazione delle corti: con la creazione di tribunali civili dipartimentali – assai meno numerosi rispetto ai preesistenti tribunali distrettuali – e la eliminazione del sistema a rete che frantumava il giudiziario in una moltitudine di tribunali (7), da una parte, e con l’abolizione dell’appel circulaire, dall’altra, si mette fine alla proliferazione dei giudici.

Il regime napoleonico sistematizza la tendenza definitasi nel perio-do direttoriale, evidenziando allo stesso tempo la contraddizione tra la dipendenza organica dal potere esecutivo e le forme di gerarchizzazione e di corporativizzazione.

1.1. Collegamento diretto tra giudiziario ed esecutivo.

Le caratteristiche originarie del modello tendono indubbiamente ad accentuare l’elemento “esterno” dell’organizzazione giudiziaria rispetto a quello “interno”. Il regime napoleonico costruisce infatti una «magi-stratura compatta e fedele al potere politico», poiché solo in tal modo è possibile concludere il decennale ciclo rivoluzionario e garantire la «pace borghese» (8). Il giudice appare più come strumento del potere che come servitore della legge (9), e la giustizia diviene una funzione “amministra-ta” per mezzo di giudici istituiti dall’esecutivo, vale a dire dal capo dello Stato, si presenti esso sotto le vesti di Primo console (costituzione dell’an-no VIII) o di Imperatore (costituzione dell’anno XII) (10).

(7) J.-l. halperin, 1789-1815: un quart de siècle décisif, cit., p. 18.(8) m. r. ferrarese, Magistratura e Stato, cit., p. 464.(9) p. truche, Justice et institutions judiciaires, Paris, La documentation française,

2001, p. 12.(10) L’art. 41 della costituzione dell’anno VIII dispone che « Le Premier consul

[…] nomme tous les juges criminels et civils autres que les juges de paix et les juges de cassation, sans pouvoir les révoquer». In base all’art. 67, « Les juges composant les tribunaux de première instance, et les commissaires du gouvernement établis près ces tribunaux, sont pris dans la liste communale ou dans la liste départementale. Les juges formant les tribunaux d’appel, et les commissaires placés près d’eux, sont pris dans la


Questa concezione si riflette a livello dottrinale nelle tesi di Henrion de Pansey – giudice del Tribunale di cassazione e futuro Ministro della giustizia della Restaurazione –, secondo il quale l’autorità giudiziaria, quale baluardo della proprietà privata e, in ultimo, della “libertà”, costi-tuisce un ramo del potere esecutivo, con competenze limitate all’ambito del diritto privato (11).

Alla base di questa concezione è il principio di unità del potere del-lo Stato da cui deriva un modello di «eliocentrismo istituzionale» (12) che struttura un rigido sistema di controlli dall’alto secondo uno sche-ma che affonda le proprie radici nell’assolutismo monarchico. Il nuovo disegno istituzionale della magistratura risulta dunque funzionale a un assetto di governo di tipo “cesaristico” o “bonapartista” (13).

Il ritardo con cui il giudice francese inizia a godere di un sistema di garanzie si inquadra peraltro in un fenomeno più generale che investe l’apparato funzionariale generalista nel suo insieme, in ragione del fat-to che l’attribuzione di uno statuto avrebbe comportato una modifica implicita della sua condizione di puro strumento di potere. nel caso della magistratura, prevale appunto l’idea «d’organiser au sommet de l’etat une force politique et sociale au service du régime, et de definir des pôles d’impulsion de l’action […] que de costruire une machine administrative homogène et regulière jusqu’à ses niveaux les plus subal-ternes» (14).

liste départementale. Les juges composant le Tribunal de cassation, et les commissaires établis près ce Tribunal, sont pris dans la liste nationale». Il sistema delle listes de notabi-lité è soppresso dal Senato-consulto del 16 termidoro anno X. La costituzione dell’anno XII dispone che «La justice se rend, au nom de l’empereur, par les offices qu’il institue» (art. 1). La stessa costituzione attribuisce all’Imperatore la nomina del presidente della corte di cassazione e dei giudici di pace (art. 135, titolo XIV: “de l’ordre judiciaire”). All’Imperatore, una legge del 16 settembre avrebbe riconosciuto anche il potere inter-pretativo in ultima istanza.

(11) J.-l. halperin, 1789-1815: un quart de siècle décisif, cit., p. 22. h. de pansey, De l’autorité judiciaire en France, Paris, T. Barrois, 1818.

(12) l. scuccimarra, La sciabola di Syeyès: le giornate di brumaio e la genesi del regime bonapartista, Bologna, Il Mulino, 2002, p. 167 ss.

(13) nel modello napoleonico originario il ruolo del capo dello Stato è molto ac-centuato rispetto a quello del Ministero della giustizia. Inizialmente (decreto consolare del 22 nevoso anno VIII), l’attività di questo, che coinvolge una serie di funzioni che esulano dall’amministrazione giudiziaria, è infatti sottoposta similmente a quanto avvie-ne per gli altri ministeri a un forte controllo da parte di un conseil d’administration de la justice presieduto da napoleone. Presto, il Ministro acquisirà una maggiore autonomia.

(14) p. rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990, p. 63.


ciò evidenzia la peculiarità dell’organizzazione giudiziaria napoleo-nica all’interno del più generale modello burocratico, nel senso che essa «appare compiuta più sotto il profilo della gerarchizzazione [esterna] del corpo che non sotto il profilo delle modalità di promozione e di reclutamento dei magistrati» (15), che rimangono in un primo tempo sotto lo stretto controllo dell’esecutivo. La costruzione di una chiara gerarchia interna si realizza infatti di pari passo con il rafforzamento delle garanzie esterne e con il subentrare, al controllo diretto sul corpo da parte del potere politico, di forme indirette in quanto mediate dai gradi più elevati. Tutto ciò emerge chiaramente dalle norme relative al reclutamento, alla carriera, alla disciplina come anche dalla concezione dell’inamovibilità, che costituisce una cartina di tornasole per valutare la portata effettiva degli elementi esterno e interno.

Anzitutto, l’ordinamento napoleonico prevede un percorso forma-tivo e professionale del magistrato dalle funzioni di uditore (conseiller auditeur) e di giudice supplente (juge suppléant), che presuppongono in linea di principio l’esistenza di una gerarchia giudiziaria e di una car-riera. I canali di accesso di tipo verticale costituiscono però, di fatto, solo l’eccezione, mentre la configurazione gerarchica della magistratu-ra francese rimane a lungo incerta, quantomeno sino al decreto del 21 luglio 1927, mentre in generale la carriera del magistrato ha carattere statico, poiché il magistrato, soprattutto di provincia, tende a esercitare per tutta la vita le funzioni nella medesima giurisdizione o circoscrizione giudiziaria (16).

(15) m. r. ferrarese, Magistratura e Stato, cit., p. 472.(16) Le biografie professionali dei magistrati francesi dell’epoca danno conto della

natura ancora imperfetta della gerarchia giudiziaria francese, poiché i magistrati sono generalmente nominati direttamente ai posti più elevati senza che debbano passare per i gradi inferiori e intermedi, secondo uno schema che si perpetua oltre il regime napo-leonico (m. rousselet, L’avancement dans la magistrature au XIX siècle, in Revue des travaux, 1965, 1er semestre, p. 112; g. sautel – J.-l. harouel, Histoire des institu-tions publiques depuis la Révolution française, Paris, dalloz, 1997, pp. 436-442). Si è così osservato che «les carrières – où le cumul entre fonctions publiques, politiques et judiciaires est encore possible et même fréquent – se présentent souvent comme des fragments de vie éparpillés dans le temps» (J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 527). La carica di Primo presidente della corte di cassazione, per limitarsi all’esempio più significativo, è ricoperta da personalità poliedriche, giuristi di ampio respiro e uomini politici, figure insomma non identificabili con quella del funzionario di carriera: è il caso di Tronchet, Muraire, de Sèze, dello stesso Henrion de Pansey, di Portalis. Tronchet (1723-1806), Primo presidente del Tribunale tra il 1° floreale dell’anno VIII e il 15 ventoso dell’anno IX (aprile 1800-marzo 1801), è avvocato e uomo politico, eletto agli stati generali del 1789. Muraire (1750-1837) svolge funzioni politiche prima, durante


In secondo luogo, per tutta la prima metà del XIX secolo esiste solo un’organizzazione embrionale dell’avanzamento (17), basata sulle circo-lari del 18 fruttidoro anno XI (16 settembre 1803) e del 6 fruttidoro anno XII (24 agosto 1804). Queste instaurano il sistema della presenta-zione (présentation): la nomina alle funzioni di giudice di prima istanza e di appello è effettuata a partire dalla lista di tre candidati “presentati” dai presidenti e dai procuratori generali di corte di appello limitatamen-te alla circoscrizione giudiziaria di riferimento (18), secondo criteri di valutazione quali la capacità, la condotta politica e la ricchezza: le note (notices) di presentazione contengono dunque informazioni di carattere sia professionale che personale (19).

La progressione di carriera dei magistrati rimane perciò sottoposta per lungo tempo alla discrezionalità dell’esecutivo (leggi: del Primo con-sole, poi Imperatore, e del Ministro della giustizia), essendo tesa peraltro a favorire i membri del pubblico ministero (parquet), sprovvisti contra-riamente ai loro colleghi giudicanti della garanzia dell’inamovibilità e gerarchicamente dipendenti dal Ministro della giustizia. nonostante le proclamazioni dei ministri succedutisi nel tempo, alle liste presentate da-gli chefs de cour raramente è dato seguito e al sistema delle presentazioni

e dopo la Rivoluzione (sindaco, deputato, presidente del consiglio degli Anziani sotto il direttorio); è nominato Primo presidente il 15 ventoso dell’anno IX e mantiene la carica sino al maggio 1815. de Sèze (1748-1828), Primo presidente dal febbraio 1815 al maggio 1828, è avvocato e difensore di Luigi XVI. de Pansey (1742-1829) è avvocato e giurista; prima di essere nominato Primo presidente nel 1828 è giudice (1800) quindi presidente della chambre des requêtes (1809). Portalis (1778-1858), infine, è diploma-tico e uomo politico; prima di accedere alle funzioni di Primo presidente nel 1829 è nominato consigliere di Stato (1808), presidente della corte di appello di Angers (1813), presidente della corte di cassazione (1824), Ministro della giustizia (1828-1829) e degli Affari esteri (1829). Un altro fenomeno caratteristico è l’avanzamento a ritroso, verso funzioni minori e in aree di provincia: un fenomeno connesso alla configurazione socio-logica della magistratura dell’epoca, e che solo in un periodo più tardo sarà soppianta-to dall’emergere di una categoria di magistrati rivolti più o meno ambiziosamente alle funzioni più elevate, nonostante l’assottigliamento delle differenze salariali tra i diversi livelli e grazie certamente all’impoverimento delle condizioni materiali (o, sotto altra prospettiva, del mutamento dei ceti di provenienza del personale giudiziario).

(17) m. rousselet, L’avancement dans la magistrature, cit., p. 118.(18) Il capo dello Stato avrebbe nominato uno dei tre candidati sulla base di un

rapporto redatto dal Ministro della giustizia.(19) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 625. Specificazioni ulteriori vengono

dalle circolari ministeriali del 31 gennaio 1824, del 17 luglio 1827, del 27 ottobre 1829, del 29 ottobre 1830. È anche previsto che in taluni ambiti territoriali i Presidenti di corte consultino i presidenti delle “compagnie giudiziarie”.


si sovrappone quello delle raccomandazioni da parte di uomini politici o di personaggi in vista, parlamentari in particolare (20).

Il diretto collegamento tra esecutivo e magistratura risulta poi dal-la portata effettiva del principio di inamovibilità, pur affermato dalla costituzione dell’anno VIII (21). Anzitutto, lo stesso articolo 68 della costituzione subordina l’inamovibilità all’iscrizione nelle listes de no-tabilité. Il senatoconsulto del 16 termidoro anno X (30 luglio 1802) sopprime quindi le liste, dando al principio tutta la sua forza. Il senato-consulto del 12 ottobre 1807 deroga infine ad esso in maniera sensibile, disponendo che l’inamovibilità dei giudici decorra a partire dal quinto anno di esercizio delle funzioni «si, à l’expiration de ce délai, Sa Majesté l’empereur et Roi reconnaît qu’ils méritent d’être maintenus dans leurs places» (22). La creazione con legge del 1808 della figura dell’uditore dà inoltre vita a una figura di nomina temporanea e sprovvista delle garanzie degli altri magistrati giudicanti: una figura, per così dire, in limine, una sorta di cavallo di Troia nella “città” giudiziaria, come lo è, per molti e non dissimili aspetti, il magistrato requirente. Il regime na-poleonico perpetua infine la prassi epurativa con conseguenti deroghe al principio di inamovibilità. È il caso dell’epurazione mascherata effet-tuata sulla base della legge del 20 aprile 1810, il cui articolo 3 dispone l’installazione delle corti imperiali per procedere alla riorganizzazione delle giurisdizioni e all’aumento di personale.

(20) m. rousselet, Histoire de la magistrature française des origines à nos jours, T. II, Paris, Plon, 1957, p. 143 s., che riporta a titolo di esempio i dati delle nomine a consigliere presso la corte di appello di Rennes tra il 1834 e il 1842, dove su sei nomi-ne, cinque erano state conferite contro le presentazioni del presidente. Proprio dalle critiche suscitate da questo sistema prende forma dalla metà del XIX secolo il dibattito relativo all’istituzione di una graduatoria per l’avanzamento e all’organizzazione di una gerarchia giudiziaria coerente soprattutto ad opera dei dottrinari e dei liberali.

(21) Art. 68: «i giudici, tranne che i giudici di pace, conservano le loro funzioni a vita, a meno che non siano condannati per forfaiture, o che non siano mantenuti sulle liste di eligibilità».

(22) Art. 1. L’intervento si giustificava in parte con la scarsa qualità del personale giudicante sortito dalla prima epurazione napoleonica, che comportava gravi conse-guenze sull’efficienza dello stesso sistema giudiziario, v. Jeanvrot, La magistrature. I. L’inamovibilité sous l’ancienne monarchie, sous la Révolution et depuis le dix-huit bru-maire, Paris, cotillon-Marescq, 1882, p. 163 ss. La lista dei magistrati da destituire sa-rebbe stata redatta da una commissione composta da dieci senatori. In applicazione di queste disposizioni sono emanati i due decreti del 24 marzo 1808, dei quali uno revoca sessantotto magistrati, l’altro stabilisce che il ministro avrebbe chiesto la dimissione a novantaquattro magistrati.


Anche nella responsabilità disciplinare, responsabilità per definizio-ne interna, prevale il principio del collegamento diretto alle strutture esecutive. Al vertice della gerarchia è il Ministro della giustizia, che as-sume il titolo di «grand-juge» e, come già il cancelliere d’ancien régime, possiede un diritto di sorveglianza sui tribunali e i suoi membri (23). Il Ministro presiede inoltre il Tribunale di cassazione, che ha anch’esso un potere di censura e disciplinare sui membri delle giurisdizioni penali e di appello. diversamente dal Ministro, il Tribunale non può revocare un giudice, ma solo sospenderlo «per causa grave» e chiedergli di giustifica-re la propria condotta di fronte al Ministro, mentre in un primo tempo (in base alla legge del 27 ventoso anno VIII) il Tribunale di cassazione si vede riconosciuto solo il potere di inviare annualmente al Governo una delegazione che esponga le misure per porre fine agli abusi che si siano prodotti nell’esercizio della funzione giurisdizionale e per stabilire nei tribunali la migliore disciplina tanto tra i giudici quanto tra i funzionari ministeriali (24). Solo in via ausiliaria, infine, i singoli tribunali hanno competenza disciplinare sui propri membri (25).

(23) creando il Ministero della giustizia, già la legge del 27 aprile-25 maggio 1791 attribuisce al Ministro poteri disciplinari comprendenti la possibilità di intrattenere una corrispondenza periodica con i tribunali e i commissari del re, il potere di avvertimento (avertissement) nei confronti dei giudici e di vegliare alla buona amministrazione della giustizia.

(24) «Ainsi, l’action disciplinaire de la haute juridiction n’existait même pas à l’état d’ébauche», J.-J. clère, L’exercice du pouvoir disciplinaire dans la magistrature depuis les débuts du Consulats jusqu’à la loi du 30 août 1883, in aa.vv., Juger les juges: du Moyen-Age au Conseil supérieur de la magistrature, Paris, La documentation Française, 2000, p. 117, il quale ricorda che «pour évaluer le degré d’immixtion du gouvernement dans la sphère judiciaire [disciplinare] […] un arrêté des consuls du 27 brumaire an X (17 novembre 1801) qui après avoir annulé un jugement par suite de conflit n’hésita pas à ordonner au président du tribunal concerné de se rendre devant le conseil d’etat pour faire savoir si la conduite du tribunal n’est que l’effet d’une simple erreur d’opinion ou s’il faut l’attribuer à une affectation coupable».

(25) Art. 81 del Senato-consulto del 16 termidoro anno X (4 agosto 1802): Il minis-tro «a sur les tribunaux, les justices de paix et les membres qui les composent, le droit de les surveiller, et de les reprendre»; art. 82: «Le Tribunal de cassation, présidé par lui, a droit de censure et de discipline sur les tribunaux d’appel et les tribunaux criminels; il peut, pour cause grave, suspendre les juges de leurs fonctions, les mander près du grand-juge, pour y rendre compte de leur conduite»; art. 83: «Les tribunaux d’appel ont droit de surveillance sur les tribunaux civils de leur ressort, et les tribunaux civils sur les Juges de paix de leur arrondissement». V. anche gli articoli 31 e 56 del 20 aprile 1810. Le funzioni del Tribunale di cassazione, che fa ormai parte del giudiziario, ne fanno una sorta di regolatore dello stesso, g. sautel – J.-l. harouel, Histoire des institutions, cit., p. 285.


1.2. Corporativismo e gerarchizzazione.

Sancendo il passaggio da un giudice non professionale di origine elettiva a un giudice professionale e di carriera il cui status è assimilato a quello del funzionario amministrativo, l’ordinamento giudiziario na-poleonico porta a conclusione la transizione da un potere giudiziario neutralizzato e diffuso, «invisibile et nul» – quale appunto è quello ri-voluzionario di origine elettiva –, all’idea di un “corpo” che trova nella simbologia della toga la manifestazione esteriore più evidente (26). Se la magistratura è «strumento di conservazione del nuovo ordine sociale borghese» (27), essa non può avere struttura diffusa né origine elettiva, caratteri che la renderebbero difficilmente controllabile nonché suscet-tibile di resistenza nelle regioni dove più radicata è l’ideologia contro-rivoluzionaria. In termini in parte simili a quanto sarebbe avvenuto alla nascita della III Repubblica – allorché tornerà a parlarsi di magistratura elettiva – si genera un forte attrito tra motivazioni pratiche e considera-zioni ideologiche, e il sistema elettivo dimostra la sua scarsa applicabili-tà al contesto francese.

La concezione corporativa della magistratura rientra d’altra parte in un contesto più ampio di corporativizzazione delle istanze istituzionali ti-pica del regime napoleonico: «à partir des années 1805 environ, on serait porté à tempérer l’individualisme caractéristique de 1789 pour retrouver une conception corporative: la nation étant conçue comme un ensemble de corps juxtaposés, ayant chacun ses fonctions, disposant d’une certaine autonomie, quitte à harmoniser leur action, voire à l’inspirer, par des interventions gouvernamentales souvent plus appuyées (institutionnelle-ment ou pratiquement) que les arbitrages royaux d’Ancien Régime» (28). Alla subordinazione della magistratura nei confronti dell’esecutivo si ac-compagna dunque la ricostituzione della sua identità sociale e istituzio-nale: la magistratura diviene nella terminologia giuridica ordine giudizia-rio (ordre judiciaire) (29) ed è indicata come «grand corp de l’etat» (30),

(26) Il decreto del 2 nevoso anno XI (23 dicembre 1802) introduce nuovamente la toga – nera per i giudici di tribunale e rossa per i consiglieri – abolita nel periodo rivoluzionario.

(27) m. r. ferrarese, Magistratura e Stato, cit., p. 466.(28) g. sautel – J.-l. harouel, Histoire des institutions, cit., p. 272. In riferimen-

to all’amministrazione napoleonica, p. legendre, Stato e società in Francia, Milano, edizioni di comunità, 1978, p. 44.

(29) Vedi le costituzioni dell’anno VIII e dell’anno XII(30) J.-l. halperin, 1789-1815: un quart de siècle décisif, cit., p. 20. Sull’«amministrazione

come ceto sociale» tra ‘800 e ‘900, p. legendre, Stato e società in Francia, cit., p. 42.


mentre tornano in auge la simbologia e la terminologia antiche (31). In quest’ottica, la magistratura è «un nobile incarico riservato a coloro che hanno dei redditi» – sino al 1910 la funzione di giudice supplente non è remunerata (32) – e dà luogo a una “casta” su basi censitarie nel segno dell’omogeneità con il potere politico e con la base sociale ad esso sotto-stante, come evidenziato dal criterio patrimoniale e da quello della con-dotta politica per la nomina alle differenti funzioni.

elementi di corporativizzazione istituzionale della magistratura sono presenti in nuce nei meccanismi istituiti per far valere la responsa-bilità per forfaiture (33) dei giudici. Gli articoli 80 e seguenti della legge del 27 ventoso anno VIII dispongono che l’azione di fronte ai tribunali ordinari sia introdotta dal Tribunale di cassazione, che assume così le funzioni di giuria di accusa (jury d’accusation): questa specifica forma di responsabilità è allora organizzata in un quadro corporativo e non nel quadro delle relazioni gerarchiche con l’esecutivo. Ma anche l’articolo 83 della costituzione dell’anno X, prevedendo come si è visto un diritto di sorveglianza nei confronti delle giurisdizioni, contiene i germi della futura corporativizzazione.

nella stessa ottica, con decreto del 16 marzo 1808 è creata la figura del consigliere uditore. nominato presso un tribunale o una corte di appello senza far parte della magistratura, esso dispone di voto consul-tivo e rappresenta il tentativo «d’une reconstitution progréssive d’un corps de magistrature cohérent au lendemain de la Révolution» (34). L’esigenza sottesa alla creazione dell’uditore è infatti quella di risolvere all’interno del corpo giudiziario il nodo della formazione del giudice e c’è chi ha messo in evidenza il carattere aristocratico di questa catego-

(31) non solo i magistrati riacquistano l’“onore” della toga, ma i giudici di appello e di cassazione riacquistano il titolo di consiglieri, i tribunali di appello diventano corti, i tribunali penali corti d’assise, si torna a parlare di primi presidenti, di procuratori generali e di avvocati generali (termine con cui si indicano i sostituti del Procuratore generale), mentre le corti d’appello decidono attraverso arrêts.

(32) Art. 98 della legge dell’8 aprile 1910. Si tenga conto che ancora nel 1900 il giudice supplente rimane tale per circa 7/8 anni.

(33) La forfaiture, che non ha una definizione in nessun testo legale, consiste nella violazione dei doveri pubblici da parte di un pubblico ufficiale.

(34) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 500. La nomina avviene tra coloro che giustifichino un diploma universitario (licence) giuridico e un’esperienza di due anni presso il foro. Tali condizioni, introdotte con legge del 20 aprile 1810, costituiscono un’evidente evoluzione rispetto a quanto previsto dalla precedente legge del 27 vento-so anno VIII, che è al riguardo muta, limitandosi a prescrivere una condizione di età (trent’anni) e l’iscrizione alle listes de notabilité.


ria liminare di magistrati, di cui fanno parte i giovani provenienti dalle grandi famiglie giudiziarie. cionononostante, il sistema di formazione rimane abbastanza blando (35) e di fatto l’accesso dalla base della gerar-chia costituisce ancora l’eccezione piuttosto che la regola (36).

Infine, l’ampia discrezionalità di cui gode l’esecutivo nella nomina dei giudici trova un limite nell’istituzione di forme di cooptazione, di cui sono un esempio le menzionate circolari del 18 fruttidoro anno X e del 6 fruttidoro anno XII (37).

A fronte di forme limitate di strutturazione della gerarchia interna del corpo, il principio gerarchico si esplica pienamente nell’organizzazione delle corti, che nel tempo risulterà essere tra le più complesse dell’epoca (e tra le più elefantiache per l’estensione numerica del corpo) (38) e che più di tutto contribuisce in questa fase a differenziare il modello francese da quello inglese. La Rivoluzione aveva dato luogo a un sistema razionale, alla cui base si trovano i tribunali distrettuali (tribunaux de district, pari a 553 circoscrizioni, espressione dell’ideale della justice de proximité) (39), sostituiti, sotto il direttorio, dai meno numerosi tribunali civili. La legge dell’agosto 1790 aveva abolito l’appello concepito come ricorso a un or-gano detentore di un’autorità maggiore, in favore dell’appello cosiddetto “circolare” (40), in base al quale i ricorsi contro le decisioni di un tribunale distrettuale sono portati di fronte a uno dei sette tribunali distrettuali geo-

(35) In effetti, nella prima fase della sua strutturazione il modello napoleonico non contempla alcun meccanismo specifico di formazione del magistrato. Presto si sarebbe sviluppata la tendenza a ricostituire meccanismi di formazione specifici, in principio con iniziative di carattere privato, come quella che porta all’istituzione dell’Académie de législation et de l’Université de jurisprudence, in seguito con l’istituzione di vere e pro-prie écoles de droit con la legge del 22 ventoso anno XII. Solo a partire dal 1810 (legge del 20 aprile) sono introdotte alcune condizioni che conciliano esigenze di formazione di tipo teorico ed esigenze di formazione pratica. J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 427.

(36) Alla nomina di consigliere uditore segue quella di giudice supplente (juge sup-pléant) vero e proprio magistrato – e infine la nomina a giudice ordinario.

(37) Supra p. 79.(38) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 648. nel 1831 si contano 17.000 magi-

strati, giudici di pace e supplenti compresi.(39) I tribunali distrettuali sono organi giurisdizionali di dimensioni ridotte – cinque

giudici, un procuratore e un cancelliere – che vogliono essere espressione di un «potere giudiziario frammentato secondo l’ideale di una giustizia invisibile conforme all’inse-gnamento di Montesquieu», J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 292.

(40) L’istituzione dell’appello circolare, ispirata alla prassi del diritto canonico, è og-getto in Assemblea di un ampio dibattito dalle forti basi teoriche, J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 293.


graficamente più vicini. nessun rapporto di gerarchia tra le giurisdizioni, dunque, mentre il Tribunale di cassazione, che ha la funzione di man-tenere una certa uniformità giurisprudenziale attraverso il meccanismo del référé législatif, si configura piuttosto come organo di «sorveglianza» esterno, poiché istituito «presso il corpo legislativo» (41) e dotato non solo di poteri di monitoraggio dell’attività delle corti, ma anche del potere di far valere la responsabilità dei giudici.

Il consolato avrebbe ricostituito la gerarchia dei tribunali, dopo che l’iniziativa in tal senso era già stata presa sotto il direttorio con la sostituzione dei tribunali distrettuali con i tribunali civili. La legge del 27 ventoso anno VIII (18 marzo 1800) innalza nuovamente la piramide delle giurisdizioni civili, creando una corrispondenza con le circoscri-zioni amministrative: canton, arrondissement, département. Al primo livello è il giudice di pace, che si configura come giudice unico; viene quindi il tribunale di primo grado (première instance) per un totale di quattrocento giurisdizioni (la carta giudiziaria rimane immutata fino al 1920), divise in cinque classi in base alla popolazione delle città dove sono fissate le rispettive sedi (42). Al livello superiore, competenti per

(41) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 296. L’influenza sull’istituzione di un organo esterno di sorveglianza (nonché sulla disposizione dell’art. 3 della costituzione del 1791, derivata proprio dalla legge del 1790, per cui «i tribunali non possono interfe-rire sull’esercizio del Potere legislativo o sospendere l’esecuzione delle leggi») delle pra-tiche degli arrêts de règlement è abbastanza evidente. Si vedano sul punto i rapporti di n. Bergasse, Rapport sur l’organisation du pouvoir judiciaire, 17 agosto 1789, e di J. g. thouret, Discours sur la réorganisation du pouvoir judiciaire, 24 marzo 1790. Secondo Robespierre, «le Tribunal de cassation […] est le protecteur des lois, le surveillant et le censeur des juges, en un mot, il est placé en dehors de l’ordre judiciaire, et au-dessus de lui, pour le contenir dans le bornes et dans les règles où la constitution le renferme», citazione in J. godechot, Les institutions de la France sous la Révolution et l’Empire, Paris, Puf, 1951, p. 124. Sul Tribunale di cassazione, si vedano i lavori di J.-L. Halperin, tra cui in particolare Le tribunal et les pouvoirs sous la Révolution (1790-1799), Paris, LGdJ, 1987.

(42) La prima classe comprende il tribunale della Senna, composto da 24 giudici e 12 supplenti, per sei sezioni. La seconda classe comprende i tribunali di Marsiglia, Bordeaux e Lione – città sopra i 100.000 abitanti – composti da 10 giudici e 5 supplenti, per un totale di tre sezioni.La terza classe comprende sedici tribunali composti da 7 giu-dici e 4 supplenti, per due sezioni. Vengono infine i tribunali a sezione unica, costituiti da 4 o da 3 giudici. Originariamente il Primo console nomina ogni tre anni il presidente di tribunale tra i giudici e, laddove vi sia più di una sezione, uno o più vicepresidente. dall’anno XII la nomina dei presidenti è a vita. Ogni tribunale ha un pubblico ministe-ro – originariamente solo con funzioni in ambito civile – composto dal commissario del governo e da tanti sostituti quante sono le sezioni oltre alla prima. I tribunali penali, il cui presidente è scelto ogni anno dal Primo console, sono inizialmente istituiti al livello


circoscrizioni pari ad almeno tre dipartimenti, sono i tribunali di appel-lo – corti a partire dal 1804, corti imperiali dal 1810 –, istituiti spesso in centri dove un tempo erano istituite le corti sovrane (cours souveraines) d’Ancien régime (43). Le classi dei tribunali di appello sono definite in base alla popolazione della circoscrizione giudiziaria di competenza, e sono in numero di tre (44).

Infine, il Tribunale di cassazione – anch’esso Corte a partire dal 1804 – diventa a tutti gli effetti parte integrante dell’organizzazione giu-diziaria, sebbene i 45 giudici che lo compongono continuino a essere eletti dal Senato fino al 1814 e i tre presidenti nominati dal capo dello Stato (45).

2. 1830-1946: un secolo di dibattiti sulla riforma dell’ordinamento giu-diziario.

nel periodo che va dalla prima metà del XIX alla metà del XX seco-lo l’organizzazione giudiziaria e le prassi giudiziarie sono caratterizzate da una forte stabilità, a fronte della estrema mutevolezza costituzionale, secondo una dinamica già evidenziata dagli studiosi dell’amministrazio-ne francese relativamente all’organizzazione amministrativa. Tra il 1830 e il 1946 le modifiche alla disciplina dell’ordinamento giudiziario sono

dipartimentale e hanno funzioni di appello in materia correzionale. Presto, la giustizia penale torna a far parte della gerarchia, poiché le corti d’assise, istituite solo nel corso della sessione trimestrale, sono costituite da un Presidente – consigliere nominato dal primo presidente di corte d’appello – e da quattro consiglieri o altri membri di tribunale.

(43) Fa eccezione la estesa circoscrizione del Parlamento di Parigi, che è scorporata in sette giurisdizioni differenti. La corte di Parigi avrebbe coperto sette dipartimenti. dopo Parigi, la seconda per estensione è la giurisdizione di Rennes. La ripartizione fu secondo alcuni affidata al terzo console Lebrun, che era stato segretario particolare del cancelliere Maupeou all’epoca della riforma, J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 438.

(44) La prima classe comprende i tribunali di Parigi (33 giudici), Rennes (31), douai (25), Lione (25) ed Aix (20), i quali fanno riferimento a circoscrizioni con più di due mi-lioni di abitanti. ciascuno di questi tribunali è composto da 3 sezioni. La seconda classe, che fa riferimento a ciscoscrizioni di più di un milione di abitanti, comprende tribunali di 2 sezioni (20, 21 o 22 giudici). La terza classe, infine, fa riferimento a ciscoscrizioni sotto il milione di abitanti e comprende tribunali a sezione unica (12, 13 o 14 giudici). In totale, sono 27 corti, per un totale nel 1830 di 912 membri.

(45) Il référé è abolito e sostituito, in caso di secondo ricorso per lo stesso motivo, da una deliberazione a sezioni riunite. L’Imperatore diventava però il supremo interprete della legge in seguito a una legge del 16 settembre 1807. Il Tribunale risulta composto da tre sezioni. nel 1938 sarà istituita una sezione sociale.


relativamente limitate e non ne intaccano il nucleo originario (46). con

(46) Le coordinate essenziali dell’ordinamento giudiziario trovano una sostanziale conferma nel periodo della Restaurazione e poi della cosiddetta Monarchia di luglio. Le due costituzioni del 1814 e del 1830 ripropongono entrambe il principio di un’ammi-nistrazione del corpo accentrata (rispettivamente, articoli 57/58 e 48/49) e di un’orga-nizzazione interna di tipo piramidale (articoli 59 e 50). esse si soffermano soprattutto sul collegamento tra giudici e monarca, affermando che la giustizia è amministrata in suo nome e attribuendo ad esso il potere di grazia (rispettivamente articoli 67 e 58). L’art. 5 dell’ordinanza del 12 luglio 1815 ribadisce a sua volta la rigidità di tale lega-me, introducendo espressamente il principio della istituzione regia (institution roya-le). L’affermazione dell’istituzione regia chiude in breve tempo la controversia attorno all’interpretazione dell’art. 58 della carta del 1814, in base al quale «Les juges nommés par le Roi sont inamovibles». Si trattava di stabilire se il termine “Re” si riferisse alla persona – soluzione infine adottata e che si pone in continuità con la concezione del giudice esercitante funzioni delegate – o piuttosto all’istituzione monarchica: nel pri-mo caso l’inamovibilità sarebbe stata garantita sino alla morte di ciascun monarca, nel secondo a vita, g. pirard, Inamovibilité de la magistrature et nécessité de la maintenir, Paris, Imprimerie et librairie générale de jurisprudence, 1878, p. 15. Al momento della sua successione al trono, nel 1824, carlo X invia ai tribunali lettere di conferma dei loro poteri, sancendo così indirettamente il decadere dell’inamovibilità. negli stessi anni vie-ne inoltre presentato un progetto, seppur rigettato dalla camera dei Pari, chiaramente ispirato al regime instaurato nel 1807 e volto alla sospensione dell’inamovibilità nel primo anno di esercizio delle funzioni. Le discussioni relative all’estensione effettiva del principio di inamovibilità caratterizzano anche il dibattito italiano: mi riferisco princi-palmente alla questione della “finestra” dei primi tre anni di esercizio entro i quali non vale il principio di inamovibilità, prevista dall’art. 69 dello Statuto. La questione è se il computo dei tre anni debba partire dall’entrata in vigore dello Statuto o dalla nomi-na del giudice. Questa seconda opzione avrebbe comportato il mantenimento di gran parte della magistratura piemontese del periodo prestatutario; prevale infine proprio la seconda interpretazione, secondo un’interpretazione in accordo con l’art. 98 della legge elettorale del 17 marzo 1848, che fa rientrare i magistrati amovibili tra le cate-gorie di funzionari non eleggibili come deputati, e con la convalida in sede di verifica dei poteri dell’elezione di Giovanni Siotto-Pintor, consigliere presso la corte di appello cagliari (m. a. ridolfo, «Giudiziario» ed «esecutivo» nell’ordinamento giudiziario ita-liano (1848-1900), in Storia Amministrazione Costituzione, Annale ISAP, 2005, 13, p. 187; nel caso di Matteo Arminyon, anch’egli consigliere di corte d’appello, la camera non convalida però l’elezione, m. d’addio, Politica e magistratura (1848-1876), Milano, Giuffrè, 1966, p. 14 s.). Le discussioni riguardano anche la questione se l’inamovibi-lità si riferisca solo al grado (funzione) o anche alla sede: l’art. 1 della legge 1186 del 19 maggio 1851 (c.d. legge Siccardi) opta per la “versione” assoluta dell’inamovibilità, estesa alla funzione e alla sede, e per il principio del consenso del giudice. Qualche anno dopo, il decreto del 13 novembre 1859 (decreto Rattazzi) limita l’inamovibilità al solo grado: l’art. 199 prevede infatti la possibilità di trasferimento «da una corte o da un tribunale ad altra corte o tribunale, con parità di grado e di stipendio», per «l’utilità del servizio». Tornando alla Francia, non interviene in ambito giudiziario alcuna modifica normativa di rilievo, se si eccettuano i due interventi che vanno a toccare il vertice e la base della gerarchia giudiziaria, il primo dei quali rafforza ulteriormente il legame


tutta probabilità, le ragioni di questa stabilità – vera e propria resistenza a ogni tipo di evoluzione – vanno ricercate nelle ampie fratture interne al sistema politico francese, che si manifestano nella mutevolezza dei regimi politici.

Le epurazioni periodiche dei funzionari (47), definite eufemistica-mente «mesures à court terme d’harmonisation» (48), fungono da val-vola di sfogo nel rapporto conflittuale tra un potere politico instabile e l’amministrazione in generale, e nello specifico l’amministrazione della giustizia. esse ristabiliscono l’omogeneità tra potere politico e magi-stratura, che viene meno in forme più o meno accentuate a ogni ca-

tra l’esecutivo e la magistratura. Si tratta anzitutto dell’ordinanza regia del 15 febbraio 1815, che abolisce il principio dell’elezione dei consiglieri di cassazione da parte della camera alta per attribuirlo al Re. Il secondo intervento consiste nella soppressione, con legge dell’8 dicembre 1830 – ma siamo già sotto la monarchia di luglio –, dei giudici uditori e dei consiglieri uditori, il cui posto è preso dalla figura del giudice supplente. Questa misura non muta il carattere sostanzialmente aristocratico del reclutamento ver-ticale, poiché il giudice supplente non è remunerato, m. rousselet, Histoire de la magi-strature, cit., pp. 197-202. di fronte ai mutamenti coinvolgenti il sistema costituzionale, la stabilità della base sociale, l’irreversibilità della fine dell’ancien régime – politicamente rappresentato dagli ultras –, e la riproposizione di un modello fortemente censitario, costituiscono tutti elementi di continuità tra il regime napoleonico e i regimi affermatisi tra il 1814 e il 1848 che spiegano il mantenimento dei lineamenti organizzativi dell’ordi-namento giudiziario. «Alla prima Restaurazione, la carta tanto propiziata dalla liberale Inghilterra e «concessa» da Luigi XVIII poneva come condizione per essere elettore 300 franchi di contribuzione, e addirittura 1000 per risultare eleggibile. Ma tale brutale modello censitario non era una novità. era la riproposizione, sotto altra forma, di ciò che Bonaparte aveva stabilito dopo il 18 brumaio. Il 1814 non fa che codificare il colpo di mano classista del 1799 (appesantito ulteriormente nel 1804)», l. canfora, La demo-crazia. Storia di un’ideologia, Bari-Roma, Laterza, 2006, p. 99. ciò nonostante, questo periodo – e in particolare i diciotto anni tra il 1830 e il 1848 – riveste un’importanza particolare, costituendo secondo alcuni un’epoca «cerniera» ancor più del decennio di gestazione della III Repubblica. Proprio nel primo decennio di regno orleanista, con lo scioglimento dell’ambiguità rappresentata dal regime borbonico, sospeso in un instabile equilibrio tra vecchio e nuovo, prendono forma le prime richieste “liberali” di riforma dell’ordinamento giudiziario. La monarchia di luglio costituisce ancora una soluzione di compromesso, nata dall’esigenza di fare della monarchia costituzionale una monarchia parlamentare vicina all’esempio britannico. La relativa costituzione ripropone però in termini identici – è il caso delle disposizioni sulla giustizia – gran parte delle disposizioni della carta del 1814. Questo stato di cose dura a lungo, e la voce delle correnti liberale e dottrinaria non tarda a farsi sentire: lungi dal costituire una rivoluzione sociale po-polare, le «Tre Gloriose» (27, 28 e 29 luglio) sanciscono lo stabilizzarsi del mutamento ideologico all’interno del ceto dirigente.

(47) p. rosanvallon, L’Etat en France, cit., p. 63.(48) c. charle, Etat et magistrats. Les origines d’une crise prolongée, in Actes de la

recherche, 1993, 96-97, p. 39.


povolgimento di regime, ma hanno anche una funzione “clientelare”, tipica degli spoil systems. Sotto il profilo dei principi dell’organizzazione giudiziaria, le epurazioni non consentono di porre in termini seri il di-battito sull’inamovibilità – chi si trova di volta in volta al potere mantie-ne un assetto tale da controllare un canale così importante per l’attua-zione delle scelte governative e per il controllo sociale – e il principio ha difficoltà a radicarsi nel pensiero giuridico francese, con conseguenze sulla coerenza stessa del confronto tra sostenitori e oppositori del prin-cipio; senza tener conto del fatto che il dibattito è complicato anche dalla questione strutturale della progressione di carriera. nella tabella 1 riportata in appendice sintetizzo i dati significativi delle epurazioni relative al XIX secolo, da quella napoleonica del 1807 sino a quella re-pubblicana del 1883. dalla tabella si coglie l’alta frequenza delle misure, la loro ampiezza, il ricorso a tecniche “di mascheramento” (la riorga-nizzazione delle corti, ad esempio), nonché l’incidenza delle misure sui differenti gradi della gerarchia (49).

A fronte della stabilità di lungo periodo dell’organizzazione giudi-ziaria francese, che si accompagna nell’arco temporale considerato a una sostanziale continuità nella prassi delle relazioni tra potere poli-tico e giustizia, emerge la tensione tra le forme di dipendenza diretta della magistratura all’esecutivo e le potenzialità gerarchico-corporative dell’organizzazione della magistratura; queste ultime si traducono nella istituzionalizzazione di garanzie interne di impostazione gerarchica sul-la base delle richieste dei liberali. Le riforme adottate, pur frammentarie e spesso inefficaci, denotano una progressiva corporativizzazione isti-tuzionale o, in altri termini, la progressiva instaurazione di meccanismi istituzionali che strutturano i rapporti interni e realizzano forme me-diate (dalla gerarchia interna) del rapporto tra potere esecutivo e ma-gistratura, in permanenza di una stretta contiguità tra alta magistratura ed esecutivo.

All’origine della valorizzazione dell’indipendenza/separazione della magistratura rispetto al potere politico nelle forme che descrivo nei pros-simi paragrafi – alla cui base è essenzialmente l’istituzionalizzazione del

(49) Il dibattito scientifico ha al riguardo classificato le epurazioni susseguitesi nel corso del XIX e del XX secolo in funzione dei caratteri specifici di ciascuna di esse. Già M. Rousselet, nella sua Storia della magistratura francese, distingue tre tipi di epu-razioni a seconda della loro ampiezza. «ci furono infatti esclusioni che si potrebbero considerare audaci, altre che furono più timide e, infine, delle violazioni solo indirette dell’inamovibilità», m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 166 ss.


potere gerarchico interno – si trova la faticosa ricerca di un equilibrio tra le sempre più pressanti richieste di tipo corporativo e di matrice liberale, da una parte, e l’esigenza di mantenere un controllo dell’esecutivo sulla magistratura, dall’altra. Il discorso si lega dunque tanto a fattori ideologici – la battaglia di liberali quali Royer-collard, pur situati in una prospetti-va fortemente “stato-centrica” – quanto a fattori sociologici riguardanti il rapporto tra magistratura e ceto politico. In una prospettiva più ampia, si è infatti osservato che «l’evoluzione sociopolitica del XIX secolo [ca-povolge] l’equilibrio grazie al quale lo stato monarchico assicurava la sua sovranità: l’Ammministrazione non è più soltanto l’espressione concreta del potere dello Stato, ma è diventata un potere dentro lo Stato» (50). Proprio la storia dell’amministrazione fornisce utili spunti per chiarire le radici della riflessione attorno all’ordinamento giudiziario, poiché questa si inserisce a pieno titolo nella riflessione sul difficile rapporto tra ammi-nistrazione e gouvernement nella Francia dell’’800 (51).

di seguito analizzo sinteticamente i quattro cardini del dibattito sulla riforma dell’ordinamento giudiziario: reclutamento, inamovibilità, progressione di carriera, disciplina. nonostante il loro indubbio intrec-cio, essi si connettono a prospettive anche differenti e non riconducibili in maniera semplicistica alla dialettica tra dipendenza e indipendenza, tra regime di autorità e regime di libertà.

2.1. Inamovibilità e concezioni del giudiziario.

La riflessione sull’inamovibilità presenta due profili distinti. Il pri-mo investe il problema della revoca del magistrato, in connessione con il fenomeno epurativo. Questo – giustificato in sé da esigenze contingenti – influenza lungo il XIX secolo tutta una corrente di critica dello status

(50) p. legendre, Stato e società in Francia, cit., p. 44.(51) p. rosanvallon, L’Etat en France, cit., p. 61 ss. A confermare l’inscindibilità

della riflessione sull’ordinamento giudiziario e di quella sull’ordinamento dell’ammini-strazione è il fatto che ai primi anni ‘40 del secolo risale la missione di studio condotta da edouard Laboulaye in Germania al fine di studiare i meccanismi di reclutamento e di organizzazione della funzione pubblica. Su tali basi è presentato nel 1844 un progetto di legge (che tale rimane) volto a disciplinare le condizioni di ammissione e di avanza-mento nelle diverse «funzioni pubbliche», mentre già nel 1837 è proposta l’istituzione di una «ecole polytechnique administrative» (p. rosanvallon, L’Etat en France, cit., p. 67). Il progetto, presentato da liberali di orientamento moderato, prevede che l’am-missione a uno dei servizi retribuiti dello Stato sia condizionata dal superamento di un concorso o di un esame professionale e che l’avanzamento si fondi sul criterio d’anzia-nità e sull’iscrizione in una graduatoria. Il progetto è rigettato di un solo voto (157 voti contro 156), ibidem.


quo ordinamentale, imputando essenzialmente ad esso quella che è in realtà una problematica più profonda che tocca la disomogeneità del ceto dirigente francese.

Il secondo profilo, che ha carattere “dinamico” ed è già messo in evidenza da Tocqueville, attiene alla promozione da una funzione all’al-tra, e quindi alla carriera, che è elemento che contraddistingue ogni mo-dello organizzativo di tipo burocratico. Una volta che l’organizzazione burocratica sarà ormai radicata e incontrovertibile, si renderà necessa-ria l’introduzione di garanzie sotto forma di correttivi. Ma il dibattito prende originariamente le mosse da un’opzione più radicale – lo stra-volgimento dell’organizzazione esistente con il ritorno a una concezione elettiva della magistratura – e non sono pochi coloro che considerano l’organizzazione giudiziaria rivoluzionaria la prima e unica ad aver isti-tuito «la vrai inamovibilité, c’est à dire celle qui garantit effectivement le magistrat contre toute révocation» (52).

Il confronto tra le differenti concezioni dell’inamovibilità (e, in con-troluce, della magistratura) si sarebbe in seguito ispirato a più generali opzioni ideologiche, facendosi particolarmente serrato nel 1848 e nel 1870, vale a dire in concomitanza con i rivolgimenti da cui prendono vita i due ordinamenti repubblicani. In tali frangenti la questione della inamovibilità della magistratura torna a intrecciarsi con quella del suo reclutamento e quindi della sua natura: elettiva o piuttosto professionale.

La riflessione condotta nei primi mesi del 1848, in particolare, eviden-zia l’alta valenza ideologica di ogni discorso sulla riforma giudiziaria (53). Un decreto del 17 aprile di quell’anno – poi abrogato in seguito all’ele-zione il successivo 23 aprile dell’Assemblea costituente, dominata da re-

(52) v. Jeanvrot, La magistrature, cit., p. 145. Proprio Royer-collard, esponente nella prima metà del secolo della piccola ma influente corrente dei dottrinari, il quale si batte vivacemente per l’introduzione di meccanismi di limitazione del potere del mi-nistro o del capo dello Stato, ritiene che solo il periodo rivoluzionario abbia rispettato l’inamovibilità grazie all’elezione a termine dei giudici, poiché «il giudice è veramen-te inamovibile nel periodo di assegnazione delle funzioni». Sulla stessa linea si muove Garsonnet, per il quale «l’inamovibilità non significa investitura a vita: il giudice è suf-ficientemente inamovibile se è sicuro di non poter essere sollevato dalle sue funzioni prima di quando sia previsto che debbano cessare». così «i giudici erano inamovibili prima della costituzione del 22 frimaio dell’anno VIII, nonostante fossero eletti, poiché potevano essere destituiti solo in seguito a una procedura per forfaiture». La realizza-zione effettiva della garanzia dell’inamovibilità fa espressamente parte del programma dei dottrinari sin dalla prima metà del XIX secolo, costituendo per essi un principio liberale, garanzia di una giustizia imparziale.

(53) J.-l. perilhou, De l’inamovibilité, cit.


pubblicani borghesi, conservatori, legittimisti e orleanisti (54) – proclama infatti il principio di inamovibilità incompatibile con la forma di gover-no repubblicana (leggi: democratica) (55), dopo che lo stesso principio era stato sospeso dal Ministro degli interni Ledru-Rollin con circolare del 12 marzo e poi con decreto del 24 marzo (56). In tale occasione sono soprattutto i membri della magistratura, fiancheggiati dai monarchici e dai repubblicani moderati, a contrastare la tesi dell’incompatibilità tra inamovibilità e forma di governo repubblicana. In un articolo apparso sulla Revue de législation et de jurisprudence, un consigliere presso la corte di cassazione ritiene che «la pire des combinaisons serait l’institu-tion d’un juge amovible par le pouvoir exécutif; ce serait l’organisation du despotisme sous la forme républicaine» (57). A far luce sul valore

(54) La nuova costituzione prevede che una legge organica definisca le condizioni nelle quali si esercita il potere di nomina (a vita) del Presidente della Repubblica. nel corso del dibattito sulla legge dell’8 agosto 1849 si pensa di far scegliere all’Assem-blea nazionale i membri della corte di cassazione e di limitare il potere decisionale del Ministro della giustizia nel quadro delle proposte delle compagnie giudiziarie e degli av-vocati. Alla fine la legge organica, pur approvata, non modifica il quadro organizzativo preesistente. Successivamente al colpo di stato del 2 dicembre, un decreto dell’8 marzo del 1852 reintroduce l’obbligo di giuramento per i giudici.

(55) Décret concernant la suspension ou la révocation des magistrats: «Il governo provvisorio decreta: il principio di inamovibilità della magistratura, incompatibile con la forma di governo repubblicana, è venuto meno con la carta del 1830; in via provvisoria, e sino al giorno in cui l’Assemblea nazionale si pronuncerà sull’organizza-zione giudiziaria, la sospensione o la revoca dei magistrati può essere pronunciata dal Ministro della giustizia, delegato del Governo provvisorio, come misura di interesse pubblico. La sospensione o la revoca dei magistrati della corte dei conti può essere pronunciata dal Ministro delle finanze, delegato del Governo provvisorio, come misura di interesse pubblico». Il testo è riportato in L.-J. perilhou, De l’inamovibilité, cit., p. 69. Il Guardasigilli crémieux assegna a Martin de Strasbourg il compito di forma-re una commissione per la riforma dell’organizzazione giudiziaria, tra i cui membri vi sono cormenin, Portalis, Jules Favre, Liouville, Faustin Hélie, Valette e Baroche, J. Bonneton, Considérations historiques sur l’inamovibilité de la magistrature en France, Paris, dentu, 1878, p. 84. L’Assemblea vota l’8 agosto 1849 una legge che prescrive una nuova nomina per i membri delle corti e dei tribunali, a condizione che prestino un giuramento. con una circolare del 12 marzo 1848, il Ministro dell’interno incarica il commissario del governo di sorvegliare i magistrati inamovibili ed eventualmente di sospenderli, se ostili al Governo.

(56) m. rousselet, Histoire de la magistrature cit., p. 164. nel frattempo, il 2 marzo 1848 il governo provvisorio aveva nominato una commissione di giuristi con il compito di produrre un progetto di riforma dell’organizzazione giudiziaria (cosa che fece – ma i tempi erano ormai cambiati – il 10 luglio).

(57) numero del maggio-agosto 1848; citazione in m. rousselet, Histoire de la ma-gistrature, cit., p. 165.


ideologico dell’affermazione (e della negazione) del principio di inamo-vibilità è l’osservazione di come esso solo possa fare da contrappeso agli «elementi instabili dell’ordine sociale, più numerosi in una repubblica che in una monarchia»: con il che si vuole intendere che la magistra-tura costituisce un bastione dell’ordine di fronte alle rischiose fluttua-zioni di governi repubblicani, vale a dire fondati sulla legittimazione popolare (58).

La tesi dell’incompatibilità è invece sostenuta con forza dai repub-blicani in base alla considerazione che “repubblica” è sinonimo di “re-sponsabilità” (59). con la costituzione del 4 novembre 1848 e il pre-valere di un’interpretazione moderata della nozione di “repubblica” successiva alle giornate di giugno, il principio di inamovibilità fa nuo-vamente la sua apparizione, trovando poi conferma nella costituzione bonapartista del 14 gennaio 1852 (60).

Successivamente, tra il 1874 (e ancor più il 1879) e il 1883 fiorisce un’ampia riflessione giuspubblicistica sulla riforma dell’ordinamento giudiziario, in cui si contrappongono in maniera più chiara i fauto-ri dell’inamovibilità, coniugata con il principio della nomina da parte dell’esecutivo, e chi sostiene invece, soprattutto tra le file dei radicali, l’incompatibilità dell’inamovibilità (e della nomina dei giudici da parte dell’esecutivo) con un regime repubblicano (61). Questi ultimi ricon-

(58) g. masson, Les juges et le pouvoir, Paris, Moreau/Syros, 1977, p. 41, ma consi-derazioni identiche provengono proprio dai repubblicani nel 1871, allorché il governo Thiers revoca le misure che violavano l’inamovibilità dei magistrati (legge del 25 marzo 1871 – adottata in concomitanza con gli eventi “comunardi” – la quale nega allo stesso tempo valore costituzionale al principio): la magistratura è da considerare «un élément de protection contre tous les désordres», ivi, p. 48. dimostra l’orientamento conser-vatore (monarchico, o anti-rivoluzionario) della (alta) magistratura l’atteggiamento dei magistrati della corte di cassazione dopo il colpo di Stato del 1° dicembre 1851: essi ten-tano di riunirsi per giudicare il presidente colpevole di alto tradimento per aver sciolto l’Assemblea nazionale; la corte di cassazione fu particolarmente colpita dall’epurazione mascherata del 1852: primo presidente, tre presidenti e ventidue consiglieri, ivi, p. 44.

(59) Significativamente, in termini simili si sviluppa il dibattito italiano successivo all’adozione della legge Siccardi del 1951, dove l’amovibilità del giudice si giustifica con la responsabilità del Ministro della giustizia di fronte al Parlamento, m. a. ridolfo, «Giudiziario» ed «esecutivo» nell’ordinamento italiano, cit., pp. 191-199.

(60) Art. 26: « Le Sénat s’oppose à la promulgation […] des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte […] au principe de l’inamovibilité de la magistrature».

(61) Tra i primi, La magistrature et la politique. Etude sur les projets de réforme judiciaire, Paris, A. durand e Pedone Laurel, 1874, g. pirard, Inamovibilité de la magis-trature, cit., 1878; tra i secondi, e. Weis, De l’élection de la magistrature par voie de concours et de son recrutement, Paris, Flammarion, 1882, M. engelhard, La Réforme


ducono la contrapposizione tra magistratura elettiva amovibile e ma-gistratura “governativa” inamovibile alla contrapposizione tra «régime autonomiste» – termine con cui si vuole indicare in maniera generica un regime democratico e di libertà – e regime autoritario – nozione in cui sono compresi non solo i regimi bonapartisti, ma le stesse monarchie costituzionali, incapaci agli occhi dei repubblicani di conciliare libertà e autorità (62). Su tali basi, malgrado l’opposizione dell’allora Ministro della giustizia Humbert, la camera vota il 10 giugno 1882 due mozioni: la prima, presa con una maggioranza di 275 voti contro 208, afferma che «les juges sont élus au suffrage universel» (63); la seconda, presa con una maggioranza di 283 voti contro 192, sopprime invece l’inamo-vibilità. La contrapposizione tra i due punti di vista è dunque il riflesso del confronto ideologico sulla maniera di intendere le nuove istituzio-ni sorte dalla crisi dell’agosto 1870, come evidenzia anche il fatto che detta contrapposizione sia riconosciuta e legittimata dai sostenitori del

de la magistrature, Paris, Flammarion, 1880, B. schadet, De l’élection des juges par le suffrage universel et de la parfaite praticabilité su système, Paris, Flammarion, 1882 ; e. dupont, La magistrature élective, Paris, Imprimerie et Librairie générale de jurispru-dence, 1882; l. teste, La République et la magistrature, Paris, Forestier, 1880, (che critica duramente l’attività del governo repubblicano e i progetti di legge presentati in Parlamento) J. Bonneton, Considérations historiques, cit., p. 24 s. v. Jeanvrot, La magistrature, cit., Paris, cotillon-Marescq, 1882. non va dimenticato tuttavia come la dottrina sia all’epoca ancora incerta sul contenuto effettivo della nozione di inamovibi-lità, anche per l’incidenza che su tale nozione ha un sistema fondato sulla carriera. di qui la distinzione operata da taluni autori tra differenti tipi di inamovibilità a seconda del contesto di riferimento. Si parla dunque di inamovibilità a vita senza possibilità di avanzamento (caratterizzante il giudice inglese), inamovibilità temporanea senza pos-sibilità di avanzamento (caratterizzante il giudice rivoluzionario), inamovibilità a vita con possibilità di avanzamento (caratterizzante il giudice francese prima del decreto sul pensionamento del 1852) e di inamovibilità temporanea con possibilità di avanzamen-to (caratterizzante il giudice francese dopo il 1852); si inizia anche a operare anche la distinzione tra inamovibilità della funzione e inamovibilità della sede, v. Jeanvrot, La magistrature, cit., p. 18 s.

(62) M. engelhard, La Réforme de la magistrature, cit., p. 9.(63) Si tratta qui ancora di una deliberazione di principio. Successivamente, il depu-

tato Lepère propone di adottare un meccanismo a doppio grado, con elezione da parte di trecento delegati eletti a suffragio universale al livello di arrondissement. I membri della cassazione sarebbero invece eletti dalle due camere riunite in seduta comune. Tra i sostenitori dell’elezione è clemenceau, tra gli oppositori Waldeck-Rousseau. Sul legame tra Repubblica e magistratura elettiva, J. poumarède, La magistrature et la République, in aa.vv., Mélanges offerts à P. Hébraud, Toulouse, Université des sciences sociales, 1981, pp. 665-681.


mantenimento dello status quo (64). Altri autori ancora – posizionando-si in una prospettiva peculiare che si collega criticamente rispetto alla recente esperienza bonapartista – ritengono invece che non sussistano differenze tra repubblica e monarchia; poca differenza corre infatti tra un monarca costituzionale quale Luigi Filippo e un presidente della repubblica elettivo quale Luigi napoleone, poiché entrambi possono cadere nell’arbitrario.

Uno degli argomenti dei repubblicani a favore della reintroduzione di giudici elettivi con mandato temporaneo è il costituirsi della magistra-tura in casta, critica che avrà molta fortuna il secolo successivo quando il dibattito sulle garanzie sarà condizionato dall’esigenza di evitare una chiusura corporativa. Si parla al riguardo di «une espèce de noblesse»,

(64) Uno di questi, posizionandosi in una prospettiva favorevole alla reintroduzione delle istituzioni monarchiche ante 1848, sostiene infatti il principio dell’inamovibilità, con la massima «in repubblica, giudici a tempo; in monarchia temperata, giudici inamovibili e a vita», g. pirard, Inamovibilité de la magistrature, cit., p. 27. Si riconosce, insomma, il valore non assoluto dell’inamovibilità, la sua dipendenza e funzionalità rispetto al regime politico. Questa prospettiva è il retaggio non solo delle riflessioni condotte nel 1848, ma anche delle tesi più risalenti di Henrion de Pansey, per il quale le funzioni giudiziarie possono essere delegate a titoli di commissione (commission), di carica (charge) o di inca-rico (office). nel primo caso le funzioni possono essere revocate a discrezione. Le cariche conferiscono anch’esse funzioni temporanee, ma la durata è determinata dalla legge, e per tale durata non possono essere revocate. I titolari dell’incarico sono inamovibili e possono essere destituiti solo previo giudizio di fofaiture. Fin qui, la classificazione ricalca la tra-dizionale distinzione di delega delle funzioni risalente al secolo precedente e sviluppata anche in Inghilterra (n. picardi, Il giudice ordinario (le variabili nella tradizione del diritto comune europeo), in Studi in onore di Enrico Allorio, Milano, Giuffrè, 1989, pp. 729-755). L’autore collega però ciascun tipo di delega a una determinata forma di governo: dispoti-ca, nel caso della commission; monarchica, nel caso dell’office; repubblicana, nel caso delle charges (J.-l. perilhou, De l’inamovibilité, cit., p. 19). È anche significativo che il duca de Broglie, primo ministro tra il 1973 e il 1974, proponga nel suo progetto costituzionale di introdurre nel collegio elettorale incaricato di eleggere i membri del Grand conseil (con-trappeso al suffragio universale), dei magistrati e che il primo presidente della corte di cassazione fosse membro di diritto della camera alta, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 60 s. I decreti «flétrisseurs» del 3 marzo 1871 sono dichiarati nulli poiché «contrari al principio costituzionale di inamovibilità della magistratura» («contraires à la règle de la séparation des pouvoirs at au principèe de l’inamovibilité de la magistrature, en réservant le droit souverain de l’Assemblée sur l’organisation judiciaire» ); in tale occasione è rilevato il carattere discriminatorio di tali decreti. La controversia giunge a una conclusione giu-diziaria nel 1876, allorché la corte di cassazione ritiene che le commissioni miste fossero conformi alla legalità della rivoluzione del 2 dicembre 1851. J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 536).


di «troisième pouvoir» (65). Riappaiono qui i noti temi rivoluzionari del rifiuto dei “corpi”, ma soprattutto la prospettiva democratica di ascen-denza rivoluzionaria dell’apertura del corpo alla società civile: si rifiu-ta una casta, così come si rifiuta una magistratura instrumentum regni, «gerarchizzata, mal retribuita alla base, ben dotata al vertice», poiché la logica del sistema richiede che in un regime repubblicano il corpo giudiziario non sia reclutato «tra i ricchi e gli incapaci» (66). Lo sbocco, seppur moderato, di questo punto di vista sarà la legge del 30 agosto 1883, nella parte in cui ridetermina i trattamenti salariali dei magistrati, chiudendo anche formalmente la stagione della magistratura notabiliare che aveva dominato sin dall’inizio del secolo (67).

Per il resto, si tratta di progetti di riforma estremamente avanza-ti, e per certi versi irrealizzabili. e l’irrealizzabilità spiega il carattere non concludente rispetto alle premesse dello sbocco riformatore del-la prima metà degli anni ‘80, che conferma nei suoi tratti essenziali la configurazione giudiziaria già mantenuta dai regimi precedenti. La reazione ai decreti anti-clericali, confermando il rischio, al meglio, di una giurisprudenza non uniforme su temi rilevanti e, al peggio, di una vera e propria resistenza civile dei magistrati (68), contribuisce all’accanto-

(65) M. engelhard, La Réforme de la magistrature, cit., p. 8. A questo argomento si replica che «cette assertion pouvait avoir un certain poids sous l’ancienne monarchie française, où les juges des cours souveraines […] participaient au pouvoir politique, par le droit de remontrance qu’ils possédaient», g. pirard, Inamovibilité de la magistrature, cit., p. 28. Si noti come la natura fortemente ideologica della posta in gioco emerga chiaramente dall’affermazione dello stesso engelhard, già presidente dell’ordine degli avvocati di Strasburgo, che la riforma dovesse toccare anzitutto le corti di appello, defi-nite «compagnies où regnent l’esprit de caste et la haine des idées libérales».

(66) M. engelhard, La Réforme de la magistrature, cit., p. 8.(67) c. charle, Etat et magistrats, cit., p. 39 ss.; ora anche in c. charle, Magistratura

e politica in Francia nei secoli XIX e XX, in r. romanelli, Magistrati e potere nella sto-ria europea, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 215 ss. L’obbiettivo della legge del 1883, con effetti sullo stesso principio gerarchico attenuato anche dalla nuova classificazione dei tribunali, è la rivalorizzazione dei gradi inferiori, al fine di aprire la magistratura alla piccola e media borghesia, J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 647. I livelli retribu-tivi rimangono praticamente fermi nel periodo del consolato e dell’Impero, per subire un lieve aumento sotto la monarchia di luglio e alla fine del Secondo impero, nel 1868. nei primi anni della Repubblica essi continuano però a giocare un importante ruolo di selezione sociale.

(68) v. Bernaudeau, La magistrature dans la balance au temps de la République com-battante: l’affaire des décrets, prélude à la «révolution judiciaire» dans l’ouest de la France (1879-1880), in Annuaire français d’histoire de la justice, 2003, 15, pp. 199-218. due decreti del 29 marzo 1880 dispongono lo scioglimento dell’ordine dei gesuiti e ingiun-gono a tutte le congregazioni religiose di richiedere entro tre mesi un’autorizzazione


namento non solo di una riforma radicale dell’ordinamento giudiziario centrata sull’adozione del reclutamento elettivo – soluzione considerata a rischio potendo essa contribuire all’elezione di giudici conservatori nelle numerose province legittimiste e filo-clericali –, ma anche di una correzione rilevante del sistema di reclutamento, con l’introduzione del concorso – soluzione considerata foriera della temuta corporativizzazio-ne e difficilmente praticabile per via dell’incertezza in merito ai criteri di valutazione e alle autorità a questa preposte.

La preoccupazione principale dei primi governi repubblicani con-siste infatti nell’armonizzare la magistratura rispetto ai nuovi orienta-menti ideologici, dopo la crisi del 1877 e il prevalere dei repubblicani anticlericali in particolare, anche di fronte alla resistenza che i magistrati manifestano in occasione delle elezioni di quell’anno (69). La camera dei deputati ritorna infine sui propri passi, respingendo il 27 gennaio 1883 il principio elettivo da essa affermato solo qualche mese prima (70).

Alla stessa maniera dei regimi rivoluzionari di fine ‘700, la III Repubblica si situa dunque su posizioni di rifiuto della magistratura derivanti dall’esperienza negativa di contrapposizione ai poteri rappre-sentativi: se nel 1789-1791-1793 il rifiuto è espresso nei confronti di un corpo compatto nella difesa dei privilegi di casta, nel 1877-1883 esso è nei confronti di un corpo che, attraversato da frange fortemente filo-clericali e legittimiste, si mostra necessariamente anti-repubblicano e

al Governo. Una circolare del 24 giugno aveva ordinato ai magistrati del pubblico ministero di sorvegliare l’esecuzione dei due decreti. La resistenza ai decreti si fonda giuridicamente sulle osservazioni del presidente dell’ordine degli avvocati Rousse rese al Ministro dufaure in un documento di consultazione richiesto dal Ministro stesso. Secondo Rousse, il Governo non ha il diritto di sciogliere le congregazioni religiose per via amministrativa, e i tribunali ordinari hanno il diritto di giudicare sulle controversie sollevate dalle congregazioni.

(69) con la creazione di veri e propri comitati elettorali, su cui, J.-l. deBré, La justice au XIX siècle. Les magistrats, Paris, Librairie Académique Perrin, 1981, pp. 90-95. Ma si pensi pure allo zelo repressivo nei confronti degli esponenti repubblicani ne-gli anni dell’“Ordine morale” (1873-1874) e alla giurisprudenza restrittiva sulla libertà di stampa e di espressione. Martin-Feuillé, futuro Ministro della giustizia, nel maggio 1882, in occasione dei dibatti in Assemblea sull’introduzione del principio elettivo, ri-corda come ci si dimenticasse troppo spesso della presenza in Francia di ventisette di-partimenti «où la majorité des conseils généraux est hostile à la république», citazione in g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 66.

(70) In seguito, sono presentate in Assemblea diverse proposte che tornano sul prin-cipio elettivo: ben otto in venti anni. dalle stesse premesse muovono i progetti relativi all’estensione del ruolo della giuria.


ostile alla rappresentanza popolare (71). confermano questa lettura le epurazioni degli anni 1879/1883, tra le misure più gravi intraprese con-tro il corpo dei magistrati (ma anche di altri corpi amministrativi) con un numero che è stato calcolato attorno alla cifra di seicento magistrati revocati e altrettanti sospesi (72) (73).

La soluzione elettiva, che pure continuerà a essere a lungo sostenuta da alcune forze repubblicane (radicali e socialisti), è infine accantonata poiché considerata non più opportuna sotto il profilo teorico né sotto quello pratico. Si afferma che il collegamento tra l’elezione e il princi-pio di sovranità nazionale sia viziato nel caso del giudice dal fatto che questo rappresenterebbe solo l’«opinione media» della propria circo-scrizione e non, al pari dell’Assemblea rappresentativa riunita collegial-mente, l’opinione di tutta la nazione. Si sostiene anche l’incapacità degli

(71) I repubblicani non dimenticano poi il ruolo repressivo nei loro confronti dei magistrati che avevano fatto parte delle commissioni miste nel 1852, delle quali tra l’al-tro la corte di cassazione ha modo di riaffermare nel 1876 la legalità, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 72 s.

(72) Quattro anni prima era stata la volta del consiglio di Stato e della magistratura requirente. Secondo i dati riportati in p. rosanvallon, L’Etat en France, cit., p. 76 s., che si rifà a sua volta a c. charle, Les Hauts Fonctionnaires en France au XIX siècle, Paris, Gallimard-Juillard, 1980. L’opera è intrapresa a seguito delle elezioni del 1879 dal Ministro Le Royer, già magistrato del pubblico ministero e opportunista della sinistra repubblicana, che revoca più di 500 tra procuratori e giudici di pace. L’unica opposizio-ne al livello istituzionale proviene dal Senato, che svolge in tal modo il ruolo, che aveva-no inteso assegnarli i redattori del testo del 24 febbario 1875, di contrappeso all’autorità della camera contro ogni deriva insita in un regime repubblicano. Il Senato è composto di 300 membri di età superiore ai quarant’anni, dei quali 225 eletti per nove anni (con rinnovo di un terzo ogni tre anni) – dai dipartimenti a suffragio universale indiretto, «secondo un sistema che avvantaggia notevolmente la Francia rurale», d. BarJot – J.-p. chaline – a. encrevé, Storia della Francia nell’Ottocento, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 358. L’epurazione colpisce soprattutto i gradi più elevati della gerarchia: per metà bonapartisti, e poi monarchici (soprattutto legittimisti) e conservatori (clericali). Si veda anche J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 639 s., che parla di un totale di un mi-gliaio di magistrati epurati.

(73) Sempre in quegli anni sono presentati alla camera dei deputati alcuni progetti di legge, tacciati da un osservatore dell’epoca di rappresentare assieme ai rapporti di studio resi dalla camera «evidenti cattive intenzioni […] contro la magistratura». Lo stesso osservatore dichiara come «oggi […] si dice di farla finita con essa» e che «la Repubblica inebriata dal potere, impazzita dal terrore, vuole avere una magistratura sottomessa, bassa, servile, che presta aiuto alle sue iniziative contro i beni, le libertà, i cittadini» (l. teste, La République et la magistrature, cit., p. 226 s.). Si vedano in particolare la proposta di legge del 22 marzo 1879 (presentata da 51 deputati, tra cui clemenceau), il relativo rapporto del 1 agosto 1789 e le due proposte di legge del 18 dicembre dello stesso anno.


elettori nell’individuare le migliori conoscenze giuridiche e capacità professionali. Infine – e qui viene via il velo delle ragioni anch’esse tutte ideologiche del rifiuto del meccanismo elettivo –, la giustizia ne uscireb-be troppo legata alla politica (74). Il reclutamento per nomina finisce così per essere definitivamente metabolizzato dalla dottrina repubblicana, e con esso il principio di inamovibilità, considerato ormai a pieno titolo elemento costitutivo del potere giudiziario (75), seppure sprovvisto di copertura costituzionale e interpretato in senso restrittivo (76).

negli anni di stabilizzazione del regime repubblicano trova conferma l’osservazione per cui la concezione burocratica della magistratura (della quale la concezione dell’inamovibilità è dunque un elemento costitutivo essenziale) ha le sue radici più profonde nell’esigenza di mantenere l’e-quilibrio tra una magistratura e un ceto politico divisi entrambi da pro-fonde fratture ideologiche, in seguito approfondite dalla loro apertura ai ceti medi. d’altra parte, la stessa incertezza sulla stabilizzazione dei rap-porti di forza tra i grandi orientamenti ideologici, della quale è indice la crisi boulangista (77), fa sì che ci si orienti verso il mantenimento di uno stretto collegamento tra magistratura ed esecutivo e si scartino ipotesi – come quella indicata già dalla commissione Arago – di collegamen-to tra magistratura e rappresentanza popolare (78). coerentemente con queste premesse, la dottrina finisce per escludere che il giudiziario sia qualcosa di più di un’autorità che esercita una funzione specializzata (79). Il silenzio delle tre leggi costituzionali del febbraio e del luglio 1875

(74) r. charvin, Justice et politique (Evolution de leurs rapports), paris, lgdJ, 1968.(75) e. arthur, Séparation des pouvoirs et des fonctions. III, in RDP, t.XIV, 1900,

pp. 34-64 (anche pp. 236-280 e 436-508).(76) con parole che bene indicano quali fossero gli orientamenti ormai dominanti

(ma in origine per niente scontati) sotto la III Repubblica, si afferma che «la nazione stessa non ha il diritto di revocare arbitrariamente i giudici (né d’altronde gli altri orga-ni del potere) [e che] bisogna essere imbevuti della teoria di Rousseau sulla sovranità nazionale per ammettere che il popolo possa delegare l’esercizio della sovranità solo a dei mandatari revocabili ad nutum. noi guardiamo all’inamovibilità dei giudici come opponibile al popolo stesso».

(77) espressione della contestazione nazionalista e antiparlamentare, il movimento boulangista si sviluppa tra il 1886, allorché il generale Boulanger è nominato Ministro della guerra, il 1889, quando il movimento riscontra un enorme successo elettorale e lo stesso generale è eletto deputato (cui segue l’intenzione di alcuni esponenti del movi-menti di realizzare un colpo di stato), e il 1891, anno del suicidio del generale.

(78) Prima commissione di riforma dell’ordinamento giudiziario del periodo repub-blicano, la commissione Arago propone l’elezione dei membri della corte di cassazione da parte dell’Assemblea nazionale.

(79) È la tesi, dominante, di Hauriou, duguit, ducroq, Saint Girons.


è maggioritariamente interpretato come la volontà del costituente di escludere la magistratura dai poteri pubblici, per considerarla un mero service public. Occorrerà attendere il nuovo secolo perché si affermi la dottrina del “terzo potere” (80).

2.2. Inamovibilità e progressione di carriera.

Il secondo profilo dell’inamovibilità si connette ai caratteri struttu-rali dell’organizzazione burocratico-gerarchica, consistendo esso nella sua conciliazione con un sistema basato sulla carriera. La presa di co-scienza della contraddizione tra carriera e principio di inamovibilità, rafforzata dal confronto con il modello “positivo” inglese (81), contribu-isce alla riflessione sull’istituzione di garanzie di avanzamento. dietro il dibattito sulla progressione di carriera si pone inequivocabilmente il confronto sulle garanzie di avanzamento, che sconta il radicale passag-gio avvenuto in epoca rivoluzionaria da una impostazione privatistica a una concezione pubblicistica della funzione (82): la strutturazione di un

(80) Secondo carré de Malberg, il potere giudiziario si definisce secondo un criterio organico e secondo un criterio funzionale. Sotto il profilo organico, è l’indipendenza (inamovibilità) a determinare l’autonomia del giudiziario rispetto agli altri poteri, e dun-que il suo essere “potere”. Sotto il profilo funzionale, sebbene la legge domini e governi l’esercizio della funzione giurisdizionale e la funzione giudiziaria consista in applicazio-ne della legge, la decisione del giudice «possède une force qui lui est propre» per via del potere interpretativo (si pensi ad esempio al divieto di déni de justice, reintrodotto tra l’altro in epoca napoleonica, con l’abolizione del référé). r. charvin, Justice et politique, cit., p. 177 ss.

(81) nel corso dell’800 il sistema inglese è richiamato come modello positivo poiché – si dice – in esso non esiste il concetto di carriera, per via della struttura del giudiziario, della sua centralizzazione a Londra e del suo carattere estremanente ristretto. Per lungo tempo molti autori individuano il discrimine tra la concezione inglese e la concezione francese dell’inamovibilità nella sussistenza nella seconda di «possibilità di avanzamen-to», e quindi nell’elemento “dinamico” piuttosto che in quello “statico” attinente alla revoca. non è raro tuttavia che i giudici mutino funzioni.

(82) La concezione privatistica dell’inamovibilità si adatta ai sistemi – quali sono quelli afferenti alla tradizioni giuridica di common law – nei quali il giudice – elemento soggettivo – e l’organo – elemento oggettivo – tendono a coincidere, cosicché si crea un legame tra il soggetto e le funzioni da esso svolte. Tale concezione è diffusa anche in Francia sotto l’Ancien Régime, dove vige la patrimonialità delle cariche. La concezione dell’inamovibilità è di carattere “privatistico”, poiché «les besoins du service public […] cèdent devant une sorte d’appropriation des fonctions par les titulaires». La con-cezione pubblicistica si adatta invece ai sistemi – come quelli di civil law – dove più evidente è la distinzione tra soggetto e organo. g. sautel – J.-l. harouel, Histoire des institutions, cit., p. 436.


sistema di garanzie costituisce allora solo il mezzo per conservare o per ridare un contenuto effettivo al principio di inamovibilità (83).

Le celebri e spesso citate parole di Tocqueville (84), collegando princi-pio di inamovibilità e meccanismi di avanzamento, si pongono idealmen-te alla base di tale riflessione. negli stessi anni, sulle pagine della rivista Le Droit, si possono leggere parole che, riecheggiando profili tuttora attuali, mettono implicitamente in discussione l’idea stessa di carriera e afferma-no l’eguaglianza di ogni giudice, la stessa idea di magistratura elettiva giu-stificandosi con l’esigenza di garantire effettivamente l’inamovibilità (85). Proprio sotto il regime orleanista, espressione della borghesia liberale in cui largo spazio trovano i giuristi (86), acquisisce consistenza la riflessione sull’istituzione di meccanismi di garanzia del giudiziario rispetto all’ese-cutivo monarchico; e proprio sotto il regime orleanista sono poste le basi del lungo processo di affrancamento del giudiziario dall’esecutivo, a par-tire dalla legge del 1837 che attribuisce alla corte di cassazione il potere di interpretazione delle leggi in ultima istanza.

Risale al periodo orleanista – esattamente al 1839 – la prima idea di istituire un tableau d’avancement. In quell’anno appare anonimo un libello – uscito con molta probabilità dalla penna di un magistrato – su L’état précaire de la magistrature en France, contenente una critica assai vivace dell’istituzione giudiziaria; in esso è avanzata la proposta di isti-tuire una commissione composta di magistrati scelti dalla corte di cas-sazione e dalle corti regie con la competenza di redigere una graduatoria dei candidati indicati dai presidenti di corte (87). Queste proposte non hanno seguito principalmente perché, all’interno dell’ampia e indefinita compagine orleanista, prevale sin dal marzo 1831 il “partito della resi-stenza” (al cambiamento), dei quali il “dottrinario” Guizot è il maggiore rappresentante (88).

(83) g. sautel – J.-l. harouel, Histoire des institutions, cit., p. 440.(84) «On avance dans les tribunaux comme on gagne des grades dans une armée.

On veut que les juges soient inamovibles pour qu’ils restent libres; mais qu’importe que nul ne puisse leur ravir leur independence si eux-mêmes en font volontairement le sacrifice», citazione in m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 145.

(85) «Il nous semble que l’ambition est permise à tous les hommes, excepté aux magistrats; il n’y a pour ainsi dire, pas de degré dans la Magistrature; par une glorieuse prérogative de leur institution, tous rendent la justice au même nom et au meme titre».

(86) m. rousselet, La magistrature sous la Monarchie de juillet, Paris, Sirey, 1937. (87) m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 148. (88) d. BarJot – J.-p. chaline – a. encrevé, Storia della Francia nell’Ottocento,

cit., p. 177.


Passerà molto tempo prima che, nel febbraio 1870 – sotto il regime imperiale, che aveva avuto nei confronti della giustizia una concezione naturalmente autoritaria e “personalistica” radicata nell’episodio delle “commissioni miste” del 1852 (89) –, un deputato di centrosinistra (or-leanista) deponga un progetto di legge assai avanzato, in base al quale la designazione dei presidenti e dei vice-presidenti di tribunale spetta alle corti di appello, mentre per il reclutamento in cassazione si prevede una vera e propria forma di cooptazione (90). Il meccanismo di garan-zia dell’avanzamento è in parte differente rispetto a quello proposto nel 1839, rimanendo tuttavia fortemente impregnato di una concezione corporativa, che ispira la riflessione di matrice liberale. Gli anni suc-cessivi sono la cronaca della difficoltà con cui si giunge all’istituzione del meccanismo della graduatoria. Il progetto Flandin del 1892, nel cui exposé des motifs è sottoposto a critica il prevalere del criterio delle raccomandazioni su quello del merito (91), prevede l’istituzione di una graduatoria annuale (92). Flandin, già membro della magistratura con

(89) d. BarJot – J.-p. chaline – a. encrevé, Storia della Francia nell’Ottocento, cit., p. 312 s. create con circolare del 3 febbraio 1852 (misura confermata da un decreto del 5 marzo quindi convalidata dalla legge costituzionale del 14 dicembre 1852) per far fronte alle resistenze interne ancora vive dopo il colpo di stato del 2 dicembre 1851, si tratta di veri e propri tribunali istituiti al livello dipartimentale e definiti “misti” perché composti dal prefetto, dal procuratore presso il capoluogo del dipartimento e dall’uf-ficiale superiore delle truppe del dipartimento: nessun magistrato vi partecipa. È stato detto che «leur histoire les inscrit à coup sûr dans l’un des chapitres les plus violents de celle de la répression politique, à cause non seulement de leur procédure expéditive, secrète et écrite […] mais surtout par le reniement cynique de toutes les règles et de tous les principles du droit tells que la garantie des droits de la defense […], des condam-nations prononcées pour des infractions inconnues du droit criminal, l’affranchissement du principe de non-rétroactivité des lois pénales […]». In poche settimane furono con-dannate 25.000 persone tra contadini, proprietari terrieri, impiegati, medici, farmacisti, insegnanti e magistrati. J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 545.

(90) m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 148. (91) «Les magistrats les plus empressés à assiéger le cabinet du Garde des Sceaux,

sont en général ceux qui ont le moins de titres à invoquer [et] l’intensité des recom-mandations don’t ils disposent est en raison inverse de leur mérite», citazione in m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 149. La prassi delle raccomandazioni si perpetua nel corso della III Repubblica; solo, mutano i referenti: dai notabili locali ed esponenti clericali ai politici di professione.

(92) L’iscrizione in graduatoria è condizione per ogni tipo di promozione (di grado o di funzioni). Il Ministro avrebbe potuto tuttavia chiedere alla commissione l’inserimen-to di magistrati in graduatoria. L’opposizione del Governo si spiega anche con l’utilizzo della magistratura come “riserva”, anzitutto per tutti coloro che non siano stati eletti deputati. nel 1890, su sei ex-deputati non rieletti, due sono nominati al tribunale di


funzioni di procuratore generale, propone più esattamente l’istituzio-ne di una commissione speciale composta dal Primo presidente e dal Procuratore generale della corte di cassazione, da cinque altri membri della corte e dal direttore del personale presso il Ministero della giusti-zia, cui attribuire la competenza a redigere una graduatoria annuale per ciascuna categoria di funzioni.

Seppur mai giunto al termine dell’iter legislativo, questo progetto è alla base del meccanismo infine istituito per mezzo di circolare dal Ministro della giustizia Trarieux a distanza di tre anni e soppresso con l’allontanamento del Ministro dopo poco più di un mese (93). La gradua-toria sarebbe stata redatta annualmente da una commissione composta dal Primo presidente della corte di cassazione, dai due consiglieri con maggiore anzianità e da tre direttori del Ministero.

Proprio dal 1895 il dibattito sull’avanzamento (ma anche, parallela-mente, e soprattutto, sul reclutamento) si intensifica, in corrispondenza anche con il caso dreyfus e più in generale con i numerosi scandali po-litici (94). In tale periodo si aggrava la tensione tra la volontà dei gover-ni repubblicani di mantenere la presa sulla magistratura e l’esigenza di fornirle strumenti di legittimazione che, agli occhi di gran parte dell’o-pinione pubblica, si coniuga a pieno titolo con la soluzione dell’annosa questione dell’inamovibilità e della progressione di carriera (95).

nel 1906 è definitivamente istituito il sistema della graduatoria di avanzamento: il decreto Sarrien del 18 agosto di quell’anno, adottato in

grande istanza della Senna, uno alla corte di cassazione, uno giudice di pace a Parigi, uno avvocato generale presso la corte di appello di Parigi, uno sostituto procuratore presso il tribunale della Senna.

(93) circolare del 27 settembre 1895. L’idea della graduatoria fu poi ripresa in diversi progetti di legge. nelle motivazioni si legge che la preoccupazione del guar-dasigilli è quella di colmare un vero e proprio deficit di legittimità della magistratu-ra agli occhi dell’opinione pubblica, argomento ricorrente nel dibattito francese (l. cohen-tanugi, La métamorphose de la démocratie française. De l’Etat jacobin à l’Etat de droit, Paris, Gallimard, 1993, p. 81): poiché, «abandonnée à l’autorité exclusive du ministre, la nomination des magistrats, quels que soient le soin et le scrupule qu’y ap-porte la chancellerie, est frappée d’une sorte de suspicion, par cela seul qu’elle dépend d’une volonté unique, que l’on peut croire accessibile à des influences diverses» (m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 149). Proprio nel 1895 un alto magistrato pronuncia un discorso di inaugurazione dell’anno giudiziario incentrato sulla crisi della magistratura e sul rapporto tra questa e l’opinione pubblica, m. peyssonnié, La magi-strature moderne et l’opinion, Orléans, G. Morand, 1895.

(94) J. garrigues, Les scandales de la République. De Panama à l’Affaire ELF, Paris, Laffont, 2004.

(95) c. charle, Etat et magistrats, cit., p. 44.


forma di règlement d’administration e integrato dal decreto Briand del 13 febbraio 1908, istituisce presso il Ministero della giustizia una com-mission d’avancement comprendente, oltre ai quattro direttori generali del Ministero, al Procuratore generale e ai presidenti di sezione della corte di cassazione, quattro membri di questa corte nominati ogni anno dal Ministro. Il meccanismo è molto simile a quello istituito dieci anni prima, poiché al fine di stilare la graduatoria generale la commissione riceve le proposte provenienti dai procuratori generali e dai presidenti di corte di appello. La commissione esamina le presentazioni effettuate dai presidenti e dai procuratori generali e può inserire in graduatoria chi abbia espletato almeno due anni di servizio in una determinata posizio-ne o entro una determinata classe. Fatto non indifferente, è abbozzato il principio del contraddittorio, con la possibilità di reclamo da parte di magistrati che non siano stati proposti dagli chefs de cour per l’inseri-mento in graduatoria.

Il passo non è però ancora completo e la riforma presenta tre limiti essenziali. Anzitutto, sino alla riforma del 1927, il Ministro della giusti-zia ha il potere di modificare la graduatoria redatta dalla commissione (che si presenta infatti come organo interno al Ministero, essendo co-stituita presso di esso), aggiungendo o eliminando nominativi a propria scelta. Inoltre, la graduatoria ha un effetto essenzialmente negativo: se il Ministro non può nominare a funzioni più elevate magistrati che non siano iscritti in graduatoria, ciò non lo obbliga a nominare tutti i magi-strati che vi figurino, né a rispettare un supposto criterio di anzianità nell’iscrizione (96). Infine, la graduatoria non ha effetto per le funzioni più elevate della gerarchia giudiziaria – consigliere di cassazione, primo presidente di corte di appello e presidente del tribunale della Senna –, né per la nomina alle funzioni di giudice istruttore.

Il menzionato decreto del 1908 (voluto in particolar modo dai radi-cali, che criticano l’irresponsabilità della commissione, e adottato nello stesso periodo dell’adozione di una legge che sottrae ai tribunali la com-petenza in materia di liquidazione dei beni delle congregazioni religiose e alla corte di cassazione ogni potere interpretativo in merito alla legge “di separazione” del 9 dicembre 1905), oltre a intervenire in materia di reclutamento stabilisce che la graduatoria di avanzamento non sia redatta più direttamente dalla commmissione bensì dal Ministro, «sur

(96) m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 150, che afferma che «pour certains magistrats […], ce n’était plus qu’un tableau d’honneur sur lequel leurs noms figuraient indéfiniment, sans que jamais un avancement n’intervînt pour eux».


proposition de la commission». L’iscrizione in graduatoria non menzio-na le funzioni che il magistrato può essere chiamato a svolgere. La com-missione ha la facoltà di chiedere al Ministro di inserire magistrati non presentati, su richiesta dei primi presidenti e dei procuratori generali: si tratta dunque del potere inverso rispetto a quello del Ministro previsto nel decreto del 1906. Infine, la validità della graduatoria è di un anno: la reiscrizione non è dunque automatica al suo scadere (97).

Il decreto del 21 luglio 1927 (decreto “Barthou”) interviene nuova-mente in materia. La graduatoria è redatta da una commissione istituita presso il Ministero della giustizia composta dal Primo presidente e dal Procuratore generale della corte di cassazione, da quattro consiglieri di cassazione (rinnovabili annualmente per metà) e dai membri del consi-glio di amministrazione del ministero (98). La commissione può inserire in graduatoria i soli magistrati che giustifichino due anni di anzianità in una determinata funzione al momento della redazione della graduato-ria. Questa disposizione, prevista anche dal decreto del 1906, acquista rilevanza in considerazione del fatto che, come misura di garanzia della progressione di carriera, il decreto riforma la gerarchia giudiziaria (99), ormai definita in maniera lineare con effetti positivi sulle prospettive di carriera di ciascun magistrato. Sono ormai previsti dodici gradi, da giu-dice supplente a presidente di sezione di corte di appello; la loro ridefi-nizione continua tuttavia a considerare “fuori gerarchia” le importanti

(97) Per evitare carriere troppo rapide, è inoltre stabilito che non può aver luogo nessuna promozione che comportasse un aumento di salario di più di 3000 franchi: la disposizione è però limitata, non estendendosi alla nomina di avvocato generale presso la corte di appello di Parigi, al passaggio dalla magistratura dell’Africa del nord a quella metropolitana e alla nomina da giudice supplente presso il tribunale della Senna a giu-dice di prima classe o di seconda classe.

(98) Il consiglio di amministrazione è un organo istituito con ordinanza del 31 di-cembre 1830, sebbene tale testo sancisca semplicemente l’esistenza di un organo già funzionante. L’ordinanza del 24 dicembre 1844 e il decreto del 31 dicembre successivo avrebbero definito più precisamente composizione e attribuzioni, prevedendo che il consiglio sia composto dal segretario generale, che lo presiede, e dai quattro capi ser-vizio. Sotto il secondo impero la composizione è ridotta al segretario generale e ai due direttori degli affari penali e civili. A partire dal 1875 ne fanno parte i capi delle divisioni (personale, contabilità e sigillo), quindi dal 1880 i capi degli uffici di amministrazione e legislazione e di statistica.

(99) Un decreto del 27 luglio avrebbe invece riunito e sistematizzato i diversi testi prodotti in materia di avanzamento. nei dieci anni precedenti si erano succeduti nu-merosi progetti, su cui g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 121 s. nel 1927 una trentina di deputati, tra cui F. Gouin e L. Blum, avevano proposto di introdurre uno statuto giuridico organico per i magistrati.


funzioni di membro di cassazione, di procuratore e di primo presidente di corte di appello e del tribunale della Senna (100). Per quanto riguarda il carattere vincolante della graduatoria, il Ministro deve attenersi alla li-sta definita dalla commissione, ma può non prendere in considerazione alcuni magistrati iscritti, i quali sono tuttavia automaticamente iscritti in graduatoria l’anno successivo. La discrezionalità del Ministro è inoltre limitata da una serie di disposizioni. Anzitutto, un quarto dei magistrati nominati deve essere scelto tra i magistrati con maggiore anzianità di iscri-zione in graduatoria (che hanno «vocation absolue à la promotion») (101). Inoltre i giudici dei primi sei gradi possono essere nominati solo a una funzione del grado immediatamente superiore. Questo meccanismo presenta i suoi limiti, non solo perché circoscritto ai primi sei gradi, ma anche perché non è applicabile a tutti i soggetti (102). Il decreto prevede infine una particolare procedura per la radiazione dalla graduatoria, con audizione del magistrato interessato.

Tra il 1934 e il 1935 sono prese diverse misure (103), mentre dal mese di marzo 1934 un gruppo di lavoro costituito in seno alla commissione

(100) La gerarchia comprende dunque dopo la riforma del 1927 dodici gradi, da quello più basso corrispondente alle funzioni di giudice supplente a quello più elevato di Presidente di camera della corte di appello di Parigi, m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 151. A partire da quegli anni, il dibattito tende a spostarsi dal tema classico della graduatoria di avanzamento a quello della riduzione e semplificazione dei gradi, completata (pur con il mantenimento di un grado “fuori-gerarchia”) solo nel 1958. Riforme in tal senso sono realizzate non solo nel corso della IV Repubblica, ma anche sotto il regime di Vichy, durante il quale vengono soppressi due gradi considerati inutili (legge del 19 maggio 1944). Occorre ricordare come la sensibile diminuzione dei gradi realizzata nel 1958 fosse in parte controbilanciata dal sistema degli échelons intra-grado, m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 151.

(101) Questa disposizione fu poi soppressa, quindi reintrodotta con decreto del 16 ottobre 1953.

(102) Sono esclusi i sostituti procuratori e i giudici di prima classe, i giudici istrut-tori, i presidenti e i vicepresidenti di terza classe, i vicepresidenti di seconda classe che chiedano la promozione a giudice o sostituto procuratore del tribunale della Senna (a condizione di contare almeno quattro anni di servizio e di essere iscritti in una lista spe-ciale della graduatoria), e i presidenti di seconda classe, i vicepresidenti di prima classe, i consiglieri di corte di appello suscettibili di essere nominati presidenti di prima classe e presidenti di sezione di corte d’appello dei dipartimenti.

(103) decreto-legge del 28 marzo 1934 sui giudici “residenti” comportante la sop-presione di alcuni posti di giudici di pace; decreto-legge del 4 aprile 1934 (relativo a tutti i funzionari civili e militari) comportante riduzione degli effettivi (per la ma-gistratura, collocamento a riposo di magistrati oltre una determinata soglia di età); decreto del 5 giugno 1934 istitutivo di una commissione consultiva disciplinare per i magistrati del pubblico ministero. decreti del 10 gennaio e del 29 gennaio 1935 relativi


di riforma dello Stato della camera dei deputati si dedica esclusivamen-te alla riforma del potere giudiziario (104). Il decreto del 20 febbraio 1934 (decreto «doumergue») istituisce una seconda commissione a compo-sizione ristretta, che si sarebbe sovrapposta alla vecchia commissione ministeriale di avanzamento, competente a proporre al Ministro una rosa di tre candidati (tra quelli evidentemente iscritti in graduatoria) per ogni posto vacante come giudice di prima classe o presidente di terza classe. La presidenza della commissione è affidata al Primo presidente della corte di cassazione, che ne fa parte assieme a due consiglieri desi-gnati dall’assemblea generale della corte e a due magistrati giudicanti: un primo presidente di corte di appello eletto dai primi presidenti, dai presidenti di sezione e dai consiglieri e il presidente o il vicepresidente del tribunale della Senna o un primo presidente di prima classe elet-to dall’insieme dei magistratri titolari (non giudici supplenti, dunque) membri dei tribunali civili di prima istanza. In breve, la composizione della commissione sembra attenuare il principio gerarchico. Lo stesso decreto dispone che le funzioni di giudice istruttore siano assegnate non più discrezionalmente dal Ministro della giustizia, ma solo su proposta della commissione. Il Ministro conserva tuttavia il diritto di revocare da queste funzioni un magistrato entro tre anni dalla nomina (105).

Il 10 gennaio 1935 è invece adottato un decreto che modifica la commissione (e la procedura di formazione a doppio grado) istituita dal decreto del febbraio precedente. La nomina a giudice supplente è subordinata – come già quella di giudice per le funzioni superiori o corrispondenti a quelle di giudice di prima classe o di presidente di terza classe – a una proposta della commissione. Questa ha una com-posizione differente a seconda delle funzioni alle quali siano proposti i candidati (106). L’obbiettivo è, evidentemente, di neutralizzare l’attenua-

all’introduzione di una commissione consultiva per i magistrati requirenti in materia di revoca, retrocessione, trasferimento d’ufficio a titolo di misura disciplinare. Il decreto del 31 ottobre 1936 avrebbe reso possibili retrocessione e trasferimento d’ufficio senza consultazione della commissione, che rimane competente in materia di revoca.

(104) e. Bonnefous, Histoire politique de la III République, t. V, La République en danger, des ligues au Front populaire (1930-1936), Paris, Puf, 1973, p. 240 s.

(105) Il decreto-legge del 10 aprile 1934 estende le categorie di magistrati entro le quali effettuare il reclutamento dei giudici istruttori e rivalorizza i trattamenti salariali.

(106) Primo presidente, due presidenti di sezione e due consiglieri di ciascuna delle due sezioni eletti dall’assemblea generale della cassazione quando si tratta di un posto di primo presidente o di presidente di sezione presso alla corte di cassazione; primo presidente e tre consiglieri eletti dall’assemblea generale, primo presidente di corte di appello di Parigi o presidente del tribunale civile della Senna e due primi presidenti di


zione del principio gerarchico introdotta dal decreto del 1934 attraver-so un sistema a “geometria variabile” e l’inserimento nell’organico di un rappresentante della magistratura ministeriale. Sotto il profilo delle funzioni, la commissione presenta al ministro tre candidati (secondo le regole del decreto del 1927), dei quali almeno uno non deve appartene-re alla corte di cassazione allorché si tratti di una nomina alle funzioni di Primo presidente o di presidente di sezione della corte.

Un decreto del 10 luglio 1935 viene ancora a modificare alcune del-le recenti disposizioni. La composizione della commissione è nuova-mente modificata (107). È previsto inoltre il diritto della commissione di proporre al Ministro i candidati alle funzioni di giudice supplente (ai quali tra l’altro non possono essere assegnate funzioni di giudice istruttore, riservate ai giudici di prima classe e a quelli del tribunale della Senna). Per tutte le funzioni superiori a quelle di giudice di prima classe o di presidente di terza classe, le presentazioni sono effettuate dal Primo presidente di cassazione e da tre consiglieri eletti dai suoi pari, dal presidente di sezione e dai consiglieri e da un magistrato designato dall’insieme dei magistrati titolari nei tribunali d’istanza.

La costituzione del Fronte popolare e il successo alle legislative del 1935 modificano dunque la strategia di riforma della giustizia, che con-figura un apparente arretramento rispetto alle misure introdotte tra il 1934 e la prima metà del 1935. Questa strategia si inserisce peraltro anche in una più generale tendenza di controllo dei segnali di crisi del-la III Repubblica provenienti dalle estremità dell’arco politico e ben

corte di appello eletti dai primi presidenti, presidenti di sezione e consiglieri di corte di appello dei dipartimenti quando si tratta di un posto di consigliere di cassazione. Per tutti gli altri posti giudicanti, la commissione è integrata da un presidente di tribunale civile di prima classe, eletto dall’insieme dei magistrati titolari dei tribunali di prima istanza. nel primo caso, il mandato del presidente di sezione è rinnovabile ogni due anni e quello di tre consiglieri tutti gli anni; nel secondo caso, il mandato di un consiglie-re di cassazione e di un primo presidente sono rinnovabili tutti gli anni; nel terzo caso, il mandato di un consigliere alla corte e di un presidente di prima classe sono rinnovabili tutti gli anni, quello del presidente di prima classe ogni due anni. Ancora, fa parte della commissione, con voto consultivo, il direttore del personale e della contabilità.

(107) Per le presentazioni ai posti di primo presidente e di presidente di sezione presso la corte di cassazione, sono chiamati a far parte della commissione tutti i pre-sidenti, e non uno solo. Per quelle relative alle funzioni di consigliere di cassazione, si dà un voto a ciascun presidente di sezione all’interno della quale si deve procedere alla nomina per posto vacante e vengono esclusi il primo presidente della corte di appello di Parigi, il presidente del tribunale della Senna e i primi presidenti.


rappresentata dall’iniziativa di “correzionalizzare” una serie di reati sensibili di natura politica (108).

2.3. La difficile istituzione del concorso.

Il dibattito francese sul reclutamento dei giudici si muove all’inter-no di uno spazio definito dalle opzioni fondamentali dell’elezione dal basso (109), della nomina discrezionale dall’alto (110) e del reclutamento concorsuale sulla base di criteri obbiettivi. La dialettica tra le prime due opzioni caratterizza, con il graduale passaggio dalla prima alla seconda, il ventennio tra il 1790 e il 1810. In seguito, anche i teorici liberali del terzo potere ritengono la nomina da parte dell’esecutivo principio am-missibile (e auspicabile) di reclutamento dei giudici (111). essa rimane la forma di reclutamento privilegiata, nonostante il riflusso del dibattito verso la soluzione elettiva nei momenti di maggiore crisi del sistema e il tentativo di istituire meccanismi concorsuali più o meno incidenti a

(108) Il 18 agosto 1936 è adottata una legge di abbassamento dell’età per il collo-camento a riposo dei magistrati, che avrebbe tra le altre cose eliminato alcuni elementi dell’alta magistratura ostili al Governo, a partire dal Primo presidente della corte di cassazione Lescouvé e dal presidente del tribunale della Senna dreyfus, oltre a otto consiglieri di cassazione.

(109) P. avril – J. gicquel, Election des juges, in Dictionnaire de la Justice, Paris, Puf, 2004, p. 411 ss. Sul principio dell’elezione dei giudici, vedi J. krynen (a cura di), L’élection des juges: étude historique française et contemporaine, Paris, Puf, 1999. Sul principio elettivo in Francia (e sulla sua incompatibilità con la funzione giurisdizio-nale), vedi F. hourqueBie, Sur l’émergence du contre-pouvoir juridictionnel sous la Vème République, Bruxelles, Bruylant, 2004. pp. 400-410. Sul problema dell’elezione dei ma-gistrati nel contesto del “governo rappresentativo”, v. le osservazioni di L. mortara, Lo Stato moderno e la giustizia, cit., p. 127 s.

(110) «La nomination est un acte administratif unilatéral et individuel qui conduit une autorité publique à choisir une personne pour remplir une fonction particulière dans l’etat», F. hourqueBie, Sur l’émergence du contre-pouvoir juridictionnel, cit., p. 369.

(111) «Le pouvoir judiciaire est un pouvoir primordial, comme le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif; il émane de la souveraineté nationale aussi directement que les deux autres; il peut, sans déraison, sans atteinte à aucun principe, être délégué par la nation aussi directement que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif; il n’y a pas entre lui et la nation d’intermédiaire nécessaire, pas plus le chef de l’etat que tout autre. dès lors, ce n’est point un principe ni une nécessité que les juges soient nommés ou même institués par le chef de l’etat: ils peuvent être nommés par un mode quelconque, par tout mode jugé meilleur que les autres; il pourront être nommés par le chef de l’etat, mais simplement parce que ce mode de nomination aura été jugé meilleur que les autres, sans que cela soit considéré comme une nécessité, sans qu’il y ait lieu de regarder les juges comme recevant et tenant leur pouvoir du chef de l’etat», e. arthur, Séparation des pouvoirs, cit., p. 53.


partire dalla III Repubblica, attraverso una riflessione parallela a quella sulla graduatoria di avanzamento. L’introduzione di meccanismi con-corsuali, sostenuta proprio dai teorici del terzo potere, ha come scopo di rafforzare l’indipendenza «dans la situation personnelle de ceux qui exercent la fonction», la cui nozione è fluida, comportando «degrés in-finis» (112). essa si connette però, più direttamente di quanto non valga per le garanzie dell’avanzamento, anche all’esigenza di democratizzazio-ne interna della magistratura.

Le prime proposte di istituzione del concorso risalgono agli anni ‘30 del XIX secolo: del 1835 è il primo progetto, presto messo da parte, mentre nel 1847 è presentato un progetto sull’istituzione di una scuo-la professionale, anch’esso accantonato. A quegli anni risale la contro-versia Foucart-Bonnier (113): il primo, professore presso l’Università di Poitiers, sostiene con forza l’adozione del concorso e critica il sistema delle raccomandazioni fondando il proprio ragionamento su presup-posti essenzialmente meritocratici (114); il secondo, supplente presso la facoltà giuridica di Parigi, contesta l’equazione tra capacità pratiche e valutazione di carattere essenzialmente teorico del concorso (115). È dunque tra gli anni ‘30 e ‘40 che va diffondendosi «le désir très pré-cis de mettre fin à un monopole de classe, d’ouvrir la magistrature à des hommes nouveaux, […] la tendance générale à dégager les capa-cités et à ténir compte des mérites, dans le recrutement de la fonction publique» (116). Le difficoltà incontrate dall’introduzione del concorso permangono tuttavia insormontabili almeno fino agli anni ‘70, e anche in seguito, nonostante il dibattito acquisisca concretezza, le forti resi-stenze vanificano ogni tentativo in tal senso. non sono pochi, in quegli anni, coloro che ritengono il concorso non solo inopportuno, ma ad-dirittura incompatibile con la funzione giudiziaria, nonostante le espe-rienze dei Paesi vicini (117).

(112) «…des magistrats nommés au concours ou sur une liste de presentation ou à la manière qu’avait introduite la vénalité des offices, sont autrement indépendants (de l’exécutif) que des magistrats nommés d’après le système français actuel», e. arthur, Séparation des pouvoirs, cit., p. 63.

(113) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 612.(114) De la nécessité d’exiger des candidats à la magistrature des conditions spéciales

de capacité, in Revue de législation et de jurisprudence, ottobre 1834-marzo 1835, pp. 346-357; J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 613.

(115) e. Bonnet, Du noviciat judiciaire, Paris, Joubert, 1842.(116) g. sautel – J.-l. harouel, Histoire des institutions, cit., p. 438.(117) «... alcune nazioni vicine la cui organizzazione giudiziaria somiglia molto alla

nostra permettono che divengano giudici solo gli uomini che abbiano ottenuto il primo


dopo le non poche proposte avanzate nella prima metà del secolo, nel maggio 1876 il Ministro della giustizia dufaure, facendo seguito a un’iniziativa di carattere sperimentale assunta l’anno precedente, isti-tuisce il concorso per i magistrati del pubblico ministero (118). Si tratta di un’iniziativa singolare, e ciò per due ragioni: la prima è la questione della sua conciliabilità con il principio dell’unità della magistratura, ri-affermato in maniera continua dalla cultura politica e giuridica francese; il secondo riguarda il paradosso per cui il reclutamento del magistrato requirente, che è storicamente uno strumento del Ministro della giusti-zia, risulta così ricoperto di maggiori garanzie rispetto a quello del ma-gistrato giudicante. L’instabilità e la fluidità del sistema politico francese di quegli anni si riflette inevitabilmente sulla stabilità delle inziative in ambito giudiziario (119), e il prevalere dei repubblicani nel 1879 fa sì che

posto in prove solenni. È così che funziona in Germania [dove era stato istituito un semplice esame professionale] da lungo tempo e così è stato deciso in Spagna e in Italia. Ma se questo tipo di reclutamento sembra, per la maggior parte delle funzioni, il più imparziale e per ciò stesso ci seduce facilmente, potrebbe al contrario non essere una buona cosa adottarlo per delle situazioni che, come quelle della magistratura, non ri-chiedono soltanto delle conoscenze, ma anche, e altrettanto, delle qualità di condotta, di carattere e anche in generale una certa indipendenza patrimoniale, cose tutte sulle quali il concorso non deciderebbe assolutamente nulla» (La magistrature et la politique cit., p. 16.). Spiegazione, questa, indubbiamente “opportunista” (e che si fonda in parte su una visione antiquata della magistratura e della società civile francese, come avrebbe poi evidenziato la riforma dei salari dei magistrati del 1883), che non rivela le radici profonde del rifiuto dell’istituto concorsuale come in genere di uno statuto organico dei giudici e più in generale dei funzionari pubblici.

(118) decreti del 10 ottobre 1875 e del 2 maggio 1876. nello stesso anno dufaure istituisce presso il Ministero una commissione composta di magistrati membri dell’Ac-cademia di scienze morali e politiche competente a valutare e segnalare al Ministro i lavori scientifici dei magistrati. dufaure aveva infatti precedentemente invitato tramite circolare i magistrati con meno carico di lavoro à «assurer leur avenir, en leur conseil-lant de se livrer à des travaux sur la jurisprudence, l’histoire du droit ou les législations étrangères», m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 148 s. In precedenza, dufaure aveva istituito una commissione extraparlamentare sulla riforma giudiziaria. Il presidente della commissione – Arago – oltre a sostenere nel 1872 l’esigenza di sottrarre i poteri discrezionali di nomina all’esecutivo, propone l’introduzione di un concorso di accesso in magistratura. Sulla riforma dufaure, v. J. poumarède, Jules Dufaure et les premiers concours de la magistrature (1875-1878), in a. deperchin – n. derasse – B. duBois (a cura di), Figures de justice. Etudes en l’honneur de Jean-Pierre Royer, Lille, centre d’Histoire Judiciaire editeur, 2004, pp. 375-395.

(119) Lo aveva già dimostrato la vicenda dell’elezione dei consiglieri ordinari del consiglio di Stato: riformato nel 1872, il sistema elettivo per i consiglieri ordinari è eliminato nel 1879.


il nuovo Ministro Le Royer abolisca il concorso, mosso dall’eccessivo timore di veder diminuita la propria influenza sul reclutamento (120).

dopo un periodo di stabilizzazione del dibattito, in seguito alla ri-forma del 1883 (121), sono i primi scandali giudiziari, primo tra tutti il caso dreyfus, a rilanciare l’idea di una riforma (122), come evidenzia il fiorire di una copiosa letteratura almeno fino al 1914 (123). Sulla riforma del reclutamento si divide peraltro ampiamente la stessa magistratu-ra, dove gli elementi più conservatori sostengono l’argomento classico dell’equazione tra concorso e “mandarinato” tagliato fuori dalla real-tà sociale e politica. Ma il concorso rappresenta allo stesso tempo una rottura con le pratiche del favoritismo e del clientelismo – cosa che lo presenta come una misura accettabile agli occhi dell’opinione pubblica –, sebbene l’esistenza di barriere sociali per l’accesso agli studi giuridici impedisca di presentarlo come misura effettivamente democratica (124).

La circolare del 26 settembre 1895, che opera una vera e propria «saldatura tra reclutamento e avanzamento», reistituisce per breve tempo il meccanismo concorsuale, questa volta per l’accesso alla ma-gistratura giudicante. nel 1906 il decreto Sarrien reintroduce definiti-vamente il concorso, sostituito nel 1908 da un esame professionale: la difficoltà delle prove e il numero limitato dei posti fa infatti dell’esame

(120) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 51.(121) durante i dibattiti degli anni 1882-1883, era stato proposto di introdurre il

reclutamento per concorso, o in alternativa il sistema vigente in Belgio: la nomina da parte del Ministro sarebbe stata fatta a partire da una lista redatta da organi composti di magistrati. La proposta fu naturalmente accantonata per la sfiducia dei repubblicani nei confronti della magistratura. Alcuni avevano proposto anche una formula mista, con l’intervento dei magistrati della giurisdizione competente, di giuristi e di delegati dei rappresentanti politici (consiglieri locali, deputati e senatori). Una terza soluzione è la centralizzazione della redazione delle liste, con la creazione di un “consiglio superiore della magistratura” composto da membri designati dalla corte di cassazione e dalle due camere. g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 71.

(122) c. charle, Etat et magistrats, cit., p. 44.(123) f.-l. malepeyre, La magistrature en France et projet de réforme, Paris,

charpentier, 1900; G. demartial, La nomination des magistrats, in Revue politique et parlementaire, 1907, 154, pp. 70-90; m. Bergeron, La réforme de la magistrature, confé-rence faite à la Ligue des droits de l’homme, Paris, 1908; m. dehesdin, Etude sur le recrutement et l’avancement des magistrats, Paris, A. Rousseau, 1908; g. f. marchand, Le recrutement de la magistrature en France, Paris, crès, 1910; J. du Boishamon, Du recrutement des magistrates, Rennes, thèse de droit, 1912; J. mendiondou, Etude des projets de réforme de la magistrature sous la Troisième République, Paris, Larose et L. Tenin, 1913.

(124) c. charle, Etat et magistrats, cit., p. 44.


un concorso a tutti gli effetti (125). Il decreto del 1908 sostituisce così il concorso con un esame professionale (la lista dei candidati segue dun-que un ordine alfabetico e non di idoneità), alla cui partecipazione sono ammessi, oltre alle categorie enumerate nel decreto del 1906, anche i prefetti e i vice-prefetti. Per conludere, le riforme del biennio 1906-1908 fondano la legittimità del magistrato non più sul notabilato e sul sistema delle raccomandazioni, bensì sul merito, rafforzando allo stesso tempo il collegamento tra reclutamento e avanzamento. Seppur timidi nel risultato finale (l’esame professionale, soluzione di sostanziale com-promesso duramente criticata dai fautori più decisi della meritocrazia) e in parte inefficaci, i due decreti segnano un importante punto di svolta nell’evoluzione dell’ordinamento francese, portando a parziale compi-mento l’opera intrapresa all’inizio della III Repubblica (126).

(125) n. feraud-praz, La magistrature judiciaire dans la France contemporaine, Thèse pour le doctorat en droit, Université de droit, d’economie et des Sciences d’Aix-Marseille, février 1977, p. 180. negli anni ‘20 si nota in realtà la tendenza op-posta, per la presenza di un numero di candidati minore rispetto ai posti da coprire. Il decreto Briand richiede l’obbligo di effettuare uno stage di due anni presso una procura o presso il Ministero. I candidati ammessi all’esame professionale sono nominati giudici supplenti per un periodo di tre o quattro anni. L’art. 5 del decreto lascia al Ministro il potere di valutare se i candidati riuniscano le «qualità essenziali» per divenire magistra-ti. nel caso in cui il numero dei candidati sia inferiore ai posti vacanti, il Ministro può nominare come giudice supplente chiunque soddisfi i requisiti richiesti dalla legge del 20 aprile 1810 e nominare alle funzioni giudiziarie i membri del consiglio di Stato, i professori delle facoltà di diritto e gli avvocati con almento dieci anni di esercizio della professione. I tre maggiori limiti della riforma del 1906 sono la dispensa dal concorso di una serie di categorie (tra cui i giudici di pace in esercizio da due anni, posto che la funzione di giudice di pace è ottenuta grazie agli appoggi degli uomini politici a titolo di ricompensa per servizi di natura elettorale), la composizione stessa della commissione, il carattere non vincolante della graduatoria di merito (tranne che per il primo classifica-to). La lista delle persone ammesse al concorso è determinata dal Ministro della giustizia a partire da un’inchiesta fatta dai procuratori generali. Il Ministro può escludere un candidato ammesso dopo parere della commissone e in circostanze eccezionali indicate dall’art. 2 del decreto. Sono poi previste ipotesi di reclutamento orizzontale. Il decreto dispone che i candidati ammessi vengano nominati presso il Ministero della giustizia (con possibile assegnazione alle procure generali della corte di cassazione, della corte d’appello di Parigi o alla procura della Repubblica del tribunale della Senna), o giudici supplenti presso un tribunale di prima istanza, a esclusione di quello della Senna.

(126) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 660. Le difficoltà di quella che è stata definita «la réforme impossible» (c. charle, Etat et magistrats, cit., p. 45) emergono dalle modalità di adozione del decreto del 1906, reso possibile da un emendamento alla legge finanziaria (secondo la tecnica c.d. del cavalier budgetaire) in cui si precisa che «jusqu’à la promulgation d’une loi organique sur les conditions de nomination et d’avancement, un règlement d’administration publique fixera les garanties spéciales de


2.4. La responsabilità disciplinare.

nel lungo dibattito sulla riforma della magistratura, l’anno 1883 occupa un posto di rilievo. In quell’anno è infatti adottata una legge che segna profondamente l’organizzazione giudiziaria francese. Questa legge interviene in quattro ambiti: sui primi due mi sono già soffermato accennando alla ridefinizione delle retribuzioni dei magistrati e alle mi-sure volte a realizzare una delle più ampie epurazioni della storia fran-cese. Il terzo è la riduzione delle classi dei tribunali (127).

Il quarto punto è la riforma del sistema disciplinare, con l’istitu-zione di un organo denominato Conseil supérieur de la magistrature, coincidente né più né meno con la corte di cassazione. Questa legge rappresenta l’atto conclusivo della rivoluzione giudiziaria intrapresa nella seconda metà degli anni ‘70 defininendo, al di là delle diverse ten-denze repubblicane, la posizione della giustizia nella società della nuova Repubblica (128), ma è anche lo sbocco del processo di acquisizione di un ruolo disciplinare da parte del corpo, reso possibile non solo dalla progressiva attribuzione di poteri ai tribunali e ai loro presidenti, ma anche, indirettamente, dall’assenza di una normativa completa e siste-matica degli obblighi dei magistrati. Quest’assenza aveva lasciato ampio spazio alla giurisprudenza disciplinare dei tribunali e della corte di cas-sazione, che era andata a formare nel tempo un «blocco giurispruden-ziale coerente».

Il sistema disciplinare è fino a quel momento retto da un insieme di testi non coordinati – leggi del 16/24 agosto 1790, del 10 vendemmiaio anno IV, del 27 ventoso anno VIII, senatoconsulto del 27 brumaio anno X, legge del 28 aprile 1810, decreti del 30 marzo 1808, del 6 e del 18 agosto 1810 e del 1° marzo 1852 (129) – che avevano moltiplicato auto-rità e procedure creando «ce milieu “réservé” e “convenable” dont la magistrature donnait l’image, enserrée dans des cercles de dépendance étriqués, soumise à des obligations assez flous», che trovano indiretta espressione nel riferimento generico alla «faute grave[,] aux différents

capacité professionnelle pour les candidats aux fonctions judiciaires et instuera pour les magistrats un tableau d’avancement».

(127) Tutte le corti di appello sono ormai poste sullo stesso piano – corte di appello di Parigi esclusa – ed esistono ormai solo tre classi di tribunali. L’elemento essenziale della gerarchia consiste piuttosto nelle differenze retributive, corrispondenti alle diffe-renti funzioni incrociate con le differenze di classe tra i tribunali.

(128) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 617.(129) Quest’ultimo dà alla corte di cassazione il potere di pronunciare la decadenza

dalle funzioni dei giudici oggetto di misure sospensive da parte dei loro pari.


manquements à la “dignité du caractère” […] ou encore aux “conduites répréhensibles” et aux faits qui “compromettent l’honneur, la délicates-se ou la dignité des fonctions”» (130).

Tali testi prevedono diverse autorità disciplinari – primi presidenti di corte d’appello e presidenti di tribunale, tribunali e corti di appel-lo, corte di cassazione e Ministro della giustizia – che nel loro insieme danno luogo a un sistema costruito su tre livelli: orizzontale, interna-mente a una determinata giurisdizione (131); verticale, in capo alle giuri-sdizioni superiori (132); esterno, del Ministro della giustizia nei confronti del corpo (133). In questo quadro, il pubblico ministero non esercita di-rettamente poteri disciplinari, ma, confermando il ruolo di cinghia di trasmissione e di impuslo, se ne può fare promotore indirizzando una requisitoria al presidente interessato o informando il Ministro dei fatti a propria conoscenza.

(130) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 648.(131) Potere di avertissement dei presidenti e dei primi presidenti (art. 49 della legge

dell’aprile 1810). Secondo una circolare del Ministro della giustizia del 12 dicembre 1821, ripresa dalla giurisprudenza della corte di cassazione, l’avvertimento non è una misura strettamente disciplinare, bensì «une mesure préventive de toute peine, un acte secret et paternel du magistrat supérieur envers un officier de justice qui suit une fausse direction. L’objet de l’avertissement est d’inciter le juge qui l’a reçu à la réflexion. Il ne peut s’appliquer qu’à des fautes légères et suppose une amélioration possible, un amendement prévisible [del comportamento del giudice]. en dehors de tout éclat et pour ainsi dire dans le têtê à têtê du supérieur à l’inférieur, il a pour but de rappeler ce dernier à l’accomplissement de ses devoirs», citazione in J.-J. clère, L’exercice du pou-voir disciplinaire, cit., p. 121 s. In quanto tale, l’avvertimento non deve essere trascritto nei registri della corte o del tribunale.

(132) 1) Potere autonomo dei tribunali verso i propri pari e delle corti di appello ver-so i propri pari e i giudici di tribunale (art. 52 della legge dell’aprile 1810). Tale potere si sostanzia in base all’art. 50 della legge nelle sanzioni di censura, censura aggravata e sospensione provvisoria, su cui J.-J. clère, L’exercice du pouvoir disciplinaire, cit., p. 124 s. 2) Potere di sorveglianza dei tribunali sui giudici di pace e delle corti di appello sui tribunali (art. 83 del senatoconsulto del 16 termidoro anno X). Tale potere si sostanzia in avvertimenti scritti. 3) Poteri autonomi della corte di cassazione nei confronti del primo presidente di corte d’appello e di sospensione e di dichiarazione di decadenza di un giudice oggetto di condanna penale (art. 59 della legge del 1810), potere discplinare di ordine generale vincolati dall’azione del Ministro della giustizia.

(133) Potere di sorveglianza e di ammonimento dei tribunali, dei giudici che li com-pongono e dei giudici di pace (art. 81 del senatoconsulto del 16 termidoro anno X), potere di convocare i membri dei tribunali e delle corti (art. 57), potere di revisione di ogni decisione disciplinare (art. 56), monopolio dell’introduzione dell’azione disciplina-re presso la corte di cassazione (artt. 59 della legge del 20 aprile 1810 e 4 e 5 del decreto del 1° marzo 1852). J.-J. clère, L’exercice du pouvoir disciplinaire, cit., pp. 118 e 121.


La legge del 1883 semplifica notevolmente la cornice istituzionale, riconducendo essenzialmente al supremo organo giurisdizionale il po-tere disciplinare, pur mantenendo alcuni poteri in capo a organi interni e al Ministro della giustizia. nel corso dei dibattiti trovano espressione le due tendenze opposte della camera da una parte e del Senato dall’al-tra, dove la prima suggerisce che i membri del consiglio, pur reclutati in seno alla corte di cassazione, siano designati dalla maggioranza del-le due assemblee, mentre la seconda, più conservatrice, opta per una soluzione che non implichi alcuna confusione tra giustizia e politica, nemmeno a livello di scelta entro una rosa giudiziaria ben definita (134).

La soluzione infine accolta è più vicina alla impostazione della camera alta: il potere disciplinare è esercitato dalle sezioni riunite della corte di cassazione, non più presieduta dal Ministro della giustizia. Questo con-serva il monopolio dell’azione disciplinare, del potere di ammonizione e del «contrôle de l’orthodoxie politique des magistrats» (135). Il legame tra magistratura e Governo è mantenuto, ma si opta per una soluzione de-cisamente orientata in senso corporativo e gerarchico, che fa della corte di cassazione – e attraverso di essa dell’alta magistratura – il punto di riferimento e di coesione del corpo. È inoltre riconosciuto il carattere vin-colante del parere del conseil rispetto alla decisione del Ministro nel caso di trasferimenti arbitrari e di collocamento a riposo d’ufficio per infermità grave o permanente. Sotto il profilo degli obblighi, la legge sistematizza come si è detto una lunga costruzione giurisprudenziale ripresa al livello regolamentare (136). L’articolo 14 della legge, in particolare, pone il noto principio dell’obligation de réserve, per cui «Toute délibération politi-que est interdite au corps judiciaire. Toute manifestation d’hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats». Proprio sotto la III Repubblica, soprattutto a partire dal 1878 (come già sotto la monarchia di luglio) la repressione disciplinare per motivi politici si fa più intensa, rispetto a quella per motivi personali e a quella per motivi individuali (137).

(134) Il disegno di legge presentato dal Ministro Martin Feuillé prevede un consiglio composto dal Primo presidente della cassazione, da cinque consiglieri e da cinque primi presidenti.

(135) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 649.(136) Sul punto si veda J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 649 s.(137) J.-J. clère, L’exercice du pouvoir disciplinaire, cit., pp. 139. Sotto il regime di

Luigi Filippo, le azioni disciplinari colpiscono soprattutto legittimisti e repubblicani. Sotto la III Repubblica sono colpiti i monarchici di ogni tendenza e in misura minore i bonapartisti.


2.5. Le strutture e il personale del Ministero della giustizia.

I settant’anni della III Repubblica costituiscono dunque il periodo della progressiva affermazione di un ordinamento giudiziario fondato sulla mediazione dell’alta magistratura nel rapporto tra politica e magi-stratura – funzione già insita ma non ancora compiutamente realizzata, come si è visto, all’inizio del secolo XIX. Questo rapporto assume una caratterizzazione “dicotomica”: in esso magistratura ed esecutivo sono per così dire posti l’una di fronte all’altro. ciononostante, proprio a partire dalla III Repubblica, e più esattamente nella seconda metà, si delinea una prospettiva più complessa, che vede l’intervento di soggetti istituzionali dotati di una loro “autonomia” e dei quali occorre tener conto perché la loro presenza costituisce una chiave di interpretazione sia del fallito tentativo di riforma dei rapporti tra politica e giustizia nel corso della IV Repubblica (138) sia della successiva evoluzione dell’ordi-namento giudiziario francese nel corso della V Repubblica.

Mi riferisco all’emergere di un soggetto istituzionale ibrido rappre-sentato dal personale del Ministero della giustizia, i cui esponenti espli-cano statutariamente funzioni consultive e coadiutorie quali membri del gabinetto del Ministro e funzioni amministrative e direttive al livello delle direzioni e divisioni del Ministero. Interessa qui occuparsi soprattutto del-la seconda categoria (139), che rappresenta nell’ambito del personale del Ministero l’elemento di stabilità di fronte alla mutevolezza dei ministri (140)

(138) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation: le Conseil supérieur de la magis-trature sous la IV République, in Droit e société, 2006, 63-64, p. 387.

(139) Per quanto riguarda il gabinetto, esso sostituisce progressivamente sotto la III Repubblica il segretariato generale. La sostituzione si realizza in due tempi: prima con il ritorno al sistema abbandonato con la Restaurazione, cioè con la sostituzione del se-gretario generale con un sottosegretario di Stato, dove il primo ha una caratterizzazione amministrativa – e in effetti la provenienenza è quella del consiglio di Stato – mentre il secondo ha una caratterizzazione politica – si tratta spesso di un deputato; in seguito con lo sviluppo a partire dal 1877 del gabinetto del ministro, consacrato con i decreti del 30 dicembre 1884 e del 1° febbraio 1885, che ne definiscono composizione – am-mettendo la presenza di «persone esterne all’Amministrazione centrale» – e compe-tenze – essenzialmente, quelle già del segretario generale oltre a quelle «non attribuite a nessun ufficio» (p. durand-Barthez, Histoire des structures du ministère de la justice 1789-1945, Paris, Puf, 1973, p. 58), quindi con il decreto del 9 giugno 1909 – organico di otto persone.

(140) così, tra il 1884 e il 1908 si contano ventiquattro direttori degli Affari penali e quindici tra il 1908 e il 1944, mentre otto sono i direttori degli affari civili tra il 1883 e il 1908 e quattordici tra il 1908 e il 1944. I responsabili della divisione (poi anch’essa direzione) del personale sono invece assai più volatili (ventisei direttori tra il 1908 e il 1944), per la forte politicizzazione della gestione dell’avanzamento.


ed è coinvolta nell’amministrazione dei tribunali e del personale giudizia-rio sia, come si è visto, attraverso la sua inclusione nelle commissioni di avanzamento, sia per il tramite dell’Ispettorato dei servizi giudiziari, sia infine attraverso l’espletamento di tutte le altre funzioni di amministrazio-ne giudiziaria poste in capo al Ministro della giustizia.

Il Ministero ha una struttura istituzionale che rimane pressoché inalterata nei suoi tratti essenziali per tutto il periodo preso in consi-derazione, se si eccettuano gli interventi – che spesso sono di mera si-stematizzazione di prassi già in atto – costituiti dall’ordinanza del 24 dicembre 1844 e dai decreti del 30 dicembre 1884 e del 9 giugno 1909. In linea generale, esso risulta composto da un segretario generale, su-premo organo dell’amministrazione ministeriale da cui dipendono di-rettamente gli uffici della legislazione, della registrazione e dell’archivio, dalle due direzioni degli Affari civili e degli Affari penali e dalle due divisioni del Personale e della contabilità. È istituito poi un consiglio di amministrazione, composto dal segretario generale e dai responsabili di ciascuna delle strutture indicate, e, a partire dalla fine del XIX secolo, da un gabinetto del Ministro.

Per quanto concerne le posizioni direttive – principalmente quelle di segretario generale o sottosegretario di Stato e di direttore di divisio-ne o di direzione –, queste sono occupate da personalità “politiche” o piuttosto da alti funzionari. Il primo caso vale soprattutto per i sotto-segretari di Stato, che sostituiscono i segretari generali al nascere del-la III Repubblica, e per i segretari generali e i direttori limitatamente alla prima metà del XIX secolo. dal Secondo Impero fino all’inizio del XX secolo, tali cariche sono ricoperte principalmente da alti funzionari provenienti nella maggior parte dei casi dal Conseil d’Etat, seppure si registrino casi, comunque rari, di magistrati nominati a capo di que-ste strutture. Successivamente, la scelta ricade su un gruppo che può essere anch’esso definito di alti funzionari, ma che, anche in seguito alle riforme del 1909 e del 1936, si caratterizza per la natura “ibrida”, poiché integrato nel corpo della magistratura, con il quale condivide un certo grado di osmosi a livello dei gradi più elevati, ma posto allo stesso tempo in una condizione concorrenziale rispetto ai magistrati che eser-citano le funzioni giudiziarie.

Se dunque il personale della cancelleria acquisisce influenza sempre maggiore sia nella gestione della carriera (alcuni direttori concorrono come si è detto a formare le commissioni di avanzamento) sia a livel-lo di controllo nel quadro della funzione di ispezione giudiziaria, tale


influenza crescente è in qualche modo attestata solo sul finire della III Repubblica, dalla seconda metà degli anni ‘30. Mi riferisco in particola-re ai progetti relativi alla creazione dell’Ispettorato generale dei servizi giudiziari e alla istituzionalizzazione di un corpo di magistrati dell’Am-ministrazione centrale della giustizia (MAcJ).

L’Ispettorato generale dei servizi giudiziari è istituito per la prima volta con decreto del 10 giugno 1910. Questo si limita a concepire l’Ispettorato come semplice «mission»: il Ministro della giustizia può dunque delegare un consigliere di cassazione o un direttore della cancelleria per procedere a una verifica o a un’inchiesta su un fatto determinato (141). Sebbene sia prevista la possibilità di delegare un consigliere di cassazione, nondimeno la creazione dell’ispettorato «s’inscrit dans une stratégie d’affirmation de l’autorité du pouvoir central sur la justice, c’est-à-dire d’abord et avant tout du garde des Sceaux mais aussi du personnel de la chancellerie» (142). e il decreto del 1910 rientra infatti in un contesto di riflusso dei poteri dall’alta magistratura all’Amministrazione ministeriale, costituendo ideal-mente la coda del decreto Briand del 1908.

A distanza di venticinque anni, nel gennaio 1935, è invece presenta-to un progetto di legge che, pur mai approvato, presenta profili di parti-colare interesse. esso prevedeva la creazione di un corpo di ispettori – si abbandonava dunque l’idea delle missioni occasionali – al cui capo era posto un Ispettore generale della magistratura. Il carattere monocratico di questo aveva la funzione di istituzionalizzare l’autonomia del corpo, che pure era istituito presso il Ministero. La funzione di Ispettore era attribuita con mandato quinquennale a un alto magistrato scelto dal Governo (e non dal Ministro) all’interno di una rosa di tre candida-ti che avrebbero dovuto essere proposti da un’assemblea composta da magistrati giudicanti della corte di cassazione e dai primi presidenti delle ventisette corti di appello. L’Ispettore generale, con il rango di primo presidente della corte di cassazione, doveva essere assistito da due ispettori aggiunti, magistrati inamovibili con rango di consiglieri di cassazione, anch’essi con mandato quinquennale. L’Ispettore generale non solo era incaricato dell’ispezione e del controllo dell’insieme dei servizi giudiziari e del suo personale, ma esercita anche poteri di inzia-tiva disciplinare nei confronti dei magistrati giudicanti (143). Il progetto

(141) Art. 36.(142) a. Bancaud – J.-p. Jean, Les juges en enquête: histoire de l’Inspection des ser-

vices judiciaires, in aa.vv., Juger les juges, cit., p. 188.(143) a. Bancaud – J.-p. Jean, Les juges en enquête, cit., p. 186.


sottraeva ogni potere decisionale alla commissione di avanzamento, che continuava, sotto altre forme, a esercitare funzioni consultive (144): sa-rebbe stato l’Ispettore a proporre al Ministro la nomina sulla base dei candidati presentati dalle commissioni. In caso di rifiuto da parte del Ministro, l’Ispettore avrebbe richiesto l’indicazione di una nuova lista, e le sue proposte avrebbero avuto carattere definitivo.

Se il progetto del 1935 aveva l’obbiettivo di fare della magistratura un corpo che si auto-amministra, restava l’ambiguità relativa al rapporto di questo corpo ristretto di magistrati con i vertici effettivi della gerar-chia giudiziaria da una parte e con il Ministro dall’altra. L’attribuzione all’Ispettore generale del rango di Primo presidente della corte di cas-sazione sembrava andare infatti nel senso di metterlo in concorrenza con il Primo presidente effettivo. L’obbiettivo del progetto, come anche della riforma della seconda metà dello stesso anno voluta dal Fronte po-polare – la quale ridefinisce la composizione della commissione di avan-zamento moderando il predominio del Primo presidente della corte di cassazione e attenuando la tendenza alla gerarchizzazione – era in effetti di neutralizzare il ruolo assunto in quegli anni dal Primo presidente Lescouvé e la sua capacità di imporre proprie decisioni, resa ancor più efficace dalla stabile continuità delle sue funzioni rispetto alla precarietà dei titolari del dicastero della giustizia.

Quella che è apparentemente ed effettivamente una recessione dei poteri della gerarchia giudiziaria in favore dei poteri politico-rapresen-tativi cela in realtà un movimento di affermazione – che prosegue fino alla V Repubblica trovando compimento nel decreto del 14 aprile 1962, relativo all’organizzazione del Ministero della giustizia e istitutivo di un Ispettorato generale – di un modello «amministrativo» ancor prima che politico di amministrazione della giustizia. Si tratta di un modello che, caratterizzando la tradizione politica e giuridica francese, dalla seconda metà del XX secolo esercita in maniera decisa la sua influenza sull’orga-nizzazione della magistratura. «L’Inspection – si è acutamente osservato – s’inscrit dans une stratégie d’affirmation d’une magistrature à la fois jacobine et rationalisée, libérée du cliéntelisme locale et alignée sur la

(144) È previsto infatti un comitato consultivo della magistratura composto dal pri-mo presidente e dal procuratore generale presso la corte di cassazione, dai direttori del Personale, degli Affari civili e degli Affari penali, dall’Ispettore generale e da un primo presidente di corte di appello. Il comitato avrebbe proposto al Ministro i magistrati da inserire in graduatoria (che è dunque determinata da quest’ultimo e non più dalla commissione).


modernité bureaucratique» (145). Il menzionato decreto del 1910 è ap-punto adottato per la maggiore efficacia, secondo le parole del Ministro che se ne fa promotore, di un corpo di «inspecteurs spécialisés placés en de hors de la politique et des compétitions locales», mentre contempo-raneo al progetto del 1935 è il decreto che vieta espressamente la pras-si delle raccomandazioni, che continua a caratterizzare la gestione del corpo nel corso di tutta la III Repubblica. Si tratta di una prospettiva che si lega tra l’altro al processo di professionalizzazione della carriera giudiziaria al quale si è fatto riferimento in precedenza.

L’ultimo atto di questo processo – per il periodo preso in consi-derazione nel presente capitolo – consiste nell’istituzione nel 1936 del corpo dei magistrati dell’Amministrazione centrale della giustizia. esso è il compimento di un percorso intrapreso con il decreto del 5 giugno 1909, che apre ai magistrati il concorso come rédacteur – vale a dire la funzione più importante tra quelle poste alla base della gerarchia del personale del Ministero della giustizia, con incarichi essenzialmente di esecuzione –, facendo sì che il personale dell’Amministrazione centra-le si caratterizzi fortemente per la sua provenienza giudiziaria (146). Lo stesso decreto del 1909 prevede la possibilità di reclutamento orizzonta-le per le funzioni più elevate di vicecapo e di capo ufficio, che si accom-pagna alla normale progressione di carriera verticale a partire dal ruolo di rédacteur principal.

Successivamente, il decreto del 25 settembre 1926, pur costituen-do una misura di tipo puntuale, rappresenta un’altra tappa importante. esso dispone il trasferimento presso il Ministero della giustizia di una trentina di magistrati i cui posti sono soppressi in seguito alla riforma della carta giudiziaria del 1926 (147). La legge del 31 dicembre 1936 con-siste dunque essenzialmente nella creazione di un totale di sessantotto posti di magistrati dell’Amministrazione centrale della giustizia, ripartiti

(145) a. Bancaud – J.-p. Jean, Les juges en enquête, cit., p. 193.(146) Più esattamente, possono partecipare al concorso gli attachés titulaires e i giu-

dici supplenti con almeno due anni di servizio, i giudici e i sostituti procuratori, i giudici di pace. Le altre categorie – extragiudiziarie – ammesse al concorso sono quelle degli addetti di segreteria (expéditionnaires) e commessi (commis d’ordre), che si trovano un gradino sotto i rédacteurs. p. durand-Barthez, Histoire des structures du ministère de la justice, cit., p. 73.

(147) La c.d. «riforma Poincaré», su cui f. chauvaud, La carte judiciaire dans tous ses états. De la Révolution aux années «1930», in l. cadiet – l. richer (a cura di), Réforme de la justice, réforme de l’État, colloque, Paris, Sorbonne, 24 et 25 janvier 2002, Paris, Puf, 2003, p. 223-239.


in quattro classi a seconda dell’equiparazione a una determinata fun-zione requirente, i quali esercitano le differenti funzioni della gerarchia ministeriale (148). Un decreto del 24 marzo 1937 interviene infine per attuare le disposizioni legislative, disciplinando i concorsi di accesso e le categorie di candidabili per i sessantotto posti. Attribuendo ai magistra-ti alcuni posti nell’organico dell’amministrazione, tale legge conferma infine la possibilità di proseguire la carriera nella gerarchia giudiziaria, regolamentando con maggior precisione il passaggio dalle funzioni mi-nisteriali a quelle giudiziarie. In sintesi, la legge del 1936 e il decreto del 1937 vanno considerati strumenti di normalizzazione della situazione dei magistrati dell’Amministrazione centrale della giustizia.

3. Il modello burocratico francese tra ‘800 e ‘900.

La disamina sin qui condotta del secolo e mezzo di evoluzione del modello francese di ordinamento giudiziario conferma i tratti originari delineatisi nel primo decennio del XIX secolo: dipendenza del magi-strato istituzionale dall’esecutivo, organizzazione burocratico-gerarchi-ca del corpo e strutturazione di forme di corporativizzazione. Questi tre elementi si manifestano nel tempo in forme e gradi differenti.

3.1. Due fasi del modello.

Sotto il consolato e il Primo impero, l’organizzazione gerarchica è ancora incompiuta così come lo sono i meccanismi di corporativizzazio-ne, mentre la dipendenza dall’esecutivo si manifesta in forme dirette. I poteri disciplinari e di amministrazione dello status sono esercitati prin-cipalmente dal Ministro della giustizia o dal capo dello Stato, in misura minore da istanze interne: per la responsabilità disciplinare, corte di cassazione (presieduta dal Ministro), presidenti di corte e procurato-ri generali; per la nomina, limitatamente a un potere di presentazione, presidenti di corte e procuratori generali.

dopo la riforma disciplinare del 1883 e le riforme di inizio seco-lo istitutive delle commissioni di avanzamento, nel rapporto tra istanze esecutive e corpo giudiziario si trova un diaframma assai più efficace.

(148) Si tratta dunque di dieci posti di magistrati con rango di sostituto presso il tribunale di prima istanza della Senna (capo ufficio), di tredici magistrati con il rango di sostituto aggiunti presso il tribunale della Senna (sottocapo ufficio), diciassette ma-gistrati con rango di sostituto di prima classe (rédacteur principal) e ventotto magistrati con rango di sostituto di seconda classe (rédacteur e magistrati distaccati), p. durand-Barthez, Histoire des structures du ministère de la justice, cit., p. 77.


In ambito disciplinare, anzitutto, con la corte di cassazione nella veste di Conseil supérieur de la magistrature, unica autorità con poteri deci-sionali al livello disciplinare, sebbene attivabile solo dal Ministro della giustizia, detentore quest’ultimo del potere di azionare la procedura. Per la nomina, i poteri decisionali rimangono invece in capo al Ministro della giustizia, ma l’introduzione della commissione di avanzamento ne vincola i poteri, seppure, in maniera decisiva, solo a partire dal 1927.

Questo processo di istituzionalizzazione di istanze a caratterizzazio-ne tendenzialmente corporativa che fungono da diaframma tra il sin-golo magistrato e l’esecutivo non è completa né univoca (149). ciò vale soprattutto per il concorso, il cui principio non è pienamente ammesso sotto la III Repubblica né in virtù della riforma del 1908, che parla di esame professionale, né per la flessibilità della graduatoria redatta dal-la commissione di concorso rispetto ai poteri del Ministro. Si è detto anche delle resistenze incontrate nell’istituzione del meccanismo della graduatoria, e di come questa assuma valore vincolante solo sul finire della III Repubblica. nondimeno, proprio il percorso che porta all’in-troduzione della graduatoria e del concorso definisce una tendenza (150).

In ambito disciplinare, la situazione è definita. In materia di ammini-strazione dello status, sulla chiarezza del sistema prevale invece la caratte-rizzazione gerarchica del corpo: quella che abbiamo definito separazione istituzionale vale per l’amministrazione dello status della porzione nume-ricamente più ampia della magistratura, non però di quella che svolge le funzioni più importanti: appunto quella che ho sopra indicato come costitutiva dell’alta magistratura. Inoltre, fino al 1934 anche la nomina a giudice istruttore è di assoluta discrezionalità del Ministro della giustizia.

I mutamenti relativi all’organizzazione gerarchica sono stretta-mente connessi al processo di separazione istituzionale, essendo que-sta complementare all’assunzione da parte della gerarchia giudiziaria delle funzioni di mediazione con le istituzioni politico-rappresentative. come si è detto, la struttura gerarchica del modello originario napole-onico non è compiuta, nel senso che manca di linearità. essa è definita

(149) essa esprime bene la volontà della magistratura di autogestirsi, poiché la ge-rarchia assume dunque la doppia funzione giurisdizionale e aministrativo-gestionale; inoltre costituisce la realizzazione della dottrina liberale della separazione dei poteri in opposizione a quelle della sovranità nazionale e dell’unità dello Stato.

(150) nonostante il carattere incompleto della stessa, e veniamo qui alla differenzia-zione di status tra alta e bassa magistratura, dove per alta intendo anzitutto i consiglieri di cassazione e, in seconda battuta, i presidenti di corte d’appello e il presidente del tribunale della Senna.


dall’integrazione tra la successione dei gradi e dei diversi livelli interni a ciascun grado (c.d. échelons) e le funzioni corrispondenti a ciascuno di essi; questa corrispondenza non è, appunto, lineare, nel senso che non esiste un’esatta corrispondenza tra la gerarchia dei gradi e quindi delle funzioni e la gerarchia dei tribunali. Le funzioni esercitate presso determinate giurisdizioni corrispondono a un grado superiore rispetto a quello cui corrispondono le medesime funzioni esercitate presso al-tre giurisdizioni. Questo aspetto della gerarchia viene progressivamente semplificato fino al menzionato decreto del 1927, sebbene continui a sussistere un forte squilibrio tra le giurisdizioni parigine e le altre giuri-sdizioni (151).

Il secondo aspetto da sottolineare riguarda l’istituzionalizzazione dell’avanzamento. Questo aspetto riguarda in definitiva l’insieme delle garanzie già analizzate, a partire da quelle che subordinano la nomina a una funzione corrispondente a un determinato grado a un’anzianità di esercizio di funzioni corrispondenti al grado inferiore. L’introduzione di disposizioni di tal fatta, assieme all’introduzione del principio con-corsuale e alla limitazione dei canali di accesso orizzontale, limitano la discrezionalità dell’esecutivo poiché implicano in misura sempre mag-giore una carriera strutturata come percorso dalle funzioni inferiori – quelle di giudice supplente – alle funzioni più elevate. In effetti, per lunga parte del XIX secolo, anche in ragione delle numerose epurazioni conseguenti ai capovolgimenti di regime, le nomine immediate a fun-zioni giudiziarie sono la prassi, e ciò vale soprattutto per le funzioni corrispondenti ai gradi più elevati della gerarchia (152).

(151) così, in base alla prassi, contraddetta solo in rari casi eccezionali, la nomina a giudice del tribunale della Senna è effettuata tra i presidenti o i giudici di altri tribunali importanti come quello di Versailles o di Reims, non di tribunali di provincia; la nomina a consigliere presso la corte di appello di Parigi segue in genere la nomina a vicepresi-dente nel tribunale della Senna. Inoltre, per ragioni storiche molte corti d’appello sono istituite nelle vecchie sedi dei parlamenti e delle corti presidiali d’ancien régime, senza alcun riguardo con il processo di urbanizzazione avvenuto in talune circoscrizioni; si danno perciò corti d’appello istituite in centri di media importanza (Aix, douai) e nella medesima circoscrizione tribunali sovraccarichi di processi (Marsiglia, Lille): il passag-gio da una corte d’appello di provincia a un tribunale di un grosso centro è dunque considerata un promozione, e in effetti (almeno fino alla riforma del 1883) un consiglie-re presso la corte di Aix percepisce la stessa retribuzione di un giudice del tribunale di Marsiglia. m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 136 ss.

(152) m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 130 ss. Il carattere destrut-turato della carriera per lunga parte del XIX secolo deriva anche da fattori sociologici, la cui analisi contribuisce a meglio delineare il quadro di una separazione tra universo


3.2. La separazione tra universo politico e universo giudiziario.

ciononostante, la dipendenza istituzionale della magistratura – e cioè la dipendenza dello status del magistrato dall’esecutivo – diventa indiretta, mediata, “filtrata”. Il filtro è costituito da una rete di orga-ni rappresentativi della gerarchia della magistratura e delle strutture ministeriali. L’esecutivo “rinuncia” alla gestione e al controllo diretti della magistratura per una gestione e un controllo condivisi con l’alta magistratura e la magistratura ministeriale. nel breve periodo, questo

politico e universo giudiziario. Mi riferisco al passaggio da una magistratura di tipo notabilare a una magistratura di tipo professionale. Il termine notabilare rimanda a un corpo in cui prevale la figura del notabile, appunto, vale a dire un personaggio che, in un determinato contesto cittadino o di provincia, è al centro di una rete di rapporti po-litici, economici, professionali e sociali e in quanto tale gode di una certa influenza. Tale caratterizzazione va evidentemente riferita al particolare contesto storico: il notabile è generalmente un rentier e non dipende perciò economicamente dalla propria carica giudiziaria, concepita come un titolo onorifico. La selezione sociale della magistratura è garantita dalla forte discrepanza salariale tra i gradi inferiori – le funzioni di giudice supplente non sono retribuite addirittura sino ai primi anni del XX secolo – e quelli superiori. nel corso del XIX secolo, della prima metà in particolare, per una grossa fetta di magistrati la questione dell’avanzamento non si pone. Accanto a coloro che vengono nominati direttamente alle funzioni più elevate, vi sono coloro che, radicati in un determinato ambito territoriale in quanto, appunto, notabili, non hanno interesse a mutare di giurisdizione – ciò vale soprattutto per molti presidenti di tribunale – e si caratterizzano dunque per una limitatissima mobilità (m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 132).

La democratizzazione delle istituzioni a partire dall’introduzione del suffragio uni-versale nel 1848 implica invece un forte aumento della mobilità all’interno della magi-stratura, del quale la legge del 1883 (ma ancor prima la riforma del 1862), nella parte in cui ridetermina le retribuzioni salariali, può essere letta come una presa d’atto. Già nel 1862 è operato un livellamento salariale, tale che, se nel 1830 un primo presidente di corte regia percepisce una retribuzione pari a dodici volte quella percepita da un giudi-ce di tribunale di prima istanza, il rapporto scende a sette; nel 1883 il rapporto è portato a sei. Prima di queste riforme, la retribuzione dei magistrati è fissata dalla legge del 7 ventoso anno VIII (18 marzo 1800) e dai decreti del 16 luglio 1804, del 20 giugno 1806 e del 30 gennaio 1811, quindi dalle ordinanze del 16 ottobre 1822 e del 2 novembre 1846 e dal decreto del 19 marzo 1856 e del 2 ottobre 1862. dopo la prima guerra mondiale le revisioni delle retribuzioni si fanno sempre più numerose, per via della rapida diminu-zione del potere d’acquisto della moneta: leggi del 26 aprile e del 6 ottobre 1919 e del 30 aprile 1921, decreti del 29 gennaio 1926, del 10 gennaio e del 6 agosto 1927, del 18 maggio 1929. In maniera chiara, dalla III Repubblica si delinea insomma il passaggio, oltre che da una magistratura notabiliare a una magistratura professionale, anche da una magistratura monolitica a una magistratura attraversata al suo interno da linee di frattura: le principali, in parte sovrapposte ma non del tutto coincidenti, sono quella tra alta e bassa magistratura e tra magistratura parigina e magistratura provinciale.


processo è favorito dalla stabilizzazione del regime della III Repubblica. Per tutto il XIX secolo ciò non avviene, nonostante le richieste dei li-berali, poiché la brevità e l’instabilità dei regimi non permette la strut-turazione dei meccanismi di gestione indiretta. con la stabilizzazione del regime repubblicano e il progressivo adeguamento ideologico della magistratura al ceto politico dominante, diventano possibili forme di auto-amministrazione, che comportano minori rischi rispetto ai regimi precedenti. Inoltre, l’istituzionalizzazione di meccanismi di garanzia si adatta a un’arena politica che vede la partecipazione di una pluralità di orientamenti, la quale si riflette sull’esecutivo e lo rende assai più volatile di quanto non lo fosse nei regimi precedenti: di qui l’esigenza di garantire alla magistratura una stabilità propria, indipendente per quanto possibile dalla mutevolezza dei ministri.

In una prospettiva di lungo periodo, l’istituzionalizzazione di mecca-nismi di mediazione tra magistratura ed esecutivo è invece la conseguenza di un processo di distanziamento se non addirittura di separazione tra universo politico e universo giudiziario, che si realizza a più livelli.

a) Separazione funzionale.

Sotto il profilo funzionale, la separazione si manifesta con la perdita da parte del Ministro della giustizia del titolo di grand-juge – titolo, attri-buito dal senatoconsulto del 16 termidoro anno X, che era un retaggio del passato ma che comporta nondimeno la presidenza della corte di cassazione nonché dei tribunali d’appello, quando il Governo lo ritenga «convenable» – e la riacquisizione da parte della corte di cassazione del potere di interpretazione della legge in ultima istanza, che il senatocon-sulto del 1807 aveva attribuito al capo dello Stato. Si tratta insomma del passaggio dalla justice déléguée alla justice retenue, che per il Conseil d’Etat avviene proprio agli albori della III Repubblica, con una riforma che è considerata tra le più importanti avvenute nel corso di un secolo e mezzo. Inoltre, se il Ministro è fino al 1883 formalmente presidente della corte di cassazione allorché questa esercita funzioni disciplina-ri, dalla monarchia di luglio egli non esercita più effettivamente questa presidenza (153).

(153) È Jean-charles Persil, ministro dall’aprile 1834 al febbraio 1836, il primo a rinunciare alla presidenza della corte, J.-J. clère, L’exercice du pouvoir disciplinaire, cit., p. 128. Sulla funzione disciplinare del Ministro della giustizia di estremo interesse è una decisione della corte di cassazione del 1870, relativa a un decreto del 25 settem-bre di quell’anno con cui il Governo di difesa nazionale deferisce il primo presidente devienne alla giurisprudenza disciplinare della corte di cassazione. Il Primo presidente


dalla prospettiva dei tribunali, infine, il permanere del principio della registrazione delle leggi sotto i due regimi monarchici, conferman-do un retaggio delle pratiche d’ancien régime, è spia dell’esistenza an-cora nella prima metà del secolo di una confusione funzionale tra giudi-ziario e istanze di governo, che viene però meno proprio con l’avvento della seconda repubblica.

b) Separazione soggettiva.

Il processo di distanziamento può essere verificato anche attraver-so il rapporto tra personale giudiziario, da una parte, e personale legi-slativo e titolari del Ministero della giustizia, dall’altra, rapporto che muta con l’istituzionalizzazione dei meccanismi di avanzamento e con il progressivo divenire dell’esercizio delle funzioni giudiziarie una carriera

è accusato di aver «gravement compromis sa dignité de magistrat dans une négociation de caractère scandaleux». L’accusa si riferisce al ruolo di mediazione assunto tra l’im-peratore e la sua amante rimasta incinta del primo. dietro questa accusa, si cela proba-bilmente la partecipazione di devienne alle commissioni miste del 1852, che era inoltre fuggito in Belgio in seguito alla sconfitta di Sedan. La corte afferma di non poter essere investita di una causa avente a oggetto un decreto emanato dal governo, seppure con la partecipazione del Ministro della giustizia (allo stesso tempo la suprema corte affer-ma, nel silenzio della legge, il potere di auto-investirsi di una questione riguardante un proprio membro, anticipando la soluzione poi adottata dalla legge del 1883). La corte di cassazione opera dunque una chiara distinzione tra il Governo, investito del solo potere esecutivo e incompetente a esercitare poteri di natura disciplinare, e il Ministro della giustizia, che esercita una porzione del potere esecutivo e una porzione del potere disciplinare. come è stato osservato, «les diverses attributions conférées par les lois au ministre de la Justice, quant à l’excercice de la jurisdiction disciplinaire […] relèvent du pouvoir judiciaire et non du pouvoir exécutif, et dès lors ne peuvent être excercées que par le ministre seul et non par le Gouvernement», J.-J. clère, L’exercice du pouvoir disciplinaire, cit., p. 129. Il Ministro della giustizia si caratterizza dunque per un doppio carattere in ragione del suo sdoppiamento funzionale, il quale presuppone l’obbedienza a logiche differenti. così, «en relation directe avec la magistrature, il doit s’inspirer de ses traditions; homme politique par ailleurs il peut et doit, sous sa responsabilité, par ses choix et son action sur le Ministère public, assurer le fonctionnement harmonieux de la magistrature et la distribution de la justice», ibidem. Questa teoria, pur non del tutto ripondente alla prassi, si rivela assai importante. Riconoscendo quello che è del resto già affermato chiaramente nei testi normativi e fissato in una lunga tradizione, e cioè il potere disciplinare del Ministro, la corte non fa che delimitare in maniera esatta l’attribuzione del potere disciplinare in capo alle istanze rappresentative dell’esecutivo: 1) da un lato considera il potere disciplinare espressione del potere giurisdizionale; 2) dall’altro ritiene la funzione giurisdizionale qualcosa di qualitativamente diverso dal potere esecutivo – non si tratta di una sua specificazione accanto alla funzione ammi-nistrativa –, così implicitamente contraddicendo la teoria del potere giudiziario come ramo del potere esecutivo.


a sé stante e non un semplice passaggio entro una carriera latamente politica, comprendente cioè l’esercizio di incarichi pubblici differenti. L’epoca della forte commistione tra personale giudiziario e personale politico in senso stretto coincide con i quindici anni della monarchia di luglio (154). da una parte, è la prassi del cumulo delle cariche legislative e giudiziarie, sebbene dalla seconda metà del XIX secolo una serie di ri-forme ne abbia ridotto la possibilità, pur nella permanenza di eccezioni relative ai rappresentanti della gerarchia giudiziaria; dall’altra, è invece il fenomeno dell’incrocio delle carriere giudiziarie e di quelle legislative e/o ministeriali.

Una legge del 29 dicembre 1831 interviene a precisare l’articolo 23 della carta del 1830, riguardante la nomina dei Pari, indicando una se-rie di categorie all’interno delle quali può ricadere la scelta del Re. Tra queste, i presidenti di corte di cassazione e, a seconda dell’anzianità di funzione, il Procuratore generale di cassazione, i consiglieri e gli avvoca-ti generali di cassazione, i primi presidenti e i procuratori generali delle corti regie (155). Inoltre, presidente di diritto della camera dei Pari è il Ministro, funzione che in questa fase storica è esercitata principalmente da magistrati. Lo spoglio frammentario degli annuari dell’epoca tentato da alcuni autori evidenzia un largo utilizzo della possibilità lasciata aperta da queste disposizioni: nel 1844 undici membri della corte di cassazione, tra cui il primo presidente Portalis, siedono alla camera dei Pari; lo stesso vale per cinque primi presidenti di corte regia tra cui il primo presiden-te della corte di Parigi, Seguier. non è inoltre prevista alcuna incompa-tibilità con la carica di deputato, e nel 1834 ben cinquantotto deputati sono magistrati, e di questi tredici presidenti di tribunale rappresentano la circoscrizione in cui esercitano le funzioni giudiziarie (156). Sotto altro profilo, viatico per la nomina a funzioni giudiziarie di grado più elevato è il fatto di essere passati per le assemblee legislative (157).

(154) m. rousselet, Histoire de la magistrature, cit., p. 375.(155) Il procuratore generale di cassazione con almeno cinque anni di anzianità, i

consiglieri di cassazione con almeno cinque anni di anzianità, gli avvocati generali di cassazione con almeno dieci anni di anzianità, i primi presidenti delle corti regie con almeno cinque anni di anzianità e i procuratori generali delle corti regie con almeno die-ci anni di anzianità. Le altre categorie provengono dall’ambiente militare (marescialli, ammiragli, luogotenenti e sottoammiragli), diplomatico (ambasciatori) e amministrativo (prefetti).

(156) Ibidem. Sulle critiche al cumulo dei mandati, si può vedere il già menzionato libello anonimo Etat Précaire de la Magistrature, cit.

(157) Ivi, p. 376.


Il passaggio dalla monarchia del 1830 alla repubblica del 1848 sem-bra rappresentare lo spartiacque nella separazione tra gli universi giu-diziario e politico. del 1847 è il primo progetto – quello di charles de Rémusat – sulle incompatibilità parlamentari (158), mentre l’anno successivo, il 14 giugno, è emanato un decreto che pone il principio dell’incompatibilità tra il mandato in Assemblea costituente – siamo agli albori della II Repubblica – e ogni altra funzione pubblica. con il prin-cipio sono stabilite però alcune eccezioni, tra cui quella di procuratore generale presso la corte di appello di Parigi (159). Successivamente, il de-creto del 2 febbraio 1852, adottato subito dopo la nascita del II Impero, stabilisce l’incompatibilità assoluta tra ogni funzione pubblica salariata, e dunque anche quella di magistrato, e il mandato di deputato.

nel 1875 e nel 1887 la III Repubblica reintroduce alcune eccezioni per le più alte cariche giudiziarie: Primo presidente e Procuratore gene-rale di cassazione e primo presidente e procuratore generale della corte d’appello di Parigi (160). Tuttavia, dalla fine del XIX secolo la prassi del cumulo della carica giudiziaria e di quella di deputato o senatore può dirsi recessiva. L’ultimo magistrato ad aver cumulato le cariche, tra il 1900 e il 1915, è ormai il solo primo presidente della corte d’appello e senatore Forichon. non viene invece introdotta nessuna incompatibilità tra la titolarità del Ministero della giustizia e la funzione di magistrato. Tuttavia, a tal proposito la prassi evidenzia una forte cesura che si realiz-za anch’essa alla metà del XIX secolo. È sufficiente al riguardo scorrere la tabella 2 in appendice che riporta i Ministri che sono stati magistrati e i Primi presidenti di corte di cassazione che hanno ricoperto la carica di Ministro della giustizia. Anche in questo caso, la sovrapposizione di funzioni è evidente sotto i regimi monarchici. Tra il 1814 e il 1848, si contano sedici ministri di provenienza giudiziaria su ventidue titolari del ministero, pari al 72,7% (161). Sotto la II Repubblica, nel periodo precedente la svolta autoritaria, si contano solo ministri laici (162). In seguito, e sotto il II Impero, si contano sei ministri di provenienza giudi-

(158) charles de Rémusat, fautore di un governo parlamentare, appartiene alla cor-rente liberale dei dottrinari, avvicinandosi alle posizioni di Royer-collard.

(159) Le altre categorie di funzioni pubbliche per le quali è fatta eccezione sono le funzioni di Ministro, di prefetto della Senna, di comandante superiore della guardia nazionale della Senna.

(160) Leggi rispettivamente del 30 novembre (art. 8) e del 26 dicembre (art. 1).(161) nove su dodici sotto la Restaurazione, sette su dieci sotto la monarchia di

luglio.(162) Adolphe crémieux, eugène Bethmont e Alexandre Marie.


ziaria su dieci. Infine, sotto la III Repubblica sono solo cinque i ministri ad aver esercitato funzioni giudiziarie, a fronte di un’estrema mobilità ministeriale per un totale di settantanove titolari, rispetto al quale i mi-nistri di provenienza giudiziaria sono pari al 6,3%.

4. Ordinamento giudiziario e teorie della separazione dei poteri.

Il processo di formazione e di adattamento dell’ordinamento giudi-ziario francese dal consolato alla fine della III Repubblica è il risultato del confronto tra prospettive distinte nel quale prevale un orientamento liberale tradizionale ispirato al principio dell’unità dello Stato, sul qua-le si innestano meccanismi di garanzia di tipo corporativo. Per “orien-tamento liberale tradizionale” intendo quella corrente di pensiero che parte da Henrion de Pansey e arriva fino a Hauriou e duguit, che con-sidera la funzione giudiziaria un’espressione della funzione esecutiva, e l’autorità giudiziaria un ramo del potere esecutivo (163). Questa prospet-tiva, che esclude una separazione netta, si ispira al principio di unità dello Stato e prevale certamente sotto il profilo normativo nel 1814, quindi nel 1830, ma più in generale per tutto il XIX secolo (164). Accanto a questo orientamento, ve ne sono altri due che si ispirano anch’essi a principi generali dell’organizzazione politica: quello della separazione dei poteri e quello della sovranità nazionale (165).

dell’orientamento ispirato al principio della separazione dei po-teri sono esponenti i liberali alla Royer-collard, sostenitori sin dalla Restaurazione dell’introduzione di meccanismi di garanzia e in parti-colare del principio di inamovibilità. durante la Restaurazione, sono

(163) M. troper, La separation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française, I, Paris, LGdJ, 1980. Henrion de Pansey è preso a figura di riferimento di questo orien-tamento poiché la sua dottrina è ben espressa in maniera sistematica in un suo famoso trattato, ma sono in realtà molteplici i referenti che possono essere chiamati in causa: Guizot, primo tra tutti.

(164) J. ellul, Histoire des institutions. Le XIX siècle, Paris, Puf, 1999 [1962], p. 303.(165) r. charvin, Justice et politique, cit., p. 185. In una posizione marginale si trova-

no invece i realisti legittimisti alla de Bonald, che nel 1815 predicano non solo il ritorno alla monarchia ma più in generale alle istituzioni precedenti alla Rivoluzione, e che in merito all’ordinamento giudiziario negano il principio di inamovibilità. In occasione del dibattito in Assemblea sull’epurazione, de Bonald, che presiede la relativa commissione, propone la soppressione dell’inamovibilità per la durata di un anno dalla nomina del magistrato, reintroducendo così l’idea di un periodo di prova praticata sotto il regime napoleonico, J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 497. La proposta non è approvata per l’opposizione della camera alta.


loro a protestare vivacemente tutte le volte che un magistrato è vittima dell’arbitrio delle autorità così come contro l’utilizzo abusivo da parte di Luigi XVIII e di carlo X dei giudici uditori – dei quali si chiede l’aboli-zione – che sono inviati presso i tribunali per modificarne appositamen-te la composizione (166). Il dibattito sulla graduatoria di avanzamento e quello sul reclutamento, che seguono come si è detto percorsi paralleli, trovano le proprie origini appunto negli anni ‘30 del XIX secolo, se non prima, proprio ad opera dei liberali garantisti e dei rappresentanti della borghesia industriale, marginalizzata nella gestione del potere, che pro-testano contro una magistratura che si configura come una casta strut-turata attorno a potenti dinastie giudiziarie. A questo periodo risalgono infatti anche le prime proposte di aumento dei trattamenti salariali.

A questo periodo risale anche la grande riforma penale del 1832, che esprime prima di ogni altra riforma l’affermazione dei principi libe-rali e interviene sulla estrema rigidità del codice penale napoleonico del 1810 segnando uno «déplacement sensible des centres d’intérêt, de la protection de l’Etat à celle de l’individu» (167). In questa prima fase – tra il 1815-1848 – prevale in effetti l’idea di una confusione dei poteri e di una divisione del potere legislativo tra il Re e le due camere piuttosto che l’idea di una separazione dei poteri tra esecutivo e legislativo e giu-diziario, che riemerge in maniera decisa nel 1848 (168).

nel corso degli anni le motivazioni vanno però mutando o piuttosto si integrano. Fino agli anni 1870, le istanze che propongono la regolazio-ne dell’avanzamento e del reclutamento “governativo” sono essenzial-mente due, sebbene tra loro intrecciate: l’istanza “interna” corporativa e l’istanza più propriamente liberale (che si richiama al modello inglese, dove la magistratura concorre nel processo di nomina del giudice), sulla base della critica al sistema delle raccomandazioni. dalla metà del XIX secolo, nel dibattito sull’avanzamento in particolare diviene centrale il fattore “opinione pubblica”, e con esso il problema della legittimazione del giudiziario di fronte ad essa (169). La via delle riforme è quindi duplice:

(166) Solo nel biennio 1827-1828 ne sono nominati più di seicento, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 36. Vedi anche J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 500 s. La legge di soppressione, voluta fortemente da dupont de l’eure, è votata il 10 dicembre 1830.

(167) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 525, che ricorda però anche il caratte-re ambiguo di questa riforma.

(168) J. ellul, Histoire des institutions. Le XIX siècle, cit., p. 303.(169) L’allargamento della base sociale della magistratura rende più impellente, agli

occhi dell’opinione pubblica e della stessa magistratura, l’introduzione di meccanismi


da una parte il compromesso tra alta magistratura e potere politico, che concorrono ormai nella gestione del personale giudiziario attraverso la commissione di avanzamento, dall’altra quella della trasparenza, scopo principale della graduatoria di avanzamento.

Allo stesso tempo, se i tentativi di riforma tendono a saldare la que-stione dell’avanzamento e del reclutamento concorsuale, i differenti ri-sultati cui si giunge mostrano come la seconda soffra tanto della sua maggiore centralità – non a caso il reclutamento è indicato dalla dottrina come questione essenziale del potere giudiziario – quanto soprattutto della sua suscettibilità a prestarsi a interpretazioni differenziate, poiché il problema è in ultimo quello della definizione delle autorità concor-suali: voci contrarie al concorso si levano in seno alla magistratura e tra i liberali, che temono il suo potenziale democratico, mentre i “democra-tici” ne temono il potenziale corporativo. Il dibattito sul reclutamento, confondendosi a tratti con quello sull’inamovibilità, risente perciò in misura maggiore di prospettive ideologiche, come è provato ampiamen-te dall’avvento della Repubblica nel 1848 e nel decennio 1870-1879.

In conclusione, è dunque possibile distinguere tre orientamenti ideologici principali. da una parte è l’orientamento dominante in base al quale il giudiziario è un corpo di organi specializzati ma collegati all’amministrazione, svolgenti una funzione specifica all’interno del-la funzione esecutiva; in tal senso il giudiziario è un service public, e a tale prospettiva si collega una concezione relativa dell’inamovibilità e la resistenza all’istituzione del concorso. In qualche modo, la preva-lenza di quest’orientamento si lega alla persistenza di una tradizione costituzionale risalente al 1789 e rinnovata nel 1879 che ha “paura” del giudiziario. I liberali “progressisti” ritengono invece che la costituzione del 22 frimaio anno VIII costituisca «le point de départ d’une réac-tion contre la théorie des trois pouvoirs» (170); essi attribuiscono valore assoluto all’inamovibilità (171) e vedono nell’istituzione del concorso un

di mediazione tra potere politico e magistratura. L’avanzamento diviene infatti in que-gli anni un problema sociologicamente centrale; perde infatti progressivamente peso il gruppo di magistrati legati a carriere localmente delimitate e maggiormente distanti dalle influenze politiche (sebbene inseriti in una rete di influenze extra-giudiziarie).

(170) e. arthur, La séparation des pouvoirs, cit., p. 62. È interessante rilevare come lo stesso autore, fautore della teoria del “terzo potere”, presenti già in alcune sue pagine l’idea del potere “diffuso”.

(171) L’influenza di questa corrente è evidente nella legge del 1883, che dà la prima definizione del principio, e la legge del 3 settembre 1926 che, sopprimendo 226 tri-bunali, dispone che la conseguente riduzione del personale deve essere realizzata non


fattore di importanza capitale nella costituzione del potere giudiziario. Vi sono infine coloro che, ortodossi rispetto al principio affermato nel 1848 e nel 1870/71 (172), traggono tutte le conseguenze dell’affermazio-ne per cui la giustizia è resa in nome del popolo; essi propugnano l’ele-zione dei giudici o, in alternativa, l’elezione di una parte di essi ad opera dell’assemblea rappresentativa. Sono le dinamiche tra queste tre corren-ti a orientare il dibattito nel periodo preso in considerazione, ponendosi essenzialmente alla base degli sviluppi post-bellici. Se i primi due costi-tuiscono gli orientamenti di base, il terzo percorre tale arco temporale come un fiume carsico, riemergendo a tratti sotto forma dell’ideale della giustizia democratica, il quale arriva talvolta a contaminare anche i rap-presentanti dell’orientamento liberale (173).

In occasione dei dibattiti di riforma del biennio 1945-1946, invece, quest’orientamento sarà ben visibile alla superficie tra coloro che accu-sano tutto il precedente processo di evoluzione dell’ordinamento (e in particolare le riforme del 1906-1908, presentate sotto la forma dell’ac-quisizione di una sempre maggiore indipendenza del giudice rispetto al potere politico) di costituire un compromesso tra Guardasigilli e alta magistratura e quindi un’illusione di riforma che perpetua vecchie e stabilizzate prassi di amministrazione della giustizia.

ciascuno di questi tre orientamenti ha i suoi precisi referenti storici, positivi e negativi. L’orientamento liberale, saldato con le istanze giuri-sdizionali, esprime l’esigenza della separazione tra giudiziario ed esecu-tivo presentandola come forma di indipendenza del primo rispetto al secondo. L’orientamento democratico ha i suoi referenti più diretti nel frangente rivoluzionario e nelle soluzioni elettive proposte nel 1848 e nel decennio 1871-80, appoggiandosi anch’esso alla critica degli scandali fi-nanziari ma anche alla critica della giurisprudenza reazionaria della corte

puntualmente ma per via di estinzione (ma la legge del 10 agosto 1936, abbassando di cinque anni l’età pensionabile, consente di eliminare alcuni magistrati).

(172) decreti del 6 settembre e del 2 settembre.(173) In tal senso, f.-l. malepeyre, La magistrature en France, cit., considera la legge

del 1883 non «l’oeuvre de haute portée sociale espérée par la nation, mais une oeuvre seulement politique et toute de circonstance». Lo stesso autore afferma in termini an-cora più chiari che «Toutes les législations ou presque toutes ont été, jusqu’à présent, l’oeuvre de ceux qui détenaient la richesse; aussi voit-on la loi presque toujours facile et clémente à l’homme fortuné, rude et impitoyable au malheureux, et voit-on les hommes chargés de l’appliquer recrutés dans la classe même de ceux qui sont appelés à profiter de cet ordre établi. c’est pourquoi le premier soin d’un peuple qui brise la tyrannie est toujours de réorganiser la justice».


di cassazione (174) e, più in generale, alla percezione della giustizia francese come una giustizia di classe (175). Sarà quest’orientamento, favorito dalla cesura del secondo conflitto mondiale, a determinare in gran parte il di-battito sulla riforma dell’ordinamento giudiziario nel 1945 e la costituzio-nalizzazione, l’anno seguente, di un Conseil supérieur de la magistrature eletto dalle assemblee rappresentative, e sarà la dinamica tra questi tre orientamenti a determinare il successivo dibattito sino a oggi.

(174) Ad esempio, dopo il primo conflitto mondiale, la giurisprudenza anticomuni-sta fondata sulle lois scélérates, riferite a tutt’altro tipo di delitti r. charvin, Justice et politique, cit.

(175) A causa di una giurisprudenza basata sul code napoleon e dal profilo sociolo-gico della magistratura derivante da particolari condizioni di reclutamento.

capitolo iii

genesi ed evoluzione normativa del CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE

sommario: 1. 1946: il compromesso tra orientamenti differenti. – 2. 1958: l’idea gollista di giustizia e l’influenza dell’alta magistratura. – 3. 1993: tra dinamiche dell’alternanza ed esigenze di legittimazione della giustizia. – 3.1. Tre approcci alla rifor-ma delle istituzioni giudiziarie. – a) Le «pétites reformes». – b) La riforma «souple» del Conseil. – c) La revisione costituzionale. – 3.2. Le precondizioni della riforma. – a) La «magistrature surveillée». – b) L’affermazione di una «culture de l’indépendance». – c) La ridefinizione delle strategie di riforma. – 3.3. Il contentuto della riforma. – a) Le proposte del Comité Vedel. – b) La legge costituzionale n. 952 del 27 luglio 1993.

1. 1946: il compromesso tra orientamenti differenti.

nel 1946 due sono gli approcci principali al problema della regola-mentazione istituzionale dei rapporti tra politica e magistratura.

Il primo si pone in linea di continuità con l’esperienza precedente – pur in presenza di alcuni correttivi – e trova il favore della magistra-tura. Il disegno di legge presentato da Felix Gouin nel febbraio 1946 (1)

(1) J.O. Ass. nat. const., doc. Parlementaires, allegato n. 514, 507 ss. Una riforma d’insieme dell’organizzazione giudiziaria è già annunciata nel novembre 1944, e nell’ot-tobre 1945 è presentato un progetto di legge relativo al reclutamento dei magistrati e all’organizzazione dei tribunali (projet Bardoux). esso prevede la riduzione del nu-mero dei tribunali di primo grado e l’estensione delle loro competenze e la creazione di un «comité de nomination et de discipline» incaricato di stabilire le graduatorie di avanzamento e di designare i magistrati. Félix Gouin, membro della SFIO, è nominato presidente del governo provvisorio il 23 gennaio in sostituzione di de Gaulle e rimane in carica sino al 12 giugno, un mese dopo la mancata approvazione referendaria del primo progetto di costituzione e a dieci giorni dall’elezione della seconda Assemblea costituente. egli aveva già proposto nel 1927, assieme ad altri deputati, tra cui Léon Blum, una riforma volta a dotare la Magistratura di uno statuto, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 123. Ministro della giustizia del governo Gouin è Pierre-Henry


non tiene conto della possibilità di creare un organo di raccordo tra i poteri dello Stato. Secondo i redattori, il progetto, «ispirato dalla sola necessità di migliorare l’amministrazione della giustizia, il reclutamento e la condizione materiale dei magistrati, non prende posizione in merito all’organizzazione del potere giudiziario, della quale è compito dell’As-semblea dare una definizione all’interno della costituzione determinan-done il ruolo all’interno dello Stato». esso tenta di fornire una disciplina organica dello statuto dei magistrati, muovendosi in quattro direzioni.

i) La prima consiste nella semplificazione della gerarchia giudizia-ria, secondo una tendenza che emerge nella prima metà del secolo e trova compimento nel 1958. Il disegno di legge prevede la riduzione da quattordici a sei gradi, con una chiara distinzione tra i gradi inferiori e quelli più elevati (2). ii) Il secondo ambito di intervento riguarda la disciplina della progressione di carriera, che è subordinata all’iscrizione su una lista redatta dalla commissione istituita dall’ordinanza del 2 no-vembre 1945, ma solo per le funzioni di terzo, quarto e quinto grado (3). Per le altre funzioni, il potere del Ministro della giustizia rimane di-screzionale. iii) In terzo luogo, il testo conferma il potere disciplinare della corte di cassazione, che delibera a sezioni riunite come Conseil supérieur de la magistrature, e il monopolio ministeriale dell’azione di-sciplinare. In caso di trasferimento d’ufficio, il Ministro della giustizia delibera la nuova assegnazione, sia essa in seno alla magistratura requi-rente che in seno a quella giudicante, pur in presenza nel secondo caso

Teitgen, esponente del MRP che diviene nel 1958 membro del comitato consultivo costituzionale e nel 1976 giudice della corte europea dei diritti dell’uomo.

(2) La ripartizione delle funzioni in base al grado è così effettuata: 1° grado: Primo presidente e Procuratore generale presso la corte di cassazione; 2° grado: presidenti di sezione presso la corte di cassazione, primo presidente della corte di appello di Parigi e procuratore generale presso detta corte; 3° grado: consiglieri e avvocati generali presso la corte di cassazione, primi presidenti e procuratori generali presso le corti di appello dipartimentali, presidente del tribunale della Senna e procuratore generale presso detto tribunale; 4° grado: consiglieri e avvocati generali di corte di appello, presidenti e pro-curatori generali dei tribunale di prima istanza (escluso quello della Senna); 5° grado: giudici di tribunale di prima istanza e sostituti procuratori presso detti tribunali; 6° grado: giudici supplenti.

(3) L’iscrizione alla graduatoria per le funzioni di quinto grado è subordinata a due anni di esercizio delle funzioni di giudice supplente e alla presentazione da parte dell’assemblea generale della corte di appello; l’iscrizione per il quarto grado, a cinque anni di esercizio di funzioni di quinto grado e alla presentazione da parte dell’assemblea generale della corte di appello; l’iscrizione per il terzo grado, a otto anni di esercizio di funzioni di quinto grado e alla presentazione da parte del presidente e del procuratore generale della corte di appello.

normativa del CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE 137

di meccanismi di trasparenza (4). iv) Sono infine regolate le condizioni di accesso all’Amministrazione centrale del Ministero della giustizia e di avanzamento dei magistrati ivi distaccati ed è prevista la creazione di un Ispettorato giudiziario per la magistratura requirente.

Il secondo approccio consiste nell’istituzione di un “potere” giudi-ziario, termine con cui in Assemblea costituente si fa impropriamente riferimento a un organo terzo di amministrazione del corpo che funga da raccordo tra Governo, Assemblea nazionale e magistratura, oltre, eventualmente, ad altre istanze istituzionali. nel programma adottato nel marzo del 1944 dal Conseil national de la Résistance si menziona ad esempio il Conseil économique et social, che con il Presidente della Repubblica e l’Assemblea nazionale nomina un Conseil politique de la justice. Quest’organo, a composizione mista in senso complesso, avreb-be avuto funzioni amministrative e disciplinari: le stesse tradizional-mente ripartite tra il Ministro della giustizia e la corte di cassazione. Sull’opportunità di creare un consiglio di giustizia e sulla sua configura-zione si confrontano le posizioni assai difformi dei partiti e dei gruppi politici usciti dalla Resistenza (5).

Partendo da presupposti organizzativi del tutto peculiari riferibili alla tradizione repubblicana del 1790 riemersa nel 1848 e nei primi anni della III Repubblica, il programma del Parti communiste (PcF) non contempla un organo di raccordo e di gestione della magistratura. Il relatore Pierre cot, infatti: a) esclude l’esistenza di un potere giudiziario autonomo ri-spetto alla sovranità nazionale (6); b) fa derivare da questa impostazione la proposta, peraltro sostenuta con poca convinzione in sede costituente,

(4) È previsto il diritto del magistrato di essere ascoltato e di ricevere comunicazio-ne del suo dossier.

(5) All’indomani della Liberazione, lo scenario politico francese è dominato dal movimento di resistenza esterno incarnato dal generale de Gaulle e dai movimenti di resistenza interna. Il 3 giugno 1944, il comitato Francese di Liberazione nazionale si trasforma in Governo provvisorio della Repubblica Francese, e il 9 settembre successivo è costituito un nuovo governo di “unità nazionale”. Presieduto da de Gaulle, questo governo riunisce alcuni membri della Resistenza e i rappresentanti dei maggiori partiti: a quelli tradizionali – il partito radicale, i moderati, la SFIO e il partito comunista – si affianca il Movimento repubblicano popolare (MRP), di ispirazione democristiana e sorto dalla componente cattolica della Resistenza.

(6) Art. 2 del progetto di costituzione del PcF: «cette souveraineté s’exerce sur les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, qui, émanant de la même source, ne sont pas séparés, mais seulement répartis rationnellement entre les organes qui les exercent au nom du peuple», Proposition de loi, présentée par le groupe comuniste, in RDP, 1946, t. LXII, p. 156 ss.


di istituire la magistratura elettiva, pur non escludendo la possibilità di istituire un corpo di magistrati professionali (7); c) riafferma il carattere di servizio pubblico della giustizia e la sua gratuità, rinviando per una più precisa disciplina dell’ordinamento giudiziario a una successiva legge organica ispirata anche al principio di unità della giurisdizione (8).

Le forze di destra – Parti Républicain de la liberté (PRL) e Républicains indépendants (RI) – si oppongono anch’essi decisamente, seppure per ragioni differenti, all’istituzione del Conseil, preferendo una soluzione che dia largo spazio a una magistratura tradizionalmente conservatrice. Anche le posizioni sostenute in seno alla magistratura – o quantomeno all’Union fédérale de la magistrature (UFM), espresse attraverso l’organo di stampa dell’associazione Pouvoir judiciaire – sono significativamente contrarie all’istituzione del Conseil. Vi è infatti una generale convergen-za sull’opinione che un organo del genere, qualora istituito, avrebbe implicato la presenza maggioritaria di elementi di provenienza esterna al corpo, sebbene la successiva partecipazione dell’UFM alle elezioni dell’organo abbia contribuito a rendere l’associazione meno critica nei confronti dello stesso (9).

Le altre forze politiche convergono invece sull’istituzione di un or-gano “terzo” al quale siano trasferite le competenze già esercitate dal Ministro della giustizia. evidentemente, il nodo risiede nella configura-zione effettiva del nuovo organo e nella dimensione della sua “terzietà”, dunque meno nelle sue competenze quanto piuttosto nella sua com-posizione. Principale promotore della creazione di un organo terzo è il socialista Vincent Auriol, presidente dell’Assemblea costituente. egli prefigura la creazione di un Conseil suprême de justice nel quale, pur non essendo precisata l’esatta ripartizione dei componenti, è riservata una rappresentanza ai magistrati, eletti dai loro pari o dalla corte di cassazione, e ai cittadini per mezzo di un sistema di elezione a doppio

(7) Il principio dell’elettività non è inserito nel capitolo dedicato alla giustizia, es-sendo generalizzato per «tous ceux qui détiennent une part de l’autorité déléguée à la nation». dal principio elettivo derivano responsabilità e amovibilità (art. 3). L’art. 33 fa invece riferimento ai magistrati professionali, il cui statuto avrebbe dovuto essere definito da una legge organica.

(8) Art. 32 (Justice): «La justice est un service public. Les actes judiciaries ne doivent donner lieu à la perception d’aucun droit ni emolument». Art. 33: «Une loi organique de réforme judiciaire instituera l’unité de la juridiction, organisera le recrutement, la formation, le classement et l’avancement des magistrats professionnels, réglera les modes d’élection des jurés qui les assisteront avec droits égaux dans toutes les instences. Les codes seront revisés, ainsi que la législation relative à l’enfance coupable».

(9) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 225.


grado, tanto attraverso i consigli provinciali quanto attraverso il corpo legislativo (10).

Il progetto politico della Section Française de l’Internationale Ouvrière (SFIO), puntando al rafforzamento della democrazia rap-presentativa, prevede un Conseil national de la magistrature presiedu-to dal Presidente della Repubblica e composto da nove membri non magistrati, di cui sei eletti dall’Assemblea nazionale e tre designati dal Presidente della Repubblica (11). Largo spazio è lasciato dunque all’as-semblea legislativa, come conferma il fatto che il Conseil sia costitui-to all’inizio di ogni legislatura: l’idea è di dar luogo a un collegamento più stretto, anche temporale e non soltanto organico, poiché lo sciogli-mento dell’Assemblea avrebbe comportato lo scioglimento automatico del Conseil. Tra le competenze dell’organo rientrano la gestione della carriera dei giudici – nomina alle funzioni giudiziarie e determinazio-ne della graduatoria – e della loro disciplina e il controllo del buon funzionamento dei servizi giudiziari (12). Rimane esclusa dall’ambito di competenza dell’organo la magistratura requirente, la cui gestione passa al Ministro dell’interno (13). Tale soluzione implica la soppressione del Ministro della giustizia, le cui funzioni sono così ripartite tra un organo politico dipendente dalle scelte governative in materia di ordine pubbli-co e un organo collegiale misto, politicamente influenzato dal vincolo con l’assemblea legislativa ma garante delle minoranze politiche poiché presieduto da un organo neutrale, il Presidente della Repubblica, che tuttavia nel progetto socialista è eletto a maggioranza assoluta.

Alla tradizionale configurazione istituzionale dei rapporti tra politica e magistratura, connessa alla concezione organico-corporativa della se-parazione dei poteri, si ispira il programma del Mouvement Républicain Populaire (MRP), che non prevede espressamente l’istituzione di un

(10) Il futuro Presidente della Repubblica assume la veste di mediatore tra le tendenze opposte, convincendo non solo i comunisti ad accettare la creazione di un “consiglio”, ma questi e i socialisti a superare la tradizionale sfiducia nei confronti della Magistratura, consentendo la presentazione in Assemblea costituente di un progetto in cui non fosse preclusa ai magistrati la partecipazione all’organo.

(11) Art.74, SFIO, Proposition de loi, présentée par le groupe socialiste, in RDP, 1946, t. LXII, p. 172 ss.

(12) Art. 75: «Le conseil national de la magistrature nomme à tous les emplois judiciaires, à l’exclusion de la magistrature des parquets. Il etablit les tableaux d’avan-cement, veille à la bonne marche des services et prend toutes decisions disciplinaires sur rapport d’inspecteurs généraux nommés par lui».

(13) Art. 76: «La magistrature des parquets est nommée et controlée par le Ministre de l’Intérieur».


organo collegiale terzo, soffermandosi piuttosto sulla semplificazione della gerarchia giudiziaria e sulla distinzione netta tra i due rami del-la magistratura, e indicando in termini generali l’esigenza di rafforzare l’indipendenza della giustizia e di democratizzare il processo di recluta-mento dei giudici (14). nel 1945, François de Menthon, Ministro della giustizia MRP del primo governo provvisorio de Gaulle, presenta tut-tavia al consiglio nazionale del partito un rapporto in cui si prefigura l’istituzione di un Conseil supérieur de la magistrature dotato di poteri disciplinari e di nomina dei giudici della corte di cassazione (15).

Accettata la creazione del consiglio a partire dalle indicazioni di Auriol (16), gran parte del dibattito in Assemblea costituente ver-te sul bilanciamento effettivo tra le componenti dell’organo (17). La costituzione del maggio ‘46 rappresenta il tentativo delle forze di sini-stra, espressione della maggioranza assoluta in Assemblea costituente, di marginalizzare le posizioni del MRP (18). di qui, come noto, la scel-

(14) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 232.(15) Testo in Cahiers Politiques, 1946, agosto.(16) Il testo sottoposto ai costituenti prevede la creazione di un organo composto

di dodici membri – Presidente della Repubblica, presidente, Guardasigilli, vice-presi-dente, sei membri eletti per sei anni dall’Assemblea nazionale alla maggioranza di due terzi al di fuori del proprio seno, quattro magistrati eletti per sei anni senza ulteriore specificazione – e con poteri di nomina dei magistrati e disciplinari e di amministrazione dei tribunali.

(17) Se una parte dell’Assemblea è favorevole all’introduzione anche progressiva del sistema elettivo – a partire da una prima applicazione ai giudici di tribunale o attra-verso un’estensione del sistema della giuria – la sinistra comunista sacrifica il principio dell’elezione diretta sull’altare dell’unità politica sorta dalla Liberazione, e dell’unità con i socialisti in particolare. Il relatore generale Pierre cot si esprime in favore dell’ele-zione dei giudici nei seguenti termini: «nous pourrions introduire au moins un élément d’élection dans notre organisation judiciaire de façon que, en première instance, tant pour les affaires civiles que pénales, il y ait aux côtés des magistrats professionnels des juges élus, soit des jurys civils dans le cadre des affaires civiles, soit des assesseurs jurés pour les affaires criminelles», g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 234. In un pri-mo tempo, il gruppo comunista presenta un emendamento al testo costituzionale che lascia al consiglio superiore solo una competenza in materia di grazia.

(18) A fronte degli emendamenti del deputato MRP Fonlupt-esperaber, il relatore cot insiste sull’esigenza che l’organo sia composto non esclusivamente da magistrati ma anche da membri laici eletti dall’Assemblea nazionale. Il MRP rifiuta di approvare una costituzione che riduca significativamente la competenza dell’esecutivo imponen-do l’onnipotenza di un’Assemblea unica dominata dalle forze di sinistra. Per quanto riguarda il consiglio superiore, le critiche mosse dai deputati del MRP concernono appunto la prevalenza della componente “politica”. Le elezioni dell’ottobre 1945 con-fermano infatti con le elezioni municipali della primavera il ridimensionamento delle forze radicali e moderate, la preminenza del Partito comunista, il buon risultato del


ta di un’assemblea legislativa unica e, relativamente all’organizzazione della giustizia, l’introduzione di un organo “terzo” di amministrazione della stessa dove sono prevalenti i membri di designazione assembleare. come è stato osservato, «le censure alla composizione del consiglio su-periore si riconnettono, quindi, a quella che è la più generale valutazio-ne della costituzione dell’aprile 1946. La scelta di una forma di governo sostanzialmente assembleare diviene lo scenario nel quale leggere criti-camente tutte le modalità di organizzazione dei poteri pubblici» (19). Le critiche dell’MRP e della destra si connettono genericamente alla critica del quadro istituzionale della III Repubblica e all’idea di rafforzamen-to/stabilizzazione dell’esecutivo nei confronti dell’organo legislativo e dunque alla razionalizzazione della forma di governo. In questo quadro si inserisce del resto l’opzione presidenzialista, del quale de Gaulle non è l’unico rappresentante.

Il dibattito in Assemblea evidenzia perciò la dipendenza delle so-luzioni organizzative relative alla giustizia dalle più generali opzioni relative alla forma di governo. Se la prospettiva di partenza dei comu-nisti, marcatamente ideologica, si connette all’idea di una forma di sta-to differente, il ventaglio definito dalle altre forze politiche conferma l’opposizione tra l’idea, radicata a sinistra, che la degenerazione della III Repubblica sia da imputare a un difetto di democraticità e la convin-zione opposta delle destre che essa sia da imputare a un suo eccesso. di fronte tuttavia alla preclusione della soluzione presidenziale sulla base di considerazioni storiche rappresentate come negative o riconducibili all’esperienza monarchica e dunque anti-repubblicana, il MRP punta al contenimento dei poteri assembleari e al loro riequilibrio rispetto a quelli dell’esecutivo, attraverso un rafforzamento della posizione del capo dello Stato. Il disegno istituzionale che esce dal secondo progetto di costituzione fonda appunto, come viene osservato all’epoca, il ruolo presidenziale in materia di giustizia (20), nella valutazione del quale oc-corre evidentemente tener conto del contenimento del ruolo presiden-ziale nella dinamica dei poteri pubblici rispetto alla III Repubblica (21). Sul fronte dei rapporti tra politica e giustizia, i partiti a destra dell’e-

neonato MRP e il discreto risultato dei socialisti. PcF: 159 seggi (26,2%); MRP: 150 seggi (23,9%); SFIO: 146 (23,4%); Moderati (UR+RI): 53 (15,6%); RGR (RS+UdSR): 71 (10,5%); Altri: 7 (0,7%).

(19) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 55 ss.(20) p. héBraud, L’autorité judiciaire, in Recueil Dalloz, 1959, chronique XIII, p. 13 ss.(21) Per quanto riguarda, ad esempio, il potere di scioglimento, sebbene nel-

la prassi ne fosse stato fatto uso solo nei primissimi anni di vità della III Repubblica.


miciclo si chiedono se la soluzione individuata non prolunghi la tra-dizionale dipendenza dal “politico”, facendo semplicemente scivolare il soggetto attivo dall’esecutivo ai partiti rappresentati in Assemblea, e facendo del Conseil un’arena di scontro autoreferenziale tra i partiti stessi. Si richiede perciò una maggiore presenza di membri politicamen-te neutri. A questa critica si ribatte con il carattere garantistico dell’e-lezione dei membri dell’organo, in ragione tanto dei requisiti richiesti ai candidati quanto della maggioranza necessaria per la loro elezione. Il fallimento del primo progetto di costituzione e l’elezione il 2 giugno della nuova Assemblea costituente modificano come noto le geometrie politiche, dando la primazia al MRP e privando la sinistra della maggio-ranza assoluta (22). La nuova configurazione parlamentare permette al MRP, che avendo assorbito gran parte dei voti conservatori si propone ormai come partito più chiaramente orientato verso il centro-destra, di far valere le proprie richieste. Il nuovo relatore in commissione è infatti il démocrate-chrétien coste-Floret, che sottolinea nella parte della rela-zione dedicata alla «funzione giudiziaria» come la nuova composizione del Conseil debba rispondere al principio dell’equilibrio tra le sue diver-se componenti (23): un terzo di membri eletti dall’Assemblea, un terzo dalla magistratura e un terzo esterni tanto alla prima quanto alla secon-da. coste-Floret propone la sostituzione di due membri eletti dall’As-semblea con due membri designati dal Presidente della Repubblica (24). Al fine di eliminare ogni dubbio rispetto al modo di procedere prospet-tato dai comunisti, coste-Floret afferma la natura costituzionale delle questioni attinenti all’organizzazione giudiziaria (25).

Sul Presidente della Repubblica, v. m. calamo specchia, Les trois âges del settennato, Padova, cedam, 2002.

(22) MRP: 166 seggi (28,2%); PcF: 153 seggi (25,9%); SFIO: 128 (21,1%); Moderati (PRL+RI): 78 (12,8%); RGR (RS+UdSR): 52 (11,6%); Altri: 9 (0,1%).

(23) assemBlé nationale constituante, Rapport de Paul Coste-Floret sur le projet de Constitution du 5 mai 1946, in Pouvoirs, 1996, 76, p. 17 s.

(24) Il deputato Bastid propone in commissione un organo composto prevalente-mente di magistrati (Presidente della Repubblica, Ministro della giustizia, quattro ma-gistrati, due membri designati dal Presidente della Repubblica, uno tra gli ausiliari della giustizia e uno tra i docenti delle facoltà giuridiche) incontrando tuttavia l’opposizione delle tre forze politiche maggioritarie, anche di chi, come Fonlupt-esperaber del MRP, propone l’inserimento quali membri di diritto del Primo presidente della corte di cas-sazione e del presidente della corte di appello di Parigi.

(25) Il PcF torna all’idea di affermare solo alcuni principi – libertà, gratuità della giustizia e indipendenza della magistratura –, mentre prospetta di attribuire l’esercizio del potere di grazia a un Conseil supérieur de justice. La sua posizione si ammorbidisce


Il testo definitivo non corrisponde esattamente a quanto prospettato dal relatore. Rispetto al primo progetto costituzionale, che disegna un organo di dodici membri di cui metà di emanazione assembleare (26), il testo dell’ottobre 1946 prevede quattordici membri: ai dodici del prece-dente progetto si aggiungono due membri nominati dal Presidente della Repubblica in seno alle professioni giudiziarie e al di fuori del Parlamento e della magistratura (27). Rileva a caldo Paul duez che l’attenuazione della virulenza dell’elemento politico si lega a tre aspetti caratterizzanti l’ele-zione dei sei membri “politici”: 1) essi sono scelti al di fuori dell’Assem-blea nazionale (occorre però osservare che l’esclusione non si estende al

fino ad accettare l’accentuazione del ruolo presidenziale, nel timore di uno spostamento a destra della SFIO per una eccessiva convergenza con il MRP, cosa che sarebbe infine avvenuta con la formula della Troisième force.

(26) Art. 111: «Le conseil supérieur de la magistrature est composé de douze membres: - le président de la République, président; - le garde des sceaux, ministre de la justice, vice-président; - six personnalités élues pour six ans par l’Assemblée natio-nale, à la majorité des deux tiers, en dehors de ses membres, six suppléants étant élus dans les mêmes conditions; - quatre magistrats élus pour six ans: un par les présidents et les conseillers de la cour de cassation, un par les présidents et les conseillers des cours d’appel, un par les présidents et les juges des tribunaux de première instance, un par les juges de paix, quatre suppléants étant élus dans les mêmes conditions».

(27) Il Conseil supérieur delineato dalla costituzione dell’ottobre 1946 si compone dunque di quattordici membri: due di diritto – il capo dello Stato nella veste di presidente e il Ministro della giustizia nella veste di vice-presidente – due membri nominati dal capo dello Stato in seno alle professioni giudiziarie, sei membri eletti per sei anni dall’Assem-blea nazionale al di fuori dei propri membri e alla maggioranza dei due terzi e quattro eletti dai magistrati. La tabella seguente riporta la sinossi della composizione del consiglio nel progetto dell’aprile e nella costituzione dell’ottobre:

Aprile 1946 Ottobre 1946

Presidente Presidente della Repubblica Presidente della Repubblica

Vice-presidente Ministro della giustizia Ministro della giustizia

Membri laici Sei personalità elette dall’Assemblea nazionale a maggioranza di due terzi al di fuori dei propri membri

Sei personalità elette dall’Assemblea nazionale a maggioranza di due terzi al di fuori dei propri membri

Membri togati Quattro magistrati eletti per sei anni da ciascuna categoria di giudici (cas-sazione, appello, tribunali di primo grado, giudici di pace)

Quattro magistrati eletti per sei anni nei modi previsti dalla legge

Membri presidenziali due personalità nominate per sei anni dal Presidente della Repubblica al di fuori del Parlamento e della magistratura, in seno alle professioni giudiziarie

tot. membri 12 14


Senato, e che la prassi avrebbe evidenziato una discreta presenza di se-natori nel Conseil); 2) essi sono eletti a maggioranza di due terzi (occorre però sottolineare il processo di lottizzazione realizzatosi nella prassi, con la sola esclusione del PcF a partire dal 1953); 3) il mandato ha durata di sei anni, vale a dire uno in più della legislatura (28).

Rispetto al progetto dell’aprile, viene poi eliminato ogni riferimen-to alle modalità di elezione dei magistrati, che, equiparando le diverse categorie, a ciascuna delle quali era attribuito eguale peso, erano suscet-tibili di indebolire il principio gerarchico. Già il decreto del 1934 aveva comportato un relativo equilibrio tra le diverse categorie, ma solo per breve tempo (29). Sino ad allora, i consiglieri di cassazione e i presiden-ti di corte avevano avuto un ruolo preponderante nella gestione della carriera. Va comunque osservato che la rappresentanza, equiparata per categoria, è in realtà squilibrata in termini numerici, poiché le categorie più elevate contano un numero minore di magistrati.

La modifica nel testo dell’ottobre evidenzia dunque la volontà di rinviare alla legge questo aspetto non secondario. La legge n. 235 del 1° febbraio 1947 interviene quando l’accordo tra le forze espressione del tripartitismo è ancora in piedi (30). due sono le questioni cruciali dibat-tute in sede di approvazione della legge: la prima è relativa all’inseri-mento o meno dei magistrati requirenti nel corpo elettorale; la seconda concerne la rieleggibilità o meno dei consiglieri togati.

Sul primo punto, il testo costituzionale rimane assolutamente am-biguo, e il fatto che la competenza del Conseil sia limitata alla compo-nente giudicante della magistratura non esclude di per sé che i magi-strati requirenti possano far parte dell’organo. Sussistendo il principio dell’unità delle carriere dei due rami della magistratura, è possibile che

(28) p. duez, Le Conseil Supérieur de la Magistrature selon la Constitution du 27 octobre 1946, in Le Pouvoir judiciaire, 15 febbraio 1947.

(29) Il decreto del 1934 istituisce una commissione competente a indicare una rosa di tre nomi per ogni singola vacanza, composta dal Primo presidente della corte di cassazione, da due consiglieri di cassazione eletti dall’assemblea della corte e da due giudici eletti dai loro pari. La composizione è poi oggetto di modifica con il decreto del gennaio 1935, supra p. 107.

(30) La rottura con il PcF si consuma infatti dopo la crisi sociale dell’autunno 1947. L’esigenza di adottare nei tempi più brevi la normativa di attuazione delle disposizioni costituzionali si deve al fatto che, entrata in vigore la costituzione il 16 gennaio e aven-do il Ministro della giustizia perso ogni potere di decisione nei confronti dei giudici, si viene a creare un vuoto e il blocco delle nomine e delle promozioni. Rispetto alla legge relativa ai membri eletti dall’Assemblea, il processo di approvazione della normativa risulta comunque più problematico, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 248 s.


nell’intervallo tra due elezioni un magistrato requirente venga nominato alle funzioni giudicanti e abbia dunque interesse a partecipare al proces-so di formazione dell’organo. La questione, sollevata da un ex Ministro della giustizia della III Repubblica, Georges Pernot (31), di fronte al ri-schio di violazione del principio di unità della magistratura, è risolta nel senso di escludere la magistratura requirente dal diritto di elettorato at-tivo e passivo: soluzione, del resto, corrispondente a quanto già stabilito nel progetto costituzionale dell’aprile, che attribuisce tale diritto ai soli magistrati giudicanti. Anche sulla possibilità di rielezione dei consiglieri togati pesa l’esperienza della III Repubblica, dove i magistrati membri delle commissioni di avanzamento avevano finito per essere percepiti come un’aristocrazia giudiziaria posta al centro di una rete clientelare, e le cui proposte di promozione erano solo per ciò oggetto di critica. Al fine di evitare il formarsi di clientele e di carriere parallele in seno al Conseil è posto il principio della non rieleggibilità (32). Questa solu-zione è considerata discriminatoria dalle forze di destra, che vi leggono la volontà di porre i rappresentanti dei magistrati in una condizione di minorità rispetto ai membri di origine assembleare.

La legge n. 235 introduce per i consiglieri togati un sistema di ele-zione di tipo maggioritario con rappresentanza categoriale/corporati-va. Rifacendosi al primo progetto costituzionale, la normativa prevede quattro collegi elettorali – per la corte di cassazione, per le corti di appello, per i tribunali di prima istanza e per i giudici di pace – ciascuno dei quali elegge un magistrato, alla maggioranza assoluta al primo turno e alla maggioranza relativa nell’ipotesi di un secondo turno (33).

Per quanto riguarda i consiglieri laici, la legge n. 421 dell’11 marzo 1947 impone l’elezione a maggioranza qualificata dei due terzi. La legge non disciplina tuttavia il procedimento elettorale, sul quale interviene una risoluzione dell’Assemblea. Questa dispone l’applicabilità delle norme del Regolamento interno relative alla costituzione delle commis-sioni: la lista dei candidati, redatta direttamente dalla conferenza dei gruppi in base a un criterio proporzionale, è considerata approvata in assenza di formale opposizione da parte di cinquanta deputati (34). Si

(31) Ministro della giustizia tra l’8 novembre 1934 e il 7 giugno 1935 nel governo Flandin. Su Pernot Ministro della giustizia, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 133. Le posizioni di Pernot sono riportate in Le Pouvoir judiciaire, 15 febbraio 1947.

(32) t. ricard, Le Conseil supérieur de la magistrature, Paris, Puf, 1990, p. 34.(33) Si noti che non esiste un nesso rigido tra appartenenza al collegio e gradi della

gerarchia giudiziaria, l. montanari, Il governo della magistratura, cit.¸ p. 70.(34) l. montanari, Il governo della magistratura, cit.¸ p. 78.


tratta di una procedura dalla forte carica politica, che non esclude tut-ta quella fase di contrattazioni evidenziata nell’esperienza italiana, de-nunciata dai partiti esclusi dalla ripartizione. L’adozione di un criterio sostanzialmente proporzionale per la ripartizione dei seggi, derivante dalla formula del tripartitismo che sarebbe tramontata nell’autunno di quell’anno, si lega strettamente all’opzione della maggioranza dei due terzi, facendo sì che nelle intenzioni delle forze politiche la scelta dei sei membri risulti necessariamente da un accordo preventivo.

Sotto il profilo delle competenze, infine, la discussione in Assemblea non risulta essere molto approfondita, se si esclude la questione del po-tere di grazia, che dà luogo a dibattito sulla base di tre opzioni – potere del Presidente, potere del consiglio, potere esercitato dal Presidente «en conseil» – e che vede infine prevalere quest’ultima. Il potere di nomina è invece esercitato dal Presidente su presentazione da parte del Conseil, laddove il primo progetto lo attribuisce al Presidente «en conseil» (35). Questa modifica avrebbe generato una diatriba sulla titolarità effettiva del relativo potere (36), facendo parlare di un potere presidenziale in materia giudiziaria. di un certo rilievo, sebbene anche in questo caso la questione non venga approfondita, è il riferimento contenuto nell’ar-ticolo 84 alla tutela dell’indipendenza dei magistrati e all’amministra-zione dei tribunali giudiziari. esso evidenzia una prospettiva più ampia rispetto a quella tradizionalmente amministrativa di gestione del corpo. Per P. cot, l’indipendenza va intesa rispetto non solo al Governo, ma anche alle pressioni provenienti da altri attori istituzionali, dagli inte-ressi privati, nonché dall’interno della stessa magistratura: «da ciò la volontà di creare un organo speciale deputato espressamente a garantire la posizione dei giudici, attribuendo ad esso ampie competenze» (37).

2. 1958: l’idea gollista di giustizia e l’influenza dell’alta magistratura.

diversamente dal Conseil del 1946, che è il risultato di un com-promesso tra orientamenti differenti – da cui deriva del resto, come per il cSM italiano, tutta l’ambiguità dell’organo e, come si vedrà più

(35) Sul carattere parzialmente ambiguo della formula “en conseil”, utilizzata ad esempio anche per l’atto di scioglimento dell’Assemblea nazionale e della nomina degli alti funzionari (in riferimento evidentemente al consiglio dei ministri) o per i decreti governativi soggetti al parere obbligatorio del consiglio economico e sociale, l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 102.

(36) V. infra p. 246 ss.(37) citazione in l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 82.


avanti, lo scollamento tra le intenzioni del costituente e la prassi effet-tiva – il Conseil del 1958 è una creazione coerente del progetto gollista sulla base del recupero del tradizionale principio di unità dello Stato (38) rimodellato secondo i caratteri della nuova forma di governo. esso si inserisce in un quadro di riforma organica dell’ordinamento giudizia-rio costituito da 13 ordinanze e da 31 decreti di attuazione: un «bloc de granit» – per utilizzare le parole di Jean-Pierre Royer (39) – tanto più imponente se raffrontato all’incompleta e carente attuazione della normativa costituzionale del 1946 (40). Tuttavia, ancor prima di essere una creazione gollista, esso è la formalizzazione del ruolo che il suo pre-decessore era andato assumendo negli ultimi anni della IV Repubblica.

come noto, il processo costituente del 1958 segue percorsi del tut-to differenti rispetto a quello del 1946; la stessa assenza di un vero e proprio dibattito costituente non permette di ricostruire con esattezza le posizioni principali in ordine alla riforma dell’ordinamento giudi-ziario. Generalmente, si usa contrapporre la concezione propriamente gollista a quella di Michel debré, soprattutto relativamente ai poteri del Presidente della Repubblica e del Ministro della giustizia, dove il secondo è orientato in una prospettiva tradizionalmente parlamentare della forma di governo, nel senso dunque della riacquisizione da parte del Ministro della giustizia di un ruolo centrale nella gestione del corpo giudicante.

La riforma dell’ordinamento giudiziario del 1958 ruota attorno a quattro assi principali.

i) Il primo consiste, come già nel 1946, nella riforma della struttura del sistema giudiziario, che è il risultato della ulteriore riduzione dei gra-di della gerarchia, della revisione della carte judiciaire e dell’integrazione nel corpo dei giudici di pace. Quanto ai gradi, un primo orientamento sostenuto da debré prevede l’adozione del grado unico, a cui si affianca un grado hors hiérarchie per le funzioni più elevate. Questa soluzione è osteggiata dall’alta magistratura, che attraverso il Procuratore generale presso la corte di cassazione Maurice Aydalot riesce a far passare una soluzione alternativa: due gradi comprensivi ciascuno di due gruppi più il grado hors hiérarchie. Sempre l’opposizione dell’alta gerachia evita inoltre l’istituzione della figura del conseiller référendaire, che avrebbe comportato un’inflessione del principio di autorità dei cassazionisti su

(38) Supra p. 129 ss.(39) J.-p. royer, Histoire de la justice, p. 866.(40) Infra p. 248 ss.


cui si regge la rigida gerarchia del corpo. La riforma della carte judiciaire va nel senso di una concentrazione delle giurisdizioni, con la trasforma-zione dei tribunali di prima istanza creati in epoca imperiale, in numero di trecentocinquantanove, in tribunali di grande istanza, in numero di centosettantadue (41). L’integrazione dei giudici di pace comporta inve-ce la trasformazione di tali giurisdizioni in tribunali d’istanza.

ii) Il secondo asse consiste nella riforma del reclutamento e del siste-ma della formazione. esso mette in evidenza più di ogni altro aspetto la concezione della magistratura e del giudiziario sottostante alla riforma. due sono gli obbiettivi cui mira l’istituzione del Centre national d’études judiciaires (cneJ) (42). Il primo è rivolto al miglioramento del “servizio pubblico giustizia”; il secondo consiste nella creazione di un corpo for-temente integrato nelle strutture dello Stato – una magistratura dunque étatique – ispirato al principio dell’efficienza burocratica. Generalmente, si sostiene l’inefficacia della riforma rispetto a questo secondo ob-biettivo, se non addirittura il suo carattere controproducente (43). La creazione del cneJ pone infatti fine al tradizionale sistema di for-mazione informato al principio gerarchico, dove il giudice supplente, prima di accedere al corpo attraverso un esame professionale, svolge le funzioni di avvocato tirocinante, il più delle volte presso una procura.

(41) J. commaille, Territoire judiciaire, territoire social. Pour une théorie sociologique de la justice, in Onati Proceedings, 1990, 2, p. 99, parla al riguardo di «modèle de la concentration», in cui si accentua la «finalité juridique» della giustizia rispetto alla sua «finalité sociale».

(42) Ordinanza n. 77 del 7 gennaio 1959, poi modificata dalla legge organica n. 613 del 10 luglio 1970, istitutiva dell’Ecole nationale de la magistrature (enM).

(43) a. Boigeol, La formation des magistrats: de l’apprentissage sur le tas à l’ecole professionnelle, in Actes de la recherche, 1989, 76/77, pp. 49 ss., ritiene ad esempio che la scuola abbia cristallizzato la chiusura corporativa; J.-f. Burgelin, L’Ecole des juges, in aa.vv., Charles de Gaulle et la justice, Paris, cujas, 2003, pp. 141-145, ritiene che il trasferimento della scuola a Bordeaux abbia comportato lo sviluppo di un sentimento di indipendenza da Parigi, dalle sue istituzioni, dai suoi poteri e dalle sue pratiche. È noto inoltre come il Syndicat de la magistrature sia filiazione dell’Association des anciens auditeurs de justice, associazione che riunisce gli ex allievi della scuola. Sull’Ecole natio-nale de la magistrature, v. anche, p. Borgna – m. cassano, Il giudice e il principe: magi-stratura e politica in Italia e in Europa, Roma, donzelli, 1997, pp. 107-124. Osservazioni simili possono esser fatte riguardo alla riforma della carte judiciaire, che ha l’effetto di accentuare l’osmosi interna della magistratura. Sul processo che porta all’istituzione dell’enM, a. Boigeol, L’histoire d’une revendication: l’Ecole de la magistrature, 1945-1958, in Cahiers du CRIV, 7, pp. 9-80, e id., La transformation des modalités d’entrée dans la magistrature. De la nécessité sociale aux vertus professionnelles, in Pouvoirs, 1995, 74, pp. 27-39.


iii) Infine, il terzo asse è la riforma del Conseil. Per comprenderne le ragioni sottostanti, occorre fare riferimento alla ristrutturazione gollista della forma di governo. In tale quadro, il Conseil è meno un organo di rappresentanza e mediazione interorganica a caratterizzazione “po-litica” quanto piuttosto un tassello di un più ampio sistema di organi consultivi di supporto all’attività di governo e presidenziale, alla stregua del Conseil de l’organisation judiciaire (cOJ), organo consultivo perma-nente in materia di riforma dell’ordinamento giudiziario istituito presso il Ministero della giustizia (44). È bene però rilevare ancora una volta il ruolo giocato dalla magistratura, e segnatamente dall’élite di vertice, che reitera le critiche già espresse nei confronti del Conseil del 1946, princi-palmente riguardo al principio elettivo per la designazione dei membri togati (45).

contrariamente alla rappresentazione semplificatrice di stampo manualistico, sono inoltre presenti proposte alternative volte anche ad alleggerire la figura presidenziale, dovendo l’impostazione gollista con-frontarsi con quella di debré, favorevole all’attribuzione della presiden-za al Ministro della giustizia. Il testo presentato al Comité consitutionnel non contempla la presenza nell’organo del Presidente della Repubblica, la cui influenza si manifesta piuttosto nell’esteso potere di designazio-ne dei membri. La figura presidenziale riappare successivamente con funzione di garanzia dell’imparzialità dell’organo e di conciliazione dell’indipendenza della magistratura con gli interessi della nazione: si tratta, a ben vedere, delle due funzioni classiche di garanzia e di raccor-do con cui si giustifica la presenza presidenziale nel cSM italiano. La scelta finale in ordine alla presidenza e alla vicepresidenza dell’organo costituisce dunque un compromesso tra queste due concezioni,

(44) decreto n. 1281 del 22 dicembre 1958 «portant application de l’ordonnance n° 58-1273 du 22 décembre 1958 et relatif à l’organisation judiciaire». L’art. 10 prevede la consultazione obbligatoria «1. Sur les création et suppression de cour d’appel ou de tri-nunal de grande instance; 2. Sur toute création de juridiction modifiant la compétence d’attribution des cours d’appel, des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance». Il cOJ si riuniva su convocazione del Ministro della giustizia, almeno una volta all’anno (art. 11). nell’esercizio della propria funzione consultiva, inoltre, il cOJ era abilitato «à consulter les organisations professionnelles judiciaires, les organisations représentatives des intérêts économiques ou sociaux, ainsi que les administrations inté-ressées par la création ou la suppression envisagée».

(45) Si vedano le posizioni espresse dal Procuratore generale presso la corte di cassazione a. Besson, Le Conseil supérieur de la magistrature, in Recueil Dalloz, 1960, chronique I, pp. 1-8; m. Waline, Le pouvoir exécutif (et son chef) et la justice, in aa.vv., La justice, Paris, 1960, pp. 92-133.


compromesso ancor più evidente nella esclusione della delega espressa delle funzioni del presidente al vicepresidente, sì da configurare il ruolo di quest’ultimo nel senso di una presidenza ordinaria (46).

Il disegno risultante dalle disposizioni costituzionali e da quelle di attuazione contenute nell’ordinanza organica n. 1271 del 22 marzo 1958 evidenzia dunque una duplice caratteristica.

i) Anzitutto, lo stretto collegamento con il Presidente della Repubblica; l’articolo 65 della costituzione dispone che i nove mem-bri del consiglio siano designati dal Presidente della Repubblica. La scelta presidenziale è coerente con il riallineamento dell’assetto di go-verno attorno alla figura presidenziale. In realtà, questa prospettiva non va eccessivamente enfatizzata, almeno nei termini di un ruolo di parte del Presidente. Teoricamente, nel disegno del 1958, il Presidente della Repubblica è infatti un arbitro, come esplicitato nell’articolo 5, seppur attivo e non passivo. La ratio del potere presidenziale in materia giudi-ziaria non è perciò da ricollegare in maniera semplicistica alla volontà di subordinazione all’esecutivo – sebbene vi sia all’epoca chi pone l’ac-cento sui rischi della successiva evoluzione degli assetti di governo –, ma piuttosto alla volontà di trovare una fonte di legittimazione del Conseil neutralmente caratterizzata. La scelta presidenziale permette infatti di risolvere i problemi derivanti dall’esclusione dell’opzione elettiva per gli altri membri del Conseil, foriera quest’ultima di una politicizzazione dell’organo non conforme all’immagine “alta” e “onorifica” che i costi-tuenti intendono attribuire alla magistratura. Il Conseil si configura allo-ra come organo certo servente – e questa è una delle innovazioni maggio-ri rispetto al sistema previgente – ma non di una maggioranza politica, bensì del Presidente della Repubblica, che è fatto diretto garante (non più, appunto, il Conseil) dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria. In questo, la soluzione “presidenziale” del 1958 richiama in parte un certo modo di intendere il proprio ruolo da parte del Presidente Auriol, ma nel contesto di un assetto di governo affatto differente.

nel 1958 non è peraltro esclusa l’ipotesi della composizione mista, presente sia nella proposta di coste-Floret che in quella presentata dal Comité consultatif al Governo: la prima prevede la presenza di membri di diritto di estrazione giudiziaria e di un numero inferiore di consiglie-ri laici di designazione presidenziale; la seconda, rifacendosi alla prima quanto ai caratteri della componente togata, prevede un consiglio com-posto per metà di magistrati di diritto e per metà di membri designati dal

(46) Su tutto questo, l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 144 ss.


Presidente della Repubblica per sei anni, non rieleggibili. Un forte ruolo presidenziale nella nomina dei consiglieri è invece presente nella propo-sta debré, che si orienta su un consiglio formato per la maggior parte da magistrati di vertice e da una minoranza di personalità laiche, tutte di designazione presidenziale (47). È, dunque, soprattutto il principio dell’e-lettività dei consiglieri togati a essere osteggiato, essendovi anche chi pro-pone il sostanziale mantenimento del regime vigente con il solo intervento sulle modalità della loro designazione: il socialista R. chazelle propone appunto di conservare la struttura mista dell’organo, che sarebbe così ri-sultato composto da sei personalità elette dal Parlamento al di fuori dei propri membri, da quattro giudici della corte di cassazione nominati dal Ministro e da due personalità designate dal Presidente della Repubblica (oltre al Presidente stesso e al Ministro) (48).

ii) Il secondo elemento consiste nell’attribuzione al corpo giudizia-rio di una preponderanza in seno all’organo: sei membri magistrati su nove (senza tener conto dei due membri di diritto: il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia). Gli altri tre membri sono un con-sigliere di Stato (49) e due personalità non appartenenti alla magistratura scelte sulla base delle competenze professionali. Bisogna segnalare come il testo costituzionale conservi un approccio minimale, attribuendo alla legge organica il compito di definire i requisiti dei consiglieri di designa-zione presidenziale.

dei sei membri togati, tre provengono dalla corte di cassazione – tra questi un avvocato generale – e gli altri tre sono scelti tra i magistrati giudicanti di 1° e 2° grado (50). L’influenza della corte di cassazione in-terviene inoltre nella procedura di designazione dei magistrati, rispetto alla quale la costituzione rimane muta, non specificando se il potere presidenziale di designazione sia svincolato (nel quadro della riparti-zione per categoria indicata dall’articolo 65 per i laici) o trovi invece un qualche limite.

(47) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 145 s.(48) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 145.(49) «…choisi sur une liste de trois noms établie par l’assemblée générale du conseil

d’etat», art. 1 dell’ordinanza. In questo modo si istituzionalizza al livello di Conseil l’in-tervento del Conseil d’Etat nell’amministrazione della giustizia, che già era intervenuto in via di prassi sotto la IV Repubblica con la nomina presidenziale o l’elezione da parte dell’Assemblea nazionale. Senza contare, d’altra parte, l’intervento in fase di controlli, che sotto la IV Repubblica era esteso all’ambito disciplinare. Su tutto ciò, vedi infra, capp. 4-5.

(50) Art. 1 dell’ordinanza organica.


In sede di redazione dell’ordinanza organica, sempre chazelle, già membro dell’organo tra il 1951 e il 1959 (provenendo peraltro dai ran-ghi della magistratura, quale giudice del tribunale della Senna), torna sul principio del’elezione dei membri togati, ma la soluzione è osteg-giata dal MRP per bocca del deputato coste-Floret. Rispetto al Conseil della IV Repubblica – uno dei cui maggiori elementi di originalità con-siste nell’introduzione della rappresentanza elettiva, seppur categoriale, implicante la mediazione dell’associazionismo giudiziario – la nuova disciplina costituzionale ripropone una rappresentanza di tipo burocra-tico-gerarchico fondata sulla corte di cassazione e sulle strutture del Ministero della giustizia (51). È l’ufficio direttivo (bureau) della cassa-zione – vera e propria super-hiérarchie della magistratura composta dal Primo presidente, dal Procuratore generale, dal primo avvocato genera-le e dai sei presidenti di sezione (52) – a determinare la lista di candidati, pari al triplo dei membri da designare.

Altri due aspetti vanno evidenziati. Anzitutto la riduzione della con-siliatura da sei a quattro anni. Si tratta di un elemento non irrilevante, nonostante l’accettazione del principio della rieleggibilità anche per i con-siglieri togati, da collegare da un lato alla durata settennale del mandato presidenziale e dall’altro all’esperienza del precedente Conseil che, colle-gato all’Assemblea nazionale, aveva un mandato di sei anni, più esteso di quello della legislatura e pressoché corrispondente a quello del Presidente della Repubblica. L’obbiettivo è evitare che l’organo assuma la connota-zione di un’amministrazione permanente. Inoltre, i membri diminuisco-no da dodici a nove – di un quarto, dunque, senza contare i membri di diritto. ciò va chiaramente nel senso della limitazione della capacità di la-voro e della semplificazione della organizzazione interna dell’organo (53).

Per quanto riguarda le competenze – in merito alle quali occor-re distinguere il profilo relativo all’ambito materiale delle stesse dal

(51) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 391.(52) Legge 523 del 3 luglio 1967, art. 2. n. feraud-praz, La magistrature judiciaire,

cit., p. 165. Il bureau della cassazione ha un ruolo simile anche nella scelta dei membri della commissione di avanzamento (proposta di una lista contenente il doppio dei posti da ricoprire) e della commissione disciplinare del pubblico ministero (proposta dei tito-lari dei tre posti); p. lampué, Le Conseil supérieur de la magistrature, in Revue juridique et politique, 1969, 4, p. 1088.

(53) Il Conseil del 1947 si compone ad esempio di quattro commissioni più il se-gretariato. Ricordo che nel 1946 i socialisti avevano proposto un Conseil national de la Magistrature presieduto dal Presidente della Repubblica e composto di nove membri di cui tre di designazione presidenziale e sei di designazione assembleare, con competenze di natura deliberativa assai più estese.


profilo qualitativo dei poteri che il Conseil detiene in ciascun ambito –, la costituzione non fa alcun riferimento all’amministrazione degli organi giudiziari, formulazione ambigua presente invece nella costituzione del 1946, che aveva dato luogo a numerose incertezze nel corso della prima consiliatura, tra il 1947 e il 1953 (54). La normativa del 1958 si limita a consacrare la prassi precedente, che aveva pressoché neutralizzato la disposizione dell’articolo 84 della costituzione del 1946. Rimangono in capo al Conseil competenze in materia di nomina, di disciplina e di tutela generale dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria, mentre nel progetto presentato dal Comité consultatif al Governo è prevista, su ri-chiesta di chazelle, la competenza a esprimere un parere obbligatorio in materia di organizzazione giudiziaria (55), poi sparita nel testo approvato in consiglio dei ministri.

Sotto il profilo qualitativo, tuttavia, in materia di tutela dell’indi-pendenza e in materia di grazia il Conseil assume una funzione di mera assistenza del Presidente della Repubblica (56): il Conseil non dispone in tali ambiti di poteri propri né può auto-attivarsi; i pareri sulle questioni concernenti l’indipendenza della magistratura possono dunque essere forniti solo su richiesta del Presidente della Repubblica (57).

Anche i poteri in materia di nomina subiscono una contrazione. Il Conseil formula ormai proposte al Presidente della Repubblica – sempre limitatamente alla magistratura giudicante – solo per le nomine alle cari-che giudiziarie più elevate: giudici di cassazione (consiglieri, presidenti

(54) Infra p. 236 ss.(55) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 149.(56) In un primo momento, è fatto rientrare tra le competenze del Conseil il compito

di garantire l’indipendenza dei giudici; successivamente, questo potere viene ridotto a una più limitata competenza di «vigilanza sul rispetto dello statuto», l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 148. Si confrontino gli articoli 84 della costituzione del 1946 e 64 della costituzione del 1958: art. 84, comma secondo, della costituzione del 27 ottobre 1946: «Le conseil supérieur de la magistrature assure […] leur indépen-dance»; art. 64, commi primo e secondo, della costituzione del 3 giugno 1958: «Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Il est assisté par le conseil Supérieur de la Magistrature». L’ordinanza dispone che i dossiers siano istruiti dal Ministro della giustizia e che il Conseil venga consultato obbligatoria-mente solo nelle procedure riguardanti la pena capitale. negli altri casi il Conseil può delegare uno dei propri membri a prendere conoscenza del dossier, ma il Presidente del-la Repubblica valuta l’opportunità o meno di richiedere il parere consiliare. Il Conseil ha dunque perso ogni potere in materia dopo l’abolizione della pena di morte nel 1981.

(57) Art. 12 dell’ordinanza organica 1271 del 22 marzo 1958.


e Primo presidente) e primi presidenti di corte d’appello (58). nella no-mina alle altre funzioni, il Conseil dispone solo di un potere consultivo – perfettamente aderente del resto alla natura assistenziale dell’organo – rispetto alle proposte del Ministro della giustizia, che riacquista il ruolo centrale nell’amministrazione della magistratura giudicante sottrattogli nel 1946 (59). Quello che può apparire un paradosso – l’esistenza di un differente status costituzionale all’interno della magistratura giudicante che fornisce maggiori garanzie ai gradi elevati (60) – è in realtà una so-luzione perfettamente coerente con il principio della cooptazione da parte dell’alta magistratura, che rimane a sua volta fortemente legata al potere politico sia perché la fase iniziale e intermedia della carriera è gestita dal Ministro della giustizia, sia perché canali principali di acces-so alle funzioni giudicanti più elevate sono la magistratura requirente o quella ministeriale, alla prima equiparata. Queste rimangono sotto il saldo controllo del potere politico, o più esattamente, soprattutto per i gradi elevati, fortemente integrate ad esso. Inoltre, l’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di nomina alle funzioni più ele-vate della gerarchia giudicante comporta nell’ottica gollista la sua sot-trazione al Governo, e dunque indirettamente ai partiti che in esso sono rappresentati.

La rinnovata influenza dell’alta magistratura si esplica anche in am-bito disciplinare. Qui non solo la costituzione del 1958 si pone in linea di continuità con la tradizione repubblicana del primo Conseil supérieur de la magistrature istituito nel 1883 – nella veste di consiglio disciplinare l’organo è presieduto dal Primo presidente della corte di cassazione e ne sono esclusi tanto il Presidente della Repubblica quanto il Ministro della giustizia (61) – ma l’ordinanza organica n. 1271 esclude espressa-mente il ricorso al Conseil d’Etat contro le decisioni del Conseil, sebbe-ne la prassi si sia poi mossa in una direzione differente.

(58) Le proposte sono operate sulla base del rapporto di un membro del Conseil, art. 12 dell’ordinanza organica 1271 del 22 marzo 1958. In precedenza, le proposte erano effettuate per tutti i magistrati giudicanti.

(59) Tale soluzione è avanzata proprio da debré, l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 148. Anche qui il parere è fornito sulla base del rapporto di un membro del Conseil.

(60) Lo ritiene tale m.r. ferrarese, Potere politico e magistratura: il caso francese, in Queste istituzioni, 1978, 24, p. 6. Si tenga conto che questa asimmetria è prevista anche nel progetto de Menthon del 1945 (lì il conseil ha il potere di nominare i soli giudici di cassazione).

(61) Art. 13 dell’ordinanza 1271 del 22 marzo 1958.


Un primo confronto tra i Conseils del 1946 e del 1958 evidenzia il collegamento tra composizione e competenze dell’organo. Il Conseil del 1946 è un organo con poteri deliberativi in ambiti anche molto estesi. Guardando al testo costituzionale del 1946, le competenze del Conseil paiono anche più estese di quelle del cSM italiano (se si escludono i poteri sulla magistratura requirente), che attribuisce in maniera esplicita all’organo solo competenze in materia di status e di disciplina dei magi-strati, pur non escludendo come visto, in ragione di una formulazione costituzionale ambigua, competenze nell’ambito della tutela dell’auto-nomia della magistratura e dell’amministrazione degli organi giudiziari. di fronte all’estensione delle competenze, il Conseil del 1946 non è con-figurabile tuttavia come organo di autogoverno della magistratura e suo rappresentante. come ha messo acutamente in rilievo Marcel Waline, critico del Conseil del 1946 e in seguito membro del Comité consultatif constitutionnel tra il luglio e l’agosto 1958 e consigliere laico tra il 1959 e il 1963, il nuovo organo rappresenta da questo punto di vista un passo indietro, essendo la corte di cassazione privata dei poteri disciplinari ad essa attribuiti nel 1883 (62).

La riforma del 1958 capovolge la situazione, anzitutto attribuen-do nuovamente i poteri disciplinari a un organo a prevalenza togata. Soprattutto, però, il Conseil del 1958, che è ormai dotato di poteri prin-cipalmente consultivi e, seppur vincolanti, non deliberativi (a esclusione dell’ambito disciplinare), assume più del Conseil precedente, in ragione della sua composizione, tratti di un organo di autogoverno corporativo in senso classico (dove l’autogoverno si realizza secondo la tradizionale impostazione gerachica), con un rapporto tra membri togati e mem-bri laici che, esclusi i membri di diritto, corrisponde a quello del cSM italiano. nell’esperienza francese, insomma, laddove il Conseil dispone di poteri sostanziali in ambiti differenti, la composizione non ne fa un organo corporativo; laddove invece il Conseil dispone di poteri non de-liberativi, configurandosi al limite come organo di co-gestione piuttosto che di gestione del corpo, la sua composizione assume tratti corporativi,

(62) differente, ma pur condivisibile, è l’affermazione per cui il sistema del 1946 forniva ai magistrati minori garanzie del precedente per quanto riguarda la responsabilità disciplinare, essendo peraltro i magistrati di cassazione, al culmine della carriera, privi ormai di ambizioni (ma questo è da verificare). Waline ritiene che non ci sia una ragione valida per questo cambiamento, che nemmeno i lavori preparatori permettono di spie-gare con certezza, p. 101 s.


ricollegandosi in questo al tradizionale approccio dei meccanismi di ga-ranzia istituiti tra ‘800 e prima metà del ‘900 (63).

3. 1993: tra alternanza ed esigenze di legittimazione della giustizia.

La riforma del 1993 rappresenta lo sbocco di un dibattito di lungo periodo, le cui origini si rintracciano negli anni ‘70 del secolo scorso. Allo stesso tempo, essa è il culmine di un processo di breve periodo di un più ampio movimento riformatore riguardante singoli aspetti dell’ordina-mento giudiziario, iniziato nei primi mesi del 1992 e frutto dei contraccol-pi subiti dal sistema politico a cavallo tra gli anni ‘80 e gli anni ‘90.

3.1. Tre approcci alla riforma delle istituzioni giudiziarie.

nel trentennio che va dai primi anni ‘60 ai primi anni ‘90 si delinea-no tre approcci differenti alla riforma delle istituzioni giudiziarie.

a) Le «petites réformes».

Vi è anzitutto l’approccio proposto tra gli anni ‘60 e ‘70 dalle istan-ze di governo, e in generale dalla destra gollista UnR-UdR e poi RPR; esso è espressione di un forte restraint, del quale è indicativo il «plan de réformes» presentato dal ministro Peyrefitte sul finire degli anni ‘70 (64). esso prefigura una politica legislativa dei piccoli passi, fondata sull’a-dattamento progressivo ed esclusiva di ogni riforma che incida sul nu-cleo creato nel 1958. Tale orientamento va nel senso dell’applicazione della normativa vigente e del suo “affinamento”. La prospettiva è la stessa che informa l’epoca delle cosiddette «riformette» intraprese dal ministro Pleven a cavallo tra gli anni ‘60 e gli anni ‘70, consistenti in una molteplicità di interventi normativi contingenti riguardanti aspetti minori dell’ordinamento giudiziario (65).

(63) Questo conferma la seconda delle due teorie sulla relazione sussistente tra composizione e competenze di consigli di giustizia, in base alla quale « the percent of judges on the council negatively correlated with the extent of powers», n. garoupa – t. ginsBurg, Guarding the Guardians, cit., p. 22 s.

(64) Alain Peyrefitte è Ministro della giustizia dal marzo 1977 al maggio 1981.(65) René Pleven è Ministro della giustizia dal giugno 1969 all’aprile 1973. dei nu-

merosi interventi di disciplina dell’organizzazione giudiziaria interessa qui considerare solo i più rilevanti, distinguendo specifici “sotto-periodi” di riforma. A parte l’ordinan-za n. 226 del 4 febbraio 1959, menzionata allorché si è disegnato lo schema istituzionale di base, occorre ricordare i seguenti interventi normativi: la legge organica n. 805 del 6 agosto 1963 di modifica degli artt. 3 e 39, comma secondo dell’ordinanza statutaria (l’art. 3 contiene la lista dei i magistrati hors hiérarchie e l’art. 39 la nomina a magistrato


b) La riforma «souple» del conseil.

Vi è poi un approccio più organico che mira a incidere sul funzio-namento del Conseil e su alcuni nodi cruciali del rapporto tra politica e giustizia. esso si sviluppa principalmente in seno all’associazionismo giudiziario moderato e ad alcuni settori della classe politica esclusi dall’area di governo. L’UFM – unica associazione di rilievo nel panora-ma degli anni ‘60 – si orienta inizialmente verso una riforma organica dello statuto, non necessariamente costituzionale. Su posizioni simili sono anche i partiti della sinistra e della destra liberale, che ritengo-no un intervento legislativo realistico nel quadro di un sistema politico bloccato. L’obbiettivo principale consiste nella modifica delle modalità di formazione del Conseil, disciplinate a livello subcostituzionale.

La democratizzazione dell’organo è infatti teoricamente possibile attraverso la modifica dell’ordinanza n. 1271 del 22 dicembre 1958, li-mitandosi l’articolo 65 della costituzione a statuire che i membri siano designati dal Presidente della Repubblica e che sia una legge organica a disciplinare la procedura da seguire per la designazione. nulla impedisce che il legislatore organico stabilisca che la rosa dei tre magistrati entro la quale il Presidente sceglie ciascun consigliere sia il frutto di una proce-dura elettiva coinvolgente il corpo nel suo insieme, e non una procedura

presso la corte di cassazione); le leggi organiche n. 130 del 20 febbraio 1967 e n. 618 del 29 luglio 1967 (titolate «modifiant et complétant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décem-bre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature» e istitutive della figura del conseiller referendaire), considerate espressione di un periodo di “piccole ri-forme”; le leggi organiche n. 642 del 17 luglio 1970 («relative au statut des magistrats») e n. 603 del 20 luglio 1971 («complétant l’article 21 de la loi organique n° 70-642»), la prima istitutiva dell’Ecole Nationale de la Magistrature; le leggi organiche n. 50 del 20 gennaio 1977 («modifiant l’article 3 dell’ordonnance n° 58-1270», istitutiva di nuovi posti hors hiérarchie), n. 43 del 18 gennaio 1979 («modifiant l’ordonannce n° 58-1270», relativa alla responsabilità del magistrato), n. 844 del 29 ottobre 1980 («relative au statut de la magistrature», istitutiva di magistrati esercitanti funzioni a titolo temporaneo), espressione di un nuovo periodo di riformismo giudiziario; la legge organica n. 484 del 22 luglio 1987. Sotto il profilo dei contenuti, l’aspetto che viene più concretamente affrontato è quello del reclutamento. Si ritiene infatti che il corporativismo giudiziario sia una conseguenza delle forme di reclutamento, per via del quale «les magistrats sont plongés dans un particularisme qui les distingue des membres des professions exigeant un niveau de formation comparable»; a parere dello stesso Ministro della giustizia, «le fonctionnement de l’ecole nationale de la Magistrature a accentué cet isolement (Un monde clos, 12 gennaio 1979). Tra le parole d’ordine del suo «plan de réformes» vi è quella di una «justice plus ouverte», da realizzarsi attraverso l’allargamento del reclu-tamento laterale o, secondo la terminologia diffusa tra gli addetti ai lavori, del «tour extérieur» (Reconcilier les français avec la Justice, 14-15 janvier 1979).


di designazione dall’alto limitata ai vertici giudiziari; unico limite, in base al testo dell’articolo 65, è che il Presidente designi, non solo nomini: ciò significa che il corpo elettorale (o il bureau della corte di cassazione) non può imporre i propri candidati, poiché il potere presidenziale non è di mera ratifica formale, comportando un certo livello di discrezionalità e dunque la possibilità di operare una scelta tra più nomi.

Lungo questa strada si indirizza inizialmente la riforma Pleven del 1970, in corrispondenza con la fine del dominio gollista. Lo schema di riforma originario prevede di attribuire a un Collège de magistrats il di-ritto di presentare quattro liste, ciascuna comprendente i nominativi di tre candidati a membro del Conseil, rispettivamente per i magistrati hors hiérarchie, di primo grado, del secondo gruppo del secondo grado e del primo gruppo del secondo grado; il Presidente della Repubblica avreb-be poi scelto un nominativo per ciascuna lista (66). Secondo tale sche-ma, i magistrati di secondo grado risultavano dunque maggioritari nella procedura di proposition al Presidente per le nomine ai gradi più elevati della gerarchia. In tale occasione il Ministro fa però prova di reticenza e franchezza allo stesso tempo, affermando che, trattandosi di «une que-stion qui demande à être examiné avec délicatesse [...] L’elysée entend faire preuve d’une grande prudence et attend de savoir comment se pas-seront les élections [del 1971] et comment se fera l’amalgame entre les membres désignés et les membres élus pour étendre les mêmes mesures au conseil» (67).

Il sistema del collegio è infine introdotto solo per la designazione dei membri della Commission d’avancement e della Commission de disci-pline del pubblico ministero di nuova istituzione, con l’adozione del si-stema elettorale uninominale a doppio turno favorevole all’associazione maggioritaria UFM; l’ampia discrezionalità lasciata in capo all’esecutivo nella designazione finale dei membri togati dei due organi limita rispet-tivamente l’efficacia rappresentativa e lo stesso meccanismo elettivo (68).

(66) n. feraud-praz, La magistrature judiciaire, cit., p. 176.(67) citazione in n. feraud-praz, La magistrature judiciaire, cit., p. 176.(68) Legge 642 del 17 luglio 1970, completata dal decreto 247 del 7 aprile 1971. La

nuova procedura prevede tre fasi. nella prima, i magistrati appartenenti alla gerarchia formale (primo e secondo grado, esclusi dunque i magistrati hors hiérarchie) costitui-scono il corpo elettorale, sulla base di una ripartizione effettuata su tre liste: magistrati di tribunale e di appello, magistrati d’oltremare e magistrati distaccati presso l’ammini-strazione. Questo corpo elettorale elegge a scrutinio uninominale maggioritario a due turni 64 rappresentanti delle giurisdizioni d’appello e 170 di tribunale. I 234 magistra-ti formano il collegio dei «grandi elettori» che, riunito presso la corte di cassazione,


L’intervento sul sistema di gestione della magistratura si situa perciò non tanto nella fase della nomina, bensì in quella preliminare della valu-tazione della professionalità attraverso l’iscrizione al tableau.

L’introduzione del sistema elettorale maggioritario uninominale a due turni, il quale funge da banco di prova per l’introduzione del mecca-nismo elettivo per i membri togati del cSM nel 1994, è influenzata dallo sviluppo conosciuto in quegli anni dall’associazionismo giudiziario, e in questo frangente si delineano con chiarezza le cause del divaricamento tra il modello francese e quello italiano di “governo” della magistratura. Sebbene entrambe le associazioni allora esistenti partecipino alle ele-zioni, sia nel 1971 che nelle tornate successive (con cadenza biennale) il sindacato maggioritario UFM ottiene infatti la totalità dei seggi (69).

c) La revisione costituzionale.

In una prospettiva più incisiva, il minoritario Syndicat de la magi-strature (SM) è invece fautore di una riforma dell’organo che passi at-traverso la revisione del testo costituzionale. detta riforma si associa a proposte implicanti l’autonomizzazione della magistratura, e in parti-colar modo della magistratura requirente ma anche dei giudici istrut-tori. È stato al riguardo osservato che la maggior parte degli aderenti

designa una rosa di 63 magistrati tra i propri componenti (27 giudicanti o requirenti per le commissioni di avanzamento e 36 requirenti per la commissione di disciplina del pubblico ministero, in entrambi i casi secondo una ripartizione unitaria tra i diversi gradi), sottoposta al Ministro della giustizia. Le organizzazioni professionali avevano ri-chiesto che il collegio dei magistrati eleggesse direttamente i membri delle commissioni (n. feraud-praz, La magistrature judiciaire, cit., p. 173). Il Ministro designa quindi i membri di ciascuna commissione, in numero sei per la commissione di avanzamento e tre per la commissione di disciplina, con mandato triennale. La riforma disciplinare riguarda due aspetti, confermando tuttavia nella sostanza l’aderenza dello status del Pubblico ministero a quello della funzione pubblica. Il primo riguarda l’istituzione del-la commissione, composta da un consigliere e due avvocati generali presso la corte di cassazione, designati sulla base di liste redatte dall’assemblea generale della corte e contenenti un numero di nomi triplo rispetto al totale dei posti, e quindici magistrati requirenti di corte e di tribunale, con mandato triennale. La seconda colma la lacuna derivante dalla giurisprudenza del Conseil d’Etat, in base alla quale non è ammesso ricorso contro gli atti emanati nell’esercizio delle funzioni requirenti, in quanto funzioni giurisdizionali. La legge attribuisce a una commissione speciale istituita presso la corte di cassazione composta dal Primo presidente, da tre consiglieri e da tre avvocati generali e competente a valutare la sussistenza di eventuali inadempienze nell’esercizio delle funzioni. Si noti che questa commissione, che si configura come una sorta di organo di ricorso, si caratterizza per l’esclusione del principio di rappresentanza, ammesso in una certa misura per la commissione disciplinare.

(69) nel 1971, il 60% dei seggi al primo turno e il restante al secondo.


del Syndicat sono proprio giudici istruttori e sostituti procuratori, che nell’esercizio delle loro attività giurisdizionali sentono il peso non solo della dipendenza gerarchica interna e di quella politica esterna, ma anche della “concorrenza” delle istanze amministrative che assumono spesso, sotto forme diverse, la funzione di gatekeepers, o delle giurisdi-zioni d’eccezione quali la Cour de Sûreté d’Etat e i tribunali militari (70). Questa prospettiva trova sostegno dagli anni ‘70 in una porzione esigua della classe politica (71) e trova voce in singoli esponenti della magistra-tura o del mondo accademico, sebbene in misura molto minore rispetto a quanto avviene in Italia, dove proprio il contributo della dottrina giu-ridica risulta essenziale.

In particolare, François Luchaire prospetta l’abolizione del Ministero della giustizia e il trasferimento delle sue funzioni al Conseil (72). egli assume così una prospettiva polemica rispetto alla tradizione fran-cese, nonché tributaria delle influenze provenienti dall’Italia – dove in quegli anni giunge a compimento il processo iniziato nella prima metà degli anni ‘60 e va compiendosi la progressiva estensione de facto delle competenze – ma anche, in parte, delle proposte socialiste dell’imme-diato dopoguerra (73). dall’altra, propone la reintroduzione del mec-canismo elettivo per la componente togata dell’organo (74). Questa soluzione è oggetto delle tradizionali critiche e c’è chi si interroga

(70) a. devillé, L’entrée du syndicat de la magistrature dans le champ juridique en 1968, in Droit et Société, 1922, 22, p. 644.

(71) Il deputato della sinistra liberale Pierre Marcilhacy propone l’istituzione di un legame diretto tra il Ministro della giustizia e il capo dello Stato. «certes, le garde des sceaux serait membre du Gouvernement, mais sa nomination ou sa démission ne dépen-draient pas du premier ministre et, par voie de conséquence, de la majorité parlemen-taire». egli riprende così una proposta la quale era stata già avanzata in sede costituente. Tale soluzione è fatta derivare dalla lettera dell’art. 64 della costituzione. Il deputato continua affermando che «si on m’objecte que le Parlement serait de ce fait dépouillé de tout pouvoir de contrôle, je répondrait que le Parlement peut refuser le vote du budget de la justice et que cette arme, si elle est absolue, est rigouresement constitutionnelle».

(72) «La première réforme necessaire est donc la disparition totale du gouvernement et de ses réprésentants des organismes qui assurent la nomination et les promotions des magistrats». f. luchaire, Faut-il supprimer le ministère de la Justice ?, in Le Monde, 6 novembre 1979, il quale osserva ancora come la commissione d’avanzamento «com-prend parmi ses membres les directeurs du ministère de la justice ainsi que des magis-trats titulaires de fonctions qu’ils n’ont pu occuper qu’avec l’accord du gouvernement».

(73) Supra p. 139.(74) «Une réforme du cSM s’imposera du même coup, en donnant aux magistrats

un libre pouvoir d’élection qui n’existe pas puisqu’il s’agit, aujourd’hui, d’un simple droit de presentation», ivi.


sull’opportunità di riformare il Conseil «et revenir aux pratiques de la IV République» cosicché «la politique politicienne risquerait d’envahir les palais de justice» (75): è, ancora una volta, il riferimento al model-lo negativo della IV Repubblica a condizionare fortemente il dibattito sulla riforma dell’organo. Sempre Luchaire, guardando questa volta al versante delle competenze, ritiene che «un parquet, procureur et sub-stituts placés sous la dépendance hiérarchique du ministre [...] n’est plus admissible aujourd’hui» (76) e propone la separazione funzionale e organica del ramo requirente dal Governo, con l’assimilazione del suo status a quello della magistratura di siège (77). L’esigenza di rendere il giudiziario un vero « potere » emerge secondo Luchaire «au moment où le législatif et l’exécutif tendent à se confondre par le jeu du principe majoritaire».

negli stessi anni, in un contesto di progressivo affrancamento “cul-turale” del corpo requirente dalle istanze governative e di avvicinamento al corpo giudicante (dopo l’allontanamento avvenuto nel corso della IV Repubblica, per via tra l’altro della politica del Conseil (78)), il magistrato Pierre Arpaillange – che sarebbe divenuto Ministro della giustizia sotto un governo socialista tra il maggio 1988 e l’ottobre 1990 dopo aver svolto le funzioni di Procuratore generale presso la corte di cassazione – pro-pone un ripensamento delle istituzioni giudiziarie basato su cinque punti principali ispirati alla democratizzazione interna e all’attenuazione del principio gerarchico (79).

Il primo punto riguarda la commissione di avanzamento deputata alla redazione della graduatoria, per la quale si ipotizza la sostituzione del meccanismo della designazione con quello dell’elezione. Il secondo è relativo ai poteri dell’ufficio di presidenza della corte di cassazione,

(75) a. peyrefitte, De l’indépendance des juges, in Le Monde, 11 janvier 1979.(76) f. luchaire, Faut-il supprimer, cit., il quale si sofferma anche sui rapporti tra

magistratura requirente e giudice istruttore, affermando che «il n’est pas facile pour un juge d’instruction (parfois jeune) de méconnaitre la réquisition d’un procureur de la République, surtout s’il a pour lui l’autorité de l’ancienneté». Sulle reali conseguenze della dipendenza del pubblico ministero, egli osserva ancora che il governo «dispose aussi d’autre moyens pour s’assurer même que tel ou tel juge du siège n’en réglera pas une autre [affaire] ne serait-ce qu’en faisant traîner l’affaire jusqu’à ce que le magistrat soit affecté ailleurs».

(77) In questo, invece, la proposta di Luchaire si distacca da quella socialista del 1946, che vede con favore la sottoposizione del pubblico ministero al Ministro dell’interno.

(78) Infra p. 235.(79) p. arpaillange, L’indépendance des juges, in Le Monde, 5 juillet 1979.


che, come si è visto, presenta al Presidente della Repubblica la lista dei membri togati da designare. Arpaillange ritiene opportuno che, nell’ipo-tesi del mantenimento dello status quo costituzionale, la redazione della lista sia attribuita non a un organo ristretto quale è il bureau, bensì a un collegio più esteso costituito dall’assemblea generale dei magistrati di cassazione, secondo il sistema in vigore per il Conseil d’Etat. In una pro-spettiva più incisiva, egli torna su alcuni spunti offerti dalla costituzione del 1946, prospettando la modifica delle disposizioni costituzionali re-lative al Conseil e l’esclusione di una soluzione unicamente legislativa. egli propone che i membri del Conseil siano eletti in parte dai loro pari e in parte dal Parlamento, secondo il sistema italiano, adottato in que-gli anni anche in Spagna. Relativamente alle competenze, Arpaillange ipotizza l’attribuzione estesa al Conseil di poteri di presentazione, esclu-dendo in toto la procedura dell’avis simple, e propone che la redazione della graduatoria sia attribuita direttamente al Conseil, come avveni-va tra il 1947 e il 1959. ciò avrebbe implicato un potenziamento delle strutture dell’organo, in considerazione della mole di lavoro richiesta dalla redazione della graduatoria (80).

In ambito partitico, proposte di riforma «en profondeur» del Conseil sono contenute al livello programmatico dai primissimi anni ‘70. Il pro-gramma unitario di governo della sinistra del 1972 prefigura un Conseil democratizzato e a composizione tripartita – Presidente della Repubblica, Assemblea nazionale e Senato, magistratura. Significativa è non solo l’a-pertura interna verso la magistratura, ma anche il riferimento ai due rami del Parlamento, spia della modifica dell’assetto istituzionale dei poteri e, a monte, degli stessi assetti partitici (81). Il progetto formulato dalla Commission Badinter nel 1983 avrebbe poi suggerito l’elettività dei mem-bri dell’organo sulla base di uno scrutinio proporzionale (82). Anche nel manifesto di governo di V. Giscard d’estaing pubblicato su Le Pouvoir Judiciaire nel 1972 si prospetta una «réforme en profondeur» della com-posizione del Conseil, che preveda un rapporto paritario tra una com-

(80) Occorre anche menzionare l’ultimo punto delle proposte, riguardante l’attribu-zione delle funzioni all’interno degli uffici, per la quale si propone che il relativo potere venga attribuito all’assemblea di giurisdizione, sistema in vigore prima del 14 agosto 1943.

(81) Seppure l’apertura alle assemblee legislative faccia parte della tradizione socia-lista fin dai tempi della commissione Arago della III Repubblica, supra p. 99 s.

(82) La Commission d’étude sur la réforme du statut de la magistrature et du Conseil è istituita nel 1982 dal Ministro della giustizia immediatamente dopo la vittoria dei socialisti; il rapporto è reso a distanza di un anno, P. avril – J. gicquel, Chroniques constitutionnelles françaises: 1976-1982: d’un septennat à l’autre, Paris, Puf, 1983, p. 33.


ponente togata eletta dai loro pari e una componente laica designata dal Presidente della Repubblica e dal Parlamento, in ragione della competen-za e dell’interesse nei confronti della giustizia (83).

3.2. Le precondizioni della riforma.

Qualora non la si voglia considerare in maniera riduttiva come un inevitabile e naturale “progresso” dell’ordinamento francese, occorre riconoscere come l’affermazione nel 1993 della terza “via” di riforma dell’ordinamento giudiziario sia il risultato del convergere di fattori in-terni e fattori esterni e sistemici secondo una scansione in tre periodi dell’evoluzione del rapporto tra magistratura e politica tra il 1958 e il 1989. dall’analisi di tali fattori emergono con chiarezza le ragioni del divaricamento tra l’esperienza francese e quella italiana dopo il 1958. In estrema sintesi, questi tre periodi vanno rispettivamente dal 1958 ai primi anni ‘70, dai primi anni ‘70 ai primi anni ‘80 e dai primi anni ‘80 ai primi anni ‘90, coincidendo in larga parte con le fasi evolutive del sistema politico e degli assetti di governo.

a) La «magistrature surveillée».

La prima fase è stata definita da Th. Renoux quella della «magi-stratura sorvegliata», in relazione alla prassi del Conseil e alla sua col-locazione nel sistema dei poteri e alla funzione repressiva assunta dal-la magistratura in quel frangente storico. essa corrisponde in linea di massima con l’affermazione sotto il profilo partitico dell’«etat-UdR» e sotto quello dell’assetto di governo del presidenzialismo “assoluto” gollista (84).

(83) In un questionario sottoposto a diversi rappresentanti del mondo politico da par-te del SM in occasione delle elezioni legislative del 1973, V. Giscard d’estaing afferma poi che «il me semble possible et raisonnable d’améliorer sensiblement le fonctionnement du conseil supérieur de la magistrature dans la direction que vous souhaitez. La modification des lois organiques permettrait de changer les conditions de désignation et de nomination des membres de ce conseil par l’apport d’éléments élus par le corps judicaire».

(84) All’interno di questa prima scansione temporale, un’importante cesura si collo-ca a cavallo del biennio 1961-1962. La fase conclusiva della guerra d’Algeria è segnata dalle forti pressioni sulla magistratura: nel “momento” repressivo della soluzione della questione algerina, la magistratura riveste infatti un ruolo certo non secondario. In se-condo luogo, il referendum istituzionale, fornendo una legittimazione popolare diretta al Presidente della Repubblica, modifica sensibilmente l’assetto dei poteri, rompendo il fragile equilibrio instaurato quattro anni prima tra regime parlamentare e tendenze presidenziali. In terzo luogo, il 1962, proprio in connessione con gli eventi sopra ricor-dati, costituisce il primo vero momento di tensione tra magistratura e potere politico,


In questa fase, la riflessione rimane circoscritta all’associazionismo giudiziario. dopo essersi attestata nel secondo dopoguerra su posizioni a carattere prevalentemente sindacale o corporativo concentrate sulle condizioni materiali ed economiche del corpo, nel corso degli anni ‘60 l’UFM sviluppa i primi timidi progetti di riforma dell’organo (85). nel 1963, esprimendo un punto di vista distante da quello dell’alta magi-stratura, l’UFM denuncia la pressoché completa discrezionalità dell’e-secutivo in materia di avanzamento dei magistrati ed evidenzia il rischio della formazione di due magistrature, alta e bassa, «comme on avait deux clergés», proprio in ragione dei meccanismi di avanzamento e di nomina (86); in questo contesto è istituito nel 1967 un «gruppo di studio per il progresso delle istituzioni giudiziarie» (87).

In quegli anni il panorama dell’associazionismo giudiziario si com-plica, nel permanere di un forte dominio dell’UFM (che si manifesta come detto nelle elezioni per il Collège des magistrats del 1971 e in quel-le successive) e di una minore frammentazione interna rispetto all’espe-rienza italiana. da una parte, è creata l’Association professionnelle de la magistrature (APM), espressione dell’alta magistratura, connotata in senso corporativo e allineata sulle posizioni del Ministro della giustizia Jean Foyer. L’APM si scioglie alla fine degli anni ‘60 – proprio allor-ché Foyer abbandonerà il Ministero – fondendosi nell’UFM. Un ruo-lo assai più rilevante assume, nel decennio successivo, il SM, filiazione dell’Association des Anciens Auditeurs de Justice (AAAJ) e collocato su posizioni di contestazione interna della gerarchia e di critica sociale, sul

in concomitanza con uno stato di elevata tensione interna al sistema politico. Il decreto c.d. “Rousselet”, con cui viene abbassata l’età di pensionamento dei magistrati, secondo alcuni per anticipare l’uscita di scena del primo presidente della corte d’appello di Parigi M. Rousselet, inviso al Presidente de Gaulle, ne è un esempio. Il presidente del Senato G. Monnerville arriva poi in occasione del referendum del 1962 ad accusare il Presidente della Repubblica di forfaiture ed è approvata la prima mozione di censura della storia della V Repubblica (il 4 ottobre, con una maggioranza di 280 voti), seguita dallo scioglimento dell’Assemblea nazionale. Tra i giuristi pure sono forti le critiche, se si eccettuano le voci di R. capitant e di P. Lampué. Sulla tensione interna al sistema poli-tico nel 1962, vedi J. chevallier – R. vandenBussche, Crise politique de l’automne 1962, in J.-F. sirinelli, Dictionnaire historique de la vie politique française au XXè siècle, Paris, Puf, 2003, p. 244-247. Sugli assetti partitici e della forma di governo nella fase gollista, mi permetto di rimandare a s. Benvenuti, Modelli di magistratura e rapporto tra potere politico e giudiziario nell’evoluzione dell’esperienza francese, Tesi di dottorato XVIII ci-clo, Università degli studi di Roma “La Sapienza”, 2006, pp. 200-203 e 206-207.

(85) M. R. ferrarese, Potere politico e magistratura, cit., p. 5.(86) r. charvin, Justice et politique, cit., p. 201.(87) M. R. ferrarese, Potere politico e magistratura, cit., p. 14.


modello di Magistratura democratica in Italia. Il SM si fa anch’esso so-stenitore di un rinnovamento delle istituzioni giudiziarie, ma in maniera più radicale, affermando l’esigenza di un intervento di riforma a livello costituzionale e non solo legislativo.

b) L’affermazione di una «culture de l’indépendance».

La seconda fase è quella dell’affermazione dell’indipendenza della magistratura come valore culturale del diritto costituzionale francese anche se non ancora come piena realizzazione istituzionale. essa coin-cide con la consacrazione del processo di bipolarizzazione del sistema partitico e la strutturazione di maggioranza e opposizione, con la fine del predominio gollista nell’area di destra e l’emergere della sinistra come reale alternativa di governo. Quello che è stato definito presidenziali-smo “relativo” giscardiano consente, per motivi tanto strutturali quanto sostanziali attinenti all’ideologia liberale, l’affermazione della funzione regolatrice del Conseil constitutionnel il quale, appoggiandosi sulla de-finizione costituzionale dell’autorità giudiziaria quale «gardienne de la liberté individuelle», inizia a edificare una “protesi” giurisprudenziale in materia giudiziaria che si sostanzia, con la decisione 75 del 12 gennaio 1977 (88), nell’affermazione del ruolo costituzionale della magistratura in materia di tutela della libertà.

A partire dagli anni ‘70 il mondo politico si apre alle problemati-che giudiziarie. Il dibattito è inzialmente limitato alle contingenze del confronto elettorale: è il caso delle elezioni presidenziali del 1969, al-lorché A. Poher solleva la questione della frequente violazione dell’in-dipendenza della magistratura da parte dei governi precedenti (89). La riforma delle istituzioni giudiziarie fa ufficialmente ingresso nei pro-grammi elettorali dei partiti politici. nel 1972, il programma comune di governo redatto dal PcF e dal PS contiene alcune proposte relative al Conseil supérieur de la magistrature, mentre nel 1974 è pubblicato sull’organo di stampa dell’UFM il manifesto presidenziale di Valéry Giscard d’estaing, nel quale si parla di una «réforme en profondeur» dell’organo (90). L’elezione di Giscard d’estaing alla carica di Presidente della Repubblica dà un impulso definitivo all’instaurazione di un nuovo

(88) cons. const., decisione n. 75 del 12 gennaio 1977, Fouille des véhicules.(89) J.-F. sirinelli (a cura di) La France de 1914 à nos jours, Paris, Puf, 2004, p.

402. Sulle violazioni dell’indipendenza della magistratura, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit.

(90) Le Pouvoir judiciaire, giugno 1974.


approccio alla riforma delle istituzioni giudiziarie, anche in ragione dell’ideologia di cui è espressione il nuovo Presidente. come pure di-mostra la riforma della saisine parlementaire del Conseil constitutionnel realizzata nel 1974, la compagine giscardiana contribuisce alla svilup-po di una concezione alternativa del giudiziario e del suo ruolo; secon-do M. R. Ferrarese, «il progetto politico del giscardismo [è] teso ad alleggerire la rigidità dell’apparato statale, in favore di un progetto di società più liberale, quale si addice ad un paese capitalista in trasforma-zione, ma [ha] anche un atteggiamento specifico verso la giustizia» (91). Tale progetto accentua, «più che gli aspetti esplicitamente repressivi della macchina giudiziaria, il ruolo dell’integrazione sociale che essa può svolgere» (92). cionondimeno, detto mutamento si lega a fattori strutturali, e cioè alla décrispation del sistema politico e di governo.

L’idea di una riforma del Conseil si afferma in coincidenza con il venir meno della situazione di stallo politico e istituzionale condensata nella formula dell’«etat-UdR». In occasione delle elezioni presiden-ziali del 1974, l’UFM chiama i candidati a esprimersi sulla riforma del Conseil, dopo un decennio in cui l’assenza di ipotesi di alternanza e il ripiegamento dell’associazionismo giudiziario su posizioni prevalente-mente corporative (nel caso dell’UFM) o su posizioni di evidente sinto-nia con l’apparato di governo e di mantenimento dello status quo (nel caso dell’APM) aveva tenuto il dibattito nel silenzio.

L’abbandono di ogni prospettiva di riforma diventa tuttavia eviden-te con la nomina di Peyrefitte a Ministro della giustizia, il quale, forte-mente criticato dall’associazionismo giudiziario (93), mantiene la carica dal 1977 al 1981. Per Peyrefitte, che nel 1979 dedica ai problemi della giustizia una serie di lunghi articoli apparsi sul quotidiano Le Monde, la questione dell’indipendenza della magistratura, «solidement garantie par des règles rigoureuses», rappresenta un «faux problème» dell’ordi-namento giudiziario (94).

(91) M. R. ferrarese, Potere politico e magistratura, cit., p. 11.(92) Ha un certo rilievo, perlomeno simbolico, il fatto che Valery Giscard d’estaing,

rinnovando il Conseil nel 1978, abbia nominato due donne per la prima volta nella storia dell’organo (P. avril – J. gicquel, Chroniques constitutionnelles, cit., p. 30 s.). Accanto al fenomeno della féminisation della magistratura, tale scelta è il sintomo di una democratizzazione del corpo, e di una sua apertura che inciderà sulla stessa concezione del ruolo giudiziario e dell’attività giudiziaria: è il sintomo del passaggio da una «culture de soumission au droit légiféré à une culture du droit jurisprudentiel».

(93) Le SM répond à M. Alain Peyrefitte, in Le Monde, 18 gennaio 1979.(94) a. peyrefitte, Un plan cohérent de réformes, in Le Monde, 13 gennaio 1979.


Il dibattito pubblico svoltosi sul finire degli anni ‘70 e alimentato dalla prospettiva, poi realizzatasi, di un’alternanza di governo, rappresenta una momento di cesura. Tra il 1978 e il 1993, sei proposte di legge costituzio-nale e sette proposte di legge organica sono presentate in Parlamento (95), mentre tra il 1980 e il 1988 si contano ben cinque rapporti di studio sulla giustizia (96). A partire dagli anni ‘80, i programmi partitici contengono riferimenti alla riforma della giustizia (97). Il 25 giugno 1981, il neoelet-to presidente Mitterand mette in relazione l’applicazione del principio dell’indipendenza della magistratura con la riforma del Conseil (98). Si è poi accennato alla Commission Badinter sulla riforma dello statuto della magistratura e del Conseil. In realtà, la presidenza Mitterand non muta la prassi dei rapporti tra politica e magistratura (99). Il processo che porta alla riforma si riavvia solo nella seconda metà degli anni ‘80, in cor-rispondenza di un momento di forte tensione tra magistratura e ceto po-litico e di crisi di quest’ultimo (secondo uno schema osservabile anche in Italia), che passa attraverso l’Intersyndicale de la justice del 1989 (100), la

(95) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature et l’indépendance des juges, in «RdP», 1997, 3, p. 744.

(96) Rapport Foyer (1980); rapport daussy (1982); rapport Tailhades (1985); rap-port Terré (1987); rapport de l’Inspection générale des services judiciaires (1988), H. haenel – J. arthuis, Justice sinistrée: démocratie en danger, Paris, economica, 1991, p. 70 ss.

(97) Il cinquantunesimo dei centodieci punti programmatici presentati da François Mitterand alla vigilia delle elezioni presidenziali del 1981 prospetta una riforma del Conseil: «L’Indépendance des magistrats sera assurée par la réforme du conseil supérieur de la magistrature», riportato in p. devedJan, Le temps des juges, Paris, Flammarion, 1996, p. 211.

(98) «cette réforme devra porter tant sur le contenu de ses attribuitions pour ce qui concerne la nomination, la promotion et la discipline des magistrats du siège, que sur le mode de désignation de ses membres qui, s’agissant des représentants du corps judiciaire, devra recourir au mécanisme de l’élection. elle sera engagée le moment venu, lorsque les circonstances le permettront et en conformité avec la constitution». P. avril – J. gicquel, Chroniques constitutionnelles, cit., p. 111.

(99) Anche se, in occasione dello scontro tra M. Poniatowski e la corte di assi-se di Parigi in relazione all’assasinio del Repubblicano indipendente Jean de Broglie (Su cui p. de riBemont, Echec aux princes. L’affaire de Broglie, Paris, Henri Berger, 1978), Mitterand, chiamato in causa sulla base dell’art. 64 della costituzione, afferma che «garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, le Président de la République ne saurait s’immiscer dans le déroulement d’une procédure. c’est à cette condition que la liberté et les droits de chacun seront pleinement respectés», così prospettando un at-teggiamento di self-restraint che va opportunamente valutato rispetto all’atteggiamento interventista tenuto, solo dieci anni prima, da Pompidou.

(100) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 745.


reazione alla legge di amnistia del 1990 e gli scandali politico-finanziari che hanno il triste epilogo nel suicidio dell’ex-primo ministro socialista Beregovoy.

c) La ridefinizione delle strategie di riforma.

A partire dalla prima coabitazione del 1986-88 ha inizio la terza fase, nella quale interviene una sinergia tra fattori di ordine interno e fattori di ordine esterno, allorché il conflitto tra politica e magistratura entra nella fase acuta determinando in parte la riflessione sulle riforme istituzionali.

Il dibattito all’interno del corpo, cui corrisponde un’apertura del-la stessa gerarchia giudiziaria e dei settori più conservatori della ma-gistratura a interventi di riforma più radicali, è in parte favorito dal rapporto instauratosi tra il presidente Mitterand, il suo Ministro della giustizia e i rappresentanti del SM, alcuni dei quali assumono funzioni di responsabilità in seno ai gabinetti politici dei ministri dei governi socialisti. Forti critiche provengono dall’APM, che tra il 1986 e il 1988 costituisce però anch’essa un piccolo vivaio per i gabinetti ministeriali del governo di destra. Rispetto agli anni ‘60, quando la gestione del corpo è affidata a una élite burocratico-giudiziaria che corre lungo i due poli Ministero della giustizia-corte di cassazione, che trovano nel Conseil uno dei momenti di comunicazione, attori divengono ormai porzioni della magistratura prima escluse e non rappresentative della gerarchia giudiziaria. In tale contesto, l’UFM si sottrae ai troppo vin-colanti rapporti partitici.

Questo mutamento prende le mosse dalla proporzionalizzazione del sistema partitico che avviene tra il 1979 e il 1988 attraverso fasi di presidenzialismo “assoluto” (1981-1986) e relativo (1986-1995) mitte-randiano, l’affermarsi e poi lo stabilizzarsi del fenomeno dell’alternanza e infine l’emergere del fenomeno della coabitazione. Il fluidificarsi del sistema partitico e di governo favorisce l’affermarsi in seno a ciascuna forza politica – e in particolare in seno alla destra gollista, essendo i liberali orientati naturalmente verso soluzioni di questo tipo e la sinistra per ragioni di “sopravvivenza” – del discorso relativo al rafforzamento delle garanzie. Seguendo un percorso differente ma parallelo a quello italiano, l’esperienza francese conferma il carattere altamente strumen-tale e funzionale a determinati obbiettivi politici del dibattito sull’indi-pendenza della giustizia e della retorica che sorge attorno ad esso.


dopo che per la sinistra socialista la riforma del Conseil aveva origi-nariamente rappresentato la possibilità di introdurre uno strumento di garanzia all’interno di un sistema politico bloccato che la vedeva esclusa da funzioni di governo (come per la sinistra comunista italiana tra gli anni ‘60 e gli anni ‘70), per poi essere accantonata nella fase del presi-denzialismo assoluto mitterandiano (101), la riforma dell’organo torna a essere concreto oggetto di dibattito in coincidenza della “piccola al-ternanza” del 1986 e della coabitazione del 1986-1988, quindi in vista della seconda coabitazione del 1993. ciò avviene inoltre in un momento storico in cui il ceto politico francese, al pari di quello italiano, presenta segnali di indebolimento nei cui interstizi si insinuano le inchieste del-la magistratura. La riforma della giustizia diventa in questo quadro lo strumento indispensabile per una rilegittimazione della classe politica, secondo una logica in parte simile a quella che in Italia porta alla rifor-ma delle immunità parlamentari.

In tale quadro, anche al di fuori della magistratura sempre più in-sistenti sono le voci favorevoli a una riforma radicale delle istituzioni giudiziarie. Il 24 aprile 1991, il Ministro della giustizia Henri nallet presenta un progetto di legge organica di modifica dell’ordinanza sta-tutaria finalizzata alla realizzazione di «une amélioration du mode de désignation des membres du conseil supérieur de la magistrature [e] une définition plus détaillée des conditions d’excercice des attributions du conseil supérieur de la magistrature». nonostante l’iniziativa del Ministro operi in sinergia con l’orientamento dell’opposizione (102), il progetto, che si limita a intervenire su aspetti minori relativi al sistema di gestione dei giudici – dalla valutazione alla nomina – e su alcuni punti della problematica funzionale del pubblico ministero, è infine abbando-nato, senza essere sfuggito alle critiche dell’associazionismo giudiziario, che vede nella riforma del solo statuto organico un’iniziativa eccessiva-mente timida.

L’articolo 10 del testo di legge organica del 21 febbraio 1992 di modifica dell’ordinanza statutaria introduce il principio del parere conforme da parte del Conseil supérieur per tutte le nomine relative ai

(101) Sul perpetuarsi delle pratiche tradizionali di gestione della magistratura, si veda a. Bancaud, Le paradoxe de la gauche française au pouvoir, in Droit et Société, 2000, 44/45, pp. 61-81.

(102) RPR e UdF affermano in occasione della settima convenzione degli stati ge-nerali dell’opposizione tenutasi il 22 maggio 1991 l’esigenza che il Conseil «echappe à l’appreciation politique du chef de l’état», a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 745.


magistrati giudicanti. Adottando giustamente un’interpretazione rigida dell’articolo 65 della costituzione, il Conseil constitutionnel dichiara tuttavia incostituzionale la disposizione dell’articolo 10 limitatamente al termine «conforme» (103): secondo la giurisdizione costituzionale, l’articolo 65 pone una regola di competenza che sarebbe disconosciuta qualora venisse fatto obbligo al Ministro della giustizia di «recueillir l’avis “conforme” du conseil supérieur de la magistrature sur les pro-positions de nomination qu’il formule, ce qui aurait pour conséquence de faire dépendre la décision de l’autorité de nomination de l’avis de cet organisme» (104).

La stessa legge organica modifica la composizione della commissio-ne di avanzamento e il sistema della valutazione. Su diciotto membri, quattordici sono ormai designati con procedura elettiva (105), due sono

(103) cons. cost., decisione n. 305 del 21 febbraio 1992. Tale decisione dichiara in-costituzionale anche: il paragrafo II dell’art. 4, relativo al regime di incompatibilità; una disposizione dell’art. 15 che lascia al Conseil d’Etat la definizione delle attività private che «en raison de leur nature» non possono essere esercitate da un magistrato messo in disponibilità o che abbia messo fine alle sue funzioni (poiché questa è competenza di una legge organica in base all’art. 64, terzo comma della costituzione); i commi 4 e 5 dell’art. 40, che attribuiscono a un decreto preso in Conseil d’Etat la competenza per fissare il regime retributivo dei consiglieri e degli avvocati generali in servizio straordi-nario (per contrarietà al principio di eguaglianza, essendo la retribuzione dei consiglieri e degli avvocati generali fissata per decreto preso in consiglio dei ministri: ma c’è da chiedersi perché prevalga una norma sull’altra, se in realtà la diseguaglianza riguarda i livelli retributivi, e non la forma dell’atto) e l’art. 48 relativo al parere conforme per il mantenimento in attività in sovrannumero per le medesime ragioni riportate per l’art. 10. La stessa decisione ritiene invece conforme a costituzione l’art. 25-2, che impone il parere conforme della commissione di avanzamento per le nomine effettuate in base agli artt. 22, 23 e 24, poiché competenza della commissione è verificare l’attitudine alle funzioni di magistrati e il suo parere conforme non contravviene al combinato dispo-sto degli artt. 13 e 65 della costituzione per quanto concerne le competenze rispettive del Presidente della Repubblica, del Ministro della giustizia e del Conseil supérieur. L’interesse di questa decisione è anche dovuta alla delimitazione della competenza del legislatore organico in materia di statuto dei magistrati, in Annuaire international de justice constitutionnelle, 1992, pp. 478-480 e f. luchaire, Les lois organiques devant le Conseil constitutionnel, in RDP, 1992, 2, pp. 389-404.

(104) Venticinquesimo considérant.(105) due magistrati hors hiérarchie presso la corte di cassazione, l’uno giudicante

e l’altro requirente, eletti dall’insieme dei magistrati appartenenti alla corte; due primi presidenti e due procuratori generali di corte di appello, eletti rispettivamente dall’insie-me dei primi presidenti e dall’insieme dei procuratori generali di corte di appello; dieci magistrati del corpo giudiziario, tre del primo grado e sette del secondo grado, eletti dal collegio dei magistrati nelle condizioni previste dall’art. 13-1 e 13-5 dell’ordinanza statutaria.


membri di diritto appartenenti alla magistratura – il Primo presidente della corte di cassazione, che la presiede, il Procuratore generale presso la medesima corte – e due membri di diritto afferenti all’amministrazio-ne ministeriale – l’Ispettore generale dei servizi giudiziari e il direttore dei servizi giudiziari. Per quanto riguarda la valutazione, da una parte viene rafforzato il principio della trasparenza e del contraddittorio: la commissione ha ormai la possibilità di pronunciarsi sui dossiers di cia-scun magistrato, i quali contengono le notations ad essi attribuite dai superiori gerarchici (106), e a ciascun magistrato è permesso di discutere e criticare la valutazione operata dai superiori gerarchici; dall’altra parte la valutazione (rispetto alla quale si abbandona la dizione tradizionale di «notation», preferendosi ad essa quella più discreta di «évaluation de l’activité professionnelle») è sottoposta a una cadenza temporale di due anni (107).

Per quanto concerne il pubblico ministero, due sono le modifiche di rilievo. La prima riguarda l’istituzione di una Commission de discipline du parquet (108). La seconda è la modifica dell’articolo 36 del codice di procedura penale (109), in seguito alla quale le istruzioni (injonctions) del Ministro della Giustizia ai procuratori generali devono essere impartite per iscritto e inserite nel dossier processuale (110).

(106) Art. 19 del decreto 21 del 7 gennaio 1993. Lo stesso decreto introduce mo-difiche relative alle listes d’aptitude et de sélection. In particolare, viene subordinato l’accesso a determinate funzioni all’iscrizione in tali liste, redatte dalla commissione di avanzamento. Le listes d’aptitude sono destinate a proporre i magistrati che presentino specifiche “qualità” per l’esercizio di determinate funzioni. La differenza tra tableau d’avancement e liste d’aptitude si lega alla distinzione tra grado e funzione.

(107) Oltre, dunque, alla valutazione operata nel caso di una richiesta specifica di avanzamento, art. 12-1. J.-p. royer (a cura di) Les systèmes judiciaires. Cadres institu-tionnels et statuts de la magistrature, Ministère de la Justice, conseil de la Recherche, Janvier 1993, p. 75.

(108) La stessa legge introduce in maniera esplicita il principio dell’unità della magis-tratura, affermando che «tout magistrat a vocation à être nommé au cours de sa carrière à des fonctions du siège et du parquet». «en déclarant cette disposition conforme à la constitution, le conseil constitutionnel se prononce de fait clairement dans le sens d’une unification des magistrats du siège et du parquet, et donc, de l’ordre judiciaire dans son ensemble», f. hourqueBie, Sur l’émergence du contre-pouvoir juridictionnel, cit., p. 422. Sulla decisione del Conseil, vedi d. rousseau, Chronique de jurisprudence constitution-nelle, in RDP, 1993, 1, p. 41, e th. renoux, Note sous la décision n. 92-305 DC du 21 février 1992, relative au statut de la magistrature, in «RFdc», 1992, 10, p. 323.

(109) Leggi 2 del 4 gennaio 1993 e 1013 del 24 agosto 1993.(110) In base al nuovo art. 35 del codice «le ministre de la Justice peut dénoncer au

procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procedure, d’engager ou de faire engager


Per concludere, la riforma del 1993 si collega all’alternanza nel 1981 e ancor prima alle ipotesi di alternanza e di coabitazione prospettate nel corso degli anni ‘70, alla conferma di Mitterand alla presidenza della Repubblica del 1988 e agli scandali dei primi anni ‘90. Se questi ultimi impongono un’esigenza di rilegittimazione del politico che pas-si attraverso una maggiore autonomia del giudiziario, il lungo perio-do di governo socialista, concretizzandosi nel perpetuarsi delle prati-che di subordinazione della magistratura (in particolare requirente) al Presidente, genera un mutamento della prospettiva della destra gollista in tema di magistratura.

La riforma del 1993, legittimata a sinistra anche dalla prospettiva di un presidente di destra dopo il doppio mandato mitterandiano e a destra dal ripetersi del fenomeno della coabitazione – laddove la prima coabi-tazione del 1986-1988 aveva messo in rilievo come le nomine dei magi-strati potessero divenire un terreno di scontro in seno all’esecutivo (111) – si configura perciò come una riforma bipartisan. essa sarà infatti adotta-ta dal congresso con 833 voti favorevoli e 34 contrari.

3.3. Il contenuto della riforma.

a) Le proposte del comité Vedel.

nel pieno di tale afflato riformista, il Presidente della Repubblica F. Mitterand annuncia in una lettera indirizzata il 30 novembre 1992 ai Presidenti del Senato, dell’Assemblea nazionale e del Conseil consti-tutionnel una serie di proposte di revisione costituzionale da sottopor-re all’esame di un comitato consultivo. L’obbiettivo è di assicurare un «meilleur équilibre entre les pouvoirs » – lo stesso compito affidato a distanza di quindici anni al Comité balldur –, da realizzarsi attraverso un programma complesso e articolato. Un primo blocco di proposte riguar-da il Presidente della Repubblica, di cui già dalla metà dagli anni ‘70 si prospetta la riduzione del mandato (112). Si ipotizza poi una ridefinizione dei rapporti tra questo e il Governo in ordine alla determinazione del-la politica nazionale e della difesa, con l’obbiettivo di diminuire il ruolo

des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes».

(111) In tal senso, An, Rapport Floch n. 930, 1998. ci si riferisce all’Affaire Apap, su cui infra p. 176.

(112) così, la quarantasettesima delle 110 proposizioni presentate nel 1981 prevede la riduzione del mandato da 7 a 5 anni, con possibilità di rinnovo, ma già una proposta presentata da Pompidou nel 1973 va in tal senso.


del primo (113). Una parte consistente delle proposte è poi dedicata ai rapporti tra Governo e Parlamento, che risulta caratterizzato dall’ampio utilizzo degli strumenti di razionalizzazione previsti in costituzione e in particolare della procedura del vote bloqué ex articolo 49.3 (114). Una se-conda parte di proposte va nel senso della “proporzionalizzazione” del sistema istituzionale, con il rafforzamento dei contropoteri istituzionali e delle garanzie nei confronti del potere centrale (115) e, in particolare, delle istituzioni giurisdizionali e giudiziarie: il Conseil constitutionnel, la Haute Cour de Justice e, appunto, il Conseil Supérieur de la Magistrature, da ride-finire in senso pluralista (116).

(113) «A cet égard, je tiens à préciser [...] qu’il ne doit pas y avoir de domain réservé [...] Sans doute le Président de la République tient-il de la constitution la préminence dès lors qu’il s’agit des grands intérêts nationaux, au premier rang desquels la défense et les affaires étrangères. Il demeure que notre régime est un régime parlementaire où le contrôle du Parlement doit s’exercer pleinement», président de la répuBlique, Lettre adressée le 30 novembre 1992 à Monsieur René Moroy, président du Sénat, Monsieur Emanuelli, président de l’Assemblée nationale, Monsieur Robert Badinter, président du Conseil constitutionnel, testo reperibile sul sito web del Senato francese (corsivo mio).

(114) La prospettiva è quella di un ribilanciamento a favore del Parlamento, con l’estensione dell’ordine del giorno prioritario alle proposte di legge interne su accordo dei gruppi, l’estensione del domaine de la loi ex art. 34, la limitazione del menzionato meccanismo previsto dall’art. 49, comma terzo, l’attribuzione di poteri deliberativi alle commissioni, la limitazione della validità delle ordinanze ex art. 38 non ratificate entro l’anno, l’assicurazione di un controllo più stretto sul Governo attraverso l’attribuzione alle commissioni permanenti di poteri di valutazione sul suo operato. e ancora l’istitu-zione di una commissione permanente per gli affari dell’Unione europea e l’attribuzio-ne al Parlamento della facoltà di chiedere pareri al consiglio economico e sociale.

(115) Il referendum, la cui disciplina già nel 1984 è oggetto di proposte di riforma volte alla revisione dell’art. 11, avrebbe dovuto essere esteso alle garanzie fondamentali delle libertà pubbliche. Si propone poi la costituzionalizzazione di istanze di tutela e di garanzia delle libertà e dei diritti individuali: mediatore, consiglio nazionale dell’in-formatica e delle libertà, consiglio superiore dell’audiovisivo. nella stessa direzione va lo sviluppo delle istituzioni locali, in particolare regionali, con la proposta di revisione dell’art. 72 e seguenti della costituzione.

(116) Si ipotizza inoltre l’introduzione dell’accesso diretto da parte dei cittadini al Conseil constitutionnel, in caso di legge contraria alle libertà e ai diritti individuali, sul modello spagnolo e tedesco. Un progetto in tal senso è già approvato in Assemblea nazionale nel 1990, J. viguier, La participation des citoyens au processus de contrôle de la constitutionnalité de la loi dans les prjets français de 1990 et de 1993, in RDP, 1994, 4, pp. 969-999. f. hourqueBie, Sur l’émergence du contre-pouvoir juridictionnel, cit., p. 424 s. Si propone poi la limitazione della competenza giurisdizionale della Haute Cour de Justice all’alto tradimento da parte del Presidente della Repubblica e ai crimini contro la sicurezza dello Stato commessi dai ministri: «tous les autres crimes ou délits commis par le ministre dans l’exercice de leurs fonctions reléveraient soit des juridictions de droit commun, soit d’une instance juridictionnelle conciliant les principes judiciaires et la


L’insieme delle proposte è sottoposto all’esame di un Comité consul-tatif pour la révision de la Constitution, istituito con decreto n. 1247 del 2 dicembre 1992. Tale comitato, presieduto da G. Vedel e composto di sedici membri scelti tra magistrati dell’ordine giudiziario e amministra-tivo, professori universitari e altre personalità qualificate, avrebbe do-vuto rendere il rapporto entro il 15 febbraio 1993. In questa sede, dove limito l’analisi alla parte del rapporto dedicata alla riforma del Conseil, rilevo anzitutto come la riflessione sull’autorità giudiziaria appaia tutto sommato di dimensioni limitate, se raffrontata alla riflessione su altri aspetti dell’organizzazione dei pubblici poteri.

nella lettera del 30 novembre, il Presidente Mitterand individua un orientamento di riforma ben preciso che tocca composizione e attribu-zioni. esso prevede la presenza di magistrati eletti dai propri pari e di personalità designate dalle più alte autorità della Repubblica: Presidente della Repubblica, presidente dell’Assemblea nazionale, presidente del Senato, Conseil constitutionnel e Conseil d’Etat. Si propone di attribuire al Conseil supérieur competenza sulle nomine di tutti i magistrati giudi-canti, con un potere di proposta per il Primo presidente e i presidenti di sezione della corte di cassazione e per i primi presidenti di corte d’ap-pello (117). In questa proposta si scorge già la caratteristica principale del processo di ripensamento del Conseil che ha inizio alla fine del 1992, vale a dire l’esclusione di membri laici di derivazione assembleare-parti-tica in un’ottica di sfiducia nei confronti delle assemblee parlamentari o, piuttosto, rispetto alla capacità dei membri di designazione assembleare di mantenere la giusta distanza dai partiti.

Si tratta di una peculiarità del sistema francese – l’unico a prevede-re tale esclusione tra i diversi ordinamenti europei (118) – che si fonda sul permanere di una lettura critica dell’esperienza consiliare della IV

séparations des pouvoirs». Tale proposta si giustifica con la natura prettamente politica dell’Alta corte, come evidenziato sia dalla subordinazione della procedura a una deci-sione delle assemblee sia dalla composizione esclusivamente parlamentare della stessa.

(117) «Aux côtés de magistrats élus par leurs pairs, siégeraient des personnalités choisies par les plus hautes autorités de la République: le Président de la République, le président du Sénat, le président de l’Assemblée nationale, à qui s’ajouteraient le conseil constitutionnel et le conseil d’etat. Une telle instance, par son pluralisme d’ori-gine, temoignerait de sa totale indépendance. il lui appartiendrait de décider de toutes les nominations des magistrats du siège. Seul pour marquer l’éminence de leurs fonctions, le premier président et les présidents de chambre de la cour de cassation, ainsi que les premier présidents de cours d’appel seraient nommés par le président de la République sur les propositions du consel supérieur» (corsivo mio).

(118) m. volpi, I Consigli di giustizia in Europa, cit.


Repubblica, la quale a distanza di trent’anni continua a essere percepi-ta come un modello negativo, sebbene i più recenti studi abbiano un poco sfumato questa vulgata (119). ciononostante, si è opinato come tale esclusione, più che una scelta ottimale in termini di indipendenza, sia una soluzione obbligata in assenza di valide alternative, mentre si mette in rilievo l’eccessiva influenza che il Presidente della Repubblica rischia di assumere attarverso la designazione di uno dei membri (120). In tutto l’arco politico, è solo il gruppo comunista a giudicare opportuno l’inse-rimento di una componente laica di designazione assembleare. La sua proposta prevede infatti un Conseil composto da otto personalità elette dall’Assemblea, da otto magistrati eletti dai loro pari, e da un presidente eletto dal collegio.

Tornando al rapporto Vedel, tre sono gli aspetti più innovativi, oltre alla costituzionalizzazione del pubblico ministero (121), a cui si aggiun-gono alcune proposte minori:

i) L’esclusione dall’organo del Ministro della giustizia (122), di cui si propone la sostituzione con un vicepresidente con funzioni di sup-plenza nominato dal Presidente senza obbligo di controfirma. Tale scelta, sostenuta da tutte le associazioni di categoria, è motivata con le disfunzioni derivanti dal fenomeno coabitativo: il riferimento è in parti-

(119) e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature de la Constitution du 2 oc-tobre 1946. Une institution trop décriée, in J.p. royer (a cura di), être juge demain, Lille, PUL, 1983, pp. 179-205. In questo senso anche l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 230.

(120) n. merley, Le chef de l’Etat et l’autorité judiciaire sous la Ve République, in RDP, 1997, 3, p. 725.

(121) In base al sesto comma dell’art. 64, infatti, «les magistrats du parquet exercent le ministère public et veillent, dans les conditions fixées par une loi organique, à une égale application de la loi». In tal maniera, si prospetta anche un ricollocamento della posizione e del ruolo del pubblico ministero, non più (o almeno non solo) rappresentante del potere esecutivo presso le corti, bensì garante della legalità; inoltre, la politica penale la quale è, «qu’il s’agisse d’instructions générales ou d’instructions individuelles, la justification de la subordination hiérarchique du parquet au garde des sceaux» triva un punto di concilia-zione con i principi di eguaglianza di fronte alla legge, di indipendenza della magistratura e con il principio di legalità. Tale conciliazione sarebbe risultata dall’interposizione della legge organica, contenente i criteri di applicazione della politica penale stessa. comité consultatif pour la révision de la constitution (comité vedel), Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution le 15 février 1993, La documentation française, 1993, p. 2548.

(122) d. turpin, Le pouvoir judiciaire, in aa. vv., La Constitution et la justice, Toulouse, Université des sciences sociales, 1995, p. 197, che propone che il Presidente della Repubblica nomini come vicepresidente il Ministro della giustizia o, in caso di coabitazione, scelga un’altra personalità.


colare all’Affaire Apap del 1987, allorché il Presidente della Repubblica si rifiuta di firmare un decreto di trasferimento del procuratore della Repubblica presso il tribunale di Valence adottato dal Ministro Albin chalandon per ragioni di servizio – ma, secondo alcuni, come misura paradisciplinare in seguito alle dichiarazioni contro la politica proibi-zionista del Governo rese dal procuratore in occasione dell’inaugura-zione dell’anno giudiziario. Poiché la proposta di nominarlo a una fun-zione giudicante ottiene a sua volta il parere sfavorevole del Conseil, il Ministro è infine “costretto” ad avviare una procedura disciplinare nei confronti del procuratore (123).

ii) La ristrutturazione dell’organo, comprendente oltre al presidente e al vice-presidente cinque magistrati eletti dai loro pari e quattro perso-nalità, non appartenenti alla magistratura, designate rispettivamente dai presidenti dell’Assemblea e del Senato, del Conseil constitutionnel e del Conseil d’Etat, coerentemente con le suggestioni contenute nella lettera del Presidente Mitterand (124). La ratio della previsione tra le autorità di nomina della suprema giurisdizione costituzionale come anche dei presidenti delle due assemblee parlamentari si collega al tentativo ope-rato in Assemblea di ricondurre il nuovo Conseil alla figura dell’autorità amministrativa indipendente (125). Tra queste, che sotto il profilo della composizione individuano soluzioni tra loro profondamente differen-ziate, il Conseil national de l’audiovisuel risulta composto di nove mem-bri, designati per un terzo ciascuno dal Presidente della Repubblica, dal presidente del Senato e dal presidente dell’Assemblea nazionale.

iii) Per quanto concerne le competenze, si mantiene da una parte – conformemente alle indicazioni di Mitterand – il potere di proposta per le nomine dei magistrati giudicanti della corte di cassazione e dei primi presidenti di corte di appello; dall’altra, si sostituisce il parere sulla no-mina degli altri magistrati con un potere deliberativo.

iv) In base al progetto Vedel, il Conseil si vede attribuita anche una competenza su «toutes plaintes et doléances relatives au fonctionnement

(123) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 243.(124) Una legge organica avrebbe dovuto dare applicazione alle disposizioni costitu-

zionali in ordine alla elezione dei membri magistrati. Il comitato propone, a tal riguar-do, lo schema già in vigore per la commissione di avanzamento istituita dalla legge del 25 febbraio 1992: tre magistrati verrebbero dunque eletti dal collegio dei magistrati di corte e di tribunale e del Ministero della giustizia e uno dal collegio dei primi presidenti di corte di appello. Il quinto magistrato verrebbe invece eletto dal bureau della corte di cassazione tra i magistrati hors hiérarchie.

(125) Rapport Fanton, p. 55.


de la justice» e una competenza consultiva in materia di grazia. Inoltre, il comitato auspica una «saisine élargie» del consiglio in ambito disci-plinare – Ministro della giustizia, eventualmente su proposta del Primo presidente della corte di cassazione e dei primi presidenti di corte di ap-pello o anche «auto-saisine» – e suggerisce che legge organica preveda che il Conseil «s’occupe des questions relatives au fonctionnement des juridictions et qu’il établit sur les questions relevant de sa compétence un rapport annuel public».

b) La legge costituzionale n. 93-952 del 27 luglio 1993.

La legge costituzionale n. 952 del 27 luglio 1993 introduce modifi-che alla disiciplina dell’articolo 65 del titolo VIII (126). Successivamente, la legge organica n. 100 del 5 febbraio 1994 interviene ad attuare la nuova disciplina costituzionale. I punti salienti della riforma sono la previsione di uno schema a geometria variabile e la modifica in senso complesso delle fonti di legittimazione dell’organo, la reintroduzione a distanza di trentacinque anni del principio elettivo per i membri togati – sebbene, fatto significativo, il principio elettivo dei membri togati non sia costituzionalizzato essendo contenuto nella legge organica di attua-zione (127) – e l’estensione delle competenze.

i) Il novellato articolo 65 prevede che il Conseil abbia una composi-zione variabile a seconda che esso eserciti competenze nei riguardi dei magistrati giudicanti o dei magistrati requirenti (128). Questa originale soluzione istituzionale – che sarebbe stata ripresa dal dibattito italiano

(126) Oltre che del titolo IX relativo alla Haute Cour de Justice. non viene inserita la disposizione volta a costituzionalizzare la funzione del pubblico ministero. d’altra par-te, la costituzionalizzazione del pubblico ministero è realizzata estendendo la competen-za del Conseil alla magistratura di parquet. dell’insieme delle riforme prospettate nella lettera presidenziale ed esaminate dal Comité Vedel, quelle relative all’organizzazione e al funzionamento dei poteri pubblici – Presidente, Governo e Parlamento – e quelle relative alle istituzioni incidenti sui «diritti e garanzie riconosciuti ai cittadini» – Conseil constitutionnel, Haute Cour de Justice e Conseil supérieur de la magistrature – vengono inserite in due progetti differenti: rispettivamente, il 232 e il 231, presentati in Senato il 10 marzo 1993. La sezione seconda del progetto n. 231 prevede la modifica del titolo VIII della costituzione, artt. 64 e 65: viene dunque abbandonata la proposta di modifica dell’art. 66. Per il resto, il progetto non fa che riprendere nella sostanza le proposte del Comité, introducendo la procedura del parere conforme per le nomine dei magistrati per i quali non sia prevista una competenza propositiva.

(127) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 768.(128) Il deputato A. Fanton propone nel suo rapporto una formazione unica del

Conseil, con competenze variabili a seconda che si fosse trattato dei magistrati giudican-ti o dei magistrati del pubblico ministero.


all’epoca della Terza Bicamerale per le riforme costituzionali – è tesa a conciliare il principio di unità della magistratura, tipico del diritto pub-blico francese ma del quale il Conseil constitutionnel inizia a trarre solo in quegli anni le conseguenze (129), e l’altrettanto tradizionale dipenden-za gerarchica del Pubblico ministero dal Ministro della giustizia.

I membri comuni alle due formazioni sono in numero di sei: il Presidente della Repubblica, che continua a presiedere l’organo e a de-terminarne l’ordine del giorno (130), il Ministro della giustizia, che viene mantenuto nel suo ruolo di vice-presidente di diritto (131) con poteri di supplenza del Presidente, un consigliere di Stato designato dal Conseil d’Etat (132) e tre personalità non appartenenti all’ordine giudiziario, de-signate rispettivamente dal Presidente della Repubblica, dal presidente dell’Assemblea nazionale e dal presidente del Senato (133). La ratio è evidentemente non solo di allentare il vincolo tra il Conseil e l’esecutivo, ma anche di rendere diffuso il “controllo” sull’organo o piuttosto di

(129) t. graffin, Le statut des magistrats devant le Conseil constitutionnel: une dé-fense discutable de l’unité du corps judiciaire au profit d’une exigence forte d’indépendance des magistrats, in RDP, 2001, 3, pp. 831-864.

(130) Su parere del Ministro della giustizia, art. 35 del decreto n. 199 del 9 marzo 1994. L’ordine del giorno della sezione disciplinare, stabilito dal Primo presidente e dal Procuratore generale presso la corte di cassazione, è inviato al Presidente della Repubblica e al Ministro della giustizia. Il mantenimento del ruolo di presidenza al Presidente della Repubblica «peut paraître à priori paradoxal dans la mesure où cette réforme constitutionnelle visait principalement à affranchir la magistrature de la tutelle du chef del’etat», a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 756. In real-tà, l’attribuzione della presidenza ha valore simbolico, riaffermando il ruolo di garanzia del capo dello Stato. Sul punto vedi le osservazioni svolte in sede di Comité Vedel. H. Haenel sostiene che il Presidente della Repubblica «incarne la nation et ancre ainsi la légitimité des magistrats au sein du peuple, au nom duquel ceux-ci rendent justice»: egli instaura così un legame artificiale tra l’elezione del Presidente a suffragio universale diretto e il fatto che i magistrati rendono giustizia in nome della nazione.

(131) Una delle ragioni è da ricercare nell’esigenza di mantenere un legame tra il Governo, cui fa capo la politica penale, e la magistratura incaricata di applicarla, a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 756.

(132) Il quale, secondo quanto dispone l’art. 5 della legge organica n. 100 del 5 feb-braio 1994, è eletto dall’assemblea generale del Conseil d’Etat.

(133) Art. 65, secondo e terzo comma. Il Presidente della Repubblica mantiene il potere formale di nomina, firmando il relativo decreto in consiglio dei ministri. In linea teorica, il Presidente potrebbe rifiutare di firmare i decreti di nomina, così come nel 1986 il Presidente Mitterand ha deciso di non firmare le ordinanze, ma è stato osservato che «cette pratique ne se situerait pas pour autant dans la logique de la révision de 1993», th. renoux, Le Président de la République garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, in Justices, 1996, 3, p. 109.


renderne pluralista la legittimazione, attraverso la moltiplicazione delle autorità incaricate di designarne i membri: risiede in questo carattere diffuso e non unitario delle autorità di designazione, appunto, la grande novità della riforma del 1993 la quale caratterizza ormai la concezione francese dell’indipendenza del Conseil (134).

Rispetto alle proposte del Comité Vedel, dunque, si rinuncia a far designare un membro dalla suprema giurisdizione costituzionale per mantenere tale potere in capo al Presidente della Repubblica. Il man-tenimento in capo a quest’organo della presidenza è principalmente il frutto dell’assenza di una convergenza dei parlamentari sulle alternative proposte (135). Questa soluzione è però difficilmente giustificabile sul piano logico, così come anche il mantenimento della funzione di garan-zia dell’autorità giudiziaria ex articolo 64, nel momento in cui si intende affermare l’indipendenza istituzionale dell’autorità giudiziaria stessa nei confronti dell’esecutivo. Le giustificazioni fornite sono in effetti caren-ti. Secondo Hubert Haenel, il Presidente della Repubblica «incarne la nation et ancre dans cette façon la légitimité des magistrats au sein du peuple, au nom duquel il rend justice». È stato osservato che questa ar-gomentazione «conduisait à instaurer un lien artificiel entre, d’une part, l’élection du Président de la République au suffrage universel direct qui fait de lui le représentant de la souveraineté nationale, et d’autre part le fait que les magistrats rendent eux-mêmes leurs décisions au nom de la nation. La question de l’indépendance de la magistrature était par là habilement occultée» (136).

Le alternative proposte in sede di discussione parlamentare vanno nel senso di un presidente eletto dai membri dell’organo (137) o nel senso

(134) Alcuni esponenti del gruppo socialista e il gruppo comunista nel suo insieme propongono invece soluzioni alternative per quanto riguarda la componente laica e to-gata. da un lato, il gruppo socialista propone un collegio composto da sei membri togati eletti dai propri pari e quattro laici designati dai Presidenti delle camere e dai gruppi politici di minoranza maggiormente rilevanti all’interno del Parlamento. Si tratta di una soluzione tesa a conciliare la tutela delle minoranze in una prospettiva di designazione assembleare con la scelta di attribuire la designazione di alcuni membri ai presidenti delle due assemblee. Il gruppo comunista torna invece a proporre un consiglio com-posto da sedici membri – per metà togati eletti dai colleghi e per metà laici eletti dai due rami del Parlamento, e in entrambi i casi con sistema proporzionale – più un mem-bro designato dal Presidente della Repubblica. Una proposta simile verrà avanzata dal Syndicat de la magistrature alla metà degli anni ‘90.

(135) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 752.(136) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 757(137) così il deputato comunista charles Lederman, a. martin, ibidem.


del mantenimento della presidenza formale in capo al Presidente della Repubblica e dell’attribuzione di quella effettiva al Primo presidente della corte di cassazione (138). La prima opzione avrebbe avuto, proba-bilmente, l’effetto di rendere il Conseil più incisivo nel rapporto con gli altri poteri, disponendo esso in tal caso di un vero e proprio rappresen-tante. La proposta non chiarisce peraltro se il presidente debba essere eletto tra i membri togati o tra i membri laici, o indifferentemente tra le due componenti, il che non è il minore dei problemi. La seconda op-zione, al contrario, non fa altro che formalizzare la prassi, individuando però in maniera rigida la presidenza effettiva dell’organo in capo alla massima autorità giudiziaria. essa avrebbe tuttavia dato luogo all’esi-genza di circoscrivere i limiti delle due presidenze, non escludendo l’in-sorgere di conflitti anche gravi.

nella composizione competente nei riguardi dei magistrati giudi-canti, cinque magistrati giudicanti e un magistrato del parquet integrano i membri menzionati; una proporzione inversa – cinque magistrati del parquet e uno giudicante – è invece stabilita per la composizione com-petente nei riguardi dei magistrati di parquet.

ii) La legge organica n. 100 del 5 febbraio 1994, dando attuazione alla revisione costituzionale e abrogando nella sua totalità la disciplina della ordinanza organica n. 1271, introduce come detto l’elezione dei membri togati, operando una distinzione tra i giudici e i procuratori di cui all’articolo 65 della costituzione (139). La redazione iniziale del progetto di riforma prevede la costituzionalizzazione della procedura elettiva, ma l’opposizione di una larga fetta di parlamentari ha imposto il rinvio a una legge organica. Peraltro, in molti propongono di inserire il principio del sorteggio, al fine di allontanare i consiglieri dai loro elet-tori e così evitare la politicizzazione dell’organo e l’accentuazione del fait syndical (140). Per quanto riguarda la composizione competente nei

(138) così il deputato UMP Alain Marsaud, a. martin, ibidem.(139) Art. 21. Il Conseil constitutionnel ha ritenuto la legge conforme alla costituzione

con la decisione n. 337 del 27 gennaio 1994.(140) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 764 ss., in cui vedi

anche sulla questione della partecipazione dei “sindacati” alle elezioni (le prime elezioni del 27-28 aprile 1994 sono disertate dal SM e dal Syndicat national Force ouvrière des magistrats). È il passaggio in Senato, in particolare, a mettere in discussione l’ipotesi elettiva per i membri togati; il sorteggio, nella opzione pura o mista, è proposto da H. Haenel, l. montanari, Il governo della magistratura, cit, p. 226. come noto, l’idea del sorteggio è stata proposta anche in Italia, ricevendo le medesime critiche: nel caso della soluzione pura, il carattere troppo aleatorio della scelta quanto alle qualità dei consiglie-ri; nel caso del carattere misto – soluzione che prevede l’indicazione su base elettiva di


riguardi dei magistrati giudicanti, i membri eletti appartenenti alla ma-gistratura sono un giudice di cassazione, eletto dall’assemblea generale della corte, un primo presidente di corte di appello, eletto dall’assem-blea dei primi presidenti di corte di appello, un presidente di tribunale de grande instance, eletto dall’assemblea dei presidenti di tribunale de grande instance, di prima istanza o di tribunale superiore di appello. Questi tre magistrati sono eletti a scrutinio uninominale a turno unico e non a doppio turno, come avveniva per il collège des magistrats del 1970, sebbene gli effetti sulla rappresentanza associazionistica siano identi-ci (141). Per gli altri due magistrati giudicanti e il magistrato requirente di corte e di tribunale la legge organica di attuazione introduce il c.d. “scrutinio regionalizzato a doppio turno” (142). In base a tale sistema, un collegio di centosessanta magistrati giudicanti è eletto nella circoscrizio-ne di ogni corte di appello dall’insieme dei magistrati giudicanti (143), con scrutinio proporzionale di lista, secondo la regola del più alto resto, senza panachage né voto di preferenza (144). È fissata una clausola di sbarramento del 5% dei suffragi espressi. In una seconda fase il collegio dei magistrati elegge, tra i membri che la compongono, i due magistra-ti giudicanti previsti dall’articolo 1, comma quarto. Lo stesso collegio elegge il magistrato giudicante competente per il parquet. Anche nella seconda fase è utilizzato lo scrutinio di lista secondo le modalità stabilite per l’elezione del collegio (145). La medesima procedura è adottata per

una larga rosa di nomi e il successivo sorteggio entro tale rosa – l’inefficacia della stessa in funzione anticorrentizia. Sempre in commissione Senato, Pierre Mazeaud propone la neutralizzazione dei membri attraverso una più rigida disciplina delle incompatibi-lità politiche e sindacali. Anche questa soluzione è stata avanzata in Italia, dove pure se ne è rilevata l’illegittimità in ragione della violazione della libertà di opinione e di associazione.

(141) Artt. 2, 7 e 11 del decreto n. 199 del 9 marzo 1994. «ce qui permet d’éviter une campagne électorale entre deux tours de scrutin [et] conduit à une surreprésentation des syndicats de magistrats les plus importants aux dépens des organisations syndicales mineurs», a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 764 ss.

(142) Artt. 3 e 4.(143) esclusi i primi presidenti della corte di appello e i presidenti di tribunale. In

base al quinto comma, sono eleggibili i magistrati che giustifichino cinque anni di ser-vizio effettivo e siano in posizione di attività presso la corte di appello o un tribunale.

(144) Tale previsione rafforza il ruolo delle correnti. Vedi anche l’art. 24 del decreto n. 199 del 9 marzo 1994.

(145) Vedi anche l’art. 30-1 del del decreto 199 del 9 marzo 1994.


l’elezione dei “rappresentanti” del parquet. In tal caso, però, il collegio dei magistrati è composto di ottanta membri (146).

nella sua complessità, tale modalità di scrutinio realizza un compro-messo tra l’introduzione largamente osteggiata del meccanismo elettivo e la volontà di neutralizzare gli effetti “perversi” del meccanismo stesso. All’introduzione dell’elezione fa da contrappeso la presenza dei gradi più elevati – da mettere a confronto con le scelte operate nel 1947 – e la limitazione delle divisioni interne alla componente togata sulla base di orientamenti politico-ideologici. La ratio è dunque la medesima che ha orientato le scelte anti-assembleari del legislatore riguardo ai membri laici, fondandosi essenzialmente su una concezione neutra della giuri-sdizione, dove tale neutralità viene tuttavia concepita in termini non solo partitici, ma anche latamente politici. di fronte all’esigenza di rico-noscere fonti di legittimazione plurime per neutralizzare il monopolio presidenziale, il giudizio sulla lesione dell’immagine “imparziale” della magistratura derivante dall’elezione è il medesimo che anima nel 1958 i sostenitori di una profonda riforma in materia.

Infine, nella misura in cui la scelta del sistema elettorale è larga-mente dipendente dal contesto di riferimento, essa ha l’obbiettivo di istituzionalizzare la prevalenza dell’UFM. Le prime elezioni del 27-28 aprile 1994 sono infatti disertate dal SM e dal Syndicat national Force ouvrière des magistrats (SnFOM). nelle elezioni successive, il sistema adottato avrebbe permesso l’inclusione del SM nell’organo, ma i carat-teri dell’associazionismo francese renderanno comunque stabilmente e largamente maggioritaria la presenza dell’UFM.

iii) Sotto il profilo della competenze, il quinto comma dell’articolo 65 della costituzione (147) estende la procedura della proposition alla nomina alle funzioni di primo presidente di tribunale di grande istan-za, mentre per tutti gli altri magistrati il parere semplice sulle proposte

(146) Art. 3, comma 1. «cette procédure complexe de l’élection de certains des membres du conseil supérieur de la magistrature semble leur garantir une réelle indé-pendance vis-à-vis du pouvoir politique. Il paraît en effet bien difficile pour ce dernier d’influencer le déroulement et l’issue des élections qui ont lieu à plusieurs niveaux et font intervenir un grand nombre d’électeurs».

(147) «La formation [...] compétente à l’égard des magistrats du siège fait des pro-positions pour les nominations des magistrats du siège à la cour de cassation et pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme». Al fine di rispettare il principio costituzionale di inamovibilità dei magistrati giudicanti, la proposta deve riguardare i soli magistrati che abbiano presentato la propria candidatura a determinate funzioni.


del Ministro diviene un parere conforme (148); si certifica così a livello costituzionale una prassi consolidata e si traggono le conseguenze della decisione del Conseil constitutionnel n. 305 del 21 febbraio 1992. Per quanto concerne le competenze disciplinari, la revisione non introduce invece modifiche di rilievo (149).

Il settimo comma dell’articolo 65 stabilisce poi che «La formation […] compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis pour les nominations concernant les magistrats du parquet, à l’exception des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres», vale a dire per quelle di Procuratore generale presso la corte di cassazione e di procu-ratore generale presso la corte di appello (150). Per le nomine per le quali sia previsto il parere del Conseil, il relativo potere è attribuito al Ministro della giustizia (151). La riforma attribuisce dunque al Conseil le competenze precedentemente attribuite dalla legge organica del 25 febbraio 1992 alla Commission consultative du parquet (152). La competenza del Conseil è este-sa ai membri del pubblico ministero anche in ordine alla responsabilità disciplinare. L’articolo 64, ottavo comma, della costituzione dispone in-fatti che la formazione competente per i magistrati del pubblico ministero «donne son avis sur les sanctions disciplinaires concernant les magistrats du parquet. elle est alors présidée par le procureur général près la cour

(148) th. renoux, Le Président de la République garant de l’indépendance de l’auto-rité judiciaire, in Justices, 1996, 3, p. 109. Per quanto riguarda la nomina ai posti più elevati, è già prassi che venga trovato un accordo nel corso di riunioni preparatorie tra il Conseil, il Ministro della giustizia e il Presidente della Repubblica. L’estensione della procedura di proposition ai presidenti di tribunale di grande istanza «renforce l’indépendance des magistrats à travers la personne de leurs chef», a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 773. La legge organica di attuazione specifi-ca che la proposta decretata sia sottoposta al Presidente della Repubblica, che detiene il potere di nomina (art. 15). Il parere conforme riguarda invece proposte fatte dal mi-nistro della Giustizia (art. 17, primo comma). Il secondo comma stabilisce che il rela-tore abbia accesso ai dossiers dei magistrati candidati, potendo richiedere al Ministro eventuali chiarimenti, inseriti poi nei dossiers. Lo stesso Conseil (comma terzo) può indirizzare al Ministro osservazioni sul contenuto del dossier.

(149) Solo, il secondo comma dell’art. 18 prevede che la formazione disciplinare sia convocata dal Primo presidente o dal Procuratore generale della corte di cassazione.

(150) Occorre osservare che la legge organica di attuazione dell’art. 65 rinvia a un de-creto il compito di precisare i posti per i quali è prevista la nomina in consiglio dei Ministri.

(151) In base all’art. 16 della legge organica di attuazione, «pour les nominations de magistrats aux fonctions du parquet autres que celles pourvues en conseil des ministres, l’avis de la formation compétente du conseil supérieur est donné sur les propositions du ministre de la justice et après un rapport fait par un membre de cette formation».

(152) Sulla genesi di tale attribuzione e sul funzionamento del sistema, a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 774.


de cassation» (153). Anche qui, il Conseil acquisisce le competenze già at-tribuite dalla Commission de discipline du parquet creata dalla menzionata legge del 25 febbraio 1992 (154).

Il carattere ambiguo e sotto certi aspetti incompleto della riforma deriva dalla doppia esigenza cui essa intende far fronte: «d’une part l’indépendance politique de la magistrature, d’autre part le maintien du lien entre celle-ci et le pouvoir exécutif en l’absence d’un véritable pou-voir judiciaire», vale a dire, più prosaicamente, il rifiuto di un apparato di gestione della magistratura distinto da quello ministeriale (155). così, a fronte del salto di qualità sotto il profilo della composizione e delle competenze dell’organo (156), molti elementi indicano il permanere di una concezione “étatique” e servente dell’organo (157).

In realtà, la riforma del 1993 presenta una natura sostanzialmente compromissoria, non solo per il fatto che la sua approvazione è avve-nuta in periodo di coabitazione e la sua prima attuazione si è realizzata grazie alla collaborazione del Presidente della Repubblica Mitterand e del Ministro della giustizia Méhaignerie. come evidenzia la prassi del suo funzionamento (158), il Conseil rappresenta un efficace garante dell’in-dipendenza dei magistrati in presenza di un’attitudine collaborativa del Ministro della giustizia. Ora, ciò pare possibile soprattutto in periodi

(153) Tanto per i magistrati requirenti che per i magistrati giudicanti, l’inziativa di-sciplinare spetta solo al Ministro della giustizia, ciò che costituisce un evidente limite all’indipendenza dei magistrati.

(154) La legge organica n. 101 ha così soppresso tanto la Commission de discipline che la Commission consultative. Il mantenimento del carattere consultivo delle compe-tenze della formazione del parquet del Conseil si spiega in funzione del mantenimento della natura gerarchica dei rapporti tra il Ministro della Giustizia e il pubblico mini-stero. La prassi dimostra che il ministro ha sempre adottato il parere del Conseil. Sulle critiche del sistema di responsabilità disciplinare del pubblico ministero, a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 778.

(155) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 752.(156) La sezione 3 della stessa legge organica attribuisce al Conseil il potere di svol-

gere “missioni di informazione” presso la corte di cassazione, le corti di appello, i tribu-nali e l’enM (art. 20, comma 1). Inoltre, è stabilito che ogni anno il Conseil pubblichi un rapporto sulla propria attività.

(157) L’art. 6 della legge organica di attuazione riduce il mandato dei membri del Conseil a quattro anni non immediatamente rinnovabili. È previsto inoltre che il segre-tario generale continui a essere nominato dal Presidente della Repubblica, con possibi-lità di rinnovo, art. 11, primo comma comma della legge organica 100 del 1994. In base all’art. 13 della legge organica di attuazione il Conseil si riunisce solamente su convoca-zione del suo presidente o del vice-presidente.

(158) Infra cap. 4.


di coabitazione. In definitiva, il ruolo del Conseil continua a scontare l’incerta collocazione della forma di governo francese e, in seno ad essa, l’ambigua posizione del Presidente della Repubblica, concepito come arbitro per identificarsi di fatto con una determinata maggioranza.

d’altra parte, se è significativo che l’iniziativa della revisione costi-tuzionale appartenga a un Governo di sinistra, e che il relativo progetto sia stato portato a termine da un Governo di destra (159), rimane dubbio il fatto che ciò provi, come taluni affermano, «que l’indépendance de la magistrature est un thème profondément démocratique et républicain», e dunque, «un sujet qui dépasse les clivages politiques traditionnels» (160). Piuttosto, le diverse tappe del dibattito francese sull’istituzione di un organo di “governo” della magistratura e da ultimo, come si vedrà, la riforma del luglio 2008, confermano quanto evidenziato dall’esperien-za italiana, e cioè l’alto valore strumentale, politico e contingente degli orientamenti di riforma relativi ai meccanismi istituzionali di mediazio-ne tra politica e magistratura.

(159) Il fatto che il progetto sia stato adottato in presenza di una maggioranza di destra non è ininfluente per quanto riguarda alcune scelte puntuali operate in sede di riforma, come ad esempio il ruolo del Ministro della giustizia in seno all’organo (il grup-po comunista e socialista sono infatti orientati sulla recisione dei legami) e quello delle assemblee parlamentari.

(160) f. hourqueBie, Sur l’émergence du contre-pouvoir juridictionnel, cit., p. 417, in cui vedi le posizioni dei ministri della giustizia. Deux Gardes des Sceaux face à la réforme de la justice. Ce qui a changé dans la justice depuis vingt ans, in Justices, 2000, 1, pp. 32-36.

capitolo iv

il personale consiliare

sommario: 1. 1947-1959: un organo di giuristi a forte prevalenza togata integra-to al sistema politico. – 1.1. La progressiva complicazione del processo di de-signazione dei consiglieri. – 1.2. La composizione. – a) La prima consiliatura (1947-1953): rappresentanza associazionistica e pluralismo politico. – b) La se-conda consiliatura (1953-1959): il ripiegamento corporativo. – c) Una lettura d’insieme. – 2. 1959-1994: un organo misto integrato al sistema politico e a forte incidenza dell’alta magistratura. – 2.1. Il ritorno alla «régulation en réseaux» cor-porativo-gerarchica. – 2.2. Gli anni ‘80: tra alternanza di governo e crisi dei canali di comunicazione tradizionali tra magistratura e politica. – 2.3. Una lettura d’in-sieme. – a) La componente togata. – b) La componente laica. – c) I segretari gene-rali. – 3. 1994-2008: un organo a legittimazione plurima. – 3.1. La composizione. – 3.2. Una lettura d’insieme. – a) La componente laica. – b) La componente to-gata. – c) I segretari generali.

dopo aver ricostruito nel capitolo precedente la genesi e le coordina-te normative essenziali dei Conseils del 1946-47, del 1958-59 e del 1993-94, ne delineo in questo e nel successivo il concreto funzionamento.

Analizzo anzitutto il personale consiliare, evidenziando non solo le differenze tra le tre versioni dell’organo, ma anche la relazione tra le di-sposizioni normative e le intenzioni del legislatore, da un lato, e le scel-te poi effettivamente operate nella designazione dei singoli consiglieri, dall’altro. Anche qui suddivido l’analisi in tre parti, dedicate rispettiva-mente a ciascuno dei tre Conseils.

1. 1947-1959: un organo di giuristi a prevalenza togata integrato al si-stema politico.

nell’analizzare il personale del Conseil supérieur de la magistratu-re tra il 1947 e il 1959 – lasso di tempo nel quale si succedono due consiliature – considero tre aspetti: le modalità concrete di formazione


dell’organo, e in particolare il processo di elezione dei membri laici di designazione assembleare; il profilo dei consiglieri, a partire dalla loro traiettoria professionale; la continuità del personale da una consiliatura all’altra.

1.1. La progressiva complicazione del processo di designazione dei consiglieri.

come si è visto, i sistemi di elezione dei membri togati e di quelli laici di designazione assembleare si caratterizzano per una differenza sostanziale: nel primo caso l’elezione avviene a maggioranza assoluta, nel secondo a maggioranza qualificata dei due terzi. da questa scelta derivano le vicissitudini conosciute dall’elezione dei consiglieri, di quel-li laici in particolare.

dall’elezione a maggioranza dei due terzi dell’Assemblea, coordinata con il criterio proporzionale per la selezione dei candidati – che devono riflettere la proporzione tra i gruppi presenti in Assemblea (1) –, deriva infatti una rappresentanza di tipo proporzionale sulla base dell’accordo raggiunto tra i partiti nella fase precedente l’elezione. Sul piano dell’appli-cazione concreta, la regola dell’accordo sostanziale tra le forze politiche funziona tuttavia solo fino al 1951. dopo tale data, le caratteristiche as-sunte dal sistema partitico comportano il blocco temporaneo della desi-gnazione dei membri laici (2). nel caso di mancato raggiungimento della maggioranza qualificata, si sarebbe dovuto infatti procedere a un nuovo turno di scrutinio a oltranza, sino a che non fosse raggiunto un accordo; non era dunque previsto un abbassamento della maggioranza richiesta, come avviene per l’elezione dei consiglieri italiani (3).

Le prime elezioni si tengono nel marzo 1947, a meno di tre settima-ne dall’adozione della legge che disciplina il procedimento elettorale; i consiglieri laici sono designati dalla Commission du suffrage universel, des lois contitutionnelles, du règlement et des pétitions dell’Assemblea, senza che sia necessario il voto pubblico su richiesta di cinquanta de-putati (4). Questa procedura semplificata è applicata anche in occasione dei rinnovi parziali del 1948, allorché è necessario sostituire tre titolari,

(1) Supra p. 145 s.(2) t. ricard, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit.(3) Per i quali dal terzo scrutinio la maggioranza necessaria si abbassa a tre quinti

dei votanti.(4) L’Assemblea delibera che lo scrutinio pubblico sia necessario solo nel caso in cui

cinquanta deputati si oppongano ai candidati proposti dalla commissione.

il personale consiliare 189

di cui due dimissionari (5), e un supplente, e del 1950, allorché è ne-cessario sostituire un consigliere dimissionario (6). Secondo alcuni, le numerose dimissioni, che riguardano anche i consiglieri togati, eviden-ziano una certa delusione di fronte alle difficoltà di ordine sia pratico che politico relative al funzionamento dell’organo (7).

dal 1951 – anno in cui è necessaria una terza elezione parziale per sostituire il “rappresentante” del PcF Rolland-Levy, dimissionario, e il “rappresentante” socialista Hauriou –, sul processo di designazione dei membri dell’Assemblea si riflettono i mutamenti del dato partitico e le modifiche intervenute nella legge elettorale nel maggio 1951 (8). Il sosti-tuto di Rolland-Levy non può essere eletto fino al rinnovo integrale del 1953, poiché la commissione competente per la designazione dei candi-dati si rifiuta, nel quadro della marginalizzazione del PcF, di proporre all’Assemblea un candidato appoggiato da tale partito. A loro volta, il PcF e il Rassemblement du peuple français (RPF) si oppongono alla can-didatura di Guesdon in sostituzione di Hauriou, presentata dalla SFIO, e sono necessari ben dodici turni di scrutinio e parecchi mesi perché un altro candidato socialista risulti eletto (9).

Questi episodi preannunciano le difficoltà che emergono in occasio-ne del rinnovo integrale dell’organo. diversamente da quanto avvenuto nel 1947, è ormai necessario lo scrutinio pubblico – il che è sintomo dell’assenza di un accordo generale sui candidati in seno all’Assemblea –, a fronte inoltre della presentazione di un numero elevato di candidati (ventotto), dieci dei quali sprovvisti di un avallo partitico (10). Se nel pri-mo turno è possibile eleggere i sei supplenti e cinque titolari, ben quat-tordici turni di scrutinio sono necessari per l’elezione del sesto titolare. La novità rispetto alle elezioni precedenti è l’esclusione del PcF dalla “ripartizione” dei candidati e l’ingresso della destra gollista.

(5) e. Lisbonne, deceduto, e L. Fleys e Baudelot, dimissionari.(6) J. Brouchot, sostituito dal consigliere di Stato R. Bacquart. È necessario anche

rimpiazzare il membro supplente Barthélemy, sostituito dal consigliere onorario presso la corte di cassazione ducom, presentato dal Partito radicale.

(7) Le Monde, 26 giugno 1960; g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 275.(8) Il 7 maggio 1951 è approvata dai partiti della Troisième force la legge sugli ap-

parentamenti, volta a introdurre una dose di maggioritario al sistema proporzionale in vigore, con l’obbiettivo di limitare l’influenza del partito comunista ma anche del partito gollista.

(9) Si tratta du R. chazelle, giudice del tribunale de grande instance di Lille.(10) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 276.


Per quanto riguarda i consiglieri togati, le elezioni del 1947 non danno luogo a un secondo scrutinio (11). Lo stesso avviene in occasione delle elezioni parziali del 1948 (12) e nel 1950 (13). Il rinnovo del 1953, al quale partecipa un numero maggiore di magistrati rispetto all’elezione del primo consiglio (14), presenta elementi di problematicità anche per l’elezione dei consiglieri togati. In quasi tutti i collegi sono necessari due turni di scrutinio e le elezioni si svolgono in un’atmosfera assai più vivace rispetto a sei anni prima, dopo una vera e propria campagna fatta di dichiarazioni, programmi e articoli sulla stampa e di critiche prove-nienti dallo stesso mondo della magistraura riguardo alle condizioni di formazione e di funzionamento dell’organo (15).

1.2. La composizione.

Il profilo dei membri delle due consiliature evidenzia lo scarto esi-stente tra gli intenti originari emersi nel dibattito costituente e successi-vamente riflessi nella normativa organica di attuazione e la realtà di un organo che, come conferma l’analisi della prassi istituzionale, risente fortemente del retaggio burocratico-corporativo della tradizione re-pubblicana. Allo stesso tempo, si concretizza la prospettiva innovativa riguardante l’introduzione nell’organo del pluralismo politico, come anche la presenza tra i consiglieri laici di esponenti dell’universo delle professioni giuridiche, pur non sancita a livello costituzionale (16).

(11) È però necessario un secondo scrutinio per l’elezione dei membri supplenti del secondo e del terzo collegio, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 251.

(12) Allorché donat-Guigne, deceduto, è sostituito da G. Laroque, consigliere pres-so la corte di cassazione.

(13) Allorché J.-c. Ausset, dimissionario, è sostituito da L. Bayon-Targe.(14) e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 189, che riporta i

dati seguenti: 70 votanti per il primo collegio (con 37 voti a favore dell’eletto), 515 per il secondo (con 407 voti a favore dell’eletto), 2251 votanti per il terzo collegio (con 1003 voti a favore dell’eletto), 1067 votanti per il quarto collegio (con 693 voti a favore dell’eletto).

(15) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 277.(16) ciò non toglie che la questione sia stata dibattuta in sede costituente. Alcuni

sembrano ad esempio comprendervi anche i funzionari del Ministero della giustizia, mentre nel dizionario giuridico curato da G. cornu con tale locuzione si indicano an-che i magistrati e gli ausiliari di giustizia dei tribunali ordinari (cancellieri, segretari, etc.). Secondo Fonlupt-esperaber, vanno esclusi comunque i professori universitari, i quali «ne connaissent nullement la vie du Palais à la quelle ils ne se sont pas mêlés», l. montanari, Il governo della magistratura, cit., pp. 71 e 77.


a) La prima consiliatura (1947-1953): rappresentanza associazioni-stica e pluralismo politico.

I candidati laici presentati attraverso la mediazione partititica sono principalmente avvocati, cancellieri, professori di diritto, magistrati. dei sei titolari designati nel 1947, due sono magistrati (17) – di cui un ex direttore degli Affari civili sotto la III Repubblica – e il terzo un ex magistrato passato alla professione forense (18). dei restanti, due sono avvocati (19) e il terzo è un professore di diritto eletto consigliere della Repubblica. Inoltre, su cinque consiglieri eletti in sostituzione nelle ele-zioni del 1948, 1950 e 1951, ben due sono magistrati (20) – uno di essi ha precedentemente svolto le funzioni di direttore del Personale presso il Ministero della giustizia – e i restanti tre sono un avvocato, un ex av-vocato ed ex senatore e un consigliere di Stato che ha svolto gran parte della propria carriera in seno alla magistratura ricoprendo incarichi di rilievo nell’amministrazione del Ministero della giustizia (21).

Su undici membri designati dall’Assemblea nazionale tra il 1947 e il 1951, quattro provengono dunque dalla magistratura (sei, se si tiene

(17) L. Fleys, Primo presidente onorario della corte di cassazione, appoggia-to dai Repubblicani indipendenti (RI), e P. Rolland-Lévy, sostituto procuratore della Repubblica presso il tribunale di Grenoble, sostenuto dal PcF. Già avvocato prima del suo ingresso in magistratura, Fleys era stato anche collaboratore di Millerand e aveva ricoperto incarichi dirigenziali in seno al Ministero della giustizia. Rolland-Lévy era sta-to capo di gabinetto del Ministro del lavoro comunista Ambroise croizat (1945-1946).

(18) e. Lisbonne, sostenuto dal Centre national des indépendants et paysans e dall’U-nion démocratique et socialiste de la Résistance (cnIP-UdSR), il quale svolge la propria carriera in seno alla magistratura requirente. Lisbonne è anche consigliere generale, senatore e Ministro della salute del Governo Sarraut sotto la III Repubblica.

(19) Baudelot, avvocato presso la corte d’appello di Parigi e membro del consiglio dell’ordine degli avvocati; ch. Le coq de Kerland, avvocato presso la corte d’appello di Parigi. Quest’ultimo sarà nominato membro del Conseil constitutionnel nel 1959 dal Presidente del Senato Gaston Monnerville.

(20) J. Brouchot, consigliere presso la corte di cassazione, presentato dai RI, e R. chazelle, giudice presso il tribunale della Senna e vicepresidente del consiglio generale della Haute-Loire, presentato dalla SFIO.

(21) Rispettivamente, R. Vigier (cnIP-UdSR), P. chaumié (radicali, PR) e R. Bacquart (RI). nel corso della III Repubblica, chaumié è segretario particolare del Ministro dell’istruzione e capo aggiunto di gabinetto del Ministro della giustizia; nel gennaio 1935 è eletto senatore tra i radical-socialisti e diviene membro dell’Assemblea consultiva provvisoria tra il 1944 e il 1945; durante il mandato al Conseil supérieur de la magistrature, presiederà la commissione Grâces e Outre-Mer. Bacquart è nominato alla metà degli anni ‘30 direttore del Personale, quindi direttore degli Affari penali.


conto degli ex magistrati Lisbonne e Bacquart) (22), quattro sono avvo-cati (cinque se si tiene conto dell’ex avvocato chaumié), due sono più strettamente legati all’ambiente parlamentare pur provenendo anch’essi dal mondo delle professioni giuridiche e uno è un consigliere di Stato che ha precedentemente svolto le funzioni di direttore del Personale presso il Ministero della giustizia per quattro anni, esperienza che gli dà una certa influenza in seno all’organo (23). elemento comune a tutti i consiglieri di designazione assembleare, siano essi o meno magistrati, è inoltre una certa dimestichezza con l’ambiente ministeriale (24).

Il profilo politico dei consiglieri della prima consiliatura riflette come si è detto il pluralismo politico dell’Assemblea nazionale, con la presenza di sei gruppi: comunisti, repubblicani popolari, socialisti, de-mocratici socialisti, repubblicani e repubblicani indipendenti. Il rappre-sentante dei repubblicani sarà sostituito già nel 1948 dal candidato dei radicali (25), mentre in occasione della sostituzione di altri consiglieri si mantiene l’accordo politico originario. come si è detto, invece, il rap-presentante comunista, dimissionario a due anni dal rinnovo integrale dell’organo, non potrà essere sostituito. ciò condiziona fortemente il funzionamento dell’organo, entro il quale non è rappresentato il partito che dispone della maggioranza relativa in Assemblea nazionale. Si è os-servato – perlomeno è questa la vulgata accettata da chi si sia interessato dell’organo in questo periodo (26) – che, a fronte del suddetto plurali-smo politico, i consiglieri dimostrano una certa autonomia. ciò avviene anche per l’insistenza del Presidente Auriol sulla caratterizzazione isti-

(22) I magistrati di elezione assembleare provengono prevalentemente da giurisdi-zioni “centrali” (quelle c.d. “parigine”, tranne il “rappresentante” del PcF), sebbene due di essi, significativamente collegati alla sinistra socialista e comunista, non facciano parte dell’alta magistratura.

(23) e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 185. dei sei supplenti designati nel 1947, quattro sono avvocati, uno professore di diritto (durand) e uno magistrato (Brunet, sostituto del procuratore della Repubblica presso il tribunale della Senna), g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 252.

(24) A titolo esemplificativo si può menzionare la traiettoria professionale di J. Brouchot, esponente della gerarchia giudiziaria che ha coltivato nel corso della sua car-riera contatti intensi con l’universo politico svolgendo per un lungo periodo funzioni direttive nei gabinetti dei Ministri della giustizia Léon Bérard e Georges Pernot e nella struttura amministrativa del Ministero come direttore del Personale.

(25) In ragione, probabilmente, del fatto che il peso politico dei due partiti è presso-ché identico, sì che è ipotizzabile una regola dell’alternanza nell’assegnazione del posto da consigliere.

(26) e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit.; g. masson, Les juges et le pouvoir, cit.


tuzionale dei singoli consiglieri rispetto alla loro appartenenza politica. L’unica eccezione è rappresentata proprio dal membro designato su indicazione del PcF, che è peraltro un magistrato, il quale rassegna le proprie dimissioni una volta allontanatosi dal partito (27).

Per quanto riguarda i membri di nomina presidenziale, pur non po-tendo essi essere magistrati in base alle disposizioni costituzionali, sono espressione ciononostante dell’universo delle professioni giudiziarie (28). Il segretario generale, che in base al decreto del 16 maggio 1947 deve es-sere scelto tra i magistrati dell’ottavo grado almeno, svolge le funzioni di procuratore della Repubblica presso il tribunale di Le Havre (29).

nella componente togata sono rappresentate quattro categorie dif-ferenti: magistrati di cassazione, di corte d’appello, di tribunale e giudici di pace. Si tratta di una suddivisione volta a equilibrare la tradizionale preminenza dell’élite giudiziaria, sebbene questa finisca comunque per avere un peso maggiore rispetto alla sua effettiva consistenza numerica in seno al corpo. La scelta si spiega con l’atteggiamento critico delle sinistre nei confronti dell’alta magistratura, come evidenzia il fatto che il secondo progetto costituzionale, frutto di un compromesso con il MRP, non contempla questa previsione, rinviata alla disciplina di attua-zione. di fatto la scelta finisce per ricadere su giudici provenienti dalle giurisdizioni parigine che svolgono funzioni direttive (30) e che, come evidenziano le rispettive traiettorie professionali, coltivano un rapporto privilegiato con l’universo politico e gli ambienti ministeriali. ciò vale evidentemente per il magistrato eletto nel primo collegio – il presidente di sezione della corte di cassazione donat-Guigne, che fa parte della

(27) Proprio per la ragione sopra indicata, Auriol rifiuta le dimissioni di Rolland-Lévy, mentre, allorché questi esprime l’intenzione di rappresentare il proprio partito a un processo che si sarebbe svolto in Romania, Auriol dà il nulla osta a condizione che il consigliere si consideri come delegato del Conseil (auriol v., Journal du septennat 1947-1954, Paris, colin, 1970, p. 502). Lo stesso consigliere è al centro di polemiche per essere sospettato di aver divulgato un documento confidenziale del Conseil.

(28) d. Lemanissier, presidente dell’ordine degli avvocati presso il Conseil d’Etat e la corte di cassazione, e A. Mars, presidente dell’ordine degli avvocati di Orléans, già commissario della Repubblica.

(29) Granié. I due segretari che completano il segretariato sono Pauthe, sostituto procuratore presso il tribunale di Tolosa, e charliac, magistrato distaccato presso l’am-ministrazione centrale.

(30) Sebbene ciò valga meno per i membri supplenti: H. Rossignol è consigliere di cassazione; Savagnier è primo presidente della corte di appello di Rouen; Lecharny è giudice istruttore presso il tribunale di Marsiglia; M. Hamiaut è giudice di pace di terza classe a Boves.


Haute Cour de Justice, creata nel novembre ‘44 (31) –, ma anche per quello eletto nel secondo collegio e per il suo sostituto allorché egli si di-metterà (32). Inoltre, il magistrato eletto nel terzo collegio, sebbene non sia un esponente della gerarchia giudiziaria né delle giurisdizioni pari-gine, è comunque presidente dell’importante tribunale di grande istan-za di Marsiglia e la sua ancora breve carriera evidenzia lo svolgimento ininterrotto di funzioni direttive come procuratore della Repubblica o presidente di tribunale (33).

Occorre poi tener conto del ruolo svolto dall’associazionismo giu-diziario, di cui è all’epoca espressione l’UFM. Si è detto che questa as-sociazione ha un atteggiamento apertamente critico rispetto all’istitu-zione dell’organo. essa non rinuncia tuttavia a partecipare all’elezione dei consiglieri togati. così, nel corso delle elezioni del 1947 e in quelle parziali successive, la maggioranza dei candidati dell’UFM – che non presenta direttamente il candidato, ma piuttosto lo indica – risulta eletta nell’organo accanto ad alcuni indipendenti.

Su dodici membri (senza contare i due membri di diritto), il Conseil del 1947 risulta dunque composto da sei magistrati e un ex magistra-to, mentre tutti sono qualificabili come giuristi. Secondo alcuni, ciò contraddice in parte le intenzioni dei redattori del testo costituzionale, mentre la magistratura critica fortemente la presenza di ben cinque av-vocati, implicante il paradosso che il sistema disciplinare non si configu-ri più come un sistema di autocontrollo interno (34). Inoltre, molti con-siglieri sono passati come visto per il Ministero, nella veste di direttori del Personale (35).

(31) donat-Guigne partecipa al processo nei confronti del Maresciallo Pétain. Gli altri membri della Haute Cour sono P. Mongibeaux e H. Picard, rispettivamente Primo presidente della corte di cassazione e primo presidente della corte d’appello di Parigi, e ventiquattro giurati, di cui dodici parlamentari.

(32) G. Laroque, eletto per il primo collegio in sostituzione di donat-Guigne, è un consigliere di cassazione la cui carriera si svolge prevalentemente nelle giurisdizioni cosiddette “parigine”. egli è anche direttore degli Affari civili sotto la III Repubblica, dal 20 maggio 1926 al 4 febbraio 1928. Osservazioni simili possono essere fatte per il presidente di sezione presso la corte d’appello di Parigi J.-c. Ausset (2° collegio) e per il consigliere presso la medesima corte L. Bayon-Targe, che sostituisce Ausset dimessosi nel 1950.

(33) R. Sedille.(34) Où sommes nous?, in Le Pouvoir judiciaire, settembre 1958.(35) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 376.


b) La seconda consiliatura (1953-1959): il ripiegamento corporativo.

La seconda consiliatura non presenta particolari novità per quanto riguarda i membri di designazione assembleare, se si eccettua l’esclu-sione del PcF dalla “ripartizione” e l’ingresso nell’organo della destra gollista. Gli altri cinque membri, già presenti nella precedente consilia-tura, sono riconfermati (36). Oltre al capitale politico (37), anche il rap-porto tra le categorie professionali rimane perciò pressoché immutato: due avvocati (38), due magistrati, un ex senatore che ha svolto anche le funzioni di avvocato e un consigliere di Stato. Anche i due membri laici di designazione presidenziale sono un avvocato (riconfermato) (39) e un consigliere di Stato, già membro della SFIO e capo di gabinetto di Vincent Auriol nel 1937, allorché questo ricopriva l’incarico di Ministro della giustizia (40). entrambi sono nominati da Auriol, che termina il mandato l’anno successivo al rinnovo integrale dell’organo per essere sostituito dal nuovo Presidente della Repubblica René coty, che dun-que non eserciterà mai il proprio potere di designazione.

(36) R. Bacquart, P. chaumié, R. chazelle, ch. Le coq de Kerland e R. Vigier. R. Brack, consigliere presso la corte di cassazione presentato dal RPF, è invece di nuo-va designazione. Quattro supplenti su sei sono invece nominati per la prima volta: dominjon, avvocato, ex deputato, presentato dal RPF; Bédicam, sostituto procuratore presso il tribunale di Strasburgo, presentato dal gruppo degli indipendenti d’oltremare; chadefaux, consigliere presso la corte di appello di Parigi, presentato dal gruppo radi-cale; M. Sammarcelli, procuratore della Repubblica, presentato dal RPF. di R. Vigier e di R. Bacquart non è stato possibile reperire informazioni.

(37) La traiettoria professionale di uno dei due magistrati, R. chazelle, sponsorizza-to dalla SFIO (dell’altro, legato al RPF, non è stato possibile recuperare informazioni) è ancora una volta indicativa della forte integrazione tra la magistratura in particolare parigina (non necessariamente di vertice) e l’universo politico. chazelle svolge nel corso della sua carriera funzioni prevalentemente extra-giudiziarie; nell’immediato dopoguer-ra è incaricato presso il Sottosegretario agli interni, capo di gabinetto del Ministro della sicurezza pubblica, incaricato presso il Ministero dell’educazione nazionale e consiglie-re tecnico distaccato in Algeria presso il Ministero del lavoro e della sicurezza sociale. È candidato senza successo alle elezioni dell’Assemblea nazionale del 1951 e del 1956, quindi nuovamente, con successo, nel 1967, nelle fila della FGdS, divenendo vicepresi-dente dell’Assemblea nazionale. È in seguito eletto senatore socialista nel 1974, ma non sarà rieletto nel 1983.

(38) ch. Le coq de Kerland e R. Vigier, ma è presente anche un ex avvocato, P. chaumié.(39) A. Mars, commissario della Repubblica onorario.(40) Oltre a essere membro della SFIO e amministratore del Populaire, M. délépine

era stato collaboratore di Léon Blum e aveva svolto le funzioni di consigliere presso la presidenza del consiglio e, nell’immediato dopoguerra, di consigliere giuridico del Ministro degli affari sociali quindi del lavoro e della sicurezza sociale daniel Mayer. Sarà membro del Comité constitutionnel e del Conseil constitutionnel.


A sua volta, la componente togata continua ad essere monopolizza-ta dai candidati UFM (almeno tre – Henri Rossignol, André Sauvageot e Marcel Hamiaut – sono strettamente coinvolti nelle attività associazio-nistiche) con una discreta presenza di magistrati “parigini” (41).

c) Una lettura d’insieme.

Una delle differenze tra lo status dei membri togati e quello dei membri laici risiede come si è detto nella non rieleggibilità dei primi e nella rieleggibilità dei secondi. La lettura della tabella 6 riportata in appendice evidenzia non solo la concretizzazione della rieleggibilità dei membri laici, ma anche la presenza (in numero di due, pari cioè alla metà del totale) di membri titolari togati già eletti nella precedente con-siliatura in qualità di membri supplenti (42).

nella prima consiliatura, su un totale di tredici consiglieri, com-prensivo delle integrazioni successive a dimissioni o decessi, sette sono avvocati di cui due con esperienza in ambito politico, quattro sono magistrati, uno è consigliere di Stato e uno è professore di discipline giuridiche eletto consigliere della Repubblica (senatore). nel 1953, su otto membri, quattro sono avvocati di cui uno con esperienza in ambito politico, due magistrati e due consiglieri di Stato.

Si tratta di una composizione effettiva del tutto particolare, che evidenzia una larga presenza di magistrati e una prevalenza di giuristi “addetti ai lavori” – soprattutto avvocati –, che rivela un legame con l’ambito politico almeno apparentemente debole, sebbene per un’esatta valutazione della stessa sia necessario tener conto di diversi fattori: il legame generale del ceto degli avvocati con il ceto politico sotto la IV Repubblica (43), il meccanismo della “presentazione” partitica del can-didato, l’attività interna del Conseil e le posizioni sostenute dai singo-li consiglieri – a tutt’oggi difficilmente ricostruibili per la limitatatezza delle fonti –, l’aderenza di ciascun consigliere di elezione assembleare alle “direttive” partitiche o la sua capacità di far prevalere la natura istituzionale di membro del Conseil. Al riguardo, si ritiene che, alme-no per la prima consiliatura, vi sia stata la capacità dei consiglieri, con l’eccezione del candidato del PcF, di avere un approccio istituzionale

(41) nel 1953, a parte pochi casi isolati, tutti i candidati si presentano ormai con l’appoggio dell’UFM.

(42) H. Rossignol e M. Hamiaut, la cui elezione sarà oggetto di contestazione, infra p. 255 s.

(43) p. BirnBaum, Les sommets de l’État: essai sur l’élite du pouvoir en France, Paris, Seuil, 1994.


e non partitico. ciononostante, è palese la differenza tra le traiettorie professionali dei magistrati eletti dai loro pari, le quali si svolgono pres-soché esclusivamente nel quadro della magistratura – e largamente della magistratura giudicante – e le traiettorie dei magistrati eletti dall’Assem-blea nazionale, in cui prevalgono le funzioni requirenti e l’esercizio di funzioni extra-giudiziarie, al confine tra politica e amministrazione (44).

In linea generale, il Conseil del 1947 realizza un pluralismo politico e si caratterizza allo stesso tempo in senso corporativo per l’alta presen-za di magistrati (mentre il pluralismo non si realizza in seno alla com-ponente togata), pur evidenziando una forte integrazione con il sitema politico. Peraltro, la forte continuità del personale da una consiliatura all’altra in presenza di un mutamento della prassi (45), sembra indicare come sia il presidente l’elemento più attivo in seno all’organo.

2. 1959-1994: un organo misto integrato al sistema politico e a forte in-cidenza dell’alta magistratura.

Tra il 1959 e il 1994 si succedono nove consiliature della durata di quattro anni ciascuna, per un totale di sessantaquattro membri, esclusi quelli di diritto. Ad essi occorre aggiungere i nove segretari generali, che svolgono un ruolo rilevante nel funzionamento del Conseil, assumendo spesso una funzione di cerniera nella doppia veste di segretari consiliari e di consiglieri presidenziali.

La durata in carica dei consiglieri, fissata a quattro anni, non è colle-gata al mandato del Presidente designante, rimanendo essi in carica allo scadere del mandato presidenziale. Al contrario, il segretario generale, senza vincoli di mandato, risulta direttamente collegato al Presidente. Le consiliature 1959-1963, 1963-1967, 1967-1971 sono emanazio-ne del Presidente de Gaulle, la consiliatura 1971-1975 del Presidente Pompidou, le consiliature 1975-1979 e 1979-1983 del Presidente Giscard d’estaing e le consiliature 1983-1987, 1987-1991 e 1991-1994 del Presidente Mitterand. nei periodi 1969-1971, 1974-1975 e 1981-1983 si concretizza lo scollamento tra il Conseil e il Presidente in carica. Si tratta tuttavia di lassi temporali troppo brevi – in totale, cinque anni su trentacinque – perché possano manifestarsi scarti eccessivi tra l’or-gano e il suo presidente, tanto più che in questi periodi si intersecano

(44) da un lato, le biografie di L. Bayon-Targe, R. Sedille, H. Rossignol, A. Sauvageot, e. Bazire, dall’altro quelle di J. Brouchot e R. chazelle.

(45) Infra, pp. 232-244.


la fase terminale del mandato consiliare e la fase iniziale del mandato presidenziale, con tutto ciò che ne consegue in termini di scarsa legitti-mazione dell’organo al cospetto del neo-eletto Presidente (46).

come già si è fatto per il periodo 1947-1959, è utile anche qui ana-lizzare la composizione dell’organo sotto il profilo qualitativo e quanti-tativo, al fine di verificare le caratteristiche di ciascuna consiliatura. non mi soffermo invece sul processo di designazione di ciascun membro, da un lato perché si tratta di una semplice nomina dall’alto che non comporta le complicazioni evidenziate dal previgente sistema elettivo, dall’altro per l’impossibilità di verificare, limitatamente ai consiglieri to-gati, le rose dei nominativi presentate dall’ufficio di presidenza della corte di cassazione e dunque i criteri di scelta adottati dal Presidente rispetto a tali rose.

come si è detto, nel Conseil del 1958 i membri togati sono in nu-mero di sei e i membri laici in numero di tre (esclusi i due membri di diritto). L’articolo 1 dell’ordinanza n. 1271 del 22 dicembre 1958 opera una precisa ripartizione per categoria dei membri togati, che rispetto alla precedente ripartizione derivante dalla legge dell’11 mar-zo 1947 evidenzia il rafforzamento del principio gerarchico rispetto a quello rappresentativo: tre magistrati di cassazione, di cui un avvocato generale, e tre magistrati giudicanti di 1° e 2° grado. come si vedrà più avanti, la distribuzione effettiva tra i magistrati di 1° e di 2° grado rimane essenzialmente stabile per tutto il periodo considerato con la preferenza per magistrati che esercitino funzioni direttive (primi presi-denti di corte d’appello, presidenti di sezione e presidenti di tribunale), con le uniche eccezioni di un primo giudice dei minori nominato da Giscard d’estaing nel 1975 e di un primo giudice di tribunale nominato nel 1987 da Mitterand. ciò che più conta è dunque l’analisi della traiet-toria professionale di ciascun membro, che ne evidenzi i legami intra- ed extra-giudiziari. È su tali basi possibile distinguere grosso modo due periodi – dalla fine degli anni ‘50 ai primi anni ‘80 e dai primi anni ‘80 ai primi anni ‘90 – a seconda dei segmenti della magistratura che risultano rappresentati in Conseil: essi evidenziano da un lato come il potere pre-sidenziale di nomina non sia completamente discrezionale – dovendo confrontarsi con la gerarchia giudiziaria, con la quale ad esempio de Gaulle non intrattiene buoni rapporti –, dall’altro il progressivo modi-ficarsi degli equilibri interni alla magistratura, con l’integrazione della

(46) Sarebbe ciononostante di estremo interesse verificare il rapporto tra il Presidente e il collegio nel periodo 1981-1983, immediatamente successivo all’alternanza.


precedente struttura fondata su “réseaux” corporativo-gerarchici – ai quali non sfugge inizialmente la stessa UFM – con un panorama asso-ciazionistico sempre più complesso.

2.1. Il ritorno alla «régulation en réseaux» corporativo-gerarchica.

nella prima consiliatura, tra i magistrati di cassazione si contano, oltre all’avvocato generale, un consigliere (47) e un Primo presidente onorario. I restanti consiglieri togati sono il primo presidente onorario della corte d’appello di Lione, un consigliere presso la corte d’appello di Parigi e il presidente del tribunale di grande istanza di Bordeaux. La loro traiettoria professionale è particolarmente indicativa, evidenziando una forte integrazione con l’universo politico e in particolare ministe-riale – tipica dei vertici della magistratura nei sistemi giudiziari buro-cratico-gerarchici come quello italiano negli anni cinquanta e sessanta del secolo scorso –, che si lega a una carriera percorsa prevalentemen-te, a parte la fase iniziale e quella conclusiva, in seno alla magistratura requirente.

In particolare, l’avvocato generale Paul Amor, esponente di primo piano della corrente della Défense sociale nouvelle e molto vicino al Procuratore generale Antoine Besson (48), è direttore dell’Amministra-zione penitenziaria tra il 1944 e il 1947, sotto i Ministri de Menthon, Teitgen, Ramadier e Marie; il Primo presidente onorario della corte di cassazione Henri Picard svolge, seppur per brevi periodi, le funzioni di capo di gabinetto e di consigliere tecnico nel gabinetto dei Ministri della giustizia Henry Lemery e Vincent Auriol (sotto la III Repubblica), è con-sigliere tecnico di Vincent Auriol nel 1937 (di cui era anche stato collega di studi presso la Facoltà di Giurisprudenza di Tolosa) e capo di gabi-netto del ministro (anticomunista) Henri Lemery nel 1934. esemplari in questo senso sono anche le carriere di Fernand de Montera, del suo sostituto Pierre dedieu – magistrato dell’Amministrazione centrale del Ministero della giustizia che ha svolto le funzioni di vicedirettore degli Affari penali nei primi anni del dopoguerra –, di Yves Michel – capo di gabinetto aggiunto del Ministro della giustizia Léon Berard sotto la III Repubblica e distaccato presso il Ministero degli affari esteri – e di Pierre

(47) che sarà sostituito nel 1962 da un altro consigliere presso la corte di cassazione.(48) s. enguéléguélé, Situer “l’appel de Genève”, in cURAPP, Question sensibles,

Paris, Puf, 1998, p. 158. Il gruppo che esprime questa corrente riformista è molto vicina al MRP, mentre non intrattiene rapporti eccellenti con il futuro Ministro della giustizia gollista Jean Foyer né con de Gaulle (per lo meno A. Besson, che considera peraltro le correnti giudiziarie un fenomeno inevitabile).


Roland – esponente anch’egli della corrente Défense sociale nouvelle e rappresentante del gollismo c.d. “di sinistra” vicino a René capitant (49). Il Primo presidente di corte d’appello Pierre Pompei svolge gran parte della propria carriera nella magistratura coloniale, esercitando prima funzioni requirenti quindi funzioni giudicanti. Un’eccezione è la traiet-toria del presidente di tribunale Jean Buffélan, svoltasi principalmente in seno alla magistratura giudicante.

La composizione di questo primo Conseil evidenzia l’esclusione dell’associazionismo quale canale di comunicazione tra magistratura e politica: era questa la novità del Conseil sotto la IV Repubblica, seppure in un contesto nel quale la magistratura non aveva ancora conosciuto in maniera pervasiva il fenomeno associazionistico, cosa che avverrà a par-tire dagli anni ‘70. Se si realizza dunque un ritorno a forme di rappre-sentanza burocratico-gerarchica i cui “luoghi” di mediazione sono l’alta magistratura concentrata nelle giurisdizioni parigine, la magistratura re-quirente e la magistratura dell’Amministrazione centrale del Ministero della giustizia, un’analisi attenta della composizione mette in rilievo come il gruppo costituito dai magistrati di cassazione non rifletta una totale omogeneità interna né una completa assonanza con il potere poli-tico. Il Conseil designato nel 1959 comprende esponenti di un segmento dell’alta magistratura già dominante sotto la IV Repubblica, il quale non è propriamente vicino al Presidente de Gaulle – il già menzionato epi-sodio del “decreto Rousselet” è in tal senso esemplare (50) – coltivando rapporti più stretti con il démocrate-chrétien MRP. ciò evidenzia come in questa prima fase il potere di designazione dei consiglieri togati at-tribuito al Presidente della Repubblica trovi un limite non solo formale nella presentazione delle rose di nomi da parte della corte di cassazio-ne, dominata a cavallo tra gli anni ‘50 e ‘60 da un gruppo distante dal gollismo.

I consiglieri laici evidenziano profili di continuità rispetto alla pre-cedente esperienza consiliare per quanto attiene alla loro provenienza dal mondo delle professioni giuridiche. Il consigliere di stato onorario Raymond Bacquart è membro del Conseil dal 1950 e ha svolto prece-dentemente le funzioni di direttore del Personale e degli Affari pena-li presso il Ministero della giustizia, così disponendo di un capitale di esperienza e di un’influenza all’interno dell’organo non indifferenti. Bacquart è sostituito in corso di consiliatura dal consigliere di Stato

(49) s. enguéléguélé, Situer “l’appel de Genève”, cit., p. 158.(50) Supra p. 163 nota 84.


Louis Bodard, che ha ricoperto incarichi direttivi presso il Ministero della giustizia nell’immediato dopoguerra (51). Gli altri consiglieri sono un avvocato, Pierre nicolay, e il noto giurista di orientamento gollista Marcel Waline, la cui presenza è tanto più rilevante se si ricorda il suo giudizio sul Conseil del 1947 (52). Waline è sostituito in corso di con-siliatura dal professore André Mathiot, che al momento della nomina è consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della Salute Bernard chenot. Infine, la carica di segretario generale è ricoperta da un giudice del tribunale della Senna, anch’egli variamente collegato alle strutture ministeriali e governative.

nel 1963 sono riconfermati cinque consiglieri: tre magistrati – l’av-vocato generale Amor, il primo presidente della corte di cassazione Picard e il consigliere di cassazione dedieu –, il consigliere di Stato Bodard e il professore universitario Mathiot. Tra i membri togati di nuova designazione, il primo presidente della corte di appello André camus e il presidente del tribunale di grande istanza di Marsiglia Jean Bouquier hanno svolto tutta la loro carriera in seno alla magistratura, senza aver esercitato o quasi funzioni requirenti (53) – il che potrebbe implicare che la scelta presidenziale sia ricaduta su personalità meno compromesse con i partiti dominanti sotto la IV Repubblica; il consi-gliere presso la corte d’appello di Amiens Michel Monegier du Sorbier è invece membro del gabinetto del Ministro della giustizia gollista edmond Michelet tra il 1960 e il 1961 in veste di consigliere tecnico, ol-tre ad aver esercitato le importanti funzioni di segretario del presidente del tribunale di grande istanza della Senna nell’immediato dopoguerra. Il consigliere di cassazione Bernard comte, che viene nominato in corso di consiliatura in sostituzione di Henri Picard, inizia la carriera come addetto al Ministero della giustizia, percorrendola poi nella sua interez-za in seno alla magistratura requirente. Il nuovo membro laico, infine, è Pierre Lampué, professore di materie giuridiche presso la facoltà di giurisprudenza della Sorbona.

dal 1965 è segretario generale del consiglio Jacques Patin, la cui carriera è indicativa della posizione ambigua del titolare di tale funzione:

(51) In particolare, come direttore degli Affari civili.(52) Supra cap. 3. M. Waline, professore di diritto amministrativo e di diritto pub-

blico, è membro del Comité constitutionnel nel 1958, avendo ispirato in tale sede l’art. 66 della costituzione.

(53) non si dispone dei dati relativi a R. dragon, che ha sostituito J. Bouquier in corso di consiliatura.


formalmente, fulcro dell’amministrazione (pur limitata) del Conseil e dunque organo di supporto nell’attività dei consiglieri ma, di fatto, an-che di direzione, rappresentando in taluni periodi l’elemento di mag-giore continuità dell’organo, nonché uomo di fiducia del Presidente (54). Significativamente, Patin, che è stato definito «unique gaulliste de la haute magistrature» (55), mantiene la funzione di segretario generale del Conseil fino al 1970, quasi in coincidenza, cioè, con l’uscita di scena di de Gaulle. La nomina di Patin alla fine del 1965, assieme a quella dei nuovi consiglieri togati, prelude a una modifica delle geometrie inter-ne del rapporto tra giustizia e politica, con l’avvicendarsi, al gruppo di alti magistrati di orientamento démocrate-chrétien, di un gruppo più marcatamente gollista, rappresentato ai vertici giudiziari dalla coppia Aydalot-Touffait (56).

La componente togata si rinnova completamente nel 1967. È no-minato l’avvocato generale André Touren che, già direttore dell’Ammi-nistrazione penitenziaria dal dicembre 1954 al gennaio 1957, sarebbe divenuto in seguito consigliere del Governo per gli affari giudiziari (57). dimissionario, Touren è sostituito nel 1969 da Jean Robin, già consiglie-re tecnico nel gabinetto del Ministro Jean Foyer (di cui si conosce il rap-porto ambiguo con una certa parte dell’associazionismo giudiziario) (58). La carriera del consigliere di cassazione Henri Brunhes si svolge nella sua totalità nel quadro della magistratura requirente, prima della no-mina a funzioni giudicanti hors hiérarchie. Tra i membri laici, l’unica riconferma riguarda Pierre Lampué; trova conferma la prassi di nomi-nare oltre al consigliere di Stato due esponenti del mondo accademico (provenienti in genere dalle facoltà giuridiche parigine): oltre a Pierre Lampué, sono nominati Gérard cornu e il consigliere di Stato Alain Barjot, già membro di gabinetto di diversi ministri MRP (59). Rimane

(54) MAcJ con grado di sostituto procuratore, Jacques Patin svolge dal 1963 le funzioni di segretario generale del Presidente della Repubblica.

(55) s. enguéléguélé, Situer “l’appel de Genève”, cit., p. 159.(56) s. enguéléguélé, Situer “l’appel de Genève”, cit., p. 158 s. M. Aydalot è nomi-

nato Primo presidente della corte di cassazione nel 1967 e mantiene tale carica sino al 1975; era stato nominato Procuratore generale nel 1962, succedendo ad A. Besson. A. Touffait è nominato Procuratore generale nel 1968 e mantiene la carica sino al 1976.

(57) A. Touren esercita la funzione di direttore degli Affari penitenziari sotto i Ministri Jean Michel Guérin du Bosq de Beaumont, emmanuel Temple e Robert Schuman.

(58) Foyer è ministro dal 17 aprile 1962 al primo aprile 1967.(59) Sulla concezione del Conseil supérieur de la magistrature come organo non rap-

presentativo del potere giudiziario, n. feraud-praz, La magistrature judiciaire, cit., p.


dunque esclusa la categoria degli avvocati, che tanto spazio aveva avuto sotto la IV Repubblica. ciò accentua indirettamente la natura corpora-tiva del Conseil del 1958 rispetto al suo predecessore.

La quarta consiliatura è emanazione del nuovo presidente Pompidou. Ben quattro membri trovano riconferma: il consigliere di Stato Alain Barjot, il professore universitario Gérard cornu, l’avvo-cato generale Jean Robin e il consigliere di cassazione Henri Brunhes. Quest’ultimo è sostituito in corso di consiliatura dal consigliere Pierre Mongin, la cui carriera si svolge principalmente in ambito requirente, pur avendo egli esercitato le funzioni di consigliere tecnico del Ministro della giustizia radicale Léon Martinaud-déplat sotto la IV Repubblica. Tra i nuovi consiglieri togati, il consigliere di cassazione Georges Thirion è stato magistrato dell’Amministrazione centrale prima di accedere alle funzioni giudicanti e consigliere tecnico dell’allora Ministro della giu-stizia Léon Martinaud-déplat (60); il presidente di sezione presso la corte d’appello di Parigi Pierre Vergne, anch’egli magistrato dell’Am-ministrazione centrale, ha ricoperto le funzioni di vicedirettore degli Affari penali sotto il ministro Jean Foyer (61) prima di accedere a funzio-ni giudicanti hors hiérarchie. Il primo presidente della corte d’appello di Lione André Buraud e il presidente del tribunale di grande istanza di Marsiglia Jean Le Guet hanno invece percorso la propria carriera integralmente in seno alla magistratura giudicante. Il nuovo consigliere laico è il professore universitario Alex Weill.

nel 1970, prima del rinnovo del Conseil, è nominato segretario ge-nerale il magistrato dell’Amministrazione centrale Simone Veil, già con-sigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia René Pleven, che rimane in carica sino al 1975, allorché assumerà incarichi di go-verno. come noto, Veil avrebbe infatti intrapreso una carriera politica, prima come Ministro della salute dal 1974 al 1979 (62), quindi come capolista del partito presidenziale UdF alle elezioni del Parlamento eu-

34. di Barjot, è interessante sottolineare il legame privilegiato con Ministri del MRP – Robert Pringent, Germaine Poinso-chapuis e Paul Bacon: ciò evidenzierebbe come ancora nella seconda metà degli anni ‘60 il Conseil d’Etat – che già nel 1962 era stato protagonista di uno scontro con l’allora Presidente della Repubblica de Gaulle in re-lazione all’ammissibilità del referendum sulla revisione costituzionale – non si configuri come un’istituzione gollista.

(60) dal gennaio 1952 al luglio 1953.(61) dal 15 maggio 1962 al 23 giugno 1963.(62) In occasione delle elezioni presidenziali del maggio 2007, Simone Veil ha so-

stenuto Sarkozy, assumendo un atteggiamento critico nei confronti di François Bayrou.


ropeo del 1979, che presiederà fino al 1982, e ancora come Ministro degli affari sociali tra il 1993 e il 1995. Sarebbe stata inoltre membro del Conseil constitutionnel dal 1998 al 2007.

dopo l’elezione di Valery Giscard d’estaing nel maggio del ‘74, il Conseil designato l’anno successivo si rinnova nella quasi integralità, a evidenziare come con la fine del gollismo assoluto si realizzi un ulteriore parziale rimescolamento dei canali di comunicazione tra magistratura e politica (63). Inoltre, si assiste alla rarefazione dei legami espliciti con gli ambienti politico-ministeriali. Unica riconferma è quella del profes-sore universitario A. Weill, mentre sono laici di nuova nomina lo sto-rico e politologo René Remond (64) e il consigliere di Stato Francis de Baecque, che ha svolto le funzioni di direttore del segretariato generale della Presidenza della Repubblica, tra il 1954 e il 1959, e di direttore di gabinetto del Ministro incaricato della riforma amministrativa Louis Joxe, tra il 1962 e il 1966.

Tra i consiglieri togati, l’avvocato generale Félix Boucly, che ha percorso gran parte della carriera come magistrato requirente, ha fami-liarità con l’ambiente gollista, essendo stato direttore di gabinetto del Ministro Pleven dal 1969 al 1973, e il consigliere di cassazione Jean Pucheus ha svolto quasi tutta la sua carriera nelle giurisdizioni pari-gine esercitando funzioni requirenti ed è stato membro del gabinetto del Ministro della giustizia tra il 1954 e il 1955 (65) e, come consigliere tecnico, nel 1962. Il primo presidente della corte di appello di Amiens Michel Binet è un ex magistrato dell’Amministrazione centrale che ha esercitato funzioni presso la Cour de surêté d’Etat (66). I giudici di tribu-nale Philippe Palazzo e denise Remuzon – prima donna a essere nomi-nata nel Conseil – non presentano caratteri specifici in questo senso. La loro nomina evidenzia inoltre come la “rappresentanza” dei magistrati

(63) È stato detto che nella fase giscardiana si realizza il ritorno alla tradizione de-mocristiana del quale sono indicative le nomine di Robert Schmelk a Procuratore ge-nerale e poi Primo presidente della corte di cassazione e di Jean Lecanuet a Ministro della giustizia. Schmelk è nominato Procuratore generale nel 1978 e Primo presidente nel 1980 (manterrà la carica sino al 1984); Lecanuet è Ministro della giustizia dal maggio 1974 al gennaio 1976.

(64) noto studioso in particolare della storia politica francese, R. Remond è norma-lien (1942) e membro della resistenza.

(65) Il Ministro della giustizia è Jean Michel Guérin du Bosq de Beaumont, dei Républicains indépendants.

(66) non si dispone dei dati relativi a Jacques decaudin.


di 1° e 2° grado si modifichi, poiché il rapporto numerico tra magistrati di corte d’appello e magistrati di tribunale si inverte (67).

nel corso della consiliatura si succedono cinque segretari generali. dopo Simone Veil, sono nominati in successione Paul Fouret, Hubert Haenel, Jean-François Burgelin e Jean-Pierre Gilbert (68). In particolare, Hubert Haenel, magistrato dell’Amministrazione centrale con grado di sostituto, nello stesso anno è nominato anche consigliere tecnico presso la Presidenza della Repubblica per le questioni giuridiche e giudiziarie (manterrà tale carica sino al 1977). In precedenza, aveva svolto le funzio-ni di consigliere tecnico e di capo di gabinetto di segretari ministeriali e avrebbe esercitato in seguito funzioni di natura amministrativa e politica, tra cui quelle di consigliere di Stato, dal 1977 al 1986, e di senatore, dal 1986 a oggi, attualmente nelle file dell’UMP. nell’ottobre 1977 è nomina-to segretario Jean-François Burgelin, che rimane anch’egli in carica fino al febbraio 1978. Già segretario generale del primo presidente della corte d’appello di Parigi e incaricato presso il Segretario di Stato per l’immigra-zione Paul dijoud (nel 1976), egli sarà direttore dell’Ecole nationale de la magistrature dal 1978 al 1981 (nominato da Alain Peyrefitte e rimosso da Robert Badinter), direttore di gabinetto del Ministro Albin chalandon dal 1986 al 1988, Procuratore generale presso la corte di cassazione. Membro dell’APM e considerato magistrato vicino alla destra, nel corso degli anni ‘90, Burgelin sarebbe stato al centro di polemiche riguardanti il suo atteggiamento in noti affari giudiziari (69).

nel 1979, il Conseil conosce un altro rinnovo integrale. Per quanto riguarda la componente togata, in seno alla quale il rapporto tra giudici di 1° e di 2° grado torna a essere quello tradizionale, l’avvocato generale Jacques Simon percorre tutta la sua carriera in seno alla magistratu-ra requirente, il consigliere di cassazione Marcel Fautz è stato giudice della Cour de surêté de l’Etat e direttore degli Affari civili e il consiglie-re Bertrand dauvergne è stato procuratore generale presso la Cour de surêté de l’Etat e membro del consiglio superiore dell’amministrazione

(67) così anche nel 1979: se è nominato come da prassi un primo presidente di corte d’appello, al posto del consigliere o del presidente di sezione d’appello è nominato un giudice o un vicepresidente di tribunale.

(68) Gilbert si darà la morte nel 1998 in seguito a uno scandalo finanziario che lo vide direttamente coinvolto. Haenel è autore di diversi volumi sulle questioni attinenti alla giustizia, tra cui (in collaborazione con Jean Arthuis), Justice sinistrée, démocratie en danger, Paris, economica, 1991, sintesi di un suo rapporto parlamentare.

(69) In particolare, l’“affaire Schuller-Maréchal” e l’“affaire des emplois fictifs de la Mairie de Paris”.


penitenziaria. La vicepresidente del tribunale di grande istanza di Parigi Thèrese Bosc ha percorso la prima parte della propria carriera distacca-ta presso il Ministero della giustizia prima di essere nominata a funzioni giudicanti, mentre la carriera del primo presidente della corte d’appello di colmar Jean Wagner e del presidente del tribunale di grande istanza di caen Albert daussy si è interamente svolta nell’ambito della magi-stratura giudicante. Tra i membri laici si contano il consigliere di Stato Jacques chardeau, sostituito in corso di consiliatura dal collega Henri Gibert, la professoressa di diritto civile presso l’Università di Lyon III Yvonne Lambert Faivre e il professore di diritto e procedura penale presso l’Università di Paris III Jean-claude Soyer. Quest’ultimo, la cui biografia evidenzia l’orientamento marcatamente conservatore (70), è so-stituito a un anno dalla scadenza del mandato dall’ex Ministro di Stato e dirigente socialista daniel Mayer, a sua volta sostituito dall’ex Ministro ed ex deputato socialista Albert Gazier: entrambi sono nominati dal nuovo Presidente della Repubblica François Mitterand (71).

nel corso della consiliatura, sono nominati tre segretari. nel marzo 1979 è nominata nicole Pradain, sostituto procuratore presso la corte

(70) Pur non disponendo della biografia di Soyer, se ne possono evidenziare alcuni tratti assai significativi: in quanto membro del gabinetto del Ministro della giustizia di Alain Peyrefitte, Soyer è tra gli autori della Legge c.d. «sécurité et liberté» del gennaio 1981, la quale estende i poteri della polizia in materia di controllo dell’identità e di flagranza di reato e del Pubblico ministero, limitando la libertà di apprezzamento del giudice e i diritti della difesa; è anche l’autore di un libro dal titolo Justice en perdition, Paris, Plon, 1982, e della prefazione del libello scritto sotto pseudonimo da tre magistra-ti, Solon, Raison pour la justice, Paris, dalloz, 1986 (r. lenoir, La parole est aux juges. Crise de la magistrature et champ journalistique, in Actes de la recherche, 1994, 101, p. 78); è inoltre collaboratore del giornale conservatore Le Figaro nonché, infine, relatore della tesi di dottorato di Yves Bot (magistrato dell’APM).

(71) Membro della Resistenza e quarto segretario della SFIO (dal 1943 al 1946), Mayer è membro dell’Assemblea consultiva e poi delle due Assemblee costituenti e deputato socialista dal 1946 al 1958 e Ministro del lavoro dal 1946 al 1949. Appartiene alla minoranza socialista che nel 1958 è contraria la ritorno di de Gaulle e nel 1958 lascia la SFIO per entrare nell’Union des forces démocratiques (UFd), che diverrà Parti socialiste unifié (PSU). Rientra a far parte del nuovo Parti socialiste (PS) nel 1970. dopo la nomina al Conseil supérieur, nel 1983 è nominato da Mitterand al Conseil constitu-tionnel, che presiede dal febbraio 1983 al febbraio 1986. nato il 16 maggio 1908, A. Gazier è membro della Resistenza, svolge le funzioni di ministro sotto la IV Repubblica ed è deputato della SFIO dal 1946 al 1958; pur opponendosi al ritorno di de Gaulle nel 1958, non esce dalla SFIO, del cui comitato direttivo fa parte ininterrottamente dal 1947 al 1969, per poi entrare nel comitato direttivo del nuovo PS.


d’appello di Parigi che ha esercitato le funzioni di MAcJ (72), mentre nel gennaio 1981 è nominato, anche se per pochi mesi, Vincent Lamanda. Questi, che sarà membro del Conseil nel 2002 e succederà a Guy canivet alla prima presidenza della corte di cassazione nel 2007 (nomi-na molto discussa che, spaccando lo stesso Conseil, avrebbe evidenziato a detta di molti la prossimità di Lamanda alla destra gollista) aveva eser-citato in precedenza funzioni di consigliere tecnico nel gabinetto dei Ministri Jean Lecanuet (UdF) e Olivier Guichard (UdR), tra il 1974 al 1977, e di capo di gabinetto del Ministro della giustizia Alain Peyrefitte (UdR), nel 1977-78. dopo l’elezione di Mitterand alla Presidenza del-la Repubblica, nell’agosto 1981 è nominata segretario generale danièle combaldieu, considerata vero e proprio “braccio” del Presidente, che rimane in carica per un periodo lunghissimo, fino al 1992.

2.2. Gli anni ‘80: tra alternanza di governo e crisi dei canali di comu-nicazione tradizionali tra magistratura e politica.

nel 1983 Mitterand rinnova il Conseil nella sua interezza, se si esclu-de la conferma di Albert Gazier, nominato come si è visto in coda alla consiliatura precedente. I nuovi consiglieri togati sono l’avvocato gene-rale Pierre Bezio, i consiglieri di cassazione Georges Liaras, Paul didier, che sostituisce il primo nel 1985 (73), e Jean Jegu, il consigliere presso la corte d’appello Jeanine Loreau e i vicepresidenti di tribunale di grande istanza Renaud chazal de Mauriac e François Trouvat. Tra questi, Liaras

(72) Pradain è la prima donna a essere nominata alla funzione di procuratore gene-rale, nel 1981; in seguito sarà nominata avvocato generale (a. Boigeol, La magistrature française au féminin: entre spécificité et banalisation, in Droit et société, 1993, 25, p. 512). Pradain è menzionata in uno scritto di Guy debord in riferimento al modello di giustizia repressiva: «nel novembre 1978, a proposito del caso di Gabor Winter, giova-ne operaio tipografo accusato principalmente, dal governo della Repubblica Federale Tedesca, di aver redatto dei volantini rivoluzionari, n. Pradain, rappresentante del pub-blico ministero davanti alla sezione d’accusa della corte d’appello di Parigi, ha rapida-mente dimostrato che «le motivazioni politiche», unica causa di rifiuto di estradizione prevista dalla convenzione franco-tedesca del 29 novembre 1951, non potevano essere invocate: «Gabor Winter non è un delinquente politico, ma sociale. Rifiuta le costrizio-ni sociali. Un vero delinquente politico non ha un senso di rifiuto nei confronti della società. combatte le strutture politiche e non, come Gabor Winter, le strutture sociali», g. deBord, Commentari sulla società dello spettacolo, in http://www.scribd.com, p. 10 s.

(73) Figlio dell’omonimo Paul didier, unico magistrato a rifiutare di prestare giu-ramento al Maresciallo Pétain, Paul didier entra in magistratura nel 1946, effettuando gran parte della propria carriera in seno alle giurisdizioni parigine, prima al tribunale di grande istanza di Parigi, poi alla corte d’appello e infine alla corte di cassazione (1982-1990). È anche nominato giudice del Tribunal des conflits (1983-1989).


è un ex direttore dell’enM, nominato nel 1974 da J. Taittinger, Bezio, che nel corso della carriera svolge unicamente funzioni giudiziarie, è vicino all’UFM, mentre chazal de Mauriac è stato definito il teorico del SM (74).

L’elemento di novità è il progressivo sostituirsi del fait syndical ai rése-aux tradizionali, fenomeno che nel corso degli anni ‘80 appare ancor più evidente se si guarda alle nomine a funzioni ministeriali, e che si manife-sta già alla metà degli anni ‘70 con l’insinuarsi in alcuni posti chiave dei Ministeri, dell’enM e delle giurisdizioni di affiliati o simpatizzanti del SM sino a dar forma nel decennio successivo a quella che alcuni esponenti politici conservatori definiscono la «contre-chancellerie», vera e propria «hiérarchie parallèle» (75). Molti appartenenti al SM si classificano infatti tra i primi posti ai concorsi di uditore giudiziario, avendo così la possibi-lità di iniziare la carriera come magistrati dell’Amministrazione centrale. È stato al riguardo calcolato che, alla creazione del SM, tutti i ventotto anciens auditeurs assegnati come prima funzione nel quadro dei servizi ministeriali e quasi tutti i MAcJ del secondo grado del primo gruppo (corrispondente alla base della gerarchia dell’élite ministeriale-giudi-ziaria, di cui fanno parte tre dei quattro fondatori) risultano affiliati al sindacato (76). Inoltre, come riflesso sul corpo della magistratura dell’av-vento al potere dei socialisti e della bipolarizzazione del sistema politico, nel 1981 è creata l’APM con funzione di contraltare rispetto al SM. Al riguardo è stato detto che «après Giscard, la magistrature se brise, le poli-tique ne trouvant plus de relais dans le corps. Alors que les nominations s’appuyaient sur des mécanismes complexes d’allégeance personnelles, de sympathie ou d’opportunité, le syndicalisme (SM et APM essentielle-ment) devient un rouage essentiel de la régulation des nominations aux hauts postes, surtout à l’administration centrale» (77).

I membri laici, per i quali si rileva un legame ancor più esplicito con il Presidente designante, sono, oltre ad Albert Gazier, il professore di diritto privato presso l’Università di Paris I christian Gavalda e il pre-sidente di sezione del Conseil d’Etat Suzanne Grévisse (78). S. Grévisse sarà sostituita in corso di consiliatura dal consigliere Jean-claude Périer,

(74) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 325.(75) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 336.(76) a. devillé, L’entrée du Syndicat, cit., p. 668.(77) s. enguéléguélé, Situer «l’appel de Genève», cit., p. 159.(78) In veste di commissario del governo presso il Conseil d’Etat, S. Grévisse aveva

sostenuto con successo nell’arrêt Obrego del 1972, contro le tesi del Ministro della giustizia, che l’avertissement era da considerarsi una sanzione disciplinare, n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 293.


già consigliere tecnico presso i gabinetti del Ministro delle Forze armate Pierre Messmer e del Ministro della giustizia Jean Foyer e direttore del gabinetto del Ministro della giustizia Olivier Guichard. con la presi-denza Mitterand viene dunque interrotta la prassi in base alla quale la componente laica risulta costituita esclusivamente di giuristi, e in specie due professori universitari e un consigliere di Stato: tra i laici è com-preso ormai un membro esplicitamente politico esponente del partito presidenziale, il quale viene riconfermato nella consiliatura successiva.

nel 1987 Albert Gazier è infatti l’unico consigliere a essere ricon-fermato. Sono nominati consiglieri togati l’avvocato generale Henry ecoutin, che ha intrecciato nel corso della sua carriera rapporti stretti con le strutture del Ministero della giustizia, prima come magistrato distaccato, quindi come vicedirettore e come direttore dell’Amministra-zione generale del ministero della giustizia (nominato rispettivamente dai ministri Pleven e Lecanuet, il che evidenzia ancora una volta l’in-cidenza dell’élite giudiziaria sulle scelte presidenziali); i consiglieri di cassazione Thierry cathala e claude zambeaux, già magistrati requiren-ti, hanno svolto funzioni extra-giudiziarie il primo, in veste di esperto nel quadro del Ministero degli affari esteri, mentre il secondo ha svol-to funzioni esclusivamente giudiziarie; il primo presidente della corte d’appello di digione Gérard combes, il giudice di tribunale Françoise Girard-Reydet e il presidente del tribunale di grande istanza Pierre Garbit hanno percorso la propria carriera prevalentemente in seno alla magistratura giudicante. Membri laici sono nominati, oltre ad Albert Gazier, il professore presso la facoltà di giurisprudenza della Sorbona e ambasciatore Pierre dabezies, la cui carriera anche successiva evi-denzia un profilo decisamente politico, e il consigliere di Stato colette Même. In corso di consiliatura, Gazier è sostituito dal consigliere di Stato Jean Pinel, già membro di gabinetto di diversi ministri, tra cui lo stesso Mitterand allorché questo è Ministro degli interni nel 1954, e la cui carriera evidenzia una certa dimestichezza con l’amministrazione statale in ragione dei numerosi incarichi ministeriali e prefettizi.

nel 1991 il Conseil si rinnova nella sua totalità, fatta salva la confer-ma del consigliere di Stato Jean Pinel. due dei magistrati di cassazione – l’avvocato generale Guy Vernette e il consigliere Jacques Souppe – non risultano aver esercitato funzioni extra-giudiziarie, sebbene nel corso della loro carriera abbiano svolto principalmente funzioni requiren-ti. Solo il consigliere Jean-claude Lecante nel corso della sua carriera è stato distaccato presso il ministero. La traiettoria professionale del


primo presidente della corte d’appello di Montpellier Bernard Bacou, già direttore dell’enM dal 1981 al 1984, evidenzia un percorso simile (79) mentre il consigliere d’appello Marie-christine Girard e il presiden-te di tribunale Léopold Lambotte provengono dal corpo dei MAcJ. Oltre a Pinel – sostituito in corso di consiliatura dal consigliere di Stato onorario Paul Legatte, già capo di gabinetto del primo ministro Pierre Mendès France e incaricato presso la presidenza della Repubblica in epoca mitterandiana –, membri laici sono nominati il consigliere di Stato Jean-Michel Galabert, sostituito anch’egli in corso di consiliatura dal consigliere di Stato François Bernard, e il diplomatico christian Graeff, che sarà nuovamente nominato nel 1994, successivamente alla riforma costituzionale. In particolare, Legatte da giovanissimo è consigliere tecnico presso il gabinetto del Ministro dell’economia Pierre Mendès France nei primi anni della IV Repubblica e successivamente capo di gabinetto dello stesso Mendès France quando questi è capo del gover-no, ma soprattutto incaricato presso la presidenza della Repubblica nei due anni successivi all’elezione di Mitterrand, quindi membro del Conseil constitutionnel dal 1983 al 1986. Galabert ha rivestito numerosi incarichi nell’amministrazione statale, mentre Bernard è stato membro di gabinetti ministeriali e in particolare del gabinetto del Ministro della difesa socialista charles Hernu tra il 1981 e il 1985 e segretario generale per l’amministrazione del Ministero della difesa tra il 1985 e il 1986.

2.3. Una lettura d’insieme.

A partire da questa veloce rassegna descrittiva del personale consi-liare tra il 1959 e il 1994 è possibile tentare una sintesi ricostruttiva in grado di mettere in luce alcune tendenze generali, già emerse in parte in corso di analisi, e di fornirne un’interpretazione (80). A tal fine, anche

(79) B. Bacou è tra i firmatari di un appello del Syndicat de la magistrature riguardante la morte del giudice B. Borrel, http://www.syndicat-magistrature.org/spip.php?article408.

(80) Riguardo alla continuità del personale consiliare, si può osservare che nel 1963 i membri di nuova nomina sono cinque (quattro togati e un laico); nel 1967 otto (sei togati e due laici); nel 1971 sei (cinque togati e un laico); nel 1975, in presenza di un Presidente della Repubblica di orientamento politico differente dai precedenti, il Conseil subisce un completo rinnovo e nel 1979, in permanenza dello stesso Presidente, i consiglieri sono riconfermati nella loro totalità; il Conseil subisce nuovamente un rin-novo integrale nel 1983, anche qui in presenza di un Presidente della Repubblica di un orientamento politico diverso dal precedente, e, in permanenza dello stesso Presidente, nel 1987 (periodo di coabitazione) e nel 1991. In questi anni, l’elemento di continuità è piuttosto costituito dal segretario generale.


a rischio di ripetizioni, sottolineo le caratteristiche della componente togata (a), della componente laica (b) e dei segretari generali (c).

a) La componente togata.

della componente togata si può anzitutto quantificare il capita-le professionale e politico mettendo in evidenza la provenienza intra-giudiziaria e i legami extra-giudiziari. Per provenienza giudiziaria mi riferisco al segmento della magistratura da cui provengono i consi-glieri: magistratura giudicante, magistratura requirente o magistratura dell’Amministrazione centrale (MAcJ).

Un’osservazione preliminare impone di relativizzare sensibilmen-te il rapporto stabilito a livello normativo in base al quale cinque dei sei consiglieri togati sono nominati fra i magistrati giudicanti, l’unico magistrato requirente essendo l’avvocato generale. In linea teorica, la forte prevalenza assegnata ai magistrati giudicanti va nel senso di una maggiore garanzia di indipendenza, in ragione di una supposta distanza della magistratura giudicante dal potere politico. Se tuttavia si utilizza un criterio meno formale, prendendo in considerazione non la funzione esercitata al momento della nomina, bensì la prevalenza delle funzioni esercitate dal magistrato nel corso della carriera, si riscontra una larga presenza di magistrati qualificabili come requirenti o afferenti all’Am-ministrazione centrale, i quali come si è visto svolgono funzioni am-ministrative in seno all’amministrazione ministeriale e sono equiparati sotto il profilo dello status ai magistrati requirenti. nella misura in cui le categorie dei magistrati requirenti e dei MAcJ evidenziano più stretti legami con il potere politico-amministrativo rispetto alla magistratura giudicante, si desume che nel periodo preso in considerazione la com-ponente togata nel suo insieme presenta di fatto una prossimità al po-tere politico e agli ambienti governativi assai maggiore di quello che si potrebbe evincere dal mero riferimento al dato formale.

Operando una comparazione diacronica, è interessante rilevare come le traiettorie dei magistrati eletti dai loro pari nelle due consilia-ture che si sono succedute sotto la IV Repubblica evidenzino al con-trario una palese prevalenza delle funzioni giudicanti rispetto a quelle requirenti e scarsi contatti espliciti con l’universo extra-giudiziario (81).

(81) Si vedano le biografie di L. Bayon-Targe, R. Sedille, H. Rossignol, A. Sauvageot, e. Bazire. ciò si collega all’appartenenza di gran parte di questi consiglieri all’UFM. Fanno invece eccezione, quanto all’esercizio di funzioni requirenti nel corso della car-riera, G. Laroque e J. Ausset.


Il profilo dei consiglieri nel corso della V Repubblica presenta invece analogie assai maggiori con quello dei magistrati eletti, sempre tra il 1947 e il 1959, dall’Assemblea nazionale, la cui traiettoria professiona-le mostra il prevalere di incarichi requirenti e politico-amministrativi. In media, due membri per ogni consiliatura sono invece magistrati qualificabili come giudicanti secondo il criterio non formale sopra in-dicato (in base ai dati disponibili, almeno diciotto consiglieri su nove consiliature). Questi magistrati presentano la caratteristica di aver svolto funzioni definibili come extra-giudiziarie in misura minore ri-spetto ai magistrati requirenti, che presentano sotto questo profilo una mobilità assai maggiore. La portata di questi dati assume rilievo anco-ra maggiore qualora si consideri che, mediamente, metà dei magistrati francesi che “nascono” come giudicanti rimangono tali nel corso della loro carriera, laddove chi inizia la carriera in seno alla magistratura re-quirente evidenzia una mobilità assai maggiore, oltre a maggiori pos-sibilità di accedere in cassazione (82).

Passando all’analisi delle singole consiliature, si osserverà che nel-la prima (1959-1963) il profilo dei consiglieri togati risulta abbastanza variegato (83); nelle seconda (1963-1967), terza (1967-1971) e quarta consiliatura (1971-1975), definibili come consiliature golliste, si accen-tua il profilo “politico” dei consiglieri, desumibile sia dal fatto che essi svolgono essenzialmente funzioni requirenti o amministrative come MAcJ prima di accedere a funzioni giudicanti elevate sia dai numerosi

(82) In base ai dati riportati in J. Bell, Judiciaries within Europe, cit., p. 56, il 50% dei magistrati che iniziano la carriera nella magistratura giudicante per poi passare alla requirente, tornano infine (ai gradi più elevati) alla magistratura giudicante; l’89% dei magistrati che iniziano la carriera nella magistratura requirente passano alla magistratu-ra giudicante per rimanervi; il 40% dei magistrati che iniziano la carriera nella magistra-tura requirente passano alla magistratura giudicante per poi tornare alla magistratura requirente.

(83) L’avvocato generale P. Amor e il consigliere di cassazione F. de Montera svol-gono funzioni giudicanti e in seguito requirenti; il Primo presidente onorario H. Picard svolge funzioni giudicanti, quindi requirenti, ricopre incarichi politico amministrati-vi prima di essere nominato a funzioni hors-hiérarchie; il consigliere di cassazione P. dedieu svolge prevalentemente funzioni amministrative come MAcJ, prima di essere nominato giudice presso la corte d’appello di Parigi; il primo presidente di corte d’ap-pello P. Pompei è un magistrato coloniale; il primo presidente di corte d’appello P. Roland svolge funzioni giudicanti, quindi requirenti, prima di essere nominato nuova-mente a funzioni giudicanti; il consigliere di corte d’appello Y. Michel svolge funzioni requirenti e incarichi politico-amministrativi prima di accedere a funzioni giudicanti; il presidente di tribunale J. Buffélan, infine, svolge prevalentemente funzioni giudicanti.


incarichi extra-giudiziari di tipo politico-amministrativo (84). La quinta (1975-1979) e soprattutto la settima (1987-1991) evidenziano una par-ziale depoliticizzazione dei consiglieri per la forte presenza di magistrati che hanno svolto prevalentemente funzioni giudicanti (85), mentre la se-sta (1983-1987) e l’ottava (1991-1994) si caratterizzano per la presenza di magistrati che hanno svolto prevalentemente funzioni requirenti o di tipo amministrativo (86). Rispetto al periodo gollista, un dato interessan-te è costituito dal fatto che nel corso degli anni ‘80 non sono presenti, a parte rari casi (87), consiglieri che abbiano ricoperto in precedenza in-carichi all’interno di gabinetti ministeriali: senza essere necessariamente sintomo della depoliticizzazione del Conseil, ciò può spiegarsi con la

(84) È il caso di B. comte, H. Brunhes, P. Vergne (che seguono una traiettoria da requirente o MAcJ a giudicante), M. Monegier du Sorbier, A. Touren, J. Robin, P. Mongin, G. Thirion (che ricoprono rilevanti incarichi di tipo politico-amministrativo). A. camus e A. Buraud presentano invece un profilo misto meno caratterizzato mentre J. Bouquier e J. Le Guet svolgono essenzialmente funzioni giudicanti. L’indice dei le-gami extra-giudiziari è il fatto che i consiglieri abbiano esercitato funzioni, appunto, di tipo extra-giudiziarie, di tipo latamente politico – come quelle di membro di gabinetto ministeriale o presidenziale – o piuttosto nel quadro più generale dell’amministrazione dello Stato. I dati danno conto di tendenze abbastanza palesi riguardo all’ampia pre-senza di consiglieri che, come già sottolineato nel corso dell’analisi, hanno intrattenuto rapporti anche molto stretti con gli ambienti governativi e ministeriali. A confermare questa prossimità è, soprattutto per il periodo gollista, l’elevato numero di consiglieri che abbiano avuto un’esperienza come consiglieri del Ministro della giustizia e come dirigenti ministeriali o abbiano ricoperto incarichi in altre amministrazioni ministeriali.

(85) nella quinta, sono definibili come giudicanti secondo il criterio sopra descritto il consigliere onorario di cassazione B. dauvergne, il consigliere di cassazione M. Fautz, il primo presidente di corte d’appello J. Wagner e il presidente di tribunale A. daussy (che ha comunque svolto anche funzioni requirenti e ricoperto incarichi amministrati-vi); l’avvocato generale J. Simon ha svolto essenzialmente funzioni requirenti mentre T. Bosc ha iniziato la carriera come magistrato MAcJ per poi essere nominata a funzioni giudicanti. nella settima, hanno svolto funzioni essenzialmente giudicanti il consigliere di cassazione T. cathala, il primo presidente di corte d’appello G. combes, il presidente di tribunale di grande istanza P. Garbit e il primo giudice di tribunale Françoise Girard-Reydet. Il consigliere di cassazione c. zambeaux ha invece svolto prevalentemente fun-zioni requirenti e l’avvocato generale H. ecoutin ha svolto funzioni giudicanti, quindi requirenti, e ha ricoperti incarichi amministrativi.

(86) nella sesta, l’avvocato generale P. Bezio ha svolto essenzialmente funzioni requirenti; il consigliere di cassazione G. Liarias ha svolto prevalentemente funzioni requirenti e ricoperto incarichi amministrativi. nell’ottava, hanno ricoperto incarichi amministrativi l’avvocato generale G. Vernette, il consigliere di cassazione c. Lecante, il primo presidente di corte d’appello B. Bacou, il consigliere di corte d’appello M.-c. Girard e il presidente di tribunale di grande istanza L. Lambotte; ha svolto invece fun-zioni principalmente requirenti J. Souppe.

(87) Tra i quali, esemplare è quello di R. chazal de Mauriac.


considerazione che il presidente socialista designa i magistrati senza le-gami evidenti con i governi o i ministri dei giorni precedenti (88).

b) La componente laica.

In merito alla componente laica, una prima periodizzazione può es-sere operata con riguardo alle categorie professionali di provenienza dei consiglieri. nella prima consiliatura, sono designati un consigliere di Stato, un professore di materie giuridiche e un avvocato. Allorché si tratta di sostituirli in corso di consiliatura, la scelta ricade sulle mede-sime categorie. nelle successive cinque consiliature, che coprono tutti gli anni ‘60 e ‘70 (presidenti de Gaulle, Pompidou e Giscard d’estaing) si consolida la prassi di nominare un consigliere di Stato, secondo una tendenza generale di affermazione dell’élite politico-amministrativa nel corso della V Repubblica (89), e due professori universitari. Anche qui, allorché si dovrà sostituire il consigliere di Stato dimissionario nel 1980, la scelta del Presidente Giscard d’estaing ricade su un altro consigliere di Stato. nel corso degli anni ‘80 il rapporto così determinato è messo in questione. Già in coda alla quinta consiliatura (1979-1983), il neoe-letto presidente Mitterand nomina al posto del professore universitario dimissionario un esponente politico, poco dopo sostituito da un altro esponente politico. In ciascuna delle prime due consiliature “mitteran-diane” sono dunque nominati un consigliere di Stato, un professore universitario e un esponente politico, che in un caso sarà sostituito in corso di consiliatura da un altro consigliere di Stato. nella consiliatura che ha inizio nel 1991 sono invece nominati un consigliere di Stato, un consigliere di Stato onorario e un ambasciatore. In breve, da una prima analisi si desume il carattere meno politicizzato delle consiliature “golliste” e “giscardiana” rispetto a quelle mitterandiane (90). Questa osservazione trova sostanziale conferma, seppure con alcune sfumature, qualora si approfondiscano i caratteri di ciascun consigliere quali sono stati descritti in precedenza.

(88) a. Bancaud, Le paradoxe de la gauche au pouvoir, cit., p. 63 ss.(89) p. BirnBaum, Les sommets de l’Etat, cit. La presenza di consiglieri di Stato tanto

sotto la IV Repubblica che sotto la V Repubblica (dove essa è sancita normativamente) si spiega anche con le questioni di diritto amministrativo con le quali può trovare a con-frontarsi l’organo, oltre che per il collegamento tra questo e il supremo organo di giu-stizia amministrativa che è giudice dei ricorsi avverso le decisioni del Conseil supérieur.

(90) ciò tende a confermare le osservazioni di a. Bancaud, Le paradoxe de la gauche au pouvoir, cit., sulla continuità della prassi dei rapporti tra esecutivo e Magistratura negli anni ‘80.


Anzitutto, se i professori universitari evidenziano una generale “di-stanza” dalla politica, ve ne sono che hanno legami più espliciti – è il caso ad esempio di M. Waline e A. Mathiot rispetto al gollismo, tra la prima e la seconda consiliatura – altri che hanno un profilo mag-giormente neutro o “distaccato” – P. Lampué, G. cornu, A. Weill, R. Remond, Y. Lambert Faivre, tra la terza e la sesta consiliatura – altri an-cora che evidenziano una forte implicazione politica – è il caso di J.-c. Soyer nella sesta consiliatura e P. dabezies nell’ottava. Osservazioni si-mili possono essere operate relativamente ai consiglieri di Stato. così, se i due consiglieri nominati nella terza e quarta consiliatura e nella quinta – A. Barjot e F. de Bacque – hanno ricoperto l’incarico di direttore di gabinetto ministeriale rispettivamente negli anni ‘50 e negli anni ‘60, i consiglieri designati nel 1980 e nel 1983 – H. Gibert e S. Grévisse – hanno un profilo neutro, mentre quelli designati successivamente – J.-c. Périer, J. Pinel, J.-M. Galabert, F. Bernard, P. Legatte – presentano un profilo assai politicizzato. Viene da sé, invece, il profilo di quelli che ho definito esponenti politici – d. Mayer, A. Gazier – nella veste di ex ministri ed ex deputati socialisti.

c) I segretari generali.

In 35 anni, dal 1959 al 1994, l’organo conosce undici segretari gene-rali, per un mandato medio di circa tre anni ciascuno, pari a poco meno della durata di una consiliatura. Tuttavia, vi sono periodi di maggiore mobilità del segretario e periodi, in particolare quello socialista, di forte stabilità dello stesso. È possibile al riguardo distinguere tre fasi.

La prima va dal 1959 al 1975, e copre significativamente il periodo gollista. durante tale periodo, i segretari generali conoscono una relati-va stabilità, durando in carica quattro anni ciascuno: dal 1959 al 1965, dal 1965 al 1967, dal 1967 al 1970 e dal 1970 al 1975. Se il primo segre-tario generale presenta rapporti di vario tipo con le strutture governa-tive – è stato distaccato presso il Ministero della giustizia e il Ministero degli affari esteri – i successivi evidenziano una forte impronta politi-ca, provenendo dal corpo dei magistrati dell’Amministrazione centrale del Ministero della giustizia e avendo svolto funzioni di consigliere del Presidente della Repubblica o del Ministro della giustizia.

La seconda fase, che ha inizio alla metà degli anni ‘70 e coincide con la presidenza di Giscard d’estaing, è contrassegnata da una forte insta-bilità del segretario – se ne contano cinque in sei anni – che si collega alla stabilità del personale consiliare. ciò può indicare una progressiva


autonomizzazione dell’organo. dei cinque segretari, i primi due pre-sentano una chiara impronta politica, mentre gli altri provengono dal corpo dei MAcJ. Questi dati sono indicativi di un rapporto più fluido tra il collegio e il suo presidente: pare confermarlo, oltre alle peculiarità di alcuni consiglieri nominati in quegli anni, l’adozione del decreto n. 388 del 7 aprile 1977. Questo stabilisce che il segretario amministrativo sia scelto tra i magistrati che esercitano funzioni giurisdizionali e non più, come in precedenza, tra i MAcJ. A questa scelta è probabile che si colleghi in quegli anni la prassi di distaccare i membri togati del Conseil: la disciplina prevede infatti che i consiglieri togati siano distaccati du-rante il mandato consiliare solo qualora il Presidente della Repubblica disponga in tal senso. Risulta evidente che, qualora i consiglieri continu-ino a esercitare le funzioni giurisdizionali, il funzionamento del Conseil viene di fatto gestito dal segretario amministrativo, cosicché l’organo tende a configurarsi essenzialmente come organo di interinazione.

La terza fase è quella mitterandiana, caratterizzata da un’estrema stabilità del segretario generale: in particolare, il segretario nominato nel 1981, che non ha tuttavia, almeno sulla carta, un esplicito “orien-tamento” politico ma evidenzia una vicinanza di tipo personale con il Presidente (91), rimane in carica per ben undici anni. A lei succederà per un periodo di due anni (fino al rinnovo del 1994) un’altro segretario anch’essa senza esplicito “orientamento” politico, che tuttavia nel 1994 viene distaccata presso la segreteria della Presidenza della Repubblica. Proprio i caratteri della terza fase sono all’origine del dibattito che si sviluppa nel 1993 attorno alla figura del segretario generale del Conseil e alla disciplina relativa al distacco dei consiglieri. Quanto al segreta-rio generale, tra le proposte vi è quella di sottoporre la sua nomina al Senato o di limitarne il mandato. L’articolo 11 della legge organica n. 100 del 5 febbraio 1994 impone un limite quanto alla durata del manda-to – quattro anni, come per i consiglieri – e alla rieleggibilità – ammessa per un secondo mandato –, ma soprattutto un regime di incompatibilità generale con altre funzioni: quest’ultima misura ha l’obbiettivo di porre fine alla prassi di riunire nella medesima persona la figura del segretario del Conseil e di consigliere presidenziale (92).

(91) d. Burgburu è infatti moglie di un amico di Mitterand.(92) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 246. Quanto ai consiglieri,

per i quali è avanzata anche l’ipotesi della riduzione del mandato consiliare, la norma-tiva del 1994 non introduce il distacco automatico, nel timore che tale previsione possa


3. 1994-2008: un organo a legittimazione plurima.

La riforma del 1993-94 modifica radicalmente i criteri di formazione e di composizione dell’organo. nel prendere in considerazione il perso-nale delle quattro consiliature succedutesi dal 1994 ad oggi – quella at-tualmente in carica il cui mandato avrebbe dovuto concludersi nel 2010 (93) – opero in prima battuta una lettura di tipo analitico, verificando in una seconda fase eventuali differenze tra le consiliature e tentando una comparazione con i caratteri dell’organo prima della riforma.

3.1. La composizione.

nella prima consiliatura successiva alla riforma del 1993-1994, tra i membri laici comuni alle due formazioni, due – il consigliere di Stato François Bernard, eletto dal Conseil d’Etat, e l’ambasciatore christian Graeff, nominato dal Presidente della Repubblica – erano già membri della consiliatura precedente; consiglieri di nuova nomina sono il pro-fessore di diritto costituzionale Jean Gicquel, nominato dal presidente del Senato René Monory (Uc-UdF), e l’avvocato Jacques Montouchet, membro del Conseil national des barreaux, nominato dal presidente dell’Assemblea nazionale Philippe Séguin (RPR).

Tra i consiglieri togati della formazione giudicante si contano un consigliere di cassazione, un primo presidente e un consigliere di corte d’appello, un presidente di tribunale di grande istanza e un primo giu-dice istruttore, un sostituto procuratore. Il primo presidente di corte d’appello Pech ha svolto tra il novembre 1981 e il marzo 1983 le funzio-ni di consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia Robert Badinter, mentre il consigliere d’appello McKee è nominato nel 1982 direttore aggiunto dei servizi giuridici presso il segretario generale del Conseil constitutionnel; entrambi hanno percorso quasi tutta la carriera in seno alla magistratura giudicante. Tutti gli altri rappresentanti della magistratura giudicante hanno esercitato prevalentemente funzioni giu-dicanti, mentre il procuratore Mombel ha esercitato prevalentemente funzioni requirenti.

scoraggiare la candidatura degli alti magistrati, ma solo l’ipotesi del distacco parziale e della riduzione dei carichi di servizio.

(93) Loi organique n° 2010-541 du 25 mai 2010 prorogeant le mandat des membres du conseil supérieur de la magistrature. Al momento di andare in stampa, sono stati designati i membri della nuova consiliatura, che si è riunita per la prima volta il 3 feb-braio 2011; si veda infra note 112 e 117.


Tra i consiglieri della formazione competente per la magistratura requirente, si contano un avvocato generale presso la corte di cassa-zione, un procuratore generale e un sostituto procuratore generale, un procuratore della Repubblica e un primo sostituto del procuratore della Repubblica, un giudice di tribunale. di questi, il procuratore generale presso la corte d’appello di Bordeaux desclaux ha esercitato funzioni rilevanti nella direzione dell’enM ed è nominato nel 1989 nell’ammi-nistrazione ministeriale come direttore dei Servizi giudiziari, mentre l’avvocato generale Roger Gaunet è stato commissario del governo presso il Tribunal des conflits e membro della commissione nazionale per i finanziamenti politici. Il primo sostituto Martine Valdès sarebbe stata nominata dal ministro elisabeth Guigou Ispettore dei servizi giu-diziari nel 1998 (mantenendo tale carica fino al 2003), vicepresidente della Commission nationale consultative des droits de l’homme nel 2002, direttrice del gabinetto del segretario di Stato presso il Ministro della giustizia nel 2004 (94), e della Commission d’éthique de la magistrature (Commission Cabannes) nel 2003.

nonostante la normativa non contenga un riconoscimento esplicito delle associazioni, otto dei dodici magistrati eletti nel 1994 fanno parte dell’Unione syndicale de la magistrature (USM). Al riguardo, occorre tuttavia operare una distinzione, per questa e per le successive consilia-ture, tra i consiglieri eletti su esplicita indicazione sindacale sulla base delle liste di cui si fa menzione nell’articolo 4 legge organica (magistrati di corte o di tribunale, eletti nel quarto collegio) (95) e i consiglieri che, pur aderendo all’USM all’epoca della loro elezione, sono eletti quali rappresentanti del collegio di riferimento (membri della corte di cassa-zione e dirigenti di giurisdizione d’appello o di tribunale, eletti rispetti-vamente nel primo, nel secondo e nel terzo collegio) (96) (97). Sono eletti in qualità di indipendenti – al di fuori dunque da ogni legame sindacale – i consiglieri rappresentanti il primo e il secondo collegio, tanto per la formazione giudicante che per quella requirente (98). L’esclusione delle altre correnti si spiega con l’adozione dello scrutinio maggioritario uni-

(94) Haute magistrature: les femmes de Rachida Dati, in L’Express, 2 ottobre 2007.(95) J.-Y. McKee, J. Huard, A. Mombel, J. cholet, d. Barella, M. Valdes. d. Barella

sarà presidente del sindacato dal 2002 al 2006.(96) J. Trotel e M. desert, entrambi eletti nel terzo collegio rispettivamente per la

formazione giudicante e per quella requirente.(97) così ha tenuto a specificare il presidente dell’USM cristophe Regnard, contat-

tato al riguardo, lettera del 16 novembre 2009.(98) F. Gregoire e J.-P. Pech, R. Gaunet e H. desclaux.


nominale a turno unico e con il boicottaggio delle elezioni da parte dei “sindacati” minoritari – il SM e il SnFOM – che annunciano la propria astensione dalla competizione elettorale proprio in ragione della scel-ta di un sistema elettorale che tende a escluderli dalla rappresentanza. L’USM, che nel 1991 aveva ottenuto il 53% dei consensi alle elezioni del collegio dei magistrati per l’elezione della commission d’avancement, esprime peraltro anch’essa una serie di critiche nei confronti della di-sciplina elettorale che non favorisce il collegamento dei candidati con le associazioni di magistrati (99), le quali come detto continuano a non avere un riconoscimento a livello normativo.

Segretario generale è nominato Thierry Ricard, magistrato dell’am-ministrazione centrale, sostituito, dopo l’elezione di Jacques chirac, da Philippe Jean-draeher. nel corso della consiliatura si succedono due presidenti – nel maggio 1995 è eletto come noto Jacques chirac – e tre ministri della giustizia – Pierre Méhaignerie (Uc-UdF) dall’inizio della consiliatura al maggio 1995, Jacques Toubon (RPR) dal maggio 1995 al giugno 1997 ed elisabeth Guigou (PS) sino a fine consiliatura. Il Conseil opera dunque nella fase iniziale e in quella finale – a parti invertite – in una situazione di coabitazione.

nel 1998 (100) sono nominati membri laici il consigliere onorario pres-so la corte dei conti claude contamine dal Presidente chirac, il costitu-zionalista ed esperto di diritto parlamentare Pierre Avril dal presidente del Senato René Monory, il consigliere di Stato Jacques Fournier dal pre-sidente dell’Assemblea nazionale Laurent Fabius (PS); il Conseil d’Etat elegge come proprio rappresentante Roger errera. come già nel 1994, anche nel 1998 la nomina del consigliere presidenziale è frutto di una scelta politicamente caratterizzata (contamine è stato membro del gabi-netto del Primo ministro Michel debré, quindi del Ministro degli esteri e, nel 1962, direttore del gabinetto del Ministro dell’informazione Alain Peyrefitte; successivamente è stato considerato vicino ai giscardiani); il presidente del Senato Monory mantiene invece un atteggiamento di self-restraint, nominando sia nel 1994 che nel 1998 due giuristi di alta levatura,

(99) claude Pernollet, presidente dell’Associazione, si espresso così: «Le elezioni che avranno luogo nelle corti e nei tribunali non si svolgeranno nella trasparenza. I ma-gistrati voteranno per corrispondenza su una lista di nomi. Ora, i candidati non potran-no redigere un testo per presentarsi né fornire la loro appartenenza sindacale. Poiché gli elettori non possono conoscere individualmente tutti i candidati delle circoscrizione d’appello, voteranno quasi alla cieca».

(100) d. simmonnot, Conseil supérieur de la magistrature. Nominations sous influence. Le Président espère de meilleurs rapports avec le nouveau Conseil, in Libération, 5 giugno 1998.


mentre i presidenti dell’Assemblea nazionale Séguin (nel 1994) e Fabius (nel 1998) nominano due rappresentanti delle professioni giudiziarie, che per ragioni differenti – il primo perché avvocato, il secondo perché già collaboratore tecnico di governi socialisti (101) – presentano tuttavia un ca-rattere meno neutrale dei consiglieri designati dal presidente del Senato.

Tra i membri togati della formazione giudicante, si contano un presidente di sezione onorario presso la corte di cassazione, un pri-mo presidente e un consigliere di corte d’appello, un presidente e un giudice di tribunale di grande istanza, un primo sostituto procurato-re della Repubblica. di questi, il presidente di sezione onorario presso la corte di cassazione Ivan zakine, già membro dell’Amministrazione centrale del Ministero della giustizia, ha svolto le funzioni di consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia Jean Lecanuet nel 1975 (proprio sotto il governo chirac), quindi di direttore della “education surveillée” nel marzo 1980 e degli Affari penitenziari nel luglio 1981 (Ministro era all’epoca Robert Badinter), mentre il primo presidente della corte d’appello di Lione Jean-claude Girousse ha esercitato per lungo tempo le funzioni requirenti, tra cui quelle di delegato dell’avvo-cato generale presso la Cour de surété d’Etat. durante la loro carriera i sei consiglieri hanno svolto in prevalenza funzioni giudicanti.

Membri della formazione requirente sono un avvocato generale pres-so la corte di cassazione, un procuratore generale e due sostituti generali di corte d’appello, un procuratore della Repubblica presso una giurisdi-zione “parigina” e un consigliere presso la corte d’appello di Pau. Tra questi ultimi, l’avvocato generale Sodini e il sostituto generale presso la corte d’appello di Versailles Joubrel sono stati magistrati dell’Ammini-strazione centrale della giustizia; il procuratore generale presso la cor-te d’appello di Rouen Raysseguier e il sostituto generale presso la corte d’appello di Lione Bazelaire saranno nominati alla carica di Ispettore dei servizi giudiziari, rispettivamente nel 2005 e nel 2007; tutti hanno svolto durante la loro carriera prevalentemente funzioni requirenti.

Sotto il profilo dell’affiliazione sindacale, anche in questo caso otto dei dodici consiglieri togati sono legati all’USM (102): tra questi, il sosti-

(101) Già segretario generale dal 1982 al 1986, presidente di Gaz de France (GdF) e della Société nationale des chemins de fer (SncF), Fournier è incaricato nel 2001 dal Ministro della Funzione pubblica e della Riforma dello Stato Michel Sapin di redigere il Libro bianco sul dialogo sociale nella funzione pubblica, Jacques Fournier va plancher sur le dialogue social dans la fonction publique, in Les Echos, 18 luglio 2001.

(102) Per la formazione giudicante, H. Robert, M.-c. Lagon, P. delarbre, M. Lernout; per la formazione requirente, J.-P. Simonnot, M. Joubrel, J.-P. Bazelaire, M.-c.


tuto generale presso la corte d’appello di Versailles Joubrel e il primo sostituto del procuratore della Repubblica presso il tribunale di grande istanza di Parigi Lernout hanno svolto funzioni di dirigenza del sindaca-to maggioritario, il primo come presidente dal 1988 al 1992, il secondo come segretario generale al momento dell’elezione. Anche le elezioni del 1998, come le precedenti, sono infatti boicottate dal SM, con effet-ti di omologazione della rappresentanza associazionistica. Infine, sono eletti ancora una volta in qualità di indipendenti per ciascuna delle due formazioni i consiglieri rappresentanti il collegio dei magistrati di cassa-zione e quello dei dirigenti di corte d’appello (103).

Segretario generale è nominata Frédérique Bozzi, distaccata presso la procura generale della corte d’appello di Parigi, all’epoca diretta da Alexandre Benmakhlouf, già direttore del gabinetto di Jacques Toubon. Bozzi sarà sostituita da Marthe coront-ducluzeau, sostituto generale presso la corte d’appello di Parigi. La consiliatura coincide nella sua totalità con una fase di coabitazione: se il Presidente della Repubblica rimane come noto in carica per tutto il mandato consiliare, al Ministero della giustizia si succedono elizabeth Guigou e Marylise Lebranchu.

nel 2002, membri laici sono il presidente di sezione presso la corte dei conti Jean Marmot, nominato dal Presidente della Repubblica e so-stituito a metà mandato dal consigliere presso la medesima corte Francis Brun-Buisson, il segretario generale onorario del Senato Jacques Olle-Laprune e il professore di diritto costituzionale dominique Rousseau – designati rispettivamente dal presidente del Senato christian Poncelet (RPR-UMP) e dal presidente dell’Assemblea nazionale Raymond Forni (PS) – e il presidente di sezione onorario presso il Conseil d’Etat Alain Bacquet, già direttore di gabinetto dei Ministri della giustizia Robert Badinter e Michel crépeau tra il 1983 e il 1986. Il profilo dei due con-siglieri di Stato nominati dal Presidente chirac appare meno esplici-tamente politico, seppure il consigliere Marmot sia al momento della nomina direttore aggiunto del Ministro della giustizia Preben; lo stesso può dirsi dei consiglieri nominati dai presidenti delle due assemblee le-gislative, sebbene chagnollaud sia stato consigliere del Ministro Simone Veil tra il 1993 e il 1995 e abbia fatto recentemente parte del Comité Balladur.

Tra i membri della formazione giudicante si contano un presidente di sezione presso la corte di cassazione, il primo presidente della corte

Pecastaing.(103) I. zakine, J.-c. Girousse, c. Sodini, c. Raysseguier.


d’appello di Versailles e un consigliere di corte d’appello, un presidente e un vicepresidente di tribunale di grande istanza, un sostituto generale presso la corte d’appello di Parigi. Il presidente di sezione presso la corte di cassazione Roger Beauvois e il primo presidente della corte d’appel-lo di Versailles Vincent Lamanda hanno entrambi intrattenuto contatti stretti con l’ambiente governativo e ministeriale. Il primo, dopo aver svol-to per lungo tempo funzioni requirenti e aver fatto parte del corpo dei magistrati dell’Amministrazione centrale, è stato nominato vicedirettore presso il Ministero della giustizia nel 1975 (Ministro era Jean Lecanuet). Il secondo è stato consigliere e capo di gabinetto dei Ministri della giustizia Jean Lecanuet, Olivier Guichard e Alain Peyrefitte. dei restanti quattro, i tre magistrati giudicanti – il consigliere d’appello Mariette e il presidente e il vicepresidente di tribunale Mury e Turcey – hanno svolto nel corso della carriera esclusivamente funzioni giudicanti, mentre il sostituto gene-rale Pernollet ha svolto esclusivamente funzioni requirenti.

Tra i magistrati requirenti, si contanto un avvocato generale presso la corte di cassazione, un procuratore generale e un sostituto generale di corte d’appello, un procuratore della Repubblica e un sostituto pro-curatore, un presidente di sezione di corte d’appello. Tra questi, l’av-vocato generale cécile Petit, che ha svolto nel corso della sua carriera principalmente funzioni giudicanti, è considerato a tendenza UMP e ha fatto parte dell’APM. Il procuratore generale presso la corte d’ap-pello di Limoges Ride, che ha svolto nel corso della carriera esclusiva-mente funzioni requirenti, sarà nominato Ispettore generale dei servizi giudiziari dal Ministro dati. Il sostituto generale Sudre e il sostituto Weissmann hanno esercitato nel corso di tutta la carriera funzioni requi-renti, mentre il procuratore della Repubblica presso il tribunale di gran-de istanza di Marsiglia Jacques Beaume, che pure ha esercitato preva-lentemente funzioni requirenti, è stato magistrato dell’Amministrazione centrale della giustizia arrivando a svolgere le funzioni di vicedirettore ministeriale tra il 1991 e il 1994. La presidente di sezione Blache, infine, ha svolto essenzialmente funzioni giudicanti.

Le elezioni del 2002 sono le prime a vedere la partecipazione del SM, in seguito alla modifica parziale del sistema elettorale nel 2001 (si-stema che ciononostante il sindacato minoritario non manca di criticare apertamente imputando ad esso effetti fortemente distorsivi della rap-presentanza) (104). Il sindacato risulta dunque rappresentato in seno alla

(104) s. mariette, Rapport au XXXVIème congrès sur le CSM, dicembre 2002, www.syndicat-magistrature.org.


formazione giudicante da un consigliere eletto nel quarto collegio (105). Altri sette consiglieri, tra cui un ex segretario del sindacato, risultano affiliati all’USM, che per la prima volta ha un proprio “rappresentante” per il primo collegio (106), mentre quattro risultano indipendenti: tra questi, il futuro Primo presidente della corte di cassazione (nonché ex segretario del Conseil) V. Lamanda (107).

Alla funzione di segreatrio generale è riconfermata Marthe coront-ducluzeau. nel corso della consiliatura, infine, si succedono due mini-stri della giustizia UMP, dominique Preben e Pascal clément.

L’attuale consiliatura ha inizio nel 2006, ancora una volta sotto la pre-sidenza chirac. dei quattro membri laici, il consigliere presso la corte dei conti Francis Brun-Buisson, nominato dal Presidente della Repubblica, è già membro della consiliatura precedente. Gli altri sono il segretario ge-nerale onorario del Senato Jean-claude Bécane, nominato dal presidente del Senato christian Poncelet, il professore di diritto costituzionale e so-ciologia della politica dominique chagnollaud, nominato dal presidente dell’Assemblea nazionale J.-L. debré (UMP), e il consigliere di Stato ono-rario dominique Latournerie, eletto dal Conseil d’Etat. Tra i nuovi consi-glieri laici, chagnollaud è stato consigliere del Ministro degli affari sociali Simone Veil tra il 1993 e il 1995 e ha fatto parte del Comité de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions istituito dal Presidente Sarkozy, mentre il consiglierie di Stato Latournerie ha svolto funzioni di-rettive presso il Ministero degli Interni dal 1986 al 1988 ed è stato relatore generale del progetto di costituzione europea tra il 1997 e il 2000.

I consiglieri togati della formazione giudicante sono un presidente di sezione di cassazione, un primo presidente e un consigliere di corte d’appello, un presidente e un giudice di tribunale di grande istanza, un sostituto generale presso la corte d’appello di Bordeaux. Il presidente di sezione di cassazione Jean-François Weber ha svolto nel corso della carriera numerose funzioni amministrative: in particolare, quelle di se-gretario generale della prima presidenza della corte d’appello di Parigi, di vicedirettore dell’enM, vicedirettore e poi direttore dei Servizi

(105) S. Mariette, esponente di rilievo del sindacato.(106) P. Mury, V. Turcey, c. Pernollet per la formazione giudicante, eletti nel terzo

collegio il primo e nel quarto gli altri due; c. chatel, J.-P. Sudre, R. Weissmann e c. Blache per la formazione requirente, eletti nel primo collegio la prima e nel quarto i restanti. Se per la prima volta un “rappresentante” USM è eletto nel primo collegio, rap-presentante la gerarchia giudiziaria, è significativo il fatto che esso fosse un ex membro dell’APM. V. Turcey era stato segretario dell’USM.

(107) Gli altri sono R. Beauvois e A. Ride.


giudiziari (rispettivamente, nei bienni 1986-1988 e 1993-1995). Il primo presidente della corte d’appello di Paul-Hervé Grange ha partecipato a diversi gruppi di lavoro istituiti da Ministri della giustizia. Il consigliere Gracieuse Lacoste, che ha svolto principalmente funzioni giudicanti, è stata distaccata presso l’enM, il presidente di tribunale Michel Le Pogam ha svolto funzioni essenzialmente giudicanti, il giudice di tribu-nale Luc Barbier è stato integrato in magistratura attraverso il c.d. tour extérieur (reclutamento laterale) e il sostituto generale Xavier chavigné ha fatto parte della Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (cnccFP) dal 2001 al 2003 ed è stato no-minato vicedirettore dell’enM nel 2003.

I togati componenti la formazione responsabile per la magistratura requirente sono un avvocato generale presso la corte di cassazione, il procuratore generale presso la corte d’appello di Grenoble, un procu-ratore della Repubblica, un procuratore della Repubblica aggiunto e un vice-procuratore della Repubblica, un consigliere di corte d’appello. Tra questi, l’avvocato generale Jean-Michel Bruntz, il procuratore della Repubblica Jean-Pierre dreno e il procuratore aggiunto Yves Gambert hanno esercitato esclusivamente funzioni requirenti; il procuratore ge-nerale presso la corte d’appello di Grenoble Jean-claude Vuillemin, en-trato in magistratura per via di reclutamento laterale, è stato consigliere tecnico quindi incaricato presso il gabinetto del Ministro della giustizia nallet dal 1990 al 1992 e vicedirettore degli Affari penali dal 1992 al 1994 (nominato a tale carica dal ministro Michel Vauzelle); il consigliere Marie-Jane Ody ha svolto esclusivamente funzioni giudicanti; il vice-procuratore della Repubblica denis chausserie-Laprée è stato distac-cato come viceprefetto di arrondissement tra il 1996 e il 1997 ed è stato segretario generale dell’enM dal 1997 al 2001, nominato a tale carica dal Ministro elizabeth Guigou.

Rispetto alle elezioni del 2002, il SM ottiene anche un rappresentan-te in seno alla formazione competente per i magistrati requirenti, eletto nel quarto collegio (108); sei consiglieri sono invece affiliati all’USM (109) e quattro risultano indipendenti (110).

(108) d. chausserie Laprée. Per la formazione giudicante, è eletta, sempre per il quarto collegio, G. Lacoste.

(109) Per la formazione giudicante, M. Le Pogam (terzo collegio), L. Barbier e X. chavigné (quarto collegio); per la formazione requirente, J.-M. Bruntz (primo collegio), Y, Gambert e M.-J. Ody (quarto collegio).

(110) J.-F. Weber e H. Grange per la formazione requirente, rispettivamente per il primo e per il secondo collegio; J.-c. Vuillemin e J.-P. dreno per la formazione


Il segretario generale, che continua a essere designato dal Presidente della Repubblica, conferma più dei consiglieri la prossimità con l’ambien-te politico. catherine Pautrat era stata infatti già nominata direttrice degli Affari civili nell’aprile 1995 (ministro è Pierre Méhaignerie), quindi inca-ricata presso il gabinetto del Ministro della giustizia e dal gennaio 1996 al giugno 1997 responsabile della “Protection judiciaire de l’enfance”. È stata quindi incaricata presso la direzione dell’Amministrazione peniten-ziaria, ricoprendo diversi incarichi fino alla sua nomina come segretario generale del Conseil. Infine, durante la quarta consiliatura a datare dalla riforma del 1993, si succedono due Presidenti della Repubblica – Jacques chirac e nicolas Sarkozy, eletto quest’ultimo nel maggio 2007 – e tre Ministri della giustizia, anch’essi dello stesso orientamento politico – Pascal clément, fino al maggio 2007, Rachida dati, fino al giugno 2009, Michèle Alliot-Marie, fino al novembre 2010, e Michel Mercier.

3.2. Una lettura d’insieme.

L’analisi della composizione delle quattro consiliature consente di operare alcune osservazioni sui caratteri della componente laica, della componente togata e dei segretari generali via via succedutisi.

a) La componente laica.

nel corso delle quattro consiliature sono stati designati, oltre ai quattro consiglieri di Stato da parte dell’assemblea generale della supre-ma giurisdizione amministrativa, quattro professori di diritto, quattro consiglieri di Stato (111), due segretari generali del Senato, un ambascia-tore, un avvocato e un consigliere onorario alla Cour de comptes. In par-ticolare, sono nominati dal Presidente della Repubblica l’ambasciatore, il consigliere della Cour de comptes e tre consiglieri di Stato: in linea generale si tratta di personalità che, sebbene non siano esponenti poli-tici, hanno una carraterizzazione politica evidente, soprattutto rispetto ai consiglieri nominati dai presidenti delle due assemblee parlamentari, e in particolare del Senato. Il presidente del Senato ha nominato infatti due professori di materie giuridiche e i due segretari generali onorari: in tutti i casi si tratta di nomine di alto profilo, o comunque caratterizzate in senso fortemente istituzionale. Il presidente dell’Assemblea nazio-nale ha nominato un avvocato, un consigliere di Stato e due professori di materie giuridiche: si tratta di nomine che, seppur di alto profilo,

requirente, rispettivamente per il secondo e il terzo collegio. (111) due nel corso della medesima consiliatura, in sostituzione.


evidenziano un’inflessione politica maggiore rispetto a quelle del presi-dente del Senato. Sotto il profilo generale, rispetto alla fase antecedente alla riforma la componente laica tende a depoliticizzarsi, in larga parte proprio per via della limitazione dell’intervento presidenziale nella fase di formazione dell’organo (112).

b) La componente togata.

L’aspetto più rilevante è naturalmente l’inclusione dell’associazioni-smo in seno all’organo. Occorre tuttavia operare le seguenti osservazioni. Il primo elemento da sottolineare è il predominio dell’USM rispetto agli altri sindacati, con tendenziale omogeneizzazione della rappresentanza sindacale, che accentua la scarsa frammentazione interna del corpo (tale soprattutto se considerata rispetto al caso italiano); tale predominio si stempera solo a partire dal 2002, con l’inclusione nell’organo di rap-presentanti del SM. Inoltre, nel periodo considerato, su sedici membri togati e laici di cui è composto il Conseil, esclusi i due membri di diritto che intervengono nei processi decisionali dell’organo solo in una fase fi-nale, la metà è espressione dell’associazionismo, mentre gli altri quattro togati, in genere espressione dei gradi più elevati della gerarchia, sono indipendenti. ciò significa che, diversamente dall’esperienza italiana, l’associazionismo non è in grado di determinare in maniera autonoma il funzionamento dell’organo, soprattutto per quanto concerne le sue formazioni giudicante e requirente. In tal senso, è quantomeno inesatto parlare di un organo di tipo corporativo.

È infine interessante mettere a fuoco i legami extra-giudiziari intrat-tenuti dai consiglieri togati. Vi è anzitutto una categoria di consiglieri che ha svolto precedentemente funzioni al confine tra politica e am-ministrazione, comprensive di incarichi di alta amministrazione come quelli di direttore dei Servizi giudiziari o di consigliere di gabinetto.

(112) I nuovi membri laici designati a inizio 2011, allorché questo libro andava in stampa, sono: Jean-Pierre Machelon, professore di diritto pubblico presso l’Università Paris V, di nomina presidenziale; Rose-Marie Van Lerberghe, presidente della socie-tà Korian, di nomina presidenziale; Pierre Fauchon, avvocato onorario presso la corte d’appello di Parigi, designato dal presidente del Senato; chantal Kerbec, alta funzio-naria del Senato, designato dal presidente del Senato; Martine Lombard, professoressa di diritto pubblico presso l’Università Paris II, designata dal presidente dell’Assemblea nazionale; Bertrand Mathieu, professore di diritto pubblico presso l’Università Paris I, designato dal presidente dell’Assemblea nazionale; christophe Ricour, avvocato, desi-gnato dal presidente del Conseil national des barreaux; Frédéric Tiberghien, consigliere di Stato, eletto dal Conseil d’Etat.


Su un totale di quarantotto consiglieri, otto rientrano in tale categoria, con una diminuzione sensibile in termini percentuali rispetto alla prassi precedente al 1994, ma anche a quella della IV Repubblica. Si osserverà inoltre come sette di questi non siano eletti in rappresentanza di nessun sindacato, facendo parte dei gradi più elevati della gerarchia (si trat-ta di tre presidenti di sezione presso la corte di cassazione, due primi presidenti e due procuratori generali di corte d’appello) (113); il settimo è invece un rappresentante del SM (114), e testimonia della collaborazione tra membri di questo sindacato e i ministri socialisti alla fine degli anni ‘90. Una seconda categoria comprende consiglieri che abbiano invece ricoperto incarichi extra-giudiziari e amministrativi meno o per nulla politicamente caratterizzati, quali membri di commissioni, segretari di giurisdizione o semplici magistrati dell’amministrazione centrale. Rientrano in questo gruppo dieci consiglieri, di cui cinque eletti come indipendenti e cinque come rappresentanti USM (115). In totale trenta consiglieri su quarantotto hanno dunque esercitato esclusivamente fun-zioni giudiziarie, il che evidenzia, rispetto all’esperienza consiliare pre-cedente la riforma, un netto distanziamento della componente togata dall’universo extragiudiziario (116) (117).

(113) J.-P. Pech e H. desclaux (prima consiliatura), I. zakine (seconda), R. Beauvois e V. Lamanda (terza), J.-F. Weber e J.-c. Vuillemin (quarta). Volendo in maniera molto sommaria e generale caratterizzare l’orientamento politico di ciascuno di essi, si può dire che J.-P. Pech, H. desclaux e J.-c. Vuillemin hanno collaborato con ministri socia-listi, I. zakine, R. Beauvois, V. Lamanda e J.-F. Weber con ministri gollisti.

(114) d. chausserie-Laprée, segretario generale dell’enM tra il 1997 e il 2001.(115) Tra gli indipendenti, R. Gaunet, J.-c. Girousse, c. Sodini, J. Beaume, X.

chavigne; tra i rappresentanti, USM J.-Y. McKee, M. Valdes, M. Joubrel, c. chatel, H. Grange.

(116) Inoltre, i togati eletti nella veste di magistrati giudicanti hanno svolto nel corso della carriera prevalentemente funzioni giudicanti; lo stesso vale per i magistrati requi-renti, che hanno svolto prevalentemente funzioni requirenti.

(117) I nuovi membri designati a inizio 2011, allorché questo libro andava in stam-pa, sono, per la formazione giudicante: daniel Ludet, consigliere presso la corte di cassazione; Jean Trotel, primo presidente della corte d’appello di Lione; Loïc chauty, presidente del tribunale di grande istanza di Grenoble; Laurent Bedouet, vicepresiden-te del tribunale di grande istanza di Parigi; emmanuelle Perreux, vicepresidente del tribunale di grande istanza di Bordeaux; catherine Vandier, sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Angers. I magistrati della formazione requirente sono: christian Raysseguier, primo avvocato generale presso la corte di cassazione; Jean-Olivier Viout, procuratore generale presso la corte d’appello di Lione; danielle drouy-Ayral, procuratore della Repubblica presso il tribunale di grande istanza di draguignan; Anne coquet, viceprocuratore presso il tribunale di grande istanza di Parigi; christophe


c) I segretari generali.

La stessa separazione evidenzia infine la figura del segretario gene-rale, nonostante esso continui a essere nominato dal Presidente della Repubblica. Solo uno di essi, attualmente in corso di mandato, è stato nominato alla direzione degli Affari civili dal Ministro nel 1995 ed è sta-to incaricato presso il gabinetto del Ministro Méhaignerie tra il 1996 e il 1997. In totale, si contano quattro segretari: di questi, due sono nomi-nati nel corso della prima consiliatura, rispettivamente da Mitterand e da chirac; il terzo esercita la funzione per le due consiliature successive e il quarto è nominato all’inizio della consiliatura attualmente in carica.

Vivet, viceprocuratore presso il tribunale di grande istanza di Grenoble; Luc Fontaine, presidente di sezione presso la corte d’appello di Lione.

capitolo v

il funzionamento del CONSEIL e la sua posizione nella dinamica dei poteri

sommario: 1. 1947-1959. – 1.1. Organizzazione e attività. – a) Valutazione, nomina e re-sponsabilità disciplinare. – b) L’«administration des tribunaux judiciaires». – c) La tutela dell’indipendenza dei magistrati. – 1.2. L’incerta collocazione istituzionale del Conseil. – a) Imputabilità sostanziale, controfirma e controllo della legalità dei decreti di nomina. – b) L’incompleta attuazione delle disposizioni costituzionali. – c) Le resistenze all’efficace funzionamento del Conseil. – d) La riconduzione del Conseil a organo amministrativo attraverso la giurisprudenza del Conseil d’Etat. – 2. 1959-1994. – 2.1. Il ripiegamento sull’attività di amministrazione dello status. – 2.2. Rilevanza di altri soggetti istituzionali nella gestione del sistema giudiziario. – a) L’associazionismo giudiziario. – b) La giurisprudenza del Conseil d’Etat e del Conseil constitutionnel. – 3. 1994-2006. – 3.1. Organizzazione e attività. – a) Organizzazione e metodi di lavoro. – b) nomina e responsabilità disciplinare. – c) La tutela del’indipendenza dell’autorità giudiziaria. – d) La partecipazione all’am-ministrazione della giustizia. – 3.2. Un organo dipendente dalle dinamiche del si-stema politico.

I caratteri del personale consiliare si riflettono evidentemente sul funzionamento concreto dell’organo nell’esercizio delle sue competen-ze, nel quadro dei limiti fisssati dalla normativa costituzionale e legi-slativa. come si è visto, la competenza del Conseil nelle sue tre confi-gurazioni del 1946, del 1958 e del 1993 si estende ad ambiti materiali relativamente omogenei sebbene non del tutto sovrapponibili. Il nucleo essenziale è costituito, come per gran parte dei consigli di giustizia euro-pei, nella gestione dello status dei magistrati giudicanti, solo negli ultimi quindici anni estesa anche al ramo requirente; rispetto a tale ambito, i poteri dell’organo sono stati modulati nel tempo in maniera differente, a seconda che si tratti di poteri deliberativi tout court, vincolanti rispet-to al potere di decisione del titolare effettivo – sia esso il Presidente della Repubblica o il Ministro della giustizia – e che si sostanziano


essenzialmente nella proposition o nell’avis conforme, o meramente con-sultivi, attraverso la procedura dell’avis simple.

Sotto la IV Repubblica, il Conseil esercita competenze relativamen-te alla nomina dei magistrati – con l’esclusione di quelli del pubblico mi-nistero –, alla loro disciplina e indipendenza e all’amministrazione degli organi giudiziari. nel 1958, le competenze dell’organo subiscono una limitazione. La costituzione gollista non menziona i poteri in materia di amministrazione dei tribunali giudiziari, ponendo ufficialmente fine alla diatriba che sotto la IV Repubblica aveva riguardato l’esatta definizione di tale ambito materiale e le competenze rispettive del Conseil e del Ministro; essa mantiene invece il riferimento alla gestione dello status dei magistrati giudicanti e all’indipendenza dell’autorità giudiziaria (1). La riforma del 1993 estende a sua volta la competenza del Conseil nella gestione dello status ai magistrati requirenti, mentre la recente rifor-ma costituzionale del luglio 2008 – lo si vedrà più avanti – imputa alla formazione plenaria anche poteri di natura consultiva riconducibili nell’ambito dell’amministrazione lato sensu del sistema giudiziario.

Quanto alla natura dei poteri, la costituzione del 1946 attribuisce al Conseil poteri formalmente propositivi in materia di nomina, sebbene la prassi ne abbia fatto poteri propri dell’organo, e deliberativi in materia disciplinare. Inoltre, il Conseil si vede trasferire le funzioni di valutazio-ne preliminare prima attribuite alla commissione di avanzamento, che tuttavia gli verranno sottratte dopo il 1958. con la costituzione golli-sta, si afferma il principio della modulazione dei poteri a seconda delle funzioni giudicanti oggetto di nomina: nella nomina alle funzioni giu-dicanti direttive più elevate – giudice di cassazione e primo presidente di corte d’appello – il Conseil interviene attraverso propositions rivolte al Presidente della Repubblica, mentre per tutte le altre funzioni inter-viene tramite avis simple sulle proposte del Ministro della giustizia. nel 1993, la procedura della proposition è estesa alla nomina dei presidenti di tribunale, mentre per tutte le altre funzioni giudicanti l’avis simple diviene un avis conforme. Inoltre, come si è detto, il Conseil ottiene com-petenze consultive nel processo di nomina alle funzioni requirenti per le quali non si proceda in consiglio dei ministri (ne è esclusa dunque la nomina alle funzioni di vertice); la recente riforma costituzionale ha esteso l’avis simple alla nomina a tutte le funzioni requirenti (2).

(1) Rispettivamente, artt. 65 e 64 della costituzione del 4 ottobre 1958, supra cap. 3.(2) Art. 65, quinto comma.

il funzionamento del CONSEIL 231

nell’esercizio della funzione disciplinare, la competenza deliberati-va del Conseil rispetto alla magistratura giudicante è una costante della tradizione repubblicana sin dalla legge del 1883, mentre dal 1993 all’or-gano sono attribuite competenze consultive nel processo disciplinare a carico dei magistrati requirenti.

Vi sono infine le funzioni di tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria: se nel 1946 esse sono attribuite direttamente al Conseil, dal 1958 a questo è attribuita una mera funzione di assistenza del Presidente della Repubblica, che nella recente riforma costituzionale si è sostan-ziata nella possibilità di rendere pareri su richiesta del Presidente della Repubblica (3).

nel presente capitolo fornisco dunque un quadro d’insieme dell’or-ganizzazione e dell’attività del Conseil, periodizzando anche qui l’analisi sulla base delle trois âges dell’organo, dal 1947 al 1959, dal 1959 al 1994 e dal 1994 al 2008.

1. 1947-1959.

1.1. Organizzazione e attività.

Se l’istituzione del Conseil è resa possibile sotto la IV Repubblica dalla immediata adozione della normativa sulle procedure di formazione dell’organo, le geometrie politiche che si sviluppano negli anni a seguire rendono impossibile l’adozione di una normativa di attuazione per tutto quanto concerne il suo funzionamento e la sua organizzazione (4). È per via di prassi, dunque, che il Conseil si struttura in cinque commissioni composte da quattro a sei membri ciascuna, corrispondenti grosso modo agli ambiti di competenza stabiliti dall’articolo 84 della costituzione: Personnel, Discipline, Administration, Grâces e France d’Outremer. In mancanza di disposizioni normative che dispongano diversamente, solo l’assemblea plenaria detiene tuttavia poteri deliberativi; le commissioni si configurano perciò come organi istruttori all’interno dei quali si rea-lizza un primo “compromesso” in merito alle questioni di volta in volta dibattute.

All’interno di ogni commissione è nominato per ciascuna que-stione un relatore, il quale produce un rapporto – in un primo tempo

(3) Art. 65, ottavo comma.(4) Il progetto n. 3950 presentato nel 1948 e il progetto n. 3656 presentato nel 1952

non saranno mai discussi in Aula.


semplicemente orale – da sottoporre al plenum. I singoli rapporti sono raccolti dalla segreteria e quattro giorni prima dell’assemblea plenaria, con l’accordo del Presidente della Repubblica che ha competenza nella determinazione dell’ordine del giorno, è preparato il fascicolo contenente tutti i rapporti; ciascun rapporto è dunque inviato in copia agli uffici mi-nisteriali per eventuali osservazioni. Il Conseil si riunisce settimanalmente – ogni mercoledì – presso la presidenza della Repubblica (5).

a) Valutazione, nomina e responsabilità disciplinare.

Per quanto riguarda il processo di nomina alle funzioni giudican-ti, il Conseil esercita come detto un diritto di proposta (proposition) al Presidente. come si è visto nel capitolo 2, nel corso della III Repubblica l’autorità preposta alla nomina è il Ministro della giustizia, il quale eser-cita il relativo potere nei limiti della graduatoria stabilita dalla commis-sione di avanzamento, organo la cui composizione evidenzia l’influenza dell’alta magistratura e del personale giudiziario assegnato a funzioni ministeriali. Prima dell’istituzione della commissione, erano i presidenti e i procuratori generali di tribunale e di corte d’appello a stabilire, in base a una normativa risalente alla prima metà dell’800, una lista di tre candidati per una determinata funzione all’interno della circoscrizione giudiziaria di competenza (dal 1850, sulla base delle note informative individuali redatte dai superiori gerarchici), secondo un sistema di pre-sentazione/cooptazione. In tale procedura, una certa influenza avevano le raccomandazioni provenienti da personalità politiche. In linea ge-nerale, si ritiene dunque che l’istituzione del Conseil abbia raggiunto l’obbiettivo di ovviare alle disfunzioni derivanti dal sistema previgente, e in particolare alle influenze extra-giudiziarie, sottraendo le nomine alle influenze politiche e alle raccomandazioni dei parlamentari o dei notabili locali (6).

(5) Queste informazioni sono tratte da e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magi-strature, cit., che cita uno studio anonimo di un membro del Conseil, redatto in vista della preparazione di un volume sull’organo che non vide mai la luce, e consegnato all’autrice del saggio dall’ex segretario dell’organo Pinot.

(6) «Il faut se souvenir de la pratique de la III République: quel magistrat aurait pu pénétrer dans le ressort de Toulouse, ou celui de Rouen, sans la permission préalable de tel parlementaire influent? Qui aurait pu figurer au tableau, si le préfet, systémati-quement consulté, avait formulé des réserves sur ses option politiques ou du moins sur celles que lui prêtait l’Administration?», e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistra-ture, cit., p. 187.


La formulazione del testo dell’ottobre 1946, che attribuisce formal-mente il potere di nomina al Presidente dietro «proposition du conseil», è più prudente di quella contenuta nel testo dell’aprile, dove la nomi-na è competenza del «Président en conseil». nonostante la differente formulazione, Auriol – opponendo quello che considera l’«esprit de la constitution» al «rigide et rigoureux légalisme» – ritiene che titolare del potere sia il Conseil, e che il Presidente della Repubblica eserciti i propri poteri come suo semplice componente, non avendo poteri diversi da quelli di qualunque altro consigliere: la funzione del Presidente nell’in-terpretazione datane da Auriol è dunque quella di un primus inter pares.

Questa impostazione, smentita dal dato testuale della costituzione, è criticata da chi ritiene che la formulazione del testo dell’ottobre ob-blighi il Conseil a sottoporre al Presidente una rosa di candidati. La tesi del potere presidenziale avrebbe invece reso problematico l’obbligo di controfirma dei decreti presidenziali di nomina, sancito dalla giurispru-denza della suprema giurisdizione amministrativa. In mancanza di una legislazione di attuazione che chiarisca la questione – fatto da cui deri-va che ogni dinamica dipenda «essenzialmente dalle modalità con cui ciascuno dei soggetti coinvolti interpeta il proprio ruolo» (7) – prevale come detto l’interpretazione collegiale. In tal senso, si sarebbe espresso lo stesso Conseil d’Etat nella fase terminale della IV Repubblica: per la suprema giurisdizione amministrativa le decisioni dell’assemblea ple-naria sono da considerarsi «entérinées par décret du Président de la République» (8), il quale detiene un potere di registrazione formale delle decisioni consiliari.

Quid, invece, della fase a monte della proposition consiliare? Il siste-ma della graduatoria non è abolito; benché al riguardo nulla sia stabilito in costituzione, si ritiene che il Conseil sia competente a determinare

(7) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 103. In caso contrario, non si tratta, a ben vedere, di attribuire la gestione dello status a un organo autonomo e indipendente, bensì di far slittare tale competenza dal Governo al Presidente della Repubblica. La diatriba riecheggia profili del dibattito italiano sul ruolo del capo dello Stato nella veste di presidente dell’organo, su cui g. u. rescigno, Quattro note, cit., il quale ritiene legittime nel quadro della costituzione italiana entrambre le intepretazio-ni. p. duez, Le Conseil Supérieur de la magistrature, cit., ritiene che la legge organica di attuazione abbia il compito di chiarire questo punto. Sostengono il rilievo autonomo del potere presidenziale, m. prélot, Précis de droit constitutionnel, Paris, dalloz, 1948, p. 537, e m. duverger, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1955, pp. 508 e 552.

(8) cons. etat, arrêt Brissaud del 7 giugno 1957, citazione in l. montanari, Il go-verno della magistratura, cit., p. 104.


la graduatoria di avanzamento. In mancanza di una normativa di at-tuazione – solo nell’aprile 1948 sarebbe stato presentato un disegno di legge, mai adottato, che prevede la soppressione della commissione di avanzamento – è il Conseil d’Etat a sciogliere definitivamente la que-stione: adito dal Ministro della giustizia, il supremo organo di giustizia amministrativa afferma che la costituzione ha implicitamente abrogato la commissione di avanzamento e attribuito al Conseil una competen-za esclusiva in materia. Trattandosi di un potere proprio dell’organo con rilevanza esclusivamente interna, la graduatoria non è sottoposta a obbligo di controfirma, necessaria invece per i decreti di nomina, che esprimono un potere formalmente presidenziale (9). La determinazione della graduatoria è dunque un potere esclusivo del Conseil, sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello formale.

L’applicazione delle norme costituzionali incontra tuttavia sin dai primi mesi del 1947 le resistenze del Ministro della giustizia e dei suoi uffici. nonostante l’insistenza di Auriol, il Ministro si rifiuta di trasferire al Conseil le strutture che sino a quel momento avevano svolto sotto la sua autorità una funzione preliminare rispetto alla fase deliberativa – principalmente la gestione dei fascicoli relativi ai singoli magistrati (10). L’allora ministro André Marie afferma che nulla lo obbliga ad abban-donare il potere direttivo nei confronti del personale di quegli uffici – organizzazione e bilancio del Conseil dipendono infatti dal Ministro – e ritiene inopportuna la creazione di due direzioni distinte del Personale, una per l’ala giudicante e l’altra per quella requirente, posto che non era nelle intenzioni del costituente rompere il principio di unità della ma-gistratura. Secondo il Ministro, la Commission du Personnel del Conseil avrebbe avuto un semplice diritto d’ispezione («droit de regard») sulla direzione corrispondente del Ministero (11).

(9) cons. etat, Adda, 20 dicembre 1957. Vedi anche cons. etat, sieur Ratzel, 21 gennaio 1954 e cons. etat, sieur Taddei, 9 ottobre 1959 (ma siamo qui già in regime di vigenza della costituzione del 1958).

(10) Auriol così afferma: «Io ritengo – e il CSM è unanime – che la direzione del personale debba passare direttamente al consiglio della magistratura, tutta la direzione del personale, salvo la sotto-direzione relativa alle nomine del Pubblico ministero […], quindi dossiers e direzioni devono passare al consiglio superiore della magistratura per tutto quanto concerne i magistrati giudicanti», citazione in a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 376.

(11) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 259. Il disegno di legge relativo al funzionamento del Conseil prevede dunque che i consiglieri possano ottenere dal Ministro della giustizia (e dal Ministro della Francia d’oltre-mare per i magistrati non metropolitani) la comunicazione dei fascicoli.


nonostante le forti resistenze, l’attività del Conseil sotto la IV Repubblica riguarda principalmente l’esercizio delle competenze relati-ve allo status dei magistrati, e in particolare la redazione della graduato-ria di avanzamento, che assorbe gran parte del lavoro consiliare. La po-litica del Conseil risulta essere particolarmente selettiva; essa prende in considerazione tre criteri: anzianità, situazione familiare e merito. nella procedura di valutazione, l’organo privilegia le informazioni provenien-ti dai primi presidenti e procuratori generali di corte d’appello e dai presidenti e procuratori della Repubblica dei grandi tribunali, i quali sono invitati a recarvisi frequentemente, nonostante il Ministero della Francia d’Oltremare opponga spesso resistenza per i magistrati di quei territori. Si ritiene che proprio il processo di valutazione, che riposa principalmente sulle informazioni raccolte dai capi degli uffici giudizia-ri, abbia consentito un rafforzamento della gerarchia, e particolarmente quella dei primi presidenti di corte d’appello e dei presidenti dei grandi tribunali. Un secondo effetto legato alla riduzione dei passaggi dal par-quet al siège e viceversa, rilevata con preoccupazione dall’UFM, è inol-tre l’ampliamento del fossato tra magistratura requirente e magistratura giudicante (12).

Per quanto riguarda il processo decisionale, si stabilizza la prassi per cui la discussione di una questione è rinviata nel caso in cui il Presidente della Repubblica ritenga esigua la maggioranza raggiunta. Inoltre, le nomine dei primi presidenti tendono a essere operate in accordo con il Ministro della giustizia. Tutto ciò evidenzia da un lato la volontà di raggiungere il consenso più ampio possibile sulle nomine e, più in gene-rale, sull’esercizio delle funzioni dell’organo, dall’altro l’atteggiamento di self-restraint del Presidente della Repubblica. ciò comporta inoltre che la politica delle nomine portata avanti dal Conseil nel periodo preso in considerazione non abbia mai suscitato gravi polemiche, come sa-rebbe poi invece avvenuto sotto la V Repubblica. Sarebbe certamente interessante analizzare le nomine alle funzioni più delicate, quali sono quelle direttive a livello non solo di cassazione, ma anche di appello e di tribunale, soprattutto per l’area parigina e di altri grossi centri urbani. Per limitarsi, a titolo di esempio, alle funzioni di Primo presidente della corte di cassazione, sotto la IV Repubblica si succedono a tale carica

(12) «Paradoxalement – nota e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit. p. 200 – cette cassure a contribué à accélérer l’avancement des magistrats du parquet par rapport aux magistrats du siège et a sans doute augmenté l’importance du parquet dans le fonctionnement de la justice».


Paul Mongibeaux, nominato nel 1945 al posto di charles Frémicourt, Henri Picard, nel 1950, e nicolas Battestini, nel 1955, le cui nomine non danno luogo come detto a contestazioni di sorta (13).

nemmeno l’esercizio dei poteri disciplinari – che è peraltro molto limitato – dà luogo a critiche di rilievo. Anche in tale ambito forti sono le resistenze dell’amministrazione ministeriale, in particolare nella tra-smissione della documentazione necessaria all’istruttoria (14). Al di là delle autorità titolari del potere di esercitare l’azione disciplinare, tra

(13) Mongibeaux e Picard fanno entrambi parte della Haute cour de justice che processa il maresciallo Pétain.

charles Frémicourt (Lens, 27 settembre 1877) è nominato Primo presidente della corte di cassazione il 2 ottobre 1937. nel corso della sua carriera, è giudice supplente a Lille (1902), sostituto ad Hazebrouck (1907) e Valenciennes (1910), procuratore della Repubblica a doullens (1913) e Péronne (su sua richiesta, 1913), di nuovo sostituto a Lille (su sua richiesta, 1913). nel 1918 è nominato per tre anni segretario del procura-tore generale della corte d’appello di Parigi. In seguito è sostituto presso il tribunale della Senna (1921), sostituto del procuratore generale della corte d’appello di Parigi (1926), quindi direttore del gabinetto del Ministro della giustizia Louis Barthou (1926), direttore del Personale (1926) e degli Affari civili (1928). È quindi nominato consigliere di Stato in servizio straordinario nel 1928, presidente del tribunale della Senna (1932), Procuratore generale presso la corte di cassazione (1936).

Henry Picard (Tulle, 30 luglio 1885) è nominato Primo presidente della corte di cassazione il 31 maggio 1950. nel corso della sua carriera, è giudice a Saumur (1911), procuratore della Repubblica a château-chinon (1919), Baugé (su sua richiesta, 1919) e Tulle (1924). È nominato sostituto presso il tribunale della Senna (1928) e sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1934) e capo di gabinetto del Ministro della giustizia Henry Lémery dal 17 ottobre al 4 novembre 1934. È consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia Auriol dal giugno all’ottobre 1937. nominato avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (1937) e messo a di-sposizione del Procuratore generale della corte di cassazione (1939), è quindi avvocato generale di cassazione (1940) e primo presidente della corte d’appello di Parigi (1945).

nicolas Battestini (calvi, 21 agosto 1893) è nominato Primo presidente della corte di cassazione il 3 agosto 1955. nel corso della sua carriera, è tirocinante presso la corte d’appello di Bastia (1916), rédacteur presso il Ministero della giustizia (1918) e rédacteur principal (1921; nel 1920 è distaccato presso la segreteria particolare del Ministro della marina). dopo aver proseguito la propria carriera come MAcJ fino ad essere nominato vicedirettore degli Affari penali (1931), diviene consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1936). nel 1928 è consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giu-stizia césar campinchi e direttore degli Affari penali. È quindi nominato consigliere di cassazione (1940), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia Paul Ramadier (1946) e presidente di sezione presso la corte di cassazione (1947).

(14) Se relativamente alla nomina la costituzione dà indicazioni di tipo procedurale, per quanto riguarda l’esercizio della funzione disciplinare essa rimanda alla legge, non definendo perciò l’effettiva estensione del relativo potere in capo al Conseil e i mezzi attraverso cui esercitarlo.


le quali è compreso lo stesso Conseil, il comportamento del magistrato è anzitutto oggetto di un rapporto dei dirigenti della giurisdizione, in base al quale la commissione decide se proseguire o meno l’indagine, fungendo dunque da filtro. dopo aver sentito l’interessato, essa propo-ne al plenum l’archiviazione o la prosecuzione della procedura (15).

b) L’«administration des tribunaux judiciaries».

La definizione della nozione di «administration des tribunaux ju-diciaires» costituisce uno dei principali nodi problematici del sistema disegnato dalla costituzione del 1946. ciò si spiega con la novità che la nozione rappresenta rispetto alle competenze classiche degli organi di autogoverno della magistratura, laddove erano i dirigenti delle corti a detenere tradizionalmente alcuni poteri in materia. L’idea di un’esten-sione materiale delle competenze è presente in Assemblea costituente nelle proposte del gruppo socialista, in cui si evoca il controllo del buon funzionamento dei servizi giudiziari, mentre Auriol parla di amministra-zione dei tribunali. Intesa in senso ampio, la nozione di «amministra-zione dei tribunali giudiziari» – dove la specificazione sembra dunque escludere i tribunali amministrativi (16) – fa da pendant alla soppressio-ne del Ministro della giustizia (17), presente anch’essa nella proposta socialista.

La nozione rimanda in principio all’idea di gestione materiale e fi-nanziaria delle corti; ciò non scioglie l’ambiguità relativa all’estensione effettiva di questo ambito di competenza. Secondo alcuni, «amministrare i servizi giudiziari significa organizzare sul piano concreto le giurisdizioni e gli organi giudiziari, dotare corti e tribunali di magistrati, assicurarne la ripartizione e l’avvicendamento tra le differenti funzioni, vegliare alla razionale ripartizione dei funzionari, assicurare la presenza degli ausiliari presso i tribunali, gestire la carriera dei magistrati e la disciplina degli agenti giudiziari nel loro insieme». Si tratta di un’interpretazione molto ampia, che comprende funzioni svolte dal nostro cSM, ma anche com-petenze, come quelle relative agli ausiliari di giustizia, che in Italia sono riservate al Ministro attraverso la clausola di salvaguardia dell’articolo 110

(15) Il magistrato compare di fronte al Conseil, eventualmente accompagnato da un avvocato, dopo comunicazione del dossier.

(16) r. tunc, Les attributions du Conseil supérieur de la magistrature, in RA, 1954, 41, p. 543.

(17) p. lampué, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 1086.


della costituzione (18). Inoltre, il dato testuale dell’articolo 84 finisce per includere nella nozione anche la gestione dei membri della magistratura requirente, ponendosi perciò in visibile conflitto sotto il profilo logico con altre disposizioni costituzionali, che limitano le competenze in materia di status al ramo giudicante.

nei fatti, la formula dell’articolo 84 della costituzione rimane let-tera morta: la gestione materiale e finanziaria di corti e tribunali resta di competenza degli uffici direttamente dipendenti dal Ministro men-tre gli interventi del Conseil sul funzionamento delle giurisdizioni sono assai limitati. dopo un primo periodo di conflittualità, il Conseil ac-cetta che, in nome della rapidità delle decisioni, il Ministero mantenga la responsabilità dell’amministrazione materiale e finanziaria di corti e tribunali; l’organo rivendica tuttavia un potere di controllo a partire dalle statistiche sui carichi di lavoro delle giurisdizioni. Tale controllo si rivela tuttavia velleitario, a fronte del mancato invio delle statistiche da parte del Ministero, che costringe il Conseil a rivolgersi ai capi di giurisdizione o a reperire le informazioni nel corso di missioni ispettive, rese a loro volta di difficile realizzazione per la estrema limitatezza dei fondi a disposizione dell’organo (19). Sotto il profilo normativo, l’unico intervento in materia consiste nella legge n. 1366 del 22 luglio 1947 di riforma dell’organizzazione della corte di cassazione, il cui articolo 69 impone alla corte l’obbligo di inviare annualmente al Conseil un rap-porto riguardante le cause decise, i tempi dei giudizi e i procedimenti ancora pendenti (20).

Sempre nell’ambito dell’amministrazione degli organi giudiziari, il Conseil attua, soprattutto nel corso della prima consiliatura, una politica di direzione attraverso l’elaborazione di istruzioni di carattere generale che esprimono una funzione di tipo paranormativo. A titolo di esem-pio, possono menzionarsi la circolare del 3 ottobre 1950 riguardante le modalità di trasferimento d’ufficio dei magistrati assegnati nei territori d’oltremare, realizzabile solo dietro parere dell’assemblea generale dei magistrati della circoscrizione, o quella del 22 novembre 1950 relativa ai poteri dei procuratori generali dei territori d’oltremare sui magistrati

(18) contro questa interpretazione estensiva, r. tunc, ibidem. La ammette invece, almeno in termini astratti, p. lampué, ibidem.

(19) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 379.(20) «Il sera fait rapport annuellement au conseil supérieur de la magistrature de la

marche des procédures et de leurs délais d’exécution. Un état complet des affaires non jugées, avec l’indication pour chacune de la date du pourvoi et de la chambre saisie, sera joint à chaque rapport annuel».


giudicanti. Quest’ultima, in particolare, costituisce una vera e propria circolare normativa di natura interpretativa della costituzione in mate-ria di amministrazione delle giurisdizioni (21).

Occorre poi sottolineare il ruolo assunto nella prima consiliatura dal Presidente Auriol in termini di direzione della politica giudiziaria: ad esempio allorché, nel gennaio 1948, convoca i primi presidenti e i procuratori generali di corte d’appello per richiedere una repressione efficace dei reati di natura economica, o, nello stesso periodo, esprime un giudizio positivo sulla maniera in cui il presidente del tribunale della Senna sta conducendo il processo Joanovici (22).

La lettera dell’articolo 84, comma secondo, della costituzione non sembra invece ricomprendere la possibilità di intervenire con poteri propositivi o consultivi nel processo di redazione dei testi normativi: at-tività riconducibili a una funzione più ampia di partecipazione alla rego-lazione del sistema giudiziario. ciononostante, sin dai primi mesi dalla sua istituzione, il Conseil si dedica a tale attività attraverso la commission de l’Administration, che traccia un ambizioso programma di riforma (23). Sono da menzionare in particolare il rapporto sullo statuto della ma-gistratura approvato in seduta plenaria il 14 giugno 1950, che avrebbe ispirato il disegno di legge successivamente presentato in Assemblea, il progetto di statuto dei magistrati della Francia d’oltremare e i progetti di riforma del giudice istruttore e del reclutamento; proprio il Conseil ha inoltre preconizzato l’istituzione di un Institut des hautes études judi-ciaires, progetto sotto la cui ombra sarebbe nato il Centre national d’étu-des judiciaires. Anche in tale ambito Ministro della giustizia e Conseil, per mezzo del suo presidente, esprimono posizioni divergenti.

In mancanza di una normativa di attuazione che attribuisca all’organo un potere di elaborazione di testi normativi – cosa che peraltro il disegno di legge presentato in Assemblea nell’aprile 1948 esclude espressamente –, il Ministro vi si oppone in maniera determinata; a nessun proget-to del Conseil è dato seguito, con la motivazione dell’impossibilità di trasmettere in consiglio dei ministri un testo emanante da un organo

(21) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 296 s.(22) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit. p. 304. Joseph Joanoivici era un com-

merciante francese di origini ebraiche accusato di collaborazionismo e condannato nel 1949 a cinque anni di detenzione.

(23) Questo programma copre ambiti disparati: la costituzione di un consiglio di radiodiffusione dei dibattiti giudiziari, la riforma statutaria, la riforma del giudice istrut-tore e della magistratura d’oltremare, la protezione del magistrato contro gli attacchi di cui sia oggetto nell’esercizio delle sue funzioni.


irresponsabile (24). La motivazione, utilizzata anche nel dibattito italia-no, risulta certamente tendenziosa, poiché non si vede cosa implichi l’irresponsabilità del Conseil in ordine alla presentazione (non diretta-mente da parte sua, bensì da parte del Ministro) del testo in consiglio dei ministri, il quale potrebbe o meno darvi seguito. non si tratta, in-somma, di un potere di iniziativa legislativa, bensì di una funzione sup-porto dell’attività del Ministro – e non anche del Parlamento, come è avvenuto nella prassi del cSM italiano nell’esercizio dei suoi poteri con-sultivi – in materia di politica legislativa in ambito giudiziario.

Il Governo si limita solo ad ammettere – la disposizione è contenuta nel disegno di legge presentato nell’aprile 1948, mai giunto al termine dell’iter – che il Conseil consulti d’ufficio tutti i progetti di decreto (e non dunque i disegni o i progetti di legge) relativi allo statuto dei magistrati giudicanti e all’amministrazione delle giurisdizioni. Rifiuta ciononostan-te allo stesso tempo che il Conseil fornisca pareri sugli stessi, con la giustificazione di un utilizzo politico dei pareri per via del collegamen-to di alcuni membri con l’Assemblea attraverso i partiti che li hanno “candidati” (25).

c) La tutela dell’indipendenza dei magistrati.

L’articolo 84 della costituzione fa poi riferimento alla funzione di tu-tela dell’indipendenza dei magistrati, attribuita direttamente al Conseil. Se si può ritenere che detta funzione implichi una ruolo meno tecnico e più politico dell’organo, non si rinviene tuttavia nei testi di attuazione della normativa costituzionale una definizione esatta della stessa, cosicché il Conseil risulta sprovvisto di strumenti giuridici volti a far cessare o san-zionare le violazioni dell’indipendenza dei magistrati. Vi è in particolare, e si tratta dell’opinione dominante, chi ritiene che «assurer l’indépendance est une position en principe dépourvue d’effets juridiques. en présence d’une violation, le conseil n’aurait d’autre ressource que de protester, et au besoin d’en appeler à la conscience publique» (26). Se da un lato si afferma la non rilevanza giuridica della funzione generale di tutela dell’in-dipendenza, dall’altro si ammette tuttavia un potere consiliare di ester-

(24) Allorché il Conseil annuncia di aver prodotto un testo di riforma del giudice istruttore, che avrebbe reso quest’ultimo completamente indipendente dal procuratore generale e quindi dal Governo, l’allora Ministro della giustizia Lecourt afferma che un simile progetto è già all’esame dei suoi uffici, intendendo così neutralizzare e rendere obsoleto in partenza il testo del Conseil.

(25) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 379.(26) r. tunc, Les attributions du Conseil, cit., p. 543.


nazione: «peut-être trouvera-t-on à cette disposition constitutionnelle des effets inattendus, et d’ailleurs heureux. Puisque le conseil supérieur est spécialement chargé d’assurer l’indépendance des magistrats on doit admettre que tout ce qu’il fait est conforme à cette indépendance […] Il n’est pas impossible que le conseil supérieur puisse faire office d’inter-médiaire entre les divers pouvoirs public et les magistrats du siège ou de l’instruction, et dire lui-même tout ce qu’il estime pouvoir être dit sans qu’il y a atteinte véritable à l’indépendance judiciaire» (27).

Anche in quest’ambito il Conseil assume poteri di propria iniziativa, i quali si esplicano principalmente sotto forma di messaggio e di ester-nazione. nel suo ampio programma di riforma, lo stesso Conseil fa inol-tre riferimento all’esigenza di dotare l’organo di strumenti attraverso cui intervenire in difesa di un magistrato oggetto di attacchi nell’esercizio delle sue funzioni.

Secondo Paul duez, la legge organica avrebbe dovuto precisare la disposizione (28); egli ipotizza l’attribuzione al Conseil del potere di “al-lertare” indirettamente il Comité constitutionnel previsto dall’articolo 91 della costituzione dell’incostituzionalità di una legge per il tramite del Presidente della Repubblica o del consiglio della Repubblica. Si tratta di una proposta particolarmente interessante, che attribuendo al Conseil poteri di iniziativa in materia sembra allo stesso tempo esclude-re che esso possa rapportarsi autonomamente agli altri poteri nella veste di garante dell’indipendenza della giustizia. Secondo lo stesso autore, oggetto principale della disposizione dell’articolo è peraltro la protezio-ne dell’inamovibilità prevista per i magistrati giudicanti e del diritto alla progressione di carriera a partire dalla redazione della graduatoria (29). egli dà qui un’interpretazione restrittiva della nozione di tutela dell’in-dipendenza dei magistrati, che è ridotta entro l’ambito dell’amministra-zione della giurisdizione: si tratta della stessa interpretazione del Conseil d’Etat che, nella decisione Falco et Vidaillac dell’aprile 1953, afferma che il Conseil supérieur de la magistrature «a pour mission essentielle de garantir l’indépendance de la magistrature en participant à la nomina-tion des magistrats et en assurant leur discipline» (30).

(27) Ibidem.(28) p. duez, Le Conseil Supérieur de la magistrature, cit.(29) La funzione di tutela dell’indipendenza dei magistrati avrebbe dunque inglo-

bato i poteri di in materia di amministrazione della giurisdizione, secondo una lettura corrispondente a quella restrittiva delle titolo IV della costituzione italiana.

(30) ce, Falco et Vidaillac, 17 aprile 1953; g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 269.


La funzione di garante dell’inamovibilità del Conseil ha modo di espli-carsi in due occasioni in particolare. La prima è l’applicazione dei decreti del 16 ottobre 1953 (31), che comportano la soppressione di alcuni posti e di riflesso una situazione di mobilità in seno al corpo (32). nell’ottica del pieno rispetto del principio di inamovibilità, che implica l’assenso del magistrato all’assegnazione, il Conseil realizza il riassorbimento dei magi-strati “al seguito” in tempi molto lenti, al fine di poter rispettare la volontà dei singoli magistrati. La stessa prudenza dimostra il Conseil nel 1956, nel processo di reintegrazione post-coloniale dei magistrati che esercitano le proprie funzioni in Tunisia e in Marocco. Maggiore difficoltà incontra in-vece l’organo nel tutelare l’indipenza dei magistrati d’oltremare di fronte al perpetuarsi della prassi che considera il loro status distinto da quello dei magistrati metropolitani, poiché sottoposti all’autorità del Ministro dell’oltremare (33). Inoltre, nelle circolari sopra menzionate, elaborate in molti casi dietro sollecitazione dell’UFM, il Conseil ricorda come il ricorso alle misure di trasferimento d’ufficio debba considerarsi eccezionale (34) e precisa che la costituzione ha implicitamente abrogato le disposizioni che attribuivano ai procuratori generali dei territori poteri sui magistrati giudicanti (35).

(31) Infra p. 252.(32) I magistrati i cui posti sono soppressi sono assegnati à la suite presso altre corti

e tribunali e messi a disposizione dei primi presidenti per ogni designazione tempora-nea entro la corcoscrizione della corte d’appello, in attesa della nomina definitiva; il decreto (art. 6) precisa che questi magistrati avrebbero ottenuto un posto comportante un trattamento salariale equivalente a quello percepito in precedenza e che avrebbero beneficiato dell’inamovibilità, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 292.

(33) L’art. 2 del decreto del 22 agosto 1928, che costituisce la prima disciplina or-ganica della magistratura d’oltremare, dà al procuratore generale di ciascun territorio (capo dei servizi giudiziari e responsabile di fronte alla maggiore autorità amministrativa del territorio stesso) il potere di trasferire per esigenze del servizio i magistrati sia giudi-canti che requirenti; i procuratori facevano largo uso di questo potere, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 295.

(34) Ad esempio, la circolare del 3 ottobre 1950, dove il Conseil raccomanda anche di chiedere il parere dell’assemblea generale dei magistrati, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 296.

(35) circolare del 22 novembre 1950. Occorre ricordare come, nel 1950, il Ministro dell’oltremare Paul coste-Floret abbia riaffermato il principio di inamovibilità per i giu-dici d’oltremare, pur ammetendo attenuazioni dello stesso «in ragione delle condizioni particolari di funzionamento dell’amministrazione nei territori d’oltremare». Il Conseil d’Etat avrebbe anch’esso dato all’art. 2 del decreto del 19 dicembre 1957 (disciplinante il nuovo statuto della magistratura d’Oltremare) un’interpretazione inequivoca, confer-mando come esso, nel permettere trasferimenti d’ufficio, facesse esclusivo riferimento ai magistrati requirenti, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 297.


come anche nell’ambito dell’amministrazione della giurisdizione, il Conseil si serve inoltre di missioni di informazione al fine di verificare le con-dizioni di esercizio delle proprie funzioni da parte dei magistrati giudicanti.

Il secondo e più ampio ambito di intervento del Conseil è appunto la tutela della magistratura o di singoli magistrati di fronte ad attacchi di diversa provenienza. Questi interventi si sostanziano in messaggi, indi-rizzati principalmente al Governo, aventi a oggetto il rispetto del prin-cipio di indipendenza in occasione di polemiche che, viste da una pro-spettiva anglosassone, assumono alcuni tratti del contempt of Court. La funzione di tutela dell’indipendenza è qui considerata come protezione dei magistrati (di tutti i magistrati, giudicanti e requirenti, posto che il secondo comma dell’articolo 84 non opera distinzioni di sorta) «contre toute intervention intempestive et […] toute menace, quelle que soit l’origine ou la forme, qui risquerait de porter atteinte non seulement à leur indépendance, mais aussi à leur prestige et à leur dignité» (36).

È il caso, ad esempio, delle critiche di cui sono oggetto, a opera di parlamentari ed esponenti del Governo, alcune decisioni rese in casi sen-sibili, quali, nei primi mesi del 1950, il proscioglimento degli operai del-la società Gaz de France entrati in sciopero nonostante la precettazione (ritenuta illegale dal tribunale), o l’orientamento di self-restraint tenuto, sempre dai tribunali di primo grado, nei confronti di esponenti comunisti coinvolti in agitazioni politiche contro l’estensione del servizio di leva (37).

(36) così g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 298.(37) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 300. In un caso, nell’aprile 1950, il

tribunale di Brest, rifacendosi alla prassi della III Repubblica, ritiene di non poter giu-dicare due deputati comunisti arrestati in flagranza di reato nel caso in cui l’Assemblea nazionale non si pronunci sulla sospensione dell’immunità parlamentare. La decisione è all’origine delle proteste da parte dei deputati di centro-destra, tra cui lo stesso deputato MRP Teitgen. Le violente polemiche che ne seguono – il presidente del Partito radicale e futuro Ministro della giustizia Martinaud-déplat arriva ad affermare che «c’est plus la fermeté des hommes publics que le respect de la séparation du pouvoir qui peut rendre aux magistrats la conscience de leur mission!», citazione in g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 301 – e la comunicazione del consiglio dei ministri al Presidente della Repubblica (considerato qui come presidente del Conseil) in base alla quale l’atteggia-mento dei magistrati frena l’azione del Governo spingono il Conseil a ricordare il valore assoluto del principio della separazione dei poteri e la dipendenza dei magistrati dalla sola loro coscienza. Allo stesso tempo, il Conseil ricorda però che le decisioni criticate sono state rese da singoli giudici, e la necessità di ristabilire al più presto la collegialità in tutti i tribunali, il che lascia leggere tra le righe una critica alla sostanza delle decisioni stesse. È stato peraltro fatto notare come i giudici coinvolti, pur non avendo subito alcun tipo di sanzione, siano oggetto di misure quali l’esclusione dalle udienze penali e il trasferimento in tribunali di minore importanza.


In altri casi, l’intervento del Conseil non riguarda tanto le polemi-che di cui sono oggetto le decisioni dei singoli magistrati o dei collegi giudicanti, quanto piuttosto l’atteggiamento poco ortodosso dello stes-so Governo o di alcuni componenti della magistratura: ciò evidenzia il carattere bidirezionale della funzione di tutela dell’indipendenza. È il caso ad esempio allorché il Ministro della giustizia emana una circolare indirizzata ai procuratori generali invitandoli a comunicare la composi-zione dei tribunali che si fossero dimostrati eccessivamente indulgenti nei confronti degli illeciti relativi al mercato nero. Il Conseil interviene in seguito alla lettera di denuncia inviatagli nell’agosto 1948 dall’UFM. Lo stesso fa il Conseil quando sempre l’UFM richiama l’attenzione sul procuratore generale presso la corte di appello di nîmes che critica du-ramente i magistrati che hanno interpretato in senso moderato la legi-slazione penale sui conflitti di lavoro (38).

Il Conseil ha anche l’occasione di lamentare le pressioni eccessive su-bite dai giudici istruttori, ottenendo che il ministro André Marie annunci un progetto di legge relativo alla riforma dei loro rapporti con il pubblico ministero o che il Ministro Robert Lecourt ricordi per mezzo di circolare ai procuratori generali che le sue direttive non possono essere utilizzate per attentare alla indipendenza dei giudici istruttori, perché questo magi-strato è «seule responsable de ses décisions, qu’il doit prendre seul» (39).

Tuttavia, dopo una prima fase di “attivismo”, il Conseil adotta un atteggiamento di self-restraint, limitandosi a trasmettere al Ministro del-la giustizia – unico organo abilitato a esercitare l’azione disciplinare – le segnalazioni relative ai magistrati oggetto di critiche (40); atteggiamento di self-restraint che è mantenuto anche di fronte ai casi di violazione dell’indipendenza realizzata con l’istituzione di una giustizia “d’ecce-zione” nel corso della guerra d’Algeria (41), nel processo degli indipen-dentisti malgasci, nell’incriminazione dei membri del Rassemblement démocratique africain e del Front de libération nationale. In breve, tra il 1954 e il 1959 il Conseil finisce per identificarsi come organo di gestione e appendice governativa piuttosto che come organo di controllo (42).

(38) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 299.(39) Il testo della circolare è riportato in Le Pouvoir judiciaire, maggio 1948.(40) come negli affaires Laurent e dominici, su cui g. masson, Les juges et le pou-

voir, cit., p. 302 s.(41) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., pp. 312-316.(42) Ad esempio, allorché nel 1955 l’UFM si rivolge al Conseil per esprimere stu-

pore di fronte ai ricorrenti attacchi alla magistratura, questo si limiterà a rivolgersi al Ministro della giustizia senza fare pubbliche dichiarazioni. La mancata reazione avrebbe


1.2. L’incerta collocazione istituzionale del conseil.

Il passaggio del Conseil della IV Repubblica da una fase di attivi-smo della prima consiliatura a una di self-restraint risulta largamente influenzata dall’evoluzione del sistema politico e dalle caratteristiche delle personalità che compongono l’organo e dal ruolo che queste – in particolare il Presidente della Repubblica – assegnano all’organo.

Le elezioni dell’Assemblea nazionale del novembre ‘46 confermano la tendenza evidenziata dalle elezioni dell’Assemblea costituente, con due importanti novità: la riacquisizione della primazia da parte del PcF e la tensione crescente tra questo e il MRP, nel contesto di opposizione bipolare che scaturisce dalla dottrina Truman e dall’adozione del Piano Marshall tra il marzo e il giugno ‘47 (43). Il 16 gennaio 1947 le due assem-blee legislative riunite in congresso eleggono Presidente della Repubblica il presidente dell’Assemblea nazionale Vincent Auriol, che come si è detto dà una lettura attiva del ruolo di garanzia del Presidente. Il primo gover-no, diretto da Paul Ramadier, si presenta come governo di unità nazio-nale, riunendo gran parte dell’arco politico, dai moderati ai comunisti. Questa formula, che vede la solidarietà di tutti i partiti rappresentati in Assemblea nazionale, consente l’immediata approvazione della norma-tiva di attuazione relativa all’elezione dei consiglieri laici e dei togati del Conseil, diversamente da quanto avviene in Italia, dove il ridotto scarto temporale tra il compromesso costituzionale e il deteriorarsi delle condi-zioni politiche alla base del compromesso stesso avrebbero ritardato di due lustri l’attuazione delle disposizioni costituzionali.

provocato tensioni in seno al Conseil, a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 389. «Mais pourquoi faire au csm un procès d’intention. certes, il n’a pas réagi au procès des Malgaches ni aux procès indignes du RdA et plus tard aux poursuites enga-gées contre les membres du FLn. Il a admis dans le silence la torture. Mais pourquoi veut-on qu’il ait été différent des autres institutions républicaines ? c’était la débandade générale. comment attendre autre chose qu’un silence complice d’une institution pré-siédée dans sa second phase par un Président de la République falot et conservateur, composé d’hommes qui n’avaient pas de tripes et qui ne croyaient pas le moins du monde à la vocation de défenseur des droits de l’homme de l’institution dont ils fai-saient partie. […] c’est plutôt la justice en général qu’il faudrait mettre en accusation en se souvenant du rôle peu glorieux qu’elle avait eu pendant Vichy et l’Occupation et dont on ne pouvait rien attendre tant qu’elle ne serait pas renouvelée.», e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 201.

(43) La contrapposizione MRP/PcF è rafforzata dai risultati dell’elezione del consiglio della Repubblica (24 novembre / 8 dicembre ‘46) che danno una maggioran-za schiacciante ai due partiti.


Il Conseil si installa il 28 marzo 1947, in concomitanza con l’emergere delle prime tensioni tra i partiti della compagine di governo. A distanza di pochi mesi, la caduta del primo governo Ramadier segna la fine del tripar-titismo e l’avvio della politica della Troisième force, prima con il governo Ramadier II quindi con il governo Schuman. Ma già tra il marzo e l’otto-bre sorgono i primi conflitti che avrebbero segnato la prima consiliatura.

a) Imputabilità sostanziale, controfirma e controllo della legalità dei decreti di nomina.

Già durante il primo governo Ramadier s’impone la questione dell’e-stensione e soprattutto delle modalità di esercizio dei poteri del Presidente della Repubblica: in breve, la questione della responsabilità e dell’imputa-bilità degli atti emanati in base all’articolo 84, e in particolare dei decreti di nomina dei magistrati giudicanti. Anche qui, come in altri casi, il pro-blema origina dal confronto tra il testo dell’aprile e quello dell’ottobre. Si è detto che in base all’articolo 112 del primo progetto costituzionale, il Presidente della Repubblica esercita il potere di nomina «en conseil», mentre in base al testo adottato nell’ottobre la nomina avviene «sur pro-position du conseil». La differente formulazione comporta una diversa impostazione in merito alla titolarità degli atti di nomina: nel primo caso, titolare del potere è il Conseil, o al limite l’organo complesso costituito dal Conseil e dal Presidente della Repubblica, che lo presiede; nel secon-do caso, il Conseil non è titolare di un potere con rilevanza esterna nella dinamica dei poteri pubblici, bensì interno, coinvolgendo esclusivamente i rapporti tra esso e il Presidente della Repubblica, in quanto suo presi-dente. Si è visto come sia la prassi che la giurisprudenza amministrativa si orientino nel senso di considerare sostanzialmente collegiale il pote-re di nomina ex articolo 84. Tuttavia, l’imputazione formale degli atti di nomina al Presidente della Repubblica pone le questioni dell’obbligo di controfirma ministeriale degli stessi e dell’ammissibilità di un controllo da parte della giurisdizione amministrativa dei medesimi atti, che hanno natura anche materialmente amministrativa. Si tratta di questioni che sor-gono in termini simili anche nel dibattito italiano (44).

Quanto alla controfirma degli atti di nomina, il Governo aderisce a una lettura strettamente parlamentare, mentre il Presidente Auriol op-pone a questa interpretazione rigida le intenzioni del costituente, volte a

(44) Sulla controfirma, f. sorrentino, I poteri normativi del CSM, cit., p. 40 ss. Il ricorso è ammesso in Italia attraverso il riferimento all’art. 25 della costituzione, senza che ciò escluda il carattere autonomo del cSM.


consentire un ruolo del Governo nell’amministrazione della giustizia at-traverso la sola inclusione nel Conseil del Ministro della giustizia, in qua-lità di vicepresidente (45). come è affermato dal relatore in Assemblea, l’obbiettivo è di creare all’interno dello schema organizzativo dei poteri pubblici un organo autonomo, in grado in quanto tale di garantire l’in-dipendenza del potere giudiziario. Tra i primi a cogliere la potenziale ambiguità del sistema messo in piedi dal costituente nel 1946 è Georges Vedel il quale – pur favorevole a una lettura del Conseil in termini di autonomia in contrapposizione alla giurisprudenza del Conseil d’Etat – rileva nel 1949 come l’efficace funzionamento delle disposizioni volte alla tutela dell’indipendenza della giustizia dipenda dalla capacità del Presidente della Repubblica di operare come organo attivo di garanzia, arbitro al di sopra dei partiti (46). In sostanza, ciò implica affermare la legittimità (sebbene non l’opportunità) di una lettura restrittiva delle disposizioni costituzionali. Il Conseil d’Etat – al quale la questione viene sottoposta dal Ministro della giustizia André Marie – ritiene obbligato-ria la controfirma ministeriale per i decreti di nomina, in ragione della loro imputazione formale al Presidente e dell’irresponsabilità di questo nel quadro di una stretta logica parlamentare (47). La suprema giuri-sdizione amministrativa esclude invece la controfirma per gli atti che stabiliscono la graduatoria di avanzamento (48).

(45) «Toute nouveauté dérange les habitudes; voici que le président du conseil des ministres et le garde des Sceaux veulent soumettre les actes du président de la République au contreseing, c’est-à-dire substituer au pouvoir judiciaire la responsabilité du pouvoir exécutif devant le Parlement; ils tirent argument du titre VI. Il s’agit d’une contradiction entre le juridisme sec et rigoureux et l’esprit éclatant de la constitution. Les constitutions ont voulu créer une fonction judiciaire pleinement indépendante des deux autres. Les nominations sont faites par le conseil supérieur qui dresse les avance-ments et non sur proposition. Placer ces nominations sous le contreseing du gouverne-ment, c’est permettre à celui-ci d’exercer son contrôle sur cette fonction indépendante. A quel conflit n’aboutirait-on pas si le Parlement pouvait interpeller le gouvernement sur la nomination des juges?», v. auriol, Journal du septennat, cit., p. 153, citazione in g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 257.

(46) g. vedel, Cours de droit constitutionnnel, Paris, 1948-1949, p. 461.(47) Art. 38 della costituzione del 1946: « chacun des actes du président de la

République doit être contresigné par le président du conseil des ministres et par un ministre».

(48) Le Pouvoir judiciaire, novembre 1947. nell’esercizio del potere di nomina, il Presidente esercita dunque un potere proprio nella veste di autorità che dispone di una frazione del potere esecutivo, mentre nel decretare la graduatoria si limita a interinare una decisione del Conseil, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 257 s. Questo parere è d’altro canto preceduto il 24 marzo da un altro parere secondo il quale anche i decreti


nel sistema messo in piedi nel 1946-47, la questione della giusti-ziabilità degli atti di nomina dipende strettamente dalla soluzione della questione della controfirma (49): una volta stabilito che ogni atto è assun-to dal Presidente della Repubblica come tale, e perciò controfirmato, e non nella veste di presidente del Conseil, ne deriva necessariamente la giustiziabilità dell’atto medesimo da parte della suprema giurisdizione amministrativa. In un celebre caso del 1949 all’attenzione del Conseil d’Etat, il commissario del governo Odent afferma nelle conclusioni che «l’intervention constitutionnellement obligatoire du conseil supérieur dans la procédure qui aboutit à nommer les magistrats du siège ne [mo-difie] pas le caractère d’actes administratifs des décrets de nomination et n’[est] pas de nature à faire disparaître le contrôle de légalité» (50). Il fatto che la nomina del Presidente faccia seguito a una presentazione del Conseil non esclude dunque il ricorso dei giudici contro i relativi atti. La presentazione costituisce una garanzia supplementare a quelle già esi-stenti, tra le quali è da includere il controllo da parte del Conseil d’Etat.

b) L’incompleta attuazione delle disposizioni costituzionali.

Il secondo aspetto problematico del funzionamento del Conseil con-cerne l’(in)attuazione delle stesse disposizioni costituzionali. Pur non prevedendo l’adozione di una disciplina organica relativa allo statuto della magistratura – come avrebbero richiesto, al pari della costituzione francese del 1958, la VII disposizione transitoria della costituzione italiana (51) – la costituzione dell’ottobre 1946 rimanda alla legge la

di grazia sono sottoposti a controfirma: e ciò, nonostante l’art. 35 della costituzione attribuisca tale diritto al Presidente «en conseil». Occorre però notare come l’art. 113 del progetto dell’aprile affermasse che «Le conseil supérieur de la magistrature exerce le droit de grâce». La differenza redazionale tra il testo dell’aprile e quello dell’ottobre può forse giustificare la giurisprudenza del Conseil d’Etat, ma non spiega la differenza tra la formula del «President en conseil» e quella del potere presidenziale esercitato «surpro position du conseil».

(49) Sotto la III Repubblica, il Conseil d’Etat esclude la propria competenza sugli atti del Conseil, trattandosi di un organo coincidente con la corte di cassazione che svolge unicamente funzioni diciplinari. Le decisioni delle commissioni di avanzamento così come i decreti ministeriali di nomina sono invece naturalmente sottoposte al con-trollo della giurisdizione amministrativa, trattandosi di atti assunti nell’esercizio della funzione esecutivo-amministrativa.

(50) cons. etat, Veron-Reville, 27 maggio 1949.(51) Art. 64 della costituzione francese del 1958, comma terzo: «Une loi organique

porte statut des magistrats». VII disposizione transitoria della costituzione italiana, com-ma primo: «Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la costituzione, continuano a osservarsi le norme dell’ordinamento


definizione delle modalità di esercizio dei poteri del Conseil e quindi, indirettamente, della normativa sulla progressione di carriera, sulla di-sciplina e più in generale sulla tutela dell’indipendenza dei magistrati. Le difficoltà incontrate nell’approvazione di questa legge, come anche di una normativa aggiornata sullo statuto dei magistrati o sull’organiz-zazione giudiziaria (52), si spiegano, almeno per i primi anni di vigenza della costituzione, con le summenzionate divergenze in merito all’in-terpretazione stessa delle previsioni costituzionali: intraprendere seria-mente l’iter legislativo avrebbe comportato il ravvivamento di queste divergenze, o il loro riemergere qualora fossero sopite (come si può dire lo siano dal 1950). In seguito, influisce certamente l’assorbimento della politica francese da parte delle questioni di ordine internazionale, in connessione con le continue crisi di governo e l’estrema instabilità della titolarità del Ministero della giustizia, contandosi ben dodici ministri tra il febbraio 1947 e il maggio 1958 (53).

di conseguenza, l’unica normativa di attuazione – di natura regola-mentare – consiste nei due decreti già menzionati del 16 ottobre 1953 e in un decreto del 27 maggio 1955, le cui modalità di adozione evi-denziano quella che sarebbe stata una caratteristica fondante dell’or-dinamento giudiziario francese anche sotto la V Repubblica, e cioè il fatto di far derivare le regole statutarie da un atto dell’esecutivo anziché dell’organo di rappresentanza assembleare.

i) L’inattuazione legislativa.

In occasione dei dibattiti sullo statuto dei membri del Conseil, il Ministro della giustizia André Marie annuncia un disegno di legge relativo al funzionamento del Conseil che è presentato in Assemblea nazionale dal governo Schuman il 20 aprile 1948. esso prevede la sop-pressione della commissione di avanzamento, conformememente alla menzionata giurisprudenza del Conseil d’Etat, e l’assegnazione delle re-lative competenze al Conseil. A questo spetta il potere di presentazione e la redazione della graduatoria di avanzamento. Alla presentazione del

vigente». Questa disposizione è rimasta a lungo inapplicata, sino all’adozione della legge n. 44 del 28 marzo 2002.

(52) Sui tentativi fatti tra il 1944 e il 1945, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 284.

(53) nel corso degli undici anni di vita della IV Repubblica si sono infatti succeduti ventitre governi e dodici differenti Ministri della giustizia, alcuni dei quali sono stati più volte titolari del dicastero.


Conseil è sottoposta anche la nomina alle funzioni di giudice istruttore e di giudice dei minori, nonché, infine, l’assegnazione delle onoreficenze.

L’assenso del Conseil è invece necessario per la nomina di un magi-strato giudicante alle funzioni requirenti (nomina che spetta evidente-mente al Ministro della giustizia, il quale interviene allo stesso modo per il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti).

L’esercizio del potere disciplinare è disciplinato in dettaglio, al fine di garantire un elevato livello di garanzia, in seguito al trasferimento al Conseil delle attribuzioni devolute alla corte di cassazione dagli articoli 13 e 14 della legge del 30 agosto 1883. Il Ministro della giustizia perde il mono-polio dell’azione disciplinare – innovazione importante se si considera che anche la prima disciplina di attuazione italiana conserva inizialmente tale monopolio – ormai estesa ai presidenti, ai procuratori generali e allo stesso Conseil, che lo esercita a partire dai ricorsi pervenuti al suo segretariato.

nulla è previsto in materia di tutela dell’indipendenza dei magistra-ti, mentre riguardo all’amministrazione degli organi giudiziari rilevano due sole norme, contenute nell’articolo 3 – possibilità per i membri del Conseil di svolgere missioni presso le corti e i tribunali – e nell’articolo 19 – obbligo di consultare il Conseil su tutti i progetti normativi (leggi e decreti) relativi alla magistratura giudicante e all’amministrazione degli organi giudiziari. Si tratta, soprattutto in merito a quest’ultimo punto, di una soluzione assai lontana dalle intenzioni del costituente, che evi-denzia la volontà del Governo di contenere la competenza dell’organo entro limiti ben definiti: gestione della carriera e protezione dell’indi-pendenza della funzione attraverso l’esercizio di funzioni di carattere essenzialmente gestionale-amministrativo. Il progetto non è peraltro discusso in assemblea, nonostante il tentativo di recupero effettuato dal governo Pinay nel 1952.

Le stesse difficoltà incontra l’iter di approvazione dello statuto dei magistrati, il cui progetto è presentato in Assemblea nazionale solo nel 1953, in coincidenza con la fine del mandato presidenziale di Auriol. Approvato dal Conseil con l’accordo dell’UFM, il testo consta di no-vantaquattro articoli, e consiste essenzialmente nella sistematizzazione di disposizioni contenute in testi sparsi (54).

Il progetto ribadisce il principio dell’unità della magistratura e af-ferma che «la giustizia è resa in nome del popolo francese da magistrati inamovibili che, nelle loro funzioni giurisdizionali, rispondono solo alla

(54) Il relatore Minjoz parla della necessità di «dotare i magistrati di uno statuto coerente, rimediare alla complessità della loro situazione e armonizzarla con l’istituzione del Conseil».


loro coscienza». esso ribadisce anche l’obligation de réserve, in virtù della quale i magistrati non possono fare deliberazioni di natura politica e manifestare ostitilità al principio o alla forma di governo repubbli-cana. È tuttavia riconosciuto il diritto di associazione, conformemente alla tendenza propria delle magistrature burocratiche contemporanee a strutturarsi in correnti.

In materia di reclutamento, l’esame professionale, ancora previsto da testi pur obsoleti, è sostituito dal concorso, che nell’ordinamento italiano ha invece copertura costituzionale, mentre l’accesso diretto alle funzioni giudiziarie è disciplinato in maniera minuziosa e sottoposto al controllo di una commissione ad hoc. È inoltre prevista la creazione di un Institut des hautes études judiciaires (IneJ) deputato alla formazione continua dei magistrati dal quarto grado in su che, dopo aver effettuato uno stage di un anno, sarebbero stati iscritti in graduatoria.

Innovative, almeno nei principi che esse pongono, sono le dispo-sizioni relative alla gerarchia giudiziaria, di cui è prevista la riduzione a cinque gradi. I magistrati avrebbero potuto essere promossi al grado immediatamente superiore conservando le funzioni e beneficiare di un avanzamento su base di anzianità con il passaggio ogni due anni da uno scalone (échelon) all’altro all’interno di ciascun grado. non può al ri-guardo non notarsi la comune ispirazione con le riforme intraprese in Italia tra la fine degli anni ‘60 e la metà degli anni ‘70.

Al progetto, mai adottato, si sarebbe ispirato il Governo nell’ema-nazione di due decreti nel quadro di una delega dell’Assemblea nazio-nale per il risanamento economico e finanziario (55). I due decreti inci-dono sull’organizzazione dei tribunali, che subisce leggere modifiche, ma soprattutto sull’avanzamento dei magistrati e sull’uniformazione dello statuto della magistratura d’oltre-mare, regolamentata ancora da disposizioni risalenti alla Monarchia di luglio – rette dal principio di specialità della legislazione coloniale – e sistematizzate dal decreto del 22 agosto 1928 (56).

Pur non intervenendo organicamente sullo statuto dei magistrati, il Parlamento legifera infine su alcuni aspetti specifici dell’organizzazione giudiziaria. con legge del 30 luglio 1947 (57) viene abolito l’Ispettorato dei servizi giudiziari, misura che si giustifica principalmente con le esi-

(55) decreti n. 1016 e n. 1017 del 16 ottobre 1953, adottati in base all’art. 5 della legge n. 1611 dell’11 luglio 1953.

(56) Supra, p. 242, nota 33.(57) Legge n. 1415 del 30 luglio 1947.


genze di economia di bilancio del Ministero della giustizia. nel 1951 sono estese ai magistrati alcune disposizioni della legge del 10 ottobre 1946 relativa allo statuto dei funzionari (58). Soprattutto, però, seppur con molto ritardo, è riformato lo statuto del giudice istruttore, che il codice di procedura penale poneva in una dipendenza funzionale e in parte amministrativa dal procuratore generale, il quale esercitava un potere di sorveglianza, potendo effettuare richiami nei suoi confronti e partecipando alla sua valutazione (notation) (59). Sotto il profilo fun-zionale, era il procuratore generale ad assegnare i dossiers tra i giudici istruttori di una stessa giurisdizione. Trattandosi di un tema sensibile, il Parlamento trova una soluzione di compromesso: soppressione del po-tere di sorveglianza e di richiamo e del potere di assegnazione dei singoli dossiers. Permane tuttavia una forte dipendenza funzionale, influenzan-do il procuratore lo svolgimento dell’istruzione attraverso il potere di richiedere l’adempimento da parte del giudice di alcuni atti essenziali, mentre continua a partecipare alla sua valutazione.

ii) L’attuazione per via regolamentare: i decreti del 1953 e del 1955.

con i due decreti del 1953 e del 1955 il governo modifica il profi-lo della carriera giudiziaria e interviene sullo statuto della magistratura d’oltremare.

Per quanto riguarda il primo aspetto, la normativa è ferma al decre-to del 21 luglio 1927, che aveva ridefinito la gerarchia giudiziaria, com-posta di quindici gradi. Il decreto n. 1018 del 16 ottobre 1953 li riduce dunque a cinque, quindi il decreto n. 724 del 27 maggio 1955 a quattro. Al fine di canalizzare la progressione di carriera, il passaggio da un gra-do all’altro è sottoposto al compimento di una determinata anzianità di servizio, variabile in funzione del grado, da dodici anni per il passaggio dal quinto al quarto a quattro anni per il passaggio dal secondo al pri-mo. Ogni grado è diviso in échelons, da due a sei a seconda del gra-do – e il tempo necessario per passare automaticamente da un échelon all’altro è di due anni. Il sistema consente una progressione di carriera “sul posto”, senza che sia cioè necessario un mutamento delle funzioni o della sede, e incorpora così l’idea della scissione tra grado e funzioni effettivamente esercitate: una soluzione dunque più prudente rispetto

(58) Legge n. 346 del 20 marzo 1951.(59) Si tratta rispettivamente degli artt. 57, 279 e 280 del codice di procedura pe-

nale. Il giudice istruttore era stato oggetto di un progetto di riforma del Conseil (vedi supra) e anche a delle proposte di legge. La legge n. 1426 è adottata il 31 dicembre 1957.


a quella realizzata in Italia con il meccanismo dei ruoli aperti. Inoltre, indifferentemente dall’échelon di appartenenza, ciascun magistrato ha vocazione a essere nominato a tutte le funzioni riferite a un determinato grado, senza condizione di anzianità alcuna nell’esercizio delle funzioni precedenti né di iscrizione alla graduatoria di avanzamento (60).

c) Le resistenze all’efficace funzionamento del conseil.

dopo una prima fase, breve e incompleta, di attuazione delle dispo-sizioni costituzionali, si sviluppa come detto una forte resistenza all’ef-ficace funzionamento dell’organo. All’origine è il confronto tra questo e il Ministro della giustizia, ma è evidente anche l’influenza di fattori di carattere sistemico. È stato infatti osservato che il Conseil disegnato nel 1946 avrebbe potuto efficacemente esercitare il ruolo assegnatogli nel permanere dei dati politici di partenza: «perché [il Conseil] potesse affermarsi e svilupparsi, sarebbe stato necessario che i suoi promotori, vale a dire socialisti e comunisti, potessero proseguire al potere la loro collaborazione. L’impegno dei socialisti nella via di una terza forza che escludeva i comunisti avrebbe progressivamente ridotto a nulla le vir-tualità del sistema che la destra privò man mano di contenuto» (61).

La resistenza proviene anzitutto dall’organo legislativo, con la man-cata adozione di una legge organica che disciplini il funzionamento e l’organizzazione interna del Conseil: nessuno dei due progetti presentati in Assemblea nazionale il 20 aprile 1948 e il 12 giugno 1952 comple-ta come visto l’iter legislativo. La sfiducia nei confronti dell’organo si sarebbe in seguito accentuata, come mette in luce la presentazione in Assemblea nazionale nel novembre 1955 di un progetto di legge che riconosce al Conseil solo poteri consultivi (62). Inoltre, il mutare delle geometrie in seno all’Assemblea nazionale conducono come si è visto al blocco delle designazioni dei membri esterni da parte dell’Assemblea, in assenza di un accordo tra le forze politiche (63), mentre la commis-sione Giustizia dell’Assemblea nazionale concede pochissime udienze al Conseil. In generale, i parlamentari «se méfient d’une institution qui menace d’échapper à leur contrôle et de réduire leurs moyens d’inter-vention sur la justice, qui prétend se dérober au jeu classique de la

(60) Le eccezioni alla regolare progressione di carriera così stabilita, indicate dalle disposizioni non abrogate del decreto del 1927, furono comunque poco utilizzate da parte del Conseil.

(61) e. Bloch, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit.(62) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 266.(63) Vedi supra p. 188 ss.


responsabilité parlementaire, imposer à ses membres une autonomie envers les groupes parlementaires qui les ont choisis, ou encore inter-dire le système des recommandations» (64).

Le resistenze provengono inoltre dall’esecutivo. Si tratta dell’oppo-sizione ministeriale soprattutto in materia di amministrazione degli or-gani giudiziari e di tutela dell’indipendenza della magistratura (65). Per quanto riguarda il primo aspetto, si riscontra come visto il rifiuto oppo-sto dall’allora Ministro André Marie – ma le resistenze coinvolgono in realtà l’apparato amministrativo nel suo insieme, restìo a perdere le pro-prie prerogative tradizionali (66) – al trasferimento al nuovo organo degli uffici cui è attribuito il compito di preparare le decisioni relative alla carriera dei magistrati. Questi uffici consistono in una struttura abba-stanza leggera comprendente una sezione per le corti e i tribunali e una sezione per i giudici di pace, inglobata nella direzione del Personale, dipendente direttamente, come del resto le altre direzioni – direzione degli Affari civili (dAcS), direzione degli Affari penali e della grazia (dAcG) e direzione dell’Amministrazione penitenziaria (dAPS) – dal gabinetto del Ministro, composto prevalentemente da magistrati (67). Le ragioni del mancato trasferimento degli uffici come anche dell’esi-guità del bilancio del Conseil – direttamente dipendente da quello del Ministero della giustizia – vanno ricercate nella chiara intenzione di evi-tare la costituzione di un «secondo Ministero della giustizia» in nome del principio di unità della magistratura. Il Ministro ammette solo che la commissione del Personale del Conseil abbia il diritto di visionare la documentazione conservata presso la omonima direzione del Ministero. La costituzione avrebbe insomma istituito un potere di monitoraggio del Conseil sull’esercizio delle attribuzioni del Ministero (68).

Sotto altro profilo, il Governo si rifiuta di prendere in considera-zione e di sottoporre alle camere i progetti di riforma definiti in seno al Conseil, vuoi rigettandoli vuoi vanificandoli attraverso il loro affos-samento nei meandri della burocrazia ministeriale. L’atteggiamen- to del Conseil rompe infatti con la tradizione secondo la quale il Ministro

(64) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 380.(65) La resistenza dei Ministri della giustizia all’efficace funzionamento del Conseil

trascende le appartenenze politiche. Auriol afferma tuttavia che il più ostile («testardo») sia stato il ministro MRP R. Lecourt, ministro tra il 1948 e nel 1949 (e poi ancora tra il 1957 e il 1958).

(66) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 377 s.(67) p. durand-Barthez, Histoire des structures du ministère de la justice, cit.(68) Contra, g. vedel, Cours, cit., p. 461.


della giustizia costituisce il motore di ogni riforma dell giustizia presen-tando a nome del Governo i progetti preparati dai suoi servizi.

Inoltre, i mezzi a disposizione del Conseil sono estremamente li-mitati, così da costringerlo «à s’organiser à sa façon, sans personnel, hormis un sécretaire général, quelques dactylos et huissiers» (69), mentre addirittura l’organo non dispone sino al 1952 di locali – si riunisce infat-ti al piano terra del Ministero della giustizia, in Place Vendôme – e di un proprio apparato amministrativo, se si esclude un ufficio di segreteria ristretto creato con decreto del 16 marzo 1947 e ampliato con il decreto n. 1044 del 26 ottobre 1953.

Le resistenze all’efficace funzionamento del Conseil provengono poi paradossalmente proprio da settori della stessa magistratura, nel quadro di un processo di autonomizzazione e di rafforzamento del personale giudiziario ministeriale che si sviluppa sul finire della III Repubblica (70) e conosce un forte slancio dopo la Liberazione, dove il Ministero costi-tuisce un canale privilegiato di accesso alle funzioni giudiziarie elevate e lo stesso personale ministeriale si trova in una condizione di stabilità a fronte dell’instabilità cronica del Governo e dei titolari ministeriali (71). È un fenomeno, questo, non molto dissimile da quello rilevabile in Italia proprio nello stesso periodo, antecedente e in parte anche successivo all’istituzione del Conseil, dove si riscontra una forte opposizione della gerarchia giudiziaria largamente rappresentata in seno all’AnM (72).

d) La riconduzione del conseil a organo non autonomo attraverso la giurisprudenza del conseil d’etat.

Se riguardo al regime degli atti di nomina la giurisprudenza del Conseil d’Etat non è decisiva in merito alla riconduzione del Conseil supérieur a organo non autonomo e di natura formalmente ammi-nistrativa – giustificandosi la giustiziabilità degli stessi con esigenze di garanzia giurisdizionale – significativa è invece la nota decisione Falco et Vidaillac del 17 aprile 1953, oggetto all’epoca di vive criti-che da parte della dottrina. All’attenzione della suprema giurisdizione amministrativa è il ricorso di due giudici di pace contro la decisio-ne dell’ufficio elettorale costituito presso la corte di cassazione ex

(69) J.-p. royer, Histoire de la justice, cit., p. 859.(70) Supra p. 116 ss.(71) a. Bancaud, Normalisation d’une innovation, cit., p. 387.(72) Solo nel 1957, in occasione dell’Assemblea generale di napoli, si assiste ai primi

sussulti che avrebbero portato alla modifica dell geometrie interne all’AnM.


art. 7 della legge n. 235 del 1° febbraio 1947 (73), la quale proclama l’elezione di Marcel Hamiaut, membro supplente nella precedente consiliatura e dimissionario nel 1951, a membro titolare del Conseil supérieur in rappresentanza del quarto collegio (giudici di pace) (74). Pur rigettandolo nella sostanza, il Conseil d’Etat ritiene recevable il ricorso in ragione del fatto «qu’il résulte des attributions conférées au conseil supérieur de la magistrature par les articles 35 et 84 de la constitution de la République française que cette institution qui a pour mission essentielle de garantir l’indépendance de la magistrature en participant à la nomination des magistrats et en assurant leur disci-pline, fait partie de l’organisation de l’ensemble du service judiciaire». La riconduzione del Conseil supérieur a componente dell’apparato amministrativo della magistratura al pari di qualunque altro orga-nismo incardinato nelle strutture ministeriali – e in mancanza di un testo legislativo che abbia «attribué au conseil supérieur le pouvoir de procéder lui-même à la vérification des pouvoirs de ses membres» (la legge del 1° febbraio parla infatti solo di spoglio e proclamazione dei risultati) –, comporta che «ledit conseil, en ce qui concerne les litiges relatifs à la régularité de sa composition et en particulier des élections par lesquelles il est pourvu à la désignation de certains de ses membres, relève de la compétence de la juridiction administrative» (75). Quanto all’impossibilità di ricorso contro la decisione del bureau pre-vista dall’articolo 8 della legge, il Conseil d’Etat ritiene che «le fait que le bureau préposé par l’article 7 de la loi du 1er février 1947 à la véri-fication des résultats des opérations électorales et à la proclamation de ces résultats est uniquement composé de représentants de la magis-trature […] n’[a] en effet pour conséquence de retirer audit bureau, dont les décisions n’ont d’ailleurs pas un caractère juridictionnel, le caractère d’autorité administrative qu’il tient de la mission même qui lui est confiée».

(73) Il bureau è incaricato di effettuare lo spoglio e di proclamare i risultati dell’ele-zione dei consiglieri togati; è costituito dal Primo presidente della corte di cassazione, dai presidenti di sezione e da quattro magistrati giudicanti scelti dal Ministro della giu-stizia in numero di uno per ciascuno dei quattro collegi elettorali.

(74) I ricorrenti ritengono inammissibile la rielezione a membro titolare di un magi-strato eletto come supplente nella consiliatura precedente.

(75) cons. etat, n. 24044 del 17 aprile 1953, Falco et Vidaillac; m. Waline, Le contrôle contentieux des élections au Conseil supérieur de la magistrature, in RDP, 1953, 3, pp. 448-458.


Le critiche alla decisione vertono principalmente sulla interpre-tazione estensiva della nozione di «organizzazione dei servizi giudi-ziari»: si esclude infatti che le operazioni elettorali possano essere considerate come una questione di pura organizzazione, e soprattut-to una misura organizzativa del potere esecutivo. Il fatto che l’ammi-nistrazione della giustizia dipenda ampiamente dalla maniera in cui l’indipendenza è garantita, e quindi dall’organizzazione delle elezio-ni e più in generale dal processo di formazione del Conseil, compor-terebbe l’esclusione dalla competenza del giudice amministrativo e l’attribuzione della verifica dei poteri al solo organo (76). In molti no-tano appunto come le argomentazioni del Conseil d’Etat si fondino su un’impostazione tradizionale, che avrebbe dovuto essere scartata di fronte alla novità introdotta dalla costituzione del 1946 (77). dal fatto che i costituenti avessero assegnato al Conseil supérieur la tute-la dell’indipendenza deriva infatti lo scivolamento da una missione amministrativa a una missione di diversa natura alla quale il popolo partecipa con un’elezione a doppio grado, che esclude l’intervento del Conseil d’Etat (78). In sintesi, il Conseil d’Etat nega al Conseil supérieur una natura sui generis rispetto agli altri organi ammini-strativi, riducendolo a nulla di più di un organo di amministrazione servente e disconoscendone il carattere autonomo che aveva inteso attribuirgli la costituzione (79).

2. 1959-1994.

L’analisi del funzionamento del Conseil nei trentacinque anni che vanno dal 1959 al 1994 sconta la difficile reperibilità delle informazioni, dovuta al principio della segretezza dei lavori dell’organo, alla limitatez-za dei documenti ufficiali, all’assenza di rapporti o statistiche nonché di studi o memorie, per via dello scarso interesse catalizzato da un organo considerato la longa manus del Presidente della Repubblica in materia giudiziaria (80).

(76) a. mathiot, in Juriclasseur périodique, 1953, II, p. 7558.(77) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 270.(78) liet-veaux, Le Conseil supérieur et la séparation des contentieux, in «RA»,

1953, p. 265.(79) g. vedel, Juriclasseur périodique, 1953, II, 7558. Vedi anche ch. eisenmann,

in Recueil Dalloz, 1953, p. 686.(80) come dimostra peraltro il fatto che l’organo si riunisce presso la presidenza

della Repubblica, art. 1 del decreto 305 del 19 febbraio 1951.


2.1. Il ripiegamento sull’attività di amministrazione dello status.

d’altro canto, l’attività del Conseil nella versione gollista è estrema-mente limitata, come risulta anche dal fatto che il tempo dedicato alla stessa è di circa due giorni alla settimana (81) e che il funzionamento dell’organo è gestito essenzialmente dal Presidente della Repubblica o dal Ministro della giustizia per il tramite del segretario generale, il quale determina sostanzialmente l’ordine del giorno, formalmente decretato dal Presidente, dietro parere del Ministro (82). L’attività consiste prin-cipalmente nel proporre al Presidente della Repubblica candidati alle funzioni di giudice di cassazione e di primo presidente di corte d’ap-pello – per un totale di meno di duecento magistrati – e nel fornire semplici pareri in ordine alle proposte di nomina degli altri magistrati giudicanti effettuate dal Ministro della giustizia. esso concorre inoltre, con proposte o pareri semplici, nelle altre misure concernenti lo status dei magistrati giudicanti (83).

L’attività con rilevanza effettiva in materia di gestione della carriera è limitata dunque ai livelli più alti della gerarchia, essendo i servizi giudizia-ri del Ministero della giustizia impiegati nella “scansione” della porzione più ampia della magistratura con funzione di filtro; ciò si collega in parte con la concezione che debré ha dell’organo, depositario a suo avviso di una missione più “alta” rispetto a quella circoscritta alla routine gestionale/amministrativa, e connessa piuttosto alla generica tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria (84). In tale ottica il Conseil perde le attribuzioni riconosciutegli alla fine degli anni ‘40 dal Conseil d’Etat in materia di reda-zione della graduatoria. Il Ministro si vede inoltre nuovamente ed espres-samente riconosciute alcune responsabilità in materia di organizzazione e amministrazione degli organi giudiziari, che esercita per mezzo del Conseil de l’organisation judiciaire (cOJ), organo interno al Ministero e a compo-sizione prevalentemente giudiziaria con funzione consultiva «sur toutes les questions concernant l’organisation judiciaire» (85).

(81) Secondo quanto afferma René Remond nell’audizione riportata in An, Rapport Floch, cit.

(82) non sono escluse tuttavia riunioni informali presiedute dal membro più anzia-no dell’organo, n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 241.

(83) La legge organica prevede alcuni casi eccezionali nei quali è invece richiesto il parere conforme dell’organo, n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 242.

(84) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 328. nell’idea di debré, peraltro, il Ministro della giustizia ha vocazione a esercitare la presidenza dell’organo.

(85) decreto n. 1281 del 22 dicembre 1958 «portant application de l’ordonnance n° 58-1273 du 22 décembre 1958 et relatif à l’organisation judiciaire». L’art. 10 prevede la


d’altra parte, la riduzione della gerarchia giudiziaria a due gradi, all’interno dei quali la progressione di carriera avviene in base all’anzia-nità, pur limitando la discrezionalità del Ministro non eslcude una sua larga influenza nel passaggio tra primo e secondo grado e nell’assegna-zione a funzioni specifiche (86).

La procedura di nomina alle funzioni di primo e di secondo grado – disciplinata dal decreto n. 1227 del 1958 – consta di due fasi. La prima consiste nella redazione della liste d’aptitude (per i magistrati che posso-no essere nominati alle funzioni del secondo gruppo del secondo grado) o del tableau d’avancement (per quelli appartenenti al secondo grado suscettibili di essere promossi al primo). La redazione delle liste – in ordine alfabetico, a partire dalle presentazioni dei dirigenti di corte tra-smessi al Ministro – è compito della commissione di avanzamento, che viene nuovamente istituita presso il Ministero della giustizia dall’ordi-nanza organica che fissa lo statuto dei magistrati. La sua composizione,

consultazione obbligatoria: «1. Sur les création et suppression de cour d’appel ou de tri-bunal de grande instance; 2. Sur toute création de juridiction modifiant la compétence d’attribution des cours d’appel, des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance». Il cOJ si riunisce su convocazione del Ministro della giustizia, almeno una volta all’anno (art. 11). nell’esercizio della propria funzione consultiva, inoltre, il cOJ è abilitato «à consulter les organisations professionnelles judiciaires, les organisations représentatives des intérêts économiques ou sociaux, ainsi que les administrations inté-ressées par la création ou la suppression envisagée». Tale organo, che può essere consul-tato su tutte le questioni concernenti l’organizzazione giudiziaria, deve essere consultato obbligatoriamente riguardo alla creazione e alla soppressione di corti d’appello e su ogni modifica delle competenza delle giurisdizioni; è composto dal Primo presidente della corte di cassazione, del Procuratore generale, da un consigliere di Stato, dal primo presidente e dal procuratore generale della corte d’appello di Parigi, da un conseiller maître presso la corte dei conti, da due procuratori generale, da un presidente di tribu-nale di grande istanza, da un procuratore della Repubblica e dai membri del consiglio di amministrazione del Ministero della giustizia. Artt. 9 e 12 del decreto 1281. Sulla recente soppresione del cOJ, infra p. 352.

(86) L’art. 6 del decreto n. 1277 stabilisce inoltre che nessun magistrato possa pas-sare alle funzioni di MAcJ senza aver superato un esame ed esercitato funzioni giurisdi-zionali; questa disposizione è tuttavia abrogata dal decreto n. 1173 del 28 ottobre 1961. Limitazioni sono anche stabilite per il distacco presso i gabinetti ministeriali o altre strutture dell’amministrazione (per i quali sono rischiesti quattro anni di esercizio delle funzioni). Infine, possono essere nominati in corte di cassazione solo i Primi presidenti e i Procuratori generali, i presidenti di camera e gli avvocati generali con un minimo di anzianità, il presidente, il procuratore generale e il procuratore aggiunto del tribunale di grande istanza della Senna.


che evidenzia il rinnovato ruolo della gerarchia (87), consente una me-diazione preventiva tra magistratura e istanze ministeriali, assicurando d’altra parte una certa influenza al direttore dei Servizi giudiziari. In base all’ordinanza organica il Conseil esprime un primo parere non vin-colante sulla graduatoria (88).

La seconda fase consiste nella scelta effettiva dei magistrati a partire dalla lista e dalla graduatoria. Rispetto a tale scelta il Conseil esprime il parere non vincolante o la proposta a seconda delle funzioni giudicanti sulla base del rapporto di uno dei suoi membri. durante le riunioni formali, è prassi che il direttore dei Servizi giudiziari e il segretario gene-rale dell’organo assistano alle sedute; le decisioni sono prese, con voto segreto, con una maggioranza di cinque membri.

Quanto ai pareri, l’organo si riunisce con una frequenza di una volta al mese in «petit conseil» sotto la presidenza del Ministro della giusti-zia, al fine di esaminare il progetto di proposta, relativo a un solo nomi-nativo, del Ministro stesso, che successivamente sottopone la proposta al Presidente della Repubblica (89). La prassi ha evidenziato una genera-le sintonia tra i progetti di proposta del Ministro e il parere dell’organo – anche per via degli scarsi mezzi a disposizione di quest’ultimo al fine di raccogliere le informazioni –, mentre nel caso di pareri sfavorevoli il Ministro tende a ritirare il progetto (90).

Al fine di fomulare le proposte, il Conseil si riunisce per l’esame dei dossier individuali una volta ogni tre mesi all’eliseo in «grand conseil», sotto la presidenza del capo dello Stato. Se nel caso del parere il ruolo di filtro è esercitato dal Ministero e, ancora più a monte, dalla commis-sione di avanzamento, in questo caso tale ruolo è svolto dal segretario generale. di fatto, si afferma la prassi di candidare, alle funzioni di cas-sazione, i presidenti di sezione e gli avvocati generali della corte d’ap-pello di Parigi, secondo una politica fortemente improntata al principio

(87) Primo presidente e Procuratore generale di cassazione, sei magistrati nominati dal Ministro della giustizia a partire da una lista definita dal bureau della cassazione, e i sei direttori del Ministero, g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 341. Una legge del 20 febbraio 1967 avrebbe leggermente modificato la composizione, con l’aumento dei magistrati a otto (quattro magistrati di cassazione e quattro di corti e di tribunale) e l’inclusione dell’Ispettore generale dei servizi giudiziari, p. lampué, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 1090.

(88) Lista e graduatoria sono quindi firmate dal Presidente della Repubblica e pub-blicate sul Journal officiel.

(89) Il quale, secondo a. Besson, Le Conseil supérieur, cit., non dovrebbe parteci-pare al voto, bensì limitarsi a raccogliere le proposte e i pareri formulati dal Conseil.

(90) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 242.


gerarchico. Per le proposte di nomina alle funzioni di primo presidente di corte d’appello, i margini di scelta sono più ampi, ed è soprattutto rispetto ad esse che, prima delle sedute plenarie sotto la presidenza del capo dello Stato, si tengono riunioni preliminari di carattere informale in cui è direttamente coinvolto il direttore dei Servizi giudiziari e delle cui deliberazioni è informato il Presidente della Repubblica (91), al fine di evitare situazioni di conflitto tra i diversi attori che intervengono nel processo.

È stato osservato che l’intervento del Conseil nel corso della pro-cedura non è del tutto «inutile, permettendo di attirare l’attenzione su obiezioni che avrebbero potuto sfuggire al Governo», ma ciononostante «esso non ha effetto dirimente», stante il carattere non vincolante dei poteri dell’organo (92). Secondo un’altra prospettiva, il Ministro della giustizia avrebbe invece potuto agire in maniera arbitraria solo con la «complicità» o in presenza di un atteggiamento passivo della commis-sione e del Conseil (93). In tal senso, il ruolo del Conseil sarebbe stato incisivo solo nel caso di divergenze tra il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia, come avrebbe dimostrato la prima esperienza di coabitazione nella seconda metà degli anni ‘80 (94).

Un ruolo decisivo può invece essere giocato dal Conseil nell’eserci-zio del suo potere di proposta, poiché se è il Ministro della giustizia a far pervenire la lista dei magistrati suscettibili di nomina, l’organo può inserire nella lista magistrati che dalla lista siano stati esclusi; qualora inoltre il Presidente della Repubblica rifiuti le proposta, il Conseil può reiterarle al fine di far prevalere il proprio punto di vista. diversamente dalla prassi della IV Repubblica, il Conseil presenta tuttavia una rosa di nomi e non un unico candidato, rendendo il potere presidenziale sostanziale e non più di semplice interinazione.

(91) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 243 s.(92) p. lampué, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 1094.(93) Su questo v. g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 344.(94) In fase di coabitazione il Conseil ha dimostrato maggiori margini di manovra

anche nell’esercizio delle funzioni in materia disciplinare, ad esempio allorché ha reso un avis de relaxe del procuratore della Repubblica di Valence (drôme), che il Ministro A. chalandon intendeva sanzionare, con l’accusa di aver pronunciato, nel corso dell’u-dienza di inaugurazione dell’anno giudiziario, un discorso considerato eccessivamente critico nei confronti della politica proibizionista del governo, Les motifs de l’”avis de relaxe” du procureur Apap L’indépendance des magistrats du parquet est égale à celle des magistrats du siège, in Le Monde, 21 novembre 1987.


La politica delle nomine, peraltro difficilmente valutabile data la carenza delle fonti, conferma le critiche che al livello di lettura forma-le delle disposizioni costituzionali e legislative sono operate in merito all’assenza di garanzie effettive dalle influenze dell’esecutivo: la com-parazione tra il periodo gollista e il periodo mitterandiano – analizzati rispettivamente da G. Masson e da A. Bancaud (95) – evidenzia come le nomine tendano a favorire determinati “percorsi” di carriera ritenuti “sospetti”. di qui l’assimilazione del Conseil ai conseils gouvernamen-taux istituiti in seno ai diversi rami della fonction publique (96), operata in seno agli ambienti associazionistici e sindacali ma mitigata da parte della dottrina (97), che ne comporterebbe l’incapacità di garantire una reale imparzialità delle nomine giudiziarie.

Per il periodo gollista, nel corso degli anni ‘60 sono stati nomina-ti ai vertici giudiziari magistrati propriamente gollisti: è il caso, in par-ticolare, di Maurice Aydalot, nominato Procuratore generale pres-so la corte di cassazione nel 1962, in sostituzione di Antoine Besson che non intratteneva relazioni eccellenti con il generale de Gaulle, e Primo presidente nel 1967, e di Adolphe Touffait, nominato pri-mo presidente della corte d’appello di Parigi nel 1962 in sostituzione di Marcel Rousselet, inviso al Generale, e Procuratore generale presso la corte di cassazione nel 1967 (98). nel periodo mitterandiano si rile-

(95) g. masson, Les juges et le pouvoir, cit., p. 432 ss., a. Bancaud, Le paradoxe de la gauche au pouvoir, cit.

(96) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 245.(97) c. Brechon-moulenes, L’impossible définition du Conseil supérieur de la magis-

trature?, in RDP, 1973, 3, p. 650.(98) Maurice Aydalot (Gondrin, Gers, 22 giugno 1905 – 8 ottobre 1996), è sostituto

procuratore a Grenoble (1933), Reims, Versailles (1936), Parigi (1937-46), ivi procura-tore aggiunto (1947) e procuratore della Repubblica (1951), procuratore generale pres-so la corte d’appello di Parigi (1957), Procuratore generale presso la corte di cassazione (1962-67) e Primo presidente (1967).

Adolphe Touffait (Rennes, 29 marzo 1907 –12 marzo 1990) è giudice sup-plente nel distretto della corte d’appello di douai, successivamente di Parigi (1933-1936), sostituto presso il tribunale di évreux (1936-1940), procuratore del-la Repubblica presso il Tribunale di évreux (1940), direttore del servizio di ricerche dei crimini di guerra (1946), direttore di gabinetto del Ministro delle Forze armate (1947-1949), direttore di gabinetto del Ministro di Stato incaricato dell’informazione (1949-1953), direttore di gabinetto del vicepresidente del consiglio (1953), pri-mo sostituto al Tribunale della Senna (1954-1956), direttore di gabinetto del Ministro della giustizia (1957-1958), procuratore della Repubblica presso il Tribunale della Senna (1958-1961), consigliere alla corte di cassazione (1961), Ispettore generale dei servizi giudiziari (1962), primo presidente della corte d’appello di Parigi (1962-1968),


va una forte compromissione con il potere politico di una parte del sindacalismo giudiziario – essenzialmente il SM – seppure prevalen-temente per quanto concerne la nomina a funzioni nell’Amministra- zione centrale (99); le nomine ai vertici giudiziari seguono naturalmente percorsi maggiormante strutturati, come evidenzia lo scarto tra l’afferma-zione politica del gollismo e la nomina ai vertici di magistrati di impronta propriamente gollista (100), ma è significativo che nel 1984 sia nominato Procuratore generale presso la corte di cassazione Pierre Arpaillange, il quale nel corso degli anni ‘70 ha intrattenuto relazioni con alcune fra-zioni del Syndicat, distinguendosi per l’opposizione portata nei confron-ti della politica del Ministro di Alain Peyrefitte alla fine del decennio, e che sarà Ministro della giustizia tra il 1988 e il 1990 (101). nell’estate del 1988 si realizza inoltre un mouvement judiciaire di una certa ampiezza, con il rinnovo della gerarchia giudiziaria: sono nominati Pierre drai alla Prima presidenza della corte di cassazione, in sostituzione di Simone Rozès, Pierre Bezio alla Procura generale presso la medesima corte, in sostituzione di P. Arapaillange nominato Ministro della giustizia, Myriam ezratty alla prima presidenza della corte d’appello di Parigi in sostituzio-ne di Pierre drai, e Pierre Truche alla procura generale della medesima corte d’appello in sostituzione di Yves Monnet (102). È stato detto che il periodo giscardiano, con le nomine di Albert Monguilan e di Pierre Bellet a Primo presidente di cassazione (rispettivamente nel 1975 e nel 1977) e soprattutto di Robert Schmelck a Procuratore generale (1979) e a Primo

Procuratore generale presso la corte di cassazione (1968-1976), giudice presso la corte europea di giustizia dal 26 ottobre 1976 al 6 ottobre 1982.

(99) Les nominations dans la hiérarchie L’Union syndicale des magistrats s’estime mal aimée à la chancellerie, in Le Monde, 3 marzo 1989.

(100) Simone Rozès (Parigi il 29 marzo 1920) è avvocato tirocinante a Parigi (1947), ivi giudice supplente (1949) attachée titulaire a Bourges (1950), sostituto distaccato presso il Ministero (1953), capo del gabinetto del Ministro della giustizia (1958), giudice (1962) quindi vicepresidente del tribunale di grande istanza di Parigi (1969), direttrice della “education surveillée” presso il Ministero della giustizia (1973), presidente del tribunale di grande istanza di Parigi (1976-81), membro del comitato per la lotta contro la delinquenza e la prevenzione del crimine presso le nazioni Unite (1977), avvocato generale presso la corte europea di giustizia (1981), Primo presidente della corte di cassazione (1984-88).

(101) s. enguéléguélé, Situer “l’Appel de Genève”, cit., p. 159, il quale rileva tut-tavia come Arpaillange intrattenga tra la metà degli anni ‘60 e la metà degli anni ‘70 rapporti di tipo trasversale.

(102) L’installation de la nouvelle hiérarchie judiciaire «Sérénité» des uns, «amer-tume» des autres, in Le Monde, 22 luglio 1988.


presidente di cassazione (1980) (103), segna invece un «retour à la tradi-tion démochrate-chretienne» (104).

Quanto all’attività disciplinare, essa risulta assai limitata, con una media di meno di due decisioni all’anno tra il 1970 e il 1993 (105).

non si registrano, inoltre, interventi del Conseil in materia di tutela dell’indipendenza della magistratura, mentre, in particolare nel corso degli anni ‘60, il principio di inamovibilità è oggetto di reiterate vio-lazioni operate in diverse occasioni anche sotto forma regolamentare: successivamente alla riforma del 1959 che sopprime i giudici di pace e riforma la carte judiciaire, quando, diversamente da quanto avvenu-to nel 1953, il Ministro effettua numerose nomine d’ufficio, senza cioè l’assenso dei magistrati, nonostante le proteste dell’UFM e con l’avallo del Conseil (106); nella fase terminale della crisi algerina, con la sospen-sione di ogni garanzia nei dipartimenti algerini e l’introduzione delle procedure di délégation o di assegnazione sous les drapeaux dei singoli magistrati (107); al momento del riassorbimento dei magistrati prove-nienti dall’Algeria; o, infine, in seguito alla soppressione di alcuni posti effettuata con il decreto n. 464 del 27 maggio 1969 (108).

(103) Robert Schmelck (Sarreguemines, Moselle, 25 agosto 1915 – 17 febbraio 1990) è avvocato tirocinante a Sarreguemines (1936), distinzione all’esame professionale di accesso in magistratura (1943), giudice a Beauvais (1943), incaricato al Ministero della giustizia (1944), distaccato presso il commissariat aux Affaires allemandes et autrichien-nes quindi al Ministero degli affari esteri (1946-55), direttore della giustizia dell’Alto commissariato francese in Germania, membro del gabinetto del Ministro della giustizia Robert Schuman (1955), capo della sezione economica della procura della Senna (1956), membro del gabinetto del Ministro della giustizia (1957), primo sostituto presso il tri-bunale della Senna e consigliere tecnico del Ministro della giustizia edmond Michelet (1959-60), procuratore generale ad Algeri (1960-61), direttore dell’Amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia (1961-64), avvocato generale presso la corte di cassazione (1964), primo avvocato generale (1975-84), commissario del governo pres-so il tribunal des conflits (1967-72), presidente del comitato europeo per le questioni criminali presso il consiglio d’europa (1972-75), capo di gabinetto del Ministro della giustizia (1974-76), Procuratore generale presso la corte di cassazione (1979), Primo presidente (1980-84), giudice francese presso la Cour suprême des restitutions (dal 1964), membro della corte permanente d’arbitrato dell’Aja (dal 1981).

(104) s. enguéléguélé, Situer “l’Appel de Genève”, cit., p. 159.(105) Per un totale di 39 decisioni in 24 anni. Tra il 1960 e il 1969, la media è di poco

superiore, ma sempre sotto le due decisioni all’anno, comprendendovi però quelle rela-tive ai magistrati requirenti, che non rientrano nell’ambito di competenza del Conseil.

(106) Su cui a. Besson, Le Conseil supérieur, cit.(107) g. masson, Les juges, cit., p. 386 ss.(108) g. masson, Les juges, cit., p. 420 ss.


2.2. Rilevanza di altri soggetti istituzionali nella gestione del sistema giudiziario.

diversamente da quanto avviene sotto la IV Repubblica nel periodo corrispondente grosso modo alla presidenza di Vincent Auriol, il Conseil supérieur rimane dunque, per ragioni legate alla sua fisionomia istitu-zionale, sostanzialmente escluso dalla dinamica dei poteri. Sotto forme differenti, sono altri i soggetti istituzionali, interni ed esterni all’autorità giudiziaria, che assorbono di fatto una serie di funzioni di tutela gene-rale dell’indipendenza e gestione in senso lato del sistema giudiziario già esercitate dal Conseil sotto la IV Repubblica. Rispetto alla tutela dell’indipendenza, la costituzione prevede come visto una funzione di assistenza del Conseil nei confronti del Presidente della Repubblica, e l’articolo 12 dell’ordinanza organica n. 1271 del 22 marzo 1958 specifi-ca che l’organo può essere consultato dal Presidente della Repubblica, caratterizzandone in senso passivo il ruolo. Ancor prima del silenzio normativo, è poi la limitatezza dei mezzi materiali e finanziari a dispo-sizione a escludere di fatto la possibilità di un’attiva partecipazione alla gestione del sistema giudiziario esplicantesi nell’amministrazione quoti-diana delle singole giurisdizioni o piuttosto nella partecipazione ai pro-cessi di redazione normativa.

a) L’associazionismo giudiziario.

Il primo soggetto di cui tener conto è l’associazionismo giudiziario il quale, estromesso dal perimentro consiliare, instaura una dialettica intensa – la quale, sotto la IV Repubblica, vede protagonista il Conseil o piuttosto il suo presidente – con il Ministro della giustizia, il Governo e l’opinione pubblica. Si è detto che nel corso degli anni ‘60 l’associa-zionismo giudiziario, escluso dal Conseil supérieur, attraversa una pro-cesso di articolazione con la creazione dell’APM, orientata su posizioni conservatrici, e dell’AAAJ, da cui nasce, l’8 giugno 1968, il SM, collo-cato su posizioni di contestazione interna della gerarchia e di critica sociale e politica (109). nel decennio successivo, un’altra evoluzione è

(109) In base all’art. 3 dello Statuto del SM, obbiettivi dell’associazione sono: «- veiller à ce que l’Autorité judiciaire puisse excercer sa mission en toute indépendance; - étudier et promouvoir toutes les réformes nécessaires concernant l’organisation et le fonctionnement de la Justice, ainsi que le recrutement, la formation et la carrière des Magistrats; - défendre les intérêts professionnels des membres du corps Judiciaire; - informer ses membres sur les plans professionnels et syndicaux», n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 317. Al momento della sua fondazione, il SM risulta


segnata dalla trasformazione dell’UFM in Union syndicale des magistrats (USM), sancita in occasione dell’assemblea generale dell’associazione dell’11 maggio 1974 e frutto di un mutamento di prospettiva delle corti d’appello «traditionnellement hostiles au changement statutaire» (110). La ridefinizione interna dello champ judiciaire è il risultato di fattori in-terni ed esterni ad esso: da un lato, l’estensione degli ambiti di interven-to del giudice connesso ai mutamenti in seno alla società, dall’altro l’e-voluzione della struttura sociologica e istituzionale della magistratura, la cui composizione interna va modificandosi sensibilmente tra la metà degli anni ‘50 e la metà degli anni ‘70, evidenziando una progressiva frammentazione connessa allo stratificarsi di gruppi di magistrati entrati nel corpo in epoche diverse e con sistemi di reclutamento differenti (111). L’affermarsi del fenomeno associazionistico si realizza in un contesto di negazione formale dell’associazionismo giudiziario: attraverso in parti-colare l’esclusione dall’organo di tutela dell’indipendenza della magi-stratura e il negato riconoscimento nella legge istitutiva del collège des magistrats che nel 1970 introduce il principio elettivo nel sistema di am-ministrazione dell’apparato giudiziario (112), sino ad arrivare al progetto di legge, presentato nel novembre 1975, teso a interdire ai magistrati il diritto di associazione sotto forme sindacali (113).

composto da tre gruppi: gli “anciens auditeurs de justice”, pari al 23% del totale dei membri (e al 70% degli uditori usciti dall’enM tra il 1959 e il 1968); i “fondateurs”, gruppo ristretto rappresentato da dominique charvet, Louis Joinet, Pierre Lyon-caen e claude Parodi ed espressione del pluralismo sociale e culturale del nuovo sindacato; i magistrati più anziani, pari al 75% degli aderenti al Syndicat, gruppo composto da ma-gistrati sensibili al déclassemnt economico e sociale imputabile in parte al rallentamento della carriera tra il 1958 e il 1968, ex giudici di pace integrati nel corpo con la riforma del 1958 e magistrati d’oltremare non usciti dall’Ecole nationale de la France d’Outre-Mer (enFOM), a. devillé, L’entré su syndicat, cit., p. 663.

(110) a. BraunschWeig, La magistrature et le syndicalisme, in Revue des travaux, 1976, 2, p. 623. Fondata nel marzo 1946, l’UFM è inizialmente retta dalle disposizioni della legge sulle associazioni del 1° luglio 1901. In base all’art. 2 dello Statuto della nuova Union syn-dicale des magistrats (USM), obbiettivi dell’associazione sono: «- assurer l’indépendance de la fonction judiciaire, garantie essentielle des droits et libertés des citoyens; - défendre les intérêts matériels et moraux des Magistrats de l’Ordre judiciaire, notamment en ce qui concerne leur recrutement, leur formation et leur carrière; - contribuer au progrès du droit et des institutions judiciaires afin de promouvoir une justice accessible, efficace et humaine», n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 312.

(111) a. devillé, L’entrée du Syndicat, cit., p. 648 s.(112) Supra p. 158 s.(113) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 336.


Il momento di svolta si situa a cavallo degli anni ‘60 e ‘70, frangen-te nel quale l’associazionismo giudiziario si afferma in due direzioni. Il primo è quello del suo riconoscimento politico dopo il quinquennio di “regno”, «long tunnel sinistre et morose», del Ministro della giustizia Jean Foyer, titolare del dicastero dall’aprile 1962 all’aprile 1967. Questi intrattiene rapporti pessimi con l’associazionismo giudiziario, se si ec-cettua l’APM, istituendo quello che è stato definito un «abominable rideau de fer» tra Ministero e magistratura (114). Salvo eccezioni, dalla fine degli anni ‘60 associazionismo si afferma come stabile interlocutore: lo scioglimento dell’APM e la sua inclusione nell’UFM, da un lato, e la nomina di René capitant a Ministro della giustizia nel maggio 1968, dall’altro, sono in tal senso indicativi. È proprio capitant a istituire con decreto del 9 luglio 1968, su pressione dell’UFM che richiede a sua volta la partecipazione anche del SM (115), una Commission permanente d’étu-de presso il Ministero, organismo creato con finalità di concertazione. Se da un lato ciò è indice del rilievo assunto dall’associazionismo giudi-ziario, dalle cui posizioni il Governo non può prescindere nella fase di definizione dei progetti di riforma in ambito giudiziario, esso evidenzia al medesimo tempo come altre siano le sedi, non il Conseil supérieur, in cui sono affrontate problematiche di politica giudiziaria in senso ampio. In particolare, la commissione, che riunisce oltre ai rappresentanti delle associazioni giudiziarie i responsabili dei servizi ministeriali interessati, ha il compito: «1) d’examiner les problèmes concernant le statut des magistrats et celui des Fonctionnaires des cours et Tribunaux, les struc-tures judiciaires, les conditions de fonctionnement et d’équipement des tribunaux; 2) de formuler des propositions en vue de la solution de ces problèmes» (116). Si tratta in larga parte di funzioni che sotto la IV Repubblica il Conseil tenta di esercitare sotto il cappello della nozio-ne di «administration des tribunaux judiciaires» dell’articolo 84 della costituzione. L’efficacia della commissione rimane però essenzialmente limitata al Ministro capitant e al suo successore Pierre Joxe, entrambi esponenti del «gaullisme de gauche», e già dal 1971 sul suo funziona-mento si riversano le critiche dell’associazionismo. In particolare, sono elaborate al di fuori della commissione la riforma dell’enM del 1972 e la riforma della notation dell’aprile 1973; quest’ultima interviene in

(114) m. lepine, Le Pouvoir judiciaire, settembre 1974, citazione in n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 330.

(115) a. BraunschWeig, ibidem.(116) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 330.


maniera unilaterale mentre in commissione è in discussione un proget-to di riforma d’insieme del sistema della valutazione (117). Inoltre, dal settembre 1973 all’ottobre 1974 la commissione non si riunisce, mentre successivamente il suo compito si riduce a questioni di mera gestione dell’apparato giudiziario, quali la ripartizione dei compiti all’interno delle singole giurisdizioni tra i magistrati e gli ausiliari, lasciando margi-ni più ampi ai contatti di tipo informale tra le organizzazioni professio-nali – l’USM in particolare – e il Ministero (118).

b) La giurisprudenza del conseil d’etat e del conseil constitutionnel.

Il secondo versante è quello della giurisprudenza amministrativa e costituzionale. La prima, in particolare, con la decisione n. 80195 del 1° dicembre 1972, nota comme arrêt Obrego, formalizza il riconoscimento del fait syndical (119). La decisione del dicembre 1972 prende le mosse da un ricorso del sostituto procuratore presso il tribunale di grande istanza di Troyes nicole Obrego, volto all’annullamento per excès de pouvoir di una decisione con cui il procuratore generale della corte d’appello di Reims sanziona il magistrato attraverso la misura paradiscplinare dell’a-vertissement per aver criticato una decisione di natura organizzativa interna del presidente del tribunale (120). Pur ritenendo irricevibile la ri-chiesta di annullamento in ragione della violazione del devoir de réserve ex articolo 10 dell’ordinanza n. 1270 del 22 dicembre 1958, il Conseil d’Etat riconosce anzitutto come ammissibile l’intervento in giudizio del SM, del quale il magistrato ricorrente è membro, come parte interessa-ta; allo stesso tempo, riconosce al ricorrente il diritto di critica, in forme che non implichino violazione del devoir de réserve «en tant que [le ma-gistrat] soit membre de la “Section syndicale de Troyes du Syndicat de

(117) dopo la fase conciliante del ministero capitant, tra il 1969 e il 1973 le relazioni dell’associazionismo con il Ministero, guidato da René Pleven, che arriva a contestare in più occasioni la rappresentatività, la neutralità e la legalità stessa del SM, vanno peggio-rando, n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 334.

(118) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 331 s. In questa seconda fase, sono elaborati alcuni progetti che tendono di converso ad accentuare il ruolo della commissione, dando ad essa copertura legislativa (sono queste, in particolare, le inten-zioni del Ministro Lecanuet) e prevedendo riunioni obbligatorie, il droit de saisine delle organizzazioni professionali e un’estensione delle competenze.

(119) Sino a quel momento, l’unico appiglio legale consiste nella circolare c.d. chaban-delmas del 14 settembre 1970 relativa all’esercizio dei diritti sindacali nella funzione pub-blica, estesa nella prassi per via interpretativa ai magistrati, nonché sul decreto 309 del 14 febbraio 1959, n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 321 ss.

(120) Art. 44 dell’ordinanza n. 1270 del 22 dicembre 1958.


la magistrature”», così operando una distinzione qualitativa tra la sem-plice appartenenza sindacale e l’appartenenza alla dirigenza sindacale. In questo il Conseil d’Etat non segue quanto sostenuto dal commissario del Governo Suzanne Grévisse (futuro membro del Conseil supérieur tra il 1983 e il 1987), per la quale gli atti degli appartenenti alla singola sezione locale sono da considerarsi «une manifestation collective et une manifestation syndicale» (121). Questa e la giurisprudenza successiva del Conseil d’Etat, rivolta in molti casi contro le decisioni prese dal Conseil supérieur de la magistrature – ha portato la dottrina ad affermare che «c’est le juge administratif qui apparaît comme le gardien du statut des magistrats de l’ordre judiciaire. […] Grâce à sa jurisprudence créatrice, par exemple en faisant appel à la théorie des principes généraux du droit, il semble être le seul juge capable de combler les lacunes d’un statut dont on signalait […] les désavantages par rapport au Statut de la Fonction publique» (122).

Il Conseil constitutionnel, da parte sua, supplisce alla funzione di tute-la dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria attraverso l’edificazione dal-la fine degli anni ‘60 di una prassi giurisprudenziale in materia di autorità giudiziaria che conduce nel corso degli anni ‘70 all’affermarsi di una cul-tura dell’indipendenza. In tal senso, va letta la decisione del 20 febbraio 1967, che censura alcune disposizioni della legge organica del 26 gennaio di quell’anno istitutiva della figura del conseiller référendaire (123).

3. 1994-2006.

Questa breve descrizione dei primi trentacinque anni di funzio-namento del Conseil permette di meglio apprezzare l’incisività della riforma del 1993, riguardante non solo l’estensione dei poteri dell’or-gano, ma soprattutto il riassorbimento delle istanze associazionistiche, derivante dalla reintroduzione del principio elettivo per una parte dei

(121) n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 340.(122) r. drago, Le Statut des Magistrats et le juge administratif, in Le Pouvoir judi-

ciaire, 1960, gennaio/febbraio, citazione in n. feraud-prax, La magistrature judiciaire, cit., p. 341. Anche J.-p. Beraudo, Un tuteur pour l’autorité judiciaire: le Conseil d’Etat, in Le Pouvoir judiciaire, 1985, ottobre, numéro Spécial “Pour un renouveau judiciaire”, pp. 19-22.

(123) th. renoux, Le Conseil constitutionnel et l’autorité judiciaire: l’élaboration d’un droit constitutionnel juridictionnel, Paris, economica, 1984. Si veda anche s. doumBé-Billé, La justice judiciaire dans la jurisprudence du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel depuis 1958, in RDP, 1986, 1, pp. 345-394.


consiglieri, e l’allentamento del legame tra l’organo e il suo presidente, connesso alla diversificazione delle autorità di designazione. nel deli-neare i tratti essenziali del funzionamento del Conseil dal 1994 ad oggi, utilizzo principalmente i dati raccolti nei rapporti redatti con cadenza annuale dall’organo. Anche qui descrivo anzitutto l’organizzazione e l’attività, per poi individuare fasi distinte quanto alla posizione dell’or-gano nella dinamica istituzionale.

nell’analizzare l’attività del Conseil, mi soffermo principalmente su cinque aspetti. Per quanto riguarda le nomine alle funzioni giudicanti, metto in rilievo la percentuale di pareri non conformi resi al Ministro della giustizia e il livello di adesione del Presidente della Repubblica alle proposte del Conseil; riguardo alle funzioni requirenti, la percentuale di pareri contrari alle proposte del Ministro della giustizia, la percen-tuale di pareri contrari ai quali il Ministro non abbia dato seguito e la relazione sussistente tra i pareri in materia disciplinare e le sanzioni decretate dal Ministro della giustizia. ciò permette di cogliere in prima battuta alcune tendenze relative alla collocazione del Conseil nella di-namica istituzionale, nell’esercizio delle sue funzioni tipiche. considero in seguito i pareri resi dall’organo, le missioni di informazioni condotte e le proposte di riforma contenute nei rapporti annuali, che forniscono anche un’interessante autorappresentazione del Conseil.

3.1. Organizzazione e attività.

a) Organizzazione e metodi di lavoro.

come si è visto, la riforma del 1993 delinea un Conseil a geometria variabile a seconda che l’organo eserciti competenze relativamente ai magistrati giudicanti o a quelli del pubblico ministero. Questa soluzio-ne solleva dubbi sulla sua compatibilità con il principio di unità della magistratura, ai quali è data una risposta in via di prassi attraverso la formula della riunione plenaria, che riunisce le formazioni giudicante e requirente. Il plenum del Conseil si riunisce generalmente una volta al mese (124) ed esercita poteri consultivi (125) svolgendo funzioni di ri-flessione e coordinamento dell’attività delle due formazioni costituzio-nalmente riconosciute. Su richiesta del Presidente, la riunione plenaria

(124) Il giovedì, Rapport 1997-1998. essa si riunisce 87 volte tra il 1994 e il 1998, 76 volte tra il 1° settembre 1999 e il 28 marzo 2002 (mancano i dati relativi al 1998), 69 volte tra il 5 giugno 2002 e il 31 dicembre 2005.

(125) La riunione plenaria elabora pareri e note informative indirizzate al Presidente della Repubblica o al Ministro della giustizia.


esamina tutte le questioni suscettibili di interessare il Conseil nel suo insieme, al fine di evitare contraddizioni nell’attività delle due forma-zioni, in ambito sia sostanziale che procedurale. Si pensi, ad esempio, alla divergenza creatasi tra le due formazioni in merito al principio della pubblicità del processo disciplinare: laddove la formazione competente per la magistratura requirente l’aveva affermato sulla base dell’articolo 6 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (cedU), la formazione competente per la magistratura giudicante persisteva invece in una lettura assoluta dell’ar-ticolo 57 dell’ordinanza n. 1271 del 22 dicembre 1958, in base al quale «le conseil de discipline statue à huis clos». Sempre in riunione plenaria sono inoltre organizzate le missioni informative previste dall’articolo 20 della legge organica n. 100 del 5 febbraio1994 e di fronte ad essa sono presentate le relative relazioni (126), è redatto il rapporto annuale, sono ricevute le delegazioni straniere e sono organizzate audizioni aventi a oggetto questioni di interesse comune alle due formazioni.

L’attività del Conseil in materia di gestione dello status è svolta in-vece dalle formazioni competenti previste dai commi terzo e settimo dell’articolo 65 della costituzione. Per prassi, la formazione competente per i giudici si riunisce regolarmente due volte a settimana, il mercole-dì e il giovedì, mentre la formazione competente per il pubblico mini-stero si riunisce ogni venerdì. Ogni anno, ciascuna formazione elegge tra i suoi membri il proprio presidente, il quale, non immediatamente rieleggibile, ha, oltre alla funzione di preparare l’ordine del giorno di ciascuna seduta e di dirigere i lavori, anche quella di assegnare i dossiers ai relatori per quanto riguarda la formazione giudicante, mentre per quella requirente l’attribuzione è operata a sorteggio (127). L’ordine del giorno è stabilito dal Presidente della Repubblica su parere del Ministro della giustizia, ma nella prassi il Ministro lo predispone con l’assenso del Presidente della Repubblica.

La procedura di formulazione dei pareri è, a parte la designazione del relatore, la medesima sia per quelli conformi resi dalla formazio-ne giudicante che per quelli semplici resi dalla formazione requiren-te. Il relatore esamina i dossiers del magistrato oggetto della proposta del Ministro, dei magistrati che abbiano presentato reclami e di quelli

(126) La riunione plenaria decide dunque se sollevare di fronte al Presidente della Repubblica o al Ministro della giustizia problematiche locali emerse durante la missione.

(127) Il presidente designato annualmente è assimilabile quanto a funzioni al vice-presidente eletto dai componenti del cSM italiano.


non presi in considerazione ma provvisti di un curriculum adatto alla funzione. I magistrati oggetto della proposta possono essere sentiti dal Conseil. dopo l’esame dei dossiers, seguono quattro fasi. Anzitutto, il re-latore riferisce alla formazione competente durante sessioni cosiddette “di lavoro” con l’obbiettivo di acclarare eventuali difficoltà e assumere decisioni di carattere provvisorio. Si svolgono poi le riunioni “prepara-torie”, alle quali partecipa come membro esterno il direttore dei Servizi giudiziari, il quale può giustificare o motivare le proposte del Ministro e rispondere alle richieste del Conseil. nella terza fase, cui partecipano i soli consiglieri (con l’esclusione, dunque, anche del segretario generale) la formazione competente delibera in via definitiva. nella quarta e ulti-ma fase, che si svolge all’Alma, sede del Conseil, sotto la presidenza del Ministro della giustizia e con la partecipazione del direttore dei Servizi giudiziari, del segretario generale e, dal giugno 1997, di un membro del gabinetto del Ministro, i pareri sono presentati e motivati da ciascun relatore, che si esprime a nome di tutto il Conseil.

La flessibilità della procedura, che consente una dialettica tra Conseil e Ministro prima che si giunga alla deliberazione definitiva del parere, fa sì che il Ministro si adegui in molti casi alle richieste del Conseil o, in fase conclusiva, ritiri dall’ordine del giorno un progetto di nomina di fronte al rischio di un parere sfavorevole.

nella procedura di proposta al Presidente della Repubblica, il Conseil opera una scelta tra le candidature pervenute (128). A tal fine è designato dalla formazione giudicante un relatore (129). Al fine di assicu-rare pari opportunità, ciascun candidato è ricevuto dal Conseil, che si suddivide in tre gruppi senza il segretario generale (tranne che nel caso dei candidati ai ruoli di Primo presidente di cassazione e d’appello e di presidente di sezione di cassazione, che sono ricevuti dalla formazio-ne nella sua integralità), ma dopo che lo stesso Conseil abbia operato una preselezione sulla base di criteri obbiettivi quali l’età, l’anzianità di grado e la funzione (130). La formazione delibera dunque sulla base di una proposta iniziale votata dalla formazione stessa, delle indicazioni del relatore e del successivo dibattito. Il voto finale, a scrutinio segreto

(128) Si prendono in considerazione evidentemente non le candidature arrivate al momento della vacanza del posto, ma tutte quelle giunte anche in una fase precedente per il posto poi resosi vacante. La presentazione delle candidature non richiede peraltro il rispetto di nessuna forma particolare (art. 15 della legge organica del 5 febbraio 1994).

(129) Art. 37 del decreto n. 199 del 9 marzo 1994.(130) Queste “audizioni” hanno lo scopo di permettere a ciascun candidato di espor-

re la propria carriera e i propri progetti per l’esercizio delle funzioni alle quali aspira.


su richiesta di uno dei consiglieri, ha luogo solo in caso di fratture pa-lesi all’interno della collegio. A partire dal dicembre 1995, su indica-zione del Presidente della Repubblica è stato deciso di associare alla discussione che precede la deliberazione finale il rappresentante del Presidente stesso e del Ministro della giustizia (131). La proposta è infine sottoposta al Presidente in una seduta che si tiene all’eliseo, in presen-za del Ministro della giustizia (nella veste di vice-presidente di diritto dell’organo), del direttore dei Servizi giudiziari, del segretario generale e, a partire dal maggio 1995, del consigliere tecnico del Presidente della Repubblica (132).

b) Nomina e responsabilità disciplinare.

A fronte delle polemiche sorte negli anni precedenti alla riforma relativamente ad alcune nomine controverse, il Conseil ha definito una serie di criteri che ne guidano l’attività: qualità del dossier, grado di mobilità geografica e funzionale del candidato, diversificazione dell’e-sperienza professionale, anzianità, profilo della posizione vacante (133). così facendo, al pari del cSM italiano, esso ha posto una serie di linee guida della propria attività che si configurano tuttavia non come rego-le vincolanti, bensì come strumenti di garanzia per i singoli magistrati, suscettibili di deroga in circostanze particolari, definite nei rapporti an-nuali (134). Il Conseil d’Etat ha avuto modo di esprimersi sul ricorso di un magistrato contro un decreto del 28 giugno 2002 che non lo nomina-va presidente di sezione hors hiérarchie. Secondo il ricorrente, il Conseil

(131) La formazione elabora dunque il proprio progetto di proposta, comunicato ai due rappresentanti nel corso di una riunione successiva in cui questi espongono le proprie osservazioni. La formazione delibera dunque in via definitiva senza i due rap-presentanti né il segretario amministrativo (ovvero, come si dice, «en délibéré»). Su questo vedi anche s. mariette, Rapport au XXXVIème congrès, cit.

(132) nel corso di tale seduta la proposta è motivata dal relatore. «Il Presidente della Repubblica, dopo un eventuale scambio di vedute e dopo aver domandato tutte le precisazioni che ritenga utili, prende la decisione sulla nomina del magistrato», conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1997-1998.

(133) Una particolare rilevanza rivestono la regola dei due anni, quella dei dieci anni e quella concernente le carriere parigine, termine che indica le funzioni presso le corti d’appello di Parigi e di Versailles e presso i tribunali di grande istanza di Parigi, nanterre, Bobigny e créteil (le giurisdizioni cosiddette PnBc).

(134) così, alla regola dei due anni il Conseil è contravvenuto in tre situazioni parti-colari: in caso di nomina a una posizione per il quale manchi un candidato e per la quale vi sia necessità assoluta di procedere alla nomina; in presenza di una situazione sociale, di salute o personale di gravità eccezionale; quando si tratti di nomine di magistrati a delle funzioni di interesse reale tanto per il corpo giudiziario quanto per la giurisdizione.


supérieur e il Ministro della giustizia «se seraient interdit, par principe, de nommer hors-hiérarchie, sur place, les magistrats qui occupent leur emploi depuis moins de deux ans, créant ainsi, par cette exigence de mobilité, une condition nouvelle d’accès à la hors-hiérarchie non pré-vue par l’ordonnance du 22 décembre 1958». Secondo il Conseil d’Etat, «il est loisible au conseil supérieur de la magistrature […] de rendre publics les critères qui le guide pour les nominations et les mutations de magistrats, dans le respect du principe d’égalité et compte tenu d’objectifs légitimes tels qu’une plus grande mobilité des personnes concernées ou une meilleure adéquation des profils aux emplois» e che, «en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires expresses, l’application de ces critères ne saurait en aucun cas conduire à fixer des règles nouvelles ou à écarter le principe selon lequel il revient aux auto-rités administratives de se livrer à un examen particulier des données propres à chaque dossier» (135). Operando in tal modo una distinzione tra «criteri» e «regole», la suprema giurisdizione amministrativa ritiene ammissibili solo i primi, la cui applicazione non ha carattere sistematico e implica che si proceda sempre all’esame della situazione individuale di ciascun magistrato (136).

i) la prima consiliatura (1994-1998).

nella prima consiliatura il Conseil ha indirizzato 273 proposte di nomina al Presidente della Repubblica (137) e reso 5567 pareri al

(135) cons. etat, 27 febbraio 2004, n. 250012. nella decisione in questione il Conseil d’Etat ritiene «qu’il résulte de l’instruction que si le conseil supérieur de la magistra-ture […] [a] établi des critères visant à favoriser la mobilité des magistrats, ces critères n’ont pas été systématiquement mis en oeuvre par les auteurs du décret attaqué qui ont examiné la situation individuelle de chacun des magistrats concernés; qu’il en résulte que M. X, qui occupait son emploi depuis moins de deux ans, n’est pas fondé à soutenir que le conseil supérieur de la magistrature […] [aurait] méconnu l’étendue de [son] pouvoir en se référant à une doctrine illégale pour refuser de le placer hors hiérarchie et n’[aurait] pas procédé à un examen particulier de sa situation».

(136) Si ricorderà, al riguardo, come la corte costituzionale italiana, in una decisione richiamata dalla commissione Paladin, abbia similmente ritenuto che le regole contenu-te nelle circolari emanate dal vice-presidente del nostro cSM «possono dar vita ad una prassi, ma non producono alcun diritto vivente, che vincoli» i soggetti dell’ordinamento giuridico. corte cost., 10 maggio 1982, n. 86.

(137) 89 nomine alla cassazione su un effettivo di 136 (vale a dire il 63%), tra cui il Primo presidente, quattro presidenti di sezione, 54 consiglieri e 30 consiglieri referen-dari; 30 primi presidenti di corte d’appello su 35 (85%); 154 presidenti di tribunale di grande istanza e di prima istanza su 185 (83%). Occorre tener conto del fatto che più nomine possono riguardare lo stesso magistrato.


Ministro della giustizia, dei quali 4041 della formazione competente per i magistrati giudicanti (138) e 1526 della formazione competente per il pubblico ministero. In nessun caso le proposte del Conseil hanno incon-trato l’opposizione del Presidente della Repubblica. Tuttavia in quat-tro casi, nel 1996, nel corso delle riunioni preparatorie i rappresentanti del Presidente della Repubblica e del Ministro della giustizia si sono espressi negativamente nei confronti del candidato indicato dal Conseil, che ha proceduto a una seconda deliberazione. Questo contrasto si è realizzato in occasione del grande mouvement judiciaire che ha portato al rinnovo dei vertici giudiziari, e in particolare alla nomina del Primo presidente della corte di cassazione (139), del primo presidente (140) e del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (141).

Per quanto riguarda i pareri, per il siège nell’1,75% dei casi si è trat-tato di pareri non conformi (142) e per il parquet nel 2,88% si è trattato di pareri contrari; il 17,94% dei pareri contrari (143) non è stato poi seguito

(138) Su un totale di 4299 magistrati giudicanti, pari all’86%.(139) Pierre Truche (Lione, 1° novembre 1929), nominato il 9 luglio 1996. nel corso

della sua carriera, è avvocato tirocinante (1951), tirocinante (1952), giudice supplente a digione (1954), sostituto ad Arras (1957), a digione (1959), a Lione (1961), ivi primo sostituto (1969) e procuratore della Repubblica aggiunto (1973), direttore Studi presso l’enM (1974), avvocato generale a douai (mantenuto distaccato presso l’enM, 1977), direttore aggiunto presso l’enM (1977), avvocato generale a Grenoble (mantenuto di-staccato presso l’enM, 1978), procuratore della Repubblica a Marseille (1982), procu-ratore generale a Lione (1984) e Parigi (1988), Procuratore generale presso al corte di cassazione (1992).

(140) Guy canivet (Lons-le-Saunier, 23 settembre 1943), nominato il 23 agosto 1996. nel corso della sua carriera, è uditore giudiziario (1967), giudice istruttore a chartres (1972), sostituto a Parigi (1975), sostituto incaricato presso il Segretario generale della presidenza del Tribunale di grande istanza di Parigi (1978), primo giudice presso il tri-bunale di Parigi (1983), ivi vicepresidente (1985), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1986), ivi presidente di sezione (1991), consigliere cassazione (1994), primo presidente della corte d’appello di Parigi (1996).

(141) Jean-François Burgelin (Metz, 17 dicembre 1936), nominato il 24 luglio 1996. nel corso della sua carriera, è uditore giudiziario (1962), sostituto a nancy (1965), pri-mo giudice a Pontoise (1973), sostituto presso il segretario generale della presidenza della corte d’appello di Parigi (1975), segretario amministrativo del Conseil (1977), vice-presidente del tribunale di Parigi (1978), direttore dell’enM (1978-1981), presidente di sezione presso la corte d’appello di Parigi (1982), direttore del gabinetto del Ministro della giustizia (1986), consigliere di cassazione (1986), procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1994), Procuratore generale presso la corte di cassazione (1996).

(142) Per un totale di sessantatre pareri contrari.(143) Per un totale di otto pareri.


dal Ministro. È opportuno osservare che – come già per le proposte fatte dal Conseil al Presidente della Repubblica – vi possono essere state divergenze tra Conseil e Ministro della giustizia tali da indurre quest’ul-timo a eliminare dall’ordine del giorno un progetto di proposta. È stato calcolato che nel periodo considerato ciò è avvenuto in sei casi per le nomine alle funzioni giudicanti e in otto casi per le nomine alle funzioni requirenti, il che fa approssimare per eccesso i dati riportati. La bassa percentuale dei pareri non conformi e contrari traduce, a parere del Conseil, l’adesione in via generale dei Servizi giudiziari del Ministero alle pratiche esplicitate dal Conseil nei rapporti annuali; significativa è tuttavia la minore concordanza tra Conseil e Servizi giudiziari per quan-to riguarda le nomine alle funzioni requirenti.

È interessante rilevare come gli otto casi in cui il Ministro ha deciso di non seguire i pareri contrari del Conseil si concentrino tra il luglio 1995 e il maggio 1997, vale a dire in una fase di riallineamento tra mag-gioranza presidenziale e maggioranza parlamentare. In percentuale, gli otto pareri contrari corrispondono al 46% rispetto al totale dei pareri contrari espressi in tale periodo, contro una media del 17,94% relativa-mente a tutto il quadriennio: ciò sembra evidenziare come in una situa-zione non coabitativa i conflitti tendano ad accentuarsi, come conferma il fatto che nel 1996 i rappresentanti del Presidente della Repubblica e del Ministro della giustizia si siano espressi negativamente nel corso del-le riunioni preparatorie nei confronti del candidato indicato dal Conseil. Proprio dal 1997, primo anno della cosiddetta “lunga coabitazione”, il Ministro della giustizia elisabeth Guigou si è impegnata a seguire i pa-reri del Conseil per la nomina a funzioni requirenti (144).

In materia disciplinare, nel corso della prima consiliatura le due formazioni del Conseil sono state in grado di imporre la regola della pubblicità del procedimento disciplinare, contro la lettera della leg-ge organica, pur mantenendo la possibilità di adottare la procedura à huis clos su richiesta del magistrato sottoposto al procedimento. Sotto il profilo sostanziale, il Conseil ha iniziato a sviluppare – in connessio-ne con un aumento dei procedimenti disciplinari rispetto al periodo precedente – una nutrita giurisprudenza che è stata recentemente inse-rita in una Raccolta ufficiale, disponibile oggi sul sito web dell’organo, la quale costituisce il naturale sbocco della pubblicazione nei rapporti

(144) L’atteggiamento di self-restraint del Ministro della giustizia ha riguardato an-che il potere di indirizzare direttive “particolari” ai procuratori generali.


annuali dei testi delle singole decisioni (145). nel corso della consiliatu-ra, la formazione giudicante ha reso nella veste di Conseil de discipline 13 decisioni di merito e la formazione requirente 11 pareri di merito. Tutti i pareri formulati dalla formazione requirente sono stati seguiti dal Ministro della giustizia.

ii) la seconda consiliatura (1998-2002).

nel corso della seconda consiliatura, che si è svolta nella sua totalità in periodo di coabitazione, il Conseil ha fatto 245 proposte e reso 4556 pareri, di cui 3326 della formazione competente per i magistrati giu-dicanti e 1336 della formazione competente per il pubblico ministero. Relativamente a questa consiliatura, il dato sui pareri resi dal Conseil è carente fino al 31 agosto 1999 e per i primi undici mesi del 2001. Tra il 1° settembre 1999 e il 31 dicembre 2000 i pareri non conformi relativi ai magistrati giudicanti sono pari al 2,09% del totale dei pareri resi e quelli contrari relativi ai magistrati requirenti pari al 2,73%. Tra il 1° dicembre 2001 e il 28 marzo 2002 la percentuale scende leggermente per i pareri non conformi (1,9%) e rimane pressoché stabile per i pa-reri contrari (2,7%). ciò evidenzia una sostanziale continutà rispetto al periodo precedente. non è stato invece possibile verificare quante pro-poste non abbiano trovato il favore del Presidente della Repubblica; in nessun caso, invece, il Ministro è «passé outre» ai pareri contrari per la nomina a funzioni requirenti, conformemente alla prassi di self-restraint dei Ministri Guigou e Lebranchu (146). Sotto il profilo sostanziale, nel corso della consiliatura Guy canivet è nominato Primo presidente della corte di cassazione. In ambito disciplinare, sono state rese diciassette decisioni e otto pareri.

iii) la terza consiliatura (2002-2006).

Il carico di lavoro dell’organo nella terza consiliatura (2002-2006), durante la quale l’assetto di governo evidenzia il riallineamento tra Presidente della Repubblica e Governo, si sostanzia in 226 proposte (147) e 7470 pareri, di cui 5468 resi dalla formazione competente per i magistrati giudicanti e 2004 dalla formazione competente per il pubblico ministe-ro. Il sensibile aumento dell’attività del Conseil si spiega con l’istituzione

(145) Sulle difficoltà incontrate nella realizzazione di questo progetto, s. mariette, Rapport au XXXVIème congrès, cit.

(146) conseil supérieur de la magistrature, Rapport annuel d’activité 2002-2003.(147) A cui se ne aggiungono diciannove presentate nel primo semestre del 2006.


della figura dei juges de proximité – 1232 pareri resi dalla formazione giu-dicante li riguardano –, le cui nomine sono inserite nel computo totale riportato nei rapporti annuali (148). durante la consiliatura è nominato il Procuratore generale presso la corte di cassazione (149).

Tra il 5 giugno 2002 e il 31 dicembre 2005 (150), escludendo per ragioni di omoegenità l’attività relativa ai juges de proximité, l’1,2% dei pareri resi dalla formazione competente per la magistratura giudican-te sono stati non conformi (151); i pareri contrari resi dalla formazione competente per la magistratura requirente sono stati il 2,5% (152), e nel 23,5% dei casi il Ministro è «passé outre», così ponendo fine alla prassi di self-restraint dei ministri socialisti. L’analisi dei periodi considerati singolarmente dai tre rapporti annuali evidenzia una sostanziale conti-nuità per i pareri non conformi in ambito giudicante e per i pareri con-trari in ambito requirente, mentre una forte discontinuità è rilevabile rispetto ai casi in cui il Ministro dominique Preben è «passé outre»: cinque casi (19,2%) tra il giugno 2002 e l’agosto 2003, sette (58,3%) tra il settembre 2003 e l’ottobre 2004 e nessuno tra il novembre 2004 e il dicembre 2005.

Sotto il profilo disciplinare, nel periodo considerato si assiste a un aumento dell’attività consiliare, dipendente in larga misura dalla rifor-ma del 2001: in totale, le decisioni disciplinari relative ai magistrati giu-dicanti sono diciotto, i pareri riguardanti proposte ministeriali di san-zione per i magistrati requirenti sono cinque (153).

(148) Legge organica n. 153 del 26 febbraio 2003, su cui a. pelicand, Les juges de proximité en France, une réforme politique? Mobilisations et usages de la notion de proximité dans l’espace judiciaire, in Droit et société, 2007, 2, pp. 275-293. V. anche http://www.vie-publique.fr/actualite/panorama/texte-vote/loi-organique-du-26-fe-vrier-2003-relative-aux-juges-proximite.html.

(149) Jean-Louis nadal, 17 novembre 2004. nato il 25 febbraio 1942 a Sousse (Tunisia), J.-L. nadal è sostituto a Saint-nazaire (1970), nantes e Bordeaux. Tra il 1972 e il 1982 esercita le funzioni di maître de conférences, vicedirettore “stages” e vicediret-tore della “formation permanente spécialisée” presso l’enM. consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia (1983-1984 e 1986), è avvocato generale presso la corte d’appello di Versailles (1987), di Parigi (1988) e procuratore della Repubblica a créteil.

(150) Il nono rapporto annuale del Conseil non comprende gli ultimi sei mesi della consiliatura, i cui dati sono accorpati a quelli dell’anno successivo, che copre anche la seconda metà del 2006.

(151) Pari a cinquantatre pareri non conformi.(152) Pari a cinquantuno pareri contrari.(153) Il dato disciplinare tiene conto anche dei primi sei mesi del 2006.


iv) la quarta consiliatura (2006-2010).

Il dato relativo alla consiliatura attualmente in corso copre i primi due anni e mezzo di attività, fino al 31 dicembre 2008. In questo perio-do, la formazione giudicante del Conseil ha indirizzato 174 proposte al Presidente della Repubblica e reso 4163 pareri al Ministro della giu-stizia (154); la formazione competente per la magistratura requirente ha reso 1729 pareri. Anche in questa consiliatura nessuna proposta ha in-contrato l’opposizione del Presidente nella fase di deliberazione finale, il che evidenzia l’efficacia della complessa fase preparatoria delle singole deliberazioni. Peraltro, proprio in questa consiliatura è nominato Primo presidente della corte di cassazione Vincent Lamanda, in condizioni che, come già si è detto, hanno portato a una vera e propria spaccatura del collegio il quale, fatto rarissimo, ha adottato la procedura del voto segreto.

I pareri non conformi della formazione giudicante sono pari al 2% del totale (155), con una sostanziale continuità nel corso dei quattro anni della consiliatura (156). I pareri contrari della formazione requirente sono pari all’1,7% del totale (157), anche qui in presenza di una sostan-ziale continuità. Il dato più interessante è costituito dal numero di casi in cui il Ministro è «passé outre»: diciotto, pari al 60% del totale dei pareri contrari. Il dato acquisice ancor più rilevanza se si considera che esso si concentra nel biennio 2006-2007, poiché nel 2008 il Ministro si è allineato a tutti i pareri contrari; ciò significa che nel 2006 il Ministro è andato contro il parere della formazione requirente nel 90% dei casi e nel 2007 nel 64,7% dei casi. Il comportamento del Ministro è stato fortemente stigmatizzato dal Conseil, che ha sottolineato il «caractère exceptionnel de cette situation sans précédent dans l’histoire récente du conseil supérieur de la magistrature». Secondo il Conseil, «sans

(154) esclusi quelli relativi ai juges de proximité, per i quali i rapporti annuali ope-rano ormai un’analisi distinta. Peraltro, questo dato è comprensivo anche dei primi sei mesi del 2006, poiché da quell’anno i rapporti del Conseil hanno assunto maggiore regolarità coprendo i periodi dal 1° gennaio al 31 dicembre di ciascun anno, conseil supérieur de la magistrature, Rapport annuel 2006, cit. nel 2006, la formazione ha reso diciannove proposte e 1294 pareri, di cui ventisei non conformi (2%); nel 2007 settanta proposte e 1290 pareri, di cui trentadue non conformi (2,4%); nel 2008 ottantacinque proposte e 1579 pareri, di cui diciannove non conformi (1,32%).

(155) Pari a ottantacinque pareri non conformi.(156) di questi, sei non hanno riguardato promozioni bensì integrazioni dirette nel

corpo.(157) Trenta pareri contrari.


méconnaître les prérogatives reconnues au ministre de la justice par les textes statutaires dans le processus de nomination des magistrats du parquet, […] le recours systématique à une politique consistant à outre-passer les avis défavorables émis altère le fonctionnement du conseil en créant un déséquilibre notable entre ses deux formations» (158).

Se i dati sin qui sintetizzati evidenziano ancora una volta la conti-nuità rispetto alle precedenti consiliature per quel che riguarda i pareri non conformi e contrari, con una tendenza a un loro abbassamento in termini percentuali dovuto al progressivo instaurarsi di prassi di “inte-sa” nel corso delle riunioni preparatorie, è invece confermato il carat-tere maggiormente conflittuale tra il Conseil e il Ministro della giustizia in periodo non coabitativo (159), che permette di leggere con maggiore consapevolezza le scelte operate dal legislatore costituzionale nel luglio 2008 relativamente allo statuto del pubblico ministero.

In ambito disciplinare, infine, nel periodo considerato la formazio-ne giudicante ha reso quattordici decisioni e la formazione requiren-te sei pareri. A partire dal 1994 il Conseil ha dunque conosciuto un aumento sensibile delle procedure disciplinari, che si è ulterioremente accentuato dalla riforma del 2001, seppure sempre in termini limitati rispetto agli standard del cSM italiano.

c) La tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria.

I pareri e le comunicazioni costituiscono gli strumenti attraver-so cui il Conseil esercita la funzione di assistenza del Presidente della Repubblica nella sua veste di garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria (160). non essendo rinvenibile in alcun testo legislativo il fondamento giuridico della funzione di tutela, il Conseil l’ha desunto direttamente, come già sotto la IV Repubblica, dall’articolo 64, secondo comma, del testo costituzionale.

come indicato nel Rapporto annuale 1997-1999, il Conseil ha fatto uso del potere autonomo di rendere pareri ritenendo che, «se l’articolo 64 della costituzione non prevede espressamente tale possibilità, non la vieta nemmeno», e che «la nozione stessa di assistenza, fondamento del potere di rendere pareri, implica che questa assistenza possa essere fornita al di fuori di una richiesta espressa di colui che ne beneficia».

(158) conseil supérieur de la magistrature, Rapport annuel d’activité 2006, p. 31.(159) g. sainati, L’indépendance de la justice n’est plus un dogme, in Le Monde

Diplomatique, giugno 2009.(160) Le comunicazioni sono assimilabili alle “esternazioni” del nostro cSM.


Allo stesso tempo il Conseil contiene questo potere entro limiti attinenti alle modalità di espressione del parere, che deve avere carattere «con-fidenziale» (161). Spesso, il contenuto dei pareri è peraltro rinvenibile nella parte dei Rapporti annuali dedicata alle riflessioni sulla riforma dell’ordinamento giudiziario.

Se non è da escludere che il Conseil abbia reso nei primi trenta-cinque anni di vita della costituzione del 1958 pareri su richiesta del Presidente della Repubblica (162), occorre ricordare come la prassi di rendere pareri abbia avuto inizio proprio su iniziativa del Presidente della Repubblica, che il 22 dicembre 1994 ha richiesto al Conseil un parere sull’eventuale sollevamento dall’incarico di un giudice istruttore (Affaire Halphen) (163). Si tratta, come detto, di un parere richiesto dal Presidente Mitterand, che si pone a metà strada tra le funzioni di tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria e di gestione del corpo giu-diziario, essendo l’oggetto del parere la valutazione dell’opportunità di sollevare il giudice Halphen dalle sue funzioni inquirenti.

non sono inoltre mancati in seguito interventi, sotto forma di pare-ri, lettere, comunicati (communiqués), forniti in assenza di una richie-sta esplicita (164). Sempre sulla base dell’articolo 64 della costituzione

(161) conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1997-1998.(162) Si tratta di pareri confidenziali la cui portata va verificata attraverso l’analisi

degli archivi.(163) Il testo del parere è riportato integralmente nel rapporto annuale del 1995.(164) È il caso dei pareri tecnici del 19 dicembre 1996 sulla riforma giudiziaria, del

16 ottobre 1997 sulla riforma del Conseil e del pubblico ministero, del 27 maggio 1998 sulla libertà di espressione dei magistrati, del 21 luglio 1999 sulla riforma dei tribunali di commercio; della comunicazione di solidarietà del 7 dicembre 2000 al Procuratore generale presso la corte di cassazione, che era stato oggetto di critiche, della lettera del 18 gennaio 2001, inviata al Presidente della Repubblica «per renderlo partecipe della sua preoccupazione e della sua posizione a seguito di attacchi violenti e ripetuti contro dei magistrati» (ad esso è seguita una lettera di risposta del Presidente della Repubblica); del parere tecnico del 19 settembre 2002 sul progetto di legge organica relativo allo statuto dei juges de proximité; della comunicazione del 16 giugno 2003 relativa alle modalità di nomina di un avvocato generale presso la corte di cassazione e dell’11 settembre 2003 a sostegno dei primi presidenti e dei procuratori generali della Martinica e di Bastia; dei pareri tecnici del 2 ottobre 2003 volto a contribuire alla rifles-sione sulla deontologia dei magistrati e del 20 maggio 2005 contenente le proposte del rapporto finale della commissione di riflessione sull’etica dei magistrati; della lettera al Presidente della Repubblica del 23 giugno 2005 in merito ad affermazioni del Ministro dell’interno (ad essa pure è seguita una risposta del Presidente della Repubblica) e del-la comunicazione del 15 dicembre 2005 relativa al rispetto dei principi costituzionali di separazione dei poteri e di indipendenza dell’autorità giudiziaria; del parere del 16 febbraio 2006 sull’Affaire Outreau; della lettera confidenziale (non resa pubblica nel


il Conseil ha ritenuto di poter esprimere pareri al Presidente della Repubblica sulle questioni relative all’indipendenza dell’autorità giudi-ziaria, al di fuori di ogni richiesta espressa dello stesso Presidente (165). Oltre al Presidente della Repubblica, anche il Ministro della giusti-zia ha richiesto più volte pareri al Conseil su questioni concernenti l’istituzione giudiziaria. Va tuttavia ricordato l’atteggiamento di self-restraint dell’organo, che ha rifiutato di fornire pareri su richiesta di istanze diverse da quelle ora menzionate, ritenendo che il proprio po-tere di fornire pareri «non potesse eccedere le proprie competenze costituzionali» (166).

Oltre agli interventi rivolti al Presidente della Repubblica ve ne sono altri rivolti al Ministro della giustizia (167), a singoli magistrati (168) o, addirittura, senza destinatario esplicito (169). Si tratta in questi casi di interventi non richiesti, riconducibili a quelli che nell’ordinamento italiano sono denominati “interventi a tutela”, ma talora anche a pareri tecnici in ordine a progetti di riforma che tocchino aspetti dell’ordina-mento giudiziario. Se in linea generale quest’ultimo tipo di intervento può esser fatto rientrare nella funzione di assistenza svolta dal Conseil ex articolo 64, comma secondo, della costituzione, occorre notare come

rapporto annuale) al Presidente della Repubblica del 14 settembre 2006, relativa alle critiche di un magistrato da parte di un membro del Governo; dei pareri tecnici sotto forma di communiqué del 21 dicembre 2006 sul progetto di riforma relativo alla respon-sabilità dei magistrati e del 15 maggio 2008 sulla riforma costituzionale; dell comunicato del 27 novembre 2008 «sur les évènements survenus dans le ressort de la cour d’appel de Metz lors de la semaine du 6 octobre 2008».

Sono richiesti, oltre al parere del 30 gennaio 1995 sul caso Halphen, il parere dell’11 marzo 2004 sulle misure da assumere per meglio garantire l’autorità giudiziaria contro la messa in causa ingiustificata per motivi religiosi di un magistrato (richiesta del 25 novembre 2003) e il parere del 28 aprile 2004 sulle pressioni esercitate nei confronti del presidente del tribunale di nanterre (richieste del 3 febbraio e dell’8 marzo 2004).

(165) così è avvenuto in due occasioni: nel 1996, relativamente allo statuto del pubblico ministero, e in occasione del dibattito sugli orientamenti di una riforma della giustizia: in seguito al rapporto reso nel 1997 dalla commissione di riflessione sulla giustizia (commissione Truche), il Conseil ha espresso al Presidente della Repubblica il proprio punto di vista (Pareri del 19 dicembre 1996 e del 16 ottobre 1997).

(166) conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1997-1998.(167) comunicazione del 16 giugno 2003 concernente le modalità di nomina di un

avvocato generale presso la corte di cassazione.(168) comunicazione di solidarietà del 7 dicembre 2000 al Procuratore generale

presso la corte di cassazione; comunicazioni di sostegno del 5 e dell’11 settembre 2003 ai primi presidenti e ai procuratori generali della Martinica e di Bastia.

(169) Parere del 15 dicembre 2005 sull’intervento dei magistrati nelle commissioni parlamentari d’inchiesta.


i testi degli stessi siano riportati nei rapporti annuali dell’organo in una sezione distinta da quella in cui sono riportati i pareri resi a titolo di questa disposizione.

Sotto il profilo quantitativo, nella prima consiliatura, il Conseil ha reso il menzionato parere tecnico sull’Affaire Halphen su richiesta del Presidente Mitterand e tre pareri tecnici non richiesti in tema di riforma delle istituzioni giudiziarie e di libertà di espressione del magistrato. nella seconda consiliatura ha reso un parere tecnico non richiesto ri-guardante la riforma dei tribunaux de commerce e indirizzato una lettera al Presidente della Repubblica «pour lui faire part de sa préoccupation et de sa position à la suite d’attaques violentes et répétées contre des ma-gistrats»; a tale lettera è seguita la risposta del Presidente, che afferma che «lo spirito di giustizia comincia dal rispetto del diritto e di coloro che dicono il diritto». Inoltre, in un caso il Conseil è intervenuto pubbli-camente per testimoniare la propria solidarietà al Procuratore generale presso la corte di cassazione, che era stato oggetto di critiche. nella terza consiliatura l’attività dell’organo ha conosciuto un certo sviluppo, concretizzatosi in ben dieci interventi: quattro pareri tecnici, non ri-chiesti, in materia di riforma dei juges de proximité e di deontologia dei magistrati e in relazione all’Affaire Outreau; due pareri tecnici resi su ri-chiesta del Presidente della Repubblica, riguardanti episodi di pressioni su singoli giudici che attentavano alla loro indipendenza; una lettera al Presidente della Repubblica riguardante affermazioni del Ministro degli interni n. Sarkozy (170); tre comunicazioni relative al rispetto del princi-pio di separazione dei poteri e dell’indipendenza dell’autorità giudizia-ria, sempre in relazione alle affermazioni del Ministro Sarkozy, alle mo-dalità di nomina di un avvocato generale presso la corte di cassazione e al sostegno dei primi presidenti e dei procuratori generali delle corti d’appello della Martinica e di Bastia. nella consiliatura attualmente in corso, infine, l’organo ha sinora indirizzato una lettera confidenziale al Presidente della Repubblica relativa alle critiche di un magistrato da parte di un membro del Governo, due pareri tecnici non richiesti sulla riforma relativa alla responsabilità dei magistrati e sulla riforma costitu-zionale, un comunicato «sur les évènements survenus dans le ressort de la cour d’appel de Metz lors de la semaine du 6 octobre 2008».

(170) Il Presidente della Repubblica ha risposto alla lettera in data 24 giugno 2005.


d) La partecipazione all’amministrazione della giustizia.

Il Conseil partecipa infine all’amministrazione della giustizia in sen-so lato, sebbene tale funzione non abbia esplicita copertura costituzio-nale. Gli strumenti che ne sono espressione – missioni di informazione e rapporti annuali – trovano tuttavia fondamento giuridico nella legge organica n. 100 del 5 febbraio 1994 (171); solo i pareri trovano il loro unico fondamento nella prassi.

Le missioni hanno scopo informativo rispetto alla situazione mate-riale e al funzionamento delle singole giurisdizioni e di altri organismi quali l’enM, nonché di dialogo e di scambio con i magistrati afferen-ti a ciascuna giurisdizione, anche attraverso colloqui individuali (172). Attraverso le missioni il Conseil opera una serie di osservazioni, ripor-tate nei rapporti annuali, relative a problematiche organizzative e ma-teriali di singole corti e tribunali, pur ricordando come non spetti ad esso «una qualche valutazione relativa ai siti giudiziari e alla ripartizione degli effettivi» (173).

nel corso delle quattro consiliature, l’attività di ispezione del Conseil è stata costante: tra il 1994 e il 1998, il Conseil ha svolto missioni di informazione presso l’enM, trenta corti di appello, un tribunale su-periore di appello e due corti d’appello d’oltremare; tra il 1998 e il 2002, si contano due missioni presso l’enM, trentuno presso corti di appello, una presso un tribunale superiore d’appello e una presso il tribunale de grande instance di Parigi; tra il 2002 e il 2006, si contano trentuno mis-sioni presso corti di appello e una presso un tribunale superiore d’ap-pello. nei primi due anni della consiliatura iniziata nel 2006, sono state effettuate due missioni presso l’enM, tre missioni presso giurisdizioni d’oltremare e sedici presso giurisdizioni d’appello.

(171) Per le missioni di informazione, art. 20. Rientrano in questo ambito anche gli incontri con i sindacati e le associazioni professionali, le visite delle delegazioni del Conseil presso paesi stranieri, gli incontri con delegazioni straniere.

(172) durante le visite alle corti di appello, ogni gruppo, costituito di cinque o sei consiglieri, il primo giorno incontra generalmente i magistrati presso la sede della corte d’appello, il secondo giorno si dedica agli altri magistrati della circoscrizione giudiziaria visitando uno dei tribunali scelto in base a criteri di importanza, geografici o di specifi-cità locali. Tra il 1994 e il 1998 sono stati organizzati 570 colloqui con singoli magistrati.

(173) conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1997-1998. Le missioni posso-no anche dare luogo a note informative indirizzate al Presidente della Repubblica, come quella del 1996 relativa alla missione condotta presso il tribunale superiore d’appello di Mamoudzou (Mayotte).


I rapporti annuali contengono generalmente la descrizione dell’or-ganizzazione e dell’attività del Conseil, con annesse documentazione e statistiche, osservazioni e proposte di riforma su ambiti più o meno spe-cifici della giustizia e, in taluni casi, studi sintetici di ordine comparato. La parte relativa alle proposte di riforma è di particolare interesse per tre motivi. Anzitutto, essa costituisce uno strumento aggiuntivo per gli operatori coinvolti nei processi di riforma (174). In secondo luogo, la prassi di richiamare nei singoli Rapporti le proposte precedentemente avanzate verificandone la realizzazione da parte degli organi competen-ti costituisce una forma di monitoraggio e di controllo pubblico, con funzione anche in questo caso dialettica e di stimolo. Infine, le proposte forniscono in molti casi una forma di autorappresentazione del Conseil, della sua natura, delle sue funzioni e del suo rapporto con gli altri attori istituzionali. Il Conseil ha così rivendicato il riconoscimento di un ruolo più incisivo e autonomo, puntando il dito in molti casi sull’assenza di un bilancio individualizzato (175) e sui criteri di nomina del proprio se-gretario generale (176). esso ha reclamato per sé una maggiore flessibilità nella dinamica istituzionale, proponendo ad esempio il ricorso ad esso da parte dei presidenti delle due assemblee legislative in caso di viola-zione dell’indipendenza per permettere al potere legislativo di contri-buire al rispetto dei principi costituzionali (177) e la previsione di un pa-rere obbligatorio del Conseil sui progetti di legge organica relativa allo

(174) Va così ricordato, a titolo di esempio del “dialogo” tra le istituzioni, che dopo la pubblicazione del rapporto del 1995 è stata presentata in Assemblea nazionale una proposta di legge depositata dal deputato Gilbert Barbier (proposta n. 2898 del 20 giu-gno 1996). Inoltre, diverse interrogazioni scritte hanno fatto eco a quelle proposte, ad es. quella di Bernard Plasait, senatore, JO, débats Sénat, 26 settembre 1996.

(175) conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1995.(176) Si prevede ad esempio il parere del Conseil sulla nomina del segretario gene-

rale e del segretario aggiunto (ivi, id, Rapport 1996); il Conseil rileva al riguardo (p. 46): «nel corso del 1996 […] si è proceduto alla sostituzione dei titolari di questi posti senza concertazione con il consiglio. La reiterazione di questa prassi accredita la sensazione che i collaboratori diretti del consiglio siano mantenuti in un ruolo di rappresentanti dell’esecutivo in seno a questa istituzione. Inoltre l’instabilità accresciuta dei titolari di queste funzioni e la lunghezza inspiegabile delle vacanze di posto ha reso difficoltoso il funzionamento amministrativo del consiglio che, alla fine del suo secondo anno di esercizio, aspetta la nomina del suo quinto segretario».

(177) conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1995. Per facilitare la propria missione costituzionale, ha inoltre proposto che siano comunicati al consiglio i rappor-ti “settoriali” dell’Ispettorato generale del Ministero della giustizia. A tale proposta il Ministro ha dato seguito.


statuto della magistratura (178). In altri casi è stata sottolineata la carenza della normativa costituzionale o legislativa in materia di ordinamento giudiziario, in particolare per quel che concerne i poteri dell’organo e lo statuto del pubblico ministero (179). di particolare rilievo sono infine le riflessioni condotte nei rapporti del 2006 e del 2007 rispettivamente sulla responsabilità del magistrato e sulla riforma costituzionale.

Si è poi visto nel paragrafo precedente come nell’attività consulti-va desunta dal secondo comma dell’articolo 64 il Conseil ha esercita-to funzioni riconducibili alla partecipazione all’attività di elaborazione normativa, come nel caso della riforma dei trubunaux de commerce e dei juges de proximité o del contributo fornito alla commissione per l’etica della magistratura, nota come Commission Cabanne.

3.2. Un organo dipendente dalle dinamiche del sistema politico.

Questa carrellata relativa all’attività del Conseil nei quindici anni che vanno dal 1994 al 2009 permette di distinguere tre fasi, corrispon-denti non alle singole consiliature, bensì agli assetti di governo via via reallizzatisi. ciò conferma la stretta dipendenza del Conseil riforma-to nel 1993 dalla dinamica politica entro il quale esso è inserito, di-versamente da quanto avviene in Italia, dove il cSM risulta assai più

(178) Per il quale il Conseil ritiene sufficiente la modifica dell’art. 20 della legge organica n. 100 del 5 febbraio 1994.

(179) L’organo ha così proposto di rivedere la lista degli impieghi ex art. 13 della costituzione, poiché «è paradossale che la nomina ai gradi più alti sfugga a ogni control-lo» (ivi), e si è interrogato (sulla base delle statistiche sopra riportate) sull’opportunità di sostituire il parere conforme al parere semplice per le nomine di tutti i magistrati requi-renti (per i procuratori generali e i procuratori della Repubblica si proponeva la proce-dura della proposta, conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1996, id., Rapport 1997-1998: in questo il Conseil è stato incoraggiato dal Presidente della Repubblica che il 12 dicembre 1996 dichiara che occorre porsi la domanda di sapere se sia normale che il parquet dipenda dal Ministro ed esaminare seriamente la possibilità di renderlo indi-pendente dal Ministro della giustizia) e di introdurre un potere di decisione del Conseil de discipline competente per il pubblico ministero. Il Conseil ha prospettato dunque il rafforzamento del principio di unità della magistratura attraverso l’uniformazione sta-tutaria del parquet al siège, pur nel mantenimento in capo al Ministro della giustizia del potere di definire gli orientamenti generali (ma non direttive particolari, che possono però essere indirizzate dal procuratore generale presso la corte d’appello) per il coordi-namento e l’armonizzazione dell’azione pubblica e quindi della struttura gerarchica del pubblico ministero (conseil supérieur de la magistrature, Rapport 1995, id., Rapport 1996). da ciò deriverebbe l’abolizione della dualità attualmente esistente (e confermata dalla riforma del 2008) attraverso le due formazioni specializzate. Anche o. dufour, Le C.S.M. réclame de nouvelles garanties d’indépendance pour les magistrats du parquet, in LPA, 2002, 117, p. 4.


autonomo nella sua attività rispetto alle variabili del contesto politico, per via dei maggiori poteri ad esso attribuiti e della composizione carat-terizzata in senso prevalentemente “interno”. Tali fasi vanno rispettiva-mente dal 1994 al 1997, dal 1997 al 2002 e dal 2002 ad oggi: il Conseil ha la capacità di porsi come protagonista della dinamica istituzionale nei cinque anni della lunga coabitazione, mentre nel periodo prece-dente e in quello successivo entra in conflitto con il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia, che sono sempre espressione di una maggioranza di centro-destra. nel periodo di coabitazione esso esercita una efficace funzione dialettica nell’esercizio, ad esempio, dei poteri di nomina dei magistrati del pubblico ministero, non esitando a contraddire le indicazioni dei Ministri socialisti, i quali aderiscono agli orientamenti dal Conseil. Tra il 1995 e il 1997, all’opposto, il Ministro della giustizia si oppone in più occasioni al parere dell’organo (180): è il caso, in particolare, della nomina del procuratore della Repubblica presso il tribunale di nanterre, dove il conflitto finisce per coinvolgere lo stesso Presidente della Repubblica che rifiuta di firmare il decreto di nomina di Yves Bot, ex presidente dell’APM (181), emanato dal Ministro Jacques Toubon (182), o ancora in occasione del mouvement judiciaire dell’estate del 1996 (183).

(180) J. gicquel, Le Conseil supérieur de la magistrature, in RDP, 1998, 5/6, p. 1341.(181) Il posto rimane vacante per quasi un anno. Yves Bot è procuratore della

Repubblica presso il tribunale di Le Mans allorché il giudice istruttore Thierry Jean-Pierre conduce l’inchiesta che avrebbe poi coinvolto il Primo ministro socialista Pierre Bérégovy (affaire Urba). Precedentemente, Mitterand si era rifiutato di nominare Yves Bot alla direzione degli Affari penali. Yves Bot era stato nominato incaricato presso il gabinetto del ministro della Giustizia Pierre Méhaignerie.

(182) dei possibili conflitti tra Conseil e potere politico è indice la prassi delle riunio-ni preparatorie, particolarmente utilizzata in occasione dell’avvicendamento del 1996-1997, a.-l. guyot, Europe er regulation de la magistrature: les conseils de la justice en France, en Italie et en Allemagne (1988-1998), in RSJRJ, 2007, 21, p. 40 s.

(183) M. Chirac reporte la nomination de cinq hauts magistrats, in Le Monde, 10 luglio 1996. L’oggetto del contendere riguarda la nomina ai posti di Procuratore generale pres-so la corte di cassazione e di procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi. Il Conseil reitera il proprio parere contrario per ben sette volte. La nomina di Pierre Truche – già Procuratore generale presso la corte di cassazione – alla funzione di Primo presidente della stessa permette infine la nomina alle funzioni di Procuratore generale di Jean-François Burgelin, vicino al RPR e già direttore di gabinetto del ministro Albin chalandon. Allo stesso tempo, A. Benmakhlouf, già direttore di gabinetto del mini-stro Jacques Toubon e consigliere di chirac a Matignon tra il 1986 e il 1988 (nonché suo consigliere giuridico tra il 1989 e il 1991, quando questi era sindaco di Parigi), è nominato alla funzione di procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi. M. Jospin critique la nomination de hauts magistrats, in Le Monde, 27 luglio 1996. così, in


d’altra parte, proprio una dinamica istituzionale improntata al fun-zionamento tipico del modello semipresidenziale (in assenza, cioè, di coabitazione), fa sì che il Presidente della Repubblica tenda, come è accaduto nel 1996, a riappropriarsi di un ruolo interventista in ambito giudiziario, così che il conflitto si sposta dall’asse Presidente-Ministro all’asse Presidente-Conseil (con l’utilizzo di un potere di veto sulle pro-poste), oltre che, particolarmente in materia di nomina dei magistrati requirenti, Ministro-Conseil.

deve invece osservarsi come l’attività consultiva di tipo generale del Conseil sia andata nel senso di una progressiva estensione e di un pieno riconoscimento proprio nella penultima e nell’ultima consiliatura. ciò sta a indicare che, sebbene nelle questioni politicamente più delicate relative alle nomine di alti magistrati il Conseil “soccombe” di fronte alle autorità politiche, nel medio periodo pare andarsi stabilizzando un suo ruolo “attivo” nella dinamica dei poteri. Proprio questo progressi-vo riconoscimento è alla base del tentativo di delimitazione dell’attività consultiva operato con la recente revisione costituzionale.

occasione delle mouvement judiciaire del luglio 1996, chirac preferisce in quell’occa-sione rinviare le nomine a più alto tasso di conflittualità, Conflit entre Jacques Chirac et le Conseil supérieur de la magistrature, Le Monde, 11 luglio 1996. Su tale episodio, a. garapon, Chronique d’un été judiciaire, in Esprit, 1996, 10, pp. 156-159, per il quale «la démocratie ce n’est pas en effet l’absence de tensions entre justice et politique, mais leur institutionnalisation».

capitolo vi

la riforma del 23 luglio 2008: la difficile definizione del CONSEIL

SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE

sommario: 1. dal tentativo di riforma del 1998 alla legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008. – 2. Il potere presidenziale in materia giudiziaria. – 2.1. La presi-denza del Conseil. – 2.2. La nomina dei magistrati giudicanti. – 2.3. La garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria. – 3. L’amministrazione del corpo. – 4. La funzione di assistenza. – 5. La composizione. – 5.1. Il rapporto tra le compo-nenti. – 5.2. La depoliticizzazione e la specializzazione della componente laica. 5.3. Alcune osservazioni. – 5.4. La costituzionalizzazione della formation plénière. – 6. Il droit de saisine directe. – 7. conclusioni: una riforma ambigua.

1. Dal tentativo di riforma del 1998 alla legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008.

nel presente capitolo mi soffermo sulla riforma dell’articolo 65 del-la costituzione operata nel quadro della revisione del 23 luglio 2008. L’articolo 31 del projet de loi constitutionnelle approvato dal Parlamento francese riunito in congresso nel luglio 2008 contiene infatti una nuo-va formulazione dell’articolo 65(1). La revisione costituzionale tralascia invece gli altri articoli del Titolo VIII, laddove il comité de réflexion isti-tuito dal Presidente Sarkozy con decreto del 18 luglio 2007 (noto come Comité Balladur) propone di intervenire anche sui primi due commi dell’articolo 64 (2).

(1) Il disegno di legge costituzionale è adottato in consiglio dei ministri il 23 aprile 2008. esso è frutto della rielaborazione delle proposte contenute nella Relazione del Comité Balladur consegnato al Presidente della Repubblica il 29 ottobre 2007. nel dise-gno di legge originario, l’art. 31 corrisponde all’art. 28.

(2) Il comitato propone infatti di eliminare tout court il secondo comma dell’art. 64, il quale attribuisce in via generale al Conseil un ruolo di “assistenza” nei confronti del


La riforma del luglio 2008 è il frutto di un processo frastagliato che evidenzia l’esigenza di portare a compimento la riforma del 1993. Tale processo si è concretizzato dalla seconda metà del decennio scorso nella riflessione operata in seno a diverse commissioni tecniche e alla stesse istituzioni parlamentari, sfociando nel 1998 in un importante progetto di riforma del Titolo VIII (3). Questo progetto, fatto poi cadere nel nulla dall’allora Presidente chirac in mancanza di una convergenza generale su di esso (4), presenta diversi aspetti innovativi: l’aumento dei consi-glieri, il riequilibrio tra componente laica e componente togata in senso lievemente favorevole alla seconda, la diversificazione delle autorità di designazione con l’inclusione delle supreme giurisdizioni amministra-tiva e contabile nel processo di designazione dei consiglieri, la costitu-zionalizzazione della formazione plenaria, la rilevante estensione delle competenze riguardo alla magistratura requirente (5).

L’inatteso fallimento della riforma del 1998 segna l’arresto di ogni ipotesi di riforma costituzionale e il ripiegamento su riforme di tipo settoriale, ben rappresentato dalla legge organica n. 539 del 25 giugno 2001. ciononostante, lo choc conseguente all’Affaire Outreau del 2006 riavvia il dibattito sulla riforma costituzionale, con una differenza tutta-via sostanziale: fautore della riforma dell’organo è ormai il partito gol-lista, il quale, stabilmente al potere dal maggio 2002, si fa portatore di proposte in parziale controtendenza rispetto a un’ideale linea di conti-nuità segnata, nel corso del decennio predente, dalla riforma del 1993 e dal progetto del 1998. Sotto questo profilo, la riforma del Conseil del luglio 2008 ha l’obbiettivo di sciogliere alcuni nodi problematici emersi nei cinquant’anni di vita dell’organo, ma tiene la magistratura imbriglia-ta in un’organizzazione che rivela ancora un forte tributo alla tradizio-ne nazionale di regolazione istituzionale dei rapporti tra magistratura e politica.

Presidente della Repubblica, nella sua veste di «garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire».

(3) l. montanari, La riforma del CSM in Francia, in DPCE, 1999, 1, pp. 397-407.(4) Il progetto è adottato a larga maggioranza dall’Assemblea nazionale e dal Senato

tra l’ottobre e il novembre 1998. Il Presidente chirac decide quindi di rinviare sine die la convocazione del congresso prevista per il 24 gennaio 2000, per il timore di non raggiungere la maggioranza dei tre quinti di fronte all’opposizione di una parte del centro-destra.

(5) È questo il punto centrale del progetto, che estende il parere conforme alla nomina di tutti i magistrati del parquet.

la riforma del 23 luglio 2008 291

Lungi dall’operare una descrizione analitica dei singoli punti su cui interviene il legislatore costituzionale, tento qui di far emergere, attra-verso i più significativi di essi, il senso generale della riforma, anche alla luce della riflessione operata sia in dottrina che, in sede tecnica, in seno ai diversi comitati e commissioni (6), e, in sede politica, in occasione dei dibattiti parlamentari del 1998. Sotto altro profilo, il fatto che il Conseil sia oggetto di numerosi progetti nel corso degli ultimi quindici anni – a partire dalla riforma del 1993 che ha comportato un notevole mutamen-to di prospettiva rispetto a quella propria dell’architettura istituzionale gollista – è sintomo di una forte incertezza sulla posizione e le funzioni proprie dell’organo, al pari di quanto avviene in Italia.

nel documento di lavoro del Comité Balladur dedicato al Conseil supérieur de la magistrature si indicano tre punti critici che caratteriz-zano il funzionamento dell’organo così come è delineato dal testo della revisione del 1993: la mancata costituzionalizzazione della formazione plenaria, con ricadute negative sulla effettività del principio di unità della magistratura; la conflittualità tra l’organo e il Governo in materia di nomine e disciplinare; il carattere corporativo dell’organo, in rela-zione con il ruolo assunto dall’associazionismo giudiziario in seguito all’adozione del sistema elettivo per la designazione dei membri togati (7). Quest’ultimo punto è contestato dal Conseil medesimo, secondo il quale «le reproche de corporatisme était mal fondé, aux dires mêmes des quatre membres non magistrats siégeant actuellement au conseil», che così critica la scelta di rendere minoritari i magistrati nell’organo (8).

(6) Comité Vedel (1993), Commission Truche (1997), Commission parlementaire d’enquête Vallini-Houillon (2006), Comité Balladur (2007).

(7) comité de réflexion de proposition sur la modernisation et le rééquiliBrage des institutions de la ve répuBlique (comité Balladur), Rapport du Comité présidé par Edouard Balladur. Le Conseil supérieur de la magistrature, La documentation fran-çaise, 2007, p. 8: «en ce qui concerne l’unité de la magistrature, il est fait grief aux textes actuels de faire obstacle à ce que le cSM puisse jamais siéger en formation plénière. en outre, les conflits entre le cSM et le gouvernement n’ont cessé de se multiplier sur les questions des nominations et des sanctions. Les dysfonctionnements judiciaires dont l’opinion s’est émue récemment n’ont pas épargné le cSM, auquel il est parfois fait reproche de céder au corporatisme. enfin, le mode de désignation, par voie d’élection, des magistrats qui siègent au cSM a donné aux organisations syndicales de magistrats une place prépondérante dans le fonctionnement de l’institution».

(8) conseil supérieur de la magistrature, Rapport annuel d’activité 2007, p. 66. Il collegio tiene al riguardo a precisare come sia stato proprio esso a proporre l’introduzio-ne della saisine directe e come il 95% delle nomine alle funzioni giudicanti e requirenti siano effettuate su proposta del Ministro della giustizia.


nel rapporto del comitato vengono poi indicati i profili problema-tici per quanto attiene alle scelte istituzionali da operare. Per quanto riguarda la “missione” dell’organo, ci si chiede se questo non debba esercitare il ruolo di garante dell’indipendenza e del buon funziona-mento delle giurisdizioni (9). ci si interroga poi se sia opportuno che il Presidente della Repubblica, «garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire», continui a presiedere l’organo o se l’organo debba essere presieduto dal Ministro della giustizia o da un membro eletto al suo in-terno. In tema di composizione, si pongono diverse questioni: anzitutto, se il Primo presidente della corte di cassazione debba far parte di dirit-to dell’organo; in secondo luogo, se occorra intervenire sul rapporto tra membri togati e membri laici (10) – e in caso affermativo, secondo quale proporzione e quali requisiti per i nuovi laici – e se sia opportuna la pre-senza di membri di origine parlamentare; infine se occorra rivedere le modalità di designazione dei membri togati. Per quanto attiene alle com-petenze, ci si chiede se non sia opportuno estendere le competenze di amministrazione della giurisdizione ai magistrati non professionali (11); quali debbano essere le competenze dell’organo in materia di nomina dei magistrati del pubblico ministero; se non vadano resi più flessibili i meccanismi per adire il Conseil in materia disciplinare e, in caso af-fermativo, in quale maniera; se non occorra attribuire al Conseil poteri decisionali e non solo consultivi in materia disciplinare nei confronti dei magistrati del pubblico ministero.

Si tratta di un ampio ventaglio di questioni poste all’attenzione del Comité Balladur e poi risolte in sede parlamentare. La riforma del luglio 2008 interviene infine su cinque aspetti principali:

a) esclude anzitutto dalla composizione dell’organo il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia (sebbene sia previsto che quest’ultimo possa partecipare alle sedute dell’organo, salvo in mate-ria disciplinare), attribuendo la presidenza delle due formazioni rispet-tivamente al Primo presidente e al Procuratore generale della corte di cassazione e la presidenza della formation plénière – ormai costi-tuzionalizzata – al Primo presidente, del quale può assumere la sup-plenza il Procuratore generale, e senza nulla disporre in merito alla vicepresidenza;

(9) È fatto qui riferimento al Rapporto Vedel, che tuttavia non mi risulta fosse orientato in tale direzione.

(10) Il rapporto è in base alla revisione del 1993 favorevole ai primi.(11) Quelli, cioè, che operano nelle giurisdizioni consolari e sociali.


b) rivede la composizione del Conseil in quattro direzioni: i) esclude la vigente parità tra laici e togati, attribuendo una leggera prevalenza (otto consiglieri su quindici) ai primi; ii) esclude la prevalenza togata nel Conseil de discipline, introducendo la parità tra laici e togati; iii) depo-liticizza sensibilmente il Conseil attraverso la menzionata esclusione del Presidente della Repubblica e del Ministro della giustizia e la previsione di una procedura particolare per quanto riguarda la designazione dei laici da parte di autorità politiche; iv) apre il Conseil alla professione forense, andando così nel senso di una depoliticizzazione dell’organo, oltre che di una sua specializzazione;

c) estende la procedura del parere semplice alla nomina a tutte le funzioni requirenti;

d) costituzionalizza la formazione plenaria, la cui composizione mantiene il rapporto leggermente favorevole ai membri laici, attribuen-do ad essa una serie di funzioni che si concretizzano nella possibilità di rendere, a titolo dell’articolo 64, comma primo, pareri al Presidente del-la Repubblica su richiesta dello stesso e pareri al Ministro della giustizia su richiesta dello stesso riguardo a questioni di ordine deontologico o al funzionamento della giustizia;

e) introduce un meccanismo di ricorso individuale al Conseil.Se tutti questi aspetti risultano interconnessi, essi possono essere

ridotti a due ordini principali di problematiche. Il primo, di carattere sistemico, riguarda la posizione del Conseil nel quadro istituzionale, e dunque tanto i suoi rapporti con gli altri poteri dello Stato quanto la sua funzione generale, o “missione”, e in definitiva la sua natura. Il secondo, che pure risulta strettamente connesso al primo, è di carattere specifico, riguardando le soluzioni istituzionali concrete funzionali a un determi-nato inquadramento dell’organo nel sistema istituzionale.

Sulla base di questa griglia analitica, è possibile affermare che la revisione del Titolo VIII della costituzione francese operata nel lu-glio scorso non sciolga i nodi problematici essenziali dell’organizzazione giudiziaria francese, non costituendo un “progresso” in termini di indipendenza della magistratura come invece è a più riprese affermato dai sostenitori della riforma stessa. d’altro lato – quello cioè delle inno-vazioni di tipo puntuale –, la riforma del luglio scorso contiene elementi di notevole interesse, sintomatici di una tendenza propria degli organi di garanzia dell’indipendenza della magistratura assimilabili a quello francese, tra cui quello italiano. Tali elementi possono essere sintetizzati nella progressiva trasformazione del Conseil, sotto il profilo funzionale,


da organo di “governo” della magistratura a organo funzionalmente complesso di gestione del sistema giudiziario; sotto il profilo della com-posizione, da luogo di raccordo tra politica e magistratura al fine di neutralizzare le tendenze centrifughe della seconda a organo aperto alla società, in particolare alla comunità dei giuristi.

2. Il potere presidenziale in materia giudiziaria.

La relazione sussistente tra il Conseil e il Presidente della Repubblica – e più in generale il ruolo del Presidente della Repubblica in materia giudiziaria – è, come si è visto in corso di analisi, uno dei nodi proble-matici maggiori dell’organizzazione giudiziaria francese, che l’attuale riforma non contribuisce a sciogliere del tutto, contribuendo anzi a for-nire ulteriori elementi di ambiguità.

2.1. La presidenza del conseil.

Uno degli obbiettivi principali della riforma del Conseil consiste nel rafforzamento delle garanzie di indipendenza dell’autorità giudiziaria at-traverso la recisione del vincolo organico tra l’organo e il Presidente della Repubblica. Tanto nella proposta redatta dal Comité Balladur quanto nel disegno di legge approvato in consiglio dei ministri, il Presidente della Repubblica cessa di essere membro di diritto e dunque di presiedere il Conseil. Il Comité Balladur propone che il presidente dell’organo sia no-minato dal Presidente della Repubblica, tra personalità non appartenenti al Parlamento né all’ordine giudiziario, nelle condizioni previste nell’ulti-mo comma dell’articolo 13, vale a dire in consiglio dei ministri. nel dise-gno di legge governativo, è invece prevista una doppia presidenza – Primo presidente/Procuratore generale della corte di cassazione – a seconda che il Conseil si riunisca nella formazione giudicante o in quella requiren-te (12). La redazione finale dispone che il Presidente della Repubblica cessi di presiedere l’organo e dunque di farne parte.

(12) contro l’attribuzione della presidenza del collegio ai vertici giudiziari, cfr. Rapport annuel d’activité 2007, p. 68 ss. Alla soluzione della doppia presidenza, già ritenuta contraria al principio di unità della magistratura dal Conseil d’Etat nel parere relativo al disegno di legge costituzionale, si oppone il gruppo socialista: «dans le projet de loi, le Président de la République ne préside plus le conseil supérieur de la magistra-ture. Mais nous ne pouvons accepter une présidence bicéphale du cSM, qui en affaibli-rait la cohérence, la place et les travaux», M. J.-Y. Le Bouillonnec, An, 21 maggio 2008. Ispirandosi, seppur non expressis verbis, al modello italiano, questi propone di attribui-re la presidenza a un membro laico eletto dalle due formazioni in riunione plenaria. Un


Questa soluzione risponde all’esigenza, ricordata nel rapporto del re-latore J.-L. Warsmann in commission des lois dell’Assemblea nazionale (13), di rendere il Conseil più “autonomo”. essa scioglie anche l’anomalia derivante dal fatto che il Conseil, nell’esercizio delle sue funzioni, si rap-portava con il Presidente della Repubblica, il quale finiva per essere, nell’esercizio di tali funzioni, al medesimo tempo parte dell’organo e de-

emendamento presentato in Senato specifica che il presidente verrebbe eletto per due anni, seduta del 24 giugno. contrario alla presidenza del Primo presidente è il gruppo Communiste Républicain et Citoyen (cRc), che per mezzo della senatrice n. Borvo cohen-Seat propone di attribuirla a un membro togato eletto dal collegio. F. Bayrou (Modem, indipendente) e J.-c. Lagarde (Nouveau Centre-nc) sono favorevoli all’attri-buzione della presidenza al Primo presidente della corte di cassazione, An, 29 maggio 2008. L’attribuzione della presidenza al Primo presidente di cassazione è auspicata dallo stesso Primo presidente Lamanda, per il quale ciò costituirebbe un fattore di continuità dell’organo, mentre ad essa sono contrari l’associazionismo giudiziario e il Procuratore generale nadal. Tra le motivazioni avanzate contro l’attribuzione della presidenza al Primo presidente, si menzionano il rischio di un eccessivo carico di lavoro per il Primo presidente e l’eccessivo potere in mano al supremo magistrato. Questa motivazione è in particolare avanzata dai socialisti in sede di discussione generale (c. careche e A. Montebourg, An, 29 maggio 2008). certamente, il fatto che la funzione sia attualmente ricoperta proprio da Lamanda non va sottovalutato: ex segretario generale dell’organo nominato da Giscard d’estaing sul finire del mandato presidenziale, ex membro togato del Conseil eletto nel secondo collegio al di fuori di ogni avallo sindacale, nominato Primo presidente della corte di cassazione in un contesto altamente conflittuale che ha visto il Conseil spaccarsi in due (cinque voti contro quattro e un astensione) dopo aver adottato la procedura assai rara del voto segreto, non ancora prossimo alla pensione (fissata per i magistrati a settant’anni: Lamanda ha compiuto nel maggio 2010 sessanta-quattro anni), Lamanda è considerato un magistrato orientato a destra. A. Montebourg rileva come proprio la durata media del mandato del Primo presidente ponga un pro-blema: «en effet, la durée des mandats est très variable: un premier président de la cour de cassation peut exercer sa fonction pendant dix ou quinze ans, à juste titre, compte tenu de sa nécessaire stabilité. Tel fut le cas du président canivet. nous soutenons donc l’idée que le président d’une formation doit être élu par ses membres, et nous deman-dons à nos collègues de la majorité de bien vouloir nous rejoinder», An, 29 maggio 2008. dubbi sull’attribuzione della presidenza al Primo president esprime anche H. Haenel, relatore del progetto nel 1993 («je ne suis pas convaincu par la solution retenue pour la présidence de la formation plénière, qui serait exercée par le Premier président, avec suppléance possible par le procureur général près la cour de cassation. n’est-ce pas un décrochage du parquet par rapport au siège?», Sénat, 24 giugno 2008). Secondo d. rousseau, Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux, in LPA, 2008, 97, p. 80, l’at-tribuzione della presidenza al Primo presidente e al Procuratore general della corte di cassazione è contestabile, oltre che per la difficoltà pratica di cumulare le due funzioni, anche per il fatto di attribuire eccessiva influenza ai due magistrati sulla nomina dei rispettivi successori.

(13) An, Rapporto n. 892, 15 maggio 2008.


stinatario della attività di questo. È il caso, in particolare, delle nomine agli incarichi giudicanti più elevati, rispetto alle quali il Presidente della Repubblica si configurava, in quanto membro del Conseil, come pro-ponente, e, in quanto Presidente della Repubblica (e dunque autorità di nomina), destinatario della proposta (14). Il sistema ha evidenziato la

(14) Lo stesso discorso vale evidentemente per i pareri resi dall’organo e dunque per il rapporto intercorrente tra il Conseil e il Ministro della giustizia. Il suo sollevamento dal ruolo di vicepresidente operato con la riforma del luglio 2008 – conformemente alle indicazioni del Comité Vedel che riprendono suggestioni già maturate in seno alla dottrina (ad esempio, th. renoux, Le Conseil constitutionnel et l’autorité judiciaire, cit., p. 268, ritiene che il Ministro vada tenuto fuori dall’organo) ma senza, si noti, che la costituzione stabilisca chi prenda le sue veci – non esclude che il Ministro possa parte-cipare (e anche qui non si specifica se con o senza diritto di voto) all’attività del Conseil (art. 65, nono comma), caratterizzando peculiarmente l’organo francese rispetto ai suoi omologhi europei. A giustificazione del mantenimento «entre les murs» del Ministro, R. dati ha richiamato l’esigenza di collaborazione tra Ministro e Conseil, sulla base del presupposto della centralità ministeriale in materia di organizzazione della giustizia: «cependant, le garde des sceaux reste chargé de l’organisation du service public de la justice, ainsi que du recrutement, de l’emploi et de la gestion des magistrats. Au sein du ministère, ces tâches sont assurées par le directeur des services judiciaires. […] Tous ces éléments supposent un véritable dialogue entre le cSM et le garde des sceaux. de plus, en pratique, ce sont les services de la chancellerie qui connaissent le mieux les magistrats. c’est pourquoi le Gouvernement souhaite que le garde des sceaux puisse être présent aux séances non seulement de la formation plénière du cSM, mais aussi des formations compétentes à l’égard des magistrats du siège et du parquet, sauf lorsque celles-ci siègent en matière disciplinaire», Sénat, 24 giugno. Anche in questo caso, e richiamando quanto già detto in ordine alla prassi di non fare uso del proprio diritto di voto, le innovazioni della riforma vanno dunque opportunamente relativizzate. nella misura in cui la costituzione non specifica se la partecipazione ex art. 65, nono comma, comprenda o meno il diritto di voto, qualora una legge organica di attuazione venga ad attribuire il diritto di voto, si può anzi ipotizzare che esso non sarebbe solo virtuale, non giustificandosi un self-restraint del Ministro dal momento in cui esso non esercita più l’influenza derivante dalla vicepresidenza dell’organo. In tal caso, la riforma potreb-be allora avere un effetto addirittura contrario a quello che si potrebbe desumere da una lettura superficiale. contro tale interpretazione, che può peraltro apparire forzata, possono richiamarsi i dibatti parlamentari. nella redazione originaria del disegno di legge costituzionale è presente infatti il termine «assistere» alle sedute. Ora, come nota il relatore in commission lois al Senato J.-J. hyest, «“assister” […] signifie que l’on est muet. Ainsi, je puis assister à une pièce de théâtre ou à un opéra, mais sans y participer; je laisse cela à ceux qui sont doués, car, pour ma part, mieux vaut que je n’y participe pas! Vous avez ensuite remplacé le mot “assister” par le mot “participer”. À l’évidence, ce dernier verbe ne veut pas dire “voter”. Par conséquent, il va de soi que votre par-ticipation sera consultative. La commission a donc émis un avis favorable sur ce sous-amendement», Sénat, 24 giugno 2008. Lo stesso Ministro dati afferma dunque: «II faut qu’il puisse dialoguer avec les membres du cSM et expliquer son point de vue, sans voix délibérative, bien entendu», Sénat, 24 giugno. In sede di dibattito parlamentare in


propria incongruenza nel 1996, allorché il Presidente della Repubblica ha minacciato di fare uso del proprio diritto di voto (15).

Il nuovo testo, che attribuisce la presidenza al Primo presidente o al Procuratore generale della corte di cassazione a seconda che il Conseil si riunisca nella sua formazione giudicante e plenaria o in quella re-quirente, costituisce senz’altro una novità di rilievo rispetto non solo alla tradizione repubblicana della IV e della V Repubblica, ma anche ai termini del dibattito quale si è sviluppato negli ultimi quindici anni. di tale dibattito è possibile tenere fermi i tre passaggi che scandiscono il fa-ticoso e incompiuto processo di ripensamento dell’organizzazione giu-diziaria francese: 1993, anno in cui, come descritto nel terzo capitolo, viene scardinata l’architettura gollista in ambito giudiziario; 1997-1998, biennio di riflessione che nelle intenzioni del legislatore avrebbe dovuto condurre all’accomplissement della riforma di quattro anni prima; 2006, anno in cui la commissione d’inchiesta parlamentare Vallini-Houillon sancisce la conclusione dell’Affaire Outreau.

In nessuno di questi frangenti sono tratte le dovute conseguenze in ordine all’attribuzione al Presidente della Repubblica della funzione di presidenza dell’organo, mentre la dottrina prende piena coscienza di tale anomalia dopo averla sottovalutata sino agli anni ‘80 (16). Quale presidente del collegio, il Presidente della Repubblica rimane dominus dell’attività dell’organo attraverso la determinazione dell’ordine del giorno e il potere di nomina del segretario generale (17), che la riforma

occasione della revisione del 2008, la scelta di permettere al Ministro di partecipare alle sedute dell’organo è comunque criticata dal gruppo socialista; si vedano gli interventi in Assemblea nazionale di Le Bouillonec e A. Montebourg, rispettivamente 21 maggio e 29 maggio. Ad ogni modo, la legge organica di attuazione del novellato articolo 65, approvata in via definitiva il 23 giugno 2010 (l.o. n. 2010-830 del 22 luglio 2010), non contiene alcun riferimento al diritto di voto del Ministro della giustizia.

(15) Supra p. 287. Sarkozy avrebbe perciò giustificato la decisione di non far pre-siedere più il Conseil al capo dello Stato con la seguente affermazione: «Io presiedo le istituzioni nelle quali decido», citato in d. rousseau, Consiglio superiore, cit., in a. a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 17.

(16) Lo stesso Th. Renoux, uno degli studiosi francesi che più si è occupato di Conseil supérieur de la magistrature e di autorità giudiziaria, considera tale presidenza «nullement choquante» in un suo lavoro della metà degli anni ‘80, th. renoux, Le Conseil constitutionnel et l’autorité judiciaire, cit. nel corso degli anni ‘90 l’esclusione del Presidente dall’organo è sostenuta da più parti. Anche g. delaloy, La réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Vers un conseil du Pouvoir judiciaire?, in RA, 2000, 318, pp. 632-641.

(17) a. martin, Le Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 758.


del luglio scorso sottrae al suo controllo (18). Si è visto nel capitolo pre-cedente come il Comité Vedel ritenga di dover confermare la presidenza dell’organo in capo al Presidente della Repubblica, che avrebbe dovu-to nominare anche il vicepresidente dell’organo. A distanza di quattro anni, in sede di Commission Truche, ancora una volta non è messa in di-scussione la funzione di presidenza del collegio da parte del Presidente della Repubblica – anche qui, come già in seno al Comité Vedel, si pro-pone di sollevare il Ministro della giustizia dalle funzioni di vicepresi-dente, attribuendo al Presidente della Repubblica il potere di nominare il vicepresidente, con funzioni di supplenza –, né lo sarà nel testo di riforma dell’organo sottoposto al Parlamento riunito in congresso il 3 novembre 1999. In tal senso, infine, si esprime la commissione d’inchie-sta parlamentare del 2006 Vallini-Houillon, dove tuttavia si rileva una sensibilità diversa riguardo alla vicepresidenza (19).

Il Conseil, da parte sua, ritiene che la situazione francese, «quasi exceptionnelle dans l’Union européenne, peut surprendre au regard des exigences objectives du principe de la séparation des pouvoirs puisque

(18) Il testo di attuazione dell’art. 65, quale naturale conseguenza dal sollevamento del capo dello Stato dalla presidenza del Conseil avvenuta con la riforma costituzio-nale, modifica le disposizioni relative al segretario generale. Questo è ormai nominato dal Presidente della Repubblica «sur proposition conjointe» del Primo presidente della corte di cassazione e del Procuratore generale (art. 8 della l.o. n. 2010-830 del 22 luglio 2010). L’originario progetto dati elimina ogni riferimento alla durata del mandato e ai limiti posti quanto al numero dei mandati. La commissione provvede successivamente a reinserire tali disposizioni negli stessi termini della legge del 1994 (durata del mandato corrispondente a quello del Conseil, possibilità di rinnovo per una volta). In commissio-ne e in sede di discussione generale si è proposto di prevedere anche un parere, semplice o piuttosto conforme, da parte del Conseil. Tra gli ostacoli sollevati che hanno portato all’esclusione del parere, di particolare rilievo è quello relativo al fatto che il parere sa-rebbe stato reso dalla formation plenière del Conseil, la quale non comprende tuttavia la totalità dei membri delle due formazioni giudicante e requirente. In sede di audizione, il Primo presidente Lamanda e il Procuratore generale nadal si esprimono favorevol-mente alla proposta da parte del Primo presidente su parere del Procuratore generale e del Conseil. Il relatore Lecerf ha d’altra parte affermato che «le secrétaire général doit être celui de l’ensemble du cSM et non pas simplement le secrétaire général du premier président de la cour de cassation et du procureur général près ladite cour» (Sénat, 15 ottobre 2009).

(19) «…on pourrait imaginer que les fonctions de vice-président soient exercées alternativement tous les deux ans par une personnalité appartenant au collège des ma-gistrats et une autre appartenant au collège des non magistrats», assemBlé nationale, Rapport fait au nom de la Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dys-fonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, 6 giugno 2006, p. 497.


l’indépendance de la justice se définit au premier chef à l’égard du pou-voir politique». Secondo l’organo, tale situazione «traduit, en les asso-ciant, deux spécificités constitutionnelles françaises: d’une part, la con-ception du rôle du chef de l’état comme clef de voûte des institutions, qui “assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’état”, d’autre part, la réticence à reconnaître formellement l’existence d’un “pouvoir judiciaire” et, par suite, à rendre complètement autonome l’instance constitutionnelle chargée de garantir son indépendance».

2.2. La nomina dei magistrati giudicanti.

Sotto il profilo delle competenze, viene conservato il meccanismo della double-clef che caratterizza la procedura di nomina a tutte le fun-zioni giudicanti, sotto forma della proposta o del parere conforme: il presidente rimane dunque a tutti gli effetti l’autorità di nomina, a cui si ricollega peraltro, a parere di alcuni esponenti dell’UMP, il fatto che egli continui a designare alcuni membri del Conseil nonché la funzione di tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria, che è quindi declinata principalmente in termini di amministrazione del corpo e non di rego-lazione dei rapporti tra la magistratura e gli altri pouvoirs publics (20).

La conservazione del meccanismo della double-clef impone due ordini di osservazioni. da un lato, se esso ha dato luogo in talune oc-casioni a conflitti, la modifica degli equilibri tra componente togata e componente laica fanno ipotizzare che essi saranno attenuati. dall’altro, l’ulteriore allentamento dei vincoli tra capo dello Stato e Conseil – in particolar modo per quel che riguarda la fase preparatoria delle delibe-razioni consiliari, che è stata sinora la sede privilegiata per la realizza-zione dei compromessi tra il Conseil e le autorità politiche –, in ragione della rottura del legame tra il Presidente e il segretario generale dell’or-gano, comporta maggiori rischi di conflitto, laddove non siano previsti strumenti di soluzione dello stesso, simili alla procedura del concerto tra cSM e Ministro della giustizia prevista in Italia per la nomina agli incarichi direttivi (21). Il carattere discontinuo della presidenza del capo dello Stato dal 1994 ad oggi – che si risolve nell’intervento solo nel-

(20) V. infra paragrafo c).(21) dove la soluzione è stata data, secondo alcuni in termini peraltro non del tut-

to soddisfacenti (f. sorrentino, Consiglio superiore della magistratura e Ministro della giustizia: un rapporto difficile, in Questione giustizia, 2004, 4, pp. 633-642), dalla corte costituzionale che ha assimilato il concerto a una questione di metodo.


la fase finale del processo decisionale dell’organo – si giustifica infatti anche in funzione dei contatti con il rappresentante presidenziale nel corso delle riunioni preparatorie, oltre che per la presenza del segretario di nomina presidenziale. Il ruolo di questi due attori istituzionali, che costituiscono l’ombra presidenziale sull’organo nel processo decisiona-le, ha dunque svolto una funzione di cuscinetto che viene ora a mancare: la procedura della double-clef potrebbe allora dimostrarsi non adegua-ta in termini di funzionalità di fronte alla cesura tra Presidente della Repubblica e Conseil ormai sancita dalla riforma del 2008. In tal senso va la proposta contenuta nel rapporto annuale del 2007 di estendere la procedura della proposition a tutte le funzioni giudicanti, e non solo alle funzioni di cassazione e a quelle direttive, secondo quanto statuisce il quarto comma dell’articolo 65.

La valutazione su quale autorità – Presidente o Conseil – prevarrà come “decisore” in seguito all’applicazione concreta della riforma del luglio 2008 è tuttavia verificabile solo alla luce della prassi, posto che quella degli ultimi quindici anni non ha chiarito, relativamente alla no-mina dei magistrati giudicanti, se la procedura della proposition vada intesa come implicante un potere presidenziale sostanziale o piuttosto formale: sebbene, a parte la crisi dell’estate 1996, il Presidente si sia sempre conformato alle proposte consiliari (22). Sino ad ora, la funzio-nalità del sistema codecisionale è stata resa possibile da una procedura flessibile strutturata in più fasi, attraverso cui è raggiunto un progres-sivo compromesso e i conflitti sono contenuti a una fase precedente la decisione formale e non esplicitati all’esterno (23). c’è da chiedersi, in definitiva, cosa potrebbe avvenire in caso di persistente divergenza tra autorità designante – Presidente – e autorità proponente – Conseil – nella nomina a funzioni direttive (o, similmente, tra autorità proponente – Ministro – e autorità preposta a fornire il parere conforme – Conseil – nella nomina a funzioni non direttive) (24). Si può ipotizzare che in tali

(22) Si è visto come sotto la IV Repubblica tale potere fosse da considerarsi formale, sotto la V Repubblica sostanziale e dopo la riforma del 1993 nuovamente formale, pur in presenza di elementi contraddittori.

(23) Il discorso può evidentemente essere esteso ai pareri resi al Ministro della giu-stizia, nei casi in cui sia questa l’autorità di nomina.

(24) Per quanto riguarda invece gli eventuali contrasti tra Presidente della Repubblica e Ministro della giustizia (come quello manifestatosi nel 1987 allorché Mitterand si ri-fiuta di firmare un decreto di trasferimento di un procuratore della Repubblica), la questione è ormai risolta dall’introduzione del quinquennato, che tende a escludere ipotesi di coabitazione.


casi il Conseil risulti soccombente, salvo nel caso in cui per il Presidente della Repubblica il fatto di contraddire l’orientamento dell’organo risul-ti troppo rischioso dal punto di vista politico.

2.3. La garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria.

La novità rappresentata dall’esclusione del Presidente dall’orga-no è in parte neutralizzata – ed ecco tutta l’ambiguità del testo – dal mantenimento in capo al Presidente della Repubblica, oltre che del potere di nomina dei vertici giudicanti, anche del ruolo di «garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire», e dal mantenimento in capo al Conseil della funzione di assistenza del Presidente della Repubblica (25). Osserva Th. Renoux che la redazione originaria della costituzione del 1958 si limita ad assegnare al Conseil «une mission générale – celle “d’as-sister” le Président de la République dans sa fonction de garant de l’in-dépendance de l’autorité judiciaire – et à tracer les grandes lignes de sa composition et de ses compétences, peut-être plus d’ailleurs pour en limi-ter l’extension toujours prévisible que pour en préserver la spécificité» (26). In uno scritto successivo, lo stesso autore sostiene che senza un inter-vento sull’articolo 64, primo comma, il Conseil non possa uscire dal ruolo servente assegnatogli. L’autore, le cui considerazioni si riferiscono alla riforma del 1993 ma possono essere estese a quella del luglio scorso, non può fare a meno di rilevare la forte ambiguità del sistema francese: «c’est toute l’ambiguité existentielle du Conseil supérieur de la magistra-ture, qui, en dépit de la révision constitutionnelle de 1993, et quoique doté de larges pouvoirs, occupe une place encore insuffisamment défi-nie dans nos institutions» (27).

Il potere presidenziale in materia giudiziaria – “inventato” dalla costituzione del 1946 con funzione di garanzia, ma in un contesto di assetti di governo affatto differenti, e mai messo in discussione, seppure esso abbia subito limitazioni nel corso degli anni ‘90 – trova dunque par-ziale riconferma nella recente revisione costituzionale, che nella relazio-ne del Comité Balladur risulta anzi aggravata dalla paradossale proposta di eliminare il secondo comma dell’articolo 64 relativo alla funzione di assistenza del Conseil. In tal modo si sarebbe perso ogni collegamento tra il Conseil e la funzione generale di garanzia dell’autorità giudiziaria.

(25) d. rousseau, Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux, cit.; d. ludet, Conseil supérieur de la magistrature: une liberté... surveillée?, in LPA, 2008, 254, p. 211.

(26) Le Conseil constitutionnel et l’autorité judiciaire, cit., p. 270 (corsivo mio).(27) th. renoux, Le Président de la République, cit., p. 111.


Sul punto, è interessante mettere in rilievo la diversa concezione di tu-tela dell’indipendenza – e dunque dell’interpretazione data all’articolo 64, comma primo della costituzione – che gollisti e socialisti hanno mostrato nel corso dei dibattiti parlamentari. da un lato i socialisti – che propon-gono emendamenti volti a modificare tale comma nel senso di attribuire direttamente al Conseil la funzione di tutela – ritengono che tale modifica sia da considerare una logica conseguenza del fatto che il Presidente del-la Repubblica non presiede più l’organo (28). Il relatore in commission des lois dell’Assemblea nazionale Jean-Luc Warsmann, al contrario, dopo aver sottolineato il carattere largamente simbolico della presidenza dell’organo da parte del capo dello Stato (il che, sulla base dell’analisi del capitolo pre-cedente, non pare in realtà del tutto corrispondente alla realtà) collega la nozione di tutela alla nomina dei magistrati, oltre che al potere di richiedere

(28) La questione è affrontata nella seduta del 29 maggio. Si vedano in particola-re gli interventi dei deputati J.-Y. Le Bouillonec e A Montebourg. Le Bouillonec, in particolare, rileva come il Presidente della Repubblica, non presiedendo più l’organo, «ne disposera plus des instruments nécessaires pour assurer la fonction de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et que c’est donc au cSM dans ses différentes composantes d’assumer ce rôle […] Il faut aller au bout des conséquences juridiques et institutionnelles d’un tel retrait en consacrant l’idée que c’est bien le conseil supérieur de la magistrature qui est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. On voit mal, en effet, comment un élément substantiel du pouvoir exécutif pourrait garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire, dont il est distinct. c’est une contradiction qui préexistait dans la constitution de 1958 mais qui serait aggravée par la nouvelle compo-sition du conseil supérieur de la magistrature que nous suggérons tous. c’est donc bien au conseil supérieur de la magistrature d’être garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et, quelle que soit la formule que l’on retienne, sa composition – magistrats et personnalités qualifiées –, son organisation interne, avec la séparation du siège et du parquet, et les diverses compétences qui lui seront confiées, notamment en matière disciplinaire, lui permettront d’exercer désormais cette responsabilité. Si nous voulons réformer l’article 65, il faut d’abord réformer l’article 64 et faire constitutionnellement du conseil supérieur de la magistrature le garant de l’autorité judiciaire. et si l’on modi-fie ainsi le premier alinéa de l’article 64, il faut du même coup supprimer le deuxième, selon lequel le Président de la République est assisté dans l’exercice de cette respon-sabilité par le conseil supérieur de la magistrature.». Afferma A. Montebourg: «dire que le Président de la République doit rester le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, alors que le Président gouverne, il y a là une confusion inacceptable. Plus le Président, dans sa pratique, entendra capter de nouveaux pouvoirs gouvernementaux, et c’est le cas dans ce texte pour partie, plus il sera inacceptable qu’il prétende être l’ar-bitre au-dessus de ses propres intérêts. Il y a conflit d’intérêts et nous n’acceptons pas que, dans cette réforme constitutionnelle qui permet un certain nombre d’avancées sur le terrain de la séparation des pouvoirs entre Gouvernement et Parlement, se produise presque un recul par rapport à ce que nous espérions dans les rapports entre l’exécutif et le troisième pouvoir, que nous nommons justice».


pareri all’organo (29). Si tratta di una concezione che da un lato riconduce la tutela dell’indipendenza a una questione di pura gestione del corpo, dall’al-tra la ricollega alla natura arbitrale del Presidente che la realtà dei fatti, ancor prima della riflessione dottrinale, sembra mettere da ormai molti anni in dubbio. Al contrario, paradossalmente, proprio il fatto di aver eliminato la presidenza del capo dello Stato, operando distanziamento tra questo e il Conseil, potrebbe avere il risultato di rendere ancor più incisivo il ruolo di tutore dell’organo del capo dello Stato, che agirebbe nei confronti di questo dall’esterno e non più, come avviene in precedenza, dall’interno (30).

Il quadro generale della posizione del Presidente della Repubblica che risulta dalla riforma del luglio 2008 condiziona dunque in maniera rilevante l’inquadramento funzionale del Conseil, sulla base dell’alter-nativa “organo funzionalmente complesso di garanzia generale dell’in-dipendenza della magistratura” / “organo di amministrazione del corpo giudiziario” (pur sempre, in questo secondo caso, con finalità di ga-ranzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria, ma principalmente ri-spetto all’esecutivo). La recente revisione costituzionale conferma l’idea che il Conseil sia essenzialmente un organo che concorre in posizione equiordinata all’esecutivo nella gestione del corpo, e più esattamente del suo ramo giudicante, e un organo servente nella gestione del ramo requirente (par. 3). Sotto il profilo generale, il Conseil continua a confi-gurarsi come organo di assistenza, dunque, anche qui, servente (par. 4).

3. L’amministrazione del corpo.

Riguardo alla gestione dello status amministrativo e disciplinare dei singoli magistrati, la recente revisione costituzionale non apporta novità di rilievo. L’unico punto su cui essa interviene è come detto l’estensione del parere semplice alla nomina a tutte le funzioni requirenti. A tal fine, conformemente alla proposta del Comité Balladur, è rimossa dal settimo

(29) «Même s’il ne préside plus le cSM, le Président de la République sera tou-jours l’autorité de nomination de l’ensemble des magistrats de l’ordre judiciaire et il lui sera toujours possible de demander au conseil des avis sur toute question relative à la justice. Il me paraît donc nécessaire que la constitution laisse au Président de la République son rôle de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire»; inoltre, il Presidente «demeure donc le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire de même qu’il est garant de la continuité de l’état en vertu de l’article 5 de la constitution», J.-L. Warsmann, An, 14 maggio e 29 maggio 2008.

(30) d. rousseau, Consiglio superiore, cit., in a.a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 17.


comma dell’articolo 65 la frase «à l’exception des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres» (31).

Quello dello statuto del pubblico ministero è uno degli aspetti che ha maggiormente catalizzato l’attenzione del dibattito sia politico che dottrinale negli ultimi quindici anni, in connessione con i reiterati inter-venti nei confronti di magistrati requirenti che hanno destato scalpore nell’opinione pubblica e nel corpo dei magistrati (32). Il dibattito ha evi-denziato da un lato la pulsione della dottrina verso la soluzione “italia-na” dell’accostamento – ma non dell’uniformazione – tra lo statuto del magistrato giudicante e quello del magistrato requirente o della limita-zione delle possibilità di passaggio tra le funzioni, dall’altra la persisten-za nella cultura politica francese – della destra in particolare – dell’idea tradizionale della doppia natura del magistrato requirente.

In sede di discussione generale, una linea di frattura nettissima se-para l’ala conservatrice gollista e quella progressista socialista, sostenuta quest’ultima dall’associazionismo e dallo stesso Conseil: da un lato, si so-stiene il principio per cui il Governo, attraverso il Ministro della giustizia, rimanga dominus della gestione della carriera del pubblico ministero, al fine di dare maggiore incisività alla politica penale governativa (33); dall’al-tra, pur non mettendosi in questione il principio della responsabilità go-vernativa in materia di politica penale, si esprime l’esigenza di ridurre gli strumenti ai soli poteri che intervengono in ambito strettamente funzio-nale, vale a dire alle direttive generali impartite ai procuratori generali, e non a quelli statutari (34). La revisione costituzionale riconferma i principi

(31) La nuova formulazione è dunque la seguente: «La formation du conseil supé-rieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet». Il parere precedente-mente escludeva le nomine per le quali fosse prevista l’approvazione in consiglio dei ministri, vale a dire i procuratori generali. né il rapporto del Comité Vedel né il succes-sivo disegno di legge di revisione costituzionale n. 231 nella sua prima stesura menzio-nano i magistrati requirenti.

(32) L’intervento più recente è il trasferimento, nel 2008, del procuratore generale della corte d’appello di Amiens da parte del Ministro della giustizia Rachida dati, giu-stificato con esigenze di servizio.

(33) In tal senso, molto chiaramente, il Ministro R. dati, sia nel dibattito in Assemblea nazionale che in quello al Senato. nel corso dell’audizione da parte del Comité Balladur, lo stesso Ministro ha affermato che i magistrati requirenti sono «pro-cureurs “de la République” et non procureurs indépendants».

(34) Si vedano le repliche di Y. Le Bouillonec, di A. Montebourg e di e. Gigou, già promotrice dell’affrancamento del pubblico ministero dall’esecutivo nella seconda metà degli anni ‘90, al Ministro R. dati, An, 21 maggio 2008. Afferma, in particolare, e. Gigou: «dans votre texte, la formation du cSM compétente à l’égard des magistrats


già vigenti, e cioè il fatto che il Conseil è organo di (co)gestione della sola magistratura giudicante, senza estendere la procedura del parere confor-me alla nomina alle funzioni requirenti (35). Tale soluzione va opportuna-mente letta in relazione ai dati riportati nel capitolo precedente, che evi-denziano, anche per la consiliatura in corso, una forte incidenza dei casi in cui il Ministro della giustizia ha deciso di «passer outre» ai pareri del Conseil. da questo punto di vista, il progetto di riforma del 1998 eviden-zia il suo carattere contingente, collegandosi alle indicazioni contenute nel rapporto della Commission Truche e al clamore destato dagli scandali giudiziari di cui si è detto, mentre il rinvio sine die della convocazione del congresso per l’approvazione del testo definitivo – giustificata proprio in ragione dell’assenza di una convergenza generale sulla riforma, essendosi i partiti di destra opposti ad esso – è sintomo della mancata metaboliz-zazione del mutamento di prospettiva da parte del ceto politico (36). In

du parquet continue à ne donner qu’un simple avis sur leur nomination. Je pense qu’il s’agit d’une mauvaise disposition. Vous m’avez dit vous-même en commission des lois, madame la garde des sceaux, que ce pouvoir de nomination du Gouvernement était indispensable pour mener une politique pénale. Permettez-moi de dire que je trouve cette affirmation assez grave. cela signifie que le Gouvernement estime avoir le droit de faire pression sur la carrière d’un magistrat pour le faire obéir. ce me paraît choquant et inacceptable».

(35) Sebbene, come detto, il ruolo effettivamente esercitato nella cogestione vada opportunamente considerato alla luce dell’esclusione dal Conseil del Presidente e del Ministro della giustizia. Le nomine dei magistrati giudicanti saranno dunque il frutto di una codecisione (come è stato sino ad ora), di una decisione sostanziale del Conseil (e solo formale del Presidente della Repubblica), o avrà il Presidente un ruolo decisionale centrale (e il Conseil un mero ruolo di compartecipazione, ma quest’ultima ipotesi è certamente da escludere)?

(36) Particolarmente significativo è lo scambio di battute nel corso della discussione in Assemblea nazionale, seduta del 29 maggio, tra l’ex Ministro della giustizia Guigou e l’esponente UMP c. Goasguen, che ritengo opportuno riportare nella sua interezza:

c. Goasguen: «en revanche, madame Guigou, le débat sur l’indépendance du par-quet est bien clos, car nous avons sauvé notre système juridique en refusant la proposi-tion conjointe du Président de la République de l’époque, qui en a avait pris l’initiative, et du Gouvernement, qui l’avait suivi [si riferisce al progetto del 1998, che estende la procedura del parere conforme alla magistratura requirente]. cette mesure se serait tra-duite par l’instauration d’un véritable corporatisme de la magistrature, que nous tenons à éviter et qui est tout aussi nocif, reconnaissez-le, que l’atteinte que l’exécutif peut porter au judiciaire. nous avons donc exclu que le corporatisme des magistrats puisse s’exercer, chez les magistrats du siège comme du parquet. n’y revenons plus, car c’est la tradition française et c’est une bonne tradition».

e. Guigou: «nous y reviendrons quand même, ne vous en déplaise!»c. Goasguen: «La question a été réglée. Au demeurant, ce sujet n’est pas véritable-

ment au centre du débat.»


seguito, l’emergere di politiche (e di una retorica) securitarie, delle quali è esemplare la legge Perben II (37), ha neutralizzato definitivamente ogni ipotesi di uniformazione dello statuto dei due rami della magistratura. In sede parlamentare, il Ministro della giustizia ha dunque giustificato l’esclusione del parere conforme al pubblico ministero con il fatto che questo è «chargé de mettre en œuvre la politique pénale décidée par le ministre de la justice» (38).

4. La funzione di assistenza.

di interesse assai maggiore è da considerarsi l’intervento del legisla-tore costituzionale riguardo agli ambiti di competenza dell’organo gene-ralmente indicati come accessori, o come «missions transversales» (39): garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria e amministrazione in senso lato del sistema giudiziario. entro tali ambiti, il Conseil si con-figura come organo di assistenza.

Il Conseil è anzitutto organo di assistenza del Presidente della Repubblica nella sua veste di garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria. come si è visto nel quinto capitolo, questa funzione di ga-ranzia non ha sino ad oggi trovato una chiara specificazione normativa,

e. Guigou: « Il devrait l’être!»c. Goasguen: «Il ne l’est plus et je constate que, même dans vos rangs, il l’est de

moins en moins.» (Rires sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire)e. Guigou: «Les majorités changent!»c. Goasguen: «certes, madame Guigou, cette idée nocive était majoritaire chez

vous dans les années 90, mais j’ai le sentiment que les années 2000 l’ont frappée de caducité.»

e. Guigou: «Méfiez-vous des années 2010!»Presidente: «Seul M. Goasguen a la parole.»c. Goasguen: «Parlez-en à vos collègues assis derrière vous, qui manifestent par de

curieux mouvements une certaine désapprobation envers vos propos. (Mme Élisabeth Guigou se lève et remonte de quelques travées pour se placer derrière ses collègues. – Rires.) Je vous les dénonce lâchement, pardonnez-moi cette petite vacherie!» (Sourires).

(37) Legge 204 del 9 marzo 2004, «portant sur l’adaptation de la justice aux évolu-tions de la criminalité».

(38) assemBlée nationale, Rapport fait au nom de la Commission des lois constitu-tionnelles, de la legislation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V République, 15 maggio 2008, p. 447. Gran parte della dottrina, tra cui A. Garapon, ritiene astratta l’idea di una politica penale uniforme per tutto il territorio, dovendosi piuttosto constatare l’esigenza di politiche penali localmente differenziate.

(39) così sono intitolate le sezioni dei rapporti annuali del Conseil dedicate a tali funzioni.


né, di conseguenza, l’ha trovata la funzione di assistenza del Conseil. nelle intenzioni del costituente del ‘58, si tratta di una formula di tipo generale e onnicomprensivo, assimilabile a quella contenuta nell’artico-lo 5 della costituzione, che in un’accezione ampia arriva a ricomprende-re la stessa gestione del corpo giudiziario (40). essa si collega strettamen-te alla presunta natura super partes del Presidente della Repubblica, che si riappropria di una funzione che l’articolo 84, secondo comma, della costituzione del 1946 attribuisce direttamente al Conseil (41).

L’ottavo comma dell’articolo 65 specifica ormai questa funzione di assistenza imputandola alla formazione plenaria dell’organo, che a ti-tolo dell’articolo 64 risponde «aux demandes d’avis formulées par le Président de la République».

La revisione interviene a consacrare la prassi ormai decennale de-scritta nel quinto capitolo, limitandola allo stesso tempo (42). Si tratta di una limitazione su tre fronti: anzitutto, il parere (avis) è la forma attraverso cui si esplica la funzione di assistenza del Conseil nell’ambito della tutela dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria; in secondo luo-go, unico destinatario dell’attività svolta dal Conseil nell’esercizio della funzione di garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria è ormai il Presidente della Repubblica; in terzo luogo, il potere di rendere pareri non è libero, bensì vincolato a una richiesta del Presidente. Si tratta di specificazioni significative se considerate in relazione alla prassi dell’or-gano, che evidenzia come il Conseil abbia interpretato estensivamen-te la disposizione contenuta nel secondo comma dell’articolo 64 della costituzione, nonostante nel 1993 in sede di dibattito parlamentare tale

(40) Secondo una prospettiva risalente alla IV Repubblica. Anche in Italia, l’eserci-zio delle competenze di amministrazione della giurisdizione da parte del cSM valgono a rendere effettivo il principio di autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario ex art. 104, primo comma. Tuttavia, l’aspetto garantistico dell’esercizio di queste funzioni da parte del cSM risiede nelle radici “polemiche” del sistema italiano nei confronti della gestione della magistratura da parte delle istanze governative. In Francia questo intento polemico è meno forte. Attribuire la nomina dei magistrati ai posti più elevati della gerarchia giudiziaria (almeno di quella giudicante) rappresenta agli occhi di de Gaulle piuttosto la sua sottrazione alle scelte operate dai partiti, di cui il Governo è rappresentativo.

(41) «Le conseil supérieur de la magistrature assure, conformément à la loi, la disci-pline de ces magistrats, leur indépendance et l’administration des tribunaux judiciaires».

(42) d. ludet, Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 211; d. rousseau, Consiglio superiore, cit., in a. a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 17.


possibilità fosse stata espressamente esclusa (43). Rispetto in particola-re al terzo punto, il gruppo socialista è fortemente orientato in favore dell’attribuzione di un potere di iniziativa autonoma dell’organo (44).

nella medesima ottica, l’ottavo comma del nuovo articolo 65 della costituzione introduce anche una funzione consultiva del Conseil nei confronti del Ministro della giustizia «sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fon-ctionnement de la justice». Anche in questo caso, si tratta di una speci-ficazione/limitazione che va messa in relazione alla prassi dell’organo, ma che va anche ricondotta a proposte risalenti, come quella contenuta nel rapporto del Comité Vedel volta ad attribuire al Conseil competen-za, «dans la limite de ses attributions, [sur] toutes plaintes et doléances relatives au fonctionnement de la justice»: proposta che è anche alla base del ricorso diretto al Conseil (45). In tal senso, lo stesso comitato suggerisce che la legge organica di attuazione fornisca al Conseil gli stru-menti necessari per conoscere «dans la limite de ses attributions, des questions relatives au fonctionnement des juridictions» e che il Conseil rediga «sur les questions relevant de sa compétence un rapport annuel public». I suggerimenti del comitato sarebbero poi stati recepiti a livello di legge organica di attuazione, ma non a livello costituzionale (46).

La legge organica n. 100 del 5 febbraio 1994 si limita tuttavia a in-dicare due strumenti: il rapporto annuale e le missioni di informazione.

(43) H. Haenel, Sénat, 24 giugno 2008, ricorda come fosse stato pure escluso che il Conseil esprimesse pareri su disegni o progetti di legge. nel dibattito sulla recente riforma costituzionale, un emendamento del senatore J.-R. Lecerf (UMP), che sarà rela-tore del disegno di legge di attuazione dell’art. 65 della costituzione, va nel senso di consentire al Conseil di emettere pareri d’ufficio: «Alors que la présente révision consti-tutionnelle s’apprête à consacrer la formation plénière du cSM, dont l’existence, qui n’était pas prévue dans les textes, s’est imposée de façon prétorienne depuis la réforme de 1993, il importe, nous semble-t-il, de permettre à cette instance de continuer à s’au-tosaisir, plutôt que de conditionner exclusivement ses avis à des demandes expresses du pouvoir exécutif. en outre, cette légère évolution serait très appréciée des magistrats et de leurs organisations représentatives».

(44) e. Guigou, An, 29 maggio 2008. Un emendamento presentato in Assemblea nazionale in prima lettura (An, 29 maggio 2008) propone inoltre l’attribuzione al Ministro della giustizia, ai magistrati e ai parlamentari del potere di attivare il Conseil.

(45) Art. 65, comma 10, «Le conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique».

(46) nell’art. 65 riformato nel 1993 non vi è menzione al funzionamento della giu-stizia o delle giurisdizioni, tra le materie di competenza dell’organo. La legge organica di attuazione del 5 febbraio 1994 prevede invece sia il rapporto annuale sia le missioni di informazione.


non v’è cenno invece allo strumento del parere o della comunicazione, che si è sviluppato, come visto, esclusivamente in via di prassi. Il legisla-tore costituzionale ha inteso dunque tentare una tipizzazione dell’atti-vità del Conseil in materia. nulla esclude tuttavia che questo intervenga in futuro, come già ha fatto, con comunicazioni pubbliche su questioni di sua competenza, al di là di ogni richiesta esplicita: qualora la prassi si indirizzi in tale direzione, occorrerebbe concludere che l’ottavo comma dell’articolo 65 non intende fare del Conseil un soggetto passivo – come si è detto sopra e come si può ritenere fosse intenzione del legislatore costituente – bensì semplicemente porre in capo all’organo l’obbligo di rendere il parere richiesto, nei rispettivi ambiti di competenza, dal Presidente della Repubblica e dal Ministro della giustizia. Anche qui, in sintesi, deve rilevarsi l’estrema ambiguità del testo, quale risulta dal confronto tra le intenzioni del costituente e le possibili interpretazioni del testo stesso, anche in considerazione delle modifiche nella compo-sizione dell’organo. Significativamente, il testo della legge organica ap-provato nel giugno 2010 da Assemblea nazionale, dopo aver ribadito che la formazione plenaria del Conseil avrebbe avuto competenza sulle questioni sollevate dal Presidente della Repubblica e dal Ministro del-la giustizia sulla base degli articoli 64 e 65 della costituzione, aggiun-geva la competenza dello stesso a pronunciarsi sulle questioni relative alla deontologia dei magistrati (47). Sul punto, il Conseil constitutionnel ha adottato tuttavia un’interpretazione restrittiva e strettamente lette-rale della disposizione, statuendo che, «en permettant à la formation plénière du conseil supérieur de la magistrature de se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats sans être saisie à cette fin par le garde des sceaux», essa disconosce l’ottavo comma dell’artico-lo 65 della costituzione (48).

5. La composizione.

I criteri che guidano la riforma della composizione del Conseil sono riconducibili da un lato alla polemica anticorporativa e dall’altro all’e-sigenza di depoliticizzare i membri laici. entrambi si inseriscono in una tendenza rilevabile a livello europeo che identifica nei consigli di giusti-zia non meri organi di gestione amministrativa del corpo, bensì organi

(47) Art. 17 del testo adottato dall’Assemblea nazionale in data 23 giugno 2010.(48) cons. const., decisione n. 611 del 19 luglio 2010.


funzionalmente complessi che affiancano le istituzioni di governo nella regolazione in senso lato del sistema giudiziario.

5.1. Il rapporto tra le componenti.

Rispetto alla polemica anticorporativa, il menzionato rapporto Warsmann indica come obbiettivo della riforma del Conseil quello di una «autorité judiciaire réaffermie» attraverso «un cSM plus autonome et moins “corporatif”». L’esigenza di rafforzamento dell’autorità giudi-ziaria si connette in parte al discredito della stessa derivante dall’Affaire Outreau, che spinge la commissione parlamentare d’inchiesta Vallini-Houillon a indicare alcune linee di riforma riprese nel 2008 (49). La po-lemica corporativa si lega poi fortemente al ruolo assunto dall’associa-zionismo giudiziario, sebbene, come anche in Italia, vi siano sul punto opinioni largamente discordanti (50). nel rapporto della commissione sono sviluppate proprio a partire da questo argomento le proposte rela-tive al rapporto tra la componente togata e quella laica. In particolare, si fa propria la considerazione di chi afferma che la «gestion des carrières des magistrats est pour une grande part dépendante de considérations syndicales et corporatistes. L’influence des syndicats et notamment de l’Union syndicale des magistrats, formation majoritaire au sein du conseil supérieur de la magistrature, autorité chargée de désigner ou de donner un avis sur les candidats aux postes à pourvoir, est sans doute excessive à cet égard. ce poids syndical conduit notamment à donner la priorité, dans la plupart des cas au critère de l’ancienneté dans le dérou-lement des carrières et l’accès à des postes de responsabilité. Il serait souhaitable que des personnalités indépendantes et extérieures au corps judiciaire figurent en plus grand nombre au cSM» (51). L’attribuzione della prevalenza in seno al conseil ai membri laici non è peraltro con-siderata negativamente dal SM, che collega tuttavia il riequilibrio delle componenti a due elementi: l’introduzione di personalità «indépendan-tes» – scollegate, cioè, dalle istituzioni di governo – e l’opzione per un sistema proporzionale per l’elezione della componente togata.

La stessa commissione Vallini-Houillon esprime dubbi sul si-stema in vigore per l’elezione dei membri togati, criticando in parti-colare il meccanismo del doppio collegio e la soglia di sbarramento

(49) assemBlée nationale, Rapport fait au nom de la Commission d’enquête, cit., p. 495 ss.

(50) a. Bevere (a cura di), I magistrati e le correnti, cit., napoli, eSI, 2008.(51) così il magistrato Laurence Vichnievsky, citata nel rapporto.


del 5% (52). Secondo la commissione, tale sistema ha l’effetto di «faire échec à l’émergence de nouveaux courants d’idées et d’opinions au sein de la magistrature, qui peuvent s’avérer profitables à l’institution judi-ciaire». La soglia di sbarramento e il sistema elettorale pongono inoltre dubbi sulla loro funzionalità rispetto a un organo in cui non è da rite-nersi vitale la stabilità decisionale; essi incidono anzi negativamente sul carattere complesso della rappresentanza. La commissione ritiene che l’adozione di un sistema di tipo proporzionale «sans critère de repré-sentativité syndicale et sans seuil», comportando la realizzazione di un pluralismo nella componente togata, avrebbe evitato «que le fonction-nement de cette institution soit régulièrement exposé au reproche de cor-poratisme et renforceraient par voie de conséquence sa légitimité» (53). Limitatamente al livello gerarchico inferiore, la legge organica n. 539 del 25 giugno 2001 avrebbe introdotto un correttivo in tal senso, so-stituendo lo scrutinio uninominale con un sistema a scrutinio di lista proporzionale al più alto resto (54) e permettendo, come visto nel capito-

(52) nel rapporto si rileva che «dans une décision 89-271 dc du 11 janvier 1990, le conseil constitutionnel a censuré un dispositif réservant l’aide publique aux forma-tions politiques sur lesquelles s’étaient portés 5 % des suffrages exprimés, au motif que le seuil choisi était de nature à entraver l’expression de nouveaux courants d’idées et d’opinions». ci si chiede dunque se «un abaissement de ce seuil, voire sa suppression serait susceptible de provoquer un éparpillement des voix tel qu’il mettrait en danger la stabilité de la représentation du corps des magistrats, alors même que le syndicat majoritaire représente près de 64% des voix». La risposta data dalla commissione è decisamente negativa.

(53) Questa osservazione dovrebbe essere presa in considerazione da chi, in Italia, ritiene che le derive corporative siano collegate esclusivamente al sistema proporzionale per l’elezione della componente togata. L’inefficacia della riforma realizzata in Italia nel 2002 del sistema per l’elezione dei membri togati sembra condurre alla medesima conclusione.

(54) Il sistema si struttura in due fasi. In una prima fase, un collegio di centosessanta magistrati giudicanti è eletto nella circoscrizione di ogni corte di appello dall’insieme dei magistrati giudicanti (esclusi i primi presidenti della corte di appello e dei presidenti di tribunale; in base al comma quinto, sono eleggibili i magistrati che giustifichino cin-que anni di servizio effettivo e siano in posizione di attività presso la corte di appello o un tribunale), con scrutinio proporzionale di lista, secondo la regola del più alto resto, senza panachage né voto di preferenza (tale previsione rafforza il ruolo delle correnti). È fissata una clausola di sbarramento del 5% dei suffragi espressi, al di sotto della quale le liste non sono ammesse alla ripartizione dei seggi. In una seconda fase, il collegio dei magistrati elegge, tra i membri che la compongono, i due magistrati giudicanti previsti dall’art. 1, comma quarto. Lo stesso collegio elegge il magistrato giudicante competente per il parquet. Anche nella seconda fase è utilizzato lo scrutinio di lista secondo le moda-lità stabilite per l’elezione del collegio. La medesima procedura è adottata per l’elezione


lo precedente, l’inclusione del SM nell’organo, seppur in forme ancora limitate.

nel 2008, il legislatore costituzionale si pone dunque un obbiettivo duplice. da un lato, evitare che un Conseil a maggioranza togata fun-ga da cassa di risonanza dell’associazionismo giudiziario, anche sulla base della lezione negativa dell’esperienza italiana, o almeno di una sua rappresentazione che va oggi sempre più diffondendosi ma che andreb-be opportunamente specificata (55). Su tali basi possono giustificarsi le proposte di riequilibrio tra le due componenti, secondo una tenden-za precedente la commissione istituita in seguito all’Affaire Outreau. Il progetto di revisione costituzionale del 1998 prevede infatti un organo a maggioranza di laici, «afin de permettre – come recita l’exposé des motifs – une approche plus ouverte de la gestion du corps judiciaire» (56). Già

dei membri del parquet in entrambe le composizioni. In tal caso, però, il collegio dei magistrati del parquet è composto di ottanta membri (art. 3, comma 1. «cette procédure complexe de l’élection de certains des membres du conseil supérieur de la magistrature semble leur garantir une réelle indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Il paraît en effet bien difficile pour ce dernier d’influencer le déroulement et l’issue des élections qui ont lieu à plusieurs niveaux et font intervenir un grand nombre d’électeurs»). Il sistema elettorale adottato ha permesso la partecipazione del SM all’organo, sebbene i caratteri dell’associazionismo francese – e cioè l’assenza di altre associazioni rilevanti – abbiano reso stabilmente maggioritaria la presenza dell’UFM.

(55) Le derive corporative sono infatti denunciate (dagli stessi esponenti delle asso-ciazioni della magistratura, oltre che recentemente dal Presidente napolitano e prima dal Presidente ciampi) principalmente per quanto riguarda le nomine agli incarichi direttivi.

(56) Il Conseil sarebbe stato costituito nella sua formazione plenaria dal Presidente della Repubblica, dal Ministro della giustizia, cinque magistrati giudicanti e cinque magistrati requirenti a seconda della formazione competente, un consigliere di Stato e dieci personalità non appartenenti né al Parlamento, né all’ordine giudiziario, né alla giurisdizione amministrativa, designati in numero di due rispettivamente dal Presidente della Repubblica, dal Presidente dell’Assemblea nazionale e dal Presidente del Senato e in numero di quattro congiuntamente dal Primo presidente della corte di cassazione, dal vice-presidente del Conseil d’Etat e dal Primo presidente della corte dei conti: in sintesi dieci membri togati contro undici laici – di cui sei a caratterizzazione “politica” e quattro a caratterizzazione “professionale” – a cui vanno aggiunti il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia. Le formazioni giudicante e requirente sarebbero state invece composte da sei magistrati (cinque giudicanti e un requirente e vice-versa) e da sei membri laici: in sintesi sei membri togati e sei membri laici, a cui vanno aggiunti il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia. nel rapporto Truche si sug-gerisce la seguente composizione: sei membri laici “politici”, designati in numero di due ciascuno rispettivamente dal Presidente della Repubblica (senza controfirma), dal presidente dell’Assemblea nazionale e dal presidente del Senato, un membro laico “pro-fessionale” (un consigliere di Stato eletto dall’assemblea generale), sei membri togati.


in quegli anni il modello italiano di consiglio di giustizia, che assegna una preminenza alla componente togata con tutto ciò che ne consegue quanto all’equivoco relativo alla configurazione del cSM come organo di rappresentanza dei magistrati, non è dunque considerato praticabile in Francia, seppure ci si orienti significativamente verso un’estensione importante del numero dei membri. cinque anni prima, il Comité Vedel aveva invece proposto un rapporto di equilibrio, che nella revisione poi approvata assegna una leggera preminenza alla componente togata (57). Tale preminenza diviene tuttavia schiacciante in formazione plenaria, la cui istituzionalizzazione in via di prassi fa gridare, proprio per tale ragione, al colpo di Stato. Il Comité Balladur propone a sua volta una leggera preminenza della componente laica, che, anche se con una so-luzione differente, è infine recepita nella revisione di luglio, nonostan-te la costante opposizone dei socialisti favorevoli a una composizione paritaria (58).

È però prevista una formazione plenaria in cui i membri togati finiscono per avere una forte preponderanza (dodici membri contro sette), come già accadeva nel Conseil in funzione.

(57) In entrambi i casi occorre tuttavia tener conto della presenza del Presidente della Repubblica. Il comitato propone la composizione seguente: cinque magistrati elet-ti, quattro personalità non appartenenti all’ordine giudiziario designate rispettivamente dal presidente dell’Assemblea nazionale, dal presidente del Senato, dal Conseil constitu-tionnel e dal Conseil d’Etat – dunque due personalità “politiche” e due “professionali” – oltre al vice-presidente, nominato dal Presidente della Repubblica, e dal Presidente della Repubblica. Il Comité Balladur non prevede l’istituzionalizzazione della forma-zione plenaria. Una soluzione di equilibrio tra le due componenti è poi proposta dalla commissione di inchiesta parlamentare istituita per far luce sull’Affaire Outreau. Tra le motivazioni fornite a sostegno di una scelta di equilibrio e non di presenza minoritaria della componente togata, vi è il fatto che in molte esperienze straniere fosse stabilita una presenza maggioritaria di membri togati; la commissione si richiama inoltre a un parere del consiglio consultivo dei giudici europei, in seno al consiglio d’europa.

(58) Le due formazioni comprendono sei membri togati (cinque magistrati giudi-canti e uno requirente e vice-versa), quattro membri laici “professionali” (due consi-glieri di Stato designati dal Conseil d’Etat, un rappresentante degli avvocati e un profes-sore universitario) e tre membri laici “politici” (non appartenenti alla magistratura né al Parlamento e designati rispettivamente dal presidente dell’Assemblea nazionale, dal presidente del Senato) e, come presidente del’organo, dal Presidente della Repubblica. non è prevista l’istituzionalizzazione della formazione plenaria, cosicché si può presu-mere che essa avrebbe continuato a funzionare sulla base della precedente prassi istitu-zionale, con l’attribuzione alla componente togata di una predominanza in seno ad essa. Il gruppo socialista sostiene una composizione paritaria dell’organo proprio in ragione del mancato rafforzamento dei poteri. La parità è alla fine garantita solo per le formazio-ni disciplinari. Favorevole alla parità è anche F. Bayrou, per il quale tuttavia la questione è essenzialmente simbolica, poiché è «simpliste de croire que c’était par corps que se


La riforma del luglio prevede infatti che ciascuna formazione del Conseil sia composta da sei membri laici “politici” designati rispettiva-mente in numero di due dal Presidente della Repubblica, dal presidente dell’Assemblea nazionale e dal presidente del Senato secondo la proce-dura indicata nell’ultimo comma dell’articolo 13 della costituzione, da due membri laici “professionali” (un consigliere di Stato designato dal Conseil de’Etat e un avvocato) (59) e sette membri togati (variabili secon-do tradizione a seconda della formazione competente).

5.2. La depoliticizzazione e la specializzazione della componente laica.

coerentemente con l’inversione nel rapporto tra le due compo-nenti, la riforma del 2008 mira a depoliticizzare i consiglieri non togati attraverso un duplice intervento: l’introduzione di una procedura ga-rantista per la designazione dei consiglieri laici di derivazione politica – vale a dire i consiglieri designati dai presidenti delle due assemblee parlamentari e il consigliere designato dal Presidente della Repubblica – e la diversificazione delle fonti di legittimazione della componente laica.

prenaient les décisions au sein du conseil supérieur de la magistrature», An, 29 maggio 2008. Il Governo e in generale l’UMP sostengono invece la soluzione dell’«ouverture» come «contrepartie d’une indépendance accrue du conseil avec la fin de la présidence du Président de la République», Primo ministro, An, 21 maggio 2008.

(59) Il testo adottato dall’Assemblea nazionale in prima lettura attribuisce al Presidente della Repubblica e ai presidenti delle camere la designazione di una sola per-sonalità ciascuno; gli altri tre consiglieri laici (oltre al rappresentante del Conseil d’Etat e all’avvocato) sono un professore universitario, un consigliere designato dal Défenseur des droits des citoyens e uno dal presidente del Conseil économique et social. Il relatore in Senato J.-J. Hyest ritiene che «il semble inutile de mentionner ès qualité, parmi les per-sonnalités qualifiées, un professeur des universités, alors que les autorités de nomination désignent déjà, traditionnellement, un professeur de droit. cette précision impliquerait qu’il soit désormais nommé selon une autre procédure, qui manifestement n’offrirait pas autant de garanties que la nomination par des autorités élues, désormais soumise au contrôle des commissions permanentes du Parlement». Inoltre, «la désignation de deux personnalités qualifiées par le défenseur des droits des citoyens et par le président du conseil économique et social revient à retirer un pouvoir de nomination à des autorités issues du suffrage universel. Il semble préférable de maintenir le pouvoir de nomination du Président de la République et des présidents des assemblées, soumis à une nouvelle procédure de contrôle parlementaire, pour conforter la légitimité du cSM», Rapport n. 387 (2007-2008), fait au nom de la commission des loi, 11 giugno 2008. durante la discussione al Senato, un emendamento presentato dai socialisti, istituendo la parità tra le componenti, prevede che la componente laica sia formata da tre personalità designate dal presidente della Repubblica e dai presidenti delle due assemblee, da un consigliere di Stato, da un avvocato e da un professore universitario designato dalla conférence des présidents d’université.


La designazione dei consiglieri da parte dei presidenti delle due as-semblee è possibile solo previo parere della commissione competente in materia di organizzazione giudiziaria, rispettivamente dell’Assemblea nazionale e del Senato. Il parere è negativo nel caso in cui risultino con-trari alla nomina i tre quinti dei voti espressi. Per la designazione del consigliere di derivazione presidenziale è invece previsto l’intervento delle commissioni di entrambe le camere: in tal caso, il Presidente della Repubblica non può procedere alla nomina qualora la somma dei voti negativi espressi in ciascuna commissione sia almeno i tre quinti dei voti espressi nelle due commissioni (60). In sede di discussione parla-mentare si sono rilevati i limiti del meccanismo, criticandosi il carattere “oppositivo” del parere della commissione parlamentare. Secondo A. Montebourg, «ce dispositif sera peut-être un progrès en ce que nous pourrons discuter ces nominations, mais il ne suffira pas à briser la force du fait majoritaire» (61). Sarà tuttavia necessario verificare quanto av-

(60) Secondo l’art. 65, comma secondo della costituzione, tra i consiglieri laici vi sono «six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judi-ciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assem-blée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assem-blée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée». Secondo l’art. 13, «Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en rai-son de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suf-frages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions per-manentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés».

(61) An, 29 maggio 2008. In questo senso, anche d. ludet, Conseil supérieur de la magistrature, cit., p. 211. A. Montebourg, An, 20 maggio 2008, mette in evidenza i rischi di «politisation des nominations, puisque le dispositif des trois cinquièmes rend leur contrôle inaccessible à l’opposition». Secondo il deputato socialista, «il faudrait que nous, membres de l’opposition, convainquions onze sénateurs de la majorité séna-toriale et vingt-sept députés de l’UMP, soit trente-huit parlementaires, de ne pas don-ner quitus au choix du Président de la République!», An, 22 maggio 2008. Si chiede invece J.-Y. Le Bouillonec: «comment considérez-vous que le veto des trois cinquièmes est susceptible de faire effectivement évoluer le cSM dans le cadre défini par votre amendement? À partir du moment où nous aurons une personne qualifiée choisie par le Président de la République, et deux par les chambres, nous allons nous retrouver exac-tement dans la situation antérieure. Seule une majorité simple peut empêcher un retour


verrà nella prassi, qualora le commissioni esprimano un’opposizione a maggioranza semplice alle proposte effettuate dai presidenti delle due assemblee e dal Presidente della Repubblica (62).

La diversificazione delle fonti di legittimazione è realizzata attra-verso l’inclusione di un rappresentante della professione forense. Tale inclusione è in linea con una tendenza evidenziata dalla riforma costi-tuzionale del 1993 (ma anche della prassi precedente), dal progetto del 1998 e in occasione della riflessione operata dalla commissione d’in-chiesta parlamentare del 2006, dove si pensa a personalità indipendenti esterne alla magistratura (63). Le suggestioni della Commission Vallini-Houillon sono riprese nel testo del Comité Balladur, rispetto al quale il testo approvato nel luglio 20008 appare più timido, non essendovi

au blocage actuel. cet exemple montre les limites du veto; il faut revenir au simple vote majoritaire», An, 22 maggio 2008.

(62) Pur criticando la soluzione dei tre quinti, il deputato centrista J-c. Lagarde (Nouveau Centre) sostiene che «cette majorité des trois cinquièmes [n’est pas] néces-saire pour bloquer une nomination. Imaginez un instant que la commission des lois, exemple retenu par M. Montebourg, s’oppose à la majorité simple à une proposition de nomination au conseil constitutionnel émanant du Président de la République, du président de l’Assemblée ou de celui du Sénat: vous pensez bien que ni le Président de la République, ni le président de l’Assemblée ni celui du Sénat ne prendra la responsa-bilité de passer outre à cette opposition. en effet ceux qui sont nommés à ces fonctions éminentes doivent être insoupçonnables, et ils ne le seraient plus une fois qu’une majo-rité des commissaires se serait opposée à leur nomination. Voilà pourquoi ils ne seraient pas nommés dans un tel cas, même si celui qui dispose du pouvoir de nomination en conserve théoriquement le droit».

(63) Il Comité Vedel suggerisce la presenza in seno all’organo di quattro persona-lità non appartenenti all’ordine giudiziario designate rispettivamente dal presidente dell’Assemblea nazionale, dal Presidente del Senato, dal Conseil d’Etat e dal Conseil constitutionnel. Riguardo al rappresentante del Conseil constitutionnel, si specifica che la sua presenza «doit demeurer exceptionnelle et ne pas tenir lieu de précédent pour la composition d’autres organismes collégiaux». La revisione del 1993 avrebbe poi limita-to la presenza delle autorità di designazione alle prime tre. Il progetto del 1998 prevede a sua volta anche la presenza di quattro membri designati congiuntamente dal vicepre-sidente del Conseil d’Etat e dai Primi presidenti della corte di cassazione e della Cour des comptes. nella Commission Vallini-Houillon si pensa di includere personalità indi-pendenti esterne alla magistratura, e il SM si esprime in tale occasione in favore della presenza di rappresentanti della società civile. La commissione identifica tali rappresen-tanti in un professore universitario designato dalla conferenza dei rettori (Conférence des présidents d’université), in un magistrato della Cour des comptes, in un avvocato designato dal Conseil National des brreaux, «de telles adjonctions étant naturellement mieux acceptées de l’intérieur si elles sont accompagnées de mesures de réciprocité».


menzione del rappresentante del mondo accademico (64) e limitando-si esso a prevedere la presenza di un avvocato senza alcun riferimento all’autorità di designazione dello stesso (65).

(64) durante i dibattiti parlamentari si ventila addirittura l’ipotesi di attribuire alle tre autorità politiche la nomina di un consigliere ciascuna, attribuendo la nomina dei restanti tre al Conseil des professeurs des universités, al Défenseur des droits des citoyens e al Conseil économique et social.

(65) La legge organica di attuazione dell’articolo 65 dispone che l’avvocato sia desi-gnato dal presidente del Conseil national des barreaux, dopo parere conforme dell’assem-blea generale di quest’organismo (art. 3). Questa soluzione, che rientra nel cappello della originaria proposta del Comité Balladur in cui si parla di «représentant de la profession d’avocat», comité Balladur, Une V République, cit., p. 124, è largamente dibattuta sia in commissione che in discussione plenaria, dopo che il progetto iniziale si era limitato a prevedere un parere semplice dell’assemblea generale. In sede di dibattito generale, gli emendamenti presentati ipotizzano che l’avvocato sia eletto direttamente dall’assemblea generale o, secondo una prospettiva ancora più coraggiosa rispetto al progetto originario, direttamente dal Conseil national des barreaux – e quindi dall’insieme degli avvocati –, nell’ottica della uniformazione rispetto allo statuto del rappresentante del Conseil d’Etat, eletto dall’assemblea generale della suprema giurisdizione. Adducendo le medesime mo-tivazioni, in sede di audizione il Primo presidente di cassazione V. Lamanda si esprime favorevolmente a quest’ultima ipotesi. Sempre in sede di audizione, il Procuratore gene-rale J.-L. nadal si esprime invece in favore della prima ipotesi, facendo rilevare come in caso contrario l’avvocato sarebbe «le seul membre du conseil supérieur de la magistrature désigné par une personnalité unique, sans autre contrôle». Un secondo profilo proble-matico è costituito dalla previsione che, diversamente dagli altri consiglieri, l’avvocato in questione possa continuare a esercitare la professione durante il mandato, riconducendo la soluzione di eventuali conflitti di interesse al mero rispetto delle regole deontologiche (art. 4). In tale ottica, nel testo è anche inserito un obbligo deontologico in capo a tutti i consiglieri – togati e non togati –, i quali sono tenuti a esercitare «leur mission dans le respect des exigences d’indépendance, d’impartialité et d’intégrité» e a «veiller au respect de ces mêmes exigences par les personnes dont ils s’attachent les services dans l’exercice de leurs fonctions». Inoltre, è previsto in capo a ogni consigliere un obbligo di astensione dalle deliberazioni ma anche dalla partecipazione ad atti di tipo preparatorio allorché ciò possa semplicemente «entacher d’un doute l’impartialité de la décision rendue». Rispetto a tali obblighi deontologici, è infine competenza del presidente di ciascuna formazione di adottare le misure appropriate (art. 7). di fronte alle critiche espresse da diversi senatori riguardo alla possibilità per il consigliere di provenienza forense di continuare a esercitare la professione, il Ministro della giustizia e il relatore Lecerf affermano che una limitazio-ne assoluta sarebbe incostituzionale, senza che l’argomentazione sia tuttavia convincente, pur ammettendo l’introduzione di una modifica in casi eccezionali. Afferma il Ministro Alliot-Marie: «comme je l’ai indiqué tout à l’heure, si celui-ci avait voulu interdire aux membres du cSM d’être avocats, il l’aurait mentionné explicitement, comme il l’a fait dans d’autres cas. Il est de mon devoir de signaler que les dispositions figurant dans ces amendements risquent d’être considérés comme inconstitutionnelles.». A queste parole può facilmente rispondere Jean-Jacqeus Hyest (UMP): «Madame le ministre d’état, per-mettez-moi de vous faire remarquer que la constitution ne prévoit des incompatibilités


Tale diversificazione riflette una concezione non dicotomica in cui l’organo è luogo non solo di confronto/scontro tra magistratura e po-litica, bensì di sintesi di sensibilità diverse. La diversificazione delle le-gittimazioni dà infatti luogo a una formula rappresentativa complessa la quale, «pur conservando nella formazione dell’organo taluni aspetti dei sistemi di rappresentanza per ordini, non organizza l’attività e il fun-zionamento del collegio secondo un criterio di separatezza fra le varie componenti» (66). La rappresentanza pluralistica che ne deriva consen-tono dunque l’autonomizzazione dell’organo rispetto all’esecutivo in un sistema politico maggioritario a tendenza presidenziale.

Infine, alla depoliticizzazione della componente laica fa da pendant la sua specializzazione, vista la presenza di rappresentanti dell’univer-so delle professioni giudiziarie. Questa si pone in linea di continuità con l’evoluzione del Conseil da organo di mera gestione amministrativa del corpo giudiziario – in tal senso di alta amministrazione – a orga-no di regolazione e di garanzia del sistema giudiziario nel suo insieme. Appropriata, al riguardo, è la considerazione di d. Rousseau, professore di diritto costituzionale già membro del Conseil, per il quale il Conseil non è emanazione del potere giudiziario bensì «istituzione crocevia» di tutela del corretto funzionamento del sistema giudiziario: per tale ragio-ne, esso andrebbe definito “consiglio superiore della giustizia” piuttosto che “consiglio superiore della magistratura” (67). Tale osservazione non è peraltro nuova, essendo diffusa nella dottrina giuridica francese (68).

que très rarement; je pense aux fonctions de ministre et de parlementaire. dans la très grande majorité des cas, il revient donc à la loi de les fixer», Sénat, 15 ottobre 2009. critici sono anche il Primo presidente Lamanda, mentre il Procuratore generale nadal ammette che l’avvocato resti in attività, purché si attenga a «obligations déontologiques fortes». Infine, riguardo ai membri designati dalle tre più alte cariche dello Stato, la cui propor-zione deve rispettare la parità tra uomini e donne, il testo dispone che la commissione che esprime il parere sulla designazione sia, per ciascuna camera, quella competente per l’organizzazione giudiziaria.

(66) p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 69 s. ciò si pone in linea di continuità con la fase precedente alla riforma, la cui prassi mostra come l’attività del Conseil non ha dato luogo a linee di divisione tra laici e non laici, d. rousseau, in a. a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 16.

(67) Ibidem; idem, Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux, in LPA, 2008, 97, p. 80.(68) g. delaloy, La réforme du Conseil supérieur de la magistrature, cit., t. clay, «La

réforme de la justice doit être abordée sans tabou», in LPA, 2006, 118, p. 4. Quest’ultimo autore preconizza «la refonte du conseil supérieur de la magistrature en un conseil supérieur de la justice qui ne réponde pas seulement des magistrats mais de toute la justice, avec des pouvoirs accrus et dans lesquels les magistrats seraient minoritaires». Si veda anche h. pauliat, Le modèle français d’administration de la justice: distinctions et


5.3. Alcune osservazioni.

Il frastagliato processo di ridefinizione dei rapporti di forza interna-mente al Conseil va considerato in funzione delle competenze dell’orga-no, del modello di rappresentanza della componente togata e dei caratteri dei membri laici. Il Conseil così come è disegnato tra il 1958 e il 1959 dalla costituzione e dalla ordinanza organica di attuazione si configura infatti in senso assai più corporativo dell’organo uscito dalla riforma del 1993-1994 (69), essendo due terzi dei consiglieri (senza contare il Presidente del-la Repubblica e il Ministro della giustizia) di estrazione giudiziaria. Tale carattere corporativo non viene in evidenza tanto per le limitate compe-tenze dell’organo, quanto e soprattutto perché diluito in uno schema di rappresentanza di tipo gerarchico e non associazionistico. nel periodo 1993-1998 si afferma, in presenza di forme di rappresentanza associa-zionistica, una dinamica inversa tra competenze dell’organo e peso dei consiglieri togati: quanto maggiori sono le competenze dell’organo, tanto più il rapporto tra le due componenti tende al riequilibrio (70). nel 2008, questa logica è soggetta a tensione laddove la compressione della compo-nente togata si accompagna alla riduzione del rapporto tra membri laici “professionali” e membri laici “politici” e alla reintroduzione di forme di rappresentanza gerarchica (71), in presenza di una sostanziale continuità delle competenze di amministrazione della giurisdizione (72).

convergences entre justice judiciaire et justice administrative, in Revue française d’admi-nistration publique, 2008, 1, p. 105.

(69) nonché, come rilevato a suo tempo da M. Waline, dello stesso Conseil del 1946, m. Waline, Le pouvoir exécutif (et son chef), cit..

(70) In sintesi: nel 1993 l’estensione e l’approfondimento delle competenze – par-ticolarmente per quanto riguarda la magistratura giudicante – si accompagna a un riequilibrio tra le due componenti; nel progetto del 1998, l’ulteriore estensione e ap-profondomento – in particolar modo per la magistratura requirente – si accompagna a un cambiamento a favore della componente laica, che però inizia ad assumere, limi-tatamente ad alcuni suoi membri, carattere “professionale” e non “politico” (i quattro membri designati dal Primo presidente della corte di cassazione, dal vicepresidente del consiglio di Stato e dal primo presidente della corte dei conti). Sulla relazione sussistente tra competenze e composizione dei consigli di giustizia, n. garoupa – t. ginsBurg, Guarding the Guardians, cit., p. 22.

(71) con l’attribuzione della presidenza delle due formazioni rispettivamente al Primo presidente e al Procuratore generale della corte di cassazione. Inoltre, nel citato rapporto Warsmann si precisa che i meccanismi di designazione dei membri laici non dovrebbero essere modificati (seppur in presenza dal 2001 del sistema proporzionale per l’elezione di alcuni membri togati).

(72) non è da ritenersi infatti rilevante l’estensione del parere semplice alla proce-dura di nomina a tutte le funzioni requirenti. evidenzia la relazione intercorrente tra


Inoltre, la modifica delle geometrie interne derivante dalla revisione 2008 si giustifica con l’esigenza – emersa già nel 1998 – di risolvere i conflitti tra Conseil e autorità di nomina, assegnando ai membri laici a caratterizza-zione professionale la funzione di ago della bilancia, almeno qualora si ra-gioni in termini di mera opposizione tra componente togata e componente laica. La comparazione tra la composizione del Conseil del 1993 e quella del 2008 è sul punto illuminante (73). Una seria valutazione su quest’aspetto non può tuttavia prescindere dalla prassi che si instaurerà riguardo alla de-signazione dei membri “politici”. Si tratterà infatti di membri politicizzati o piuttosto di garanzia? Quest’ultima ipotesi è resa possibile, oltre che dalla previsione della procedura ex articolo 13 della costituzione per la loro no-mina, anche dal fatto che le autorità preposte alla nomina – Presidente della Repubblica, presidente dell’Assemblea nazionale e presidente del Senato – nominano due membri ciascuno, con il possibile sviluppo di una prassi vol-ta a consentire la nomina per metà di membri vicini alla maggioranza e per metà di membri vicini all’opposizione. In tal modo si favorirebbe quella funzionalità rappresentativa complessa che dovrebbe costituire oggi ele-mento caratterizzante i consigli di giustizia.

5.4. La costituzionalizzazione della formation plénière.

La riforma del 2008 risulta incisiva soprattutto riguardo alla for-mazione plenaria dell’organo, competente in materie ad alta sensibilità politica. Preliminarmente, occorre osservare come la formazione ple-naria non sia contemplata né tra le proposte del Comité Balladur né nel disegno di legge costituzionale presentato dal Ministro dati; è la Commission des lois dell’Assemblea nazionale a inserirla nel progetto su emendamento dei socialisti, mentre in Senato si propone di non far-ne menzione nel testo (74). Precedentemente alla riforma del 2008, la

composizione e competenze d. rousseau, Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux, cit., p. 80.

(73) Riferendosi a titolo esemplificativo alla sola formazione giudicante: nel 1993 si contano cinque consiglieri “politici”, un consigliere “professionale” (un consigliere di Stato) e sei consiglieri togati; nel 2008 si contano sei consiglieri “politici”, due con-siglieri “professionali” (un consigliere di Stato e un avvocato) e sette consiglieri togati.

(74) Afferma e. Guigou in sede di discussione generale in Assemblea nazionale: «Or il est nécessaire de maintenir une formation plénière, qui réunit les deux formations compétentes à l’égard du siège et du parquet, afin que ses membres réunis puissent se concerter sur les sujets transversaux qui leur sont communs, par exemple, les règles en matière de gestion des tribunaux, de discipline, les avis qui sont demandés au cSM ou encore l’organisation judiciaire. c’est la raison pour laquelle nous avons proposé que l’on rétablisse l’existence d’une formation plénière et que celle-ci soit présidée par une


formazione plenaria esprimeva una schiacciante prevalenza della com-ponente togata: dodici membri contro sei, compresi il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia. Questo rapporto contribuisce in parte a spiegare le posizioni estremamente avanzate sostenute dal Conseil nei rapporti annuali, in particolar modo nella sezione riser-vata alle proposte di riforma dell’ordinamento giudiziario, intitolata Réflexions du Conseil.

La costituzionalizzazione della formazione plenaria punta al riequi-librio del rapporto tra le due componenti, oltre che all’imputazione in capo ad essa di funzioni specifiche. Il riequilibrio è realizzato attraverso l’inclusione in formazione plenaria di tre magistrati giudicanti della for-mazione giudicante e di tre requirenti della formazione requirente. Tale soluzione è criticata in sede di discussione generale da alcuni deputati centristi ma soprattutto dal gruppo socialista, che da un lato propone di istituire un rapporto paritario tra le due componenti per quanto con-cerne le due formazioni giudicante e requirente (75), dall’altro critica la decisione di escludere dalla formazione plenaria alcuni magistrati al fine di garantire lo stesso rapporto delle due formazioni base (76).

Sotto il profilo delle funzioni, il testo di attuazione dell’articolo 65 si limita a confermare quanto già previsto in costituzione, limitando in maniera espressa la competenza del Conseil alle richieste formulate dal Presidente della Repubblica e dal Ministro della giustizia ed escludendo

personnalité qualifiée, chacune des deux formations spécialisées étant présidée par un magistrat issu de ces formations», An, 21 maggio 2008.

(75) Arnaud de Montebourg, An, 20 maggio 2008.(76) Un emendamento volto a garantire la presenza in formazione plenaria di tutti

i membri delle due formazioni è presentato in Assemblea nazionale, 29 maggio 2008. Il testo di attuazione dell’art. 65 della costituzione stabilisce le modalità di scelta dei tre magistrati giudicanti e dei tre magistrati requirenti che, secondo le disposizioni del no-vellato art. 65 della costituzione, compongono assieme agli altri consiglieri laici la for-mazione plenaria dell’organo. I criteri, nella loro macchinosità, tendono a garantire la partecipazione alla formazione plenaria di quasi tutti i magistrati componenti le singole formazioni competenti per ciascuno dei rami della magistratura: ne sono esclusi i magi-strati hors hiérarchie della corte di cassazione, la quale ritrova tuttavia una rappresen-tanza attraverso la presidenza della formazione plenaria, attribuita come visto al Primo presidente. Fanno dunque parte della formazione plenaria due magistrati giudicanti e due magistrati requirenti di corte e tribunale, per la totalità del loro mandato consiliare, il primo presidente di corte d’appello e il procuratore della Repubblica presso un tribu-nale di grande istanza per i primi due anni di mandato e il procuratore generale presso una corte d’appello e il presidente di tribunale di grande istanza per la seconda metà del mandato (art. 1).


implicitamente, come è rilevato da alcuni oppositori del progetto, che il Conseil possa attivarsi autonomamente (77).

6. Il droit de saisine directe.

Il comma 10 dell’articolo 65 dispone che «Le conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique». In Francia, il principio della saisine directe è stato preconizzato già da molto tempo quale strumento per consentire l’apertura dell’organo alla società (78), ed è ritenuto un’innovazione di rilievo da tutto l’arco politico. essa si collega più direttamente al pro-blema delle disfunzioni del sistema giudiziario e all’esigenza di rendere effettiva la responsabilità disciplinare del magistrato, che come si è visto nel corso dell’analisi è fatta valere dal Conseil supérieur in misura assai minore rispetto al suo omologo italiano.

A partire dallo scandalo Outreau, che sotto il profilo strettamente politico ha costituito per parte del ceto politico l’occasione per riappro-priarsi degli spazi lasciati al giudiziario, il dibattito sulla responsabili-tà del magistrato ha acquisito centralità nel dibattito francese. esso ha portato in un primo tempo, attraverso l’adozione della legge organica del 25 giugno 2001, all’estensione dell’iniziativa disciplinare ai dirigenti delle giurisdizioni d’appello che, come si è visto nel capitolo preceden-te, permette un sensibile aumento del contenzioso disciplinare, in un contesto nel quale il contenzioso disciplinare va caratterizzandosi per una sempre maggiore trasparenza a partire dall’adozione del principio della pubblicità delle udienze.

Successivamente, il testo originario della legge organica n. 287 del 5 marzo 2007 «relative au recrutement, à la formation et à la respon-sabilité des magistrats», ritenendo insufficiente l’estensione operata

(77) Art. 12. In discussione plenaria, n. Borvo cohen-Seat (PS) afferma che «si la réforme prévoit que cette formation peut être amenée à répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République, ainsi qu’à toute question relative à la déonto-logie des magistrats ou au fonctionnement de la justice dont la saisit le garde des sceaux, elle ne peut être à l’initiative d’avis portant sur des atteintes à l’indépendance de la jus-tice. Or une telle faculté lui aurait permis de renforcer sa crédibilité vis-à-vis de l’opinion publique et d’éviter l’instrumentalisation de certaines affaires par les autorités politiques».

(78) Il primo a lanciare l’idea è stato J.-f. Burgelin, L’Etat et sa justice, in Le Monde, 10 ottobre 2000 (all’epoca Procuratore generale di cassazione). La ritiene «l’innovation la plus intéressante, peut-être», della riforma, d. ludet, Conseil supérieur de la magis-trature, cit., p. 211.


dalla legge organica n. 539 del 25 giugno 2001, introduce per la prima volta un dispositivo inteso a permettere ai justiciables che si ritengano lesi dal comportamento di un magistrato di adire l’organo disciplina-re. Secondo la procedura prevista dal testo approvato in Parlamento, il Médiateur de la République, assistito da una commissione, avrebbe operato come filtro delle réclamations; nel caso queste si fossero rivelate fondate, il Médiateur le avrebbe trasmesse al Ministro della giustizia, che avrebbe intrapreso l’iniziativa disciplinare. con decisione n. 551 del 1° marzo 2007, il Conseil constitutionnel ha tuttavia censurato tale dispositivo, ritenendo «qu’en reconnaissant au Médiateur l’ensemble de ces prérogatives, le législateur organique a méconnu tant le principe de la séparation des pouvoirs que celui de l’indépendance de l’autorité judiciaire» (79).

Il decimo comma dell’articolo 65, quale risulta dalla riforma del luglio 2008, non contiene tuttavia ulteriori specificazioni, rimandan-do l’attuazione alla legge organica. Sul punto, occorre osservare come esso non contenga alcun riferimento esplicito al legame tra la saisine directe e la funzione disciplinare del Conseil; la stessa posizione del comma – che segue il comma dedicato al potere del Presidente della Repubblica e del Ministro della giustizia di adire la formazione plena-ria – dà adito a confusioni, e proprio nel corso del dibattito parlamen-tare il relatore in commission des lois J.-L. Warsmann ha accostato la saisine directe da parte dei cittadini alla saisine della formation plenière in relazione alle disfunzioni del sistema giudiziario (80). In linea gene-rale, il collegamento tra la saisine directe e le funzioni disciplinari del Conseil è tuttavia pacifica, come confermato anche dall’art. 14 della legge del 23 giugno 2010.

Il testo della legge organica di attuazione si trova a dover sciogliere due nodi principali posti dall’attuazione del decimo comma dell’artico-lo 65. Il primo è quello della previsione di un filtro volto a equilibrare il principio della saisine directe con l’esigenza di non destabilizzare il corpo giudiziario. A tal fine, esso ha affidato la delicata funzione di fil-trare le plaintes a una o più «commissions d’admission des requêtes»,

(79) Undicesimo considérant.(80) Il relatore Warsmann si dichiara infatti contrario a un emendamento di A.

Montebourg volto a consentire l’autonoma iniziativa del Conseil rispetto ai pareri ex art. 65, comma nono, motivando la contrarietà con il fatto che «la commission des lois, suivie par le Gouvernement, a proposé d’ouvrir la saisine aux justiciables, ce qui consti-tue une avancée considérable», An, 29 maggio 2008.


ciascuna composta da due togati e due laici designati annualmente (81). La loro funzione consiste nel verificare che il justiciable sia «concer-né par la procédure», che il ricorso faccia riferimento a un magistrato «dans l’exercice de ses fonctions» e, soprattutto, che «le magistrat du siège n’est plus saisi de la procédure ou […] le parquet n’est plus en charge du dossier». Si intende evitare dunque che la saisine costituisca uno strumento di pressione sui magistrati nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali. Il secondo nodo è quello degli strumenti a disposizione delle sezioni-filtro al fine di raccogliere le informazioni necessarie. Al riguardo, si è osservato come l’attuale disciplina normativa del bilancio del Conseil e l’assenza di un servizio di Ispezione giudiziaria che faccia capo all’organo costituiscano gli ostacoli maggiori a un efficace funzio-namento del meccanismo della saisine directe.

7. Conclusioni: una riforma ambigua.

In queste pagine ho evidenziato i punti critici del sistema francese – in particolare il permanere di un forte ruolo presidenziale in materia giudiziaria da una parte e i poteri ancora limitati dell’organo nell’eser-cizio tanto delle funzioni tradizionali di amministrazione della giurisdi-zione quanto di quelle che in Italia sono indicate, non del tutto a ragio-ne, come accessorie o atipiche.

Ho al contempo sottolineato i tratti innovativi del dibattito francese dell’ultimo quindicennio sfociato, pur ambiguamente, nella revisione del luglio scorso: la costituzionalizzazione di una competenza in quegli ambiti funzionali meno tradizionali (competenza sviluppatasi nella pras-si come conseguenza della riforma del 1993) e le modifiche di vario tipo (ma da considerare nel loro insieme) in tema di composizione, nel senso di un’apertura dell’organo e della realizzazione di una formula rappre-sentativa complessa al suo interno. È significativo che proprio questo aspetto del dibattito sia oggi considerato con una certa attenzione in Italia, dove alcune proposte si muovono nel senso di un riequilibrio

(81) Il testo approvato al Senato in prima lettura attribuiva la funzione di filtro a due sezioni distinte del Conseil, una per i magistrati giudicanti l’altra per i requirenti. L’esistenza di due filtri distinti è giustificata dal Ministro M. Alliot-Marie con il fatto che l’art. 65 prevede in materia disciplinare due formazioni distinte. Il Primo presidente V. Lamanda e il Procuratore generale L. nadal si esprimono invece in favore della crea-zione di una sezione comune. Per il primo in particolare, tale sezione dovrebbe essere composta da un magistrato giudicante della formazione giudicante, da un magistrato requirente appartenente alla formazione requirente e da un laico.


della componente togata e della componente “politica” corretto dall’in-troduzione di una componente laica maggiormente neutrale.

L’impressione generale che si trae dalla revisione del luglio scorso è quella di un’ambiguità di fondo, quasi che il legislatore abbia tocca-to i nodi problematici del più importante canale di mediazione tra po-litica e giustizia, senza tuttavia giungere alle necessarie conclusioni (82). così, si rende il Conseil organicamente autonomo dal Presidente della Repubblica, ma questo rimane la chiave di volta del sistema; si riconosce la natura funzionalmente complessa del Conseil, ma la si limita al contem-po; si va nel senso di una diversificazione delle componenti e dunque di un maggior pluralismo internamente al Conseil, ma si nega tale pluralismo alla rappresentanza togata con l’esclusione di ogni riforma del sistema elettorale e si guarda piuttosto a forme di rappresentanza gerarchica.

Questa ambiguità contraddistingue in generale tutto il dibattito degli ultimi quindici anni, ma la recente riforma costituzionale sem-bra estremizzarla. Se non può parlarsi più di una «impossibile defini-zione» del Conseil supérieur de la magistrature come si faceva riguar-do alla sua originaria versione gollista (83) – anche perché il dibattito francese sull’organo è oramai ben più approfondito di quanto non lo fosse trentacinque anni fa – si può tuttavia parlare di una sua ancora difficile definizione. È perciò possibile ricordare le parole di Antoine Garapon in commento al progetto del 1998, che evocano un giudizio valido per tutto il dibattito degli ultimi quindici anni e per la riforma del luglio scorso: «J’ai trouvé le projet du garde des sceaux très no-vateur par certains côtés, tout en ayant le sentiment qu’il s’arrête en quelque sorte au milieu du gué. de ce fait, il s’attire des reproches en provenance des deux rives, les uns estimant que l’on s’est trop éloigné vers l’indépendance de la justice, les autres qu’on ne s’en est pas assez rapproché» (84).

(82) d. Rousseau l’ha definitia una «riforma mancata», d. rousseau, Consiglio supe-riore, cit., in a. a. cervati – m. volpi, Magistratura, cit., p. 14.

(83) c. Brechon-moulenes, L’impossible définition, cit., pp. 599-655.(84) Rapport Floch, Audizione.

capitolo vii

i caratteri dell’esperienza francese e la riforma in italia

sommario: 1. Alle origini del divaricamento del modello francese e del mo-dello italiano di consiglio di giustizia tra tradizione giuridica, cultura po-litica e assetti di governo. – 1.1. due modelli di consiglio di giustizia nel dibattito costituente francese e italiano (1946-1947). – a) Modello po-litico-assembleare e modello corporativo-giudiziario. – b) Modello mi-sto complesso e modello misto dicotomico. – c) Modello funzionalmen-te complesso e modello amministrativo. – 1.2. L’attualizzazione della divergenza tra il modello francese e il modello italiano (1947-1958-1969). – 2. elementi distintivi e caratteri comuni dei modelli francese e italiano di con-siglio di giustizia. – 2.1. Struttura dell’organo e articolazione interna ed esterna. – 2.2. La presidenza dell’organo. – 2.3. L’ambito di intervento dell’organo e la regolazione del sistema giudiziario. – 3. Brevi osservazioni conclusive.

La disamina sin qui condotta permette di operare alcune riflessioni conclusive sui caratteri del modello francese di “consiglio di giustizia” e di trarre alcune suggestioni per il dibattito nostrano sulla riforma del cSM. A tal fine, recupero lo schema di analisi utilizzato nel primo capi-tolo, distinguendo il discorso più generale relativo alla configurazione dell’organo come autonomo o piuttosto servente, per poi considerare gli aspetti specifici attinenti alle soluzioni istituzionali puntuali relative alla composizione e alle competenze dell’organo.

considero anzitutto la differente evoluzione conosciuta dai consigli di giustizia italiano e francese, mettendo in evidenza il riavvicinamento tra di essi nel corso degli anni ‘90 e l’evoluzione del dibattito politico in direzione di una comune tendenza restrittiva durante il decennio in corso. Mi soffermo quindi sulla comparazione statica delle situazioni attuali, operando osservazioni sui caratteri comuni e distintivi dei due consigli.


1. Alle origini del divaricamento del modello francese e del modello ita-liano di consiglio di giustizia tra tradizione giuridica, cultura politica e assetti di governo.

Il primo elemento da sottolineare è la divergenza tra il modello ita-liano e quello francese di consiglio di giustizia. Tale divergenza viene generalmente ricondotta al 1958, con riferimento all’opposizione tra un organo autonomo e politico da una parte e un organo servente del Presidente della Repubblica e a caratterizzazione burocratica dall’altra. In tale frangente storico, in Francia la costituzione gollista fa tabula rasa delle innovazioni contenute nel Titolo IX della costituzione dell’otto-bre 1946, mentre in Italia si giunge all’adozione della legge istitutiva del consiglio, impostata sulla base di un’interpretazione restrittiva del dettato costituzionale. nel corso dell’analisi si è rilevata l’esistenza per il Conseil di «un ambito proprio di autodeterminazione» e di «una pro-pria consistenza autonoma», che sono invece presenti nel testo costitu-zionale del 1946 (1). Generalmente, si tende perciò a leggere i tre articoli che compongono il titolo VIII della costituzione del 1958 in termini di cesura netta rispetto all’esperienza precedente, e a vedere nel momento di adozione della costituzione gollista il termine a quo del processo di divergenza tra il modello francese e il modello italiano di “governo” della magistratura.

In realtà, l’esperienza consiliare della IV Repubblica, pur ponendo le basi della riflessione sull’istituzione di un organo autonomo di “go-verno” della magistratura, da un lato configura tale autonomia in termi-ni differenti rispetto a quelli propri dell’esperienza italiana, in ragione di una diversa tradizione giuridica. Inoltre, la successiva evoluzione degli assetti di governo e dei rapporti tra politica e magistratura comporta che, sempre in Francia, tale autonomia non venga condotta sino alle sue logiche conseguenze.

emerge dall’analisi condotta come la divergenza tra i modelli fran-cese e italiano sia legata a fattori temporalmente collocabili non tanto nel giugno 1958, ma in un periodo precedente, situandosi – paradossal-mente – nel contesto del dibattito costituente del 1946, quindi nella suc-cessiva prassi che accompagna l’istituzione e il funzionamento dell’or-gano nei dodici anni successivi, e spiegandosi sulla base dei diversi caratteri dell’evoluzione dei rispettivi modelli burocratici tra XIX e XX secolo. Anzitutto, il dibattito francese del 1946 presenta, nell’apparente

(1) Supra p. 125 ss.

i caratteri dell’esperienza francese e la riforma in italia 329

somiglianza, notevoli differenze rispetto al coevo dibattito italiano (1.1). Inoltre, il funzionamento dell’organo francese può essere opportuna-mente comparato con la mancata applicazione in Italia delle disposizio-ni costituzionali relative al cSM nei primi dieci anni di vita repubblica-na e con la successiva applicazione tra il 1958 e il 1968 (1.2).

1.1. Due modelli di consiglio di giustizia nel dibattito costituente francese e italiano (1946-1947).

Le riflessioni condotte in sede costituente in Italia e in Francia nell’immediato dopoguerra presentano, pur in presenza di soluzioni in entrambi i casi finalizzate alla costituzionalizzazione di un organo “au-tonomo”, condizioni di svolgimento assai diverse, che possono sinteti-camente ricondursi alla diversa cultura giuridica in materia di ordina-mento giudiziario e alla diversa cultura politica in ordine al rapporto tra magistratura e politica, così come sono andate formandosi tra XIX e XX secolo. da tali presupposti derivano modelli differenziati sotto tre profili distinti. da un lato un organo di impianto politico-assembleare che vede la presenza del Ministro della giustizia, a struttura mista in senso complesso e con competenze non limitate all’amministrazione del corpo; dall’altro un modello corporativo-giudiziario, a struttura mista ma in senso dicotomico, strettamente amministrativo sotto il profilo funzionale.

a) Modello politico-assembleare e modello corporativo-giudiziario.

Le radici della divergenza del consiglio italiano rispetto a quello francese si situano anzitutto nell’affermazione in seno alla tradizione giuridica e politica italiana, sin dal periodo statutario, di una “cultura” dell’autogoverno in presenza di un maggiore attivismo giudiziario (con-cretizzatosi in forme di associazionismo precoci rispetto all’esperienza francese). Tale condizione si riflette, anche per l’influenza esercitata da-gli operatori del settore giustizia, nel carattere trasversale degli orienta-menti relativi alla configurazione dell’organo nella fase costituente (2).

In Italia, la strutturazione di un sistema istituzionale di garanzia dell’indipendenza dell’ordine giudiziario si inserisce dunque in un con-testo di partecipazione del corpo alla propria autogestione – si pensi alla precoce seppur travagliata introduzione del meccanismo elettivo, che risale non già alla legge del 1907 bensì al decreto Villa del 4 genna-io 1880 –, in presenza di una più radicata tradizione associazionistica

(2) Supra p. 9.


collegata a un’impostazione meno verticistica dell’organizzazione giudi-ziaria (3). dopo il 1848, il sistema giudiziario italiano si forma infatti per aggregazione dei sistemi prestatutari, da cui il permanere per un certo periodo di tempo di un sistema di cassazione decentrato. Il confronto tra i decreti Sarrien e Briand del 1906 e del 1908 e la legge Orlando sul-le guarentigie del 1907 è indicativo della diversa impostazione che nel medesimo periodo storico è adottata in Francia e in Italia: dove da un lato ci si ispira al principio di unità dello Stato, dall’altro a quello della separazione organica dei poteri.

In seno all’Assemblea costituente italiana, dottrina giuridica e ma-gistratura associata, appoggiandosi entrambe sulla teoria dell’autogo-verno, esercitano come si è detto un’influenza non irrilevante nella re-dazione del titolo IV (4). In ambito partitico è presente inoltre una forte trasversalità quanto ai caratteri dell’organo, in particolare riguardo al principio dell’autogoverno e alla concezione dell’organo di “governo” della magistratura come rappresentante della stessa, in presenza di una convergenza generale sull’istituzione di un organo terzo, quindi auto-nomo, peraltro già realizzata con il decreto Togliatti. La più traumatica esperienza autoritaria da un lato e la reciproca sfiducia tra le maggiori aree partitiche accentuano l’esigenza di limitare il potere politico attra-verso organismi a caratterizzazione neutra, e dunque a composizione prevalentemente giudiziaria, concependosi da parte della dottrina giu-ridica dell’epoca la funzione giudiziaria in senso neutrale. La riflessio-ne italiana ha dunque tradizionalmente collegato l’autonomia del cSM all’autogoverno, finendo per configurare tale organo in termini di rap-presentanza del potere giudiziario, termini che sono riconosciuti anche da chi non sottovaluta la presenza di membri esterni al corpo (5).

(3) Supra p. 6 ss. Sull’associazionismo giudiziario nella storia italiana, si vedano i la-vori di e. r. papa, Magistratura e politica, cit., e f. venturini, Un sindacato dei giudici da Giolitti a Mussolini: l’Associazione generale fra i magistrati italiani 1909-1926, Bologna, Il Mulino, 1987.

(4) Su questo anche p. alvazzi del frate, Costituzionalismo e indipendenza del giu-dice. Il Consiglio superiore della Magistratura tra Francia e Italia, m. fioravanti (a cura di), Culture e modelli costituzionali dell’Italia Repubblicana, Luigi Pellegrini, cosenza, 2008, p. 49 ss.

(5) Il collegamento tra una concezione tradizionale – di tipo meccanicistico – della funzione giudiziaria, come processo logico di deduzione a basso grado di discreziona-lità, e la concezione dell’indipendenza in termini corporativi emerge in maniera palese dalle parole del magistrato edmondo caccuri in sede di dibattito costituente, A.c., 12 novembre 1947, p. 2000: «Un siffatto controllo [sulla funzione giurisdizionale da parte del Parlamento, attraverso la presenza di membri laici in seno al cSM] non sarebbe né


In Francia, nel corso di quella che ho definito la seconda fase di strutturazione del modello burocratico – a partire grosso modo dalla III Repubblica – si sviluppa una più decisa impostazione di tipo burocra-tico-ministeriale, che si riflette, sul versante dei principi dell’organizza-zione dello Stato, nella maggior fortuna conosciuta dal principio di uni-tà dello Stato rispetto a quello della separazione organica tra i poteri (6). nel corso del dibattito costituente, inoltre, gli orientamenti partitici ri-sultano più chiaramente definiti di quanto non avvenga in Italia, mentre è quasi del tutto assente l’ipotesi di una configurazione esclusivamente o principalmente corporativa ed è più controversa l’istituzione di un organo terzo (7). da un lato, con motivazioni differenti, si oppongo-no all’istituzione dell’organo sia le forze della sinistra comunista che le forze di destra, mentre vi convergono i socialisti e, inizialmente in maniera più timida, il MRP, in presenza, soprattutto tra i socialisti, di una concezione che si potrebbe ben definire “politica”, configurandosi l’organo come servente rispetto al legislativo e contemplando esso la presenza del Ministro della Giustizia (8). La sfiducia delle sinistre nei confronti della magistratura risulta assai più accentuata che nel contesto italiano, ricollegandosi alla tradizione polemica non solo rivoluzionaria

necessario né possibile nei confronti del potere giudiziario, per la natura stessa della funzione giurisdizionale, la quale si esaurisce come è noto in un processo di deduzione che non ammette soluzioni di opportunità, se veramente si vuol far scaturire dalla vo-lontà generale la volontà della legge nel caso particolare».

(6) Si noti come, in Italia, il decreto Grandi del 1941 fosse impostato sul princi-pio dell’unità dello Stato e sul rifiuto dell’autogoverno e della separazione organica tra i poteri, p. alvazzi del frate, Costituzionalismo e indipendenza del giudice, cit., p. 40.

(7) Supra p. 135 ss.(8) I socialisti pensano a un organo più politico che di garanzia: il Conseil natio-

nal de la magistrature, a composizione completamente laica (seppur con legittimazio-ne sia assembleare sia, in misura minore, presidenziale), con funzioni estese anche al «buon funzionamento dei servizi giudiziari» (ambito corrispondente a quello definito dall’art. 110 della costituzione italiana) e con mandato collegato a quello dell’Assem-blea. La prospettiva è la sostituzione di un organo monocratico (il Ministro della giusti-zia, che infatti nell’originario progetto socialista è soppresso) con un organo collegiale di mediazione politica nell’ambito cruciale dell’amministrazione del sistema giudiziario, piuttosto che il “travaso” di competenze con finalità di garanzia. Più esattamente, il Conseil si configura come organo servente del legislativo, come evidenzia il collega-mento tra lo scioglimento dell’Assemblea e lo scioglimento dell’organo. Il programma del MRP, che non prevede originariamente l’istituzione di un organo “autonomo”, si concentra nel corso del dibattito della prima assemblea costituente sulla introduzione di membri interni alla magistratura, di fronte al rischio di istituire un organo rappresen-tativo di un’assemblea dominata dalle sinistre.


ma anche della III Repubblica (si pensi alla vicenda dei decreti anticle-ricali) (9). La netta prevalenza dei partiti di sinistra in seno alla prima Assemblea costituente contribuisce a modulare differentemente i termi-ni del dibattito, orientato in misura maggiore sull’intervento assemble-are lungo una linea risalente alla commissione Arago, che sotto la III Repubblica propone l’elezione dei membri della corte di cassazione da parte dell’Assemblea nazionale (10).

nel dibattito costituente francese prevale dunque un’impostazione più polemicamente orientata nei confronti della magistratura, e tesa a configurare il nuovo organo come punto di raccordo tra magistratura e potere politico – non soltanto legislativo, ma anche esecutivo, come evidenzia l’attribuzione della vicepresidenza dell’organo al Ministro della giustizia – piuttosto che come luogo di rappresentanza del potere giudiziario di fronte agli altri poteri. Lo squilibrio a favore dei consiglie-ri di designazione assembleare risulta, ad esempio, dal diverso regime della rieleggibilità tra laici e togati (11). In tale contesto, la magistratura, nelle sue diverse componenti, si oppone alla creazione di un organo di cui si prefigura una composizione prevalentemente esterna al corpo (12).

In breve, se in Italia l’autonomia dell’organo si declina essenzial-mente in termini di autogoverno corporativo ed è più forte la separa-zione rispetto all’esecutivo, in Francia essa si declina principalmente in senso politico-assembleare mentre rimane il collegamento con l’e-secutivo attraverso l’attribuzione della vicepresidenza al Ministro della giustizia, imposta dal MRP con funzione di indispensabile liaison tra

(9) Supra p. 96.(10) Fu Auriol, sostenitore della creazione di un Conseil suprême de justice, a fungere

da mediatore convincendo le sinistre ad accettare la presenza di magistrati in seno all’or-gano. Le modifiche intervenute in seconda Assemblea costituente non modificano inve-ce nella sostanza il carattere politico del Conseil, p. alvazzi del frate, Costituzionalismo e indipendenza del giudice, cit., p. 43.

(11) Supra, p. 144 s.(12) Supra, p. 138. Se la dottrina italiana sviluppa nella prima metà del secolo la

dottrina dell’autogoverno, in Francia è al contrario ben più forte quel legame tra magi-stratura e strutture dell’esecutivo. ciò si riflette in una tradizione di relazioni sostanziali tra magistratura e potere politico punteggiati da epurazioni e da interventi derogatori al principio di inamovibilità. Significativamente, i due testi che in Francia e in Italia ristabiliscono un quadro garanzie istituzionali di indipendenza dopo la vicenda belli-ca, divergono decisamente su questo punto: da una parte, il testo presentato sotto il Ministero Teitgen nel febbraio 1946 si limita a fornire una disciplina organica dello statuto dei magistrati, dall’altra il decreto Togliatti ristabilisce invece il cSM abolito nel periodo fascista.


magistratura di siège e di parquet e ammessa senza problemi, diversa-mente da quanto avviene in Italia, dall’associazionismo giudiziario (13). In questa prospettiva si spiega anche la scelta di escludere come mem-bri di diritto il Primo presidente della corte di cassazione e il primo presidente della corte d’appello di Parigi, proposta avanzata in seconda Assemblea costituente (14).

b) Modello misto complesso e modello misto dicotomico.

Il principio dell’articolazione degli organi di governo della magi-stratura in una componente laica e una togata risale tanto per l’Italia quanto per la Francia al periodo che precede la costituzionalizazione dei rispettivi consigli. Allo stesso tempo, tale principio presenta nei due casi alcune differenze di rilievo.

In Italia, sin dai primissimi anni del XIX secolo si sviluppa l’idea – presente ad esempio nelle posizioni di Lodovico Mortara o in quelle di Vittorio emanuele Orlando – di prevedere una componente assem-bleare (in quel caso senatoriale) in seno all’organo (15). La presenza di tale componente si giustifica esclusivamente in funzione anticorporati-va, essendo volta a controbilanciare la natura giudiziaria dell’organo, secondo una prospettiva essenzialmente dicotomica che considera com-ponente togata e componente laica come due blocchi contrapposti e omogenei al proprio interno. diversamente, nel sistema francese il pro-cesso di strutturazione di un sistema di garanzie evidenza la creazione, con le commissions d’avancement, di luoghi di comunicazione tra alta magistratura e dirigenza ministeriale – direttori di divisione, segretari, etc. – sulla base dell’impostazione fortemente burocratica richiamata in precedenza.

nell’immediato dopoguerra, tanto in Italia quanto in Francia è accet-tata l’idea di un organo a composizione mista, che si modula tuttavia in maniera differente. Se in Italia la prospettiva adottata in sede costituente resta essenzialmente dicotomica, poiché si configura un organo in cui la prevalente componente giudiziaria è controbilanciata dalla componente laico-assembleare e dall’attribuzione della vicepresidenza a un rappre-sentante di quest’ultima, nel Conseil francese del 1946 si rintracciano al contrario le radici dell’idea di una pluralità di autorità di designazione dei consiglieri. Già nel programma redatto nel marzo 1944 dal Conseil

(13) p. alvazzi del frate, Costituzionalismo e indipendenza del giudice, cit., p. 44 s.(14) l. montanari, Il governo della magistratura, cit., p. 69.(15) p. alvazzi del frate, Costituzionalismo e indipendenza del giudice, cit., p. 39.


national de la résistance (cnR), si menzionano tra le autorità di designa-zione, accanto all’Assemblea nazionale, il Presidente della Repubblica e il Conseil économique et social. È tuttavia in sede costituente, in seno al MRP, che si collega con forza l’idea dell’autonomia al concetto di equili-brio tra le componenti, pur in una prospettiva antagonista (16). In tal sen-so, il programma del partito di centro prospetta una composizione mista che include membri di designazione giudiziaria, assembleare e presiden-ziale. La ratio dell’inclusione di consiglieri di designazione presidenziale si collega all’esigenza non solo e non tanto di evitare la chiusura corporativa dell’organo, quanto piuttosto di neutralizzare la carica politica derivante dalla prevalenza dei membri di designazione “politica” assembleare (17), fungendo allo stesso tempo da elemento moderatore e unificante in seno all’organo. Il carattere “terzo” ed equilibrante dei consiglieri presidenziali è peraltro da porre in relazione con la previsione che il Presidente li desi-gni al di fuori sia della magistratura che dell’Assemblea nazionale.

In Italia, in ragione della struttura dicotomica caratterizzante l’or-gano, il bilanciamento nei confronti dei membri di designazione togata è risolto invece attraverso l’attribuzione della vicepresidenza a un mem-bro di designazione parlamentare e della presidenza al capo dello Stato, con funzione regolatrice. In breve, la contrapposizione tra componente togata e componente laica ritrova il suo momento di unità e di raccordo nella sola presidenza del capo dello Stato, sul quale si sarebbero in se-guito scaricate le tensioni del confronto tra le due componenti.

c) Modello funzionalmente complesso e modello amministrativo.

dalla diversa impostazione relativamente alla struttura dell’organo, orientata in senso “politico” da un lato e in senso giudiziario-corpora-tivo dall’altro, derivano due visioni differenti delle funzioni dei consigli francese e italiano. composizione e competenze costituiscono infatti due facce della stessa medaglia, che si muovono tra i due poli rappresen-tati, da un lato, da un organo a composizione interna con competenze di gestione amministrativa e disciplinare secondo un modello risalente allo Stato liberale-oligarchico; dall’altro, da un organo di garanzia in senso lato a composizione mista e aperta, comprendente rappresentanti

(16) Il collegamento tra autonomia ed equilibrio tra le componenti è ben presente anche in Italia, ma lì si risolve il problema attraverso la funzione regolatrice-moderatrice del Presidente della Repubblica.

(17) In tal senso anche r. pelloux, La nouvelle Constitution de France, in Recueil Dalloz, 1946, chronique XXI, p. 83.


dell’universo dei giuristi, dotata di competenze più ampie, che includo-no la regolazione del sistema giudiziario in senso lato.

In Italia – pur essendo ammissibile, sulla base di una lettura siste-mica del testo costituzionale l’estensione progressiva delle competenze del cSM in ambiti diversi dalla stretta amministrazione del corpo, che si realizza di fatto a partire dalla terza consiliatura – il Titolo IV si limita a menzionare espressamente competenze di tipo amministrativo, essendo apparentemente esclusa la possibilità che l’organo influisca sulla deter-minazione dell’indirizzo politico sotto varie forme o entri in relazione di-retta con gli altri poteri pubblici: la prospettiva è dunque unidirezionale, poiché rivolta unicamente nei confronti del corpo e dei suoi membri (18).

In Francia, al contrario, l’influenza di un’impostazione politica derivante dal pensiero socialista, il quale è non a caso orientato verso l’abolizione del Ministero della giustizia, è all’origine dell’affermazione di una concezione dell’organo che non è corporativa nemmeno sotto il profilo funzionale, in quanto più chiaramente orientata sul-la gestione in senso ampio del sistema giudiziario. La proposta del gruppo socialista prevedeva l’istituzione di un Conseil national de la magistrature competente, tra le altre cose, nel controllo del buon fun-zionamento dei servizi giudiziari. Il testo costituzionale avrebbe infi-ne fatto espressamente riferimento alle funzioni di tutela dell’indipendenza e di amministrazione dei tribunali giudiziari.

Per concludere, il costituente italiano e quello francese partono da presupposti del tutto differenti. da un lato, si prefigura la sottrazione al Ministro della giustizia di tutte le competenze di amministrazione dello status dei membri del corpo della magistratura, in quanto forma di controllo indiretto sulla giurisdizione. dall’altro si guarda piuttosto alla sostituzione del Ministro della giustizia con un organo a composizio-ne mista e fortemente collegato all’assemblea rappresentativa, al quale sono trasferite tutte le funzioni già esercitate dal primo, a esclusione di tutto quanto concerne l’amministrazione requirente (la cui competenza passa al Ministro dell’interno).

1.2. L’attualizzazione della divergenza tra il modello francese e il mo-dello italiano (1947-1958-1969).

A partire da tali basi, il Conseil francese e il cSM italiano conosco-no, nel ventennio che va dalla fine degli anni quaranta alla fine degli

(18) In tal senso anche p. alvazzi del frate, Costituzionalismo e indipendenza del giudice, cit., p. 53.


anni ’60, un’evoluzione differenziata. Tra il 1947 e il 1958, si manifesta-no resistenze all’affermazione dei due organi, pur nelle differenti moda-lità di svolgimento, largamente imputabili allo sfasamento dei rispettivi processi costituenti. Tale sfasamento implica l’approvazione in Francia delle leggi sull’elezione dei membri dell’organo prima del marzo 1947: da un lato, abbiamo l’attuazione incompleta della normativa costituzio-nale; dall’altro, la sua completa inattuazione.

Il contenimento in via di prassi del Conseil francese, che si risolve nella relativizzazione de facto e de iure dell’autonomia dell’organo e nella sua riduzione a organo amministrativo in senso tradizionale, si realizza in due fasi successive, corrispondenti grosso modo alle due consiliature della IV Repubblica. Tale contenimento si collega prima al mutamento degli equilibri politico-partitici dal 1947, con l’esclusione dei comunisti, quindi alla presidenza coty e alla progressiva crisi della politica colonia-le e all’affermarsi di una concezione della giustizia e della magistratura quali strumenti di repressione anziché di integrazione delle minoranze e di tutela dei diritti. È, come si è visto, questa impostazione “emer-genziale”, oltre al sostanziale disinteresse del PcF per le problematiche istituzionali consiliari (ben diverso dall’attegiamento tenuto dal Partito comunista italiano) a determinare infine, accanto agli assetti di governo propri della V Repubblica, la ridefinizione dei poteri e della collocazio-ne istituzionale del Conseil (19).

Tra il 1947 e il 1958, l’incompleta attuazione del dettato costituzio-nale va di pari passo con le resistenze all’efficace funzionamento dell’or-gano: non solo le difficoltà incontrate nella designazione dei membri laici, la chiusura dell’Assemblea nazionale al “dialogo” con l’organo e l’insufficienza dei mezzi materiali e finanziari, ma anche, per quel che concerne l’efficace esercizio delle competenze di gestione del corpo, l’ostruzionismo degli organismi ministeriali che comporta di fatto un controllo ex ante sull’operato dell’organo (20). In breve, se l’immediata adozione della normativa elettorale permette la formazione del Conseil, la successiva inattuazione della normativa relativa al suo funzionamen-to fa sì che la nuova disciplina costituzionale trovi definizione solo in funzione dei concreti rapporti di forza tra l’organo di nuova istituzione e le preesistenti strutture ministeriali: da cui, appunto, la progressiva

(19) Supra, p. 231 s.(20) come si è visto, in queste resistenze un ruolo di primo piano giocano gli ele-

menti più conservatori della magistratura, che dall’interno favoriscono il mantenimento dello status quo, supra p. 254.


riduzione del ruolo consiliare quando vengono a mancare, nella figura di Auriol e nella presenza del rappresentante comunista, i più decisi sostenitori di una concezione attiva e “politica” del ruolo consiliare.

Sotto il profilo squisitamente giuridico, la “riduzione” dell’organo è compiuta dalla giurisprudenza della suprema giurisdizione am-ministrativa, che non solo interviene sulle questioni relative alla im-putabilità degli atti di nomina e alla controfirma, ma soprattutto, con la sentenza Falco et Vidaillac del 1953, sancisce la non autosufficienza dell’organo nel momento stesso della sua formazione (21), fondando-si su argomentazioni tradizionali che non tengono conto della novità rappresentata dalla costituzionalizzazione dell’organo e di quello che Auriol definisce «l’esprit de la constitution». La presentazione nel 1955 in Assemblea nazionale francese di un progetto di legge che declina il Conseil in termini esclusivamente consultivi avrebbe ben indicato il mutamento di prospettiva rispetto alle intenzioni del costituente. Il con-tenimento dell’organo si realizza poi con l’evoluzione sotto il profilo della composizione da organo politico in senso assembleare a organo corporativo-giudiziario. Il passaggio è reso possibile come visto dall’as-senza di requisiti specifici per i membri di designazione assembleare, che vengono reclutati in seno alla magistratura (22). Allo stesso tempo, l’attività dell’organo si riduce nel corso degli anni ‘50 principalmente alla gestione del corpo, dando luogo a un rafforzamento della gerarchia dei presidenti di tribunale e dei primi presidenti di corte d’appello (23).

dalla descrizione del percorso del Conseil francese tra il 1947 e il 1958 ora sinteticamente richiamata, appare l’immagine specchiata, e dunque inversa, della progressiva affermazione del cSM italiano in un lasso di tempo molto simile, tra il 1958 e il 1969. Già la legge n. 195 del marzo 1958, pur impostata in senso restrittivo, attribuisce al consiglio italiano la verifica dei titoli di ammissione dei componenti eletti dai ma-gistrati e i reclami attinenti alle elezioni, nonché la verifica dei requisiti di eleggibilità dei membri di designazione parlamentare (art. 20), san-cendo la cifra della distanza del neoistituito organo rispetto al Conseil francese quale risulta dalla richiamata giurisprudenza amministrativa. da tale immagine risaltano con forza ancora maggiore i fattori esogeni ed endogeni che consentono tale evoluzione: non solo, dunque, l’assetto

(21) Supra, p. 255 s.(22) Supra p. 195 ss.(23) L’atteggiamento di self-restraint tenuto nel corso della sua esistenza porta a

relativizzare l’accusa di “politicizzazione” rivolta all’organo sotto la IV Repubblica.


partitico e di governo, che permette l’adozione delle riforme incremen-tali della carriera tra il 1966 e il 1973 e delle riforme del sistema elettora-le per la componente togata del 1967 e del 1975, ma anche il ruolo gio-cato dalla giurisprudenza costituzionale, che interviene sulle medesime problematiche affrontate in Francia dal Conseil d’Etat, e dal convergere delle posizioni assai più innovative della dottrina e della magistratura associata. Allo stesso tempo, l’espansione delle competenze risulta esse-re in parte indipendente dalla frammentazione interna dell’organo (24). Laddove, inoltre, l’attività dell’organo francese si limita sempre più al ristretto ambito della gestione dello status dei magistrati, si assiste in Italia alla sua progressiva espansione, nel permanere di un rapporto tra togati e laici fortemente favorevole ai primi e, in un secondo momento, con l’introduzione del sistema proporzionale che sancisce il pluralismo interno alla componente togata.

Gli undici anni che vanno dal 1947 al 1958 segnano per il Conseil francese il passaggio da una concezione politica a una concezione buro-cratico-gerarchica, che gli assegna competenze essenzialmente ammini-strative e lo riconduce di fatto ad apparato servente del Ministero. essa recupera le (e si spiega in funzione delle) caratteristiche tradizionali dell’ordinamento giudiziario francese, vale a dire la presenza prevalente dei rappresentanti dell’alta magistratura e delle strutture ministeriali. Letto in prospettiva, il 1958 rappresenta allora non un momento di svol-ta, bensì la consacrazione della riconduzione del sistema ai suoi caratteri più tradizionali già avvenuta dall’inizio degli anni ‘50, mentre per tutto il successivo decennio gollista l’organo resta essenzialmente in ombra. Al contrario, in Italia, dopo il silenzio dell’inattuazione costituzionale, il cSM diventa nel corso degli anni ‘60 un organo sempre più visibile grazie alla giurisprudenza della corte costituzionale e all’evolvere degli assetti di governo, che vedono nel consiglio un organo di inclusione delle minoranze (e soprattutto della più grande minoranza del Paese) la cui attività inizia a incidere sulla politica giudiziaria.

Tra gli anni ‘70 e gli anni ‘90, si realizza la stabilizzazione dei due modelli definiti attorno all’opposizione di tre poli. Anzitutto, l’opposi-zione tra un organo servente rispetto alle istanze esecutive ministeriali

(24) Su questioni simili ha occasione di soffermarsi come noto la corte costituzio-nale italiana, che nel 1963 non soltanto censura la disposizione dell’art. 11 della legge 158 che fa del cSM un organo “passivo”, ma anche sostiene, nel confermare il decreto presidenziale o ministeriale quali forme per l’emanazione dei provvedimenti consiliari, la diretta imputabilità dell’atto alla volontà dell’organo.


e a quella presidenziale – il Conseil francese – e un organo che rap-presenta al contrario il momento di espressione di orientamenti che ri-mangono esclusi per lungo tempo dal circuito di governo. In secondo luogo, l’opposizione tra un organo burocratico-corporativo, essenzial-mente omogeneo al proprio interno oltre che largamente integrato al sistema politico, e un organo che a partire dagli anni ‘70 vede rafforzato il proprio pluralismo interno attraverso la complicazione e l’articolazio-ne in seno a ciascuna componente, pur nel permanere di una struttura essenzialmente dicotomica nel rapporto tra le componenti stesse e in presenza di un’ampia prevalenza della componente togata. In terzo luo-go, l’opposizione tra un organo le cui competenze sono essenzialmente limitate all’ambito amministrativo e un organo “politico” che conosce un’espansione progressiva delle proprie competenze in ambiti di rego-lazione del sistema giudiziario nel suo insieme.

In tale contesto oppositivo, si riscontra tuttavia un elemento di di-storsione relativamente al modello italiano. Se infatti la ristrutturazione del sistema francese passa attraverso una revisione costituzionale che, formalizzando una situazione già stabilizzatasi nel corso di tutti gli anni ‘50, modifica profondamente la struttura dell’organo sino al punto da mutarne la natura, in Italia l’evoluzione in senso politico del cSM si realizza in un contesto strutturale che si rifà, come ricordato nel paragrafo precedente, a un modello opposto, corporativo-giudiziario sotto il profi-lo della composizione e amministrativo sotto il profilo delle competen-ze. nonostante la complicazione strutturale derivante dall’affermazione al proprio interno, e in particolare in seno alla componente togata, del principio pluralista – che ha in parte realizzato per altra via un’articola-zione interna all’organo che, rispetto al sistema francese del ‘46, risulta meno incisiva –, il permanere di una struttura prevalentemente togata è all’origine sia delle polemiche, in alcuni casi pretestuose, relative all’atteg-giarsi dell’organo in senso corporativo perché rappresentativo degli inte-ressi della magistratura (o delle sue correnti) e non dei cittadini, sia delle disfunzioni effettivamente verificabili nel funzionamento dell’organo in determinati ambiti dell’amministrazione della giurisdizione.

2. Elementi distintivi e caratteri comuni dei modelli francese e italiano di consiglio di giustizia.

Guardando ancora ai tre poli sopra indicati, è evidente come la riforma francese del 1993 segni un riavvicinamento del modello


francese al modello italiano. L’allentamento dei legami con il Presidente della Repubblica e la diversificazione delle autorità di designazione dei membri fanno del Conseil un organo a suo modo autonomo (capitolo 3). Sempre la diversificazione delle autorità di designazione tanto dei mem-bri laici quanto dei membri togati, con la reintroduzione per questi ultimi della procedura elettiva, ne fanno un organo pluralista e non più ripiegato sulla élite burocratico-giudiziaria (capitolo 4). Infine, il funzionamento concreto dell’organo vede in molti casi l’organo partecipe nelle vesti di attore di primo piano delle dinamiche politiche del Paese e, in parte, in quelle di regolazione del sistema giudiziario (capitolo 5). Tutto ciò è prin-cipalmente il risultato, come si è visto, dei mutamenti avvenuti nel sistema partitico e nell’assetto di governo tra gli anni ‘70 e gli anni ‘90, nella pro-spettiva della dottrina giuridica e in seno al corpo giudiziario in seguito al processo di democratizzazione. d’altra parte, l’esperienza dell’ultimo decennio indica una comune inversione di tendenza.

ciò consente di trarre a mio parere alcune conclusioni in ordine a tendenze comuni ai consigli di giustizia europei relative all’afferma-zione, pur in presenza di specificità nazionali, di un modello politico sotto il profilo funzionale e aperto sotto quello strutturale, ma anche alle difficoltà di integrazione di tale schema in contesti maggioritari e in presenza di una cultura politica peculiare.

È tuttavia bene osservare come, al di là delle ambiguità frutto delle contingenze politiche delle riforme del 1993 e poi di quella del 2008, il Conseil francese rimanga fortemente caratterizzato da elementi diretta-mente collegati alla tradizione e alla cultura giuridica e politica del Paese e alle caratteristiche proprie della magistratura francese. Tali specificità riguardano sia il versante strutturale, e dunque i principi che informano la composizione dell’organo, sia il versante funzionale.

2.1. Struttura dell’organo e articolazione interna ed esterna.

deve anzitutto sottolinearsi come il numero dei membri del Conseil supérieur de la magistrature rimanga ancora molto limitato rispetto a quello del cSM italiano, ma anche a quello di organi di altri paesi eu-ropei ad esso assimilabili (25). ciò ha conseguenze non soltanto sulle

(25) Occorre anzi osservare come il consiglio italiano (ventiquattro membri più tre di diritto) e quello francese (quattordici membri più uno di diritto) siano agli estremi opposti, mentre in mezzo sono il consiglio spagnolo (venti membri più uno di diritto) e quello portoghese (sedici membri più uno di diritto). disciplinando la composizione della formazione plenaria, la riforma del luglio 2008 ha peraltro ulteriormente diminuito


capacità di lavoro dell’organo, e dunque sulla sua capacità di assumere un ruolo incisivo al di fuori delle competenze di stretta gestione del cor-po – il che fa sì che esso si configuri come organo con funzione di con-trollo (vetting function) piuttosto che come decision-making body (26) –, ma anche sul grado di articolazione interna e dunque sulla valenza del principio pluralista.

Per quanto riguarda la componente togata, questa assume in Francia un carattere tendenzialmente omogeneo. ciò si collega a due elementi, l’uno sostanziale e l’altro istituzionale, caratterizzanti la tradizione fran-cese e reciprocamente interdipendenti. Il primo consiste nella configu-razione del corpo, il quale presenta rispetto al caso italiano una minore frammentazione e un basso grado di partecipazione associazionistica, mentre i cleavages interni al corpo continuano a seguire ampiamente li-nee di frattura verticali e in misura minore orizzontali, con conseguenze sulla persistente validità della distinzione classica tra alta e bassa magi-stratura e sulla centralità della corte di cassazione e dei suoi membri. Attualmente, il panorama associazionistico si riduce essenzialmente all’USM e al SM, che in occasione delle elezioni al cSM coprono assie-me la quasi totalità dei suffragi, in presenza di un livello partecipativo non altissimo (27). Il secondo elemento consiste nella debole tradizione elettiva della componente togata, dopo l’esperienza della IV Repubblica oggetto di una rappresentazione negativa, nonostante il tentativo di ri-abilitazione portato avanti da alcuni studiosi. Si è visto nei capitoli pre-cedenti come questa esperienza determini l’orientamento polemico nei confronti del sistema rappresentativo per la componente togata, orien-tamento che è presente anche nel dibattito degli ultimi quindici anni e non solo in quello coevo all’adozione della costituzione gollista.

A questi due elementi occorre anche aggiungere oggi la minore am-piezza della componente stessa – sei membri rispetto ai sedici del cSM italiano – in connessione ai caratteri propri del sistema elettorale che non favorisce la rappresentanza pluralistica. Si è visto come il SM abbia rifiutato di partecipare alle elezioni consiliari del 1994 e del 1998, men-tre nel 2002 il sistema elettorale a doppio grado e una serie di condizioni imposte alla formazione delle liste ha fatto sì che la seconda corrente

il numero totale dei membri dell’organo (nel 1993 si contanto sedici membri più due di diritto), pur allargando la composizione delle formazioni giudicante e requirente.

(26) J. Bell, Judiciaries within Europe, cit., p. 18.(27) con un rapporto tra le due associazioni rispettivamente del 65% e del 30%

circa, dove il 30% corrisponde al 10% dell’intero corpo.


francese risultasse penalizzata nell’elezione del collegio dei magistrati requirenti. Solo nel 2006 il SM è riuscito dunque a ottenere un rap-presentante anche in seno alla formazione requirente dell’organo (28). La diversità delle esperienze è dunque all’origine delle differenti scelte istituzionali operate in Francia e in Italia, che da un lato promuovono il compattamento della componente togata attraverso un sistema elet-torale a doppio grado di tipo categoriale, dall’altra puntano ad “asse-condare” il pluralismo interno alla magistratura con un sistema di tipo proporzionale (fino alla riforma del 2002), che attenua l’impostazione strutturale dicotomica derivante dalle scelte costituenti (29).

Per quanto concerne la componente laica, l’articolazione al suo in-terno si realizza in Francia e in Italia secondo schemi differenti, di tipo istituzionale in un caso e di tipo partitico nell’altro. Anche qui, dun-que, il recepimento in Francia con la riforma del 1993 e poi con quella del 2008 del principio pluralistico in seno all’organo si realizza secondo lo schema tipico collegato all’articolazione tra le componenti piuttosto che all’articolazione in seno alle componenti. Tale schema continua a

(28) nell’attuale consiliatura, si contano dunque dieci rappresentanti dell’USM e due del SM equamente distribuiti in seno alle due formazioni.

(29) Il ritorno con legge del 2002 al sistema maggioritario, non influendo in maniera decisiva sui caratteri della rappresentanza togata (per far ciò, occorrerebbe infatti istitu-ire tanti collegi uninominali quanti i consiglieri togati, e non un unico collegio naziona-le), evidenzia la pervasività del carattere pluralista del corpo, ma anche la non del tutto incosciente confusione tra finalità esplicite e implicite della riforma dell’organo: da un lato la comprensibile riduzione dell’influenza sclerotizzante delle correnti – esigenza riconosciuta a livello generale – dall’altro la riduzione della capacità dell’organo di inter-venire in ambiti suscettibili di creare conflittualità con le istituzioni rappresentative, nel-la misura in cui alla frantumazione correntizia si associa la politicizzazione dell’organo. come si è visto primo nel capitolo, il termine politicizzazione è infatti ricondotto princi-palmente a due fenomeni: l’immissione della pluralità politico-ideologica delle correnti in seno all’organo e l’assunzione da parte di questo di poteri “innominati” in ambiti di competenza non previsti dall’art. 105 della costituzione. Al riguardo è stato infatti os-servato come le discussioni sul sistema elettorale «sottendano una divergenza di fondo sulla natura di quest’organo», g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 178. Il principio del sistema maggioritario, applicato alla componente togata del cSM, non si pone sotto il profilo logico in funzione anticorporativa. Piuttosto, vale il contrario, mentre l’accusa rivolta al cSM di porsi a organo corporativo si lega piuttosto alla presenza maggioritaria di membri togati in seno all’organo. Sul carattere non corporativo di un organo plurali-sta, anche e. Bruti liBerati, Crisi del CSM, indipendenza della magistratura, cit., p. 20. È stato ben osservato – e ciò risulta dagli stessi dibattiti precedenti all’adozione della riforma del 2002 – il ritorno a un sistema elettorale di tipo maggioritario si fonda sull’e-quivoco dell’accostamento del cSM agli organismi di rappresentanza parlamentare, e al travisamento dell’idea di governabilità.


rifiutare, come si è visto nella descrizione della riforma del 1993, gli interventi assembleari di tipo elettivo realizzati attraverso la mediazione partitica, propendendo invece per l’intervento di istanze istituzionali e politiche pur in presenza di meccanismi di tutela delle minoranze o di rappresentanza professionale.

Per concludere, si può dunque osservare come il Conseil france-se sia caratterizzato da un minore pluralismo internamente a ciascuna componente rispetto all’Italia, poiché la componente togata è largamen-te espressiva della corrente maggioritaria mentre la componente laica è largamente espressiva della maggioranza governativa. Tratto peculiare del modello francese di consiglio di giustizia successivamente all’espe-rienza della IV Repubblica è infatti la recessione conosciuta dal mec-canismo elettivo per la designazione tanto dei membri laici quanto dei membri togati, che in Italia è adottato proprio con funzione di media-zione tra le istanze al fine di autonomizzare l’organo (30). Allo stesso tempo, rispetto al cSM italiano il Conseil francese presenta un maggior pluralismo nel bilanciamento tra le diverse componenti, nella misura in cui al confronto tra due fonti di legittimazione – giudiziaria e as-sembleare – si sostituisce quello tra più fonti di legittimazione, che non sono unicamente giudiziarie e politiche, comprendendo anche il Conseil d’Etat e l’ordine degli avvocati, mentre nel progetto del 1998 la rappre-sentanza si collega a tutti gli ordini giudiziari, prefigurando la futura creazione di un Conseil supérieur de justice. La soluzione mista adottata nel 1993 va dunque letta sia nel senso del recupero di una prospettiva già presente nella riflessione del 1946 che lega pluralismo, articolazione e indipendenza dell’organo (31) (ma che è ora sviluppata in funzione critica rispetto all’influenza partitica in un contesto di recessività del principio elettivo), sia nel senso dell’apertura dell’organo alle istanze della società civile, collegato all’estensione degli ambiti di intervento dell’organo.

All’estensione dell’ambito funzionale di organi che non si limitano ad amministrare un corpo, bensì risultano coinvolti nella tutela in senso ampio dell’indipendenza della giurisdizione, corrisponde l’opzione per una composizione mista, espressiva dunque non solo, come si è sottoli-neato nel primo capitolo, dell’esigenza di indipendenza dell’organo in

(30) p. ridola, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 69 s.(31) In tali termini si esprime il Rapporto Vedel nel giustificare l’inclusione, tra

le autorità di designazione, oltre che del Presidente della Repubblica, dei presidenti dell’Assemblea nazionale e del Senato, del Conseil constitutionnel e del Conseil d’Etat.


un contesto di forma di Stato pluralista e ancor più di evoluzione verso assetti di governo di tipo maggioritario, ma anche di quella, evidenziata in misura anche maggiore proprio dal dibattito francese, della intro-duzione di rappresentanti delle professioni giudiziarie e della società civile. di fronte all’assunzione da parte dell’organo di una sempre mag-giore centralità nella regolazione del sistema giudiziario, in particolare attraverso la formulazione di proposte e di pareri de iure condendo in materia di ordinamento giudiziario, la componente laica svolge infatti una funzione non solo di raccordo politico bensì anche di contributo tecnico giuridico, come evidenzia la previsione costituzionale di requi-siti professionali specifici per la designazione dei membri laici di desi-gnazione politica o piuttosto, secondo l’esempio francese, l’inclusione nell’organo di istanze rappresentative degli altri ordini giurisdizionali o delle professioni forense o accademica (32).

(32) In merito a questo aspetto, in Italia un primo filone di proposte guarda alla modifica degli equilibri interni, sulla base delle suggestioni francesi. Attualmente, l’idea di una diversificazione delle autorità di designazione (o, sotto un diverso punto di vista, della legittimazione dei componenti) è presente nella proposta Violante, che si rifà al modello della corte costituzionale. Una variante dell’introduzione del Presidente del-la Repubblica nel processo di designazione di parte dei membri del cSM – anch’essa tributaria dell’influenza del modello francese del ‘58 e definita da chi la critica come «cSM dei podestà» (n. rossi, Il punto (provvisorio) sui progetti di riforma, cit., p. 42) – propone in particolare che il Presidente della Repubblica nomini i membri togati tra magistrati anziani ed eminenti. Altre proposte ipotizzano invece un riequilibrio sim-metrico tra componente togata e componente laica, con l’attribuzione al Presidente della Repubblica di eleggere il vice-presidente del collegio secondo proposte avanzate recentemente in Francia dal Comité Vedel (V. lippolis, Il rapporto tra politica e ma-gistratura, cit., p. 6). Per un riequilibrio, anche m. Brutti, Sistema di governo, poteri neutri, funzioni giurisdizionali, in Questione giustizia, 2004, 4, p. 285). L’altro versante strategico riguarda le “qualità” dei membri laici, attualmente riconducibili alla maggio-ranza qualificata richiesta per la loro designazione e la previsione di particolari requisiti professionali, dei quali tuttavia l’esperienza ha evidenziato l’insufficienza. In questa pro-spettiva è stato proposto l’innalzamento del quorum per l’elezione dei consiglieri laici dai tre quinti ai due terzi dei componenti, alla stregua di quanto previsto per la corte costituzionale (f. lanchester, Modelli comparatistici, cit., p. 852). nel senso di una maggiore distanza tra consiglio e politica guarda invece chi propone l’introduzione di requisiti più rigidi per i candidati: ad esempio, si propone che essi non abbiano ricoper-to in precedenza cariche politiche come «parlamentari, membri del governo, consiglieri regionali, sindaci di grandi città, dirigenti di partito» o, in una versione più morbida, che queste cariche non siano state ricoperte per un certo numero di anni prima della elezione o della nomina al cSM o che esse non possano essere ricoperte per un certo pe-riodo di tempo dopo la scadenza del mandato (v. lippolis, Il rapporto tra politica e ma-gistratura, cit., p. 5. ). come si è visto, in tale ambito in Francia si è invece scelto con la recente riforma di prevedere una procedura particolare ex art. 13 della costituzione per


In corrispondenza del carattere pluridirezionale dell’organo si in-staura dunque un rapporto di alterità tra l’organo stesso e la magistra-tura, sì che il primo non può più essere considerato come rappresenta-tivo della seconda: con un’immagine penetrante, si è parlato al riguardo dell’abbandono di una visione tolemaica per una visione copernicana (33), laddove il corpo della magistratura non rappresenta l’elemento attorno al quale ruota l’organo come si può dire avvenisse nella prima genera-zione di consigli di giustizia sorti nella prima metà del secolo scorso.

La concezione dicotomica ancora prevalente in seno all’Assemblea costituente italiana (ma in parte anche francese), in base alla quale l’or-gano è concepito come luogo di confronto tra magistratura da una parte e potere politico dall’altra, e la sussistenza di un rapporto largamente favorevole alla rappresentanza della prima, sono allora legati a una ma-niera di intendere la problematica dell’indipendenza che guarda princi-palmente al rapporto tra questi da un lato e le istituzioni rappresentative – esecutivo e legislativo – dall’altro (34).

la nomina dei membri di designazione presidenziale e di quelli designati dai presidenti delle assemblee legislative. Secondo tale procedura, non si può procedere alla nomina dei membri qualora il parere contrario della commissione competente (nel caso dei membri designati dai presidenti delle assemblee) o quello della commissione di ciascuna assemblea raccolga i tre quinti dei voti espressi. non ritengo ad ogni modo sufficiente la semplice e generica richiesta di requisiti di ordine professionale, posta ad esempio, per gli avvocati, l’estrema prossimità al potere politico (soprattutto per l’area di centro-destra) e la mancanza di dati obbiettivi per individuare personalità di “chiara fama” (come alcuni propongono di indicare). In tal senso, sembra interessante la prospettiva delineata dall’esperienza francese – se non nella realizzazione, certamente nelle propo-ste concretamente avanzate – di prevedere tra le autorità di designazione altri organi del potere giudiziario in senso ampio (corte dei conti o consiglio di Stato) o dell’universo giudiziario in generale come l’avvocatura, nonché più in generale dell’apertura dell’or-gano alla società civile (che nel caso francese è realizzato ora come visto attraverso la possibilità di un ricorso individuale). Si tratta, evidentemente, solo di suggestioni, che vanno opportunamente ponderate nella loro realizzazione pratica.

(33) g. verde, L’ordinamento giudiziario, cit., p. 74.(34) In un contesto liberale-oligarchico, la creazione di organi dotati di poteri ge-

neralmente consultivi in materia di gestione del personale giudiziario risponde infatti all’esigenza di creare canali di mediazione tra giudici (magistrati) e potere politico nel quadro di un processo di separazione sotto il profilo istituzionale quanto sociologico (con la fine, cioè, della compenetrazione tra una magistratura notabilare e il ceto politi-co) e di quello parallelo di professionalizzazione della magistratura e del ceto politico. In una riflessione ancora fortemente impregnata delle concezioni risalenti al periodo liberale-oligarchico, tale raccordo è dunque percepito principalmente sotto le forme del confronto dicotomico tra due componenti – quella giudiziaria e quella politica – al loro interno omogenee, reciprocamente ben distinte e collegate ai vertici attraverso la corte


Se in Italia, il cSM, nell’esercizio della sua funzione di tutela dell’in-dipendenza, è andato dunque trasformandosi da organo di autoammi-nistrazione del corpo espressione della gerarchia con funzione di filtro tra politica e magistratura a organo di tutela generale – coerentemente con il mutato ruolo della magistratura, ormai “politico” e non più mera-mente esecutivo, finalizzato alla tutela delle minoranze e non alla tutela della mera legalità formale così come posta dalle cangianti maggioranze politiche –, la struttura rimane in parte impostata su basi tradizionali risalenti al dibattito costituente.

L’esigenza di collegamento non può allora risolversi unicamente nel confronto tra magistratura e politica, mentre il mutamento nella natura dell’organo dipendente dall’estensione delle sue competenze evidenzia l’esigenza di rimodulare il rapporto tra componente togata e componente laica, che comunque dovrebbe escludere a mio parere che la prima divenga minoritaria, e di ripensare i caratteri della com-ponente laica tenendo presenti l’esigenza di indipendenza dell’organo e la specificità di talune delle sue funzioni. da un lato, può ritener-si forse inopportuno che, grazie a questa «maggioranza qualificata» – come ebbe a indicarla il padre dell’emendamento che definì il rapporto tra le componenti del nostro cSM, Oscar Luigi Scalfaro (35) –, la ma-gistratura come corpo possa determinare autonomamente il funziona-mento dell’organo, ciò che in alcuni ambiti funzionali può determinare derive corporative, alla stessa maniera in cui deve ritenersi inopportuno che una parte minoritaria dei membri laici possa bloccare il funziona-mento dell’organo. dall’altro, poiché il principio dell’articolazione deve caratterizzare anche ogni singola componente al proprio interno in un’ottica di rafforzamento della trasversalità tra le componenti stesse, la diversificazione della componente laica risponde al medesimo principio di pluralismo della componente togata, realizzato attraverso il sistema elettorale proporzionale, pur corretto (36). In vista di una riforma del cSM italiano, è dunque opportuno realizzare nelle forme più appro-priate e complete il passaggio da una concezione dicotomica a una con-cezione complessa, articolata e pluralista della rappresentanza in seno

di cassazione e il Ministro della giustizia, la relazione tra i quali costituisce il “momento” di raccordo tra giustizia e politica.

(35) A.c., 12 novembre 1947.(36) Se dunque è opportuno introdurre correttivi che contrastino le disfunzionalità

del corporativismo associativo, che peraltro sono in larga parte risolvibili al livello di riequilibrio tra le componenti e di loro differenziazione interna, ritengo assolutamente da privilegiare il sistema proporzionale rispetto al sistema maggioritario.


all’organo, caratteri che devono ritenersi ormai regole imprescindibili della grammatica istituzionale dell’organo.

2.2. La presidenza dell’organo.

Alcune considerazioni a parte merita la questione della direzione dell’organo. L’attribuzione della presidenza dell’organo al Presidente della Repubblica e della vicepresidenza al Ministro della giustizia in-dividua due tratti caratteristici del modello francese sin dall’immediato dopoguerra che si sono mantenuti nel mutare degli assetti politici e isti-tuzionali di contesto. Sotto questo aspetto, la riforma del 23 luglio 2008 rompe decisamente con la tradizione risalente, affermando in maniera non più ambigua l’autonomia dell’organo rispetto all’esecutivo, pur in presenza, come visto, di una sua debolezza sotto il profilo funzionale non solo nell’esercizio delle funzioni definibili come atipiche ma anche di quelle di stretta amministrazione della giurisdizione (con l’esclusione, ovviamente, dei poteri disciplinari).

Sia in Italia che in Francia, la problematica della presidenza dell’or-gano – e più esattamente l’individuazione tanto del soggetto preposto a tale funzione quanto delle funzioni proprie del presidente dell’organo e del loro rapporto con i poteri del collegio – si interseca con quello della opposizione tra il modello orizzontale-collegiale e il modello verticale-gerarchico (37), o, detto più semplicemente, della configurazione dell’or-gano in senso autonomo o piuttosto servente. Si è anche visto come l’at-tribuzione della presidenza dell’organo al Presidente della Repubblica nell’immediato dopoguerra trovi nei due Paesi giustificazione nelle esi-genze di raccordo e di garanzia, nel contesto della nozione del pote-re neutrale, ma anche come, sia in Francia (durante prima consiliatura sotto la IV Repubblica) che in Italia (a partire dalla fine degli anni ‘60 e poi con decisione dagli anni ‘80), si ponga il problema dei limiti dell’in-tervento presidenziale negli ambiti di competenza consiliare.

In Francia, l’attivismo del presidente Auriol sovrasta in taluni casi il Conseil, indirizzandone l’orientamento, ma si coordina al medesimo tempo con un certo self-restraint fondato sulla convinzione che fosse il Conseil, e non il capo dello Stato, la chiave di volta del sistema di garanzia della magistratura. nel 1958, la nuova architettura gollista sancisce invece in maniera definitiva la preminenza presidenziale, che nel quadro del funzionamento dell’organo si traduce in una presidenza forte con poteri di determinazione dell’ordine del giorno e di nomina

(37) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 190.


del segretario generale, pur in presenza di una concezione discontinua della stessa e di una condivisione di ruoli con il Ministro vicepresidente.

In Italia, l’opposizione riguarda principalmente il potere di deter-minazione dell’ordine del giorno, e la prassi sviluppatasi nel corso della presidenza cossiga – soprattutto nella sua fase terminale – configura nell’interpretazione fornitane dal capo dello Stato una concezione ver-ticale-gerarchica (38), che entra in conflitto con il principio di autonomia del collegio sancito nel testo costituzionale e che si sostanzia nel caratte-re misto in senso complesso del collegio stesso.

La prassi evidenzia dunque la difficile conciliabilità dell’esercizio da parte del capo dello Stato del proprio potere di garanzia generale in seno al colle-gio (nella fase preventiva alla stessa determinazione della volontà collegiale, e quindi nel quadro del processo decisionale) con l’esigenza che il collegio de-tenga l’ultima parola nella formazione dell’ordine del giorno, qualora il capo dello Stato abbandoni la sua funzione di «moderatore» e «integratore» – «che può eventualmente promuovere procedimenti e compiere atti rivolti al con-tenimento di illegittimi sconfinamenti del consiglio in sfere di attribuzione costituzionalmente riservate ad altre istituzioni», ma che «in questa, come in tutte le sue attribuzioni, […] non può dire l’ultima parola, ma può costringe-re altri […] a farlo» (39) – per assumere quella di «tutore» dell’organo.

Questa difficile conciliabilità, accentuata dall’ambiguità di fondo quanto a posizione e ruolo del capo dello Stato, è riscontrabile in Francia, a partire dal 1993, nel conflitto tra la continuità dei caratteri essenziali del-la presidenza del capo dello Stato rispetto all’esperienza precedente alla riforma e della posizione del segretario dell’organo, da un lato, e la nuova configurazione pluralista dell’organo dall’altro. Proprio questa considera-zione ha condotto il legislatore francese a sollevare con la recente riforma il capo dello Stato dal ruolo di presidente dell’organo. Si tratta di una so-luzione verso cui ci si è significativamente orientati anche in Portogallo, la cui forma di governo rientra nel novero delle forme di governo semipre-sidenziali, e in Spagna in un contesto di monarchia parlamentare. Per la Francia, l’obbiettivo consiste come si è visto nello sciogliere la contraddi-zione emersa tra la presidenza forte del capo dello Stato (e del Ministro, nella sua funzione di vicepresidente), collegata al potere di designazione del segretario generale dell’organo (40) e di determinazione dell’ordine

(38) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 193.(39) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 190.(40) che in Italia è invece designato dal collegio previa consultazione del Ministro

(art. 7 della legge 195/1958).


del giorno (41), e la fondazione dell’organo su nuove basi, a partire dalla composizione mista, che allenta notevolmente il vincolo tra il capo dello Stato e l’organo.

L’esperienza francese, unitamente all’evoluzione in senso maggio-ritario del sistema politico che rischia di incidere negativamente sulla natura garantistica e super partes dello stesso capo dello Stato, indiche-rebbe anche per l’Italia l’opportunità di sollevare il capo dello Stato dalla funzione di presidente, così eliminando alla radice il conflitto tra opzione verticale e orizzontale. diversamente, si corre il rischio di do-versi confrontare con il «reciproco bilanciamento tra questi due soggetti in relazione ai fondamentali ruoli costituzionali ad essi attribuiti: il fon-damentale ruolo di garanzia in tutte le direzioni (del cSM ma pure sul cSM) attribuito al capo dello Stato, così come il fondamentale ruolo di tutela della indipendenza della magistratura attribuito al cSM» (42), che appunto a questo è costituzionalmente attribuito e non al Presidente della Repubblica, diversamente da quanto disposto dall’articolo 64 del-la costituzione francese (43).

Tale scelta eliminerebbe inoltre l’inconveniente del coinvolgimen-to del capo dello Stato in scelte difficili e in polemiche che rischino di configurarlo come parte in un conflitto (44) e sarebbe tanto più op-portuna qualora si intendesse attribuire al capo dello Stato un pote-re di designazione di una parte, foss’anche minoritaria, dei consiglie-ri. d’altra parte, il mantenimento del capo dello Stato alla presidenza dell’organo potrebbe ritenersi opportuno nel quadro di una modifica dei criteri di composizione nel senso di un’apertura nei confronti di altre istanze rispetto a quelle classiche rappresentate dalla magistratura e dal Parlamento.

Ad ogni modo, le scelte operate dal legislatore francese confermano l’esigenza di risolvere in senso collegiale e orizzontale la questione dei poteri dei presidenti dell’organo, qualora si scelga di mantenere il capo dello Stato in tale veste.

(41) Supra cap. 3.(42) s. sicardi, Il Presidente della Repubblica, cit., p. 56 s. Sulle modalità di concilia-

zione dei due ruoli, anche v. onida, La posizione costituzionale, cit., p. 22.(43) Al riguardo, osservava perspicuamente p. ridola, La formazione dell’ordine del

giorno, cit., p. 72: «L’interrogativo di fondo è se, nel sistema costituzionale delle garanzie dell’ordine giudiziario, appaia prevalente l’elemento della complessità rappresentativa del cSM, ovvero quello della generale capacità espansiva della funzione presidenziale».

(44) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit., p. 193.


2.3. L’ambito di intervento dell’organo e la regolazione del sistema giudiziario.

Sempre nel capitolo dedicato alla riforma del luglio 2008, si è messa in rilievo la persistente ambiguità del sistema francese sul versante delle funzioni dell’organo. Se l’esperienza degli ultimi quindici anni ha evi-denziato come il Conseil, ricalcando in parte le orme del suo predeces-sore nei primissimi anni della IV Repubblica, sia andato assumendo un ruolo, se non centrale, certamente rilevante nella regolazione del sistema giudiziario in senso ampio – non cioè attraverso il mero intervento nella gestione amministrativa e disciplinare dei membri del corpo, bensì an-che nella calibrazione dell’indirizzo politico in materia di ordinamento giudiziario e di politica giudiziaria e nell’esercizio della funzione genera-le di tutela dell’indipendenza giudiziaria –, la recente riforma conferma il carattere funzionalmente complesso dell’organo, escludendo tuttavia la pienezza dei poteri dello stesso nei suoi diversi ambiti di intervento.

Tale assenza di pienezza si declina nel meccanismo della doppia chiave in ambito giudicante e del parere semplice in ambito requirente, e nella funzione servente e dunque passiva dell’organo negli altri am-biti, di maggiore incidenza politica, che implicano un intervento nella regolazione in senso ampio del sistema giudiziario, ammesso sotto for-me differenti da gran parte dei sistemi europei che abbiano istituito un consiglio di giustizia.

La riforma del 2008 distingue inoltre nettamente tra le funzioni di gestione amministrativa e disciplinare e le altre funzioni in cui il capo dello Stato e il Ministro della giustizia mantengono una forte centralità, in un contesto nel quale le dimensioni del collegio e l’assenza nel bilan-cio del Ministero di un capitolo autonomo per il Conseil escludono un controllo da parte dell’organo sulla disponibilità dei mezzi materiali e finanziari a sua disposizione (45). Si tratta di un’impostazione che, pur risentendo della tradizione politico-giuridica risalente orientata in senso monista e accentrato, si collega alla contingenza politica, come dimostra il fallito progetto del 1998, ed evidenzia i rischi di normalizzazione in contesti maggioritari (46).

(45) o. dufour, Le CSM réclame des moyens supplémentaires, in LPA, 2005, 105, p. 3.(46) Particolarmente indicativo è il menzionato episodio dell’istituzione nel 2002

da parte del Presidente di una commissione ad hoc composta dai primi presidenti della corte di cassazioe e della corte dei conti e dal vicepresidente del consiglio di Stato per verificare la sussistenza di pressioni esercitate sul tribunale correzionale di nanterre in occasione della decisione da questo resa nell’affaire Juppé. L’istituzione andava infatti


In questo, il sistema francese pare tuttavia in contrasto rispetto a una tendenza di lungo periodo che sembra condurre all’affermazione autonoma del Conseil non solo sotto il profilo strutturale ma anche (e correlativamente) sotto il profilo funzionale. Lo stesso meccanismo del-la doppia chiave, come dimostrato dalla prassi precedente al 1993 con la sostanziale adesione presidenziale alle proposte dell’organo, porta a concludere che, sebbene la lettera delle disposizioni costituzionali de-linei formalmente un processo codecisionale, il Conseil può affermarsi come effettivo decisore.

Sarà perciò particolarmente interessante monitorare la prassi suc-cessiva all’applicazione della riforma del luglio 2008, al fine di trovare o meno conferma di questa tendenza. Lo stesso può dirsi evidentemente anche dei poteri negli altri ambiti, rispetto ai quali la prassi futura po-trebbe porsi in contrasto con le intenzioni del legislatore costituente.

Alla base dell’affermazione di questa tendenza, che sembra in definitiva confermare l’opportunità – pur in presenza di modifiche quanto alla sua composizione – che il cSM nostrano si ponga a ga-rante generale dell’ordinamento giudiziario e dell’esercizio della giu-risdizione con competenze non settorialmente limitate all’amministrazione del corpo, è appunto l’esigenza nel contesto degli ordinamen-ti democratico-pluralisti di un intervento più ampio rispetto a quello tipico degli organi ascrivibili alle forme di stato prebelliche di tipo oli-garchico-legislativo, in cui il giudice si limita, anzitutto nella teoria e in misura minore nella pratica, all’applicazione della legge sulla base di un processo tendenzialmente sillogistico.

dall’osservazione comparata a livello europeo è dunque ormai chiaramente possibile distinguere tre ambiti funzionali essenziali in cui intervengono i consigli di giustizia. Il primo consiste nel nucleo tradi-zionale dell’amministrazione della giurisdizione, vale a dire tutte le fun-zioni amministrative e disciplinari che attengono alla gestione dello sta-tus del magistrato ma anche all’amministrazione delle giurisdizioni. Tale ambito, originariamente ristretto alla semplice gestione della carriera, comprende infatti ormai anche alcuni aspetti inerenti all’organizzazione dei tribunali e delle corti e la gestione del lavoro al loro interno, non-ché l’emanazione di direttive “interne” regolanti l’attività del consiglio in tale ambito. Si è visto nel quinto capitolo come anche l’attività del consiglio francese si sia mossa in tale direzione, ad esempio attraverso

nel senso della negazione di una competenza generale del Conseil in materia. Su questo v. anche s. mariette, Rapport au XXXVIème congrès, cit., pp. 1 e 4.


l’intensa attività di informazione realizzata con lo strumento delle mis-sioni presso le singole giurisdizioni o l’indicazione di criteri obbiettivi per la valutazione della professionalità e dell’adeguatezza dei candidati ai singoli posti.

Il secondo ambito funzionale riguarda la partecipazione ai pro-cessi di formulazione legislativa in materia giudiziaria attraverso la istituzionalizzazione di poteri consultivi che limitino la discrezionali-tà del circuito Governo-parlamento nella determinazione dell’indirizzo politico (47). Al riguardo, in Francia un decreto emanato un mese pri-ma dell’approvazione della legge di revisione costituzionale (48) ha abro-gato le disposizioni relative al Conseil de l’organisation judiciaire (cOJ), organo interno al Ministero e a prevalente composizione giudiziaria crea-to cinquant’anni prima con funzione consultiva «sur toutes les questions concernant l’organisation judiciaire» (49). Se dunque la revisione costitu-zionale del luglio scorso dialoga (limitandola) con la prassi precedente del Conseil supérieur de la magistrature, nondimeno nel lungo periodo essa si relaziona chiaramente con la normativa risalente in una prospettiva di traslazione dei poteri consultivi da organi interni alle strutture ministeriali a organi esterni e indipendenti. In tale ottica, trova giustificazione l’in-clusione nell’organo di sensibilità diverse del mondo giuridico (oggi gli avvocati, domani i giuristi accademici), che istituzionalizzerebbe forme di interazione già esistenti: si pensi, ad esempio, alla costituzione di gruppi di lavoro comuni del Conseil national des barreaux e dell’USM, in materia di riforma della procedura penale e di formazione (50).

(47) L’esperienza italiana di questi ultimi anni ha dimostrato come gli interventi del cSM, soprattutto a livello di pareri abbiano svolto una utilissima funzione nel fare luce su aspetti anche fortemente problematici di disegni e progetti di legge.

(48) decreto n. 522 del 2 giugno 2008 «portant refonte de la partie réglementaire du code de l’organisation judiciaire».

(49) V. supra, p. 149, nota 44.(50) La costituzione dei gruppi di lavori è scaturita dalla frustrazione dei due or-

ganismi per il fatto di non essere stati consultati nei lavori di preparazione del testo di riforma della procedura penale predisposto dal Ministero della giustizia. Al riguardo, il presidente dell’USM christophe Regnard ha affermato che «si on ne retient pas les propositions portées ensemble par les avocats et les magistrats, il faudra nous expliquer pourquoi notre projet n’est pas le bon». o. dufour, Avocats et magistrats unissent leurs efforts pour défendre la procédure pénale, in LPA, 2010, 19, p. 3. Le parole di Regnard mettono in evidenza la differenza qualitativa tra la possibilità di farsi ascoltare e quella di confrontarsi concretamente sul merito delle proposte: questa seconda opzione si con-viene appunto a forme istituzionalizzate di confronto.


Il terzo ambito, infine, consiste nella tutela (o garanzia) generale dell’autorità giudiziaria, attraverso interventi di vario tipo riconducibili a quelli che nell’ordinamento italiano sono definiti “interventi a tutela”, che nell’esperienza francese come in quella italiana hanno assunto un carattere pluridirezionale (51).

3. Brevi osservazioni conclsusive.

In conclusione, pare indubbio il fatto che, pur in presenza degli ele-menti che mantengono nel sistema francese una serie di caratteri tipici e dei contraccolpi legati al tentativo della destra di riesumare una lettura restrittiva, nondimeno una visione di lungo periodo evidenzia l’afferma-zione di un organo a suo modo indipendente dalle istituzioni governa-tive, pluralista e aperto alle istituzioni rappresentative, professionali o della società civile, dotato di un ventaglio di competenze ampio. Se nel breve periodo la configurazione del Conseil francese quale risulta dalla recente revisione costituzionale presenta le ambiguità rilevate nel sesto capitolo, ciononostante, nel lungo periodo e in maniera accelerata negli ultimi quindici anni, pur in presenza di caratteri tradizionali stratificatisi nel corso degli ultimi sessant’anni ma anche dipendenti dalle caratte-ristiche del corpo, la sua evoluzione ha seguito una tendenza generale di riavvicinamento al cSM italiano quale è andato sviluppandosi nella legislazione e nella prassi, delineando, al di là delle singole soluzioni istituzionali, il passaggio a una concezione dello stesso quale elemento di regolazione del sistema giudiziario, visibile sul fronte tanto della sua missione quanto della sua composizione.

L’analisi degli ambiti di competenza dei consigli giudiziari descrive ma non spiega la progressiva estensione degli stessi, che si ricollega chia-ramente al mutamento della forma di Stato e alle conseguenze che tale mutamento ha sulla posizione e sulla funzione del magistrato. Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario vanno ormai intese non solo limi-tatamente al rapporto tra magistrati ed esecutivo (in quanto storicamen-te deputato all’amministrazione dei primi), bensì estese al rapporto tra magistratura e l’insieme degli attori socio-istituzionali, coerentemente con il coinvolgimento della magistratura nei processi di determinazione politica, nonché all’efficienza del “sistema giudiziario” e alla sua rispon-denza a standard che assicurino l’esercizio indipendente delle funzioni

(51) Supra cap. 1 e 5.


giudiziarie (52). come ha ben osservato Gaetano Silvestri, «pensare che [l’idea della magistratura come corpo separato che si autoamministra] possa bastare alla tutela dell’indipendenza della magistratura in un ordi-namento contemporaneo significa relegare la garanzia di indipendenza tra le funzioni meramente simboliche, giacché l’imparzialità del singolo giudice che emette una pronuncia […] non dipend[e] solo dalla limpi-dezza della [sua] coscienza, né dalla relativa sicurezza della propria car-riera, ma anche, ed in misura non trascurabile, dalle complesse condizioni dell’ordinamento costituzionale e della struttura specifica dell’ordinamento giudiziario, quale si configura per effetto degli interventi politici del potere legislativo e di quello esecutivo» (53).

ciò significa che il potere politico è in grado di incidere sull’in-dipendenza della giurisdizione attraverso interventi di tipo legi-slativo o regolamentare incidenti sull’ordinamento giudiziario (54), mentre la caratterizzazione in senso politico del magistrato, ormai generalmente riconosciuta, contribuisce ad accentuarne sia l’interdi- pendenza con l’ambito politico e sociale nel quale esso si trova a operare sia, di conseguenza, l’esigenza di un diaframma tra tale ambito e il magi-strato al fine di tutelare l’indipendente esercizio della giurisdizione dalle influenze di vario genere (governative, mediatiche, economiche, etc).

Sulla base di tali considerazioni, al pari di tutti i consigli di giustizia ad esso assimilabili il cSM risulta un organo nettamente differente da quelli a carattere essenzialmente corporativo (sotto il profilo della com-posizione) e gestionale (sotto quello delle competenze) sorti in Francia e in Italia tra la prima metà dell’800 e la prima metà del ‘900. La caratte-ristica del primo è la composizione mista che dà luogo a una rappresen-tanza di tipo complesso con influenze di tipo politico e tecnico, mentre per altro verso esso svolge funzioni che non si limitano alla stretta ammi-nistrazione di un corpo, da cui la definizione di “organo funzionalmente complesso”. In tale contesto, la struttura del cSM dovrebbe come ho

(52) In questo senso a. gustapane, L’autonomia e l’indipendenza, cit., p. 349 s.(53) g. silvestri, Giustizia e giudici, cit, p. 210. In tale ottica, tra magistrati e cSM

si instaura un rapporto di alterità (pur variabile in funzione degli specifici criteri di composizione dell’organo, che si caratterizzano comunque in senso pluralistico, p. 176) e viene in rilievo il carattere bidirezionale del cSM. con un’altra immagine, si invoca nello stesso senso l’abbandono di una visione tolemaica del cSM per una visione coper-nicana, g. verde, L’ordinamento giudiziario, cit., p. 74.

(54) Si è visto nei capitoli precedenti come in Francia, sin dal XIX secolo, le epura-zioni sono state spesso mascherate, secondo una prassi che si sarebbe perpetuata sino alla V Repubblica.


detto essere opportunamente tarata in funzione delle esigenze sopra in-dicate, relative alla estensione e al mutamento anche qualitativo delle sue competenze (55).

Per tali ragioni, è forse possibile ipotizzare per il futuro un’evoluzione del consiglio superiore nel senso di una sua generalizzazione all’intero potere giudiziario e non alla sola magistratura ordinaria, con una conseguente semplificazione del panorama degli organi di ammi-nistrazione della giurisdizione, sul solco della riflessione che in Francia ha portato alla fine del decennio scorso a preconizzare la creazione di un Conseil supérieur du pouvoir judiciaire (56). Secondo una prospettiva più timida, si può ragionare in termini di reciprocità tra i diversi ordini giurisdizionali relativamente alla composizione dei rispettivi consigli, preludendo anche a un’apertura dei corpi giudiziari. Si tratta, evidente-mente, di una questione spinosa, che mette in gioco interessi molteplici e implica una riflessione ampia su due modelli completamente diver-genti di rapporto tra giustizia e politica.

(55) Tale estensione si collega all’affermarsi negli ordinamenti contemporanei di un principio che è assai più ampio rispetto a quello tipico degli ordinamenti ottocenteschi, limitato all’indipendenza di status del singolo magistrato, e che potrebbe anche prelude-re all’ideale dell’unità della giurisdizione, a. pizzorusso, Problemi definitori, cit., p. 485.

(56) Supra, p. 318.

TABeLLe

taBelle 359

AnnO FOndAMenTO LeGALe

TecnIcA OGGeTTO(Ramo – Gradi)

AMPIezzA

1807-1808 Senato-consulto del 12 ottobre 1807

Periodo di prova Giudicante

IntermediInferiori

162

1810-1811 Legge del 20 aprile 1810decreti di attuazione

Soppressione delle corti di giustizia penale e creazione delle corti imperiali

Giudicante

Intermedi

circa un quarto dei giudi-ci di corte d’appello, metà dei quali afferenti alla corte d’appello di Parigi

1814-1818 Ordinanze del 15 febbraio e del 18 settembre 1815

GiuramentoIstituzione regia

Giudicante Requirente

Superiori Intermedi Inferiori

1704tra cui il Primo presidente della corte di cassazio-ne e nove consiglieri cassazione

1830 carta del 14 agosto 1830Legge del 10 dicembre 1830

GiuramentoIstituzione regiaSoppressione dell’uditorato



795, tra cui il Procuratore generale di cassazione e ventitre procuratori generali d’appello

1848 circolari del 25 febbra-io e del 12 marzo 1848decreti del 24 marzo e del 17 aprile 1848

Sospensione dell’inamovibilità


Superiori Intermedi

55

1852 circolare del 3 febbraio 1852decreti del 1° e dell’8 marzo 1852

condanna (commis-sion mixtes)Abbassamento dei limiti di etàGiuramento

Giudicante


142

1870-1871 decreti del 28 gennaio e del 3 febbraio 1871 (annullati dall’Assem-blea nazionale il 25 marzo 1871)

decadenza dei magistrati che hanno fatto parte delle commissions mixtes

Giudicante

Superiori

15, tra cui il Primo presi-dente di cassazione e tre primi presidenti di corte d’appello

1879-1880 dimissioni spontanee

Requirente


600

1883 Legge del 3 agosto 1883

Sospensione dell’inamovibilità Riorganizzazione delle corti

Giudicante


614, tra cui dieci primi presidenti di corte d’ap-pello, otto consiglieri della corte d’appello di Parigi, il vicepresidente e undici giudici del tribunale della Senna

Tabella 1. Le epurazioni della magistratura francese (1807-1946).


MInISTRO deLLA GIUSTIzIA

FUnzIOnI GIUdIzIARIe SVOLTeAL MOMenTO deLLA nOMInA A MInISTRO

dURATA deL MAndATO MInISTeRIALe

P. P. n. Henrion de Pansey Presidente di sezione corte di cassazione 12/04/1814 – 12/05/1814

c.-H. dambray Avvocato generale Parlamento di Parigi 13/5/1814 – 18/3/1815

e.-d. Pasquier consigliere Parlamento di Parigi 9/7/1815 – 27/8/181519/1/1817 – 27/12/1818

P. de Serre Primo presidente corte regia di colmar 28/12/1818 – 13/12/1821

P.-d. de Peyronnet Procuratore generale corti regie di Bourges e Rouen

14/12/1821 – 4/1/1828

J. M. Portalis Presidente di sezione corte di cassazione 5/1/1828 – 15/5/1829

P. Bourdeau Procuratore generale corte regia di Rennes 16/05/1829 – 7/8/1829

J. de courvoisier consigliere e avvocato generale corte d’appello di Besançon

8/8/1829 – 19/5/1830

J. de chantelauze Primo presidente corte regia di Grenoble 19/5/1830 – 8/7/1830

ch. dupont de l’eure Presidente di sezione corte regia di Rouen 11/8/1830 – 17/10/1830

J. Merilhou Sostituto procuratore generale corte d’appello di Parigi

27/12/1830 – 11/3/1831

F. Barthe Procuratore del Re tribunale della SennaPresidente di sezione corte d’appello di Parigi

12/3/1831 – 4/4/183415/4/1837 – 8/3/1839

J.-c. Persil Procuratore generale corte d’appello di Parigi 5/4/1834 – 21/2/18366/9/1836 – 14/4/1837

A.-F. Vivien Procuratore generale corte d’appello di Amiens 1/3/1840 – 29/10/1840

n. Martin du nord Procuratore generale corte d’apello di Parigi 29/10/1840 – 13/3/1847

M. Hebert Procuratore generale corte d’appello di Parigi 14/3/1847 – 23/2/1848

P. de Royer Procuratore generale corte d’appello di Parigi 24/1/1851 – 10/4/185116/11/1857 – 4/5/1859

A. daviel Procuratore generale corte d’appello di Rouen 1/11/1851 – 2/12/1851

J.-P. Abbatucci consigliere corte di cassazione 22/1/1852 – 15/11/1857

c. delangle Primo presidente corte imperiale di Parigi 5/5/1859 – 22/6/1863

P. J. Baroche Procuratore generale corte imperiale di Parigi 23/6/1863 – 16/7/1869

M. Grandperret Procuratore generale corte imperiale di Parigi 09/08/1870 – 04/09/1870

A. Thailand Presidente di sezione corte d’appello di nîmes 22/05/1874 – 09/03/1875

F. Lepelletier consigliere corte di cassazione 23/11/1877 – 11/12/1877

ch. Mazeau consigliere corte di cassazione 30/05/1887 – 01/12/1887

J. cruppi Avvocato generale corte di cassazione 24/06/1911 – 14/01/1912

ch. Frémicourt Primo presidente corte di cassazione 22/06/1940 – 11/07/1940

M. Gabolde Procuratore della Repubblica tribunale della Senna 26/03/1943 – 22/08/1944

Tabella 2. Ministri della giustizia di provenienza giudiziaria (1814-1944).

taBelle 361

FOnTe OGGeTTO

circolare del 16 settembre 1803 Potere di presentazione dei presidenti di corte

circolare del 24 agosto 1804 Potere di presentazione degli presidenti di corte

Legge del 20 aprile 1810 Riforma organica dell’ordinamento giudiziario

circolare del 15 maggio 1850 Valutazioni individuali da parte dei presidenti di corte

circolare del 27 settembre 1895 commissione e graduatoria di avanzamento

decreto del 18 agosto 1906 commissione e graduatoria di avanzamento

decreto del 13 febbraio 1908 commissione e graduatoria di avanzamento

decreto del 21 luglio 1927 commissione e graduatoria di avanzamento

decreto del 20 febbraio 1934 commissione ristretta

decreto del 10 gennaio 1935 commissione ristretta – modifiche

decreto del 10 luglio 1935 commissione ristretta – modifiche

Legge del 31 dicembre 1936 Magistrati dell’amministrazione centrale (MAcJ)

Tabella 3. evoluzione della normativa francese in materia di progressione di carriera (1803-1936)

FOnTe OGGeTTO

Legge del 20 aprile 1810 Riforma organica dell’ordinamento giudiziario

decreto del 10 ottobre 1875 concorso per i magistrati del pubblico ministero (introduzione sperimentale)

decreto del 2 maggio 1876 concorso per i magistrati del pubblico ministero

circolare del 27 settembre 1895 concorso per la magistratura giudicante

decreto del 18 agosto 1906 concorso per la magistratura giudicante

decreto del 13 febbraio 1908 Sostituzione del concorso con un esame professionale

Tabella 4. evoluzione della normativa francese in materia di reclu-tamento (1810-1908).


nOMe FUnzIOne SVOLTA AL MOMenTO deLLA deSIGnAzIOne

AUTORITÀ dI deSIGnAzIOne

Lemanissier Presidente dell’ordine degli avvocati presso il consiglio di Stato e la corte di cassazione

Presidente della Repubblica

André Mars Presidente dell’ordine degli avvocati di Orleans, commissario della Repubblica onorario


donat-Guigne

sostituito nel 1948 daGustave Laroque

Presidente di camera della corte di cassazione

Presidente di camera presso la corte di cassazione

Magistratura (collegio 1)

Jean-charles Ausset

sostituito nel 1950 daLouis Bayon-Targe

Presidente di camera presso al corte di appello di Parigi

consigliere presso la corte d’appello di Parigi

Magistratura (collegio 2 )

Robert Sedille Presidente del tribunale di grande istanza di Marsiglia

Magistratura (collegio 3)

clément charpentier Giudice di pace nel IX arrondissement di Parigi Magistratura (collegio 4)

Baudelot (PRL)

sostituito nel 1948 daPierre chaumié (PR)

Avvocato presso la corte d’appello di Parigi, Membro del consiglio dell’ordine degli avvocati

ex avvocato, ex Senatore

Assemblea nazionale

Léon Fleys (RI)

sostituito nel 1948 daJean Brouchot (RI)

sostituito nel 1950 daRaymond Bacquart (RI),

Primo presidente onorario presso la corte di cassazione

consigliere presso la corte di cassazione

consigliere di Stato

Assemblea nazionale

Hauriou (SFIO)

sostituito nel 1951 daRené chazelle (SFIO)

Senatore Haute-Garonne, Professore di diritto

Giudice presso il tribunale della Senna, vice-presi-dente del consiglio generale della Haute-Loire

Assemblea nazionale

charles Le coq de Kerland (MRP)

Avvocato presso la corte d’appello di Parigi, Membro del consiglio nazionale dell’ordine della Legione d’onore

Assemblea nazionale

émile Lisbonne (cnIP-UdSR)

sostituito nel 1948 daRené Vigier (cnIP-UdSR)

Avvocato, ex magistrato, ex ministro, ex senatore

Membro del consiglio dell’ordine degli avvocati presso la corte d’appello di Parigi

Assemblea nazionale

Pierre Rolland-Lévy (PcF) dimissionario nel 1951

Sostituto procuratore della Repubblica presso il tribunale di Grenoble

Assemblea nazionale

segretario generale Granié: procuratore della Repubblica presso il tribunale di Le HavreSegretari aggiunti: Pauthe, sostituto procuratore presso il tribunale di Tolosa; charliac, magistrato distaccato presso l’amministrazione centrale.

Tabella 5. composizione del conseil (1947-1953).

taBelle 363



Maurice delépine consigliere di Stato onorario Presidente della Repubblica

André Mars* commissario della Repubblica onorario Presidente della Repubblica

Henri Rossignol** Presidente di camera della corte di cassazione Magistratura (collegio 1)

dautet

sostituito da emile Bazire

Primo presidente della corte d’appello di colmar

Primo presidente della corte d’appello di Bastia

Magistratura (collegio 2 )

André Sauvageot Giudice presso il tribunale della Senna Magistratura (collegio 3)

Marcel Hamiaut** Giudice di pace ad Albert (Somme) Magistratura (collegio 4)

Raymond Bacquart* (RI) consigliere di Stato onorario Assemblea nazionale

Pierre chaumie* (PR) ex avvocato, Parlamentare onorario Assemblea nazionale

René chazelle* (SFIO) Giudice presso il tribunale della Senna, vice-pre-sidente del consiglio generale della Haute-Loire

Assemblea nazionale

charles Le coq de Kerland* (MRP)

Membro del consiglio nazionale dell’ordine della Legione d’onore

Assemblea nazionale

René Brack (RPF) consigliere presso la corte di cassazione Assemblea nazionale

René Vigier* (cnIP-UdSR) Già membro del consiglio dell’ordine degli avvocati

Assemblea nazionale

segretario generale [nominativo non reperito]

* membri titolari nella precedente consiliatura** membri supplenti nella precedente consiliatura

Tabella 6. composizione del Conseil (1953-1959).



consiglieri laici Raymond Bacquart*

sostituito nel settembre 1960 da Louis Bodard

consigliere di Stato onorario


Jean nicolay

sostituito da Jacques Querenet

Avvocato onorario presso il consiglio di Stato e la corte di cassazione

Avvocato presso la corte d’appello di Parigi

Marcel Waline, dimissionionario

sostituito nel marzo 1962 da André Mathiot

Professore presso l’Università di Parigi I

Professore presso l’Università di Parigi II

consiglieri togati Paul Amor Avvocato generale presso la corte di cassazione

Henri Picard Primo presidente onorario della corte di cassazione

Fernand de Montera, dimissionionario

sostituito nel luglio 1962 da Pierre dedieu



Pierre Roland Primo presidente onorario della corte d’appello di Lione

Yves Michel consigliere presso la corte d’appello di Parigi

Paul Pompei

sostituito da Jean Buffélan

Primo presidente della corte d’appello di dakar

Presidente del tribunale di grande istanza di Bordeaux

segretario generale Pierre chabrand, giudice presso il tribunale della Senna

* membri già presenti nella precedente consiliatura


taBelle 365


consiglieri laici Louis Bodard* consigliere di Stato

André Mathiot* Professore presso l’Università di Parigi II

Pierre Lampué Professore presso l’Università Parigi

consiglieri togati Paul Amor* Avvocato generale presso la corte di cassazione

Henri Picard*, deceduto

sostituito nel dicembre 1964 daBernard comte

Primo presidente onorario della corte di cassazione


Pierre dedieu consigliere presso la corte di cassazione

André camus Primo presidente della corte d’appello di Amiens

Michel Monegier du Sorbier consigliere presso la corte d’appello di Amiens

Jean Bouquier, dimissionario

sostituito nel dicembre 1964 daRaoul dragon

Presidente del tribunale di grande istanza di Marsiglia

Presidente presso il tribunale di grande istanza di Lione

segretario generale Pierre chabrand, giudice presso il tribunale della Senna; dal 30 ottobre 1965 Jacques Patin, sostituto procuratore distaccato presso l’amministrazione centrale




consiglieri laici Alain Barjot consigliere di Stato

Pierre Lampué* Professore presso l’Università di Parigi

Gérard cornu Professore presso l’Università di Parigi II

consiglieri togati André Touren, dimissionario

sostituito nel dicembre 1969 da Jean Robin

Avvocato generale presso la corte di cassazione

Avvocato generale presso la corte di cassazione

edgar constant consigliere presso la corte di cassazione

Henri Brunhes consigliere presso la corte di cassazione

Roger derenne Presidente di sezione della corte d’appello di Parigi

Henri Guary Primo presidente della corte d’appello di Tolosa

André caron Presidente del tribunale di grande istanza di Lille

segretario generale Jacques Patin, sostituto procuratore distaccato presso l’Amministrazione centrale; dal 13 febbraio 1970 Simone Veil, magistrato distaccato presso l’Amministrazione centrale





consiglieri laici Alain Barjot* consigliere di Stato

Gérard cornu* Professore presso l’Università di Parigi II

Alex Weill Professore presso l’Università di Strasburgo

consiglieri togati Jean Robin* Avvocato generale presso la corte di cassazione

Henri Brunhes*, deceduto

sostituito nell’ottobre 1972 da Pierre Mongin



Georges Thirion consigliere presso la corte di cassazione

André Buraud Primo presidente della corte d’appello di Lione

Pierre Vergne Presidente di sezione presso la corte d’appello di Parigi

Jean Le Guet Presidente del tribunale di grande istanza di Marsiglia

segretario generale Simone Veil, magistrato distaccato presso l’Amministrazione centrale; dal 14 giugno 1967 Paul Fouret [funzione non reperita]




consiglieri laici Francis de Baecque consigliere di Stato

René Remond Rettore dell’Università di Paris X

Jean Vincent Professore presso l’Università di Lione

consiglieri togati Félix Boucly Avvocato generale presso la corte di cassazione

Jacques decaudin consigliere presso la corte di cassazione

Jean Pucheus consigliere presso la corte di cassazione

Michel Binet Primo presidente della corte d’appello di Amiens

Philippe Palazzo Presidente del tribunale di grande istanza di Bourges

denise Remuzon Primo giudice dei minori presso il tribunale di grande istanza di Parigi

segretario generale Paul Fouret; dal 24 ottobre 1975 Hubert Haenel, sostituto presso l’Amministrazione centrale; dal 26 aprile 1977 Jean-François Burgelin, sostituto incaricato del segretaria-to generale; dal 25 febbraio 1978 Jean-Pierre Gilbert [funzione non reperita]


taBelle 367


consiglieri laici Jacques chardeau, dimissionario sostituito nel giugno 1980 da Henri Gibert

Presidente di sezione del consiglio di Stato


Yvonne Lambert Faivre Professore presso l’Università di Lione III, rettore dell’Accademia di digione

Jean-claude Soyer

sostituito nell’aprile 1982 da daniel Mayer

sostituito nel marzo 1983 da Albert Gazier

Professore presso l’Università di Parigi III

ex Ministro

ex Ministro

consiglieri togati Jacques Simon Avvocato generale presso la corte di cassazione

Marcel Fautz consigliere presso la corte di cassazione

Bertrand dauvergne consigliere onorario presso la corte di cassazione

Jean Wagner Primo presidente presso la corte d’appello di colmar

Albert daussy Presidente del tribunale di grande istanza di caen

Thérèse Bosc Vicepresidente del tribunale di grande istanza di Parigi

segretario generale dal 29 marzo 1979 nicole Pradain, MAcJ; dal 29 gennaio 1981 Vincent Lamanda, consigliere referendario; dal 7 agosto 1981 danièle Burgburu, Servizio documentazione e studi presso la corte di cassazione



consiglieri laici

Suzanne Grévisse

sostituita nel marzo 1985 da Jean-claude Périer

Presidente di sezione del consiglio di Stato


christian Gavalda Professore presso l’Università di Parigi I

Albert Gazier* ex Ministro

consiglieri togati

Pierre Bezio Avvocato generale presso la corte di cassazione

Jean Jegu consigliere presso la corte di cassazione

Georges Liaras, deceduto

sostituito nel giugno 1985 da Paul didier


[funzione non reperita]

Jeanine Loreau consigliere presso la corte d’appello di Parigi

Renaud chazal de Mauriac Primo vice-presidente del tribunale di grande istanza di Rouen

Françoise Trouvat Vicepresidente del tribunale di grande istanza di nantes

segretario generale

danièle Burgburu, (combaldieu), Service documentation et études, cour de cassation


Tabella 13. – composizione del Conseil (1983-1987).



consiglieri laici colette Même consigliere di Stato

Pierre dabezies Professore presso l’Università di Parigi I

Albert Gazier* sostituito nell’ottobre 1988 da Jean Pinel

ex ministro


consiglieri togati Henry ecoutin Avvocato generale presso la corte di cassazione

Thierry cathala consigliere presso la corte di cassazione

claude zambeaux consigliere presso la corte di cassazione

Gérard combes Primo presidente della corte d’appello di digione

Pierre Garbit Presidente del tribunale di grande istanza di châteauroux

Françoise Girard-Reydet Primo giudice al tribunale di grande istanza di Lille

segretario generale danièle Burgburu, giudice presso il tribunale di grande istanza di Parigi




consiglieri laici Jean Pinel

sostituito da Paul Legatte



Jean-Michel Galabert

sostituito da François Bernard



christian Graeff Ambasciatore

consiglieri togati Guy Vernette Avvocato generale presso la corte di cassazione

Jean-claude Lecante consigliere presso la corte di cassazione

Jacques Souppe consigliere presso la corte di cassazione

Bernard Bacou Primo presidente della corte d’appello di Montpellier

Marie-christine Girard consigliere presso la corte d’appello di Aix-en-Provence

Léopold Lambotte Presidente del tribunale di grande istanza di digione

segretario generale danièle Burgburu, giudice presso il tribunale di grande istanza di Parigi; dal 23 dicembre 1992 Paule dayan, giudice presso il tribunale di grande istanza di Parigi



taBelle 369



consiglieri laici comuni alle due formazioni

christian Graeff* Ambasciatore Presidente della Repubblica

Jacques Montouchet Avvocato Presidente dell’Assem-blea nazionale

Jean Gicquel Professore universitario Presidente del Senato

François Bernard* consigliere di Stato consiglio di Stato

AFFILIAzIOne SIndAcALe

magistrati formazio-ne giudicante

François Gregoire consigliere presso la corte di cassazione

Jean-Pierre Pech Primo presidente della corte d’appello di Aix-en-Provence

Jean Trotel Presidente del tribunale di gran-de istanza di Saint-Brieuc

USM

Jean-Yves McKee consigliere presso la corte d’appello di Parigi

USM

Jacques Huard Primo giudice istruttore presso il tribunale di grande istanza di dunkerque

USM

Alain Mombel Sostituto del procuratore gene-rale presso la corte d’appello di Aix-en-Provence

USM

magistrati formazio-ne requirente

Roger Gaunet Avvocato generale presso la corte di cassazione

Henri desclaux Procuratore generale presso la corte d’appello di Bordeaux

Marc desert Procuratore della Repubblica presso il tribunale di grande istanza di Montauban

USM

Jacques cholet Sostituto del procuratore gene-rale presso la corte d’appello di Versailles

USM

dominique Barella Giudice presso il tribunale di grande istanza di Saintes

USM

Martine Valdes Primo sostituto del procuratore della Repubblica presso il tribu-nale di grande istanza di Parigi

USM

segretario generale Thierry Ricard [funzione non reperita]Segretari aggiunti: nicolas Bonnal [funzione non reperita]; Frédérique Bozzi, presidente del tribunale di grande istanza di Gueret; dal 24 gennaio 1996 Philippe Jean-draeher, giudice presso il tribunale di grande istanza di Parigi







claude contamine consigliere onorario presso la corte dei conti


Pierre Avril Professore universitario Presidente del Senato

Jacques Fournier consigliere di Stato onorario Presidente dell’Assem-blea nazionale

Roger errera consigliere di Stato consiglio di Stato


magistrati formazione giudicante

Ivan zakine Presidente di sezione onorario presso la corte di cassazione

Jean-claude Girousse Primo presidente della corte d’appello di Lione

Henry Robert Presidente del tribunale di grande istanza di Blois

USM

Marie-claude Lagon consigliere presso la corte d’ap-pello di Aix-en-Provence

USM

Philippe delarbre Giudice presso il tribunale di grande istanza di Rennes

USM

Michel Lernout Primo sostituto del procuratore della Repubblica presso il tribuna-le di grande istanza di Parigi

USM

magistrati formazione requirente

charles Sodini Avvocato generale presso la corte di cassazione

christian Raysseguier Procuratore generale presso la corte d’appello di Rouen

Jean-Paul Simonnot Procuratore della Repubblica pres-so il tribunale di grande istanza di Bobigny

USM

Michel Joubrel Sostituto del procuratore gene-rale presso la corte d’appello di Versailles

USM

Jean-Paul Bazelaire Sostituto del procuratore generale presso al corte d’appello di Lione

USM

Marie-christine Pecastaing consigliere presso la corte d’ap-pello di Pau

USM

segretario generale

Marthe coront-ducluzeau [funzione non reperita]Segretario aggiunto: Bernard Lugan [funzione non reperita]


taBelle 371




Jean Marmotsostituito il 12 settembre 2004 da Francis Brun-Buisson

Presidente di sezione presso la corte dei conticonsigliere presso la corte dei conti


Jacques Olle-Laprune Segretario generale onorario del Senato

Presidente del Senato

dominique Rousseau Professore presso l’Università di Montpellier I

Presidente dell’Assem-blea nazionale

Alain Bacquet Presidente di sezione onora-rio presso il consiglio di Stato

consiglio di Stato


magistrati formazione giudicante

Roger Beauvois Presidente di sezione presso la corte di cassazione

Vincent Lamanda Primo presidente della corte d’appello di Versailles

Philippe Mury Presidente del tribunale di grande istanza di Alençon

USM

Valery Turcey Vicepresidente al tribunale di grande istanza di Reims

USM

Sabine Mariette consigliere presso la corte d’appello di douai

SM

claude Pernollet Sostituto generale del procuratore presso la corte d’appello di Parigi

USM

magistrati formazione requirente

cécile chatel Avvocato generale presso la corte di cassazione

USM

André Ride Procuratore generale presso la corte d’appello di Limoges

Jacques Beaume Procuratore della Repubblica presso il tribunale di grande istanza di Marsiglia

Jean-Paul Sudre Sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di nancy

USM

Raphaël Weissmann Sostituto del procuratore presso il tribunale di grande istanza di Metz

USM

christiane Blache Presidente di sezione presso la corte d’appello di Rouen

USM

segretario generale

Marthe coront-ducluzeau [funzione non reperita] Segretario aggiunto: Bernard Lugan [funzione non reperita]






Francis Brun-Buisson* consigliere presso la corte dei conti


Jean-claude Becane Segretario generale onorario del Senato

Senato

dominique chagnollaud Professore universitario Assemblea nazionale

dominique Latourniere consigliere di Stato onorario consiglio di Stato


magistrati formazio-ne giudicante

Jean-François Weber Presidente di sezione presso la corte di cassazione

Hervé Grange Primo presidente presso la corte d’appello di Pau

Michel Le Pogam Presidente del tribuna-le di grande istanza di Sables-d’Olonne

USM

Luc Barbier Giudice presso il tribunale di grande istanza di Parigi

USM

Gracieuse Lacoste consigliere presso la corte d’appello di Pau

SM

Xavier chavigné Sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Bordeaux

USM

magistrati formazio-ne requirente

Jean-Michel Bruntz Avvocato generale presso la corte di cassazione

USM

Jean-claude Vuillemin Procuratore generale presso la corte d’appello di Grenoble

Jean-Pierre dreno Procuratore della Repubblica presso il tribunale di grande istanza di nantes

Yves Gambert Procuratore della Repubblica aggiunto presso il tribunale di grande istanza di nantes

USM

denis chausserie-Laprée Viceprocuratore della Repubblica presso il tribunale di grande istanza di Bordeaux

SM

Marie-Jane Ody consigliere presso la corte d’appello di caen

USM

segretario generale catherine Pautrat, MAcJSegretario aggiunto: Josiane Bazelaire, MAcJ



BIOGRAFIe deI cOnSIGLIeRI

amor, paul (n. Bône, Algeria, 17 ottobre 1901): supplente retribuito del giu-dice di pace a Blida (1927), giudice supplente a Mondovi (1930) e presso il tribunale di Algeri (1931), giudice presso il tribunale di Guelma (1934), sostituto procuratore presso il tribunale di Tizi-Ozou (1936), procu-ratore della Repubblica a Bayeux (1937), delegato del procuratore del-la Repubblica a La châtre (1940), procuratore della Repubblica a Laon (1943), avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (1944), diret-tore dell’Amministrazione penitenziaria (1945), reintegrato come avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (su sua richiesta, 1947), distac-cato all’OnU (1949-1956), avvocato generale presso la corte di cassazione (1952), primo avvocato generale presso la corte di cassazione (1967).

ausset, Jean-charles (n. cahors, 9 novembre 1900): tirocinante presso la cor-te d’appello di Parigi (1921), distaccato presso il Ministero della giustizia (1923), segretario generale del Procuratore generale presso la corte di cas-sazione (1925), segretario generale del Primo presidente presso la corte di cassazione (1928), giudice presso il tribunale della Senna (1931), ivi primo sostituto (1936) e vicepresidente (1938), consigliere presso la corte d’ap-pello di Parigi (1940), ivi presidente di sezione (1944), presidente presso la corte d’appello di Amiens (1950), presidente del tribunale della Senna (1950).

avril, pierre (n. 18 novembre 1930): membro del Partito Radicale (1953) col-laboratore di Pierre Mendès France, presidente nazionale degli studen-ti radicali (1955), segretario generale poi caporedattore dei Cahiers de la République (1957-1962), membro attivo del Club Jean Moulin, dottore di ricerca con una tesi su L’évolution politique et constitutionnelle de la Cinquième République, sotto la direzione di Roger Pinto (1962), giornalista alla Société générale de Presse (1962-1969), professore presso le Università di Poitiers (1973-79), Paris X-nanterre (1979-88) e Paris II (1988 à 1999), e presso l’Institut d’études politiques di Parigi (1982-1997), membro fon-datore della rivista Pouvoirs, presidente della Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République (2002).


Bacou, Bernard (n. Perpignan, 21 ottobre 1938): uditore giudiziario (1962), sostituto a Privas (1965) e Toulouse (1970), procuratore della Repubblica a Montbéliard (1973), consigliere presso la corte d’appello di Montpellier (1979), distaccato presso l’enM (1981-1984), presidente di sezione presso la corte d’appello di Montpellier (1981), ivi primo presidente (1984).

Bacquart, raymond (n. Amiens, 20 maggio 1882): distaccato presso il Ministero della giustizia (1907), sostituto a Fontainebleau (1910), segretario generale del parquet della Senna (1913), sostituto procuratore a Parigi (1919), ivi giu-dice istruttore (1921), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1928), ivi vicepresidente di sezione (1931), direttore del Personale (1932), direttore degli Affari penali (1934), consigliere di Stato in servizio straordinario (1934) e ordinario (tour extérieur, 1938), consigliere di Stato onorario (1952).

Bacquet, alain (n. Le Mans, 22 settembre 1931): allievo dell’enA, uditore presso il Conseil d’Etat (prima classe 1958, seconda classe 1960), assegna-to al segretariato generale per gli Affari algerini (1958), consigliere giu-ridico presso l’Ambasciata francese ad Algeri (1962), maître de requêtes presso il Conseil d’Etat (1963), direttore presso il Ministero degli affari culturali (1971), reintegrato in Conseil d’Etat (1977), relatore aggiunto presso il Conseil constitutionnel (1977), commissario del Governo presso il Conseil d’Etat (1978), consigliere di Stato (1982), direttore di gabinetto dei Ministri della giustizia Robert Badinter (PS) e Michel crépeau (MRG) (1983-1986), presidente della prima sottosezione del contenzioso del Conseil d’Etat (1986), presidente della sezione sociale (1991), presidente della Cour supérieure d’arbitrage (1996), membro della Commission Truche (1997). dagli anni ‘70 ha ricoperto numerosi incarichi amministrativi.

BarBier, luc (n. 1964): già avvocato e professore di diritto privato presso le Università di Tours e Angers, sostituto presso il tribunale di grande istanza di Rennes (tour extérieur, 1999), membro della commissione d’avanzamen-to (2001-2004), giudice a evry (2002) e Parigi (2004).

Barella, dominique (n. château-du-Loir, 23 maggio 1956): uditore giudiziario (1983), sostituto a Bonneville (1984), giudice a Saintes (1987).

BarJot, alain (n. Orléans, 1° settembre 1912): uditore in Conseil d’Etat (secon-da classe 1936, prima classe 1940), maître de requêtes (1944), commissario del Governo (1945), direttore degli Affari sociali presso il Ministero per i prigionieri, deportati e rifugiati, (1945), direttore di gabinetto dei Ministri della salute Robert Pringent e Germaine Poinso-chapuis (MRP) (1947), uditore presso l’Institut des hautes études de défense nationale (1949), con-sigliere tecnico del gabinetto del segretario di Stato presso la Presidenza del consiglio Paul Bacon (MRP) (1949), direttore di gabinetto del Ministro del lavoro e della sicurezza sociale (febbraio 1950), segretario generale dell’Haut comité d’études et d’information sur l’acoolisme (1955), consigliere di Stato (1958), direttore della “Sécurité sociale” (1960), reintegrato in Conseil d’E-tat (1960-1966), presidente del Centre de sécurité sociale des travailleurs

Biografie dei consiglieri 375

migrants (1966-1981), membro del Tribunal des conflits (1974-1981), pre-sidente della quinta sottosezione del contenzioso del Conseil d’Etat (1968), presidente aggiunto della sezione del contenzioso (1980).

Bayon-targe, louis (n. Lione, 17 febbraio 1887): giudice presso il tribuna-le di Rouen (1932), trasferito su sua richiesta a Versailles (1933), giudice aggiunto presso il tribunale della Senna (1936), ivi giudice (1939), primo sostituto (1942) e vicepresidente (1944), consigliere presso la corte d’ap-pello di Parigi (1948).

Bazelaire, Jean-paul (n. Vittel, 15 settembre 1950): uditore giudiziario (1976), sostituto a nancy (1978) e Thonon-les-Bains (1980), primo sostituto a Lione (1985), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Grenoble (1992) e di Lione (1995).

Bazelaire, Josiane (n. 1949): avvocato (1978-1988), sostituto presso il tribu-nale di grande istanza di Lione (tour extérieur, 1988), MAcJ (1999), pro-curatore aggiunto a Meaux (2001), incaricato presso il gabinetto del pro-curatore generale della corte d’appello di Parigi (2001), MAcJ, segretario amministrativo aggiunto del Conseil supérieur de la magistrature, integrata nell’Amministrazione centrale presso la direzione degli Affari civili (1999-2001, 2004-2006).

Bazire, emile (n. Lapentry, 12 dicembre 1888): giudice supplente a Rennes (1914), giudice presso il tribunale di Avranches (1919), procuratore della Repubblica a Vire (1923) e caen (1926), giudice a evreux (1927), ivi giu-dice istruttore (1929), presidente del tribunale di Pont-Audemer (1930), vice-presidente del tribunale di Rouen (1932), consigliere presso la corte d’appello di Rouen (su sua richiesta, 1934), presidente di sezione presso la corte d’appello di Bordeaux (1943), presidente di sezione presso la corte d’appello di Rouen (su sua richiesta, 1944), primo presidente della corte d’appello di Bastia (1952).

Beaume, Jacques (n. nevers, 9 maggio 1949): uditore giudiziario (1973), sosti-tuto procuratore della Repubblica (1974) e primo sostituto a Lione (1982), sostituto generale a Aix-en-Provence (1986), assegnato presso l’Ammini-strazione centrale della giustizia, vicedirettore presso l’Amministrazione centrale del Ministero della giustizia (1991), procuratore della Repubblica presso il tribunale di Aix-en-Provence (1994) e di Bordeaux (1999).

Beauvois, roger (n. Avesnes-lez-Aubert, 24 febbraio 1935): sostituto al segui-to a nouméa (1959), sous les drapeaux (1960-1961), distaccato in costa d’Avorio (1962), distaccato al Conseil constitutionnel (1966-1974), primo giudice a Le Havre (1971), sostituto a Parigi, MAcJ (1975), vicepresidente del tribunale di Parigi (1979), procuratore generale presso la corte d’ap-pello di Lille (1984), Procuratore generale presso la corte di cassazione (1987), ivi presidente di sezione (1992).

Bécane, Jean-claude (n. Villeneuve-Tolosane, 17 ottobre 1938): attaché d’ad-ministration al Conseil d’Etat (1963-67), funzionario del Senato presso il


segretariato della commissione degli affari culturali (1967-71), presso il servi-zio del controllo amministrativo (1971-76), presso il servizio degli studi gene-rali e del gabinetto dei questori (1976-77), presso il servizio della séance (1977-86), direttore del segretariato generale della presidenza (1986-89), direttore generale dei servizi legislativi (1990-92), segretario generale della questura del Senato (1992-97), Segretario generale del Senato (1997-2005), Segretario ge-nerale onorario (2005). È stato anche membro de Conseil supérieur des tribu-naux administratifs et des cours administratives, direttore di corsi seminariali presso l’IeP di Parigi (1974-78), l’enA (1979-82) e l’enM (1983-84).

Bernard, françois (n. Metz, 21 dicembre 1933): allievo dell’enA, uditore in Conseil d’Etat (1958), docente all’IeP di Parigi (1960), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della salute Joseph Fontanet (MRP-cd) (1961-62), segretario generale della missione permanente della riforma ammini-strativa (aprile 1963), consigliere tecnico del direttore generale degli Affari culturali presso il Ministero degli affari esteri (1963-64), maître des requêtes al Conseil d’Etat (1964), relatore aggiunto al Conseil constitutionnel (1964-66), rappresentante francese presso il comitato di amministrazione pubbli-ca dell’Unione dell’europa occidentale (UeO) (1972), consigliere tecnico nel gabinetto del presidente della Repubblica ad interim Alain Poher (apri-le-maggio 1974), membro del consiglio direttivo dell’IeP di Parigi (1975), presidente della commissione dei ricorsi dell’UeO (1977), direttore del gabinetto civile e militare del Ministro della difesa charles Hernu (PS) (1981-85), consigliere di Stato (1983), segretario generale per l’ammini-strazione del ministero della difesa (1985-86), reintegrato in Conseil d’Etat (1986-2003), membro del Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (1991-96), membro della commission na-tionale de contrôle des comptes de campagne et du financement des partis politiques (dal 2000), membro di numerose comissioni amministrative.

Bezio, pierre (n. Ramonville-Saint-Agne, 2 giugno 1924): sostituto a Montpellier (1949-52), castres (1952-62), Paris (1962-69), ivi primo so-stituto (1969-72), procuratore della Repubblica a Versailles (1972-76) e a Bobigny (1976-80), avvocato generale (1980-88) quindi procuratore gene-rale (1988) presso la corte di cassazione.

Binet, michel (n. nancy, 4 settembre 1912): giudice supplente a nancy (1937), giudice a charolles (1939) e a Saint-etienne (1945), delegato al Ministero della giustizia (1946), procuratore della Repubblica a Saint-claude (su sua richiesta, 1946), MAcJ con rango di sostituto (1941) e di sostituto aggiunto presso il tribunale della Senna (1950), consigliere presso la corte d’appello di Algeri (su sua richiesta, 1951), presidente di sezione presso la corte d’appello di Aix (1960), delegato del Presidente di sezione presso la Cour de surété d’état (1963-64), primo presidente della corte d’appello di Amiens (1966).

Blache (Berkani), christiane (n. Fort Lamy, 14 gennaio 1956): uditore giudi-ziario (1980), giudice dei minori a Basse-Terre (1982), sostituto a Grenoble


(1985) e créteil (1987), consigliere presso la corte d’appello di nouméa (1992), primo giudice istruttore a Parigi (1994), presidente di sezione pres-so la corte d’appello di Rouen (1999).

Bodard, louis (n. Vatan, 27 febbraio 1894): avvocato (1913), consigliere presso la corte d’appello di Algeri (1940), caposervizio degli Affari civili presso il com-missariato della Giustizia di Algeri (1943), direttore degli Affari civili presso il Ministero della giustizia (1944), consigliere di Stato in servizio ordinario (tour extérieur, 1951), presidente della sottosezione del contenzioso (1957), mem-bro del Trbunal des conflits (1959), consigliere di Stato onorario (1965).

Bonnal, nicolas (n. Plaisir, 2 novembre 1960): uditore giudiziario (1983), giudice istruttore a Montargis (1985), sostituto a Parigi (1991), sostituto del segretario generale del pubblico ministero presso la corte d’appello di Parigi (1993), segretario generale aggiunto del cSM (1994).

Bosc, thérèse (n. cordes, 14 maggio 1921): tirocinante a Toulouse (1947), distaccato presso il Ministero della giustizia (1950), sostituto distaccato al Ministero della giustizia (1955), giudice a Parigi (1968), vicepresidente del tribunale di Parigi (1976), consigliere presso la corte di cassazione (1984).

Boucly, felix (n. Rennes, 21 marzo 1909): giudice supplente a Parigi (1932), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1933), sosti-tuto a chartres (1935), distaccato al Ministero della giustizia (1935), so-stituto a Melun (su sua richiesta, 1936), procuratore della Repubblica a coulommiers (1938), quindi a epernay (1942), delegato del Ministero della giustizia (1945), sostituto presso il tribunale della Senna (1947), ivi primo sostituto (1954), procuratore generale presso la corte d’appello di Fort-de-France (1954) e di caen (1957), consigliere di cassazione (1963), direttore del gabinetto del Ministro della giustizia René Pleven (1969-1973), avvocato generale presso la corte di cassazione (su sua richiesta, 1973).

Bouquier, Jean (n. Aix, 12 aprile 1909): tirocinante a Aix (1930), giudice sup-plente a Grenoble (1933) ed Aix (su sua richiesta, 1934), giudice istruttore supplente a Marsiglia (1934), giudice istruttore a Grasse (1936) e Marsiglia (1941), ivi giudice (su sua richiesta, 1943), presidente del tribunale di Aix (1948), presidente di sezione presso la corte d’appello di Aix (1959), pre-sidente del tribunale di Marsiglia (1959).

Brouchot, Jean (n. Reims, 30 luglio 1892): giudice supplente presso il tribu-nale di Versailles (1919), sostituto presso il tribunale di Pontoise (1922), di Reims (1925), di Versailles (su sua richiesta, 1927) e della Senna (1930), capo di gabinetto dei Ministri della giustizia Léon Bérard (Union répu-blicaine-UR) (1931) e Pernot (Union républicaine-UR/Fédération répu-blicaine-FR) (1934), direttore di gabinetto (giugno 1931-febbraio 1932, giugno 1935), direttore del Personale (1935), presidente di sezione presso la corte d’appello di Parigi (1937), consigliere di cassazione (1940).

Brun-Buisson, francis (n. ziguinchor, Senegal, 31 maggio 1947): allievo dell’enA (1971-73), funzionario civile al Ministero degli Interni (1973),


viceprefetto, direttore di gabinetto del prefetto di Saône-et-Loire (1973-75), del Pas-de-calais (1975-76), della regione di Borgogna e della côte-d’Or (1976-77), funzionario presso la direzione del Bilancio del Ministero dell’e-conomia e delle Finanze (1977-80), presso l’Institut international d’admini-stration publique e l’Institut français de presse (1978-84), capo dell’ufficio P et T et du Commerce extérieur (1979-80), funzionario hors classe presso il segretariato generale del governo (1981-99), vicedirettore del Service ju-ridique et technique de l’information (SJTI) (1981-85), presidente-direttore generale della Société française de production cinématographique (SFPc) (1985-88), direttore generale aggiunto di Antenne 2 (1988-89), presiden-te di Lyonnaise-Communications (1989-92), presidente-direttore generale di Paris-Première (1991-92), di Telcarte (1992-93), capo del Service juridi-que et technique de l’information et de la communication (SJTI) del Primo ministro (1993-99), conseiller maître presso la corte dei conti (dal 1999), presidente della Commission de la copie privée (2000-04), direttore del ga-binetto di segretario di Stato presso il Ministro della giustizia nicole Guedj e direttore aggiunto del gabinetto del Ministro della giustizia dominique Perben (UMP) (2004), amministratore dell’Institut international de la com-munication (1992) e del Réseau France Outre-Mer (RFO) (2002). Tra gli anni ‘80 e ‘90 è stato membro di numerose commissioni e organismi am-ministrativi e docente presso l’IeP di Parigi e incaricato presso l’università Paris I-Panthéon-Assas (1992).

Brunhes, henri (n. clermont-Ferrand, 24 marzo 1908): sostituto a chalon-sur-Saône (1932), procuratore della Repubblica a Lure (1935), a Rouen (su sua richiesta, 1936) e dieppe (1940), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Rouen (su sua richiesta, 1941), ivi avvocato generale (1945), procuratore della Repubblica presso il tribunale di Tunisi (1952), procuratore della Repubblica presso il tribunale di nizza (su sua richiesta, 1953), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1955), ivi presidente di sezione (1959), consigliere di cassazione (1963).

Bruntz, Jean-michel (n. Parigi, 20 marzo 1946): sostituto procuratore del-la Repubblica a Versailles (1974) e Parigi (1976), primo sostituto (1986), sostituto generale presso la corte d’appello di Parigi (1988), ivi avvocato generale (1995), avvocato generale presso la corte di cassazione (2001), membro della commissione di avanzamento (2001- 2004).

Buffélan, Jean (n. Saint-Girons, 26 ottobre 1904): giudice supplente a Toulouse (1930), sostituto ad Auch (1932), giudice istruttore a Foix (su sua richiesta, 1935), vicepresidente del tribunale di Montauban (1938), presidente del medesimo tribunale (1945), presidente del tribunale di Bordeaux (1956), primo presidente del tribunale di Bordeaux (1963).

Buraud, andré (n. Angoulême, 24 aprile 1908): tirocinante presso il tribunale della Senna (1934), giudice supplente a Parigi (1937), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1938), sostituto a corbeil (1940),


Pontoise (1943), su sua richiesta vicepresidente del tribunale di corbeil (1944), giudice dei minori (1945), vicepresidente del tribunale della Senna (1958), presidente del tribunale di Pontoise (1961), primo presidente della corte d’appello di Lione (1964).

BurgBuru (comBaldieu), danièle (n. Toulouse, 16 agosto 1944): sostituto di-staccato presso il servizio documentazione e studi della corte di cassazione (1979), segretario generale del Conseil (1981).

Burgelin, Jean-françois (n. Metz, 17 dicembre 1936): uditore giudiziario (1962), sostituto a nancy (1965), primo giudice a Pontoise (1973), di-staccato presso la segreteria del primo presidente della corte d’appello di Parigi (1975), segretario generale del Conseil (1977).

camus, andré (n. Loeuilly, 6 settembre 1898): sostituto a Senlis (1930), procu-ratore della Repubblica a Vervins (1932), Beauvais (su sua richiesta, 1934) e Laon (1936), presidente del tribunale di Laon (su sua richiesta, 1938), consigliere presso la corte d’appello di Amiens (su sua richiesta, 1944), ivi presidente di sezione (1944), primo presidente della corte d’appello di Limoges (1952), primo presidente della corte d’appello di Amiens (su sua richiesta, 1954).

caron, andré: [biografia non reperita].cathala, thierry (n. Bordeaux, 23 febbraio 1925): tirocinante a Bordeaux

(1946), giudice supplente a Bordeaux (1948), giudice a Marennes (1951), ivi giudice istruttore (1951), giudice a dieppe (su sua richiesta, 1954), ivi giu-dice istruttore (1954), giudice istruttore a Rouen (1958) e Versailles (1962), distaccato presso la commissione delle comunità europee a Bruxelles (1965-1973), giudice a Parigi (distaccato Affari esteri commissione ce, 1968), vicepresidente del tribunale di nanterre (1974), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1978), primo presidente della corte d’appello di Papeete (1981), consigliere di cassazione (1985).

chaBrand, pierre (n. Valence, 6 agosto 1924): tirocinante a Valence (1946), giudice supplente nella circoscrizione di Bourges (1949), quindi nella circoscrizione di Grenoble (su sua richiesta, 1950), giudice a château-Gontier (1952), delegato presso il Ministero della giustizia (1952), giudi-ce al seguito a château-Gontier (1953), sostituto distaccato al Ministero (1953), osservatore in occasione del referendum per l’indipendenza del Togo (agosto-dicembre 1956), delegato OnU presso la commissione per il diritto del mare (febbraio-aprile 1958), giudice presso il tribunale della Senna (1961), sostituto presso l’Amministrazione centrale, direzione degli Affari penali (1961), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1965).

chagnollaud, dominique: professore presso l’Università di Paris II Panthéon-Assas, consigliere del Ministro degli affari sociali Simone Veil (1993-1995), membro del tribunale supremo di Monaco (2003-2007), membro della commissione del Ministero degli interni sulla riforma delle circoscrizioni elettorali (2004), vicepresidente del Conseil supérieur de la recherche et de


la technologie (2005), membro del Comité de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions (2007).

chardeau, Jacques (n. Parigi, 4 maggio 1917): uditore in Conseil d’Etat (se-conda classe 1943, prima classe 1945), docente presso l’Ecole nationale des sciences politiques (1943), relatore presso la commissione d’epurazione del Ministero delle finanze (1945), incaricato presso il gabinetto del segretario di Stato presso la Presidenza del consiglio (1945), commissario aggiunto del Governo (1949), incaricato presso il gabinetto del segretario di Stato alla marina Raymond Laurent (MRP), incaricato presso il gabinetto del Ministro del lavoro Paul Bacon (MRP) (1951), commissario del Governo presso il Trbunal des conflits (1959), consigliere di Stato (1965), presidente della sesta sottosezione del contenzioso (1966-1977), presidente aggiunto della sezione del contenzioso (1972), presidente della sezione finanze (1980).

chatel (petit), cécile (n. Parigi, 9 dicembre 1945): uditore giudiziario (1970), giudice istruttore a Senlis (1972), giudice dei minori a Pontoise (1973), primo giudice dei minori (1979), consigliere presso la corte d’ap-pello di Versailles (1987), ivi presidente di sezione (1994), direttore della “Protection judiciaire de l’enfance” (1995), avvocato generale presso la corte di cassazione (1998).

chaumié, pierre: segretario particolare del Ministro dell’istruzione (1902-1905) e capo aggiunto del gabinetto del Ministro della giustizia (1905-1906), eletto senatore tra i radical-socialisti nel gennaio 1935, membro dell’Assemblea consultiva provvisoria (1944-1945).

chausserie-laprée, denis (n. 1960): uditore giudiziario (1986), sostituto pro-curatore a Lille (1988), Rochefort sur Mer (1994) e Bordeaux (2001), distaccato con funzioni di viceprefetto (1996) e di segretario generale dell’enM (1997-2001). dall’ottobre 2004 anima il servizio della procura interregionale di Bordeaux specializzato nella lotta contro la criminalità organizzata e la delinquenza economica e finanziaria.

chavigné, xavier (n. Malo-les-Bains, 13 gennaio 1955): giudice dell’esecu-zione delle pene a Aix-en-Provence (1992), sostituto generale presso la corte d’appello di nîmes (1996), giudice dei minori presso il tribunale di grande istanza di Lille (1998-2003), relatore della Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (2001), consigliere presso la corte d’appello di douai (2003), vicedirettore dell’enM (2003), sostituto generale presso la corte d’appello di Bordeaux (2006).

chazelle, rené (n. Lione, 24 luglio 1917): addetto al Ministero della giustizia (1943), giudice a douai (1944), distaccato presso il Ministero della giusti-zia (1944), incaricato come sottosegretario all’interno (1946), capo di gabi-netto del Ministro della salute (1946-1947), incaricato presso il Ministero dell’educazione e consigliere tecnico, giudice a cambrai (su sua richiesta, 1950), Lille (1951) e Versailles (su sua richiesta, 1954), deputato del FGdS (1967), vicepresidente dell’Assemblea nazionale, senatore del PS (1974).


cholet, Jacques (n. Mortagne, 26 dicembre 1950): uditore giudiziario (1975), sostituto a nantes (1977), primo sostituto a Versailles (1983) e nanterre (1989), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Versailles (1991)

comBes, gérard (n. castres, 19 luglio 1929): tirocinante a Toulouse (1950), giu-dice supplente a douai (1953) e Montpellier (su sua richiesta, 1953), giu-dice istruttore a St-Jean-de-Maurienne (1957), giudice istruttore al seguito a chambéry (1959), giudice istruttore ad Albertville (1959) e a Bayonne (1962), presidente del tribunale di dinan (1969) e di Auxerre (1974), vice-presidente del tribunale di créteil (1978), presidente del tribunale di Aix (1981), primo presidente della corte d’appello di digione (1985).

comte, Bernard (n. chambéry, 30 luglio 1899): distaccato a chambéry (1920) e presso il Ministero della giustizia (1922), sostituto a Meaux (1926) e Pontoise (1930), sostituto aggiunto presso il tribunale della Senna (1934), sostituto presso il tribunale della Senna (1938), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1944), ivi avvocato generale (1948), consigliere di cassazione (1953), presidente di sezione presso la corte di cassazione (1967).

constant, edgar: [biografia non reperita].contamine, claude (n. Metz, agosto 1929): allievo dell’enA, assegnato al

Ministero degli esteri, membro del gabinetto del Primo ministro Michel debré (UnR), del Ministro degli esteri, direttore del gabinetto del Ministro dell’informazione Alain Peyrefitte (UnR) (1962), direttore ge-nerale aggiunto dell’Office de radiodiffusion télévision française (ORTF) (1964-1967; 1973-1974), console generale a Milano (1971-1972), membro dello Haut Conseil de l’Audiovisuel (1973-1980) e ministro plenipotenzia-rio (1974), presidente di France Régions 3 (FR3) (1975-1981), consigliere presso la Cour des comptes (1981), direttore generale di Télédiffusion de France (1986), presidente di Antenne 2 (1986-1989).

cornu, gérard (n. Avignone, 6 novembre 1926): professore di diritto e proce-dura civile presso la facoltà di giurisprudenza dell’Università di Poitiers e dell’Università di Paris II Panthéon-Assas. È stato relatore della commis-sione di revisione del codice di procedura civile entrato in vigore nel 1974.

daBezies, pierre (n. casablanca, 9 febbraio 1925): ufficiale paracadutista del-le truppe della Marina in Gran Bretagna, Germania, Indocina, corea, Madagascar, Algeria, Stati Uniti, Francia (1944-67), assistente presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Parigi I-Panthéon Sorbonne (1967-69), docente presso l’IeP di Parigi (1967-74), la Facoltà di giuri-sprudenza delle Università di caen (1970) e di Paris I (1970) e l’enA, a capo della “direction de línformation et des relations publiques” presso il ministero dell’educazione (1970), presidente della Fédération des républi-cains de progrès (1979), consigliere municipale a Parigi (fino al 1983), eletto deputato a Parigi il 21 giugno 1981 (come gollista di sinistra, l’elezione è


invalidata dal Conseil constitutionnel il 3 dicembre 1981), Ambasciatore in Gabon (1982-87), incaricato presso il Ministero della difesa Jean-Pierre chevènement (PS) (1989), professore emerito presso l’università di Parigi I (1994), consigliere del Ministro degli interni Jean-Pierre chevènement (Mdc) (1998-2000).

daussy, alBert (n. Arras, 14 gennaio 1920): tirocinante al tribunale di Parigi (1939) e presso la corte di cassazione (1942), giudice supplente ad Amiens (1943), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1943), giudice a Beauvais (1945) e Pont-Audemer (su sua richiesta, 1953), giudice di pace Pont-Audemer Quillebeuf et Beuzeville (1953), giudice a Bernay (su sua richiesta, 1956), giudice istruttore (1956), procuratore della Repubblica a evreux (1969), presidente del tribunale di caen (1978).

dauvergne, Bertrand (n. Laval, 23 giugno 1913): avvocato a Rennes (1933), giudice supplente a Rennes (1937), sostituto a Saint-nazaire (1940), giudice istruttore a Saint-Brieuc (1941), procuratore della Repubblica a Lannion (1947), giudice istruttore presso il tribunale della Senna (1957), ivi primo giudice istruttore (1962), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1963), procuratore generale presso la corte d’appello di Rouen (1964) e la Cour de sûreté de lÉtat (1965-70), consigliere di cassazione (1970-81), ivi consigliere onorario (dal 1981), presidente dell’alto tribu-nale permanente delle forze armate (1977), vicepresidente della Société de législation criminelle (1964), membro del Conseil supérieur de l’administra-tion penitentiaire (1964-65), del consiglio direttivo della Société de légi-slation comparée, dellÁssociation des juristes européens e dellÁssociation nationale des docteurs en droit.

de Baecque, francis (n. neuilly-sur-Seine, 11 marzo 1915): uditore al Conseil dÉtat (1943), vicedirettore del contentieux des dommages de guerre (1946), direttore aggiunto del gabinetto del Ministro per la ricostruzio-ne René coty (RI) (1947-48), consigliere giuridico del governo tunisino (1949-54), maître des requêtes (1950-65), direttore del segretariato genera-le della Presidenza della Repubblica (1954-59), consigliere giuridico pres-so l’Organisation commune des régions sahariennes (1959-62), direttore di gabinetto del Ministro incaricato della riforma amministrativa Louis Joxe (UnR) (1962-66), consigliere di Stato (1965-84), presidente della sottose-zione della section du contentieux del Conseil dÉtat (1972-84), membro del Tribunal des conflits (1978-81), presidente della commissione rapporti e studi del Conseil dÉtat (1980-84), membro tra gli anni ‘60 e gli anni ‘80 di numerose commissioni e organismi amministrativi.

de montera, fernand (n. Bastia, 15 luglio 1902): giudice luogotenente a Pondichéry (1928), giudice di pace a ziguinchor (1931), presidente del tribunale di St. Louis (1933), procuratore della Repubblica presso il tribu-nale di dakar (1938), sostituto del procuratore generale A.O.F. (1941), pri-mo presidente A.O.F. (1945), su sua richiesta procuratore generale A.O.F.


(1949), consigliere di cassazione (1955), presidente di sezione presso la corte di cassazione (1962).

dedieu, pierre (n. Mas d’Azil, 25 gennaio 1905): distaccato presso il Ministero della giustizia (1932), rédacteur (1934), rédacteur principal (1935), MAcJ con grado di sostituto di prima classe (1935), quindi di sostituto aggiunto presso il tribunale della Senna (1940) e di sostituto presso il tribunale della Senna (1942), vicedirettore degli Affari penali (1945), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1949), ivi presidente di sezione (1955), consiglie-re di cassazione (1959).

delarBre, philippe (n. Besançon, 3 aprile 1963): uditore giudiziario (1985), sostituto a Angers (1986), giudice a Rennes (1990).

délépine, maurice (n. Parigi, 15 luglio 1883): avvocato, membro della SFIO, amministratore del Populaire, collaboratore di Léon Blum, consigliere presso la presidenza del consiglio, nominato in Conseil d’Etat in servizio ordinario (tour extérieur, 1938), giudice di pace a Parigi (1940), reintegrato in Conseil d’Etat (1944), consigliere giuridico del Ministro degli affari sociali quindi del lavoro e della sicurezza sociale daniel Mayer (SFIO) (1947), presidente della Commission des chemins de fer (1950), membro del Comité constitutionnel (1958), membro del Conseil constitutionnel (1959).

derenne, roger: [biografia non reperita].desclaux, henri (n. elne, 26 aprile 1939): procuratore generale presso la corte

d’appello di Bordeaux, svolge le funzioni di pubblico ministero nel proces-so Papon, uditore giudiziario (1963), giudice istruttore a caen (1968), so-stituto a Toulouse (1971), a Bordeaux, docente presso l’enM (dal 1972), primo sostituto a Bordeaux (1975), distaccato presso l’enM (1978), vice-direttore della “Formation permanente specialisée” (1977), direttore Studi enM (1979), vicepresidente del tribunale di Parigi (mantenuto distaccato enM, 1980), direttore della “Formation initiale” (1983), Ispettore dei ser-vizi giudiziari (1985), procuratore della Repubblica a Bordeaux (1986), direttore dei Servizi giudiziari (1989), procuratore generale presso la corte d’appello di Bordeaux (1992).

desert, marc (n. nantes, 18 dicembre 1949): uditore giudiziario (1973), so-stituto a Toulouse (1975), giudice istruttore ad Albi (1977), vicepresidente del tribunale di Toulouse (1982), procuratore della Repubblica a castres (1983), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Toulouse (1987), procuratore della Repubblica a Montauban (1992).

didier, paul: entra in magistratura nel 1946, effettuando gran parte della propria carriera in seno alle giurisdizioni parigine, prima al tribunale di grande istanza di Parigi, quindi alla corte d’appello e infine alla corte di cassazione (1982-1990). È giudice del Tribunal des conflits (1983-1989).

dreno, Jean-pierre (n. 1953): uditore giudiziario (1976), sostituto a Lorient (1978), primo sostituto a Valenciennes (1982), procuratore della Repubblica a Sables d’Olonne (1985), Papeete (1992), Pau (1996) e Perpignan (2004).


È stato professore di diritto e procedura penale presso le facoltà giuridiche delle Università di Valenciennes, nantes, Pau, Perpignan e presso l’Uni-versité du Pacifique.

ecoutin, henry (n. Arcis-sur-Aube, 6 giugno 1924): tirocinante a Rennes (1944), giudice supplente Rennes (1948), giudice supplente ad Amiens (su sua richiesta, 1948), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1949), sostituto a Orléans (1951), delegato presso il Ministero della giustizia (1952), sostituto distaccato presso il Ministero (1953), sostituto presso il tribunale della Senna (1961), assegnato come sostitu-to presso l’Amministrazione centrale del Ministero (1961), primo sosti-tuto presso il tribunale di Parigi in sovrannumero (1969), vicedirettore dell’Amministrazione centrale del Ministero (1972), direttore dei Servizi della “Administration générale et equipment” (1974), procuratore genera-le a Rouen (distaccato presso il Ministero, 1976), avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (1978), delegato presso la corte di cassazione (1980), avvocato generale presso la corte di cassazione (1982).

errera, roger (n. Parigi, 3 dicembre 1933): allievo dell’enA, uditore presso il Conseil d’Etat (seconda classe 1959, prima classe 1961), maître des re-quêtes (1967), consigliere tecnico nel gabinetto del presidente del Senato e Presidente della Repubblica ad interim Alain Poher (1969), reintegrato in Conseil d’Etat (1976), membro della commissione dei diritti dell’uomo presso l’OnU (1982-1985), consigliere di Stato (1985), membro del con-siglio d’amministrazione dell’enM (1988-1996). Ha ricoperto numerosi incarichi amministrativi in ambito nazionale e internazionale.

fautz, marcel (n. Varengeville, 21 febbraio 1920): tirocinante a douai (1941), giudice supplente (1943), giudice istruttore (1944), giudice a nogent-le-Rotrou (su sua richiesta, 1946), e Versailles (su sua richiesta, 1954), ivi giudice istruttore (1954), sostituto presso il tribunale della Senna (1959), vicepresidente del tribunale di Parigi (1968), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1970), consigliere supplente presso la Cour de surété d’Etat e giudice permanente (1972), procuratore generale presso la corte d’appello di Reims (1975), direttore degli Affari civili (1976), consigliere presso la corte di cassazione (1977).

fleys, léon: già avvocato prima del suo ingresso in magistratura e collabora-tore di Millerand, è sostituto procuratore presso il Tribunale della Senna (1918), direttore dei Servizi giudiziari in Alsace-Lorraine (1918), diretto-re dell’Amministrazione penitenziaria (1918), direttore degli Affari civili (1923), consigliere di cassazione (1926)

fournier, Jacques: [biografia non reperita].galaBert, Jean-michel (n. 18 febbraio 1931): allievo dell’enA, uditore presso

il Conseil dÉtat (seconda classe 1957, prima classe 1959), assegnato al cen-tro di coordinamento e documentazione del Conseil dÉtat, maître des re-quêtes (1963), commissario del governo presso l’assemblea del contenzioso


del Conseil d’Etat (1964-67 e 1976-81), consigliere giuridico presso l’amba-sciata francese in Marocco (1967-70), reintegrato in Conseil dÉtat (1970), commissario del governo presso il Tribunal des conflits (1979-81), incaricato presso il gabinetto del Ministro dei consumi catherine Lalumière (MRG) (1981), consigliere di Stato (1981), presidente della commissione consul-tiva delle radio locali private (1982-85), membro del Conseil supérieur des transports (1982-84), segretario generale dell’Institut français des sciences administratives (1982-85), presidente della sottosezione della sezione del contenzioso del Conseil dÉtat (1986-92), presidente della sezione rapporti e studi del Conseil d’Etat (1992-96), presidente della Commission des son-dages (1999-2008).

gamBert, yves (n. 1958): uditore giudiziario (1983) procuratore della Repubblica a (1985), Angers (1988) e Saumur (1993), procuratore aggiun-to a caen e a nantes (2005).

garBit, pierre (n. Lione, 18 maggio 1946): uditore giudiziario (1969-1970), giudice presso il tribunale di grande istanza di Bourges (1973), vicepresi-dente del tribunale di Tours (1979), consigliere referendario presso la corte di cassazione (1982), presidente del tribunale di châteauroux (1985).

gaunet, roger (n. Parigi, 29 settembre 1931): tirocinante a Parigi, sostituto al seguito ad Abidjan (1956), distaccato nella Repubblica della costa d’Avo-rio (1959), procuratore della Repubblica aggiunto a Pontoise (1976), avvo-cato generale presso la corte d’appello di Amiens (1980), procuratore della Repubblica aggiunto presso il tribunale di Parigi (1986), avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (1990), delegato presso la corte di cassa-zione (1990), ivi avvocato generale (1991), membro della Commission na-tionale des comptes de campagne et des financements politiques (dal 2000), commissario del governo presso il Tribunal des conflits (1992).

gazier, alBert (n. 16 maggio 1908): membro della Resistenza, ministro sotto la IV Repubblica, deputato socialista (1946-1958), membro del comitato direttivo della SFIO (1947-1969), membro del comitato direttivo del PS (1970).

giBert, henri (n. Surgères, 9 agosto 1918): amministratore aggiunto delle colonie (1942), capo di gabinetto del governatore del Senegal (1946), del governatore della costa d’Avorio (1947), amministratore delle colonie (1949), amministratore della Francia d’oltremare (1951), caposervizio del coordinamento degli Affari economici del Madagascar (1958), direttore generale delle Finanze del Madagascar (1959), caposervizio della coope-razione tecnica presso il Ministero della cooperazione (1960), maître des requêtes presso il Conseil d’Etat (1962), relatore della Commission natio-nale de contrôle de la campagne pour les élections présidentielles (1974), consigliere di Stato (1976), membro del Conseil de l’organisation judiciaire (1982). Tra gli anni ‘60 e gli anni ‘80 ha svolto numerosi incarichi come membro di commissioni e organismi amministrativi.


girard (degrandi), marie-christine (n. Ste-Geneviève-des-Bois, 25 febbraio 1949): uditore giudiziario (1974), sostituto a Tarascon (1975) e Aix (1976), giudice a noisy-le-Sec (1978), MAcJ (1978), primo giudice a Toulouse (1983), vicepresidente del tribunale di Toulouse (1987) e di Aix-en-Provence (1987), ivi consigliere (1990).

girard-reydet (cuny), françoise (n. Grenoble, 27 febbraio 1953): uditore giudiziario (1976), giudice a châlons-sur-Marne (1978), Valence (1979), primo giudice a Lille (1986).

girousse, Jean-claude (n. Toulon, 28 agosto 1936): tirocinante a Aix (1957), giudice supplente a Montpellier (1958), sostituto al seguito a narbonne (1959), giudice a Sarreguemines (1959), sostituto a Auxerre (1963), sostituto a chartres (1964), delegato come avvocato genera-le presso la Cour de surêté d’Etat (1965), giudice istruttore a Grasse (1967), primo giudice istruttore a Le Havre (1971), primo giudice istruttore a Aix-en-Provence (1973), consigliere presso la corte d’ap-pello di Aix-en-Provence (1978), presidente del tribunale di Aix-en-Provence (1985), primo presidente della corte d’appello di nancy (1990), chambéry (1992) e Lione (1996).

graeff, christian (n. Bordeaux, 12 novembre 1925): funzionario civile, capo dei distretti nomadi dell’Ouadi Rimé e dÓum Hadjer in ciad (1948-56), addetto al Centre d´études pratiques de lárabe moderne a Bikfaya (Libano) (1957) e al Ministero delle finanze e degli affari economici (1958-60), se-gretario d’ambasciata a Rabat (1960-63) e a Beirut (1963-67), consigliere diplomatico a damasco (1967-69), addetto alla direzione del Personale dell’Amministrazione centrale (1970), vicedirettore dell’Amministrazione della cooperazione presso il segretariato di Stato agli affari esteri (1971-74), caposervizio dell’Amministrazione centrale del Ministero della coopera-zione (1975-78), quindi al Ministero degli affari esteri (1978-82), ministro plenipotenziario, ambasciatore in Libia (1982-85), Libano (1985-87) e Iran (1988-91), incaricato per gli affari internazionali presso la presidenza della Total (1991-94), presidente del comitato Africa australe del Conseil national du patronat français-Mouvement des entreprises de France (1991-2001), presi-dente dell’Organisation pour la coopération industrielle et l’investissement en-tre l’Afrique du Sud et la France (1993-99), consigliere speciale del presidente e membro d’onore della camera di commercio franco-araba (dal 2000), vice-presidente della Fondation méditerranéenne d’études stratégiques (2001-07), presidente dell’associazione Brigades internationales pour la paix-Collectif d’Aix-en-Provence (depuis 2007), ricercatore presso l’Institut de recherches et d’études sur le monde arabe et musulman (Iremam) (2001).

grange, hervé (n. caudéran, 4 gennaio 1947): uditore giudiziario (1972), giu-dice istruttore a Tarbes (1974-1978), distaccato presso l’enM in qualità di docente (1978-1981), vicepresidente del tribunale di Bayonne (1981-1985), consigliere presso la corte d’appello di Bordeaux, ivi segretario generale


della prima presidenza, délégué à l’équipement (1985-1990), presidente di sezione presso la corte d’appello di Fort de France, délégué à l’équipement (1990-1993), presidente della corte d’appello di Besançon (1993), primo presidente della corte d’appello di Pau (1996), presidente della mission d’expertise sur l’organisation judiciaire de la Syrie (2004), vicepresidente del pilastro giustizia del programma MenA sulla «bonne gouvernance dans les pays arabes». Ha fatto parte di numerosi comitati di studio istituti dal Ministro della giustizia.

gregoire, françois (n. Parigi, 24 novembre 1926): giudice supplente a douai (1952), distaccato presso il Ministero della giustizia (1953), sostituto a Béthune (1955), distaccato in Marocco (1957-1964), sostituto al seguito a Rouen (1958), giudice al seguito a Versailles (1964), giudice dell’esecuzio-ne delle pene (1967), giudice presso il tribunale di Parigi (1968), ivi vice-presidente (1975), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1976), ivi presidente di sezione (1982), consigliere di cassazione (1985).

grévisse, suzanne (n. Jallieu, Isère, 4 novembre 1927): allieva dell’enA, uditore presso il Conseil d’Etat (seconda classe 1953, prima classe 1956), maître des requêtes (1960), commissario del governo presso le sezioni contenziose del Conseil d’Etat (1967-76), commissario del governo presso il Tribunal des con-flits (1975-76), consigliere di Stato (1978), presidente della Commission des comptes de la santé (1982), presidente della quarta (1981-83) e della decima (1984) sotto-sezione del Conseil dÉtat, della sezione del contenzioso, della sezione sociale (1985-91). È stato presidente del comitato di esperti indi-pendenti della carta sociale presso il consiglio d’europa.

guary, henry: [biografia non reperita].haenel, huBert (n. Pompey, 20 maggio 1942): uditore giudiziario (1966-

1969), MAcJ (1971), consigliere tecnico nel gabinetto del segretario di Stato presso il Primo ministro (1973), capo di gabinetto del segretario di Stato all’ambiente (1974), capo di gabinetto del Ministro della qualità della vita (1974), sostituto a Meaux (1975), segretario del Conseil (1975).

huard, Jacques (n. Lille, 22 febbraio 1956): uditore giudiziario (1979-1980), giudice istruttore a Béthune (1982), a Lille (1986), primo giudice istruttore a dunkerque (1987).

Jean (Jean-draeher), philippe (n. Montargis, 23 luglio 1958): uditore giudizia-rio (1984), giudice a Rouen (1985), Parigi (1988), giudice istruttore (1990), giudice (1993), segretario generale del cSM (1996).

JouBrel, michel (n. neuilly-sur-Seine, 21 gennaio 1954): uditore giudiziario (1979), sostituto a Rennes (1981) e Parigi (1983), MAcJ (1983), primo sostituto MAcJ (1995), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Versailles (1997).

lacoste, gracieuse (n. 1953): uditore giudiziario (1977), giudice a dax (1979-1985) e Biarritz (1985-1988), vicepresidente e presidente di sezione del tribunale di Bayonne (1988), direttore aggiunto del centre de stage di


Bayonne incaricata dell’inquadramento degli uditori giudiziari in forma-zione presso il tribunale, distaccata in qualità di docente presso l’enM (1992), consigliere presso la corte d’appello di Pau.

lagon (Berenger), marie-claude (n. Marsiglia, 5 marzo 1949): uditore giu-diziario (1976), giudice a Béziers (1978) e Marsiglia (1978), ivi giudice dei minori, primo giudice (1987) e vicepresidente (1988), vicepresidente del tribunale di nîmes (1994) ed Aix-en-Provence (1994), consigliere presso la corte d’appello di Aix-en-Provence (1997).

lamanda, vincent (n. Parigi, 31 maggio 1946): uditore giudiziario (1970), so-stituto a evry-corbeil (1972) e Versailles (1974), consigliere tecnico nei ga-binetti dei Ministri della giustizia Jean Lecanuet (UdF), Olivier Guichard (UdR) e Alain Peyrefitte (UdR) (4 giugno 1974-28 maggio 1978), sostituto al Servizio documentazione e studi della corte di cassazione (1976), capo di gabinetto del Ministro della giustizia Alain Peyrefitte (UdR) (1977-1978), consigliere referendario (1979), segretario generale del Conseil (1981), vicepresidente del tribunale di Parigi (1986), presidente del tribu-nale di Bordeaux (1988), primo presidente della corte d’appello di Rouen (1992), primo presidente della corte d’appello di Versailles (1996).

lamBert-faivre, yvonne (n. Lione, 6 octobre 1932): assistente (1956), docen-te incaricato presso le Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Lione (1959) e dell’Università di Rabat (1963), ivi assistente (1966), docente presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Lione (1972), ivi professore (1975), direttore dell’Institut des assurances di Lione (1973-80), Rettore dell’Accademia di digione (1980-83), professore presso l’univer-sità Jean-Moulin di Lione (1995), membro della Commission nationale des accidents médicaux (2003-04).

lamBotte, léopold (n. Genève, 3 ottobre 1943): uditore giudiziario (1967-1969), giudice istruttore a Bourg (1972), MAcJ (1975), consigliere pres-so la corte d’appello di Lione (1981), presidente del tribunale di Annecy (1984) e di digione (1988).

laroque, gustave (n. 30 novembre 1877): dopo aver svolto funzioni requirenti come sostituto e procuratore della Repubblica presso diverse giurisdizioni “provinciali”, è procuratore della Repubblica a Pontoise (1917), sostituto presso il tribunale della Senna (1920), ivi giudice istruttore (1921) e vice-presidente (1925), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1926), direttore degli Affari civili (1926-1928), vicepresidente di sezione (1931), presidente di sezione (1934), quindi consigliere di cassazione (1936) e pre-sidente di sezione presso la corte di cassazione (1948).

latournerie, dominique: allievo dell’enA (1962), incaricato presso il Segretariato generale del governo (1964-1975), maitre des requêtes al Conseil d’Etat (1975), commissario del governo (1984), a capo della direzione delle libertà pubbliche e degli affari giuridici presso il Ministero degli interni (1986-1988), consigliere di Stato (1988), membro della


commissione consultiva dei diritti dell’uomo (1996-2001) e del consiglio scientifico della Mission de recherche droit et justice (1996-2001), relatore generale del progetto di costituzione europea (1997-2000).

le gueut, Jean (n. Tréguier, 27 dicembre 1911): tirocinante a digione (1935), giudice supplente ad Amiens (1941), giudice presso il tribunale di dunkerque (1942) e Bonneville (su sua richiesta, 1943), ivi giudice istrut-tore (1943), giudice presso il tribunale di Lione (1948), ivi giudice istrutto-re (1948), vicepresidente del tribunale di Lione (1956), consigliere presso la corte d’appello di chambery (1963) e di Lione (1964), presidente del tribunale di St-etienne (1967) e di Marsiglia (1970).

le pogam, michel (1965): uditore giudiziario (1989), giudice istruttore a Guingamp (1991) e Strasburgo (1994), presidente dei tribunali di grande istanza di Montluçon (2000) e Sables-d’Olonne (2005).

lecante, Jean-claude (n. Guéret, 2 giugno 1928): tirocinante a Limoges (1949), giudice supplente a Parigi (1952), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1955), sostituto distaccato a chie (1957), primo sostituto a Parigi (1974), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1980), ivi avvocato generale (1982), consigliere di cassazione (1987).

legatte, paul (n. Saint-Hilaire-la-Palud, 25 agosto 1926): incaricato presso il gabinetto del Ministro dell’economia nazionale Pierre Mendès France (RS) (1944-1945), funzionario presso il Ministero delle finanze (1945-1950), consigliere nella delegazione francese presso il consiglio economi-co e sociale e presso la commissione economica per l’europa dell’OnU (1950-1954), capo di gabinetto del primo ministro Pierre Mendès France (1954-1955), maître des requêtes presso il Conseil d’État (1954-1973), con-sigliere tecnico del Ministro Pierre Mendès France (1956-1958), profes-sore associato presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Paris X-nanterre (1969-1972), consigliere di Stato (1973-1983), incaricato pres-so la presidenza della Repubblica (1981-1983), membro del Conseil consti-tutionnel (25 aprile 1983-19 febbraio 1986), Mediatore della Repubblica (1986-1992), membro del Conseil économique et social (1992-1994).

lernout, michel (n. Parigi, 10 luglio 1954): uditore giudiziario (1980), giudi-ce a Lille (1982) e Versailles (1984), primo sostituto a Versailles (1988) e Parigi (1995).

lisBonne, émile: svolge tutta la carriera in seno alla magistratura requirente. È anche consigliere generale, senatore (1924-1939) e Ministro della salute (1933- 1934).

mariette, saBine (n. Berck-sur-Mer, 15 maggio 1961): uditore giudiziario (1986), giudice a Lille (1987), giudice a disposizione presso la prima presi-denza della corte d’appello di douai (1992), giudice a Lille (1994), giudice dell’esecuzione delle pene (1996), consigliere presso la corte d’appello di douai (1998).


marmot, Jean (n. Rabat, 19 agosto 1937): allievo dell’enA (1961-1963), udi-tore alla corte dei conti (seconda classe 1963, prima classe 1964), con-sigliere tecnico presso la delegazione generale per la promozione socia-le (1964-1967), segretario generale aggiunto del Conseil supérieur de la Sécurité sociale e della Commission supérieure des allocations familiales, consigliere referendario presso la corte dei conti (1968), presidente della sezione contabile della corte suprema della Repubblica malgascia (1968-1972), reintegrato nella corte dei conti, relatore presso la Cour de discipline budgétaire et financière (1975-1977), capo aggiunto della sezione economi-ca dell’Institut des hautes études de Défense nationale (1975-1980), delega-to con funzioni di avvocato generale presso la corte dei conti (1977), ivi consigliere referendario di prima classe (1978), direttore della “Sécurité sociale” presso il Ministero degli Affari sociali e della Solidarietà nazio-nale (1981-1983), commissario del Governo presso la Cour de discipline budgétaire et financière (1983-1984), direttore quindi segretario generale del commissariato per l’energia atomica (1984-1991), conseiller maître presso la corte dei conti (mantenuto distaccato, 1986), segretario generale della Commission des comptes de la Sécurité sociale (1987-1996), presidente del Comité économique du médicament (1993-1996), presidente di sezione presso la corte dei conti 1996.

mathiot, andré (n. Parigi, 26 febbraio 1909): professore incaricato pres-so le Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Grenoble (1937-38) e dell’Università di Poitiers (1938-39), professore presso la Facoltà di giu-risprudenza dell’Università di Grenoble (1945-57), lÍnstitut des hautes études internationales e lÍeP di Parigi, direttore dell’IeP di Grenoble (1948-58), membro del consiglio d’amministrazione dell’enA (1955-71), professore titolare della cattedra di diritto pubblico presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Parigi I Panthéon-Sorbonne (1957), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della salute Bernard chenot (1958-61), professore presso l’Università di Berkeley (california) (1960), vicepresidente dell’università di Paris II (1974-77), professore emerito (1980).

mayer, daniel (n. 29 aprile 1909): membro della Resistenza, quarto segre-tario della SFIO (1943-1946), membro dell’Assemblea consultiva e delle due Assemblee costituenti nell’immediato dopoguerra, deputato socialista (1946-1958), Ministro del lavoro (1946-1949), lascia la SFIO per entrare nell’Union des forces démocratiques (UFd), poi Parti socialiste unifié (PSU) (1958), rientra a far parte del nuovo Parti socialiste (PS) (1970), membro del Conseil constitutionnel (1983), presidente del Conseil constitutionnel (1983-1986).

mckee, Jean-yves (n. ennis, 2 settembre 1948): uditore giudiziario (1975), giudice istruttore a St-Brieuc (1977), distaccato presso il Conseil consti-tutionnel come direttore aggiunto dei Servizi giuridici presso il segretario


generale (1982-1987), giudice a Parigi (1983), ivi giudice dell’esecuzione delle pene (1985) e giudice (su sua richiesta, 1987), primo giudice a créteil (1990), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1992).

même, colette (n. Rabat, 26 giugno 1929): allieva dell’enA (1956), uditore in Conseil d’Etat (seconda classe 1958, prima classe 1960), a disposizione presso il segretariato generale per gli Affari algerini (1958), maître des re-quêtes presso il Conseil d’Etat (1964), incaricato presso la prefettura del-la Bretagna (1964), reintegrata in Conseil d’Etat (1965), incaricata presso il gabinetto del Ministro della salute Simone Veil (1974-1978), relatore aggiunto presso il Conseil constitutionnnel, membro titolare della Cour supérieur d’arbitrage (1983), consigliere di Stato (1983), membro di nume-rose commissioni e organismi amministrativi tra gli anni ‘70 e ‘90.

michel, yves (n. Parigi, 13 dicembre 1899): sostituto a Tarascon (1935), di-staccato presso il Ministero (su sua richiesta, 1935), capo di gabinetto aggiunto del Ministro della giustizia (1935), giudice presso il tribunale della Senna (su sua richiesta, 1936), incaricato presso il Ministero delle colonie (1938), giudice presso il tribunale di chalon-sur-Saône (1941), giudice istruttore presso il tribunale di Le Havre (1943), distaccato presso il tribunale della Senna (su sua richiesta, 1948), ivi giudice istruttore ag-giunto (1951) e giudice istruttore (1953), distaccato presso il segretariato del Conseil (1955), distaccato presso il Ministero degli affari esteri (1956), primo giudice istruttore presso il tribunale della Senna (1958), segretario generale del Conseil (1958), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1959), ivi presidente di sezione (1965).

momBel, alain (n. Arles, 21 novembre 1947): segretario del cancelliere presso il tribunale di Avignone, uditore giudiziario (1975), sostituto a Tarascon (1983), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Aix-en-Provence (1989).

monegier du sorBier, michel (n. Antonne, 5 giugno 1929): tirocinante presso la corte di cassazione (1941), giudice supplente ad Amiens (1943), distac-cato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1943), sostituto a St. Flour, delegato presso il Ministero della giustizia (1944), delegato pres-so il tribunale della Senna (1946), ivi giudice istruttore (1947), segretario generale della presidenza del tribunale della Senna (1948), presidente del tribunale di Vouziers (1951), giudice presso il tribunale della Senna (1955), consigliere tecnico del Ministro della giustizia (20 febbraio 1960-23 agosto 1961), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1961), ivi presidente di sezione (1968).

mongin, pierre (n. Mauriac, 7 febbraio 1913): giudice supplente a Rouen (1936), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1937), sostituto a Troyes (1939), giudice a Pontoise (1943), delegato pres-so il Ministero della giustizia (1945), sostituto a Reims (su sua richiesta, 1945) e Versailles (1946), procuratore della Repubblica a Meaux (1948),


sostituto aggiunto presso il tribunale della Senna (su sua richiesta, 1950), consigliere tecnico del Ministro della giustizia (1952), sostituto presso il tribunale della Senna (1953), ivi primo sostituto (1957), sostituto del pro-curatore generale presso la corte d’appello di Parigi (1959), procuratore della Repubblica aggiunto presso il tribunale della Senna (1962), consiglie-re di cassazione (1968).

montouchet, Jacques (n. evreux, 15 maggio 1929): avvocato tirocinante pres-so la corte d’appello di Rouen (1949-53), avvocato quindi avvocato onora-rio presso l’ordine degli avvocati dell’eure (1953), presidente dell’ordine dipartimentale (1967-69), presidente (1971-72) quindi presidente onorario (1973) della Conférence des bâtonniers de France, presidente dell’ordine degli avvocati di evreux (1985-87), membro del consiglio nazionale foren-se (Conseil national des barreaux) (1992-94).

mury, philippe (n. Précigné, 6 luglio 1950): assistente presso la Facoltà di giu-risprudenza dell’Università di caen, uditore giudiziario (1983), giudice a Le Mans (1984), primo giudice a Laval (1993), giudice a Le Mans (1996).

ody, marie-Jane (n. 1954): uditore giudiziario (1977), giudice a Quimper (1979), giudice dell’esecuzione delle pene a Saint-Brieuc (1985), ivi vice-presidente (1987), vicepresidente e presidente di sezione presso il tribunale di Limoges (1992), presidente del tribunale dei minori (1994), consigliere presso la corte d’appello di caen (1996), ivi presidente di sezione (1997).

olle-laprune, Jacques (n. Sainte-Foy-la-Grande, 2 novembre 1929): funzionario del Conseil de la République (1957), segretario amministrativo della commission des affaires économiques et du plan del Senato (1959), capo della divisione infor-mazione (1971), direttore del segretariato generale della presidenza (1976-86), direttore generale dei servizi legislativi del Senato (1986-87), segretario generale della presidenza del Senato (1988-92), Segretario generale (1992-97), quindi Segretario generale onorario (1997), primo vicepresidente dell’Associazione internazionale dei segretari generali parlamentari (1993), quindi presidente (1995) e presidente onorario (1998), membro del Conseil supérieur des tribu-naux administratifs et des cours administratives d’appel (2000-02).

palazzo, philippe (n. Bastia, 1° ottobre 1928): giudice supplente ad Antananarivo (1955), distaccato presso la Repubblica del Madagascar (1960), giudice supplente métropole (1954), maintenu par ordre in Francia (1968), giudice istruttore a nantes (1968), vicepresidente (1969), presi-dente a Bourges (1974).

patin, Jacques (n. cauderan, Gironda, 2 maggio 1928 ): tirocinante presso il tribunale di Parigi (1950), giudice supplente a Rouen (1954), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1955), MAcJ con rango di sostituto procuratore (1958), incaricato come segretario generale del Presidente della Repubblica (1963-1969), segretario generale cSM (1965), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1969), distaccato presso il Ministero dell’economia e delle finanze (1971).


pautrat, catherine (n. 1964): uditore giudiziario (1988), sostituto procuratore a Troyes (1990-1992) ed evry (1992), nominata alla direzione degli Affari civili (1995), incaricata presso il gabinetto del Ministro della giustizia Pierre Méhaignerie (1996-1997), nominata alla direzione dell’Amministra-zione penitenziaria (1997), alla vicedirezione delle risorse umane (1998) e nuovamente alla direzione dell’Amministrazione penitenziaria (2002).

pecastaing (riBoulleau), marie-christine (n. dax, 22 agosto 1949): uditore giudiziario (1973), sostituto (1974) e primo sostituto (1982) a Brest, consi-gliere presso la corte d’appello di Rennes (1989) e Pau (1990).

pech, Jean-pierre (n. Tolosa, 28 giugno 1936): avvocato tirocinante (1959-62), uditore giudiziario (1962), sostituto a Limoges (1963-66), giudice a Saint-Girons (1966-68), ivi giudice istruttore (1968-76), primo giudice (1976), vicepresidente (1978), presidente (1979-81), consigliere presso la corte d’appello di Tolosa (1981), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia Robert Badinter (PS) (novembre 1981 – marzo 1983), pre-sidente del tribunale di grande istanza di Tolosa (1985), primo presidente della corte di appello di Pau (1990) e di Aix-en-Provence (1992-2001), pri-mo presidente onorario (dal 2001), membro (dal 1977), presidente (1989-91) e segretario a vita (dal 2004) dell’Académie de législation, membro del consiglio d’amministrazione dell’enM (1991-96).

périer, Jean-claude (n. Uzès, il 22 febbraio 1922): avvocato tirocinante (1943), tirocinante presso il tribunale di nîmes (1946), giudice supplente presso la corte d’appello di Montpellier (1948), MAcJ (1951), segretario del Conseil supérieur de la magistrature (1956), giudice presso il tribunale di grande istanza di Tolosa (mantenuto distaccato, 1957), giudice presso il tribunale di grande istanza della Senna (1959), consigliere tecnico presso il gabinetto del Ministro delle Forze armate Pierre Messmer (UnR) (1960), consiglie-re tecnico del Ministro della giustizia Jean Foyer (UnR) (1962), direttore della Gendarmeria e della Giustizia militare presso il Ministero delle Forze armate (1962), consigliere presso la corte di appello di Parigi (mantenuto distaccato, 1964), primo presidente della corte d’appello d’Orléans (man-tenuto distaccato, 1968), consigliere di Stato (tour extérieur, 1973), diret-tore del gabinetto del Ministro della giustizia Olivier Guichard (UdR) (1976), membro di numerose commissioni tra gli anni ‘70 e gli anni ‘80.

pernollet, claude (n. Boulogne-Billancourt, 1° settembre 1952): uditore giu-diziario (1978), sostituto a Lille (1981), sostituto (1984) e primo sostituto del procuratore generale a Parigi (1995).

picard, henri (n. Tulle, 30 luglio 1885): giudice a Saumur (1911), procuratore della Repubblica a château-chinon (1919), Baugé (su sua richiesta, 1919) e a Tulle (1924), sostituto presso il tribunale della Senna (1928), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1934), capo di gabinetto del Ministro della giustizia (17 ottobre-4 novembre 1934), consigliere tecnico (1937), avvocato generale presso la corte di cassazione


(1937), primo presidente della corte d’appello di Parigi (1945), Primo pre-sidente della corte di cassazione (1950).

pinel, Jean (n. Paris, 16 novembre 1922): capo di gabinetto del prefetto della Somme (1947), funzionario presso il ministero degli Interni (1947), sottopre-fetto di clamecy (1952), distaccato presso il gabinetto del Ministro degli in-terni François Mitterrand (UdSR) (1954), sottoprefetto di Vendôme (1955), capo aggiunto di gabinetto (1956-57) e capo di gabinetto del Ministro degli interni Gilbert-Jules (RS) (giugno-novembre 1957), sottoprefetto hors cadre (1957), capo aggiunto presso il gabinetto del Ministro degli ex-combattenti Antoine Quinson (RGR) (1957-58), sottoprefetto presso il gabinetto del se-gretario generale per l’Amministrazione dei dipartimenti d’oltremare (1958), sottoprefetto hors classe, incaricato presso il gabinetto del segretario generale dei dipartimenti d’oltremare (1962), sottoprefetto hors classe, caposervizio de-gli Affari amministrativi, finanziari e sociali presso il segretariato di Stato inca-ricato dei dipartimenti d’oltremare (1967), vicedirettore dell’amministrazione centrale del Ministero degli interno (1972), direttore dei Territori d’Oltremare (1973), prefetto del Territorio di Belfort (1975), a disposizione del ministro dell’economia e delle Finanze (1977), tesoriere generale di Gers (1977-80), del dipartimento della corsica del Sud e della regione corsica (1980-81), pre-fetto della Meurthe-et-Moselle (1981), prefetto del dipartimento della côte dÓr e della regione di Bourgogne (1982-86), prefetto onorario, membro del Conseil supérieur des chambres régionales des comptes (1984), consigliere di Stato (1986), alto funzionario della difesa presso il ministro dei dipartimenti e dei Territori d’Oltremare (1988-89), membro della Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (dal 1989).

pompei, pierre: allievo della École nationale de la France d’outre-mer deputata a formare i quadri dell’amministrazione coloniale (c.d. Ecole coloniale, sezione «magistratura»), è giudice di pace presso il tribunale di Hanoi (1934), pro-curatore della Repubblica a Pnom-Penh (1941), sostituto generale a Hanoï (1943), professore di diritto penale presso l’Università di Hanoï, procuratore a Hanoï (1946), presidente di sezione presso la Cour mixte di Hanoï (1950) e presso la Cour mixte di Pnom-Penh (1951), primo presidente della Cour d’appel mixte di Hanoï (1952), della Cour d’appel mixte di Saigon, e della corte d’appello di dakar (1956), consigliere di cassazione (1959).

pradain, nicole (n. Pithiviers, 24 maggio 1924): tirocinante a Orléans (1946), giudice supplente a Orléans (1948), distaccato (1949), sostituto a chambéry (delegata quindi distaccata presso il Ministero della giustizia, 1953), sosti-tuto presso il tribunale della Senna (distaccata presso il Ministero della Giustizia, 1964), primo giudice a Bobigny (1972), MAcJ (1973), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1977), segre-tario generale del Conseil (1979).

pucheus, Jean (n. Pau, 20 gennaio 1914): avvocato tirocinante presso il tribu-nale della Senna (1935), giudice supplente a Riom (1940), a douai (su sua


richiesta, 1942), giudice a Laon (1942), delegato presso il tribunale della Senna (1945), sostituto a Béthune (delegato Senna, 1946), sostituto presso il tribunale della Senna (1954), distaccato presso il gabinetto del Ministro della giustizia Jean Michel Guérin du Bosq de Beaumont (RI)(1954-55), delegato per il referendum di Togo (1956), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia (1962), primo sostituto presso il tribunale della Senna (1964), procuratore della Repubblica aggiunto (1965), consigliere di cassazione (1970), consigliere presso la Cour de révision di Monaco (1972). È stato membro di commissioni amministrative.

raysseguier, christian (n. Sorèze, 26 giugno 1947), uditore giudiziario (1973), sostituto a Privas (1974) e Béziers (1975), sostituto Bobigny (1977), primo giudice istruttore a Marsiglia (1982), ivi primo sostituto (1983), sostitu-to del procuratore generale presso la corte d’appello di Aix-en-Provence (1986), procuratore della Repubblica a Melun (1989), procuratore genera-le a Bastia (1992) e Rouen (1995).

remond, rené (n. Lons-le-Saunier, Jura, 30 settembre 1918): noto studioso, in particolare della storia politica francese, normalien (1942) e membro della resistenza.

remuzon (auriolt), denise (n. Montmorillon, Vienne, 26 giugno 1926): tiro-cinante a Poitiers (1946), ivi giudice supplente (1949), giudice supplente a Parigi (1955), giudice a Montargis (1957), giudice istruttore a Melun (1961), ivi giudice dei minori (1961), giudice a nanterre (1967), ivi giudice dei minori (1968), giudice dei minori a Parigi (1971), ivi primo giudice dei minori (1974).

ricard, thierry (n. Perpignan, 9 aprile 1950): assistente presso la Facolta di giurisprudenza dell’Università di Lione, uditore giudiziario (1980), sostitu-to a Lione (1982), MAcJ (1989), segretario generale del Conseil supérieur de la magistrature (1994), procuratore della Repubblica aggiunto a Lione (1995).

ride, andré (n. Boulogne sur-Seine, 5 marzo 1950): uditore giudiziario (1973), sostituto (1974) e primo sostituto a Pontoise (1982), procuratore della Repubblica a compiègne (1983), Auxerre (1986) e Toulon (1992), procu-ratore generale a Limoges (1995).

roBert, henry (n. Aubusson, 4 ottobre 1952): uditore giudiziario (1976), giudice a clermont-Ferrand (1978), giudice dell’esecuzione delle pene (1979), docente presso l’enM (1983), presidente del tribunale di Le Puy (1984) e Blois (1990).

roBin, Jean (n. Bayeux, 30 maggio 1911): giudice supplente ad Amiens (1934), sostituto presso il tribunale di Senlis (1937), presso il tribunale di Amiens (1941), delegato presso il tribunale della Senna (1945), delegato presso il Ministero della giustizia (1947), sostituto aggiunto presso il tribunale della Senna (1948), ivi sostituto (1953) e primo sostituto (1957), sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1959), consigliere


tecnico del Ministro della giustizia (1962), avvocato generale presso la corte di cassazione (1964).

roland, pierre (n. Gray, 6 settembre 1888): sostituto procuratore a Montbrison (1920), giudice a châons-sur-Marne (1923), ivi giudice istruttore (1923), giudice istruttore a Riom (su sua richiesta, 1923), procuratore della Repubblica a nantua (1929) e Montbrison (1933), presidente del tribuna-le di Lione (1944), primo presidente della corte d’appello di Lione (1944).

rolland-lévy, pierre: capo di gabinetto del Ministro del lavoro Ambroise croizat (PcF) (1945-1946).

rossignol, henri (n. Mézières, 29 settembre 1883): distaccato presso il Ministero della giustizia (1908), giudice a Sainte-Menehould (1912), ivi giudice istruttore (1912), giudice a Pontoise (su sua richiesta, 1919), ivi giudice istruttore (1919), giudice a Reims (1920), presidente del tribunale di Pontoise (1923), giudice presso il tribunale della Senna (1925), ivi presi-dente di sezione (1929) e vicepresidente (1931), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1933), ivi vicepresidente (1937) e presidente di sezione (1938), consigliere di cassazione (1940), presidente di sezione presso la corte di cassazione (1948).

sauvageot, andré (n. Marsiglia, 30 marzo 1914): giudice supplente a Rennes (1938), giudice di terza classe a Guingamp (1941), MAcJ (1941), sostituto aggiunto presso il tribunale della Senna (1949), ivi giudice aggiunto.

sedille, roBert (n. dieppe, 1° novembre 1898): procuratore della Repubblica presso il tribunale di Avranches (1932), presidente del tribunale di Valognes (su sua richiesta, 1932), Bayeux (su sua richiesta, 1933), Aix (su sua richiesta 1939), corbeil (su sua richiesta, 1942) e Marsiglia (1944).

simon, Jacques (n. Autun, 14 gennaio 1916): tirocinante a digione (1938), so-stituto a chartres (1941), procuratore della Repubblica a Fontainebleau (1946), primo sostituto presso il tribunale della Senna (1962), sostituto generale presso la corte d’appello di Parigi (1965), ivi avvocato generale (1975), avvocato generale presso la corte di cassazione (1978).

simonnot, Jean-paul (n. Bois-colombes, 23 luglio 1948): uditore giudiziario (1970), sostituto a Orléans (1974), assegnato a Parigi (1976), sostituto a Parigi (1980) e nanterre (1982), procuratore della Repubblica a Senlis (1984), Beauvais (1987), Pontoise (1990) e Bobigny (1995).

sodinim, charles (n. casablanca, 8 giugno 1934): tirocinante a Rabat (1956) e Parigi (1957), giudice supplente a Rennes (1958), giudice al seguito a nantes (1959), sous les drapeaux (1961), delegato presso il Ministero della giustizia (1962), sostituto al seguito a Pontoise (1967), segretario generale del pubbli-co ministero presso la corte d’appello di Parigi (1970), sostituto del procu-ratore generale (1976), avvocato generale (1981), avvocato generale delegato presso la corte di cassazione (1986), ivi avvocato generale (1988).

souppe, Jacques (n. Pont-de-vaux, 17 marzo 1926): tirocinante a Lione (1949), sostituto a Villefranche-sur-Sâone (1952), procuratore della Repubblica


aggiunto a nizza (1966), primo sostituto (1969), procuratore della Repubblica aggiunto a nizza (1970), primo vicepresidente del tribunale di nizza (1975), presidente di sezione presso la corte d’appello di Lione, consigliere di cassazione (1984).

soyer, Jean-claude: [biografia non reperita].sudre, Jaen-paul (n. Parigi, 15 dicembre 1952): uditore giudiziario (1981),

sostituto a Le Mans (1983), primo sostituto (1992) e procuratore della Repubblica aggiunto a Lorient (1996), sostituto generale a nancy (1999).

thirion, georges (n. commercy, 16 marzo 1906): distaccato presso il Ministero della giustizia (1930), rédacteur (1932), rédacteur principal (1953), sostituto presso il tribunale di nancy (1935), giudice istruttore aggiunto presso il tribunale della Senna (1940), ivi giudice istruttore (1944), distaccato pres-so il Tribunal mixte d’egitto (1946-1949), consigliere tecnico del Ministro della giustizia Martinaud-déplat (RS) (1952), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1953), ivi presidente di sezione (1959), consigliere di cassazione (1963).

trotel, Jean (n. Pludino, 20 settembre 1948): uditore giudiziario (1976), sosti-tuto a St-Malo (1978), presidente a Briey (1982), consigliere presso la corte d’appello di Rennes (1988) e di Saint-Brieuc (1992).

turcey, valery (n. Beauvais, 31 dicebre 1961): uditore giudiziario (1985), giudice istruttore a Soissons (1987) e Bobigny (1990), giudice a Parigi (1994), vice-presidente del tribunale di grande istanza di Reims, segretario generale USM.

valdès (Boulouque), martine (n. Louré, 27 marzo 1953): uditore giudiziario (1976), giudice a chartres (1978), giudice istruttore a Parigi (1980), MAcJ (1980), sostituto a Parigi (1981), ivi primo sostituto (1990).

veil (JacoB), simone (n. nizza, 13 luglio 1927): tirocinante a Parigi (1954), distaccato presso il Ministero della giustizia (1957), sostituto distaccato presso il Ministero della giustizia (1959), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia René Pleven (1969), sostituto a Parigi, distacca-to presso la direzione Affari penali (1969), segretario generale del Conseil (1970), Ministro della salute (1974), membro del Parlamento europeo (1979-1989), presidente del Parlamento europeo (1979-1982), Ministro degli affari sociali (1993-1995), membro del Conseil constitutionnel (1998-2007).

vergne, pierre (n. La châtre, 27 maggio 1913): tirocinante presso il Ministero della giustizia (1938), giudice supplente a Amiens (1942), distaccato presso il Ministero della giustizia (su sua richiesta, 1942), sostituto a châteauroux (1943), distaccato presso il Ministero della giustizia (1943), MAcJ con ran-go di sostituto procuratore (1947), quindi con rango di sostituto (1954) e di primo sostituto (1959) presso il tribunale della Senna, vicedirettore degli Affari penali (15 maggio 1962-23 giugno 1963), consigliere presso la corte d’appello di Parigi (1963), ivi presidente di sezione (1969).

vernette, guy (n. Quarante, 3 febbraio 1926): tirocinante a Toulouse (1946), giudice supplente a Agen (1950), sostituto ad Ajaccio (1954), Marsiglia


(1958) e creteil (1968), primo sostituto (1976) e sostituto del procuratore generale presso la corte d’appello di Parigi (1981), ivi avvocato generale (1987), delegato avvocato generale presso la corte di cassazione (1988), ivi avvocato generale (1989).

vigier, rené: [biografia non reperita].vuillemin, Jean-claude (n. 1940): avvocato (1964-1981), giudice a Versailles

(tour extérieur, 1981), giudice istruttore a Parigi (1985), consigliere tecnico presso il gabinetto del Ministro della giustizia Henri nallet (PS), incaricato dell’azione pubblica e della politica penale (1990-1992), vicedirettore re-sponsabile delle Professioni giudiziarie e giuridiche in seno alla direzione degli Affari giudiziari e giuridici (1992-1994), presidente di sezione pres-so la corte d’appello di Aix-en-Provence (1994), sostituto generale quindi avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (2000), procuratore generale presso la corte d’appello di Grenoble (2004).

Wagner, Jean (n. Paffenhofen, 1° novembre 1920): tirocinante a Strasburgo (1945), giudice supplente a colmar (1946), giudice a Saint-dié (1946), ivi giudice dei minori (1947) e giudice istruttore (1952), giudice a colmar (su sua richiesta, 1955), ivi giudice dei minori (1956), vicepresidente del tri-bunale di Sarreguemines (1963) e di Strasburgo (1964), consigliere presso la corte d’appello di colmar (1969), presidente del tribunale di Mulhouse (1973), primo presidente della corte d’appello di colmar (1978).

WeBer, Jean-françois (n. 1942): uditore giudiziario (1967), sostituto procura-tore a Orléans (1972), segretario generale aggiunto del primo presidente della corte d’appello di Parigi (1975), quindi segretario generale (1978), vicedirettore dell’enM (1979), giudice a Bobigny (1981), ivi primo giu-dice (1983) e vicepresidente (1984), vicedirettore del servizio delle can-cellerie presso la direzione dei Servizi giudiziari (1986), vicepresidente e presidente di sezione presso il tribunale di Parigi (1989), presidente di sezione della corte d’appello di Versailles (1991), direttore dei Servizi giu-diziari (1993), avvocato generale presso la corte di cassazione (1995), ivi presidente di sezione (2001).

Weissman, raphaël (n. Strasburgo, 18 maggio 1965): uditore giudiziario (1992), sostituto distaccato presso il procuratore generale della corte d’appello di Metz (1994), sostituto del procuratore della repubblica a Thionville (1997).

zakine, ivan (n. Tunisi, 10 luglio 1932): tirocinante a Tunisi (1956), giudice supplente a caen (1957), sous les drapeaux (1958), sostituto al seguito ad Argentan (1959), giudice a Mont-de-Marsan (1961), giudice al segui-to a Mont-de-Marsan, delegato presso il Ministero della giustizia (1962), MAcJ (1972), consigliere tecnico nel gabinetto del Ministro della giustizia Jean Lecanuet (cd) (1975), vicepresidente del tribunale di Parigi (1977), direttore della “education Surveillée” (1980), direttore degli Affari peni-tenziari (1981), presidente di sezione presso la corte d’appello di Parigi


(1983), consigliere di cassazione (1987), presidente di sezione presso la corte di cassazione (1993), ivi presidente di sezione onorario.

zamBeaux, claude (n. Bordeaux, 29 aprile 1924): tirocinante a Parigi (1948), giudice supplente a colmar (1950), giudice a Loudun (1955), sostituto a Rouen (1956) e Versailles (1963), sostituto presso il tribunale della Senna (1954), primo sostituto presso il tribunale di Parigi (1972), distaccato a Monaco (PG, 1976-1981), avvocato generale presso la corte d’appello di Parigi (mantenuto distaccato, 1979), consigliere di cassazione (1982).

BIBLIOGRAFIA

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Il consiglio di giustizia francese tra garanzia di indipendenza e gestione del sistema giudiziario....

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