ÖFFENTLICHE WAHLEN IM INTERNET: EIN VERGLEICH ZWISCHEN

DER SCHWEIZ UND ÖSTERREICH

Nadja Braun1, Alexander Prosser, Robert Krimmer2

In Zeiten, in denen die Wahlbeteiligung in den meisten westlichen Demokratien sinkt, finden

weltweit Pilotversuche mit dem Ziel statt, den Wählern den Gang in das Wahllokal zu

ersparen und als Alternative die Wahl über das Internet rechtsgültig und sicher zu

ermöglichen. Dabei müssen neben der Einhaltung der vorherrschenden gesetzlichen

Grundlagen, auch die politischen Traditionen und die gesellschaftlichen Verhältnisse

berücksichtigt werden.

Diese Verhältnisse unterscheiden sich in den Ländern, die sich mit E-Voting befassen zum

Teil fundamental. Dies gilt auch für die beiden Nachbarländer Schweiz und Österreich. Die

Rahmenbedingungen in diesen beiden Ländern weisen spezifische Eigenheiten auf, die bei der

Erarbeitung einer e-Voting Lösung und bei der Durchführung von Tests berücksichtigt

werden müssen.

Der folgende Beitrag stellt die unterschiedliche Ausgangslage in drei Bereichen dar: sozio-

politisches Umfeld, rechtliche Rahmenbedingungen und Voraussetzungen in der technischen

Infrastruktur.

1. Einleitung

Im Allgemeinen kann man unter dem Begriff e-Voting die Verwendung von elektronischen Hilfsmitteln für die Durchführung einer Wahl oder Abstimmung sowie die Unterzeichnung von Initiativen und Referendumsbegehren verstehen. Dabei können drei Prozesse identifiziert werden:

- die Wähleridentifizierung 1 Schweizerische Bundeskanzlei, Hallwylstrasse 15, CH-3003 Bern, nadja.braun@bk.admin.ch 2 Abteilung Produktionsmanagement, Wirtschaftsuniversität Wien, Pappenheimgasse 35/5, A-1200 Wien, {alexander.prosser, robert.krimmer}@wu-wien.ac.at; Die Arbeit von Krimmer wurde vom Jubiläumsfonds der Stadt Wien gefördert.

- die Stimmabgabe und - die Stimmauszählung.

Während die Anwendung von e-Voting bei der Auszählung vor allem Vorteile für die Administration hat, ergeben sich aus der Verwendung bei den ersten zwei Prozessen grundlegend neue Möglichkeiten im Bereich der Distanzwahl. Im Folgenden beziehen sich die Ausführungen zu e-Voting immer auf eine elektronische Stimmabgabe an einem vom Wähler selbst bestimmten Ort ausserhalb des Wahllokals (im englischen Sprachraum als sog. Remote Internet Voting bezeichnet).

2. Sozio-politisches Umfeld

In Demokratien geht das Recht des Staates vom Bürger aus. Daher gehört die Entscheidungsfindung durch die Bürger des Staates und damit die Partizipation an politischen Prozessen zu den wichtigsten Grundbausteinen. Die institutionalisierte Form dieser Bürgerbeteiligung ist die Ausübung der politischen Rechte. Diese Ausübung geschieht in einem spezifischen gesellschaftlichen Kontext, der heute durch die Verfügbarkeit der Informationstechnologie geprägt ist. Wie weit sich der Staat an diesem Kontext orientiert, hängt vom Selbstverständnis des Staates ab. Die Höhe der Bereitschaft der Bürger an den politischen Prozessen teilzunehmen, lässt sich an der Wahl- oder Stimmbeteiligung sowie am Modus der Stimmabgabe (im Wahllokal oder auf Distanz) ablesen. In beiden Ländern lässt sich eine Verlagerung von der Stimmabgabe im Wahllokal zur brieflichen Stimmabgabe erkennen, wo beide Varianten zur Verfügung stehen. [1] Die briefliche Stimmabgabe hat den Vorteil der zeitlichen und örtlichen Flexibilität. E-Voting erscheint in dieser Hinsicht als nächster logischer Schritt, der die zeitliche und örtliche Unabhängigkeit noch erweitert. Zudem gibt e-Voting dem Staat die Möglichkeit, bestimmte Zielgruppen anzusprechen, die mit der brieflichen Stimmabgabe nicht erreicht werden können. 2.1. Das Umfeld in Österreich In Österreich ist die Wahlbeteiligung bei National-, Landes- und Gemeinderatswahlen traditionell hoch (vgl. dazu Abb. 1). Sieht man diese als Gradmesser wie hoch die Bereitschaft der Bürger ist, an den politischen Prozessen teilzunehmen. Dadurch werden Reformbestrebungen im Bereich des Wahlrechts nicht gefördert. So gab es in der jüngeren Vergangenheit außer kleinen Verfahrensanpassungen nur zwei bedeutende Reformen (Reduktion der Wahlkreise 1970 / Einführung der Briefwahl für Auslandsösterreicher 1992).

Wahlbeteiligung bei Nationalratswahlenin Österreich von 1945 - 2002

0

20

40

60

80

100

Jahr

Proz

ent

Beteiligung % 94,3 96,8 95,9 96,0 94,2 93,8 93,8 91,8 92,4 92,9 92,9 92,6 90,5 90,5 91,9 85,9 80,4 84,3

1945 1949 1953 1956 1959 1962 1966 1970 1971 1975 1979 1983 1986 1990 1994 1995 1999 2002

Abbildung 1: Wahlbeteiligung bei Nationalratswahlen von 1945-2002 [2]

Bis heute konnte man sich in Österreich nicht zu einer Einführung der Briefwahl für Inlandsösterreicher durchringen, da dies nur von den Teilen des Parteien unterstützt wird. Andere Teile hingegen befürwortet eine Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre und lehnen die Distanzwahl im Allgemeinen ab. Diese zurückhaltende Einstellung findet sich auch in den Strategien zur Informationsgesellschaft. So zum Beispiel im Bericht zur österreichischen „Informationsgesellschaft“ von 1997, der vom Bundeskanzleramt in Auftrag gegeben wurde [3]. In diesem wurde ein ambitioniertes Programm dargelegt, wie Österreich in das 3. Jahrtausend geführt werden sollte. Dies war die erste relevante Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT)-Strategie, die zentral organisiert und koordiniert wurde. Es wurde dabei eine breite Palette an wichtigen Themen diskutiert, wie e-Business, e-Government und eben auch die e-Demokratie. Darin wurde die Position vertreten, dass solange nicht völlige Sicherheit bei elektronischen Wahlen gewährleistet werden könne, e-Voting nicht einsatzfähig sei. Während sich also im Bereich des Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung keine Reformnotwendigkeit bei den Wahlverfahren aus Sicht der Verwaltung und der Politiker ergibt, findet sich in den Interessensvertretungen eine ganz andere Handlungsbereitschaft. Diese Interessensvertretungen sind Teil der österreichischen Sozialpartnerschaft, einer Struktur von öffentlich-rechtlichen Körperschaften, in denen Interessen von Personen mit gleichen „persönlichen Merkmalen oder Eigenschaften mit gleichen wirtschaftlichen oder politischen Zielen“ vertreten werden. [4] Wesentliche Merkmale dieser Kammern sind die Zwangsmitgliedschaft, gewählte politisch agierende Funktionäre und regelmäßige Wahlen alle zwei bis fünf Jahre. Die politisch, gesellschaftlich und wirtschaftlich stabile Zeit in Österreich nach dem zweiten Weltkrieg wird vor allem dieser Einrichtung zugeschrieben. Nimmt man auch hier wieder die Wahlbeteiligung als Gradmesser für die Wahrnehmung der politischen Rechte der Mitglieder, so zeigt sich, dass das Interesse der Mitglieder nur sehr gering und das Wahlrecht nur von einem Bruchteil der Wahlberechtigten wahrgenommen wird. [5]

Die Wahlbeteiligung bei Hochschülerschaftswahlenin Österreich von 1946 - 2001

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Jahr

Proz

ent

Beteiligung % 77,0 66,0 59,0 61,4 62,0 65,0 65,0 68,0 70,0 64,0 53,0 33,0 36,6 36,3 29,8 34,7 30,1 30,6 30,4 29,3 27,6 27,5 28,5

1946 1948 1949 1955 1957 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1974 1975 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Abbildung 2: Die Wahlbeteiligung bei Hochschülerschaftswahlen von 1946 bis 2001 [6]

Diese niedrige Partizipation wird vor allem mit dem Argument begründet, dass der Weg zur Wahlbehörde für die Mitglieder zu anstrengend ist, weil die Wahlen zumeist an Werktagen stattfinden und somit ein Entfernen vom Arbeitsplatz notwendig wäre. Die Interessensvertretungen wurden daraufhin selbst initiativ und die Wirtschaftskammer und die Hochschülerschaft regten 2001 eine Gesetzesänderung für die jeweilige Organisation an, in der e-Voting als Variante vorgesehen wurde. Der Nationalrat, der diese Regelungen [7, 8] beschloss, hat sehr strenge Vorschriften für die Anwendung von e-Voting vorgesehen. Im Gegensatz zur Schweiz, wo die Initiative zur elektronischen Stimmabgabe von der höchsten Ebene, der Regierung selbst, gekommen ist, kam die Initiative in Österreich von einzelnen kleineren Gruppen, die stärker mit Probleme der Partizipation geprägt sind. Wenn die Versuche dort erfolgreich sind, dann soll überlegt werden, ob auch bei Wahlen zum National-, Landes- oder Gemeinderat e-Voting zum Einsatz kommen soll.

2.2. Das Umfeld in der Schweiz

Der schweizerische Staat versteht sich als Erbringer von Dienstleistungen gegenüber dem Bürger. Dieses Selbstverständnis stellt eine wichtige Motivation zur Prüfung der Einführung von e-Voting dar. Die Behörden sehen es als eine ihrer Aufgaben an, den Bürgerinnen und Bürgern diejenigen Mittel zur Stimmabgabe zur Verfügung zu stellen, die sie im täglichen Leben benutzen. [9] In der Schweiz findet denn auch eine politische Diskussion des Themas e-Voting statt. Verschiedene parlamentarische Vorstöße haben den Bundesrat in den letzten Jahren aufgefordert, zu prüfen, ob und wie in der Schweiz die direkte Demokratie durch die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien gestärkt werden kann. Dabei wurde vom Bundesrat gefordert, die Umsetzungsschritte für die Ausübung demokratischer Rechte auf elektronischem Weg zu beschleunigen [10] sowie allfällige Versuche zu e-Voting durchzuführen und eine entsprechende Diskussion zu veranlassen. [11, 12] Dies mit der Begründung, dass ein Land mit einem direktdemokratischen System sich proaktiv mit den verschiedenen Aspekten dieser Thematik beschäftigen solle.

Im Januar 2002 hat der Bundesrat dem Parlament [13, 14] einen Bericht vorgelegt, in welchem die Machbarkeit von e-Voting in der Schweiz untersucht wird.[15]3 Neben der Prüfung von verschiedenen technischen Varianten zur Gewährleistung der Anforderungen an die Sicherheit auf Konzeptebene, werden die Möglichkeiten eines virtuellen Stimmregisters abgeklärt und erste Kostenabschätzungen getätigt. Der Bericht kommt zum Schluss, dass die Einführung des e-Votings hohe Anforderungen an die Sicherheit stellt, einen gewissen Preis hat und die Vertretbarkeit von der konkreten Ausgestaltung des Systems abhängt. Man ist sich also durchaus bewusst, dass e-Voting kein einfach einzuführendes System ist. Umso schwerer müssen deshalb die Gründe für e-Voting wiegen. Diese werden in der Schweiz vor allem in der Erleichterung der Stimmabgabe für diejenigen Personen gesehen, die heute benachteiligt sind. [16] So erleichtert e-Voting körperlich behinderten Personen die Stimmabgabe (mit e-Voting könnten Sehbehinderte zum ersten Mal ihre Stimmunterlagen selbst ausfüllen). Zudem können Auslandschweizerinnen und -schweizer bis heute wegen der verzögerten postalischen Zustellung der Abstimmungsunterlagen nur lückenweise am demokratischen Prozess teilnehmen. E-Voting würde ihnen eine umfassende Partizipation ermöglichen. Ein vielfach angeführter Vorteil von e-Voting ist die Steigerung der Partizipation an Wahlen und Abstimmungen. Die Einführung und die in vielen Kantonen intensive Nutzung der brieflichen Stimmabgabe zeigen, dass die Vereinfachung der Stimmabgabe tatsächlich zu einer Partizipationssteigerung führen kann. Expertengutachten kommen aber zu unterschiedlichen Schlüssen bezüglich des Einflusses von e-Voting auf die Wahlbeteiligung. [17, 18] Die einzige Möglichkeit, diesbezüglich aussagekräftige Informationen zu ermitteln, besteht in der Durchführung von rechtsgültigen Versuchen und deren wissenschaftlichen Auswertung. Das Parlament hat bei der Diskussion der Novellierung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte deshalb gefordert, dass die in der Schweiz durchgeführten Pilotprojekte zu e-Voting wissenschaftlich zu begleiten und insbesondere die Auswirkungen auf die Stimmbeteiligung und die Stimmgewohnheiten zu erheben sind. [19]

3. Rechtliche Rahmenbedingungen

Die Rechtsgrundlagen für e-Voting werden im Rahmen der geltenden Wahlrechtsbestimmungen gesetzt. Weder in der Schweiz noch in Österreich ist es denkbar, für e-Voting von den geltenden Prinzipien der allgemeinen, freien, gleichen und geheimen Wahl abzuweichen. Die Wahlrechtsgrundsätze der beiden Länder entsprechen sich im Wesentlichen. Ein signifikanter Unterschied liegt jedoch in der unterschiedlichen Handhabung der brieflichen Stimmabgabe, was für die Anerkennung von e-Voting bedeutende Konsequenzen hat. In den bis heute geschaffenen Bestimmungen – in Österreich die Grundlagen für die österreichischen Hochschülerschaftswahlen und die Wahlen zur Wirtschaftskammer, in der Schweiz die Rechtsgrundlagen für die Durchführung von Pilotversuchen – werden die konkreten Anforderungen an e-Voting formuliert. 3.1. Die briefliche Stimmabgabe Sowohl in Österreich als auch in der Schweiz ist die briefliche Stimmabgabe bekannt. Während in der Schweiz jedoch die voraussetzungslose briefliche Stimmabgabe gilt, können die österreichischen Stimmbürger ihre Stimme nur ausnahmsweise per Briefpost übermitteln. In Österreich ist die reine Briefwahl 1985 vom Verfassungsgerichtshof für unzulässig erklärt worden.[20] Grund dafür ist laut VfGH, dass die Wahlrechtsgrundsätze der Persönlichen und Geheimen Wahl nicht gewährleistet sind, weil nicht sichergestellt werden kann, dass der

3 Bericht über den Vote électronique: Chancen, Risiken und Machbarkeit elektronischer Ausübung politischer Rechte, abrufbar im Internet unter http://www.admin.ch/ch/d/ff/2002/645.pdf

Wähler während des Wahlvorganges nicht überwacht oder beeinflusst wurde. Der Gesetzgeber sieht es als Aufgabe des Staates, den Bürger vor Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze zu schützen und so für optimale Wahlbedingungen zu sorgen. Allerdings gibt es in Österreich noch die so genannte Wahlkarte. Diese besteht ebenfalls aus den oben erwähnten Teilen, ist jedoch innerhalb des Landes für die Abgabe der Stimme in einem anderen als dem Heimatwahllokal vorgesehen. Außerhalb des Landes kann diese seit einer stattgegebenen Klage [21] eines Auslandsösterreichers beim Verfassungsgerichtshof auch dazu verwendet werden, außerhalb der österreichischen Landesgrenzen die Stimme im Briefwege abzugeben. Da es die Briefwahl eigentlich ja nicht gibt, muss die Funktion der Wahlkommission (die Bestätigung der Identität des Wählers und die Einhaltung der geheimen Stimmabgabe) von zwei anderen österreichischen Staatsbürgern, einem Botschafter oder einem dem österreichischen Notar vergleichbaren Organ wahrgenommen werden. Ganz anders sieht die Rechtslage in der Schweiz aus. Seit dem November 1994 kann der Stimmbürger in der Schweiz wählen, ob er seine Stimme lieber per Briefpost oder persönlich an der Urne abgeben will.[22, 23] Mittlerweile hat sich die briefliche Stimmabgabe in städtischen Agglomerationen stark durchgesetzt.[1] In Basel-Stadt und Genf geben über 90 Prozent aller Stimmenden ihr Votum brieflich ab; in anderen Kantonen verläuft die Entwicklung zwar weniger rasch, aber doch gleichgerichtet. Sowohl bei der traditionellen Stimmabgabe an der Urne wie auch bei der brieflichen Stimmabgabe muss das Stimmgeheimnis gewährleistet werden.[24, 25] Auch in der Schweiz kommt dabei dem Gemeinwesen die Aufgabe zu, die Voraussetzungen zu schaffen, unter denen der Stimmbürger seinen Stimmzettel geschützt vor der Einsicht Unbefugter, ausfüllen kann. Allerdings kann das Gemeinwesen das unbeobachtete Ausfüllen des Stimmzettels nur im Wahllokal sicherstellen. Bei der Briefwahl wird der Stimmzettel jedoch gerade nicht im Wahllokal ausgefüllt, was den österreichischen Verfassungsgerichtshof veranlasst hat, die Briefwahl abzulehnen. In der Schweiz geht man davon aus, dass die Stimmberechtigten die Stimmzettel bei der brieflichen Stimmabgabe zu Hause im privaten Bereich ausfüllen, was genügend Schutz bietet.[17, 22] Diese Tatsache wirkt sich nun positiv auf die Akzeptanz von e-Voting aus. Denn für e-Voting wird ein Schutz des Stimmgeheimnisses angestrebt, der demjenigen der Praxis bei der brieflichen Stimmabgabe entspricht.[26] Mit anderen Worten, das Ausfüllen des Stimmzettels am PC kann in Analogie zur brieflichen Stimmabgabe als genügend geschützt gelten, wenn es im privaten Bereich geschieht. Die briefliche Stimmabgabe ebnet aber nicht nur in einer rein formal-juristischen Betrachtungsweise das Terrain für die Einführung von e-Voting. Eine wichtige Voraussetzung für die Einführung eines neuen Mediums zur Stimmabgabe ist das Vertrauen der Stimmberechtigten. Ein System kann technisch noch so sicher sein; wo das Vertrauen der zukünftigen Benutzer fehlt, hat es keine Chance, sich durchzusetzen. Der hohe Anteil brieflich Stimmender in der Schweiz zeugt für großes Vertrauen der Stimmberechtigten in die korrekte Abwicklung von Wahlen und Abstimmungen durch die Behörden. Auf diesen Vertrauensbonus hoffen die Schweizer Behörden auch bei einer allfälligen Einführung der elektronischen Stimmabgabe.

3.2. Geltende Bestimmungen: HSG und VPR

Die grundsätzliche Ablehnung der Distanzwahl hat zur Folge, dass e-Voting bei den National-, Landes und Gemeinderatswahlen in Österreich nicht eingesetzt werden kann. Im Bereich von Berufsvertretungen gibt es jedoch die Möglichkeit von der strengen Auslegung der Wahlrechtsgrundsätze abzugehen. Grundlage dafür ist eine Erkenntnis [27] des Verfassungsgerichtshofs im Zuge einer Wahlanfechtung der Landwirtschaftskammerwahlen 1995. Darin wurden die von der Verfassung abweichenden Regelungen des Landwirtschaftskammergesetzes im Bereich des Wahlrechts als rechtsmäßig bestätigt, da damit den individuellen Eigenschaften des Vertretungskörpers entsprochen werden kann.

Zwei Organisation – die österreichische Hochschülerschaft und die Wirtschaftskammer - haben bisher von dem dadurch möglichen Einführen von e-Voting Gebrauch gemacht. Ihre Gesetze wurden im Januar respektive Juni 2001 vom österreichischen Nationalrat entsprechend geändert.[7, 8] In der Schweiz werden bis ins Jahr 2004 Pilotversuche zu e-Voting mit den Kantonen Genf, Neuenburg und Zürich durchgeführt. Um die Durchführung von testweisen rechtsgültigen Versuchen auf Bundesebene zu ermöglichen, wurden das Bundesgesetz über die Politischen Rechte (BPR) und die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen der Verordnung über die Politischen Recht (VPR) angepasst. Diese Bestimmungen sind am 1.1.2003 in Kraft getreten. Die österreichischen und schweizerischen e-Voting Bestimmungen regeln im Wesentlichen die folgenden drei Bereiche:

- Die eindeutige und zweifelsfreie Identifikation des Wahlberechtigten - bei gleichzeitiger Anonymität der Stimme und - die Verhinderung von Missbrauch

3.2.1 Identifikation

Die Problematik der eindeutigen Identifizierung wird in Österreich vom Gesetzgeber gelöst, indem Signaturkarten mit qualifizierten Zertifikaten nach Signaturgesetz4 vorgeschrieben und damit alternative Identifizierungsmöglichkeiten ausgeschlossen werden.[7, § 34 Abs. 4] Die elektronisch stimmende Person muss sich in der Schweiz ebenfalls über die Stimmberechtigung (PIN/TAN) ausweisen.[28] Bei der klassischen Stimmabgabe geschieht dies durch Abgabe oder Vorweisung des Stimmrechtsausweises. In der Schweiz genügt den rechtlichen Anforderungen bei der elektronischen Stimmabgabe die Eingabe eines Passwortes. Die Einhaltung des demokratischen Prinzips "eine stimmberechtigte Person - eine Stimme" muss dabei ebenfalls geprüft werden.[29] 3.2.2 Anonymität

Die Anonymität wird in Österreich im Rahmen der allgemeinen Datensicherheit angesprochen und daher auf das Datenschutzgesetz 2000 verwiesen. Darin sind zwei für elektronische Wahlen wesentliche Regelungen enthalten. Als erstes die Wahrung des Datengeheimnisses (§ 15) und die Genehmigungspflicht durch die Datenschutzkommission nach § 18, weil einem e-Voting System die Eigenschaft eines „Informationsverbundsystems“ zukommt. [7, § 34] In der Schweiz enthält die VPR selbst eine Liste von Maßnahmen zum Schutz des Stimmgeheimnisses. [30] Dazu gehört die Verschlüsselung vom Beginn der Übermittlung bis zum anonymisierten und nicht rückverfolgbaren Eintreffen der Stimme, die jede Zuordnung eines bestimmten Abstimmungsverhaltens zu einer bestimmten Person zu jedem Zeitpunkt ausschließen muss. 3.2.3 Verhinderung von Missbrauch

In der schweizerischen Regelung steht an zentraler Stelle die Verhinderung von systematischem Missbrauch. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass Einzelfälle, in denen ein Passwort geknackt oder eine Stimmabgabe genau im richtigen Moment der Übermittlung abgefangen und verändert oder umgeleitet wird, nie gänzlich verhindert werden können. Damit allein ist aber ein Abstimmungs- oder Wahlergebnis kaum je gefährdet. Es muss, was beim klassischen Abstimmen an Risiken in Kauf genommen wird, auch beim e-Voting gelten. Auch bei der brieflichen Stimmabgabe oder der Stimmabgabe an der Urne können

4 Das österreichische Signaturgesetz basiert auf der EU-Signaturrichtlinie und ermöglicht daher auch den Einsatz nicht-österreichischer Signaturkarten.

Fälschungen (beispielsweise Diebstahl eines Postsacks, Vernichtung von Stimmen, Brand eines Urnenlokals) keineswegs hundertprozentig ausgeschlossen werden. Die Verordnungsbestimmungen fordern deshalb das Verhindern von „systematischen“, „gezielten“ und/oder „wirkungsvollen“ Manipulationsmöglichkeiten. [31] Nicht nur der bewusst herbei geführte Missbrauch muss in der Schweiz ausgeschlossen werden können, die e-Voting Lösung muss ebenfalls garantieren, dass bei Systemstörung oder -ausfall der Verlust von Stimmen ausgeschlossen ist und bei der Ermittlung des Abstimmungs- oder Wahlergebnisses sämtliche Stimmen berücksichtigt werden. [32] Wichtig dabei ist, dass die Abläufe überprüft werden können. Nach demokratischem Verständnis in der Schweiz muss die Auszählung der Stimmen deshalb einer Vertretung der Stimmberechtigten zugänglich sein. In Österreich muss die Wahrnehmung der Aufgaben der Wahlkommission ebenfalls gegeben sein, allerdings ist nicht näher spezifiziert, wie dies gewährleistet werden soll. Gemeint ist vor allem die Überwachungsfunktion, damit kein Missbrauch während den Wahlvorgängen entsteht, wozu auch eine Vorabuntersuchung über den Stand der Technik durch eine Prüfstelle nach §19 Signaturgesetz verpflichtend vorgesehen ist. [7, §34 Abs. 4] 3.2.4 Abschliessende Bemerkung

In Österreich sind die e-Voting Regelungen relativ knapp formuliert, dafür jedoch in ein weiteres Umfeld der Nutzung der Informationstechnologie eingebettet. Dadurch wird ein hoher technischer Standard der e-Voting Lösungen angestrebt. Die Bestimmungen in der Schweiz sind wesentlich detaillierter. In technischer Hinsicht fehlen jedoch gewisse Rahmenbedingungen, wie sie in Österreich gegeben sind. So gibt es bis heute keine rechtliche Regelung der digitalen Signatur. Dies stellt jedoch keinen Nachteil dar, da die Verwendung von Codes und Passwörtern als Identifikationsmöglichkeit anerkannt wird. Die in der Schweiz laufenden Versuche sollen in der Durchführung einer rechtsgültigen Abstimmung auf Bundesebene ihren Abschluss finden. Damit kommt der rechtlichen Verankerung der e-Voting Versuche in der Schweiz eine große Bedeutung zu. Sie erfolgt an derjenigen Stelle, an welcher alle politischen Rechte auf Bundesebene geregelt sind. Sollte sich die Schweiz für die Einführung von e-Voting entschließen, können die Regelungen einfach übernommen und allenfalls modifiziert werden.

4. Voraussetzungen in der technischen Infrastruktur

Die technische Realisierung von elektronischen Wahlen stellt eine große Herausforderung dar. Die Problematik stellt sich in zwei Bereichen: - Es wird eine Infrastruktur benötigt, die die eindeutige zweifelsfreie Identifizierung des Wählers ermöglicht. Das bedeutet, dass eine einheitliche Wählerevidenz (Stimmregister) vorhanden sein muss. Diese muss die digitale Identität des Wählers mit der tatsächlichen Person verbinden, was je nach Charakteristik der Wahl ein unterschiedlich schweres Unterfangen darstellt. - Es muss ein Verfahren gefunden werden, mit dem die anonyme Stimmabgabe bei eindeutiger Identifizierung des Wählers möglich ist.

4.1 Wählerevidenz (in der Schweiz Stimmregister)

Die Wählerevidenz dient dazu, die Teilnehmer an Wahlen und Abstimmungen zu identifizieren und ihre Wahlberechtigung zu überprüfen. Bei herkömmlichen Wahlen werden diese Register von den Gemeinden geführt, in denen alle Bürger verzeichnet sind, die in der Gemeinde wohnhaft und somit wahlberechtigt sind. Um eine elektronische Stimmabgabe zu ermöglichen, die üblicherweise über einen zentralen Server funktioniert, müssen diese Daten von den Gemeinden nun auf Landes- bzw. kantonaler und Bundesebene aggregiert werden. In

einem ersten Schritt muss man sich zuerst auf ein einheitliches Datenformat einigen und damit harmonisieren, was bereits einen schwierigen politischen Einigungsprozess voraussetzt. Für die eigentliche Zusammenführung der Daten gibt es nun drei Konzepte: 1. Die einzelnen Datenbanken aller Gemeinden werden aufgelöst und zu einer einzigen zentralen Datenbank zusammengeführt. 2. Für jede Wahl werden die Daten der Gemeinden zu einer zentralen Datenbank zusammengeführt, und nach der Wahl wird die zentrale Datenbank wieder aufgelöst. 3. Die Datenbank verbleibt bei den Gemeinden und alle werden gemeinsam vernetzt. Abfragen über die Wahlberechtigung werden vom zentralen System immer an die jeweilig zuständige Gemeinde dirigiert und vor Ort abgefragt. In Österreich wurde die erste Variante gewählt, denn mit dem Meldegesetz 1995 wurde die Einführung eines zentralen Melderegisters (ZMR) beschlossen. Diese Datenbank vergibt an jeden Staatsbürger eine eindeutige ZMR-Nummer anhand derer man ihn eindeutig identifizieren kann. Im März 2002 ist diese Datenbank online gegangen, und hat die lokal geführten Register ersetzt. Auf der Basis dieses Zentralen Melderegisters wird nun die Bürgerkarte entwickelt. Diese Karte ist eine herkömmliche Signaturkarte, die dem Signaturgesetz entspricht. Zusätzlich ist auf dieser Karte die Personenbindung aufgebracht, die die digitalen Zertifikate der Signaturkarte mit der ZMR-Nummer des Bürgers verbindet, was dann die Verknüpfung der digitalen Identität mit dem realen Bürger ermöglicht. In der Schweiz werden die Stimmregister heute durch die Kantone, in manchen Fällen von den Gemeinden geführt. Die einzelnen Behörden führen die Stimmregister zum Teil in sehr unterschiedlicher Form. Die verschiedenen Register müssen deshalb für die allfällige Einführung von e-Voting harmonisiert werden. Eine zentrale Vereinheitlichung, wie sie in Österreich mit dem Zentralen Melderegister vorliegt, wäre für e-Voting die optimale Voraussetzung. Politisch würde dies einen großen Verzicht bei Gemeinden und Kantonen auf Autonomie und Selbständigkeit für die Führung der Stimmregister bedeuten und wahrscheinlich erhebliche Widerstände provozieren. Im Kanton Zürich findet ein Pilotprojekt statt, dessen Ziel es ist eine Lösung für dieses Problem zu finden. Zürich ist ein Kanton mit ausgeprägter dezentraler Organisation. Er beherbergt einerseits Kleinstgemeinden mit weniger als zweihundert Stimmberechtigten, andererseits aber die Stadt Zürich mit 216’000 Stimmberechtigten. Dazu kommt, dass jede Gemeinde ihr eigenes EDV-System verwendet und jede ihr eigenes Einwohner- und Stimmregister auf unterschiedlichsten Systemen führt. Der Aufbau des kantonalen Stimmregisters erfolgt in Form einer Sicht auf die Tabellen der gemeindeeigenen Datenbanken, zusammengefügt auf der Ebene des Kantons. Dieses Konzept basiert auf der Variante 2, denn das Register wird nur für die jeweilige Wahl zusammengefügt, aber die Daten werden von den Gemeinden geführt. Die dritte Variante, dass die Wählerevidenz nicht zentral geführt wird, sondern alle Gemeinden miteinander vernetzt werden und die Überprüfung der Wahlberechtigung so online erfolgt, ist die aufwändigste Lösung, da sie eine ständige Kommunikationsverbindung am Wahltag erfordert (mit der Erfordernis für redundante Anbindung, etc.). Sie wird derzeit in Deutschland verfolgt.

4.2 Anonyme Stimmabgabe und eindeutige Identifikation beim e-Voting

Um einen Wähler eindeutig zu identifizieren, haben sich drei Verfahren etabliert: PIN (Login mit Benutzername und Passwort) Der Wählende arbeitet hier als identifizierter Benutzer über das Internet. Nach dem Login kann der Wahlzettel ausgefüllt und abgeschickt werden, wobei die Kommunikation zwischen Browser und Wahlserver kryptographisch gesichert ist. Ein solches System kommt bei dem e-Voting Test im Kanton Neuenburg in der Schweiz zum Einsatz. Der Benutzer meldet sich beim virtuellen Amt „Guichet Virtuel“ an und kann dann die e-Voting Applikation als ein Serviceangebot auswählen. TAN (Transaktionsnummer) Bei solchen Systemen werden TANs ausgegeben, die Wahl ist üblicherweise über eine Internetschnittstelle unter Angabe des TAN möglich. Der Webverkehr zwischen Wählendem und Wahlserver erfolgt verschlüsselt, der Schlüssel wird von einem Trust Center zugebracht. Der Wählende erhält dabei eine Zufallszahl als Quittung, mit der man an einem anderen Terminal überprüfen kann, ob die Stimme korrekt gezählt wurde. Der Kanton Genf hat beispielsweise als Stimmrechtsausweis eine Rubbelkarte entwickelt, bei der die TAN für die elektronische Stimmabgabe freigerubbelt werden muss. Diese TAN wird dann im Rahmen der elektronischen Abstimmung benutzt um den Wähler zu identifizieren. Digitale Signatur Die digitale Signatur ist eine kryptographische Anwendung der asynchronen Verschlüsselung mit RSA Schlüsselpaaren. Hierbei wird ein Dokument mittels des privaten Schlüssels unterzeichnet und die Authentizität des Unterzeichners kann dann durch Verwendung des öffentlichen Schlüssels jederzeit von jedem überprüft werden. Üblicherweise werden diese Schlüsselpaare auf so genannten Signaturkarten gespeichert. Signaturkarten sind Prozessorkarten im Format einer herkömmlichen Kreditkarte. Sie dienen als sicherer Speicher für Schlüssel nach dem RSA-Standard und für Zertifikate. Auf der Basis dieser RSA Schlüsselpaare kann dann die 1982 von David Chaum erfundene Blinde Signatur für den Anonymisierungsprozess verwendet werden. Dieses Verfahren kann mit der Verwendung eines Blaupapierkuverts verglichen werden, bei dem eine Unterschrift auf dem Kuvert geleistet wird, die sich auf das Dokument im Kuvert durchdrückt. Somit erhält man in der Folge ein signiertes Dokument, das der Unterzeichnende aber nie gesehen hat. Im Rahmen der Europäischen Union wurde die EU-Signatur-Richtlinie 1997 beschlossen, die die digitale Signatur als rechtsgültigen Ersatz einer händischen Unterschrift etablierte. In Österreich wurde die Richtlinie mit dem Signaturgesetz 1999 umgesetzt. Das von der Wirtschaftsuniversität Wien entwickelte System verwendet die digitale Signatur um den Wähler zu identifizieren. [33]

5. Fazit

Die obigen Ausführungen belegen, dass sowohl in der Schweiz als auch in Österreich verschiedene Bestrebungen bestehen, welche die Einführung von e-Voting verfolgen. Die Rahmenbedingungen variieren, sowohl in technischer, rechtlicher wie auch in sozio-politischer Hinsicht. Das konkrete Umfeld in welchem e-Voting erarbeitet wird, ist von entscheidender Bedeutung für den zu wählenden Ansatz. Trotz der länderspezifischen Lösungsansätze von Österreich und der Schweiz, zeigen deren Erfahrungen, dass die Überprüfung der theoretischen Konzepte in der Praxis von entscheidender Bedeutung ist. Zum einen weil ohne die Durchführung von realen e-Voting Versuchen keine abschließende Aussage über dessen Potential hinsichtlich der sozio-politischen Auswirkungen gemacht werden kann. Zum andern kann das Vertrauen der Bürger

in die e-Voting Lösung nur gewonnen werden, wenn anhand konkreter Beispiele deren technische Machbarkeit aufgezeigt wird.

6. Abkürzungen

AB Amtliches Bulletin (Wortprotokolle der Sessionen der schweizerischen Bundesversammlung)

BBl Bundesblatt (Schweiz)

BPR Bundesgesetz über die politischen Rechte (Schweiz)

HSG Hochschülerschaftsgesetz (Österreich)

VfGH Verfassungsgerichtshof (Österreich)

VPR Verordnung über die politischen Rechte (Schweiz)

SR Systematische Rechtssammlung (Schweiz)

LITERATUR

[1] C. Longchamp, Beliebte briefliche Stimmabgabe - Hauptergebnisse der VOX-Analysen zur brieflichen Stimmabgabe bei eidgenössischen Volksabstimmungen, http://www.polittrends.ch/beteiligung/welcome.html, abgerufen am 2003-01-12. [2] Die österreichischen Nationalratswahlen von einst bis heute, http://www.modernpolitics.at/publikationen/jahrbuch/wahlergebinsse/wahlen_index.htm, abgerufen am 2002-09-25. [3] N. Knoll and E. Grossendorfer, "Informationsgesellschaft", Bundeskanzleramt, Wien 1997. [4] F. Koja and W. Antoniolli, Allgemeines Verwaltungsrecht, Lehr- und Handbuch für Studium und Praxis, 3 Aufl. Wien: Manz, 1996. [5] F. Karlhofer and E. Tálos, "Sozialpartnerschaft unter Druck", in Die Zukunft der österreichischen Demokratie. Trends, Prognosen und Szenarien, Bd. 22, Schriftenreihe des Zentrums für Angewandte Politikforschung, A. Pelinka, F. Plasser, and W. Meixner (Hrsg.) Wien: Signum-Verlag, 2000, S. 381-402. [6] F. Karlhofer, "Interessensverbände im Umbruch", in Materialpaket Politische Bildung, Forum Politische Bildung (Hrsg.) Wien, 2001. [7] Bundesgesetzblatt 18/2001, Änderung des Hochschülerschaftsgesetzes, http://bgbl.wzo.at/pdf/2001a018.pdf, abgerufen am 2002-08-15. [8] Bundesgesetzblatt 153/2001, Änderung des Wirtschaftskammergesetzes, http://bgbl.wzo.at/pdf/2001a153.pdf, abgerufen am 2002-08-23. [9] BBl 2002, S. 653f. [10] AB 2000, S. 485f. [11] AB 2000, S. 769. [12] AB 2000, S. 655. [13] AB 2002, S. 342ff. [14] AB 2002, S. 334ff. [15] BBl 2002, S. 645. [16] BBl 2002, S. 654. [17] A. Auer and A. H. Trechsel, Voter par Internet? Le projet e-voting dans le canton de Genève dans une perspective socio-politique et juridique, http://www.admin.ch/ch/d/egov/ve/dokumente/dokumente_beilagen/e_auer.pdf, abgerufen am 2002-01-12.

[18] W. Linder, Gutachten zum e-Voting, http://www.admin.ch/ch/d/egov/ve/dokumente/dokumente_beilagen.html, abgerufen am 2002-01-12. [19] BPR Art. 8a Abs. 3. [20] "VfGH-Erkenntnis G18/85": Verfassungsgerichtshof, 1985. [21] "VfGH-Erkenntnis G218/88": Verfassungsgerichtshof, 1989. [22] N. V. Arx, "Post-Demokratie, Die briefliche Stimmabgabe in der Schweiz", Allgemeine Juristische Praxis, S. 933ff, 1998. [23] BPR Art. 5 Abs. 3. [24] BPR Art. 5 Abs. 7. [25] BPR Art. 8 Abs. 1. [26] BBl 2002, S. 660. [27] "VfGH-Erkenntnis WI-2/95": Verfassungsgerichtshof, 1995. [28] VPR Art. 27i. [29] VPR Art. 27j. [30] VPR Art. 27f bis Art. 27h. [31] VPR Art. 27d Abs. 1 Bst. c und Abs. 2 Bst. a-c, Art. 27e Abs. 4, Art. 27f Abs. 3 und Art. 27q Abs. 1. [32] VPR Art. 27k bis und mit Art. 27m. [33] A. Prosser, R. Kofler, R. Krimmer, and M. Unger, "e-Voting.at: Entwicklung eines Internet-basierten Wahlsystems für öffentliche Wahlen", in Working Paper, Bd. 4/2002, Institut für Informationsverarbeitung und -wirtschaft Wirtschaftsuniversität Wien (Hrsg.) Vienna, 2002, S. 104.