행정학의기초이론

Chapter 01 행정의 의의와 본질

Chapter 02 현대 행정의 특징

Chapter 03 행정이념

Chapter 04 행정학의 발달

Chapter 05 행정학의 접근론

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비타민행정학 요약집

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비타민행정학 요약집

Chapter

01

Part 1 행정학의 기초이론

행정의 의의와 본질

행정학적 행정개념

연 대 1900~1930 1930~1940 1940~1960 1960 1970 1980 1990~

학 설 행정관리설 통치기능설 행정행태설 발전기능설 정책화기능설 거버넌스설

이 론 행정관리론(기술적 행정학)

유효수요론

(기능적 행정학)

행정행태론 발전행정론 신행정론 신공공

관리론

신국정관리론

(뉴거버넌스)

시대배경 엽관주의 폐해, 예산팽창

경제대공황

New Deal정책

행태주의

(학문적

과학성)

신생국

발전문제

대두

-‘60년대 미국 사회 격동기

문제의 해결

-후기행태주의

(‘69, Easton)

-오일쇼크,

-정부실패

-신자유주의

시장주의 반발,

참여주의

행정의 본질

관리

(정책집행)

정책결정 가치중립 정책결정＋

국가발전

목표

정책결정 행정의 시장화 행정의 정치화

특 징 기계적 능률,기술적 행정학,

원리주의

사회적 능률,

기능적 행정학

가치중립성,

논리실증주의

쇄신적

행정,

효과성

처방성,

정책지향성

작고

효율적인

정부

신뢰를 바탕으로

상호작용하는

서비스 연계망

정치와의 관계

정치․행정

이원론

정치․행정

일원론

정치․행정

이원론

정치․행정

일원론

정치․행정

일원론

정치․행정

이원론

정치․행정

일원론

경영과의

관계

공․사행정

일원론

공․사행정

이원론

공․사행정

일원론

공․사행정

이원론

공․사행정

이원론

공․사행정

일원론

공․사행정

이원론

학 자 Wilson, White,

Goodnow

Dimock,

Appleby

Simon,

Barnard

Esman,

Weidner

Sharkansky,

Lasswell

Osborn,

Peters

Rhodes

행정이념 능률성 민주성 합리성 효과성 형평성 생산성 민주성․신뢰성

조 직 고전적 조직 신고전적 조직 현대적 조직 (동태적 조직) (지식조직)

인사행정 소극적 인사행정,

실적주의

(1883,

Pendleton법)

적극적 인사행정 인적자원관리(HRM)

공무원제도 개혁

재무행정 품목별 예산 (LIBS, 1921)

성과주의 예산

(PBS, 1950)

계획예산

(PPBS, 1965)

목표관리(MBO, 1973),

영기준예산(ZBB, 1979)

개혁적 예산

(1980~)

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Chapter 01 행정의 의의와 본질

행정관리론 주요학자

Wilson(1887) ∙｢행정의 연구｣ : 행정․정치분리 주장, 행정은 집행․관리분야, 현대행정학의 기원, 행정학 성립, 유

럽의 선진행정 도입 Wilson-Weberian Paradigm 형성

Goodnow(1900) ∙｢정치와 행정｣ : 행정은 정쟁(政爭)과 정책결정으로부터 분리, 정치행정이원론 체계화, 정개혁운동의 방향설정에 공헌, 독일 관료제 연구

Fayol(1916) ∙｢산업 및 일반관리｣ : 행정관리론의 선구자, 14대 관리원칙

White(1926) ∙｢행정학입문｣ : 최초의 행정학 교과서, 행정은 권력현상이 아닌 관리현상

Gulick &Urwick(1937)

∙｢행정과학논문집｣ : 조직의 원리, POSDCoRB 제시, ‘행정 제1공리는 능률’ *POSDCoRB : Gulick이 제시한 최고관리층의 7대기능 ⇨ 기계적, 하향적, 단선적, 폐쇄적 특성

① 기획(Planning), ② 조직(Organizing), ③ 인사(Staffing), ④ 지휘(Directing), ⑤ 조정

(Coordinating), ⑥ 보고(Reporting), ⑦ 예산(Budgeting)

통치기능설 주요 학자

Dimock(1937) ∙｢현대 정치와 행정｣ : 정치․행정 일원론, 사회적 능률 주장

Appleby(1949) ∙｢정책과 행정｣ : 행정은 정책형성과정, 정치․행정의 과정은 연속적․순환적

Lerner(1940) ∙｢행정혁명론｣ : 행정혁명이란, 행정주도로 경제적․사회적 위기를 극복해 나가는 것

기 타 ∙마르크스 ｢행정의 요소｣(1946) : 정치․행정의 분리에 대하여 의문을 제기

∙Gaus ｢행정에 대한 반성｣(1947) : 생태론적 접근법 도입, 행정과 정치의 연계를 강조

행정의 특성

일반적 특성 공공성․공익성, 정치성․권력성, 기술성․관리성, 안정성․계속성, 기타(가치성․규범성, 협력성․집

단성, 합리성)

공공재로서의 특성 비배제성(무임승차문제, 집단행동의 딜레마 야기), 소비자 선호 파악 곤란(과소공급 야기), 비경합성(이

용자가 많을수록 사회적 후생 증가), 비분할성, 비시장성, 등량소비성(같은 양을 소비 but 편익까지 동

일한 것은 아님), 생산과 소비의 동시성(비축적성, 비저장성), 거부불가능성, 파생적 외부효과성(정부가

의도하지 못한 부작용)

행정의 정치성과 정치적 중립성

1. 행정은 정치성을 띠고 있고(정책결정) 띠어야 한다(정치적 환경으로부터 의사투입ㆍ통제ㆍ감시).2. 따라서 정치적 중립성은 정치로부터의 분리개념이 아니라 불편부당(不偏不黨)하게 행사되어야 함을 의미

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Part 1 행정학의 기초이론

외부효과와 파생적 외부효과

구 분 외부효과 파생적 외부효과

내 용 대가 × 손해 또는 이익 주는 것 (경제주체간 비용≠편익) 정부가 의도하지 않은 부작용(부정적 부수효과)

문제점 대가 × 손해 대가 × 이익 정부실패외부불경제(부정적 외부효과) 외부경제(긍정적 외부효과)

과다공급 과소공급

시장실패

대 책 제재(벌금, 부담금, 중과세 등) 유인(보조금, 세금감면 등) 정부보조 삭감, 규제완화

부정적 외부효과 대책에 대한 견해

1. 전통적 견해

(1) Pigou：정부의 개입(제재 및 유인) 예 탄소세

(2) Coase：정부의 개입없이 민간에서 자율협상 통하여 해결(정부는 거래비용을 줄이고 재산권을 명확히 하는 역할)

예 탄소배출권 매매

2. 새로운 견해 – 공동체의 자율해결(신제도론, E. Ostom)：사용자 간 규칙을 제정하여 자치적 해결

부정적 외부효과는 대가없이 손해주는 행위인 반면, 파생적 외부효과는 정부가 미처 의도하지 못했던 부작용

재화의 종류

구 분 사적재준공공재

공공재요금재 공유재

예 시 빵, 신발 등 전기, 가스, 교통 등 바다의 물고기 등 등대, 국방, 치안 등

배제성 여부 배제성 배제성 비배제성 비배제성

경합성 여부 경합성 비경합성 경합성 비경합성

분할성 여부 분할성 비분할성 분할성 비분할성

시장 방치시

문제점가격메커니즘

작동

(응익주의)

∴ 문제없음

초기 구축비용 막대

(고정비용>변동비용)

⇨ 규모의 경제

(비용체감․수익 체증)

⇨ 자연독점

∴ 시장실패

과잉소비, 자원고갈, 공멸

⇨ 공유지 비극

(개인：편익집중,

사회：비용분산)

∴ 시장실패

∙소비자：무임승차 ⇨

집단행동 딜레마 ⇨ 대처×

∙공급자：소비자 선호파악

곤란 ⇨ 과소생산

∴ 시장실패

대 책 공기업 설립․공급,

가격통제

정부개입(규제) 필요 정부가 직접 공급

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Chapter 01 행정의 의의와 본질

재화의 성격

배제성 재화의 가격을 지불하지 않으면 소비행위에서 배제되는 것

비배제성 지불하지 않더라도 배제되지 않는 것

경합성 다른 사람이 소비할 경우 나의 소비가 지장을 받거나 소비에서 얻는 효용이 감소되는 것(서로 경쟁해야만 얻

을 수 있는 것)

비경합성 다른 사람의 소비에 지장을 받지 않거나 효용이 감소되지 않는 것(경쟁하지 않아도 얻을 수 있는 것)

분할성 전체 재화를 개인별로 분할하여 소유․소비할 수 있는 것

*경합하고자 하는 재화는 분할하여 소유하고 소비하고자 하기 때문에 경합성과 분할성은 밀접한 관련

비분할성 전체 재화를 개인별로 분할해서 소유․소비할 수 없는 것

행정의 변수

변 수 영향을 미치는 요인

독립변수 영향을 주는 요인(원인변수)

정책변수 정부, 통제․조작 가능한 요인 ex) 교육과정

환경변수 정부, 통제․조작 불가능한 요인 ex) 가정환경

종속변수 영향을 받는 요인(결과변수)

종 류

구 조 조직의 공식적인 형태․체계. 보통 조직도표로 표현됨 3

대

변

수

4

대

변

수

5

대

변

수

인 간 조직구성원 간의 대인관계, 인간의 행태, 가치관, 기술, 능력 등

환 경 정치적 환경(1차적 외부환경) 및 사회․경제․문화․기술적 환경(2차적 외부환경)

기 능 공식적인 제도․구조․형식이 실제로 수행하는 역할

이 념 행정이 나아가야 할 바람직한 기준을 제시

시대별 행정이론과 행정변수

시 대 1900~1930 1930~1940 1950 1960~1970

행정이론

고전적 조직이론

(과학적 관리론, 행정관

리론, 관료제 이론)

인간관계론, 행태론 생태론, 체제론 비교행정론 발전행정론, 신행정론

행정

변수구조 인간(대인관계, 행태) 환경 기능 인간(가치관․이념)

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

행정과정

전통적행정과정

∙행정 : 이미 결정된 정책을 합리적으로 집행, 능률적 관리(정치행정이원론)

∙행정과정 : 정태적․폐쇄적(인간의 자발성, 외부환경 고려하지 않음)으로 인식

∙기획 ⇨ 조직화 ⇨ 실시 ⇨ 통제

현대적행정과정

∙행정 : 목표설정과 정책결정 기능 포함(정치행정 일원론)

∙행정과정 : 동태적․개방적(인간의 동기부여, 외부환경과 환류과정 중시)으로 인식

∙목표설정 ⇨ 정책결정 ⇨ 기획 ⇨ 조직화 ⇨ 동기부여 ⇨ 평가․통제 ⇨ 환류

선진국과 후진국의 행정문화

선진국의 행정문화 후진국의 행정문화

∙합리주의

∙전문주의 : 공직이 전문화․직업화

∙중립주의 : 정치적 중립성

∙성취주의․실적주의

∙상대주의 : 서로의 가치를 인정

∙사실정향주의

∙세속주의 : 초자연적인 것에 의존하지 않음

∙모험주의 등

∙권위주의 : 계층과 지배복종 질서 강조

∙형식주의(의식주의) : 내용보다 형식중시

∴ 겉과 속이 다른 행태의 이원화, 공식적 규범의 위반현상,

동조과잉, 목표의 전환

∙가족주의 : 공․사구분×, 사인주의(personalism, 권한의 자의적 행사)

∙연고주의․귀속주의

∙온정주의, 情的 인간주의, 情誼(정의)주의∙순응주의(운명주의)

∙일반주의(전문직 천시)․총괄주의(권한위임×)∙권력지상주의, 관직사유관(권한의 사유화), 현시주의(실제내

용을 과장)

시대별 이론과 정치와의 관계

시 대 시대 배경 이 론 특 징 정치․행정관계

16~18C 절대국가

(專制主義)∙왕권신수설

∙중상주의

왕은 신에게만 책임을 지며 시민은 왕에게 절

대복종

미분화

(왕에게 집중)

19C 입법국가

(立憲主義)∙삼권분립론

∙법치주의

∙자유주의

∙행정은 엄격한 법집행(합법성 강조)

∙행정은 정치의 시녀, 공무원의 정치적 임

용, 엽관주의(1829)

정치우위론

1900~1930 ∙엽관주의 폐해

∙예산팽창 ⇨

절감 요구

∙행정관리론

∙실적주의

(1883)

∙능률주의

∙행정의 정책결정 기능 부인, 효율적

집행과정

∙정치적 중립성(행정의 자율성)

∙공무원의 신분보장

∙기계적 능률, 기술적․고전적 행정학

정치․행정 이원론

1930~1940 경제대공황 ∙통치기능설

∙유효수요론

∙정부의 적극 개입, 행정국가 현상

∙행정의 정책결정 기능 강조

(처방성, 기술성)

∙정치와 행정의 연속성 강조

∙사회적 능률, 기능적 행정학

정치․행정 일원론

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Chapter 01 행정의 의의와 본질

1940~1960 행태주의 행정행태설 ∙가치와 사실을 분리, 가치판단 배제

∙행정이론의 과학화(논리실증주의)

정치․행정 이원론

1960 ∙개도국의 조속한

발전

∙비교행정의 정태성

발전행정론 국가발전을 위한 목표설정 및 정책결정

강조

정치․행정 일원론

1970 미국 격동기 신행정론 사회문제에 대한 처방성, 가치지향성 정치․행정 일원론

1980~ ∙석유파동

∙정부실패

신공공관리론 ∙작고 효율적인 정부

∙행정의 경영화, 고객지향적 행정

정치․행정 이원론

1990~ 지나친 시장주의 신국정관리론 신뢰를 바탕으로 하는 서비스연계망 정치․행정 일원론

행정과 경영의 유사점과 차이점

구 분 행 정 경 영

유사점 목표달성을 위한 수단성, 협동행위, 관리기술, 관료제적 성격(대규모 계층제적

조직), 합리적 의사결정

차

이점

주 체 공공기관 민간조직(민간기업)

목 적 공익 사익

목표의 성격과 성과측정 추상적․무형적 계량적․유형적

능률성 사회적 능률성 기계적 능률성

합법성 통제성․책임성 자율성

정치성 높음 낮음

평등성․형평성 공평성 차별성

공급하는 재화의 성격 비배제성․비경합성(비시장성) 배제성․경합성(시장성)

독점성 독점적 경쟁적

집행수단의 권력성 강제적 경제적․공리적

정보공개 공개성 비밀성

구성원의 신분보장 강함(헌법에 보장) 약함(법률에 보장, 2016년부터 시행)

변화 대응성 낮음 높음

긴급성 높음 낮음

규모와 영향력 넓음 좁음

환경적 특성(對환경 노출도) 광범위하고 복잡(높다) 좁음(낮다)자원의 공급원 세금 서비스 공급의 대가

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

행정과 경영의 상대화

상대화 요인 신자유주의의 영향으로 행정의 경영화(신공공관리론, 성과 중심의 정부조직, 규제

철폐, 복지지출 축소, 감축관리, 민간위탁, 민영화 등), 기업의 사회적 책임․윤리

성 강조, 기업의 거대화, 제3섹터와 공동생산

양자의 상대성 강조 Simon, Caiden, Etzioni, Bozeman

양자의 차이점 강조 세이어의 법칙(Sayre’s law; 공사행정은 모든 중요하지 않은 점에 있어서 근본적으로 같다.) ⇨ 공․사행정이원론

1. 능률성, 능률의 산출기준, 능률의 척도(평가기준)는 차이점인 반면 능률적 관리는 유사점

2. 관료제의 순기능, 역기능 모두 유사점 but 역기능은 행정이 더욱 강함

3. 민간의 신분보장：정년 60세를 권고사항에서 의무사항으로 규정한 ‘고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진법’ 개정안이 개정(2013. 5)됨에 따라 민간의 신분보장이 2016년 1월부터 300인 이상 사업장에 적용되며 2017년 1월부터는 모든 사업장

으로 확대된다. 사업주는 근로자의 정년을 60세 이상으로 정해야 하며 사업주가 근로자를 60세 이전에 내보낼 경우 부당

해고로 간주해 처벌을 받는다.

행정과 정치(행정과 경영)

1. 정치와 행정의 의의

(1) 정치의 의의：전통적으로 민주주의 정치체제에서 정치는 국민들에 의하여 국가의 목표를 설정하는 과정으로서 국

민들의 의사를 수렴하여 가치배분을 결정하는 가치개입적 행위. ∴ 국민의 의사를 반영해야 하며 참여자 간 타협

과 협상을 통한 동의와 합의 도출이 강조되므로 민주성을 확보하는 과정

*정치의 역할과 특성：가치선택, 권력적 과정, 가치의 배분과 조정, 행정과의 교호작용

(2) 행정의 의의：전통적으로 행정은 수렴된 의사를 반영한 정책을 실행에 옮기는 가치증립적 행위로서 설정된 목표

를 달성하기 위한 효율적 수단을 모색하는 과정. ∴ 행정은 결정을 집행하는 과정에서의 능률성 또는 효율성을 확

보하는 과정

2. 행정과 정치의 관계

(1) 전통적 입장 - 정치행정이원론：초기 행정학 성립기에는 행정의 가치중립적 집행기능이 강조되면서 정치와 행정

을 엄격히 구분하여 행정을 정치가 정하여준 목표나 정책을 충실히 집행하는 활동으로 이해. ∴ 행정의 독자성을

추구하기 위하여 행정의 과학적 연구를 중시하므로 학문으로서 정체성을 확보하기 용이

(2) 현대적 입장 - 정치행정일원론：현재는 행정의 가치지향적 결정기능이 강조되면서 정치와 행정을 연속과정이자

통합과정으로 보는 관점이 일반적. ∴ 행정의 정치성(정책형성기능)이 강조되면서 양자의 개념이 모호해짐에 따라

행정학의 정체성을 확보하기가 곤란

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Chapter 01 행정의 의의와 본질

정치․행정이원론(공․사행정일원론) 정치․행정일원론(공․사행정이원론)

∙행정 = 정책집행(사실의 영역)

∙가치배제, 몰가치, 가치중립, 가치와 사실 분리

∙사실성, 과학성, 실증성

∙행정 = 정책결정(가치의 영역)

∙가치지향, 가치배분, 가치판단

∙기술성, 처방성, 실천성, 규범성, 가치성

행정관리설(1900~1930)

∙배경 : 엽관제 폐해극복

∙행정개혁운동 + 과학적 관리론 = 행정관리론

*뉴욕시정연구회(1906) : 과학적 관리론은 행정에 도입

∙내용

- 정치․행정의 분리 : 행정 = 능률적 집행(관리기술)

- 능률주의, 조직의 원리(원리주의)

- 기술적 행정학

통치기능설(1930~1940)

∙배경 : 경제대공황(불황)의 극복

∙내용

- Keynes의 유효수요이론(예산의 정책적 기능중시)

- 뉴딜정책 : 권한↑, 공공지출↑, 규제↑, 복지↑

- 기능적 행정학(사회목적 실현)

- 정치와 행정의 연속성, 순환성

행정행태설(1940~1960) 발전기능설(1960~1970)

∙행태주의(행태의 과학적 연구)

∙Simon 행정행태론

⇨ 논리실증주의(가치와 사실의 분리)

⇨ 가치의 배제(비적실성)

⇨ 사실의 과학적 연구(과학성)

∙비교행정(1950)의 결정론에 반발

∙발전행정(쇄신적 행정인 : 독립변수)

⇨ 후진국 발전, 사회변동

정책화기능설(1970)

∙미국사회 격동기 : 흑인폭동(1967), 베트남전 등

⇨ 행태주의의 비적실성에 대한 학문적 반성

∙후기행태주의(적실성, 실천)

⇨ 정책적 : 복지지출 증가(비대한 정부)

⇨ 이론적 : 가치지향(정책학, 신행정학)

거버넌스설(1980~ )

1980년대 : 거버넌스(신공공관리론) 1990년대 : 뉴거버넌스(신국정관리론)

∙재정파탄, Oil Shock(Stagflation)

⇨ 정부실패(정부 ≠ 최선의공급자)

∴ 작은 정부

➀ 시장지향적 작은 정부 : 행정의 시장화 ⇨ 신공공관리론(작고 효율적인 정부)

➁ 참여지향적 작은 정부 : 행정의 정치화 ⇨ Governance(協治, 함께 다스림)

※ 현대적 의미의 시민사회

∙시장주의에 반발, 공행정의 가치중시

⇨ 국민 = 주인(Owner)

⇨ 다양한 주체가 신뢰를 바탕으로 상호작용하는 서비스연계

망(Network)

⇨ 행정의 정치화(참여, 타협과 협상, 동의와 합의 도출)

∙담론(談論)이론, 심의․참여민주주의

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비타민행정학 요약집

Chapter

02

Part 1 행정학의 기초이론

현대 행정의 특징

근대 입법국가와 현대 행정국가의 비교

구 분 근대 입법국가 현대 행정국가

시 기 19C 20C

배경사건 시민혁명(프랑스혁명, 1789) 경제대공황(1929)

기본구조 입법부 우위로 행정부 통제(권력분립) 행정부 우위로 사회문제 해결

정부관 최소의 정부가 최선의 정부(값싼 정부론) 최대의 봉사가 최선의 정부

기초 이론 A. Smith 예정조화설(개인효용과 사회효용의 조화)

⇨ 자유주의, 자유방임주의

케인즈 유효수요이론(불황시 공채발행, 적자재정,

공공지출 확대, 수요↑)

⇨ 수정자본주의(공공지출과 복지정책)

국가와 사회 이원적 대립구조(국가는 필요악) 일원적 동일화(국가는 사회문제 해결자)

정부 기능 소극적 기능(축소지향) 적극적 기능(양적․질적 확대지향)

∙양적：기구․공무원 수․예산 팽창

∙질적：결정기능, 준입법권․준사법권, 재량권, 전

문성․기술성 심화, 책임․통제 중시

행정부 통제 권력분립에 의한 규범적 통제 행정권 강화에 따른 현실적 통제

지방자치 지방분권 중시 광역행정, 신중앙집권화 ⇨ 지방자치 위기

문 제 시장실패(market failure) 정부실패(government failure)

문제촉발사건 1929년대 경제대공황 1970년대 1․2차 오일쇼크

대 안 행정국가 신행정국가(기업가적 정부, 협치)

행정국가와 신행정국가

구 분 행정국가(1900~1970) 신행정국가(1980~ )

대두배경 19C 말 독점 폐해, 1930년대 경제대공황 1970년대 오일쇼크, 정부실패

이론적 근거 케인즈의 유효수요이론 공공선택이론, 공급중시경제학, 신자유주의,

신공공관리론

정부역할 전술적 집행：노젓기(rowing)

복지혜택 제공자로서의 위치

전략적 목표설정：방향잡기(steering)

시장형성자로서의 위치

주요정책 New Deal 정책 ⇨ 규제증가, 복지정책 확대 등 레이거노믹스, 대처리즘 ⇨ 규제완화, 민영화,

민간이양, 감축관리, 복지정책 축소 등

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Chapter 02 현대 행정의 특징

행정이념 형평성 중시 생산성 중시

정치․경영 정치ㆍ행정 일원론, 공ㆍ사행정 이원론 정치ㆍ행정 이원론, 공ㆍ사행정 일원론복지정책 소비적 복지 ⇨ 복지지출 확대, 재정파탄 생산적 복지 ⇨ 복지지출 축소, 재정부담 완화

통치구조 정부(Government) ⇨ 독점적․수직적 계층제 거버넌스(Governance) ⇨ 협력적․수평적 네트워크

국정운영방식 의회정체 분화정체

의회정체와 분화정체

의회정체 분화정체

단방제 국가

⇨ 단일의 전국수준 정부

정책연결망과 정부 간 관계

⇨ 단방제 국가의 해체, 중앙 없는 정부 간 관계로 진화

의회주권과 내각정부

⇨ 대의민주주의에 바탕, 다수당이 입법과 행정을 통제

공동화(空洞化)국가와 핵심행정부⇨ 정부의 중심부가 단편화․분산화, 상호의존성 심화

장관책임과 중립적 관료제

⇨ 중립적 공무원이 최종적 결정권을 행사하되, 의회와 유권

자에게 정치적 책임을 짐

신국정관리(new governance)

⇨ 상호의존하는 자기조직적 조직 간 연결망

국가기능의 시대적 흐름

근대 입법국가(19C) 행정국가(1900~1970년대)신행정국가

(1980년대~ )

작은 정부

(자유주의)시장실패

정부개입

(진보주의)정부실패

작은 정부

(신자유주의)

완전경쟁시장,

예정조화설

불완전경쟁(독과점) 독과점 규제 ∙비용과 편익 분리

∙내부성

∙규제 실패

∙X-비효율성

∙파생적 외부효과

∙권력편재

∙복지국가 문제

∙방향잡기(steering)

∙경쟁체제 도입

∙감축관리

∙민영화

∙민간위탁

∙복지지출 축소

∙성과 중시

∙권한이양

∙분권

규모의 경제(자연독점) 공기업 설립

외부효과 유인(보조금), 제재(부담금)

공공재의 과소공급 직접 공급

정보 불균형 소비자보호 규제

경기의 불안정 재정정책

소득분배의 불평등 재분배정책, 복지정책

3

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

행정기능의 확대논의

정부 기능의 축소 근거(공공재 과소공급설) 정부 기능의 확대 근거(공공재 과다공급설)

∙Galbraith의 의존효과(선전효과, dependence effect) : 공공

재는 광고(선전)를 하지 않아 구매욕구 자극 못함

∙Duesenberry의 전시효과(시위효과,demonstration effect)

: 공공재는 전시효과(나의 소비가 타인 소비에 영향을 줌)

발생하지 않음

∙Musgrave의 조세저항 : 조세 환원에 대해 부정적 인식

⇨ 시민실패(citizen’s failure) 발생∙Downs의 합리적 무지 : 공공재는 정보수집에 따른

비용 > 편익 ⇨ 정보수집 포기

∙Wagner의 법칙 : 경제발전 ⇨ 공공지출확대 요구

∙Peacock-Wiseman의 조세대체 효과(전위효과, displ-

acement) : 공공지출이 민간지출을 대체

∙Baumol의 병(病) :정부는 노동집약적 산업 ⇨ 비용체감 곤란 ⇨ 생산성 낮지만 임금수준 높음

∙Niskanen의 관료예산극대화 가설

∙Brown-Jackson의 중위투표자의 선택 : 양당은 득표극대화

를 위하여 가운데 위치하는 소수 투표자의 선호에 지배됨, 중

위투표자는 평균소득 이하 ∴ 과다지출, 비효율적 자원배분

∙Log-rolling(투표담합, 투표거래, 정치적 협상ㆍ거래) : 의원들이 상대방 법안에 교차찬성 ∴ 과다지출, 비효율적 자원

배분

∙J. Buchanan의 리바이던 가설 : 공채남발, 선심성 사업확대

∴ 과다지출

∙파킨슨의 법칙(Parkinson’s Law, 1957년)∙할거적(fragmentation) 예산결정구조 : 중복사업 진행

∙양출제입(지출에 따라 수입 결정) 원리

∙지출한도의 부재(톱니효과) : 한번 생긴 정부사업은

쉽게 없어지지 않음

∙이익집단 자유주의(Lowi) : 이익집단의 특정이익이 정책에

반영, 대표성원칙 훼손

조세와 공채

조 세 공 채

∙강제징수 O, 반대급부×∙원리 : 납입고지 ⇨ 수납

(미납부시 독촉, 강제집행)

∙강제징수×, 반대급부 O(원금상환 및 이자지급 의무)∙원리 : 불황 ⇨ 공채발행(적자재정) ⇨ 공공지출 확대 ⇨ 경

기회복 ⇨ 조세징수 ⇨ 공채상환(흑자재정)

∙방 식

① 공모(희망하는 국민이 자유의사로 매입)

② 중앙은행 인수(통화량 팽창으로 인플레 가능성)

∙세대 간 불공정

- 현재세대가 비용부담 but 편익×- 미래세대는 비용부담× but 편익향유

∙세대 간 형평성 제고

① 양극단 관점

- 현재세대는 비용부담×, 편익향유×- 미래세대는 편익향유, 비용부담 ○

② 연속선상 관점 : 양세대가 비용 분담

∙지역간 이동에 따른 불공정

- 조세 강제납부하지만 이사가서 편익향유×

∙지역간 이동에 따른 형평성 제고

- 공채발행은 비용부담이 아니므로 이사가서 편익향유하지 못

하더라도 공정

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Chapter 02 현대 행정의 특징

파킨슨의 법칙(Parkinson’s Law, 1975)1. 의 의 : 공무원의 수는 업무량과는 직접적 관계없이 심리적 요인에 의하여 꾸준히 증가(매년 5.75%씩 증가)

∴ 큰 정부의 비효율성을 비판

2. 내 용

① 부하배증의 법칙(제1공리)：공무원은 경쟁상대자인 동일 직급의 동료보다는 부하를 늘리고자 하는 심리

② 업무배증의 법칙(제2공리)：늘어난 부하로 인하여 지시, 보고, 감독 등 파생적 업무가 창출되어 업무는 증가

⇨ 제1공리와 제2공리의 악순환과정을 거쳐 공무원 수는 계속 증가

3. 한 계 : 영국의 특수한 환경을 바탕으로 심리적 측면에 초점을 두었기 때문에 보편성이 결여, 격동기나 위기시

실질업무량의 증가로 인한 공무원 수의 증가현상이나 감축관리 등으로 인한 공무원 수의 감소현상을 설명하지 못함

시장실패와 정부실패

구 분 시장실패 정부실패(비시장실패)

원 인 ∙불완전 경쟁

∙규모의 경제：비용체감, 수익체증 ⇨ 자연독점

∙외부효과(외부성)：대가 없는 이익/손해, 대책-내부화

∙개인효용과 사회효용의 부조화：공유지의 비극, 죄수

의 딜레마

∙공공재의 존재：무임승차 ⇨ 과소공급

∙경기의 불안정성：인플레이션, 디플레이션

∙정보의 불균형：대리손실

∙소득분배의 불공정：사회적 시장실패

∙수요측면(초과수요)：정치인의 높은 시간할인율과

Log-rolling, 이익집단의 압력과 영향력 증대

∙공급측면：독점성, 무형적 산출물, 생산기술의 불명확

성, 종결 메커니즘의 결여

∙비용과 편익(수입, 수익, 산출)의 절연 ⇨ 비용가치에

둔감

∙내부성(내부목표 외부목표의 괴리)：관료적 제국주의,

최신기술 집착 등

∙규제실패：지대추구와 포획현상

∙배분적 비효율성 : 자원배분상의 비효율성

∙X-비효율성：관리상․기술적 비효율성(방만한 경영,

최신기술 미사용 등)

∙파생적 외부효과：의도하지 않은 부작용

∙과도한 복지정책：복지국가의 문제점

∙정보의 불균형：정보공개청구제로 민간보다는 덜 심각

∙권력과 특혜에 의한 불공정

∙정부관료제의 병리현상

대 책 정부규제, 정부개입 작고 효율적인 정부, 기업가형 정부

결 과 규제실패, 정부실패 진행 중

1. 공공재의 속성인 비배제성으로 인하여 발생하는 무임승차는 시장실패, 정부실패 모두의 원인

2. 정보의 격차(불균형, 비대칭, 편재)로 인한 대리손실은 시장실패, 정부실패 모두 적용되고 양자의 처방 역시 정보격차의 해

소에 있다. 시장실패에서는 역선택에 의한 대리손실이 강조되며, 정부실패에서는 도덕적 해이에 의한 대리손실이 강조

3. 비용체감은 시장실패, 비용증가는 정부실패의 원인이다.

4. 내부성은 최신기술 집착과 관련되는 반면, X-비효율성은 최신기술 미사용과 관련

5. 외부효과 = 외부성

6. 내부효과(정상적 대가를 지불) ≠ 내부성(자기들만의 목표추구, 내부목표와 외부목표의 괴리)

7. 내부화 : 가격 밖의 것(외부효과)을 제재, 유인을 통해 내부화 하는 것.

8. 정치인 : 임기가 짧음 ⇨ 현재중시 ⇨ 미래의 현재가치↓ ⇨ 할인율↑

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

6 시장실패

의 의 ∙시장이 제대로 작동하지 않음으로써 자원배분이 효율적으로 배분되지 못하는 현상

*파레토 최적상태 : 더 좋아지기 위해 다른 사람의 후생을 감소시켜야만 하는 상태

- 경제적 시장실패 : 좁은 의미의 시장실패

- 사회적 시장실패 : 시장 자체가 본래적으로 해결할 수 없는 문제(불평등한 소득분배, 빈부격차 등)

시장실패의 원인별 치유방법

구 분 공적 공급(조직) 공적 유도(보조금) 정부규제(법적 권위)

불완전경쟁 ○(경쟁촉진)자연독점 ○(공기업설립, 공급) ○(가격통제)외부효과의 발생 ○(외부경제) ○(외부불경제)

정부개입(피구세) : 조세부과

정부비개입 : 코즈의 정리

공공재의 존재 ○(조세징수, 직접공급)정보의 비대칭성 ○(공개시 유인) ○(공개 의무화)

주인(위임자)-대리인(수임자) 이론

1. 정부격차(편재, 비대칭, 불균형, 밀집성) : 주인＜대리인 ⇨ 대리인이 우월한 지위, 주인은 대리인 재량에 의존

∴ 대리손실 발생

2. 대리손실：계약 전에는 역선택(잘못된 대리인 선택), 계약 후에는 도덕적 해이(대리인이 자기이익 추구)

3. 대리손실 방지대책

(1) 정보의 균형화(주인 ← 대리인) : 행정절차법(입법예고제ㆍ행정예고제), 정보공개청구, 행정정보공표제, 내부고발

자보호제, 국가와 자치단체의 재정정보공표제, 공청회, 주민설명회, 품질인증제(KSㆍISO인증), 원산지 표시제,

유통기한 표시제

(2) 채찍(감시 통제 강화) : 주민소환제, 주민소송제, 주민감사청구제(지방자치법), 국민감사청구제(부패방지법), 불법

지출 감시제(국가재정법, 지방재정법)

(3) 당근(인센티브) : 성과급적 연봉제, 성과상여금, 예산성과금, 공무원제안제도, 효율임금1) 지급

4. 평 가

(1) 공헌：ⅰ) 대리인이론은 조직 내 인간이 일하게 되는 이유를 설명하고 조직의 병리를 설명하는 데 유용 ⅱ) 조직내

부 관리문제뿐만 아니라 정부기능의 민간화, 정부-민간 사이의 계약관계, 규제정책 등을 연구하는 데 있어서 좋은

길잡이를 제공

(2) 비판：ⅰ) 자기이익을 극대화하는 경제인모형인 대리인이론은 비경제적 요인의 고려를 소홀히 하고 이기적 인간

모형에 대한 전제도 언제나 적실한 것은 아님. ⅱ) 특히 공공부문에서는 위임자가 누구인지, 그리고 다수의 위임

자들이 원하는 것이 무엇인지를 확인하기가 어렵기 때문에 대리인이론을 정부부문에 적용하는 것은 민간부문의

경우에 비해 곤란

1) 업계평균보다 높은 임금

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Chapter 02 현대 행정의 특징

개인효용과 사회효용의 부조화(시장실패) 이론

1. 공유지의 비극(G. Hardin, 1968)

(1) 전제

- 인간관 : 합리적ㆍ경제적 인간 ⇨ 자기이익 극대화

- 재화 : 공유재(공유하는 희소자원 : 비배제성, 경합성, 분할성)

(2) 내용

- 과다소비 ⇨ 자원고갈 ⇨ 공멸

- 개인에게 편익집중, 사회에 비용분산

(3) 해결 : 부정적 외부효과의 내부화

- 전통적 견해 : 정부개입(Pigou), 사유재산권 확립(Coase)

- 공통체 자율해결 : 사용자간 공멸을 막기 위한 규칙 제정(E. Ostrom) ⇨ 신제도론

2. 죄수의 딜레마(A. Tucker, 1950년)

(1) 상황 : 용의자의 선택문제 (용의자 A의 구형량, 용의자 B의 구형량)

구 분죄수B

자백(배신) 부인(신뢰)

죄수A자백(배신) (5, 5) (0, 9)

부인(신뢰) (9, 0) (1, 1)

(2) 선택과 결과

- 죄수A 선택：죄수B가 부인하는 경우 자백을 하는 것이 유리하고 죄수B가 자백하는 경우에도 자백이 유리하다.

따라서 죄수A는 죄수B가 어떤 선택을 하든지 자백을 선택한다.

- 죄수B 선택：역시 죄수A가 어떤 선택을 하든지 자백이 유리하다.

- 균형：죄수A, B는 자백을 선택하고 각각 5년씩 복역한다.

(3) 결론 - 개인효용과 사회효용의 부조화(시장실패)와 정부개입：개인적 수준에서는 합리적인 선택이 구성원 전체로

보아서는 비합리적인 선택이 되며 개인적 합리성과 집단적 합리성이 조화를 이루지 못하고 갈등함으로써 사회 전

체적으로 불행한 결과를 초래하게 되므로 적절한 정부개입이 필요

3. 치킨게임(담력게임 : 자기이익 극대화하며 극단적 대립 ⇨ 모두 피해) 사회적 시장실패 해결 - 사회복지

구 분 잔여적 복지(residual welfare) 제도적 복지(institutional welfare)

내 용 가족과 시장이 일상적 복지욕구를 충족시키되, 이

기능이 실패했을 때 정부가 보충적ㆍ임시적으로 제

공해주는 자선적 복지

전체 국민들이 최적의 삶을 지속적으로 영위할 수

있는 권리차원의 보편적ㆍ적극적 복지

기본논리 자유, 시장주의, 개인주의, 보충성의 원리, 사회적

낙인 및 수치

평등, 인도주의, 집단주의

복지제공 원인 개개인(탈락자)의 문제 해결 현대사회의 구조적 문제 해결, 사회적 위험 대처

국가정책 초점 경제성장 소득분배

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

제공방식 일방적 수혜 제공 자립기반 구축

정부역할 최소화 극대화

예 공공근로, 노숙자 보호, 저소득층 무료급식, 생활보

호 등 공공부조(극빈자의 최소생활 보장)

국민건강보험, 국민연금, 산재보험, 고용보험 등 사

회보험(전체 국민의 최저수준 보장), 전면 무료급식

정부규제

구 분 목 적 내 용 비 고

영 역 경제적 규제(오랜 역사)

∙기업의 본원적

활동 규제

∙경쟁과 관련

경쟁제한 진입ㆍ퇴출 규제,

가격ㆍ생산량 규제 등

∙개별산업 집중

⇨ 지대추구ㆍ포획○(규제실패)

경쟁촉진 독과점ㆍ기업 간 불공정 행위 규제 ∙전체산업 확산

⇨ 지대추구ㆍ포획 ×사회적 규제(짧은 역사)

∙사회적 약자 보호,

삶의 질 향상

∙경쟁과 무관

환경 규제, 소비자보호 규제,

차별 규제, 안전 규제 등

∙전체산업 확산

⇨ 지대추구ㆍ포획 ×∙집단행동의 딜레마 해결

∙대리손실 방지

수 단 직접 규제 이행을 강제

(명령지시적 규제)

법령 등에 기준을 설정하고

강제력 행사

민간판단 원천 봉쇄

간접 규제 유인구조 영향

(시장유인적 규제)

의무부과하되, 이행 시 혜택,

미이행 시 불이익

민간이 판단

민간자율규제

시장존중, 규제완화 정부개입 ×

(거래비용 감소 및 재산권 명확화)

민간해결, 코즈의 정리

목 적 경쟁적 규제 과당경쟁 방지

(산업구조 합리화)

독점적 권리＋규제

⇨ 진입 규제, 독점 영역 발생

예 유선방송허가

＋방송윤리규정 제한

지대추구, 포획현상

보호적 규제 대중이익보호 대중이익 보호를 위해 사적

활동 제한

예 그린벨트 지정, 의약분업

공익 및 약자 보호

지대추구와 포획

1. 지대추구현상：규제의 효과가 개별산업에 집중되므로 독점기업이 지대(독점적 이익)를 추구하게(획득 또는

영속화시키기 위하여) 됨으로써 결국 사회적 낭비(사회적 후생 감소 ⇨ Tullock의 사각형)가 초래된다는 이론으로,

피규제기업의 역할에 초점

2. 포획현상：공무원이 피규제자인 기업이나 이익집단에 사로잡혀 피규제자의 이익이나 입장을 옹호하는 현상으로, 이는

규제기관인 공무원의 역할에 초점

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Chapter 02 현대 행정의 특징

명령지시적 규제와 시장유인적 규제

구 분 명령지시적 규제 시장유인적 규제

방 식 직접적․통제적․경직적 간접적․유도적․신축적

이행수단 위반 시 형사처벌 행정적 수단(세제혜택, 부담금 부과 등)

규제효과 직접적이고 크다. 간접적이고 작다.

재량성 민간재량 × ○(민간이 규제수단을 합리적으로 선택) 정부재량 ○

(규제기준의 위임입법화, 대상기준의 선정 등)

×

경제적 효율성 낮다 높다

민간 유인구조에의 영향 없다 있다

처벌의 강도 강하다 약하다

국민의 정치적 수용도 높다(바람직하다고 인식되는 것을 제도화 또는

바람직하지 않다고 인식되는 것을 제한)

낮다

예 시 ∙법정 의무고용 비율

∙환경․보건․안전기준 설정

∙진입 자격요건 제한

∙불공정거래 규제

∙제품정보공개(성분․성능․제조일자․보증

기간 표시)

∙품질인증

∙제품표준화(규격통일, 중량표시)

구체적인 분야별 명령지시적 규제와 시장유인적 규제(최병선)

구 분 명령지시적 규제 시장유인적 규제

내 용 기준이나 규칙 등을 설정하고 이를 위반시 강제력

을 동원하여 처벌

어떤 의무를 부과하되 달성방법은 개인이나 기업이

자신의 경제적 판단에 따라 합리적으로 선택할 수 있

는 여지를 부여. 유인, 표시, 공개 등

환경규제 ∙환경기준의 설정

- 기술기준❶

- 성과기준❷

∙규칙의 제정❸

∙공해배출 부과금(공해배출세)❹

∙공해권의 경매(거래)제도❺

∙보조금❻

산업안전 및 보건규제

∙안전기준 설정과 공장검사❼

∙보건기준 설정과 공장검사❽

∙안전정보의 제공❾

∙상해세의 부과❿

소비자안전

및 보호규제∙물품의 안전기준 설정

⓫

∙허위․과장광고 규제

∙불공정 거래행위 규제⓬

∙정보공개 : 표시규제⓭, 공시규제

⓮

∙품질인증제도⓯

∙등급사정⓰

∙제품 표준화⓱

차별규제 ∙차별금지 입법⓲

∙고용기준 및 쿼터의 설정

(장애인, 여성, 지역 등 할당임용제)

∙정부계약을 통한 유도⓳

∙사적 권리의 보호⓴

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

❶ 기술기준(투입기준, 설계기준) : 환경오염을 방지 또는 제거하기 위한 기술을 갖춘 시설의 설치를 의무화하는 것으로서 환경오염 방지시설, 배기가스 감소장치 부착, 공해발생 물품의 원료나 성분 등에 대한 기준이 그 예이다.

❷ 성과기준 : 피규제자가 궁극적으로 달성해야 할 환경기준(성과)만을 설정하고 달성방법을 피규제자에게 일임하는 것으로서 공해업체가 배출할 수 있는 수질을 산소요구량(BOD)을 몇 ppm이하로 규정만 하는 것이 그 예이다. 성과기준은 기술기준에

비하여 피규제자에게 넓은 선택권을 부여하는 장점이 있지만 공해업체가 배출하는 오염을 정부가 항상 측정․감시해야 하는

문제가 있다.

❸ 규칙제정 : 기준설정에 부수하여 기준을 보다 세부화․구체화하고 기준위반자에 대한 벌칙을 제정하는 것이다.❹ 공해배출부과금 : 일정한 환경기준을 초과하는 공해배출량에 대하여 단위당 일정한 금액을 곱하여 산정되는 부과금을 공해배출업체에게 부과하는 제도로서 세액기준에 세율을 곱하여 세금액을 결정하는 방식과 유사하므로 공해배출세라고도 한다.

❺ 공해권의 경매 : 특정 공해산업 전체를 대상으로 그 산업의 모든 기업이 합법적으로 배출할 수 있는 공해의 총량을 기준으로 설정한 후, 공해권을 규제기관이 발행하여 기업들을 대상으로 경매하는 제도이다. 물론 기업이 자기가 매입한 공해권 이상

의 공해를 배출시 처벌을 받게 된다.

❻ 보조금 : 정부가 공해기업에 공해의 방지 및 처리 시설비용을 지원하는 제도로서 원인자부담원칙에 위배되지만 공해제거비용이 결국 소비자에게 전가된다는 점에서 본다면 납세자 부담에 의한 보조금 지원이 반드시 불합리한 것은 아니다.

❼ 안전기준설정과 공장검사 : 규제기관이 작업장의 물리적․공학적 안전기준을 제정하여 고용주가 이를 지키도록 함으로써 안전사고를 예방하는 방식이다.

❽ 보건기준과 공장검사 : 방사선, 분진, 가스, 소음 등과 같이 근로자의 건강을 위협하는 요인의 발생을 예방하는 방식이다.❾ 안전정보의 제공 : 산업안전과 보건문제가 근본적으로 위험에 대한 근로자의 정보부족에 기인하므로 근로자에게 보다 많은 정보를 제공하는 방식이다.

❿ 상해세의 부과 : 규제기관이 근로자의 작업상 상해에 대하여 사업주에게 부과금을 부과하는 방식이다. 공해배출부과금제도와 부과방식과 기능이 동일하다.

⓫ 물품의 안전기준 설정 : 인체의 건강이나 생명에 중대한 피해를 야기할 가능성이 높은 물품에 대하여 안전기준을 설정하고 이 기준에 부합되는 제품만을 생산 또는 판매할 수 있도록 허가하는 방식이다.

⓬ 불공정거래행위 규제 : 기업이 소비자의 약한 지위를 악용하여 부당한 이익을 획득하는 행위를 규제하는 방식이다. ⓭ 표시규제 : 품질, 성분, 효능, 성분, 제조일자, 유통기간 등을 제품의 포장이나 용기에 표시하게 하는 방식이다.⓮ 공시규제 : 보험계약, 변호사 고용계약 등의 서비스 공급계약에 대한 정보나 기업의 재무상태에 대한 정보를 대중에게 알리게 하는 방식이다.

⓯ 품질인증제도 : 제품의 품질이 규제기관이 제정한 기준에 부합함을 증명하는 인증을 제품에 부착하도록 하는 방식이다.⓰ 등급사정 : 품질우열에 상당한 편차가 있을 경우 특정 상품에 대하여 품질등급을 사정하여 그 판정등급을 제품의 포장에 부착하도록 하는 방식이다.

⓱ 제품표준화 : 상당히 동질적인 제품의 규격, 중량, 용기 등을 표준화함으로써 소비자가 동종제품의 가격이나 품질을 보다 쉽게 비교할 수 있도록 하는 방식이다.

⓲ 차별금지 입법 : 직무와는 무관한 불합리한 근거로 인한 차별을 금지시키는 법률을 제정하는 방식으로서 ｢남녀고용평등에 관한 법률｣이 그 예이다.

⓳ 정부계약을 통한 유도 : 정부에 납품을 하거나 정부공사에 참여하는 기업에게 정부가 정한 기준 이상으로 사회적 약자의 고용을 확대하도록 유도하고 기준 미달시 참여제한 등 불이익을 주는 방식이다.

⓴ 사적 권리의 보호 : 취업예정자가 자기에게 불리한 정보(본적, 얼굴사진, 학력 등)의 공개요구를 받지 않도록 보호해주는 방식이다.

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Chapter 02 현대 행정의 특징

정부규제의 개혁

정부규제의 문제점 - 규제실패의 원인

규제실패의 원인 규제개혁의 바람직한 방향

∙규제의 악순환 : 끈끈이 인형효과(tar baby effect),

규제의 톱니효과, 풍선효과

∙관료부패

∙정부조직의 팽창과 비능률

∙사회전반의 생산성 저하

∙규제정책의 불명확성

∙국제적 통상마찰 유발

∙공익의 저해

∙규제개혁의 명확한 목표설정

∙사회적 규제의 합리적 강화

∙규제수단과 방식의 개선 : 직접 ⇨ 간접, 사전 ⇨ 사후, 자의적

개별규제 ⇨ 예측가능한 시스템 규제

∙규제 위반의 입증책임자 전환 :

positive system(허용사항 명시, 피규제자가 입증)

⇨ negative system(금지사항 명시, 규제자가 입증)

∙국제적 기준 고려

∙규제다원주의(규제자의 다원화)

∙규제(개혁)전담기구의 설치

∙규제예산제도의 도입

우리나라의 정부규제 개혁 - 행정규제기본법 주요 내용

규제법정주의 규제는 법률에 근거하여야 하며, 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의

무를 부과할 수 없음(법률유보)

규제의 등록과 공표제 중앙행정기관의 장이 규제개혁위원회에 등록

규제영향분석과 자체심사 중앙행정기관의 장이 실시

규제일몰제 규제 존속기한 : 5년 초과×심 사 45일 이내 완료(1차에 한하여 15일 이내 연장 가능)

규제개혁위원회 위원장 2명(국무총리+민간인), 위원장 포함 20명, 권고한 사항은 따라야!(기속행위)

‣ 규제상한제

총량규제(비눗방울효과) 규제예산 규제일물제(5년)

규제 건수 규제에 따른 비용 규제기간

‣ 총량규제(개별법) : 총량 범위 내에서 규제의 추가신설을 허용 = 비눗방울효과(bubble effect)

새로운 규제방식

1. 시장중심적 환경규제(박경효)

(1) 기존 정부중심적 환경규제(오염물질, 배출기준, 사용 제한 및 금지 등)의 문제점：규제효과가 신속히 나타나고 집

행이 용이하다는 장점이 있는 반면, 합리적인 환경기준의 설정에 어려움이 있고 기준설정 과정이 너무 획일적이며

환경오염 저감을 위한 기술혁신과 추가적인 투자를 저해하고 지도 및 단속에 드는 집행비용이 과다

(2) 시장중심적 환경규제

① 의의：시장메커니즘을 이용해 규제의 효율성을 제고하는 환경규제로서 환경오염 유발자들의 행태에 영향을 주

기 위해 경제적 인센티브를 사용하고 피규제자의 대응에 어느 정도 융통성을 부여

② 유형：부과금(charge)2), 오염권 거래(emission trading)3), 예치-환불(deposit-refund)4), 보조금5) 등을 들 수 있다.

2) 부과금：오염물질 배출자로 하여금 그들이 배출하는 오염물질의 양에 따라 투입되는 생산요소의 양에 따라 일정액을 지불

하도록 하는 제도이다. 배출부과금, 제품부과금, 사용자부과금(예 국립공원 입장) 등이 있다.

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

③ 장점：㉠ 시장중심적 환경규제를 통해 환경 개선 및 보전의 목표를 적은 비용으로 달성할 수 있고 ㉡ 정부에

의해 환경오염 가격이 결정되면 배출업소는 비용(지불가격)을 최소화할 수 있는 오염제거 기술을 개발하려 할

것이며, ㉢ 명령지시적 규제에 따른 막대한 행정비용을 줄일 수도 있고 기업들로 하여금 비용최소화를 위한 노

력을 유도함으로써 환경기술 개발을 촉진하는 동시에 환경산업의 발전을 도모할 수 있으며 ㉣ 정부의 입장에

서 보면 재정수입의 증대와 이를 통한 환경투자 재원 확보가 가능

④ 단점：㉠ 환경개선 효과는 상당히 미흡하고 배출부과금 등의 제도가 단순히 정부의 규제 행정이나 환경사업을

위한 재원조달 수단으로 이용되고 있으며 ㉡ 규제순응 여부가 피규제자의 선택에 달려 있기 때문에 규제효과

가 유동적이고 신속하지 못하고 ㉢ 오염배출업소가 오염배출 수준을 줄이려는 노력을 하지 않고 부담금이나

예치금만으로 대응한다면 재정수입은 발생할지 몰라도 원래의 정책효과는 달성되지 않을 수 있으며 ㉣ 최적의

환경오염 가격 등에 대한 지식이나 정보의 부족으로 적용하기 곤란하며 ㉤ 오염배출권 거래의 경우 거래규칙

을 정하는 것이 어렵고, ㉥ 할당량을 초과하는 오염물질을 배출할 경우 추가 단속비용이 발생하며 ㉦ 환경보전

론자들은 환경의 가치에 가격을 매긴다는 것을 수용할 수 없으며, 그 결과 경제적 규제수단에 대한 정치적 지

지가 떨어지며 기업들에게 원가 상승이라는 경제적 부담을 주고 가격인상을 통해 소비자에게 전가

2. 규제 거버넌스(박경효)

(1) 의의：정부중심의 명령지시 수단과 시장지향적 수단의 문제점들을 극복하고 규제다원주의에 입각하여 새로 대두

된 규제방식으로서 자율규제나 공동규제 등이 이에 해당

(2) 내 용

① 자율규제：기업이 스스로 환경개선 노력을 기울이게 한다는 의미로, 우리나라의 경우 환경친화기업 지정제

도6), 지역별 자율환경관리제도7), 환경라벨링제도8) 등이 시행되고 있다.

② 공동규제：정부가 민간의 규율개정단계에 개입하여 정부와 민간이 공동으로 규제하는 방식. 자율규제의 한 형

태지만, 정부가 이 제도에 대한 입법적 뒷받침을 제공함으로써 자율규제의 신뢰성을 제고하는 동시에 기업의

전문지식을 활용할 수 있다는 데 특징이 있다.

③ 공동 협약 및 규제：정부와 시민사회의 상호 노력을 통한 공동협약을 체결하고 함께 규제하는 것으로서 자율

및 공동규제의 한 형태이지만 정부와 주민이 동등한 입장에서 협약을 체결한다는 특징이 있다9).

3) 환경오염권 거래제도：오염물질을 배출할 수 있는 권리를 거래하는 시장을 형성하고, 이를 통하여 환경오염물질 배출자들

이 자율적으로 배출의 정도를 통제할 수 있도록 하는 제도이다. 주로 대기분야에서 사용되는 이 제도가 성공하려면 오염권

의 가격이 오염물질 저감을 위한 추가적 투자비용보다 높아야 한다.

4) 예치-환불제도(예치금제도)：제품의 부적절한 처리가 환경문제를 야기할 수 있는 경우 오염 원인자에게 오염처리에 들어

가는 비용을 미리 예치하도록 한 다음 오염물질 처리량에 따라 나중에 예치금을 환불해 주는 제도로서, 병, 건전지, 캔 등

의 폐기물에 부과되고 있다.

5) 보조금제도：오염물질 배출자의 자본 지출을 지원하기 위하여 정부가 재정적 지원을 하는 경우를 말한다. 오염처리시설 소

요자금 일부를 정부가 무상이나 장기 저리로 융자하는 것 등이 여기에 속한다.

6) 환경친화기업 지정제도：기업 스스로가 사업활동의 전 과정에 걸쳐 환경영향을 평가하고 환경개선계획을 마련하여 정부에

제출하면, 정부가 이를 심사하여 환경친화기업으로 지정한 후 정기 점검⋅지도를 면제해 주고 환경기술 및 재정지원을 우

선적으로 해주는 것이다.

7) 지역별 자율환경관리제도：지역별로 자치단체와 기업이 자율적으로 환경개선 목표를 선정하고, 이를 달성하기 위한 협약을

체결하는 제도이다. 이는 기업과 정부 간에 협력적 파트너십을 바탕으로 기업의 자율과 창의, 다양성을 최대한 활용하여

최소비용으로 오염관리를 하고자 하는 제도로서 개별사업자의 환경개선 및 환경관리능력 향상을 통하여 지역환경의 질을

개선하는 데 목적이 있다.

8) 환경라벨링제도：제품의 환경성에 대한 정보를 제품에 표시함으로써 소비자가 친환경상품을 선택하여 환경보전에 참여하

게 하는 동시에 기업에게는 환경친화적 제품의 개발 및 생산을 유도하는 제도이다.

9) 1997년 정부의 상수도보호구역 지정계획에 반대하던 지역주민이 수질 개선시 상수도보호구역지정을 하지 않겠다는 환경부

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Chapter 02 현대 행정의 특징

J.Q.Wilson의 규제정치론

규제비용 분 산 ② 고객 정치

(예 인허가, 수입규제)

④ 대중적 정치

(예 포르노, 낙태)

집 중 ① 이익집단 정치

(예 한약분쟁)

③ 기업가적 정치

(예 환경오염 규제)

집 중 분 산

규제편익

∙소수의 행태 : 편익집중 소수는 획득위한 로비 등 강력한 영향력, 비용집중 소수는 회피위한 강력한 저항

∙다수의 행태 : 비용과 편익이 분산되는 다수는 집단행동의 딜레마(대처하지 못함)

∙공무원의 포획 : 고객정치(편익집중)와 기업가적 정치(비용집중)의 경우 공무원은 소수에게 포획되며 공익저해

① 고객정치 : 경제적 규제에서 발생, 편익보는 소수를 위하여 규제가 시행

② 기업가적 정치 : 사회적 규제에서 발생, 비용을 부담하는 소수를 위하여 규제가 미시행 but 공익단체 활동, 진보적

정당의 집권 등인 경우 규제가 시행되기도 함

행정지도(行政指導)1. 의의 : 행정주체가 행정목적을 달성하기 위하여 시민에게 영향력을 행사하는 비법률적ㆍ비권력적 행정작용.

민간부문의 정부 의존도가 높을수록, 행정수요의 변화에 비해 입법조치가 탄력적이지 못할수록, 행정수요가

임시적ㆍ잠정적이어서 법적 대응이 곤란할 때 그 유용성이 커짐

2. 유형 : 규제적 행정지도(행위 규제), 조정적 행정지도(이해관계 조정), 조성적 행정지도(지식이나 정보를 제공하는 등

시민의 이익을 증진)

3. 행정지도의 팽창여건 : 발전행정의 유산, 정부주도의 사회개혁운동, 관료의 군림적 행태, 권위주의적 행정문화, 법과

현실의 간극 보완(법규적용의 엄격성 완화), 급속한 환경변화에의 대응, 경제위기와 정부개입 확대 등

4. 장점 : 행정의 원활화 , 행정의 적시성ㆍ상황적응성 제고, 행정의 간편성, 온정적 행정, 행정절차의 민주화

촉진(상대방의 동의와 협조에 의함)

5. 단점 : 책임의 불명확성과 구제수단의 미흡(∵ 비법률적 행정작용), 행정의 과도한 팽창, 공무원의 재량권 남용 및

법치주의 침해, 안정성ㆍ보편성ㆍ일관성 취약, 투명성 저해(행정의 밀실화)

6. 행정지도의 통제 : 행정정차법

① 원칙 : 최소한의 원칙, 불이익금지의 원칙

② 행정지도 방식 : 행정지도를 행하는 자는 그 상대방에게 당해 행정지도의 취지, 내용 및 신분을 밝혀야 함

③ 의견제출 : 행정지도의 상대방은 당해 행정지도의 방식과 내용 등에 관하여 행정기관에 의견 제출 가능

④ 다수인을 대상으로 하는 행정지도 : 행정기관이 같은 행정목적을 실현하기 위하여 다수의 상대방에게 행정지도를

할 때에는 특별한 사정이 없는 한, 행정지도에 공통적인 내용이 되는 사항을 공표하여야 함

의 약속을 받고 자발적 노력으로 대포천(창원시 상동면)의 수질을 개선하였고 2002년 정부-자치단체-주민대표가 을 체결한 것이 그 예이다.

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

정부실패

의 의 ∙시장실패를 치유하기 위한 정부규제나 정책들이 오히려 자원의 효율적 배분을 왜곡시킴으로써

기존의 상태를 더욱 악화시키는 현상

- 민주성 측면 : 정부가 국민의 선호를 정확하게 대변하지 못하는 실패

- 효율성 측면 : 정확하게 대변하더라도 정부관료제의 속성상 비효율성 발생

∙정부실패 치유의 문제점 : 정부기능의 무분별한 이양(시장부문으로 이양)은 또 다른 시장실패를

유발 가능

정부실패의 원인별 대응방안

구 분 민영화 정부보조 삭감 규제완화

사적 목표 설정 ○X-비효율․비용체증 ○ ○ ○파생적 외부효과 ○ ○권력의 편재 ○ ○정부실패 치유 문제의

해결방안

∙제3의 존재 : 시민사회, 공동체, 제3섹터 또는 비영리조직, 네트워크 또는 네트워크 거버넌스 등

∙이들은 정부와 시장을 완전히 대체하는 개념이 아니라 기능적으로 서로 보완하는 관계

∙공동생산 등의 공급방식이 활용되며 정부는 네트워크의 조정자로 변모

정부실패의 극복방안

감축관리, 민영화, 제3섹터(중간조직), 수익자부담주의, 시민단체(NGO), 시민사회

감축관리 : 정부의 효율성을 높이기 위해 낭비를 합리적으로 제거하는 것.

배 경 석유파동과 스태그플레이션(불황과 인플레이션), 과도한 복지정책으로 인한 재정난 가중, 행정권의 비대화,

조세저항 운동, 정부실패

대 상 ∙배분적 비효율성 낭비(본질적 낭비, 합리적 자원배분을 하지 않음)

∙X-비효율성 낭비(배분된 자원의 관리․기술상 비효율성에 기인함)

∙적극적 낭비(불필요한 것에 예산 지출)

∙소극적 낭비(미래에 더 큰 편익을 가져오는 정책․사업을 시행하지 않음)

방 안 구조․기능의 축소, 예산의 감축(ZBB, 일몰제), 정책종결 및 통폐합, 규제완화 및 행정절차 간소화, 민영화,

광역화, Sunrise Review

저해요인 기존조직의 저항, 동태적 보수주의(조직의 생존본능, 조직의 목표가 달성되거나 달성불가능 ⇨ 새로운 목표

추구로 조직 존속), 행정조직의 경직성, 감축 추진․추진에 따른 부작용 예방 비용 및 손실(인력의 Gresham

법칙) 발생

합리적추진 방안

가외성과의 조화, 조직 전반의 효율성 제고, 합리적 기준 설정(기계적․획일적 감축 지양), 조직구성원의 사

기 고려

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Chapter 02 현대 행정의 특징

민영화

개 념 ∙공공서비스의 제공과 이를 위한 재산의 소유에서 정부의 영역을 축소하고 민간의 영역을 확대하는 것

∙전개 : 1980년대 신자유주의 등장과 함께 영미계 OECD 국가 중심

∙좁게는 공기업의 민영화, 넓게는 행정기능을 민간에 이전하는 것까지 포함

장 점(필요성)

∙능률성, 생산성, 자원배분의 효율성, 전문성, 서비스의 질, 대응성, 적응성, 신축성 향상

∙행정조직의 과부하 치유, 정부재정의 건전화, 민간경제 활성화

∙복대리인(민영화 이전의 문제, 복잡한 중층구조 ∴ 감시통제 곤란) 문제 해결(민영화로 복잡한 중층구조 없

어지고 재산권의 주체가 명확 ⇨ 비용절감)

단 점

(역기능)∙공공성(공익성), 책임성, 안정성(계속성), 형평성 저해

∙가격인상, 크림스키밍10)현상(알짜부문 인수, 저소득층 관련 적자사업 폐지)

∙역대리인 문제발생(민영화 이후의 문제 : 부패 발생, 도덕적 해이 심각 등 ⇨ 공공재가 제대로 공급× )대상선정 기준

공공성과 능률성의 편익비교, 채산성(높아야 민영화), 외부효과(내부화할 수 있어야 민영화), 계량적 성과측

정, 가격에 의한 분배(배제성), 형평성(저소득층 배려), 시장성테스트

종

류

내부민영화

정부기관 ∙민간위탁(위탁계약)

∙경쟁

∙임대(리스)

∙요금부과 (수익자부담)

∙책임운영기관

∙성과급제

∙계약임용제

∙발생주의․복식부기 회계제도

외부

민영화공기업 ∙완전민영화 : 공기업주식 전부를 민간에 매각(협의의 민영화)

∙부분민영화

- 정부기업을 공기업으로 전환

- 공사를 주식회사로 전환

- 공기업의 자회사(출자회사)를 매각

주민, 시민단체

(NGO)

∙보조금 지급(Grants)

∙인허가(Franchise)

∙바우처(Vouchers)

∙공동생산(Co-Production)

∙자급방식(Self service, 자조활동)

공공서비스공급

방식

일반행정형 정부의 기본업무(일반관리 및 각종 사회경제적 개발기능 수행에 핵심적인 부분)로 공익성

이 우선되므로 정부가 권력수단(명령과 규제 등)으로 독점적 수행

책임경영형 배제성이 있으나 공적 책임이 강한경우로, 정부조직 또는 산하에 독립조직을 설치하여 시

장수단(성과, 유인, 가격메커니즘) 등을 가지고 책임경영방식으로 서비스의 생산 담당

예 공기업, 책임운영기관

민간위탁형 배제성이 있으면서 공공성이 완화될 수 있는 영역으로, 공급의 책임은 정부가 지지만, 생산

은 민간에 위탁하여 수행

민영화형 민간이 시장적 수단으로 공급하는 방식. 다만, 시장에서 사회적 필요수준보다 서비스 공급

이 적을 경우 보조금 등 혜택 부여

공동생산형 공공과 민간이 협력적 분업관계를 형성하여 함께 생산. 특히 주민참여원리를 바탕으로 행

정의 성과를 제고하는 전략이라는 점에서 중요성이 커짐.

10) cream skimming : 좋은 것(cream)을 걷어가는(skimming) 현상

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

공공서비스 공급방식

구 분주 체

공공부문 민간부문

수 단 권 력 일반행정형(Ⅰ)

민간위탁형(Ⅲ)

시 장 책임경영형(Ⅱ)

민영화형(Ⅳ)

공급유형(공급결정과 공급)에 따른 분류(Savas)

재화와 서비스

정부 공급11) 민간부문 공급

정부 생산12) 민간부문 생산 민간부문 생산 정부 생산

정부

서비스

정부간

협정계약 허가

보조금

지급

이용권

지급13)시장

공급

자원

봉사

셀프

서비스

정부서비스판매14)

11) 공급 : 재화․서비스에 대한 공급 또는 생산에 대한 결정이나 기획

12) 생산 : 실제로 재화․서비스를 만들어 제공

13) 이용권지급 : Savas는 민간공급-민간생산으로 분류하였지만, 대부분 국내학자들은 정부공급-민간생산으로 분류

14) 정부서비스 판매 : 정부서비스를 민간에 판매하는 방식

예 민간으로부터 돈을 받고 민간주최 행사에 경찰의 경호서비스 제공

공동생산

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Chapter 02 현대 행정의 특징

민간위탁의 유형

위탁계약(좁은 의미의 민간위탁)

∙정부가 민간부문과 계약을 맺고, 비용을 지불, 민간부문이 공공서비스 생산

∙재정부담 경감, 관료조직의 팽창억제, 해당분야의 전문기술인력 상시 보유 가능

∙공공사업 및 교통사업, 건강 및 대민서비스, 공공안전서비스

면허(인허가,franchise agreements)

∙민간조직에게 일정 구역 내 공공서비스 제공 권리 인정, 시민(이용자)가 비용을 민간조직(서

비스 제공자)에게 지불

∙정부가 서비스 수준 및 요금체계를 통제하면서도 서비스 생산을 민간에 이전

∙전기, 가스, 유선TV 등 요금재 성격의 재화

보조금 지급

(grants, subsidy arrangements)

∙민간조직 또는 개인의 서비스 제공활동에 대한 재정 또는 현물을 지원

∙이용자의 부담경감과 정부비대화 방지

∙서비스 자체는 공공성을 띠고 있으나, 정부가 직접 제공할 수 없는 것

예 교육시설, 탁아시설, 사설박물관 운영비 지원 등

바우처(vouchers, 구매권지급)

∙저소득층에게 현금을 직접주지는 않지만 실질적인 구매력(쿠폰, 카드형태의 구매권,

이용권 지급)을 제공

∙사회복지 서비스의 공급확대, 소비자의 선택권 보장, 사회복지 서비스 공급자 간의 경쟁유

도 등

∙정보의 비대칭성, 서비스 제공 조직의 책임성 담보 곤란, 서비스와 가격의 불일치, 시장주의

남용 우려, 본인부담금제로 인한 양극화 해결 곤란, 오남용 가능성

∙바우처의 종류

구 분 내 용

사전에

구매권지급 ○

명시적

바우처

종이바우처 식품이용권과 같은 종이쿠폰을 지급

전자바우처 신용카드나 휴대폰 등 전자적 수단으로 서비스 이용

및 지불 ⇨ 전 과정의 모니터링이 가능

∴ 관리의 투명성과 효율성 제고

사전에구매권

지급 ×

암묵적

바우처

직접적으로 소비자에게 바우처를 부여하지 않고 소비자가 공급기관

을 자유롭게 선택이용하면 정부가 공급자에게 비용을 사후에 지급

환급형

바우처

소비자가 공급자에게 먼저 비용을 지급하고 서비스를 이용한 후, 영

수증과 신고보고서를 정부기관에 제출하면 소비자에게 비용을 사후

에 환급

자급방식

(self service)∙공공서비스의 수혜자와 공급자가 같은 집단에 소속, 서로 돕는 형식

∙전과자의 소년범죄 예방활동, 노인의 노인보조서비스

자원봉사자 방식 ∙실비에 대해서만 보상받고 정부를 위해 봉사하는 사람들을 활용

∙신축적 인력운영 가능, 재정제약 시기에 예산삭감에 따른 서비스수준의 영향 최소화

∙레크리에이션, 안전모니터링, 복지사업

*실비 : 서비스의 생산과 관련된 현금지출

규제 및 조세유인 ∙특정 서비스의 민간생산을 장려하기 위해 규제 및 조세측면에서 유인을 제공

∙보조금 지급과 동일한 효과를 창출하면서 비용은 상대적으로 적게 소요

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

위탁계약과 면허 방식

구 분 위탁계약 면 허

유사점 ∙정부가 공급자이고 민간이 생산자(정부가 결정하고 민간이 생산)

∙정부가 민간기업에 재화나 서비스의 공급권을 부여15)

∙관련 행정업무 수행에 소요되는 경비를 절감

∙입찰시 시장 논리에 의한 민간부문의 경쟁 유도

∙공공서비스 공급의 책임은 정부에 귀속

차이점 정부가 민간업체에게 업무를 맡김 정부가 민간업체에게 권리를 부여

서비스 구입자는 정부 서비스 구입자는 이용시민

정부가 비용을 부담 이용시민이 비용을 부담

민간위탁과 바우처

１. 유사점

① 양자 모두 민간부문을 활용한 공공서비스 공급방식으로서 정부독점의 대안이다.

② 민간의 전문성과 경쟁체제를 활용하여 서비스공급의 효율성을 제고하는데 목적이 있다.

③ 민간부문을 활용하지만, 최종적 책임은 여전히 정부에 있다. 즉 서비스 제공과 생산 기능 중에서 생산기능만 민간

부문에 이전하는 방식이다.

２. 차이점

구 분 민간위탁 바우처

목 적 능률성 제고 이외에도 시장경제 활성화, 민간부문 고용증대 등 다양

공급주체 계약을 통하여 특정업체에게 서비스

공급권을 부여

시장의 다양한 공급주체를 활용

경 쟁 계약과정에서 민간업체 간 경쟁 소비자의 선택과정에서 민간업체 간 경쟁

비용지불 정부가 민간업체에게 비용을 직접

지불

소비자가 바우처 사용후 정부가 민간업체에게 사후적으로

비용 지불

저항강도 생산기능의 민간이전으로 공무원

신분불안에 따른 저항 발생

기존 시장을 그대로 활용하므로 저항이 적음

통 제 정부가 지속적으로 민간업체를 감시통제 소비자의 선택과정에서 자연스럽게 시장통제가 발생

∴ 정부의 감시통제비용이 소비자의 선택권으로 대체됨으

로써 대리인비용을 감소

15) 주의 : 공급권(공공서비스를 제공하는 권리)을 ‘인허가를 통한, 특정 서비스에 대한 공급권 부여’라는 협의의 의미로 해석한다면 공급권을 부여하는 것은 면허(인허가) 방식이며 2008년 국회8급 등 기출문제에도 계약방식이 아니라 면허방식

이라고 출제된 바 있다. 그러나 2011년 서울7급 기출문제과 같이 공급권을 ‘민간이 생산하도록 해 준다’는 광의의 의미로 해석한다면 위탁계약도 정부가 공급권을 부여한 것으로 볼 수 있으므로 상대적으로 접근해야 한다.

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Chapter 02 현대 행정의 특징

공공서비스 공급에 대한 접근방식의 변화

구 분 복지국가의 공공서비스 신공공관리주의에서의 공공서비스

행정활동에 대한 관심 민주적․효율적 관리 최종산출물의 사회경제적 성과

공공서비스 배분의 준거 형평적 배분(복지시혜적 성격) 효율적 배분(재정효율화 성격)

민간부문에 대한 공공서비스의 기능

조정․관리․통제 경쟁력 지원

공공서비스의 형태 국가 최저 수준의 표준화된 공공서비스 시민사회의 다양한 선호 부응과

차별적으로 상품화된 서비스

성과관리의 초점 시설․기관 중심의 공급자 중심

(투입과 과정 감독)

수요자 중심의 맞춤형 서비스 공급

(산출과 결과에 대한 품질 책임)

제3섹터 - 중간조직

① 제3섹터 개념의 범위공공부문 민간부문

제1섹터(순수정부부문)

제3섹터(민관공동부문)－중간조직

제2섹터(순수민간부문)

정부조직 준정부조직(QUAGO) 준비정부조직(QUANGO) 민간조직

정부부처

정부기업 공공기관(공기업, 준정부기관,

기타 공공기관)

지방공기업(지방공사, 지방공

단, 공동출자법인)

시민단체(NGO)협회,

단체, 조합, 공익재단,

공익기업, 교육시설,

탁아시설, 민간박물관 등

민간기업,

동창회 등

순수 사적 단체 조달, 우편,

우체국예금,

양곡관리

책임운영기관

(특별회계

기관)

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18

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

② 준정부조직개 념 법적으로 정부기관은 아니지만 공적인 기능을 수행하는 조직

유

형

공공기관

운영법상

공공기관

공기업 ∙지정 : 직원정원 50명 이상, 자체수입이 50% 이상

∙유형 : 시장형, 준시장형

준정부기관 ∙지정 : 직원정원 50명 이상, 자체수입이 50% 미만

∙유형 : 기금관리형, 위탁집행형

∙업무 : 정부의 대리인 역할(정부로부터 권한이 위임) 또는 면허

나 인허가ㆍ검사ㆍ검정 업무 수행기타공공기관 공기업과 준정부기관 제외한 나머지

지방공기업법상

지방공기업

민간출자

불허

지방직영기업 정부조직(소속직원 - 지방공무원, 예산 - 지방의회의결)

자치단체가 직접 설립․경영(상수도사업, 공영개발사업 등)

지방공단 자치단체가 전액출자, 민간인 출자×민간출자

허용

지방공사 자치단체가 50% 이상 출자한 법인(지하철, 의료 등)

공동출자법인

(협의의 제3섹터)

자치단체가 50% 미만 출자(25% 이상 출자시 회계 및 업무검사 가능)

장점(기업가적 관리 관점)

시장실패와 정부실패 보완, 탄력성과 대응성 제고, 지역경제 활성화(공동출자법인),

민간경영기법 활용, 행정기능 전환(권력적 행정 ⇨ 간접적 지원), 과부하 감소, 혁신정책 도입, 참

여 증진(이사회)

단점

(법치적 관리 관점)준정부조직의 경직적 관료제화, 책임성 확보 곤란, 정부팽창의 은닉수단, 공공성 경시 우려,

정부 고위관료의 퇴직수단, 사적 이용의 정당화

③ 준비정부조직개 념 ∙정부와 함께 행정서비스를 공동생산하는 다양한 형태의 민간조직

예 협회, 조합, 사업회, NGO(시민단체), 자원봉사기관

공동생산 ∙주민참여의 한 형태, 공무원과 민간인의 협동적 생산(주로 집행과정)

∙공공부문에서의 프로슈밍16)

∙시민 : 행정서비스 수혜자 ⇨ 공동생산자

공

동생산

의

유형

Brudney

& England

∙개인적 공동생산 : 개인적 편익, 비조직화된 지역주민(집주변 청소)

∙집단적 공동생산 : 집단적 편익, 조직화된 지역주민(자치방법대)

∙총체적(집합적) 공동생산 : 사회 전체적인 편익(자원봉사를 활용하는 경찰)

Percy

(대상 :

경찰서비스)

∙개인․비협력 : 치안기관과 협력×, 개인적 활동(보조자물쇠 설치, 경보기 설치)∙개인․협력 : 치안기관과 협력○, 개인적 활동(자원경찰근무, 법정증인)

∙집단․비협력 : 치안기관과 협력×, 집합적 활동(자율 방법순찰대)∙집단․협력 : 치안기관과 협력○, 집합적 활동(경찰에 의하여 조직된 방범순찰대, 치안기관 내 경

찰위원회 참여)

장 점 신뢰도 증가, 행정경비 감소, 근린행정 실현(지역주민의 요구에 근접), 정부규제 감소,

정부 과부하 감소, 공공서비스의 초과수요 만족, 사회적 신뢰 강화

한 계 ∙책임성․공공성․효율성(무경험, 비전문성)․공공서비스 품질 ⇩

∙관료의 부정적 시각 또는 의도적 비협조가 야기(관료주의 문화가 강한 곳에서는 부적합)

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Chapter 02 현대 행정의 특징

준정부조직과 준비정부조직의 비교

구 분 준정부조직(QUAGO) 준비정부조직(QUANGO)

형 태 정부조직에 가까운 중간조직 민간조직에 가까운 중간조직

공공서비스 생산 단독생산(대행, 위탁, 독점 등) 정부와 공동생산(co-production)

조직유형 공공기관, 지방공기업 협회, 조합, 단체, NGO 등

자율성 약함 강함

제4섹터 - 사회적기업

1. 의 의

① 학문적 개념 : 사회적기업은 이윤의 추구보다는 공익을 우선하는 영리법인으로, 사회적기업의 목적은 공익이지만

운영원리는 기업적 합리성에 의존

② 법적 개념 : 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하여 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을

추구하면서 재화 및 서비스의 생산․판매 등 영업활동을 수행하는 기업으로서 고용노동부장관의 인증을 받은 자

(사회적기업 육성법)

2. 내 용

① 인증절차

㉠ 사회적기업을 운영하려는 자는 인증요건을 갖추고 고용노동부장관의 인증을 받아야 하며, 고용노동부장관이 사

회적기업을 인증하려는 경우에는 고용노동부에 설치되는 사회적기업 육성위원회의 심의를 거쳐야 한다.

㉡ 고용노동부장관은 사회적기업을 인증한 경우에는 그 사실을 관보에 게재하여야 한다. 사회적기업 인증의 방법

및 절차에 관하여 필요한 사항은 고용노동부령으로 정하고, 사회적기업 인증 심사기준은 고용노동부장관이 고

시한다.

② 요 건

1. ｢민법｣에 따른 법인․조합, ｢상법｣에 따른 회사 또는 비영리민간단체 등 대통령령으로 정하는 조직 형태를 갖출 것

2. 유급근로자를 고용하여 재화와 서비스의 생산․판매 등 영업활동을 할 것

3. 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하거나 지역사회에 공헌함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이는 등 사

회적 목적의 실현을 조직의 주된 목적으로 할 것. 이 경우 그 구체적인 판단기준은 대통령령으로 정한다.

4. 서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정 구조를 갖출 것

5. 영업활동을 통하여 얻는 수입이 대통령령으로 정하는 기준 이상일 것(영업 총수익이 총노무비의 30% 이상)

6. 정관이나 규약 등을 갖출 것

7. 회계연도별로 배분 가능한 이윤이 발생한 경우에는 이윤의 3분의 2 이상을 사회적 목적을 위하여 사용할 것(｢상법｣

에 따른 회사인 경우만 해당)

8. 그 밖에 운영기준에 관하여 대통령령으로 정하는 사항을 갖출 것

③ 관리방식 : 사회적기업은 고객의 대표와 참여, 이해 당사자를 지향하는 민주적 관리방식을 특징으로 한다.

④ 실태조사 : 고용노동부장관은 사회적기업의 활동실태를 5년마다 조사하고, 그 결과를 고용정책심의회에 통보하여

야 한다.

16) 프로슈밍(prosuming)：생산의 production과 소비의 consumption을 합성한 말로서 소비자에 의한 생산소비활동을 의미(Toffler)

* 프로슈머(prosumer) = 생산자(producer) + 소비자(consumer)

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비타민행정학 요약집

Part 1 행정학의 기초이론

⑤ 사회적기업에 대한 지원

㉠ 고용노동부장관은 사회적기업의 운영에 필요한 경영ㆍ기술ㆍ세무ㆍ노무ㆍ회계 등의 분야에 대한 전문적인 자

문 및 정보 제공 등 각종 지원을 할 수 있고 이러한 지원 업무를 대통령령으로 정하는 정부출연기관이나 민간단

체에 위탁할 수 있다.

㉡ 국가 및 지방자치단체는 사회적기업 운영에 필요한 부지구입비ㆍ시설비 등을 지원ㆍ융자하거나 국ㆍ공유지를

임대할 수 있다.

㉢ 공공기관의 장은 사회적기업이 생산하는 재화나 서비스의 우선 구매를 촉진하여야 한다.

㉣ 국가 및 지방자치단체는 사회적기업과 이에 기부하는 연계기업ㆍ법인 또는 개인에 대하여 국세 및 지방세를 감

면할 수 있다.

㉤ 국가는 사회적기업에 대한 이해를 증진시키고 사회적기업가의 활동을 장려하기 위하여 매년 7월 1일을 사회적

기업의 날로 한다.

⑥ 보고, 의무, 감독 등

㉠ 사회적기업은 사업 실적, 이해관계자의 의사결정 참여 내용 등 고용노동부령으로 정하는 사항을 적은 사업보고

서를 작성하여 매 회계연도 4월 말과 10월 말까지 고용노동부장관에게 제출하여야 한다.

㉡ 사회적기업은 영업활동을 통하여 창출한 이익을 사회적기업의 유지ㆍ확대에 재투자하도록 노력하여야 한다.

㉢ 고용노동부장관은 사회적기업을 지도ㆍ감독하며, 필요하다고 인정하는 경우에는 사회적기업 및 그 구성원에 대

하여 업무에 필요한 보고나 관계 서류의 제출을 명할 수 있다.

㉣ 고용노동부장관은 사업보고서를 기초로 사회적기업의 운영에 대한 평가를 할 수 있다.

㉤ 고용노동부장관은 보고 사항의 검토, 지도ㆍ감독 및 평가를 한 결과, 필요하면 시정을 명령할 수 있다.

⑦ 연계기업

㉠ 연계기업이란 특정한 사회적기업에 대하여 재정 지원, 경영 자문 등 다양한 지원을 하는 기업으로서 그 사회적

기업과 인적ㆍ물적ㆍ법적으로 독�