Italy: Government alternation and legislative agenda setting

Francesco Zucchini

Vittorio BrunDavide Salvi

Francesca SavoldiniDavide Zancan

Struttura e obbiettivi Lettura

1. Descrizione modalità di controllo del potere d’agenda legislativo da parte dell’esecutivo nella storia repubblicana

2. Analisi possibili cause del progressivo cambiamento e incremento del potere d’agenda dell’esecutivo in italia

Tsebelis

• Assunto: Nelle democrazie parlamentari

l’esecutivo detiene un potere d’agenda per cui il

risultato legislativo non è mai troppo lontano

dalle sue preferenze

Ruolo dell’esecutivo nel processo legislativo:

Pratiche Costituzionali

Opinione di due presidenti del consiglio insoddisfatti:

● D'Alema: “Il governo in Italia è un' istituzione assolutamente debole, un vaso di coccio se confrontato con i sistemi che funzionano nei Paesi nostri partner.”

• Berlusconi: “Dopo che io prendo una decisione inizia il confronto con gli alleati e poi una volta che è stata presa una decisione comune dalla coalizione bisogna andare in commissione e poi in aula. Tutto ciò richiede molto tempo. Poi tocca ai senatori che devono dimostrare di non venire a Roma solo per avere un'amante e quindi cambiano una norma e tutto ricomincia da capo. Tutto questo richiede moltissimo tempo.”

La debolezza del ruolo dell'Esecutivo nel processo legislativo

● Transizione democratica: la Costituente decide per un esecutivo debole e per la centralità del parlamento

● Prima repubblica: “Età d'oro della centralità del Parlamento” favorita dalla difficoltà dei partiti di creare governi stabili

La costituzione

Obbiettivo: creare un centro decisionale quanto più disseminato possibile, per diminuire il valore della vittoria elettorale

In concreto:

● Sistema di rappresentanza proporzionale● Bicameralismo perfetto● Debolezza dell'esecutivo nei confronti del

parlamento

Ruolo dell'Esecutivo nel processo legislativo

Art. 72 (comma 1) C.I.

PROCEDURA ORDINARIA

Il Governo può proporre dei progetti di legge come qualsiasi altro membro del parlamento, che verranno poi discussi ed emendati dalla

commissione competente, e successivamente da ciascuna camera in cui vengono approvati

articolo per articolo e nella loro interezza.

PROCEDURE SPECIALI

● Commissione in sede legislativa (o deliberante): Art.72 (comma 2) C.I.

● Decreto legge: Art.77 (comma 2) C.I.

● Legge delega: Art.76 e 77 (comma 1) C.I.

Commissione in Sede Legislativa

L'intero processo legislativo inclusa l’approvazione finale si svolge in una

commissione, la cui composizione rispecchia le proporzioni parlamentari.

Limitazioni di materia

• Conversione decreti legge• Emendamenti costituzionali• Materia elettorale• Ratifica trattati internazionali• Approvazione leggi delega• Approvazione di bilanci e consuntivi

Potere di veto

● Potere di “richiesta di rimessione in assemblea”:

1. 1/5 più uno dei membri della commissione

2. 1/10 più uno di una delle camere

3. Un ministro del governo

Questa procedura funziona solo se c'è l'interesse da parte di tutti i veto player di modificare lo status quo ma soprattutto di MODIFICARLO

NELLA STESSA DIREZIONE

L'uso diventa sempre meno frequente con l'aumento della frammentazione dei partiti

Percentuali leggi approvate in sede Deliberante

Decreto legge

Il Governo può emanare decreti, aventi immediatamente forza di legge, in casi

straordinari di necessità ed urgenza

Caratteristiche:

● Validità di 60 giorni● Dev'essere convertito in legge entro 60 giorni altrimenti decade● Può essere approvato nel suo testo originale oppure possono essere approvate modifiche

● Potere di modifica dell'agenda all’interno del parlamento

Vantaggi per il governo:

● Rischio modifiche nella legge di conversione Rischio di nuovo status quo diverso dalle intenzione del governo potrebbe essere peggio di status quo precedente

Svantaggi per il governo:

Problema dell‘iterazione

L'Esecutivo poteva riproporre ogni decreto legge che non fosse stato convertito,

semplicemente modificandone una parte

Rafforzato potere di contrattazione del parlamento

EFFETTO: il numero di decreti convertiti sono più vicino al numero di decreti legge emanati e il loro

contenuto è più simile a quello originale

AUMENTO POTERE DI CONTRATTAZIONE DELL'ESECUTIVO

Incostituzionalità Iterazione

Conversione e Iterazione Decreti Legge

Legge delega

Legge approvata con procedimento ordinario, che delega all'Esecutivo il potere di

promulgare nuove leggi sotto forma di Decreto Legislativo

Caratteristiche:

● Deve contenere la determinazione di principi e criteri direttivi

● Ha una durata limitata● E' valida solo per oggetti definiti● La Corte Costituzionale si accerta che il

decreto legislativo rispetti i limiti previsti dalla legge delega

● Precedenza nell'agenda setting

● Il Governo non ha controllo sul contenuto della legge che risulterà dopo la conversione

● Non ha precedenza nell'agenda setting

● Il Governo ha l'ultima parola sui contenuti della legge

● Il Governo può astenersi dall'usarla se vuole mantenere lo status quo o se le deleghe sono distanti dai suoi piani – vincolando anche la scelta del parlamento

Decreto Legge Decreto Legislativo

Questa procedura è stata usata molto negli ultimi 14 anni e dal 1992 molte leggi delega

includevano deleghe che davano la possibilità all'Esecutivo di modificare i contenuti di decreti

legislativi già promulgati

AUMENTO DEL POTERE DELL'ESECUTIVO NEL PROCESSO LEGISLATIVO

Approvazione di Deleghe e Decreti Legislativi 1963 – 2007

Ruolo dell’esecutivo nel processo legislativo:

Regolamenti Parlamentari e Pratiche Informali

3 temi permettono di misurare la forza del governo nel processo legislativo:

1. Restrizione temporale e organizzazione del calendario delle attività parlamentari

2. Regole sugli emendamenti e sul voto del parlamento

3. Pianificazione del bilancio

Approvazione del calendario delle attività parlamentari

● Fino al 1971 non esistono regole specifiche per programmare il dibattito parlamentare

● Nel 1971 viene introdotto l'obbligo di programmare il calendario (art. 23 R.C.). L’approvazione avviene solo se si raggiunge l'unanimità all'interno della Conferenza dei Capigruppo

● In caso di mancata unanimità, il presidente della camera propone l'ordine del giorno (o un programma settimanale nel senato) che può essere cambiato da una deliberazione da parte della rispettiva camera

EFFETTO:

Rafforzamento dei Presidenti delle Camere e dei corpi interni del parlamento

Nessun rafforzamento dell’esecutivo

Le iniziative degli anni '80 tentano di rendere più efficiente l’iter legislativo e contrastare l’ostruzionismo causato dall’incremento della frammentazione partitica

MA: Ancora una volta non aumentano la forza del governo, bensì quella dei presidenti delle camere.

● Solo all'inizio degli anni '90 nei regolamenti parlamentari vengono citate le direttive del governo come una fonte consultiva su cui basare il programma delle attività

● Nel 1998 viene approvata la presenza del governo all'interno della Conferenza dei Presidenti di gruppo tramite un suo rappresentante – ma senza diritto di voto o di proposta particolare

● La maggioranza richiesta per approvare il calendario però diventa una maggioranza qualificata di ¾ rispetto all’unanimità che vigeva precedentemente. Ma comunque superiore a una possibile maggioranza governativa

EFFETTO:

Maggiore inclusione governativa nel processo di agenda setting

Senza però un aumento di poteri effettivi

Regole su Emendamenti e Voto● Un barometro di controllo legislativo dei governi

multipartitici è il potere di proporre gli ultimi emendamenti prima del voto finale su una legge

● Per regolamento di entrambe le camere il governo non detiene questo potere

● I presidenti delle camere invece detengono ruoli importanti nella decisione sull’ordine (Senato) e sui limiti di tempo (Camera) per proporre emendamenti

● Anni '80 : viene limitata la durata degli interventi per limitare l’ostruzionismo parlamentare. La tattica dilatoria più utilizzata diventa la presentazione in quantità elevate di emendamenti seriali, simili tra di loro, che ritardano ulteriormente l'approvazione di una legge.

● CONSEGUENZA: il Presidente della Camera viene incaricato di ordinare gli emendamenti per tema, da quello che più si allontana dal testo originario e un determinato numero di emendamenti intermedi sino all'emendamento più vicino al testo originario, così tutti gli emendamenti intermedi vengono assorbiti.

Fino alla fine degli anni ‘80 non è stato fatto alcun tentativo di assegnare il potere d’agenda legislativo a un attore istituzionale preciso.

● Invece la lotta all’ostruzionismo ha rafforzato non il governo, bensì i presidenti delle camere

Una Svolta: Riforma 1988• Si abolisce il voto segreto sulla maggior parte delle votazioni parlamentari• Il governo così può chiedere il voto di fiducia non solo sugli ultimi emendamenti ma anche sul voto finale

EFFETTO: Rafforza Esecutivo ma porta a una pratica informale oramai molto

comune: Il Maxi Emendamento

Il maxi emendamento

● L'intento del maxi emendamento è quello di mantenere una proposta di legge intatta raggruppandone tutte le parti in un articolo, in modo da poterlo sottoporre a soli due voti di fiducia, sull’articolo e nella votazione finale.

● Così il governo può controllare che la legge finale sia vicina al proprio programma senza rischiare molteplici voti di fiducia

Problemi di Costituzionalità - Esempio : 2004, Legge Castelli sulla riforma dell'ordinamento giudiziario

● Il PdR rinviò la legge alle camere. La motivazione fu l'inosservanza della norma costituzionale che prevede una votazione per ogni comma di una legge

● La legge presentava un numero elevato di paragrafi e sotto-paragrafi che avrebbero dovuto essere votati uno ad uno

● In realtà il governo presentò tutta la legge come un unico emendamento sfruttando l’ambiguità della Costituzione

● La riforma subì qualche lieve modifica senza però tenere conto delle motivazioni del PdR che vennero giudicate inconsistenti, e ne venne approvata una forma sostanzialmente identica.

EFFETTO •Rafforzamento dell’Esecutivo• Perdita di potere del parlamento e del lavoro in commissione• Maggior controllo dell’agenda legislativa

Pianificazione del Bilancio

• Utilizzo di stessi strumenti procedurali: (decreto legge, maxi emendamento etc.)• Fino a 1978 nessuna legge – unici vincoli in art. 81 C.I. più margine intervento del parlamento • Riforma ‘78 fallisce rimane libertà emendamento per parlamentari

Riforma 1988• Tentativo razionalizzazione approvazione legge di bilancio• Rinforzamento potere d’agenda presidenti delle camere e comitato competente• DPEF – presentato dal governo alla camera limita e indirizza azione parlamento per quanto riguarda outcome finanziari

• Il rafforzamento dei presidenti delle camere e del presidente della commissione bilancio si esprime in un potere di filtro

• Valutazione dell’esecutivo difficile per via di utilizzo altri strumenti nell’approvazione del bilancio

Effetti sull’agenda setting:

Analisi e conclusioni

Quali sono gli equilibri politici della prima repubblica?

• Tutti gli attori sanno che non si può formare un governo senza Dc

• Molti attori sono convinti che non ci possa essere governo col sostegno delle estreme

• Progressivo aumento della frammentazione partitica

Assenza di alternanza

Quali sono le conseguenze nel processo legislativo?

• Difficoltà a intraprendere dei cambiamenti di policy status quo interno all’equilibrio paretiano tra i partiti di Governo.

• Dato che stabilità comporta poco spazio per il cambiamento, gli attori politici parlamentari considerano poco conveniente delegare il loro potere d’agenda per ridurre i costi di un processo legislativo ingombrante Ecco spiegato il bassissimo numero di decreti legislativi durante tutta la Prima Repubblica

• Supponiamo che ci sia una coalizione formata da 3 partiti: A, B e C e che gli attori parlamentari siano tra loro più distanti che gli attori governativi

• L’appoggio degli attori parlamentari è necessario al Governo

• SQ1 rappresenta la situazione durante la Prima Repubblica. Il Parlamento può cambiare lo status quo attraverso la procedura ordinaria o decreto legge. Il risultato finale è la lente grigio scuro.

Non è possibile alcun cambiamento attraverso decreti legislativi: gli attori Parlamentari potranno concordare su una delega nel winset di SQ1, ma questa sarà sempre al di fuori

dall’area dell’ equilibrio paretiano dell’esecutivo. Dopo l’approvazione della delega, gli attori governativi hanno

l’interesse a modificare l’accordo

I decreti legislativi possono portare lo status quo in una situazione peggiore, per gli attori parlamentari, dello status quo iniziale

(Lp)

Il decreto legislativo non verrà mai approvato.

• Questo non è più vero se lo status quo peggiora, o se l’alternanza è una possibilità concreta

• Si noti che il winset di SQ2 è molto più ampio e contiene una parte di equilibrio paretiano sia degli attori governativi che di quelli parlamentari

I partiti parlamentari possono promulgare un decreto legislativo che sia unanimemente meglio dello status quo per entrambe le

componenti di tutti i partiti (Lp2)

• Questa dinamica è provata dalla storia: all’inizio degli anni ’90, con la crisi economico – finanziaria che rischiava di precludere all’Italia la possibilità di entrare nell’Euro, e il definitivo declino dei partiti della Prima Repubblica, il numero di deleghe e decreti legislativi aumentò.

• Negli anni seguenti l’alternanza divenne una possibilità concreta e dunque il numero di deleghe e decreti legislativi non diminuì

Perché non sono avvenuti cambiamenti formali per rafforzare il ruolo

dell’esecutivo?Perché per effettuare questi cambiamenti è necessaria

una modifica della Costituzione. In uno scenario politico particolarmente frammentato com’è quello

italiano, tutto ciò è praticamente impossibile.

E’ più conveniente intervenire attraverso modifiche dei regolamenti delle Camere in cui i Presidenti giocano

un ruolo decisivo oppure utilizzare strumenti informali.

• Un’ipotesi implicita: cambiamento istituzionale o procedurale segue la stessa logica del cambiamento di policy

• In aggiunta, secondo Tsebelis: Più è grande l’Equilibrio Paretiano di un veto player più è improbabile cambiamento nel controllo dell’agenda

DI CONSEGUENZA L’alternanza, aumentando la probabilità di un cambiamento di policy, aiuta a cambiare le regole dell’agenda setting (formali ed informali)

Conclusioni

Come avviene?

1. Cambia l’insieme di veto players aumenta le opportunità di instabilità politica

2. Cambiamento di prospettiva dei veto players in calcolo strategico reverse point in caso di mancanza di cambiamento nel policy non più lo status quo precedente, ma ancora più lontano: peggiorando rispetto alla condizione iniziale

Il rafforzamento del potere d’agenda dovrebbe essere più probabile in paesi in cui:

1. L’alternanza è più frequente2. C’è maggiore distanza in un piano

multidimensionale tra governi alternativi3. I Pareto Set dei veto player sono

relativamente ridotti

Se l’ipotesi è corretta…