La importancia de la implementación de proyectos 

Lic. Iván Alejandro Beletzky 

Una apología de la rutina y el transitar hacia la innovación 

"Despertó a la ocho, como de costumbre, se metió en la ducha, se lavó los dientes

y en su viejo traje, como de costumbre salió de su casa a las ocho y veinte”

Como de Costumbre (Alberto Cortez)

Recuerdo el impacto que generó, en mi infancia, esa voz quebrada, contundente y lista para el suicidio de Alberto Cortez definiendo a la rutina urbana como “una planilla de hastío” y a la vida familiar como un largo transcurrir donde “se estiran las horas, como de costumbre, habitando todas un reloj vacío”1. Abundan ejemplos, en el arte, que denigran la rutina y al patético acostumbramiento; sin embargo, el mismísimo creador del movimiento beat, Jack Kerouac, cansado de viajes, alcohol y de la práctica de “hacer dedo”, cayó en la cuenta que, en definitiva, había entrado en un rutina que escapaba de la rutina; un poco como el personaje entrañable de la siniestra Montaña Mágica de Thoman Mann, Hans Castorp, que terminó “acostumbrándose a no acostumbrarse”. Es que el arte, en su función alada y etérea, no debe dar cuenta del paso firme en el terreno de la construcción de la posibilidad. Cortez no nos puede cantar sobre todo lo rutinario que es construir una canción, ir a cócteles para caer bien a las discográficas, visitar cada día programas de TV para vender discos, brindar conciertos y, nuevamente, componer canciones. En la gestión diaria de la administración pública, que se manifiesta en la ejecución de proyectos, se vuelven fundamentales la búsqueda de regularidades y el encuentro de repeticiones virtuosas entre el sinfín de interacciones que se dan en el terreno. Sin embargo, en el estudio de las políticas públicas tampoco abundan los estudios que se refieren al proceso clave de la implementación. Será porque es la instancia donde no hay tiempo para discursos, gestos, agites ni engaños: es el momento quirúrgico de la política, todo lo pensado en etapas anteriores, la fragilidad de las alianzas, la construcción de consensos, el diálogo con la gente y el posicionamiento mediático encuentran la hora de su verdad más sensible, más palpable: la que realmente transforma la comunidad e incide en la cotidianeidad de nuestras vidas. En el plano local, apuntalado por la cercanía y por la necesaria evolución concreta de la solución de una problemática, difícilmente la “construcción del espectáculo”, como bien apunta Murray Edelman2, pueda ser un recurso efectivo en la incansable, repetitiva y sistemática rutina de la implementación de proyectos. Ese espectáculo tan importante para conseguir adhesiones, generar sentimientos pasionales, colocar a los rivales en el plano de las amenazas es tan importante en la construcción de agendas y en la instalación de una formulación previamente imagina como inútil en la gris gestión diaria de la administración pública.

                                                            1 https://www.youtube.com/watch?v=ICusSBmOM4g  2 Murray Edelman. La construcción del espectáculo político. Editorial Manantial. Buenos Aires. 1991 

Generalmente, se piensa que la implementación no es más que la aplicación automática de grandes ideas instaladas en agenda, tratadas de manera particular en la formulación y planificadas, contra todo riesgo, al analizar actores, problemas y diseñar estrategias infalibles. Aguilar Villanueva3 nos advierte que “a esta visión contribuyó la "científica" dicotomía entre política y administración pública, según la cual los políticos decidían y los administradores y empleados públicos ejecutaban o, en el mejor de los casos, decidían cómo ejecutar las decisiones”. Según esta perspectiva, los errores son de los grandes decisores, de las ideas y hasta de la manera de diseñar las políticas pero en mucha menor medida de los operadores que, según esa falacia, son ejecutores fríos, racionales, desinteresados y autómatas. Para otros, la implementación es el espacio barroso de la política: donde las cosas se “hacen” y punto: ¡es la gestión, estúpidos! Si la reflexión y la creatividad fueron centrales en etapas anteriores, la acción, y sobre todo en el ámbito local, viene a instalarse en la tediosa gestión del día a día. No hay tiempo para pensar, ni para tomar notas, “es el momento de solucionar los problemas de la gente”. Y ese solucionar tiene algo de misterio metafísico cuyos códigos cifrados sólo pueden ser develados por punteros iluminados. Así como la visión científica contribuyó a ampliar la brecha Política vs. Administración; el vigente prestigio del neo-patrimonialismo informal4, que se arroga de ser el único camino posible para superar las rigideces burocráticas, no deja margen de acción para monitorear y registrar reglas, rutinas y conductas virtuosas que alivianarían el arduo desafío implementador. En este sentido, es necesario exponer algunas cuestiones centrales de la implementación para evitar, por un lado, que millones invertidos en diseño y formulación de proyectos no fracasen por errores típicos de la ejecución y, por otra parte, no perder la oportunidad de registrar buenas prácticas que pueden inspirar saltos cualitativos en la gestión pública. Es decir, implementar programas para cumplir los objetivos establecidos en la formulación pero también desarrollar capacidades institucionales, apuntalando regularidades en la cultura organizacional que impliquen mejorar la calidad de vida de la comunidad sin necesidad de depender de la mano excluyente de los baqueanos. Así, más allá del sesgo cientificista o neo-patrimonial, lo que se pretende indicar es que existe una problemática propia de la implementación y que, en caso de no tenerla en cuenta, puede conspirar contra el éxito de cualquier “gran idea” divinamente pensada y diseñada. En este sentido, el trabajo de Pressman y Wildasky, en 1973, fue pionero en señalar los avatares propios del proceso de implementación para tratar de borrar la idea inexacta qué todo problema de política pública puede reducirse a errores de diseño o de consenso; así nos advierte que “son numerosas las políticas que, basadas en ideas aparentemente sensatas que al llevarse a la práctica han tropezado con dificultades…así el valor de una política no

                                                            3 Aguilar Villanueva, Luis. La implementación de las políticas. Editorial Porrúa. México. 1993 4 Según Ilari, el Neopatrimonialismo está caracterizado por la informalización, la discrecionalidad, el personalismo, el clientelismo y las lealtades. En este marco, El líder ocupa el centro de la escena política, desde donde ejerce  el poder fundado en relaciones personales y obligaciones recíprocas, conformándose así una estructura jerárquica radial. Ilari, Sergio. ¿El modelo “burocrático” en la gestión de políticas sociales? Los gobiernos locales en la Argentina de los años 80. Universidad Nacional de General Sarmiento. 2008 

sólo debe medirse por la atracción que genera sino por la posibilidad de ser implementada” 5 . Entonces, ¿cómo sabemos que una política ha sido bien o mal implementada? “lo sabremos si observamos la diferencia entre las consecuencias previstas y las reales, o sea mediante una evaluación”6. Es más, según estos autores, la mayor parte de los problemas responden a la dificultad que tienen “rutinas, actividades e interacciones que solemos considerar ordinarias y por lo tanto poco importantes”7. En este sentido, entendemos que implementación, evaluación y monitoreo deben tratarse de manera conjunta aunque implique romper con la cultura del “sentirse vigilado”. En esta línea, Van Meter y Van Horn8 elaboraron la definición más explícita al señalar que “la implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, como los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas”. Es decir, hay un momento pasado donde se plantearon objetivos y la manera de alcanzarlos y un momento presente bifocal: a corto plazo, para operativizar las decisiones planificadas y, a mediano y largo plazo, que se traducen en la construcción de capacidades institucionales. En síntesis, la implementación pone en juego, en el escenario farragoso de la política territorial, la posibilidad de qué las grandes ideas imaginadas en las etapas previas le cambien la vida a la gente o sean un rotundo fracaso. Como bien apuntan Pressman y Wildavsky, en el mejor de los casos, el proceso de implementación es extremadamente difícil ya que supone un lista de interacciones que, muchas veces, el puntero territorial, haciendo alarde de su intuición, ingenio y conocimiento sobre el terreno, generalmente, pretende “ir viendo” cómo abordarlas consagrando, omnipotente, uno de los grandes errores de la gestión política: a veces ingenuo y bien intencionado pero que, en otras oportunidades, pretende no echar luz a los procesos porque eso implicaría exponer ciertas prácticas non sanctas; así como la academia nunca privilegió fijar su atención en estudiar el proceso clave de la implementación, el político siempre fue reacio a buscar conductas previsibles y regulares porque la formalización de la rutina lo expone y, en el mejor de los casos, lo vuelve menos necesario. En esta línea, Rodolfo Livingston9 en un estudio que comparte sus seis meses al frente de la gestión del Centro Cultural Recoleta, contrapone a las intenciones mesiánicas, de los políticos y los funcionarios, la tediosa burocracia que le produce a aquel, que viene a cambiarlo todo para ser parte de la memoria del pueblo, la angustia del funcionario; una angustia que se convierte en el caldo de cultivo de una lucha del político contra las reglas, las conductas típicas y, en definitiva, contra toda evidencia. Y nace una contienda                                                             5Pressman,  L  Jeffrey  y  Wildavsky,  Aaron.  Implementación.  Cómo  grandes    expectativas  concebidas  en Washington se frustran en Oakland, Fondo de Cultura Económica, México. 1984 6Idem 7Cortazar, Juan Carlos, Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales, INDES‐BID, Washington, 2005. 8Donald  S.  van Meter  y  Carl  E.  van Horn.  El  proceso  de  implementación  de  políticas  públicas,  un marco conceptual. Revista Administración y Sociedad. Volúmen 6, número 4. 1975 9 Livingston, Rodolfo. Memorias de un funcionario. Editorial la Urraca. Buenos Aires. 1991 

complicada, propia de la implementación, entre burocracia y política, entre la tradición institucional y la posibilidad de transformar la realidad. Contra esa “máquina de impedir” burocrática, Livingston recurrió a un equipo para-burocrático que, por la puerta del costado, encuentra un camino más directo a la resolución de los conflictos de la gestión, no le fue bien: su gestión duró apenas seis meses pero sus memorias se convirtieron en un texto fundamental para entender las dificultades propias de la implementación de políticas. La cuestión “administración versus gerencia” está presente en el texto de Livingston y resulta clave para entender a la implementación como una instancia que pueda agregarle valor público a la política. Si bien es importante encontrar ciertas conductas regulares y previsibles entre los agentes (tanto estatales como no estatales), que participan o influyen en el proceso de implementación, una actitud flexible y adaptable al mando de la conducción de los equipos de implementadores es la manera más propicia de llevar adelante las interacciones entre actores, políticas, objetivos y alternativas. Esto nos introduce en otra de las grandes cuestiones a abordar propia de la implementación: los actores involucrados en ella tienen valores, intereses y visiones propios que guían su acción y terminan siendo intérpretes de los diseñado y no, necesariamente, como lo habíamos imaginado en el diseño.

- Implementación estratégica e interrelación actoral Como se dijo, durante la implementación de proyectos, se da una interrelación entre actores (tanto estatales como no estatales). Los operadores interactúan entre sí, pero también lo hacen con sus superiores jerárquicos, las autoridades políticas y los usuarios de los servicios que generan. Esas relaciones pueden ser de diversa índole y ponen en juego intereses, perspectivas, interpretaciones y valores. En resumen, hay una relación horizontal entre operadores o gestores de diferentes proyectos en el marco de un programa que los reúne, y entre operadores de otros programas que, de alguna manera, incide en la órbita del programa propio; una relación vertical pero frontal con los usuarios, desarticulados o reunidos en el marco de organizaciones civiles; una relación vertical casi metafísica o lejana con los hacedores de las políticas de las altas ligas (Presidente, Ministros de la Nación y congresistas)10; una relación vertical y más concreta con los responsables más directo de los programas o carteras de gobierno. Estas relaciones pueden ser cooperativas, colaborativas, de tensión, amigables, conflictivas configurando lo complicado que puede ser la implementación de un proyecto11. Bajo esta perspectiva, resulta indispensable pensar a la implementación en términos estratégicos para adelantarse a los problemas recurrentes de la gestión. En este sentido, el

                                                            10 Muchas veces los líderes nacionales se jactan del éxito de sus propuestas sin haberlas visto funcionar jamás ni habiendo conocido a ninguno de los responsables de ejecutarlas. Sin embargo, esa relación es lejana pero incide, está presente, al menos en espíritu, en el ambiente del operador 11Esa gama multi‐actoral no lleva al importancia de la coordinación entre áreas de gobierno y la importancia del compromiso y participación de la “ciudadanía usuaria” temas que serán desarrollados más adelante 

trabajo de Juan Cortázar 12 se propone ser “una reflexión estratégica sobre la implementación y se centra en cómo los procesos operativos y de control de gestión pueden añadir valor a la política o programas en curso”. Cortázar hace hincapié en la importancia de comprender el carácter estratégico de la implementación que supone “tomar en consideración los diversos valores e intereses en juego, así como las interacciones y conflictos que ellos suscitan”. Pensar estratégicamente la implementación significa “hallar oportunidades para promover aquellos valores, intereses o actitudes que favorecen la creación de valor y controlar y reorientar los que van en sentido contrario”. De acuerdo a esta mirada estratégica, la implementación, que se adscribe en la gestión gerencial, implica la provisión o generación de servicios y su correspondiente control de gestión y el desarrollo de capacidades institucionales. Así, podemos entender a la implementación como el conjunto de actividades que transforman y aplican determinados recursos para generar productos o servicios que, mediante dicha aplicación, adquieren valor adicional13. Como decíamos, la rutina es un elemento central de estas operaciones porque a través de ellas se construyen estándares en las interacciones entre actores involucrados, se saca provecho de sus habilidades mediante la especialización, se construyen acciones predecibles, comparables y esto, a mediano y largo plazo, va creando institución y previsibilidad que autonomiza la implementación de las “garras de los profesionales informales de la política callejera”. Cortázar llega lejos en subrayar la importancia de la rutina y le reconoce, al menos, tres grandes virtudes: su capacidad programática (consisten en una secuencia de acciones en la que una actividad conduce a otra de manera fluida); se basan en un lenguaje implícito (eso le confiere una automaticidad que facilita su fluidez); su rapidez (facilita la toma de decisión del operador). En síntesis, las rutinas pueden ser definidas “como patrones que establecen un repertorio limitado de comportamientos, que permiten a los individuos y grupos poner reiteradas veces en movimiento una secuencia fluida de acciones, mediante la cual se espera generar los resultados deseados”14. De este modo, los actores que participan del proceso implementador (como responsables, operadores o usuarios) encuentran un marco de reglas previsibles que enmarca su interrelación y se reduce, así, la incertidumbre (provocada por la información imperfecta o desigual que tienen los actores y que es típica de sistemas informales como el neopatrimonial), la ambigüedad (ya no es falta de información sino la manera de interpretarla) 15 y los conflictos estratégicos favoreciendo acuerdos y equilibrios entre valores e intereses de los distintos actores. Como bien apunta Ilari, “en un período de gestión ocurrirán situaciones causadas, planificadas por el equipo de gobierno o por actores externos (ej. el partido opositor), pero además ocurrirán un sinnúmero de circunstancias casuales, inesperadas, que también

                                                            12 Cortázar, Juan. Ob. Cit. 13 Cortázar, Juan. Ob. Cit. 14 Cortázar, Juan. Ob. Cit. 15 Un marco transparente de reglas de juego si bien no asegura, de manera automática, la superación de la ambigüedad sí posibilita la celebración de ciertos consensos o acuerdos de interpretación 

deberán ser bien administradas. El actor estratégico, y digamos que todo buen político, es quien aprovecha las situaciones casuales y estos encuentros ocasionales, en función de sus objetivos. Los transforma en oportunidades, tanto para llevar adelante propuestas que, muchas veces, dispone de antemano, como para lograr mayor legitimidad o incluso para agregar un argumento más de descalificación de sus oponentes”16. En conclusión, la implementación estratégica, desde una perspectiva gerencial, busca, en primer lugar, acortar la brecha de poder e información existente entre operadores, responsables y usuarios y, por otra parte, mitigar la tensión entre política y técnica, para evitar la burocracia estanca y paralizante que nos lleva, casi indefectiblemente, a la búsqueda de la solución ligera y efectiva de la práctica punteril. ¿Qué se puede hacer antes, durante y después de la implementación?

Hasta aquí abordamos los problemas íntimamente ligados a la instancia de la implementación y señalamos ciertas prácticas rutinarias que apuntan a superar las falencias históricas de la ejecución de proyectos. Sin embargo, entendemos que ninguna solución solitaria, y al interior de la especificidad de las etapas del proceso de políticas públicas, es suficiente. En este marco, se trata de encontrar, desde una visión integral e integrada de las diferentes etapas, prácticas y capacidades que hagan de la infructuosa implementación de proyectos un trabajo más efectivo y menos insalubre.

El proceso de una política pública, desde el instante en que surge en forma de idea hasta que se convierte en un proyecto y se ejecuta y genera un impacto concreto en los miembros de la comunidad, recorre una serie de etapas interrelacionadas e interactuantes.

Con fines analíticos, se tiende a pensar que es un proceso de cronología lineal en la que se distinguen las siguientes etapas:

1) La Agenda: la agenda está compuesta por la lista de cuestiones o problemas que concentró la atención de los funcionarios elegidos. Existen numerosos estudios en el análisis de políticas públicas que pretenden identificar y explicar la interacción de factores, actores, viabilidad, consenso, urgencia, sensibilidad y recursos que repercuten a la hora de incluir, en la agenda de gobierno, algunas problemáticas, desechar unas e ignorar otras.

2) La Formulación y Diseño: es la etapa donde las cuestiones debatidas e instaladas en la agenda se convierten en el insumo primario para formular propuestas para la solución de las problemáticas. También hay numerosos trabajos al respecto. La visión tradicional17 advierte que una vez identificado el problema (en agenda) se lo

                                                            16Ilari, Sergio. Diseño, Gestión y Evaluación de Proyectos. Clase 2. Universidad Virtual de Quilmes. 2015 17 Tamayo Sáez, Manuel. El análisis de las políticas públicas. En Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.), La nueva administración pública, Alianza Universidad, Madrid. 1997 

deberá estudiar, analizar las alternativas de intervención y finalmente seleccionar la mejor manera de intervenir frente al problema y aprobar el proyecto. La realidad muestra que no siempre es así y que muchas veces las propuestas están disponibles antes del debate de agenda y los hacedores de la política buscan incidir, vía montaje de acontecimientos políticos18, en el debate público para lograr la instalación del tema en la opinión pública. Más allá de este desacuerdo, es el momento donde las grandes Políticas Públicas se transforman en Planes, Programas y Proyectos

3) La Adopción: implica la formalización de la propuesta elegida e involucra una decisión política. Puede ser a través de leyes, decretos, dictámenes, ordenanzas, resoluciones, entre otras.

4) La Implementación: es el momento de aplicación, acción y de la gestión territorial propiamente dicha. Como decíamos antes, es el momento quirúrgico y de una delicadeza fundamental para concretar, con éxito, los anhelos imaginados en la etapa de formulación y diseño.

5) Monitoreo y Control: el objetivo del monitoreo está centrado en la identificación de los desvíos existentes respecto a lo programado19 mientras que el control es más activo y generador de valor e implica una función gerencial de verificación del cumplimiento de las actividades y los resultados del proyecto.

6) Evaluación: Es la etapa analítica final, determina si una estrategia adoptada e implementada resolvió el problema originalmente definido o contribuyó a atenuarlo. Los debates giran alrededor de los resultados, en especial si las respuestas no coinciden con las expectativas de quienes impulsaron las políticas. La mayoría de las políticas son apreciadas informalmente en el proceso de implementación. De todos modos, también pueden darse, y es deseable que así sea, evaluaciones antes de implementar el proyecto (clave para la elección estratégica de proyectos viables) y durante a modo de informes parciales que puedan transparentar el proceso de implementación. El impacto, los productos y los resultados de un proyecto son momentos que deben incluirse en la evaluación.

Por supuesto, el recorrido de los proyectos por estas etapas no es estanco ni lineal. Todo lo que se instala en agenda, incide de manera obvia en la formulación pero también impregna viabilidad a la implementación. Así como también la manera que se ejecuta un proyecto repercute en la redefinición de agenda y la instalación de objetivos, propios de la etapa de                                                             18 Murray, Edelman. Op. Cit. 19 Cohen, Ernesto y Martínez, Rodrigo. Manual de formulación, evaluación y monitoreo de los proyectos sociales, CEPAL. Madrid. 2003 

diseño. La evaluación, por su parte, está presente, o debería estarlo, en todas las etapas - por supuesto con diferentes modos, herramientas e instrumentos-. El monitoreo y control, también con matices, son etapas que se superponen a la formulación y la implementación, como bien apunta Cohen20 “si la programación de un proyecto es arbitraria, monitorear no tiene sentido”. Así como también si los objetivos no son claros ni involucran indicadores que facilitan su medición una evaluación es imprecisa y ambigua. Algunos autores hablan de cierre de proyectos desde un punto de vista formal; de todos modos, el cierre nunca es definitivo ya que un proyecto exitoso alimenta la agenda y la formulación, así como un fracaso representa un aprendizaje. Con esto se quiere graficar que todo estudio que pretende enfocarse en la implementación debe incorporar su relación con las otras etapas por las que transita el proyecto.

En este marco, como se dijo antes, existen problemas propios del momento en que se implementan los proyectos. Ello no invalida la importancia de acciones que, si bien responden a momentos anteriores o posteriores al de la implementación repercuten de manera contundente en la ejecución de un proyecto.

‐ Implementación y la lucha contra la ambigüedad: la importancia en la claridad y precisión en la redacción de los proyectos y su establecimiento de objetivos

Como primera aproximación, podemos decir que el proyecto es un conjunto de acciones que han sido planificadas para que en un determinado período de tiempo se logre un objetivo. Podemos distinguir, entonces, tres elementos de un proyecto: acciones, tiempo y objetivo. Según Cohen y Martínez21 un proyecto “es la unidad mínima de asignación de recursos, que a través de un conjunto integrado de procesos y actividades pretende transformar una parcela de la realidad, disminuyendo o eliminando un déficit, o solucionando un problema”. Por su parte, un Programa es un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos y la Política es un conjunto de programas que pretenden alcanzar los mismos fines; da las orientaciones sobre qué problemas priorizar. A modo de ejemplo podemos decir que si una Política Pública pretende combatir la pobreza, un Programa acorde podría ser Programa de Nutrición Infantil Temprana y un Proyecto “reparto de leche” o “fomento del amamantamiento hasta los 2 años de edad”. Esta distinción, más allá de la cuestión académica, es fundamental para ordenar la manera en qué se abordan las políticas públicas y facilitar las estrategias de intervención y su futura implementación.

                                                            20Idem 21 Cohen, Ernesto y Martínez, Rodrigo. Ob. Cit. 

En este sentido un proyecto redactado claramente tiene más posibilidades de reducir interpretaciones ambiguas en el proceso de implementación. Así, existen ciertos requisitos que deben estar presentes en la presentación de un proyecto:

‐ Definición clara del problema que quiere atacar ‐ Identificación del objetivo general que persigue, así como la enumeración de los

objetivos específicos y su aplicación en el tiempo a través de la definición de metas posibles.

‐ El establecimiento de la población objetivo (en el caso de los proyectos citados sería los niños menores de 2 años bajo la línea de la pobreza) es el segmento de la población directamente beneficiada por el proyecto

‐ Caracterización del contexto y el territorio donde se aplica el proyecto ‐ Identificación de actores involucrados más allá de los beneficiarios directos ‐ Focalización (se refiere a la selección de criterios de la población objetiva ¿Cómo

definimos pobreza?) ‐ Establecimiento de instancias de participación: la explicitación del involucramiento

o no de organizaciones sociales o beneficiarios en la gestión del proyecto y su posterior evaluación.

‐ Definición clara de las etapas por las que transitará el proyecto ‐ Identificación explícita de un programa de acción que exponga, claramente cada

una de las actividades. ‐ Establecimiento de responsables por cada actividad y la posible relación con otros

actores estatales y no estatales ‐ Fijar instancias de coordinación con otros proyectos en el marco de un programa

compartido o de otros programas similares ‐ La asignación puntual de recursos (materiales, humanos y financieros) para cada

actividad ‐ La definición de los plazos por cada actividad ‐ Definición de un sistema de evaluación, control y monitoreo

Decíamos que el éxito de la implementación de proyectos está medido por el alcance objetivos establecidos en las etapas de formulación y diseño. Fácil es deducir que proyectos imprecisos, con objetivos redactados como declaración de principio, sin metas, sin la posibilidad de la aplicación de indicadores, sin una identificación de los actores que pueden influir (tanto positiva como negativamente), sin la clara asignación de recursos en el marco de programa de acción, entre otras cuestiones ya citadas, está condenado a promover una “implementación ciega” que se va dando con el desgaste innecesario de todo tipo de recursos y con grandes posibilidades de transitar por los caminos que decidan los operadores influyentes del terreno privilegiando sus propios valores e intereses.

‐ Implementación y correspondencia lógica con el diseño: el Enfoque de Marco Lógico (EML)

Uno de los errores más usuales que se presentan en la implementación es la inadecuada ligazón lógica entre los objetivos generales de un proyecto, objetivos específicos y las actividades que se ejecutan; si bien no es una falencia propia del proceso de implementación repercute de manera contraproducente a la hora de aplicar el programa de acción tanto en su relación con el problema que pretende atacar, como en la interacción con el contexto y la relación con los demás actores que participan de la cuestión problematizada. Entre los antídotos más efectivos, en el marco del EML, podemos señalar la Matriz del Marco Lógico, la construcción del Árbol de Problemas, los esquemas comparativos de alternativas y la Matriz de Planificación del Proyecto.

Como bien apuntan Sainz Ollero y Manuel Gómez Galán, “el EML es, actualmente, el método exigido por prácticamente todas las entidades donantes para tomar en consideración las propuestas concretas de financiación” 22 . La Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) precisa que: “el EML es una herramienta analítica para la planificación y gestión de proyectos orientada por objetivos. Constituye un método con distintos pasos que van desde la identificación hasta la formulación y su resultado final debe ser la elaboración de una matriz de planificación del proyecto”23.

En líneas generales, el EML es un método para tomar decisiones, con espíritu participativo, sencillo y secuencial que prevé la visualización de acuerdos mediante las discusiones efectuadas en cada uno de los pasos que componen su secuencia. Si bien no puede prever todas las circunstancias y casualidades que puedan surgir al momento de la implementación, dado su esfuerzo

analítico y participativo, funciona como instrumento preventivo de las diferencias, perspectivas e intereses que están comprometidos en la problemática que se busca solucionar.

El método involucra un análisis de los participantes, de los objetivos, de los problemas y de las alternativas; esos análisis inspiran la construcción de la Matriz de Marco Lógico (MML) donde se exponen los objetivos, las metas, los productos, las actividades y supuestos (situaciones que deben darse para que se logren los resultados y los objetivos, pero que no controlamos). Además de la                                                             22 Sainz Ollero, Héctor y Gómez Galán, Manuel.  El ciclo del proyecto de cooperación al desarrollo. La aplicación del marco lógico. CIDEAL. 2003 23AECI: Metodología de proyectos de cooperación para el desarrollo. Madrid. 1999 

Esquema Comparativo de Alternativas 

MML que busca reflejar el recorrido analítico del enfoque, cada etapa también se sirve de instrumentos gráficos para facilitar la visualización (Mapa de Actores, Árbol de Problemas,

Árbol de Objetivos, Esquema de Alternativas y la Matriz de Planificación del Proyecto).

En síntesis, el EML es un instrumento potente para comparar alternativas y desagregar respuestas a una serie de interrogantes de todo proyecto: a quienes va dirigido el proyecto (Población destinatarios); qué vamos a hacer (las Actividades), qué se va a lograr (los Resultados), para qué se quieren hacer (el

Objetivo), a qué contribuye el proyecto (los Objetivos Superiores), cuánto queremos lograr de cada Resultado y de los objetivos” (Indicadores y Metas) y qué condiciones externas se deben dar (los Supuestos)

En lo referente a la implementación es de suma importancia la elaboración de la Matriz de Planificación del Proyecto que “debe ser vista como el esqueleto esencial del diseño del proyecto, un documento que normalmente se incluye como anexo y que tiene la no desdeñable virtud de presentar de una manera clara y comprensible una intervención que puede ser sumamente compleja”24. Si bien es criticada por esquemática no debemos confundir flexibilidad con desorden; la MPP debe tomarse, teniendo en cuenta su carácter reduccionista, como un borrador muy útil para dar el primera paso de la ejecución de un proyecto. “Si un diseño es una primera versión de un proyecto que cabe ser revisada durante la etapa de ejecución, nada debe impedirnos que esa primera versión sea lo más precisa posible y cuente con un nivel de rigor muy elevado. Refugiarse en la necesaria flexibilidad de un proceso de desarrollo para defender documentos de proyectos poco comprensibles parecería un sarcasmo” a lo que es justo agregar que muchas veces se denostan porque el operador siente que se le resta capacidad de acción justo a él “baqueano iluminado” que conoce, como nadie, la demanda de la sociedad y la manera de responder.

                                                            24Sainz Ollero, Héctor y Gómez Galán, Manuel.  Ob. Cit. 

Árbol de Objetivos 

Ejemplo MPP 

Así, “los pasos analíticos (problemas, participantes, alternativas y objetivos), más la matriz de planificación, más la programación de actividades (calendario) y de recursos (presupuesto), más los llamados factores de viabilidad, constituyen los contenidos básicos de cualquier documento de proyecto y, dentro de todos ellos, la MPP aparece como el verdadero núcleo que articula toda la propuesta”25.

En fin, no es el objetivo del presente trabajo profundizar más en el EML pero, sin duda, representa un método muy útil para seleccionar alternativas para la resolución de problemáticas que se ajuste a los objetivos perseguidos por la Política, pero también es necesaria para establecer actividades, indicadores y responsables, como insumo para el monitoreo y la evaluación y, finalmente, para explicitar la adecuación lógica ente el diseño, recursos y las actividades que nutrirán el proceso implementador.

‐ Implementación y la importancia de un alianza técnica-política: hacia un buen sistema de control y evaluación

A modo de control, seguimiento, monitoreo y/o evaluación es necesario instalar un sistema que, en antes, en paralelo e inmediatamente después de la implementación pueda ser el reservorio de lo que funciona, de lo que se desvía, de lo que hay que desterrar, del ajuste del proyecto a los objetivos planteados, de su adecuación con la política pública que lo sostiene, como registro de las causalidades pero también de los efectos no deseados que surgen, a borbotones, y que ningún diseño puede prever de manera exacta. Más allá de esta necesidad, es cierto que el sistema de control es una instancia en donde se manifiesta, de manera más aguda, la tensión entre lo técnico y lo político, motes como “el técnico vigilante”, “el político turbio”, “el burócrata botón”, “el puntero vago” son cuestiones que profundizan la grieta de un discusión, que ha llegado a niveles culturales, entre lo que se hace y lo que “entorpece” el control y la evaluación. Lo cierto es que sin control ni monitoreo no es posible advertir desvíos de lo planificado y su ajuste a lo legal, a los recursos disponibles, a los tiempos; sin evaluación, que incluya una medición de impacto, no seremos capaces de saber si lo planificado, al implementarse, realmente viene a lo solucionar el problema que ataca. En este sentido, es un sistema que debe involucrar varias de las etapas del proceso de las políticas públicas pero que se vuelve fundamental en la etapa de implementación.

En este sentido, entendemos que la existencia de instancias de control es central para la administración pública y la calidad democrática. Tanto desde el punto de vista de la efectividad (para comprobar que realmente esté funcionando un programa o plan), de la eficiencia (para encontrar caminos menos costosos para alcanzar los objetivos), de la legitimidad (si efectivamente esas instancias de control son abiertas a la mirada de la ciudadanía, las organizaciones sociales, fundaciones, partidos de la oposición u otras instancias que apelen a la participación ciudadana) y también desde el punto de vista de la calidad democrática y su relación con el equilibrio de los poderes; así, el control, en el marco de un democracia, debe darse en diversas direcciones: al interior de un organismo, se

                                                            25Sainz Ollero, Héctor y Gómez Galán, Manuel.  Ob. Cit. 

manifiesta a través de auditorías internas (por ejemplo), horizontalmente entre mismos niveles de gobierno y verticalmente entre el Estado y la ciudadanía.

Por otra parte, nada puede crecer, adaptarse, mejorar y desprenderse de lo “malo” sino es objeto de evaluaciones de naturaleza variable. Toda relación, de pareja, laboral, comercial, familiar y un largo etcétera, lleva implícita una evaluación cotidiana cuyos resultados, en la mayoría de las veces, estalla a modo de conflicto; sin embargo, es eso lo que nos mueve a superarnos. En este sentido, consideramos que para evitar choques innecesarios, gastos superfluos, enormes pérdidas de tiempo y, en definitiva, afectaciones concretas en las comunidades donde se aplican políticas públicas que fueron evaluadas bajo la “mirada intuitiva pero genial del qué sabe”, tenemos que abandonar la idea estúpida de que no necesitamos que nos evalúen. Muchas políticas públicas hubieran quedado sin efecto con un mínimo examen de viabilidad; otras no replicarían, caprichosas y obsesivas, los mismos errores si hubieran sido sometidas a evaluaciones posteriores. Evaluar es corregir el camino, es re-encauzar la única razón de ser de la cosa pública: mejorar la calidad de vida de la comunidad.

‐ El control

Siguiendo el texto de Córtazar26, y la importancia de involucrar el “control de gestión” en el marco de la implementación, el control implica un “conjunto de actividades y rutinas mediante las cuales los gerentes mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la perspectiva estratégica que orienta a la organización o si la estrategia cambia, que respondan a la nueva perspectiva estratégica”. Esta visión dinámica y valorativa de la figura del control trasciende la definición clásica del control de los proyectos como el mero examen del cumplimiento de las actividades del programa, en relación a lo planificado inicialmente.

La visión amplia del control “además de la revisión del cumplimiento de las actividades incluye un análisis prospectivo que permite visualizar si el cumplimiento de las actividades permitirá lograr los Resultados del programa y por otra parte, un análisis de las oportunidades que existen para ampliar el grado de valor público del programa”, así implica un análisis de la gestión y su relación con los objetivos y actividades del proyecto. En este marco, el sujeto de control va más allá del rol de monitor; implica una visión subjetiva, integral y profesional capaz de identificar que las acciones, más allá de que adscriban en lo planificado, responden al objetivo de los proyectos. Pero no podemos dejar de advertir que esto no invalida la necesidad de monitorear, registrar y procesar las acciones del momento de ejecución de los proyectos. Cada dato, conducta, acuerdo o negociación que se mantiene en la “opacidad necesaria del saber hermético del político de calle” implica un análisis incompleto ya que, muchas veces, el éxito o fracaso de los proyectos responde a decisiones que se acordaron, como les gusta decir a los políticos de raza, “entre gallos y medianoche”. Como bien explica Cortázar “los conocimientos y habilidades interiorizadas por los individuos son las que permiten la ejecución fluida de la secuencia de acciones en que –como hemos visto- consiste una rutina. En la medida en que las habilidades se basan en conocimientos tácitos, no son fáciles de transmitir ni de reproducir”27. Por esto es central el

                                                            26 Cortázar, Juan. Ob. Cit. 27Cortázar, Juan. Ob. Cit. 

monitoreo, durante la implementación del proyecto, para la construcción paulatina de una memoria organizacional ya que “durante el ejercicio iterativo de las rutinas operativas los operadores las adaptan progresivamente: las “reparan” si es que producen resultados no deseados, expanden su aplicación si es que consideran que abren nuevas oportunidades valiosas o las “fuerzan si es que creen que no llegan a producir los resultados esperados”28.

Esto quiere decir que no se trata solamente de alinear la actividad operativa con la perspectiva estratégica existente, sino también de mantenerla abierta a los cambios que la creación de valor exija. La cuestión no está en implementar un régimen policíaco que profundice la brecha entre el político y el técnico sino en tomar la decisión, que depende de una fuerte voluntad política, de acompañar – desde lo técnico – las decisiones de los operadores de los proyectos.

Esa decisión política debe sostener, con firmeza, el diseño y la implementación de un plan de monitoreo y control que implica responder a los siguientes interrogantes: ¿Quiénes son los destinatarios de la información que proporciona el monitoreo?; ¿Qué información requieren dichos destinatarios?; ¿Qué indicadores se deben considerar?; ¿Qué instrumentos hay que utilizar?; ¿Con qué periodicidad?; ¿Qué nivel de precisión es requerido?; ¿Cuáles y cuántas unidades hay que observar cada vez (actores, beneficiarios, ejecutores)?; ¿Qué tipo de informes se requieren?; ¿Cómo se deben procesar los datos?29

En esta línea, Simons advierte que debe existir un sistema de control que se corresponda a cuatro tipos de acciones que, desde una visión estratégica, deben ejercer los responsables directos de su ejecución “promover la búsqueda de nuevas oportunidades, evitar que dicha búsqueda se disperse en áreas poco prometedoras o riesgosas, promover la obtención de los objetivos y resultados trazados y, finalmente, estimular la emergencia de nuevas estrategias”30. El sistema de control propuesto por Simons, inspirado en la idea de gerencia pública, incluye cuatro subsistemas que fomentan la flexibilización de las estrategias: un sistema de creencias para establecer e identificar los valores centrales aportan intención y

dirección al conjunto de la organización; un sistema de limitantes sobre aquellas conductas que no se orientan por los valores de la organización y debilitan el compromiso de sus miembros; un sistema de control diagnóstico que se concentra en la identificación de errores y desvíos, los que a su vez conducen a corregir las rutinas y procesos operativos, herramientas como el “cuadro de mando

integral” permiten a los responsables

                                                            28 Feldman, Martha S. Organizational Routines as a Source of Continuous Change, en: Organization Science, Vol. 11. 2000 29 Cohen, Ernesto y Martínez, Rodrigo. Ob. Cit. 30Simons, Robert.  Levers of Control. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategical Renewal. Boston, Massachussets: Harvard Business SchoolPress. 1995 

Ejemplo de Cuadro de Mando Integral utilizado por empresas

tener una visión global de las variables críticas de desempeño, identificar desvíos y activar la retroalimentación correctiva; finalmente, es necesario contrapesar la retroalimentación negativa efectuada a través del control diagnóstico con un sistema de control interactivo mediante el cual la organización es sensible a la emergencia de nuevas estrategias; la investigación, el cuestionamiento de las rutinas existentes, la experimentación y el aprendizaje organizacional corresponden a este tipo de mecanismos. Claro está que debemos tener en cuenta que estas iniciativas, muy útiles en el ámbito privado, son relativas en el mundo público que implica una interacción entre los operadores, ciudadanos, usuarios, políticos y autoridades electas.

En el marco de esa complejidad de interacción, es necesaria la utilización sistemática de herramientas simples que vayan dando cuenta de las problemáticas que surjan en la implementación. Un ejemplo de esto es el informe de avance que debe ser claro, preciso, contundente y evitar una redacción densa e interminable. Debe registrar cuestiones sustantivas, no debe ser ni demasiado pedagógica ni tan indescifrable; debe perseguir el objetivo de actuar rápidamente en corregir desviaciones o aprovechar oportunidades no previstas. También pueden utilizarse tablas, organizar reuniones periódicas, gráficos y mapas que ilustren el avance de las metas, del presupuesto ejecutado, de los recursos comprometidos, del cumplimiento efectivo de las actividades previstas, una proyección de resultados y de la aparición de imprevistos que pueden tanto conspirar como ser oportunidades de redefinición del proyecto.

‐ La evaluación

De la variedad interminable de definiciones sobre evaluación, y su importancia para la implementación de proyectos, Bustela es la más realista al afirmar que “se define, en su acepción más simple, como la recopilación y análisis sistemático de información que nos permite emitir juicios –también sistemáticos– sobre el mérito y el valor del programa evaluado. Sin embargo, la evaluación no se hace en abstracto sino con una intención clara de mejorar los programas y políticas evaluadas, rendir cuentas y responsabilidades y/o imaginar acciones futuras. Es decir, la información que se pretende arroje la evaluación tiene vocación de ser utilizada para dichas funciones”31. En este sentido, una evaluación – según su uso – puede perseguir tres objetivos: perfeccionar un proyecto, rendir cuentas e iluminar acciones futuras. En este sentido, a diferencia del monitoreo o del seguimiento, la evaluación “no sólo analiza, sino que también juzga globalmente, centrándose no sólo en el proceso de ejecución de las acciones, sino también en su diseño y en sus resultados, pudiendo ser, además, una actividad interna o externa”32 . Dicho en otras palabras, la evaluación gira en torno a tres interrogantes: ¿estamos haciendo lo correcto?; ¿estamos haciéndolo bien?; ¿existen mejores formas de alcanzar los resultados?33Esto nos lleva a analizar los distintos tipos de evaluación posible en el marco del diseño e implementación de los proyectos públicos.

                                                            31 Bustelo Ruesta, María, “¿Qué tiene de específico la metodología de la evaluación?” en Bañón, Rafael, La evaluación de de la acción y de las políticas públicas, Díaz de Santos, Madrid, 2003. 32Bustelo Ruesta, María. Op. Cit. 33Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG), Normas de evaluación en el sistema de las Naciones Unidas, 2005. 

Según el momento en el que se desarrolla el proceso evaluativo, suele plantearse que existen tres tipos de evaluación: Previa o Ex ante; Concurrente (durante el proceso de implementación) y Posterior o Ex post.

La evaluación previa busca poner en tela de juicio proyectos todavía no aprobados. La palabra clave es la viabilidad o no del proyecto en sus diferentes dimensiones: técnica (coherencia interna), jurídica o legal (análisis de normativa), política (análisis de poder y su relación con los recursos disponibles), económica (cuánto cuesta el proyecto), ambiental (un análisis del impacto que producirá), cultural (los impactos que generará en la idiosincrasia de la comunidad) e institucional (profesionalidad del equipo, disponibilidad de recursos humanos).

La evaluación concurrente se da en el momento de la implementación y está íntimamente ligada con el sistema de control; como tareas propias de una evaluación podemos decir que incluye el análisis del cumplimiento de los objetivos y proyecciones a futuro, los cuales suelen ser preguntas clave de una evaluación que se desarrolla “durante” la realización de las actividades.

La evaluación posterior es muy importante a fin de conocer el real impacto realizado por el proyecto. A diferencia de la evaluación ex-ante, en que se trabaja con objetivos y metas a alcanzar según las estimaciones existentes, en la ex-post se utilizan los datos reales, medidos en el proyecto.

Más allá de tipologías, no debemos pasar por alto que, como subraya Hintze, “evaluar un proyecto implica asumir una posición, tomar partidos respecto de lo que adecuado o inadecuado: hacer público (al nivel que sea) un juicio de valor; la evaluación instala una reflexión sobre lo que está bien o está mal, sobre lo que debe cambiar o mantenerse, lo necesario y lo innecesario; instala un campo de disputa – legítimo- por el sentido de las acciones a seguir”34. Podemos fácilmente imaginar que la evaluación no es una mera herramienta de los técnicos, es una clara decisión política, un posicionamiento, fundamentado en datos, sobre cómo “enderezar” una línea de acción. Así, como decíamos antes, es una instancia que requiere una vocación política clara que apunte a “amigar” al técnico del político: todo funcionario o responsable de programa o proyecto que abandone al técnico evaluador a la soledad gris de su saber lo deja expuesto ante las garras baqueanas del operador de terreno; pero también es importante multiplicar y concientizar la idea de que el operador no evaluado también es arrojado a la pista leonina de la “demanda múltiple de la sociedad”.

Ningún sistema de control o evaluación es perfecto y adaptable para toda organización pero no por eso deja de ser una instancia fundamental para evitar desvíos de las objetivos, del diseño, para evitar gastos innecesario, parálisis o, en el peor de los casos, el fracaso total de una iniciativa a priori bien intencionada porque "el hombre es bueno pero si se lo vigila es mejor"

                                                            34Hintze, Susana, La evaluación de las políticas sociales en la Argentina en Andrenacci, Luciano (comp), Problemas de política social en argentina contemporánea, Prometeo, Buenos Aires, 2005. 

‐ Implementación, participación y transparencia: agregándole pesas al brazo ciudadano de la balanza pública

Una de las cuestiones más importantes, quizás con mejor publicidad y prestigio, es la participación ciudadana o la manera que el individuo, en soledad o en el marco de una organización, puede incidir en la hechura de la cosa pública.

En la instancia de la implementación hay una interacción concreta y diaria con el ciudadano: visto, por un lado, como usuario de los servicios y productos que resulten de la implementación de proyectos pero también como un actor clave, sobre todo en la esfera de lo local, que interactúa con otros actores no estatales y con el Estado en el marco de un sistema político que puede fomentar una mayor participación o, por el contrario, limitarla.

Cuantos más actores no estatales participen mayor será la legitimidad de ejercicio del proyecto, más posibilidades habrá de potenciar la transparencia de los actos de gobierno y menor distancia habrá, en términos de equilibrio de poder, entre Estado y ciudadanía. Sin embargo, estamos ante una decisión delicada: cuando, hasta dónde y por qué de la apertura del juego a la ciudadanía. La transparencia, la legitimidad y la democratización del poder del Estado tienen un other side que estalla a modo de parálisis, explotación de intereses particulares y conflicto social en el momento de implementar proyectos y, insisto, sobre todo en la escala local.

Generalmente, los decisores políticos que bajo la consigna “estamos para trabajar con el vecino” en etapas de campaña, agendización o adopción de rumbo también buscan, en el momento de la implementación, que aquellos actores identificados como socios en la retórica “molesten” lo menos posible y, finalmente, la incidencia depende más del poder de extorsión que tengan los actores de la sociedad civil que de un concreto fomento de la participación por parte del Estado. De todos modos, la apertura lejos de ser un gesto de gobierno es un derecho adquirido por la ciudadanía que se manifiesta en la legalización de un sinfín de instancias y herramientas participativas. La clave está en contener la demanda y abrir canales de participación que expliciten, claramente, hasta dónde puede llegar e identificar en qué instancias sería contraproducente, para todos, una apertura mayor. No hay nada peor para una comunidad que generar una expectativa de incidencia, alianza y apertura de lo público en la retórica que se contradice con ninguneos, silencios y hasta represión en el momento de la implementación: un escenario de conflicto que pesa, sobre todo, en el hombro de los responsables de la ejecución y de los operadores del proyecto.

Como decíamos antes, existe una serie de problema que se dan, en la implementación, en la interacción entre actores: la incertidumbre, la ambigüedad y el conflicto estratégico de intereses. Un buen sistema de participación implica reducir la incertidumbre (a modo de mayor información de las cuestiones públicas que potencie la transparencia), paliar la ambigüedad (identificando los enfoques desde donde se interpreta esa información) e incorporando la visión estratégica de los actores en un mapa que ilustre, de acuerdo al proyecto, afinidades, beneficiarios, perjuicios, alianzas potenciales para avanza en el qué hacer, estratégicamente, con cada actor identificado. En fin, son muchas las ventajas de la participación ciudadana más allá del momento electoral pero también necesita de una comunicación clara de hasta dónde puede llegar para evitar que los problemas de la interacción lejos de solucionarse se profundicen multiplicando, aún más, la desconfianza, la

apatía y el conflicto social. Hay que buscar un punto de encuentro entre el recelo del gestor de abrir el juego, y perder poder, y la insistencia de los actores no estatales en privilegiar sus intereses bajo el convencimiento, siempre desmedido, de que mejorarán la vida de todos.

Así, "no sólo se trata de enfrentar la estrechez y limitaciones de la democracia representativa, sino también de superar dos viejos 'vicios' de la pseudo-participación vernácula: el consejismo puro, aquel proceso no reglado en el que los más hábiles y activos tienen ventaja (la de la demagogia y verborragia política tradicional de los punteros barriales, acostumbrados a manejar asambleas...), y la del populismo tradicional, meramente consultivo, en el cual la participación resulta un simple elemento de conocimiento e información para que el ejecutivo tome las decisiones que le parezcan más convenientes35”

“Participar” implica ser parte de algo, implica compartir, pero su definición no deja en claro ¿en calidad de qué participo? ¿En qué etapa del proceso de gestión participo? ¿A través de qué mecanismos? Por eso, se vuelve fundamental identificar el espectro de alternativas de experiencias participativas que podrían ir desde un extremo de “autogestión”, al otro de la mera instancia consultiva.

Bomparolo36 identifica una serie de interrogantes que debe enmarca toda decisión política sobre cómo encarar la participación de los actores no estatales:

‐ ¿Cuál es el sentido último de la promoción de la participación ciudadana? (definir con precisión la 'calidad de los contenidos' que encierra la participación y no solamente la forma de su envase)

‐ ¿Es siempre posible iniciar procesos de generación de la participación ciudadana? (aquí pretendemos establecer hasta donde es viable, política, técnica y económicamente la ampliación de la participación)

‐ ¿Quiénes representan a los colectivos involucrados en los procesos participativos? ‐ ¿Cuál es la capacidad de los ciudadanos y ciudadanas que participan en los

procesos de toma de decisiones, para analizar los problemas en cuestión y proponer alternativas 'propias' de solución?

‐ ¿Para qué tipo de decisiones o procesos se convoca a las personas a participar? ‐ ¿En qué instancia del proceso de gestación y aplicación de decisiones públicas se

involucra a los interesados? ‐ ¿Hasta dónde es lícito, prudente, necesario, y 'eficiente' generar procesos de

consulta y participación social? (cuál es su límite técnico) ‐ ¿En qué medida se tienen en cuenta los deseos y propuestas de la ciudadanía

convocada a la participación? (es vinculante o no)

Estas preguntas persisten a lo largo de todo el proceso de políticas públicas y en lo referente a la implementación de los proyectos también se vuelven fundamentales. La claridad de

                                                            35 Genro, Tarso & De Souza , Ubiratan, Presupuesto Participativo. La experiencia de Porto Alegre, EUDEBA, Buenos Aires, Argentina. 1998 36 Bombarolo, Félix. El fortalecimiento de la participación ciudadana frente a los retos de la desigualdad social Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales, Bernal, 2002. 

estas respuestas nos lleva a un marco de reglas de juegos que son claves para evitar malos entendidos.

En lo que se refiere a los niveles de participación en el momento de la implementación la participación puede ser en forma de consulta (o buscar un respuesta colectiva al interrogante de cómo implementar), de cogestión (o la alianza entre actores estatales y no estatales para implementar un proyecto de manera conjunta), de evaluación (muy ligado con el punto anterior tiene que ver con la satisfacción o no del ciudadano en tanto usuario de un servicio público, también puede referirse a un análisis del impacto) y hasta de autogestión (el Estado busca directamente delegar la ejecución de un programa en mano de actores no estatales). Así, existen distintas herramientas e instrumentos de acuerdo a cada nivel de participación: Audiencia Pública, Presupuesto Participativo, Iniciativa Popular, Revocatoria de Mandatos, Consulta Popular, Planificación Estratégica Participativa, Evaluación Participativa, Espacios mixtos de Cogestión, Instancias consultivas, Canales electrónicos de consulta, entre otros.

Le decisión de cómo abordar la participación no es unívoca para todos los proyectos pero debe ser clara, transparente y pública de entrada para evitar confusiones, incertidumbre y decepciones como resultados de un optimismo desmedido. Cada proyecto tiene su propia naturaleza y exige un encare distinto en relación a la apertura de la participación pero, insisto, es una decisión que se tiene que tomar previamente a la implementación para reducir la incertidumbre y decidir cómo enfrentar, estratégicamente, la relación con cada actor involucrado.

‐ Implementación coordinada: eficiencia, confianza y ahorro de recursos

Uno de los problemas más frecuentes que los operadores encuentran a la hora de implementar y en interacción con otros operadores – de diversos niveles y programas – es la existencia de una multiplicidad de proyectos que atacan al mismo problema, muchas veces desde diferentes enfoques y otras desde la misma perspectiva pero con un origen de fondos distinto lo que implica duplicación de esfuerzos, gastos y, para colmo, la recreación de un espacio de competencia que no hace sino retrasar la solución de los problemas de la comunidad.

La coordinación tiene muchos puntos en común con la participación porque implica una relación entre organizaciones que, previa o formalmente, no existía antes de tomar la decisión de articular. Tiene en común también el recelo de delegar parte del poder decisional de una organización o grupo; mayoritariamente, la idea de difundir poder que se da en una coordinación es vista como un gesto de debilidad, como la incapacidad de resolver una problemática que, en teoría, persiste en nuestra área de influencia.

No obstante, la idea de articular esfuerzos está todavía menos desarrollada que la cuestión de abrir el juego a través de instancias participativas. Persiste en el imaginario la idea que abrir espacios de participación parece no tener una influencia directa en la adopción final de una decisión concreta; en la mayoría de los casos, abrir el juego significa poner paños fríos al tiempo que legitimamos una decisión final pensada con anticipación y no por futurismo sino porque la organización convocante lo hace a sabiendas que podrá manipular el resultado final a su favor.

Pero la idea de coordinación, más allá de su gradación entre integración y reconocimiento, aparenta tener un mayor grado de seriedad institucional ya que involucra una relación más horizontal. Ese recelo mina directamente la posibilidad de afrontar en conjunto políticas que, necesariamente, encontrarían un cauce más efectivo y eficiente a través de esfuerzos mancomunados.

Para que la decisión sea estratégica desde el punto de vista de objetivos en común, complementarios o sinérgicos deben pasar algunos filtros que vician la gestión política: la cuestión partidaria (¿la organización o el nivel de gobierno a comprometer es afín o es de la oposición?), la cuestión de cartel (¿quién se llevará los laureles?), la cuestión burocrática (¿la articulación es capaz de lograr flexibilizar algunas prácticas presenten en la cultura organizacional?), la cuestión recursiva (¿somos capaces de pagar los costos de la articulación tanto desde el punto de vista financiero como los relacionados con el involucramiento de nuestros recursos humanos), la cuestión orside (que implica saber qué actitud tomarán los actores que quedaron fuera de juego en la articulación); peor aún, cuando se avanza estratégicamente hacia una coordinación desde las esferas directivas muchos de esos vicios vuelven a aparecer en las segundas y terceras líneas de las instituciones involucradas.

La coordinación, en el nivel que cada caso amerite, solucionaría muchos de los problemas que se dan al nivel local en y multiplicaría su importancia para lograr salir de la, muchas veces, aparente insolubilidad de la gestión local. Cada decisión debe estar complementada por esas preguntas filtro, que por estar más ligadas al relapolitik no dejan de ser estratégicas, para evitar que un iniciativa que busca minimizar esfuerzos y aumentar posibilidades concretas de solucionar problemáticas, no caiga en el típico abismo de las buenas intenciones que no hace sino desprestigiar al método colaborativo o cooperativo cómo si los métodos tuvieran la culpa de nuestros pecados.

‐ ¿Neopatrimonialismo, Burocracia, Gerencia o Gobernanza? Aunar esfuerzos:

esquivando charcos entre la prepotencia punteril, la rigidez burocrática y la soberbia académica

Hasta aquí hemos intentado, desde un enfoque integral del proceso de las políticas públicas, dilucidar las múltiples complicaciones que se le presentan al operador de la gestión pública.

En este marco, abordamos problemas propios del proceso implementador que se da en la interacción entre actores y la importancia de encontrar ciertos patrones o reglas, a modo de rutinas, que sepan ordenar el marco de acción y hacer de la ejecución de los proyectos un aventura menos engorrosa. Después pasamos a ver las cuestiones que necesitamos afinar, en otras etapas del proceso, pero con el objetivo de facilitar la implementación.

En primer lugar, apuntamos a la importancia de la claridad en la redacción del proyecto que pese a ser una obviedad muchas veces se presta a confusiones y dobles lecturas que todavía complican más la interacción con la realidad problemática de una comunidad.

Seguidamente, analizamos la correspondencia lógica que debe tener el proyecto y sus objetivos, la adopción de la alternativa a aplicar, el plan de acción y las actividades imaginadas para tratar de adelantarnos en la problemática propia de la implementación.

Además, observamos como un buen sistema de control y evaluación a través de una alianza técnico - política que evite profundizar la tensión histórica entre academia y calle, es más que necesario para servir de registro, memoria y la posibilidad de monitorear y controlar la marcha del proyecto durante la implementación.

Por otra parte, explicamos cómo la incorporación de actores no estatales contribuye a un equilibrio de poder aunque sin dejar de advertir la importancia en la claridad de cómo debe darse esa apertura a la ciudadanía.

Finalmente, vimos la necesidad de fomentar una cultura de la coordinación para evitar duplicaciones, esfuerzos innecesarios y el despilfarro de recursos.

Transversal e implícitamente, todo análisis de políticas públicas tiene una inspiración en algún modelo de gestión en particular. Si bien se podría identificar que el presente estudio se adscribe en el modelo gerencial dado el rol trascendental que le otorgamos a la estrategia, el registro, la innovación, la flexibilidad, la identificación de rutinas y las limitaciones, a modo de sistema de control, que se le imponen a los gestores de terreno que, un poco despectivamente, señalamos como baqueanos, creemos que la mirada gerencial es insuficiente para lograr involucrar ciertas cuestiones idiosincráticas que podrían, fácilmente, conspirar contra cualquier buena intención implementadora; en este sentido, entendemos que debemos abandonar la tensión entre técnicos (identificados con el modelo burocráticos) y punteros políticos (más ligados al neo-patrimonialismo) a la vez que es también de vital importancia tener presente la visión sistémica de la gobernanza que, aunque puede pecar de ingenua, reconoce la influencia de todos los actores de una comunidad más allá de los roles, jerarquías y pirámide de poder.

Ese ¿qué hacer? necesita de técnicos muy comprometidos con los objetivos políticos y políticos muy identificados con las cuestiones técnicas del proyecto. Sin unos u otros el proyecto es una cáscara vacía ajena de toda realidad o es el lento transitar el terreno de la posibilidad barrosa.

Detrás de todo esto debe existir una voluntad política, decidida y firme, que sepa ser la que conduzca la implementación de las políticas públicas hacia una instancia más flexible, predecible, innovadora y que, en definitiva, mejore la calidad de vida de las personas.

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