MODELO DE CDIGO TRIBUTARIO AMBIENTAL PARA AMRICA LATINA

Directores: Miguel Buuel Gonzlez Pedro M. Herrera Molina

Universidad Complutense de Madrid

DOC. N.o 18/03

Coordinadora: Gabriela Gonzlez Garca (Costa Rica)

Colaboradores: Hugo Delgado (Espaa) Ins Dez Frutos (Espaa) Marisa Fabiana De Angelis (Argentina) Silvina Erica Coronello (Argentina) Juan Manuel lvarez Echage (Argentina) Luciana Angeiras Ferreira (Brasil) Iris Vargas Delgado (Chile) Natacha Mari Alvear Aragn (Colombia) Csar Augusto Domnguez Crespo (Mxico) Gabriela Ros Granados (Mxico) Giovanna Itzel Estrib Pea (Panam) Harley James Mitchell Morn (Panam)

I F INSTITUTO DE

ESTUDIOS FISCALES

N.B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los autores, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.

Edita: Instituto de Estudios Fiscales N.I.P.O.: 111-03-004-7 I.S.S.N.: 1578-0244 Depsito Legal: M-23771-2001

NDICE

MTODO Y PLAN................................................................................................................ 5

CUADRO SINPTICO ......................................................................................................... 6

CAPTULO PRIMERO: ESPAi\IA (TEXTO BASE) .................................................................9

CAPTULO SEGUNDO: REPBLICA DE ARGENTINA ........................................................13

CAPTULO TERCERO: BRASIL .........................................................................................19

CAPTULO CUARTO: CHILE..............................................................................................25

CAPTULO QUINTO: COLOMBIA .......................................................................................39

CAPTULO SEXTO: COSTA RICA ......................................................................................53

CAPTULO SPTIMO: MXICO .........................................................................................63

CAPTULO OCTAVO: REPBLICA DE PANAM ................................................................69

CAPTULO NOVENO: MODELO DE CDIGO TRIBUTARIO PARA AMRICA LATINA .........73

CAPTULO DCIMO: MODELO DE CDIGO TRIBUTARIO DEL CIAT.................................75

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Instituto de Estudios Fiscales

MTODO Y PLAN

Miguel Buuel Gonzlez Pedro M. Herrera Molina

11 (Universidad Complutense de Madrid)

Hoy en da, los sistemas tributarios presentan un gran nmero de figuras tributarias relacionadas de manera directa o indirecta con el medio ambiente. En los pases de Amrica Latina existe una tendencia, que slo puede acentuarse en el futuro, a aumentar el nmero de estas figuras. La situacin actual se caracteriza por un elevado grado de confusin, cuando no de verdadero caos, pues en muchos casos se duda hasta de la naturaleza jurdica de algunas de estas figuras y se utilizan denominaciones tan poco afortunadas como ecotasa o canon para referirse a tributos totalmente distintos. A la confusin reinante contribuye asimismo la proliferacin de tributos pretendidamente medioambientales con fines meramente recaudatorios, que no incentiva la proteccin del entorno natural.

Algunos tributos medioambientales responden con claridad a las definiciones legales de tasas o impuestos; por consiguiente en los pases que admiten la divisin tripartita de los tributos los gravmenes medioambientales no constituyen una cuarta categora tributaria que se aada a las dems. Sin embargo, es cierto que la clasificacin tradicional de los tributos se adapta mal a las peculiaridades de los gravmenes extrafiscales en general y de la fiscalidad medioambiental en particular. Esta situacin genera distorsiones importantes en el rgimen jurdico de los tributos medioambientales, puesto que su rgimen jurdico vara en funcin de la categora tributaria en que se encuadren (pensemos en el alcance de la reserva de ley o en el rgimen de distribucin de competencias entre los diversos niveles territoriales).

Frente a la situacin actual, parece razonable realizar un esfuerzo doctrinal desde el mbito universitario que aporte conceptos claros para los pases latinos. As, parece sensato que los diversos Cdigos Fiscales como marco general de sus sistemas tributarios contemplen de forma expresa la figura de los tributos medioambientales, estableciendo sus caractersticas bsicas y elementos comunes. Con ello, se podran evitar muchos de los problemas que suscita la confusin en el panorama tributario medioambiental; se estableceran criterios que sirvieran de gua para el legislador (en los diversos niveles de gobierno), y se evitara que, al final, estos criterios tengan que ser sealados de forma fragmentaria por las cortes constitucionales u otros tribunales superiores, cuando el legislador podra haberlos fijado de forma ms completa y menos traumtica.

Para realizar esta labor son posibles diversos enfoques que enumeramos a continuacin:

a) Examinar una posible integracin de los preceptos generales sobre fiscalidad ambiental en alguno de los modelos de cdigo tributario para Latinoamrica (el MCTAL o el MCT-CIAT), ofreciendo as una solucin comn para los pases cuya legislacin se inspira en dicho cdigo.

b) Proponer un modelo comn de preceptos generales completado con otros modelos especficos que faciliten su posible integracin en los Cdigos Tributarios de los pases latinos.

c) Elaborar un modelo de Cdigo Tributario Ambiental que contenga tanto la regulacin de preceptos generales como de tributos ambientales especficos. Esta solucin podra comentarse mediante comentarios que permitiesen tener en cuenta la realidad peculiar de los diversos pases o grupos de pases latinos.

La tercera solucin es tan ambiciosa que no parece prudente afrontarla en la primera fase de nuestro estudio. Las dos primeras pueden integrarse de modo fructfero: se trata de elaborar unos 1 La aportacin de Pedro Herrera se enmarca en el proyecto de investigacin BJU 2001-1209, del Ministerio de Ciencia y Tecnologa sobre Fiscalidad de la Energa, dirigido por el Profesor Falcn y Tella.

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preceptos susceptibles de integrarse en los modelos de cdigo tributario para Latinoamrica, teniendo en cuenta la terminologa de estos textos, y completarlos con redacciones especficas para diversos pases, explicando su posible integracin en el respectivo cdigo fiscal. Para ello se ha partido de un texto base relativo a una posible reforma de la legislacin general espaola. La propuesta se refiere a la Ley General Tributaria de 1963, pero sera aplicable tambin al Borrador de Proyecto de Ley General Tributaria (BOCG, Congreso, Serie A, nm. 155, de 6 de junio de 2003), que no recoge preceptos similares.

El trabajo se completa con algunas referencias a la incidencia de la norma general sobre diversos tributos ambientales vigentes en los respectivos pases. De este modo se evita caer en una construccin excesivamente terica y podr contarse con alguna de las ventajas de la solucin c) sin incurrir en sus inconvenientes. En todos los casos se ha procurado atender a las peculiaridades impuestas por la Constitucin. Adems, en algunos supuestos debern incluirse propuestas especficas para el mbito regional o local, si existen cdigos tributarios separados en tales esferas de poder.

En lneas generales, se propone integrar en el Cdigo Tributario el concepto de tributo medioambiental, como centro de atribucin de un rgimen jurdico especial adecuado a las peculiaridades de las figuras que lo integran. No se tratara de definir una cuarta categora tributaria situada junto a los impuestos, tasas y contribuciones especiales, sino de una modalidad especial de tributo que puede abarcar impuestos, tasas, contribuciones especiales u otras figuras de carcter hbrido que presentan unas caractersticas comunes en algunos aspectos de su rgimen jurdico, con inde pendencia de la categora tributaria tradicional a la que pertenezcan, que resultara irrelevante. Si se opta por esta solucin, no bastara con una definicin legal de los tributos medioambientales; la norma debera precisar tambin en qu medida tales figuras quedan sometidas a un rgimen jurdico especial (por ejemplo, la distribucin de competencias o los criterios de cuantificacin).

Los redactores de cada captulo son doctorandos de la Universidad Complutense de Madrid y otros jvenes investigadores de diversos pases latinoamericanos. Deseamos destacar el enorme esfuerzo que cada uno de ellos ha realizado, as como la extraordinaria labor de coordinacin desarrollada por la licenciada Gabriela Gonzlez, a quien auguramos una brillante carrera universitaria.

CUADRO SINPTICO

A continuacin se recoge un cuadro sinptico, elaborado por la totalidad de los autores de este trabajo, en el que se pretende describir la situacin actual de cada uno de los pases analizados. Tambin se incluyen sendas referencias al Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina y al Modelo de Cdigo Tributario del CIAT.

Claves:

1. Constitucionalidad: A) Se admiten tributos ambientales pese a la inexistencia de normas especficas; B) Normas especf icas sobre proteccin ambiental; C) Normas especficas sobre tributos ambientales; D) Posible inconstitucionalidad de los tributos ambientales pese a la inexistencia de una prohibicin especfica.

2. Entidades competentes : A) Federacin, Estados/Regiones y Entes Locales; B) Federacin y Estados/Regiones; C) Slo la Federacin, D) Slo los Estados/Regiones, E) Slo los entes locales. F) Estados y Entes Locales (Municipios)

3. Potestad tributaria de los entes regionales : A) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco constitucional; B) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes feder a-les; C) Slo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una especfica habilitacin por ley federal, D) Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos aunque pueden gestionarlos. E) No existen Entes Regionales con competencias tributarias.

4. Potestad tributaria de los entes locales : A) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco constitucional; B) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes federales; C) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes Estatales/Regionales; D) Slo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una especfica habilitacin por ley federal; E) Slo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una especfica habilitacin por ley Estatal/Regional, D) Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos, aunque pueden gestionarlos. F) Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos, aunque pueden gestionarlos.

5. Cdigo tributario federal: A) No existe; B) Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C) Slo regula aspectos procedimentales de la parte general; D) Regula la parte general y el sistema tributario; E) Slo regula la parte especial del sistema tributario.

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6. Cdigos tributarios estatales y regionales : A) No existen; B) Regulan aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C) Slo regulan aspectos procedimentales de la parte general; D) Regulan la parte general y el sistema tributario; E) Slo regulan la parte especial del sistema tributario.

7. Cdigos tributarios locales : A) No existen; B) Regulan aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C) Slo regulan aspectos procedimentales de la parte general; D) Regulan la parte general y el sistema tributario; E) Slo regulan la parte especial del sistema tributario.

8. Preceptos ambientales en el cdigo tributario: A) No existen; B) Existen algunas prev isiones especficas.

9. Tributos ambientales : A) No existen; B) Existen algunas previsiones especficas.

10. Beneficios fiscales ambientales : A) No existen; B) Existen algunas previsiones especficas.

Cuadro Sinptico Argentina Brasil Colombia Costa Rica

Chile Espaa Mxico Panam MCTAL MCIAT

1. Constitucionalidad

2. Entidades competentes

3. Potestad tributaria de los entes regionales

4. Potestad tributa-ria de los entes locales

5. Cdigo Tributa-rio Federal

6. Cdigos Tributa-rios Estatales/Regionales

7. Cdigos Tributarios Loc ales

8. Preceptos ambientales en el CT

9. Tributos ambientales

10. Beneficios fisc. ambientales

A-B

A

A

A

A

D

D

A

A

A

B

A

A

A

D

E

E

A

B

B

A-B 2

C*

5 A**

2A**

B*1

7

A***

8 B

A

B

B

A

F

E

E

A

B

9 A

A

A

B

B 3

C

D

F

C

A

10 A

A

A

A

B

A

B

D

B

A

E

A

B

B

B

A

A

F

B

B

B

A

B

B

A

F

E

A

A

A

A

A

B

A

4

6

B

A

B

A

2 Colombia no es un Estado federal, es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general (Art. 1. C.P).

3 Slo el Estado Central a travs del Congreso Nacional. 4 En relacin a las entidades competentes, podemos referirnos a los niveles de Gobierno a los que les es aplicable el MCTAL y en este sentido, los comentarios al artculo 1 sobre el mbito de aplicacin (Seccin I Norma Tributaria, Captulo I Disposiciones Generales, Ttulo I Disposiciones Preliminares), sealan que depender de la estructura constitucional de gobierno adoptada por los diferentes pases y el reparto de atribuciones para legislar asignadas a los distintos niveles en materia tributaria. Por tanto, ser aplicable a las entidades de los distintos niveles de gobierno que gocen de potestad y/o competencia tributaria. 5 Para imponer tasas retributivas y compensatorias ambientales carecen de esta facultad; en este tema tienen el poder para establecer el porcentaje, dentro de los lmites, del impuesto predial que se destinar a la recuperacin del medio ambiente (art. 317 de la Constitucin Poltica). 6 En el artculo 4 se establece el Principio de legalidad tributaria, que es relativo, especificndose la obligatoriedad de regular por ley el hecho generador y sujeto pasivo, permitindose la delegacin de facultades para la determinacin de la base de clculo y alcuota o el lmite mximo y mnimo de este y el devengo. Esta situacin podra ser aplicable tanto a Entes regionales o locales, depender de la estructura de cada Estado y de las competencias atribuidas a cada uno de los diferentes niveles de Gobierno.

7 En caso de existir, se llamara de tributos territoriales. 8 Muchos municipios lo tienen, (Bogot D.C., Medelln, Cali, Barranquilla, entre otros) sin embargo, para los que no lo poseen la parte procedimental se rige por el Estatuto Tributario (nacional, Decreto 624 de 1989).

9 El Cdigo Municipal en su Ttulo IV, Hacienda Pblica, Captulo II, Los ingresos municipales, regula normativa general y normativa especfica de los tributos locales. 10 Existe una Ley de Rentas Municipales que contempla figuras tributarias locales.

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CAPTULO PRIMERO: ESPAA (TEXTO BASE)

Miguel Buuel Gonzlez Pedro M. Herrera Molina

(Universidad Complutense de Madrid)

Atendiendo a las consideraciones anteriores podran proponerse ciertas modificaciones legislativas precisando el concepto positivo de tributo medioambiental, su cuantificacin y los criterios de distribucin de competencias. En concreto, podra proponerse la introduccin de un nuevo artculo 26 bis en la Ley General Tributaria (artculo 2 bis en el Proyecto de 2003) con la siguiente redaccin:

1. Tributos medioambientales son aquellos impuestos, tasas y contribuciones especiales cuyo objeto imponible est constituido por actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan una actuacin pblica de tutela medioambiental. Tambin tendrn la consideracin de tributos medioambientales aquellas prestaciones pecuniarias coactivas de carcter pblico que presenten rasgos comunes a varias de las categoras tributarias definidas en el artculo 26, prrafo primero, de esta Ley.

2. El hecho imponible de los tributos medioambientales deber tipificar los actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan la actuacin pblica de tutela medioambiental. No podrn gravarse conductas daosas para el medio ambiente que se encuentren radicalmente prohibidas, sin perjuicio del deber del infractor de indemnizar los daos causados con arreglo a lo que establezca la correspondiente normativa. La legislacin de cada figura tributaria prever como supuestos de no sujecin los casos en que los actos o hechos que inciden negat ivamente sobre el medio ambiente o que provocan la actuacin pblica de tutela medioambiental se pro duzcan de manera fortuita o en caso de fuerza mayor.

3. Toda propuesta de establecimiento de un nuevo tributo medioambiental o de modificacin especfica de las cuantas de uno preexistente deber incluir, entre los ant e-cedentes y estudios previos para su elaboracin, una memoria econmico-medioambiental que justifique los criterios de cuantificacin utilizados. Salvo pr ecepto legal en contrario, la falta de este requisito determinar la nulidad de pleno de recho de las disposiciones reglamentarias que, en su caso, concurran a precisar la cuanta del tributo medioambiental.

4. La determinacin de la cuota tributaria deber atender a la intensidad de la incidencia medioambiental objeto de gravamen y estar basada en las conclusiones de la me moria econmico-medioambiental prevista en el punto anterior. En general, la recaudacin del tributo medioambiental no deber exceder, en su conjunto, de la mayor de las cantidades siguientes, que sern calculadas en la memoria econmico-medioambiental en la medida en que ello sea posible: el dao causado, el coste que hubiera supuesto para el conjunto de los contribuyentes evitar el dao causado, o el coste de las actividades pblicas de tutela medioambiental. Cualquier desviacin de este criterio o la imposibilidad de aplicarlo deber ser justificada en la memoria ec onmico-medioambiental. La cuantificacin individual del tributo deber atender a la incidencia individual de la contaminacin, si bien podrn utilizarse criterios de pr ogresividad medi oambiental.

5. El establecimiento del tributo medioambiental deber acompaarse de medidas que garanticen el mnimo existencial individual y familiar de las personas fsicas afectadas directa o indirectamente por la carga tributaria, cuando ste se pueda ver com prom etido.

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Este artculo podra incluirse entre los preceptos bsicos de la Ley General Tributaria que son de aplicacin a las Comunidades Autnomas (si es que se utilizara dicha tcnica en una futura reforma de la ley, aunque el Proyecto de 2003 no los especifica). No obstante, esta va pr esenta el riesgo de incurrir en inconstitucionalidad por incidir en la regulacin de la LOFCA (Ley Org -nica). Adems el Tribunal Constitucional siempre podra revisar la calificacin de norma bsica atribuida por el legislador estatal a aquel precepto. Frente a este riesgo, podra introducirse un art -culo 9 bis en la LOFCA que estableciera unas exigencias mnimas sobre los tributos medioambient a-les autonmicos de modo coherente con los criterios previstos en el mbito estatal. Este precepto debera dejar un amplio margen de actuacin a las Comunidades Autnomas, si bien tendra la consideracin de legislacin bsica sobre el medio ambiente. La propuesta limitara la creacin de falsos tributos medioambientales y potenciara la creacin de tasas y contribuciones especiales medioa mbientales de carcter autonmico (por tolerancia y control de actividades con incidencia medioam biental y por el establecimiento de servicios que reducen el riesgo de dichas actividades). La norma podra tener el siguiente tenor:

1. Las Comunidades Autnomas podrn establecer impuestos, tasas y contribuciones especiales de carcter medioambiental en la medida en que sus Estatutos les atrib uyan competencias sobre la materia medioambiental objeto de proteccin. Tales tributos quedan sometidos a las reglas previstas en los artculos anteriores de esta ley con las siguientes especialida des:

a) El hecho imponible de los impuestos, tasas o contribuciones especiales medio ambientales deber tipificar los actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan la actuacin pblica de tutela medioambiental. No podrn gravarse conductas daosas para el medio ambiente que se encuentren radicalmente prohibidas, sin perjuicio del deber del infractor de indemnizar los daos causados con arreglo a lo que establezca la correspondiente normativa. La legislacin de cada figura tributaria prever como supuestos de no sujecin los casos en que los actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan la actuacin pblica de tutela medioambiental se produzcan de manera fortuita o en caso de fuerza mayor.

b) Toda propuesta de establecimiento de un nuevo tributo medioambiental o de modificacin especfica de las cuantas de uno preexistente deber incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboracin, una memoria econmico-medioambiental que justifique los criterios de cuantificacin utilizados. Salvo precepto legal en contrario, la falta de este requisito determinar la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que, en su caso, concurran a precisar la cuanta del tributo medio ambiental.

c) La determinacin de la cuota tributaria deber atender a la intensidad de la inc idencia medioambiental objeto de gravamen y estar basada en las conclusiones de la memoria econmico-medioambiental prevista en la letra anterior. En gene ral, la recaudacin de cada impuesto, tasa o contribucin especial medioambiental no deber exceder, en su conjunto, de la mayor de las cantidades siguientes, que sern calculadas en la memoria econmico-medioambiental en la medida en que ello sea posible: el dao causado, el coste que hubiera supuesto para el conjunto de los contribuyentes evitar el dao causado, o el coste de las actividades pblicas de tutela medioambiental. Cualquier desviacin de este criterio o la imposibilidad de aplicarlo deber ser justificada en la memoria econmico-medioambiental. La cuantificacin individual del tributo deber aten der a la incidencia individual de la contaminacin, si bien podrn utilizarse criterios de progresividad medioambiental.

d) Ser deducible el importe correspondiente a otros tributos que recaigan sobre la misma actividad contaminante con el lmite de los costes soportados por la Co munidad Autnoma. En su caso debern aplicarse las medidas de compens acin o coordinacin previstas en el artculo 6, p rrafo cuarto de esta ley.

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e) El establecimiento del tributo medioambiental deber acompaarse de medidas que garanticen el mnimo existencial individual y familiar de las personas fsicas afectadas directa o indirectamente por la carga tributaria, cuando ste se pueda ver comprometido.

2. El nmero anterior tendr el carcter de legislacin bsica sobre la proteccin del medio ambiente.

Tambin sera posible introducir un nuevo inciso en el artculo 11 de la LOFCA que pr e viera la cesin de los tributos medioambientales. De este modo, el Estado podra tomar la iniciativa en la regulacin de tributos de carcter verdaderamente medioambiental y cederlos a las Comunida des Autnomas. Naturalmente esto exigira una negociacin previa con las Comunidades, en el seno del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, precisando tambin las competencias normativas que seran objeto de cesin.

En el mbito local no parece precisa una definicin especfica de los tributos ambient a-les, pero s de las tasas y contribuciones especiales de carcter ambiental. En concreto, podra ser conveniente aadir una letra C) al art. 20.1 LHL, relativo a las tasas, en los siguientes trminos:

La autorizacin de actividades que supongan una incidencia ambiental negativa, siempre que dicha autorizacin sea de competencia local.

Tambin podra aadirse un nuevo prrafo 2 bis al art. 24 LHL, redactado en los siguientes trminos:

a) La determinacin de la cuota tributaria deber atender a la intensidad de la incidencia medioambiental objeto de gravamen y estar basada en las conclusiones de la memoria econmico-medioambiental. La recaudacin del tributo medioambiental no deber exceder, en su conjunto, de la mayor de las cantidades siguientes, que sern calculadas en la memoria econmico-medioambiental: la previsin econmica de los daos ocasionados al medio ambiente, el coste agregado previsible que deberan afrontar los contribuyentes para evitar el dao, o el coste de las actividades pblicas de tutela medioambiental relacionadas con la actividad contaminante. Cualquier desviacin de este criterio requerir una especfica previsin legal. La cuantificacin individualizada del tributo deber orientarse a la incidencia individual de la contaminacin, si bien podrn utilizarse criterios de progresividad medioambiental.

b) De la cuota ntegra ser deducible el importe correspondiente a los tributos auton -micos que estuviesen en vigor con anterioridad al establecimiento de la tasa y que recaigan sobre la misma actividad contaminante. Dicha deduccin no podr superar el importe de la cuota ntegra. El importe individualizado de la tasa deber atender a la incidencia de la contaminacin gravada, si bien en la cuantificacin del tributo podrn utilizarse criterios de progresividad ambiental.

c) Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa ambiental o de modificacin especfica de las cuantas de una preexistente deber incluir, entre los antecedentes y estudios pre vios para su elaboracin la memoria econmico-financiera a que se refiere la letra a). Salvo precepto legal en contrario, la falta de este requisito determinar la nulidad de pleno derecho de las ordenanzas fiscales que determinen la cuanta de las tasas.

En cuanto a las contribuciones especiales, podra aadirse un prrafo segundo al art -culo 28 LHL, con la siguiente redaccin:

Tambin constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la incidencia ambiental negativa del contribuyente que provoque la realizacin de obras pblicas o del establecimiento o ampliacin de servicios pblicos ambientales de carcter local, por las Entidades respecti vas.

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CAPTULO SEGUNDO: REPBLICA ARGENTINA111111

112 2Marisa Fabiana De Angelis113 3Silvina Erica Coronello

I. Antecedentes.II. Marco Constitucional.1. Encuadre tributario.1.1. El sistema de coordinacin financiera establecida por la Constitucin Nacional. 1.2. Los Principios Constitucionales Tributarios.2. Encuadre medioambiental.2.1. La distribucin de competencias establecidas por la Constitucin Nacional.2.2. Los principios constitucionales medioambientales.2.3. La Ley de Poltica Ambiental Nacional (Ley de Presupuestos Mnimos).III. Propuesta de regulacin de tributos medioambientales en nuestra legislacin.1. Ley Federal de Presupuestos Mnimos.2. Normas loca-les complementarias.2.1. Normas provinciales.2.2. Normas municipales. IV.Conclusiones.

I. ANTECEDENTES

La legislacin Argentina carece de disposiciones referidas a tributos medioambientales tanto a nivel nacional, como provincial y municipal. No obstante ello, en algunos casos la normativa municipal hace referencia al cuidado del medioambiente entre los servicios prestados por el municipio y solventados por los tributos vigentes, sin que ello importe la existencia de tributos medioambientales en trminos estrictos.

En tal entendimiento, resulta necesario incorporar el tratamiento del instituto de los tributos medioambientales, encuadrando los mismos de una manera apropiada dentro del denominado sistema econmico y rentstico establecido por la Constitucin Nacional, y teniendo en cuenta la distribucin de competencias medioambientales dispuesta por nuestra Carta Magna.

II. MARCO CONSTITUCIONAL

En el marco constitucional encontramos los siguientes principios tributarios y medioambientales:

11 La elaboracin del documento fue realizada por las Licenciadas Marisa De Angelis y Silvina Coronello. El Doctorando JuanManuel lvarez Echage particip como coordinador del Pr oyecto.

El coordinador Juan Manuel lvarez Echage es Abogado (UBA). Doctorando en Derecho Tributario y Financiero (UBA). Pr emio Asociacin Argentina de Estudios Fiscales, ao 2.000 (Rubro Artculo). Autor de varios artculos de la materia y del libro La clausura en materia tributaria, Editorial Ad-Hoc, febrero 2.002. Profesor Titular de la materia Poltica Econmica y Tributaria de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. 12 Abogada (UBA) Alumna de la Carrera de Especializacin en Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universi-

dad de Buenos Aires. Docente Auxiliar en la materia Rgimen jurdico de los Recursos Naturales Ctedra Dr. Eduardo A.

Pigretti de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Alumna del Postgrado en Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires 13 Abogada (UBA). Especialista en Derecho Tributario (Carrera de Especializacin de la Facultad de Derecho de la Universi-dad de Buenos Aires). Docente Auxiliar en las materias "Teora General del Derecho Tributario" y "Procedimientos y Recursos en materia tributaria" Ctedra Dr. Jos O. Cass de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

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1. Encuadre tributario

1.1. El sistema de coordinacin financiera establecido por la Constitucin Nacional

La distribucin de competencias tributarias entre los distintos niveles de gobierno est regulada en los artculos 514; 75 incisos 1, 2, 3 y 18; 12115; 12316 y 129 de la Constitucin Nacional, y establecen:

(i) Competencia del gobierno federal:

(i) Exclusiva para imponer tributos indirectos externos (derechos aduaneros) y

(i) Concurrente para imponer tributos indirectos internos.

(i) Concurrente y excepcional para imponer contribuciones directas.

(ii) Competencia de los gobiernos provinciales

(ii) Exclusiva en aquellas cuestiones no delegadas.

(ii) Exclusiva para imponer en forma ordinaria contribuciones directas externas.

(ii) Concurrente con el gobierno federal a efectos de imponer contribuciones indi(ii) rectas inter nas.

(iii) Competencia tributaria municipal con los lmites y alcances que determine cada una (iii) de las provincias.

1.2. Los Principios Constitucionales Tributarios

1. Principio de legalidad: se encuentra consagrado en los artculos 4; 19; 52; 75 incisos 1. 1 y 2; 76; 99 incisos 2 y 3 de la Constitucin Nacional.

2. Principio de igualdad: est consagrado en los artculos 4, 15, 16 y 75 inciso 23 CN.

3. Principio de generalidad: se halla consagrado en el artculo 75 incisos 18 y 19 CN.

4. Principio de proporcionalidad: est previsto por los artculos 4 y 75 inciso 2 CN.

5. Principio de no confiscatoriedad: se encuentra implcito en los artculos 14, 17, 28 y 33 CN.

6. Principio de equidad: est previsto por los artculos 4 y 75 inciso 2 CN.

7. Principio de capacidad contributiva: se encuentra implcito en los artculos 4, 16 y 17 CN.

2. Encuadre medioambiental

2.1. La distribucin de competencias establecida por la Constitucin Nacional

El artculo 41 de la Constitucin Nacional17 fue introducido en la reforma constitucional de 1994, reconociendo expresamente la defensa del medio ambiente y de los recursos naturales, que 14 El artculo 5 de la Constitucin Nacional establece: Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo, republicano, de acuerdo a los principios , declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria....

15 El artculo 121 dispone: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. 16 El artculo 123 de la Carta Magna dispone: Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal y reglando el alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.

17 El artculo 41 de la Constitucin Nacional dispone:Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales. Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales. Se prohbe el ingreso al territorio de residuos actual o potencialmente peligrosos , y de los radiactivos.

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anteriormente se encontraba entre los derechos y garantas implcitos en el artculo 33 de la Constitucin Nacional.

A travs de esta norma se introduce el concepto de leyes de presupuestos mnimos de proteccin ambiental, disponiendo que sea el Congreso el encargado de dictar dichas leyes federales o de fondo, vlidas para todo el territorio nacional, correspondiendo a las provincias el dictado de normas complementarias, necesarias para hacer efectivos los presupuestos mnimos, en funcin de las necesidades ambientales locales.

En tal entendimiento, la competencia para el dictado de normas ambientales, ha sido parcialmente transferida a la Nacin para el dictado de los presupuestos mnimos, reservndose las provincias la competencia legislativa para dictar las normas complementarias y la totalidad de la competencia jurisdiccional (administrativa y judicial).

2.2. Los Principios Constitucionales Medioambientales

El principio contaminador pagador: se encuentra consagrado en el articulo 41 de nuestra Carta Magna, y en el artculo 16 de la Declaracin de Ro sobre el Medioambiente y el Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo de Ro de Janeiro (1992)18, incorporada a nuestro ordenamiento normativo por el artculo 75 inciso 22 de la Constitucin Naci onal.

2.3. La Ley de Poltica Ambiental Nacional (Ley de Presupuestos Mnimos)

En cumplimiento de la delegacin constitucional en fecha 27/11/02 ha sido promulgada la Ley N 25.675 de Poltica Ambiental Nacional, que establece los presupuestos mnimos para el logro de una gestin sustentable y adecuada del ambiente, la preservacin y proteccin de la divers i-dad biolgica y la implementacin del desarrollo sustentable; definiendo como presupuesto mnimo ...toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la proteccin ambiental....

En la norma citada se fijan los siguientes principios de poltica ambiental: principio de congruencia de la legislacin provincial y municipal con la ley de presupuestos mnimos; principio de prevencin de efectos negativos sobre el ambiente; principio precautorio para impedir la degradacin del medioambiente; principio de equidad intergeneracional; principio de progresividad; principio de responsabilidad del generador de efectos degradantes del ambiente; principio de subsidiariedad que implica la actuacin subsidiaria del Estado con relacin a la accin de los particulares; principio de sustentabilidad; principio de solidaridad entre la Nacin y las Provincias; principio de cooperacin en relacin a los recursos naturales y sistemas ecolgicos compartidos.

Asimismo, se establecen los siguientes instrumentos de poltica y gestin: ordenamiento ambiental; evaluacin de impacto ambiental; educacin e informacin; participacin ciudadana; segu ro ambiental y fondo de restauracin; sistema federal ambiental; ratificacin de acuerdos federales; autogestin; dao ambiental y fondo de compensacin ambiental.

En relacin al sistema federal ambiental que se instituye mediante la ley en comentario, debe tenerse presente que se dispone que el objetivo del mismo es el desarrollo de la coordinacin de la poltica ambiental tendiente al logro del desarrollo sustentable entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a cargo del Consejo Federal de Medio Ambiente19 .

18 El citado artculo dispone:Las autoridades nacionales deberan procurar fomentar la internalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminacin, teniendo debidamente en cuenta el inters pblico y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.

19 El Consejo Federal del Medio Ambiente es un organismo permanente para la concertacin y elaboracin de una poltica ambiental coordinada entre los Estados miembros.

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Con respecto a las medidas de autogestin se dispone que las autoridades competentes establecern medidas tendientes a: a) La instrumentacin de sistemas de proteccin de la calidad ambiental que estn elaborados por los responsables de actividades productivas riesgosas; b) La implementacin de compromisos voluntarios y la autorregulacin que se ejecuta a travs de polticas y programas de gestin ambiental; c) La adopcin de medidas de promocin e incentivos. Adems, se debern tener en cuenta los mecanismos de certificacin realizados por organismos independie ntes, debidamente acreditados y autorizados.

III. PROPUESTA DE REGULACIN DE TRIBUTOS MEDIOAMBIENTALES EN III. NUESTRA LEGISLACIN

3.1. Ley Federal de Presupuestos Mnimos

En concordancia con el marco constitucional y legal detallado precedentemente, la pro puesta del Texto Base, podra introducirse en nuestra legislacin mediante la incorporacin del texto de la propuesto a la Ley de Poltica Ambiental Nacional N 25.675 comentada precedentemente o bien, mediante la sancin de una Ley Federal de Tributos Medioambientales. En cualquiera de los casos el fin es disponer los lineamientos bsicos necesarios para la implementacin de los tributos medioambientales.

Cabe aclarar que los tributos medioambientales no constituiran una nueva categora tributaria, sino que podran identificarse con cualquiera de las especies tributarias tradicionales impuestos, tasas y contribuciones.

En este orden de ideas, la modificacin que se propone, receptara:

(i) Por un lado, la distribucin de competencias tributarias establecida en los artculos 4, (i) 75, 121, 123 de nuestra Constitucin Nacional; y

(ii) Por otro lado, los presupuestos mnimos exigidos por el artculo 41 de nuestra Carta (ii) Magna, que tiene en cuenta nuestra idiosincrasia, establecida por nuestra Ley Fun(ii) damental.

Para el caso de introducirse la regulacin de los tributos medioambientales mediante una modificacin a la Ley de Poltica Ambiental N 25.675, resultara necesario incorporar entre los objet i-vos de la poltica ambiental nacional previstos en el artculo 2 de la ley, el siguiente inciso: ...inciso l) Establecer tributos medioambientales tendientes a desalentar hechos o actos que puedan afectar el derecho a un medioambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y las actividades productivas. Tambin resultara necesario incorporar expresamente al texto del artculo 4 de la ley que enumera los principios medioambientales aplicables , ...el principio contaminador pagador....

Finalmente, el texto propuesto se incorporara a la ley como artculo 35, de la siguiente manera:

Se establece la creacin de Tributos Medioambientales tendientes a desalentar hechos o actos que puedan afectar el derecho a un medioambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y las actividades productivas, de acuerdo a los siguientes lineamientos:

Inciso 1.: Concepto. Tributos medioambientales son aquellos impuestos, tasas y contribuciones especiales cuyo hecho imponible est constituido por actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan una actuacin pblica de tutela medioambiental.

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Inciso 2.: Hecho imponible. El hecho imponible de los tributos medioambientales deber tipificar los actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan la actuacin pblica de tutela medioambiental.

Inciso 3.: Obligacin de recomponer. El cumplimiento con el pago de tributos medioambientales, no es bice para la obligacin de recomponer el medioambiente e indemnizar los daos causados como consecuencia del hecho imponible.

Inciso 4.: Supuestos de prohibicin absoluta. No podrn gravarse conductas daosas para el medio ambiente que se encuentren radicalmente prohibidas, sin perjuicio del deber prioritario del infractor de recomponer el medioambiente a su estado anterior, e indemnizar los daos causados con arreglo a lo que establezca la correspondiente normativa.

Inciso 5.: Supuestos de no sujecin. La legislacin de cada figura tributaria prever como supuestos de no sujecin los casos en que los actos o hechos que inciden negativamente sobre el medio ambiente o que provocan la actuacin pblica de tutela medioambiental se produzcan de manera fortuita o en caso de fuerza mayor.

Inciso 6.: Requisitos para la creacin de tributos medioambientales. Todo proyecto de establecimiento de tributos medioambientales deber incluir, entre los antecedentes y estudios pr e-vios para su elaboracin, un estudio tcnico econmico medioambiental que justifique los criterios de cuantificacin utilizados. Salvo ley en contrario, la falta de este requisito determinar la nulidad de pleno derecho de las disposiciones que precisen la cuanta del tributo medioambiental.

La determinacin del tributo medioambiental deber atender a la intensidad de la inc idencia medioambiental objeto de gravamen y estar basada en las conclusiones del estudio tcnico econmico medioambiental que justifique los criterios de cuantificacin utilizados. Salvo ley en contra rio, la falta de este requisito determinar la nulidad de pleno derecho de las disposiciones que prec isen la cuanta del tributo medioambiental.

Inciso 7.: Parmetros de cuantificacin. La recaudacin del tributo medioambiental no podr exceder, en su conjunto, la mayor de las cantidades siguientes, que sern calculadas en el estudio tcnico econmico medioambiental en la medida en que ello sea posible: el dao causado, el coste que hubiera supuesto para el conjunto de los contribuyentes evitar el dao causado, o el coste de las actividades pblicas de tutela medioambiental. Cualquier desviacin de este criterio o la imposibilidad de aplicarlo deber atender a la incidencia individual de la contaminacin, si bien podrn utilizarse criterios de progresividad medioambiental.

Inciso 8.: Principio de congruencia: Los tributos medioambientales a establecer por los distintos niveles de gobierno deben respetar el principio de congruencia tributaria. La falta de este requisito determinar la nulidad de pleno derecho de las disposiciones que precisen la cuanta del tributo medioambiental.

Inciso 9.: Ratificacin por las Provincias. Se invita a las provincias a adherir al rgimen por s y por los municipios que las componen a travs de la sancin de los tributos previstos, de conformidad con sus respectivas Constituciones.

Para el caso de introducirse la regulacin de los tributos medioambientales mediante la sancin de una Ley Federal de Tributos Medioambientales, la norma estara integrada por el texto de la propuesta de la manera indicada precedentemente, resultando cada uno de los incisos los distintos artculos que la integraran.

3.2. Normas locales complementarias

Ahora bien, introducidos en la legislacin los lineamientos bsicos necesarios para la implementacin de los tributos medioambientales, los gobiernos locales provinciales y municipales deberan sancionar en sus propias legislaciones los tributos medioambientales especficos.

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3.2.1. Normas provinciales

En tal entendimiento, las normas complementarias deberan ser dictadas por cada una de las jurisdicciones provinciales 20, que deberan incorporar los tributos medioambientales especficos a sus respectivas legislaciones.

A modo de ejemplo sealamos el caso de la Provincia de Buenos Aires. En la citada pro vincia la determinacin, fiscalizacin y percepcin de todos los tributos se encuentra regida por el Cdigo Fiscal (Ley N. 10.397 y modificatorias), que se divide en dos libros: el Primero referido a la Parte General y el Segundo referido a la Parte Especial (caracterizacin de los distintos tipos de tributos). Dentro de este ltimo libro del Cdigo Fiscal y como Ttulo VI Tributos Medioambientales, deberan introducirse las normas complementarias a la ley federal de presupuestos mnimos.

3.2.2. Normas municipales.

Por otra parte, se seala que cada municipio podra incluir la regulacin de los tributos medioambientales en su Ordenanza Impositiva o Fiscal, de conformidad con las disposiciones provi nciales que resulten aplicables21 .

A modo de ejemplo sealamos el caso del municipio de Moreno, ubicado en la Provincia de Buenos Aires.

En el citado municipio, y conforme lo previsto por la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Ley N. 6.769/58 y modificatorias), las cuestiones tributarias de determinacin, percepcin y fiscalizacin municipal se encuentran regidas por la Ordenanza Fiscal. Dicha Ordenanza se encuentra integrada por el Libro 1. que regula la Parte General y el Libro 2. que regula la Parte Especfica. En ste ltimo libro se introducira como Captulo XIV la regulacin de los Tributos Medioambientales especficos.

IV. CONCLUSIONES

En orden al carcter federal del gobierno de la Repblica Argentina, los tributos medio ambientales podran ser dictados tanto por el Estado Nacional, como por las Provincias y los Municipios, de conformidad con la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno que establece la Constitucin Nacional.

En el presente trabajo se propone la sancin de una norma federal con vigencia en todo el territorio nacional, que contendra los lineamientos bsicos, y que posteriormente sera complementada por normas locales (provinciales y/o municipales) que regularan los tributos ambientales especficos.

20 Actualmente las provincias argentinas as cienden a veinticuatro.

21 De conformidad con lo dispuesto por el artculo 123 de la Constitucin Nacional transcripto en la nota N 15 a la cual nos remitimos.

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CAPTULO TERCERO: BRASIL

2222 Luciana Angeiras Ferreira

I. Aspectos relevantes do Sistema Tributario Brasileiro.II. Propostas.II. Conclusiones.

I. ASPETOS RELEVANTES DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO

O presente projeto, tem por escopo contribuir com os pases da Amrica Latina na construo de conceitos e critrios claros no que se refere tributao do meio ambiente, uma vez que h, nos dias de hoje, tendncia mundial de os sistemas jurdicos dotarem um grande nmero de figuras tributrias relacionadas, direta ou indiretamente, com a questo da preservao do meio ambiente.

Contudo, antes de passarmos proposta de Texto Base, entendemos til fazer algumas ponderaes acerca do Sistema Constitucional Brasileiro.

importante deixar claro que a Constituio Brasileira dedica um captulo inteiro ao meio ambiente (Ttulo VIII, Captulo VI). Dentre os diversos dispositivos, o que mais se destaca o artigo 225, que expressamente assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, e impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo em nome das geraes atuais e futuras, no que muito se assemelha ao disposto na Constituio Espanhola.

A Carta Constitucional do Brasil tambm reservou um outro captulo (Ttulo VI, Captulo I) para tratar do Sistema Tributrio Nacional, em que expressamente consagrou os princpios tribut-rios e repartiu rigidamente as competncias entre a Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. Eis que em matria tributria a nossa Constituio , seguramente, a mais rgida e exaustiva que se tem conhecimento.

No h dvidas que a tributao figura como eficiente instrumento na interveno econmica e social, de forma que pode ser usada servio do meio ambiente. Neste sentido, expressa a Constituio Federal, em seu artigo 170, inciso VI, ao estabelecer a defesa do meio ambiente como um dos princpios gerais da atividade econmica.

importante lembrar que em alterao recente ao Texto Constitucional, o legislador brasileiro deixou ainda mais explcitos os seus desgnios em prol do meio ambiente, quando, por meio de Emenda Constitucional n. 33, de 11.12.2002, acresce ao artigo 177 da Costituio Federal mais um pargrafo, e estabelece que lei que instituir contribuio de interveno no domnio econmico (CIDE) relativamente s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel dever atender alguns requisitos, dentre os quais destinar parte dos recursos arrecadados para o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs. (artigo 177, 4, II, b). Alis, a prpria figura tributria das contribuies de interveno no domnio econmico CIDE tem como um dos seus princpios fundamentais a proteo ambiental, nos termos do referido artigo 170, VI.

Ainda que a matria tributria como forma de incentivo proteo ambiental no esteja to desenvolvida no Brasil como nos Estados Unidos ou nos pases da Europa, inegvel que 22 Doutoranda em Direito Tributario. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.

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tambm aqui se utiliza a tributao com este propsito. Podemos citar os incentivos que foram concedidos pela Lei do Imposto de Renda (Lein 5.106, 02.06.1966) para o florestamento ou reflorestamento ou conservao do solo e regime das guas. O ITR 23 tem tambm sua poro extra-fiscal na proteo do meio ambiente, na medida em que a prpria Constituio Federal prev que sejam fixadas alquotas de forma a garantir o cumprimento da funo social da propriedade, funo esta que encontra na preservao ambiental um dos seus requisitos (artigo 186, II). Recentemente foi prevista taxa cobrada pelo IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis) para o controle e fiscalizao das atividades poluidoras e utilizadoras de recursos naturais, cujo fato gerador, nos termos da Lei N. 10165, de 28.12.2000, o exerccio do Poder de Polcia 24 .

Os denominados impostos indiretos sobre a produo e o consumo (ICMS25 e IPI26) tambm podem servir como importantes e eficientes instrumentos tributrios na proteo ambiental mediante gradaes de alquotas e concesses de benefcios e isenes, a depender da natureza do produto ou mercadoria, como forma de induzir comportamentos menos poluentes.

Com efeito, utilizar a tributao como uma maneira de custear servios pblicos relacionados com a causa ambiental e como forma de induzir comportamentos em benefcio do meio ambiente parece no encontrar qualquer obstculo de ordem constitucional, ao contrrio, foi at mesmo incentivada em alguns casos pelo constituinte.

Ressalte-se, todavia, que o objetivo deste estudo estabelecer conceitos claros e precisos em matria de tributao ambiental, tendo em vista ser este assunto ainda muito incipiente no Brasil. No nosso propsito aqui propor a criao de novos tributos para aumentar ainda mais a carga tributria brasileira,. O que tem que ser feito utilizar os instrumentos tributrios hoje existentes como forma de orientar o comportamento do contribuinte na proteo do meio ambiente, sem que isto venha a acarretar uma sobrecarga tributria.

Pois bem. O desafio do nosso trabalho aqui tentar compatibilizar a proposta de normativa infraconstitucional que regule especificamente a matria de tributao ambiental diante do que estabelece a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 05.10.1988, e o Cdigo Tributrio Nacional CTN (Lei 5.172, de 25.10.1966). O CTN, que tem status de Lei Com plementar, no pode ir alm do que j est dito, expressa ou implicitamente, na Constituio Federal.

A Constituio Federal (artigo 146) estabelece que Lei Complementar (uma das modalidades do processo legislativo que exige quorum qualificado, i..e., votao por maioria absoluta dos senadores e dos deputados) cabe dirimir conflitos de competncia, disciplinar as limitaes constitucional ao poder de tributar e introduzir normas gerais de direito tributrio 27 para, dentre outras funes, definir tributos e suas espcies, os fatos geradores, bases de clculo e contribuintes.

Assim, tendo em vista a competncia do legislador complementar para instituir normas gerais de direito tributrio, no vemos problema que se faa uma proposta no sentido de inserir no CTN dispositivos normativos que precisem o conceito de tributo ambiental e estabeleam critrios para a sua quantificao.

Como esclarecem os Professores espanhis, no se trata de definir uma outra categoria tributria, seno de incorporar uma modalidade especial de tributo que possa abarcar as figuras

23 Impuesto territorial rural .

24 Es importante aclarar que la Constitucin Brasilea prescribe el cobro de tasas por la utilizacin, efectiva o potencial de servicios pblicos especficos y divisibles o en razn del ejercicio de poder de polica (artigo 145, II). En relacin con este ltimo, no ha sido fcil llegar a un consenso en el anlisis doctrinario de su hecho imponible, (que se suele llamar tambin, ejercicio de polica administrativa o fiscalizacin administrativa), en relacin con su definicin y lmites, ni tampoco sobre los criterios para su cuantificacin.

25 Impuesto sobre la circulacin de mercanca y servicios de transporte interestatal e intermunicipal y servicio de comunic acin.

26 Impuesto sobre productos industrializados.

27 Es importante poner de manifiesto que el tema de las normas generales de derecho tributario no encuentra consenso doctrinario, siendo en verdad, uno de los ms espinosos dentro de nuestra especialidad.

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tributrias existentes em cada pas. A propsito, convm explicar que a diviso tripartite dos tributos no aceita pacificamente no Brasil. Em que pese prpria Constituio Federal de 1988, no artigo 145, estabelecer que a Unio, os Estados, Distrito Federal e Municpio podem instituir impostos, taxas e contribuio de melhoria, tambm incluiu as contribuies especiais28 e o emprstimo compulsrio dentro sistema tributrio nacional.

A partir do texto bsico proposto, passaremos a analisar a possibilidade de adequ-lo ao CTN (artigo 5.), no intuito de incorporar o conceito de tributo ambiental como centro de atribuio de um regime jurdico especial, sem perder de vista os limites impostos pela nossa Constituio. Deste modo, faremos uma transcrio da proposta doutrinria que nos foi apresentada e em seguida ada p-taremos o texto a fim de compatibilizar a insero do conceito geral de tributo ambiental realidade brasileira.

II. PROPOSTAS

CTN. Artigo 5.

I. Tributos ambientais so aqueles impostos, taxas e contribuies queapresentam como hiptese de incidncia fatos que repercutem negativamente no meio ambiente ou que provocam uma atuao pblica de tutela ambiental29 .

II. O fato gerador30 dos tributos ambientais dever corresponder a situaes que repercutam negativamente sobre o meio ambiente ou que provoquem a atuao pblica de tutela ambiental. No poder abarcar condutas danosas para o meio ambiente que se encontrem radicalmente proibidas, sem prejuzo de o infrator dever indenizar os danos causados ao meio ambiente, nos termos estabelecidos pela norma aplicvel. A legislao de cada figura tributaria prever como supostos de no sujeio os casos em que os atos ou fatos que incidem negativamente sobre o meio ambiente ou que provocam a atuao pblica de tutela ambiental se produzam de maneira fortuita o em caso de fora maior.

III. Toda proposta de estabelecimento de um novo tributo ambiental ou de modificao especfica das quantias de tributo preexistente dever incluir, entre os antecedentes e estudos prvios para sua elaborao, uma memria econmico-ambiental que justifique os critrios de quantificao utilizados. Salvo lei em contrrio, a falta deste requisito determinar a nulidade de pleno direito das disposies que regulam a matria de quantificao do tributo ambiental.

IV. A determinao do montante do tributo dever atender intensidade da incidncia ambiental objeto do gravame, e dever basear-se nas concluses da memria econmico-ambiental prevista no inciso anterior. Em geral, a arrecadao do tributo ambiental no dever exceder, em seu conjunto, o maior das seguintes quantias, que sero calculadas na memria na medida do que seja possvel: o dano causado ou o suposto custo para que o conjunto dos contribuintes evitassem o dano causado, ou o custo das atividades pblicas de tutela ambiental. Qualquer desvio deste critrio ou a impossibilidade de aplic-lo dever ser justificada na memria econmico-ambiental. A quantificao individual do tributo dever atender incidncia individual da contaminao, se bem que poder se utilizar critrios de progressividade ambiental.

28 En Espaa denominase contribucin especial lo que llamamos contribucin de mejora. Cuando hablamos de contribuciones especiales queremos en verdad agrupar las diversas contribuciones previstas en nuestra Constitucin: sociales, de costeo para la Seguridad Social, de intervencin en el dominio econmico y contribuciones corporativas. 29 Omitimos la referencia a las prestaciones pecuniarias coactivas, debido a que la Constitucin Brasilea (en cuyo texto estn previstas diversas contribuciones especiales, como por ejemplo: las contribuciones de intervencin en el dominio econmico) no deja margen para este tipo de exaccin. 30 En Brasil, el Cdigo Tributario Nacional (CTN) regula la expresin hecho generador. No obstante, gran parte de la doctrina critica la expresin utilizada por el legislador, decantndose por la de hecho imponible o hiptesis de incidencia.

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V. O estabelecimento do tributo ambiental dever ser acompanhado de medidas que garantam o mnimo existencial individual e familiar das pessoas fsicas afetadas direta ou indiretamente pela carga tributria, quando este vier a ser comprometido.

Na linha da proposta dos Professores, poder-se-ia acrescentarao CTN (artigo 81) o seguinte dispositivo:

Tambm constitui fato gerador das contribuies de melhoria a incidncia ambiental negativa do contribuinte que provoque a realizao de obras pblicas ou de estabelecimento ou ampliao de servios pblicos ambientais de carter local pelas respectivas entidades.

De nossa parte, tendo em vista que a Constituio Brasileira, noartigo 145, III, ao dispor sobre a competncia dos entes federativos, utilizou a expresso contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas, quedamos com dvidas acerca da constitucionalidade da cobrana de contribuio que tenha como hiptese de incidncia a degradao do meio ambiente. Neste caso parece-nos que o contribuinte estaria pagando pela sua atuao depredatria do meio ambiente, e no parece ter sido este o sentido que o legislador pretendeu dar ao Texto Constitucional. Ao contrrio, admite-se a cobrana de contribuio de melhoria quando forem realizadas obras pblicas voltadas para a preservao ambiental, a exemplo da transformao de zonas abandonas em reas verdes para a comunidade.

Por fim, acrescentamos que a Constituio Federal Brasileira estabelece a competncia comum da Unio, Estados, Distrito-Federal e Municpios para, dentre outros objetivos, proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (artigo 28, VI da CF), evidenciando, uma vez mais, a fartura normativa do nosso Texto Constitucional no que se refere preservao do meio ambiente e a segurana tributria.

E neste sentido, visando a contribuir com a segurana jurdico-tributria em nosso pas, que me filio aos interesses deste estudo doutrinrio, uma vez que se por um lado a nossa Carta Constitucional consagra a proteo ambiental , na prtica pode ocorrer que se prolifere a utilizao do instrumento tributrio sob pretexto ambiental, aumentando a carga tributria j to elevada em pases em desenvolvimento como o nosso, sem que, de fato, se verifique uma real e efetiva proteo do meio ambiente.

III. CONCLUSIONES

Basta que se haga una reforma en el CTN (Cdigo Tributario Nacional), mediante adicin a la ley complementaria31, para que se pueda legislar en todos lo niveles de la federacin Unin, Estados, DF y Municipios. El legislador complementario (status legal de nuestro CTN), es el que tiene competencia para establecer normas generales de derecho tributario. As, el CTN legitimara a la Unin, Estados, DF y Municipios para desarrollar los tributos medioambientales dentro de sus esferas de competencia.

En el mbito de las tasas, considero que no es necesario incluir una norma especifica, siendo suficiente establecer la regla general para los tributos en el CTN. En Brasil los rganos fed e

31 La ley complementaria se distingue de la ley ordinaria especialmente por la materia (discriminada taxativamente en la CF) y por el qurum cualificado para su aprobacin (mayora absoluta del Senado y de la Cmara de los Diputados en el mbito federal). Es muy discutible la superioridad jerrquica de las leyes complementarias en relacin con las leyes ordinarias. Todava en materia de normas generales de derecho tributario, la cuestin es claramente de competencia: la Carta Constitucional prescribe que compete al legislador complementar (Unio) establecer normas generales de derecho tributario, especialmente sobre definicin de tributos y sus especies, y tambin en relacin a los hechos imponibles, sus bases de clculo y contribuyentes de los tributos discriminados en la CF.

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rales, estatales y municipales pueden cobrar tasas medioambientales (de servicios y poder de polica). Todo lo regulado en el CTN para los tributos en general, se aplica para las tasas y legitima su institucin, mediante ley especifica, en cualquiera de los diferentes niveles (Unin, Estados, DF y Municipios).

En la propuesta de los Profesores, ellos consideran que en el mbito local sera preciso una definicin de las tasas y contribuciones, al citar:

a) La determin acin de la cuota tributaria deber atender a la intensidad de la incidencia medioambiental objeto de gravamen y estar basada en las conclusiones de la memoria econmico-medioambiental. La recaudacin del tributo medioambiental no deber exceder, en su conjunto, de la mayor de las cantidades siguientes, que sern calculadas en la memoria econmico-medioambiental: la previsin econmica de los daos ocasionados al medio ambiente, el coste agr egado previsible que deberan afrontar los contribuyentes para evitar el dao, o el coste de las activi dades pblicas de tutela medioambiental relacionadas con la actividad contaminante. Cualquier desviacin de este criterio requerir una especfica previsin legal. La cuantificacin individualizada del tributo deber orientarse a la incidencia individual de la contaminacin, si bien podrn utilizarse criterios de progresividad medioambiental.

b) De la cuota ntegra ser deducible el importe correspondiente a los tributos auton -micos que estuviesen en vigor con anterioridad al establecimiento de la tasa y que recaigan sobre la misma actividad contaminante. Dicha deduccin no podr superar el importe de la cuota ntegra. El importe individualizado de la tasa deber atender a la incidencia de la contaminacin gravada, si bien en la cuantificacin del tributo podrn utilizarse criterios de progresividad ambiental.

c) Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa ambiental o de modificacin especfica de las cuantas de una preexistente deber incluir, entre los antecedentes y estudios pre vios para su elaboracin la memoria econmico-financiera a que se refiere la letra a). Salvo ley en contrario, la falta de este requisito determinar la nulidad de pleno derecho de las ordenanzas fiscales que determinen la cuanta de las tasas.

El tenor de los incisos a) y b), estn incluidos en la propuesta de modificacin del CTN para todos los tributos ambientales.

Quiz pudiramos incluir para reforzar la idea, la letra c), pero no lo considero necesario delante de lo que ya consta en la modificacin del CTN, cuando trata de los tributos en general.

En sntesis, con la reforma al CTN, podr el legislador local, estatal o federal desarrollar las tasas medioambientales dentro de sus competencias, en virtud de que, lo que ha sido comentado genricamente con respecto al CTN para todos los tributos, tiene los mismos efectos que lo que se ha mencionado para las tasas locales en la propuesta de los Profesores, o sea, conceder la competencia para desarrollar los tributos ambientales.

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CAPTULO CUARTO: CHILE

3322 3333 Iris Vargas Delgado

I. Introduccin.II. Antecedentes, A. Principios y lmites constitucionales, B. Figuras tributarias en Chile.III. Adaptacin al caso chileno, A. El estado de la cuestin tributaria ambiental en Chile, B. ElCdigo Tributario Chileno.IV. Textos.V. Conclusiones.

I. INTRODUCCIN

La proteccin del medio ambiente, en la medida que est ligada a la calidad de vida de las personas y a la actividad productiva de un pas, es en la actualidad una prioridad de las polticas y regulaciones estatales de los diversos pases, siendo la regla general su consagracin constitucional, ya sea con el carcter de derecho subjetivo y/o como deber del Estado.

En cuanto deber del Estado la proteccin del medio ambiente, se traduce en una serie de regulaciones normativas o de intervenciones gubernamentales en la actividad econmica, con miras a garantizar la proteccin que la Constitucin ordena.

Aceptada la necesidad de complementar los estndares ambientales con instrumentos econmicos debido a las dificultades de implementacin, control y eficacia que presentan los primeros, los tributos ambientales aparecen como uno de los instrumentos de poltica fiscal ms eficaces para hacer realidad la intervencin Estatal en el mercado y, en concreto, en las actividades productivas de mayor incidencia en la contaminacin ambiental.

Sin embargo, la fortaleza del tributo para incentivar la reduccin de la contaminacin, se ve debilitada por los altos costes administrativos que requiere el establecimiento de un tributo y por los costes que implica su supervisin o fiscalizacin. Adems, para que el impuesto sea eficiente se requiere un alto nivel de informacin acerca del dao que se quiere evitar y el valor econmico que ese mismo dao tiene para el contaminador, cuestiones que no son fciles de determinar.

A tales dificultades, debe sumarse la repercusin del establecimiento de impuestos ambientales en el sector productivo, pblico o privado, del Estado en que se imponen. Tratndose de pases en desarrollo, debe tenerse presente adems la fuerte oposicin del sector empresarial y la creencia, fundada o no, de que ellos constituyen un desincentivo para la inversin extranjera, al aumentar la carga impositiva.

Por ello, se hace necesario justificar tericamente el establecimiento de tributos ambientales en Chile, a fin de completar el Proyecto de Investigacin sobre un Modelo de Cdigo Tributario Ambiental para Amrica Latina, a la luz del marco constitucional y jurdico vigente en este pas.

32 Abogada, Licenciada en Ciencias Jurdicas por la Universidad Catlica de Valparaso, Magster en Derecho Constitucional por la P. Universidad Catlica de Chile, Doctoranda en Medio Ambiente de la Universidad Complutense de Madrid. 33 La elaboracin de este estudio ha contado con la gentil colaboracin de don Eugenio Evans Espieiro, estimado y distinguido Profesor de Derecho procesal y de Tpicos de Orden Pblico Econmico en la Pontifica Universidad Catlica de Chile y de Derecho Poltico en la Universidad Gabriela Mistral, cuyos comentarios y sugerencias han sido una valiosa gua para su conclusin.

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II. ANTECEDENTES

A. PRINCIPIOS Y LMITES CONSTITUCIONALES

Para analizar el estado de la temtica sobre fiscalidad ambiental en Chile, hay que partir de la base que en la actualidad no existen impuestos ambientales propiamente tales vigentes en este pas. Sin embargo, su establecimiento es un tema que s se esta discutiendo a nivel acadmico y de polticas pblicas, con fuerte oposicin del sector empresarial, manifestada en diversas intervenciones en los medios de prensa nacional34 .

1. La Forma de Estado en Chile

La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 198035 (CPR), actualmente vigente, contiene normas especiales tanto en materia de medio ambiente como de fiscalidad, las que no pu e-den analizarse sin una descripcin breve del modelo constitucional concebido por esta Carta y que rige hoy en da en este pas.

La Constitucin referida consagra una repblica democrtica con un modelo de Estado unitario (artculo 3.). Ello implica que las funciones pblicas se ejercen a nivel nacional y, bsicamente, la Constitucin slo consagra como principio rector que la administracin36 sea funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada, en su caso, de conformidad con la ley.

Es as como para efectos de administracin, el territorio se divide en regiones, cuya administracin corresponde al Intendente y Gobierno Regional, y en comunas, residiendo la administracin local de cada comuna o agrupacin de comunas en la Municipalidad dirigida por el Alcalde y el Consejo; autoridades todas que se encuentran, en mayor o menor grado, bajo el control del Pres i-dente de la Repblica.

De esta breve descripcin de la forma de Estado y su organizacin administrativa es posible concluir que en Chile, los poderes o funciones pblicas clsicas slo se ejercen a nivel estatal, no existen rganos legislativos a nivel regional ni menos local, por lo que, como se ver a continu acin, siendo los tributos materia de ley, ellos son establecidos por el Congreso para todo el territorio nacional, sin perjuicio de algunas figuras tributarias especiales existentes a nivel comunal, que en todo caso, aun cuando puedan ser de aplicacin local, deben estar siempre contempladas en la ley.

2. La proteccin del medio ambiente en la Constitucin Chilena

La Constitucin chilena consagra la proteccin del medio ambiente en su Captulo III, De los Derechos y Deberes Constitucionales, y en concreto en el artculo 19 N. 8, que reconoce a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin y permite establ ecer restricciones de derechos como medida de proteccin.

Esta garanta aparece vinculada con el derecho a la vida consagrado en el artculo 19 N. 1, reforzada por lo dispuesto en el artculo 19 N. 24 en lo que respecta a la funcin social de la propiedad y protegida por el recurso de proteccin consagrado en el artculo 20 inciso 237 .

34 Vid. El Servicio de Impuestos Internos en la Prensa, en www.sii.cl.

35 El texto de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile fue sancionado por Decreto Ley N. 3.464, de 11 de agosto de 1980, el que sometido a aprobacin por la ciudadana en el Plebiscito de 11 de septiembre de 1980, fue promulgado por Decreto N. 1.150, del Ministerio del Interior, de 21 de octubre de 1980. Posteriormente, ha sufrido importantes modificaciones, especialmente despus de restaurada la institucionalidad constitucional, siendo su modificacin ms reciente la introducida por la Ley 19.472, de 25 de agosto de 2001.

36 La administracin del Estado en Chile corresponde al Presidente de la Repblica, quien como Jefe de Estado tiene a su cargo tanto el Gobierno como la Administracin del mismo. 37 CORDERO VEGA, Luis, Institucionalidad Ambiental en el Derecho Chileno, Ed. Jurdica Conosur, Ltda., pp. 29-59.

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En concreto el artculo 19 N. 8, junto con consagrar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, impone al Estado el deber de velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza. Este deber no es ms que una expresin de uno de los principios rectores de la Constitucin consagrado en su artculo 1., segn el cual El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn ...

En cuanto derecho fundamental, la Constitucin no slo consagra un derecho subjetivo a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, sino que adems otorga una accin constitucional para la proteccin de este derecho para el caso que se vea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad o persona determinada38.

Este doble carcter de derecho y deber que se da al medio ambiente como bien jurdico constitucional, se ha visto reforzado por la jurisprudencia nacional, a la hora de ponderar su valor de cara a otros derechos constitucionales que puedan verse afectados, y en concreto, en la interpret acin de normas que establecen restricciones especficas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente, (CPR artculo 19 N. 8).

A la luz de la resea anterior y sin entrar en mayores detalles en esta ocasin, cabe destacar que la proteccin del medio ambiente tiene en el ordenamiento nacional chileno una cons agracin al ms alto nivel, y en cuanto deber del Estado, permite que puedan adoptarse, siempre con respeto del principio de legalidad y de los derechos fundamentales, todas aquellas medidas que tien dan al ejercicio de ese deber, dentro de las cuales se pueden incluir el establecimiento de tributos ambientales.

3. Principios y lmites constitucionales en materia tributaria

Ahora bien, tratndose de lmites constitucionales en materia tributaria, es necesario destacar que la Constitucin consagra los principios bsicos del rgimen tributario nacional, los que estn en armona con los principios rectores de la misma Carta Fundamental.

En primer lugar, se encuentra el principio de reserva legal en materia tributaria, al que se har referencia al tratar la competencia.

Otro principio de capital importancia es el principio de igualdad o generalidad, consagr a-do en el Captulo III de la Constitucin chilena, sobre derechos y deberes constitucionales, artculo 19 N. 20, norma que consagra la regla de oro en materia de fiscalidad, cual es la igual reparticin de los tributos en proporcin a las rentas o en la progresin o forma que fije la ley, y la igual reparticin de las dems cargas pblicas, principio que no es ms que una concrecin del principio general de igualdad ante la ley contemplado en el N. 2 del mismo artculo.

Adems, el artculo 19 N. 20 en comento, seala la regla general en cuanto al destino o afectacin de los impuestos, segn la cual los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarn al patrimonio de la Nacin y no podrn estar afectos a un destino determinado. Excepcionalmente, la constitucin contempla que la ley pueda autorizar que determinados tributos estn afectos a fines propios de la defensa nacional o que aquellos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificacin regional o local puedan ser aplicados por las autoridades regionales o comunales, dentro de los mrgenes que seale la ley respectiva, para el financiamiento de obras de desarrollo.

Otro principio fundamental es el principio de equidad o justicia tributaria, que se desprende del mismo N. 20 en comento, cuando seala que en ningn caso la ley podr establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. Conforme a este principio, el tributo debe establecerse en atencin al contexto social al cual se va a aplicar y debe evitarse que pueda afectar y

38 Esta accin constitucional, conocida como recurso de proteccin, est expresamente contemplada para el derecho de que se trata, en el artculo 20, inciso segundo, de la CPR de Chile de 1980.

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causar mayor gravamen a unos sujetos que a otros, pudiendo usarse para su cumplimiento mec anismos como las exenciones, los crditos tributarios y los impuestos con tasa progresiva y tramoexento39.

En cuanto a los lmites constitucionales en materia tributaria, deben destacarse los consagrados en los numerales 22 y 24 del artculo 19 de la Constitucin.

El nmero 22 del artculo 19, consagra el principio de no discriminacin arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia econmica, en virtud del cual, segn se indica, slo en virtud de ley, y siempre que no signifique tal discriminacin, podrn establecerse determinados beneficios directos o indirectos, o gravmenes especiales, a favor o que afecten a algn sector, actividad o zona geogrfica. Es lo que la doctrina tributaria nacional ha reconocido como el principio de neutralidad impositiva40 .

Por su parte, en virtud de lo dispuesto en el N. 24 del artculo 19 41 y en armona con la regla de proporcionalidad, equidad o justicia tributaria del comentado N. 20 del mismo artculo, se reconoce al derecho de propiedad como lmite a la potestad tributaria, toda vez que no podrn establecerse tributos que puedan tener el carcter de confiscatorios.

De este modo, se aprecia en primer trmino que no existe impedimento constitucional para el establecimiento de tributos ambientales en Chile, los que en todo caso, cualquiera sea la f r-mula en que sean concebidos por la ley que los crea, debern respetar el principio de igualdad citado y, los dems principios y lmites constitucionales aludidos. Adems, la recaudacin obtenida por tales tributos no podr estar afecta a fines ambientales, ya que la regla general es que ingresan al patrimo nio de la Nacin y no existe excepcin a esta regla por razones ambientales, con lo cual el carcter ambiental del tributo deber estar dado forzosamente en su estructura, en sus elementos bsicos y nunca en su afectacin. Entindase lo anterior, con la excepcin constitucional de los tributos de clara identificacin local, dentro de los cuales en el futuro podran incluirse tributos medioambientales si se cumplen los supuestos constitucionales.

Otros lmites a la potestad tributaria de carcter poltico, como podran ser los contenidos en tratados sobre doble tributacin, o los que se desprendan de otros tratados internacionales o de costumbres y usos, en virtud del principio de reciprocidad, no se analizan en esta oportunidad.

4. Competencias ambientales y tributarias

4.1 Competencias ambientales42

Conforme a lo dispuesto en el artculo 19 N. 8 de la CPR de Chile y en armona con lo dispuesto en el artculo 1. de la misma, la proteccin del medio ambiente y la proteccin de la nat uraleza corresponde al Estado, y en tanto deber del Estado, debe ser cumplido a travs de sus diversas funciones constitucionalmente reconocidas, tanto por la funcin legislativa, como por las funciones judicial o administrativa, e incluso mediante el sistema nacional de control que corresponde a diversos rganos constitucionales.

En este orden de ideas, y mirado desde la perspectiva administrativa, el primer rgano encargado de la proteccin del medio ambiente es precisamente el Presidente de la Repblica a quien corresponde el Gobierno y Administracin del Estado conforme a lo dispuesto en el artculo 24 de la Carta Fundamental, alta autoridad que cumple esta labor con la cooperacin de sus Ministros de 39 ZAVALA ORTIZ, Jos Luis, Manual de Derecho Tributario, Ed. Jurdica Conosur Ltda., Santiago de Chile, 4. ed., 2001, p. 17. 40 Ibidem, p. 18.

41 El artculo 19 N. 24 de la CPR consagra el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. 42 VARGAS DELGADO, I., La toma de razn ambiental, Ed. Jurdica Conosur Ltda., Santiago de Chile, 2001, pp. 80 y ss.

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Estado43. Estos tienen un importante rol ambiental, primero, en cuanto tienen a su cargo diversas competencias ambientales que se superponen a las competencias sectoriales de cada ministerio, y segundo, al integrar el Consejo Directivo de uno de los ms importantes organismos administrativos ambientales, como es la Comisin Nacional del Medio Ambiente44 .

Ahora bien, a fin de hacer efectiva la proteccin del medio ambiente a que alude la Constitucin, la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), fija los aspectos bsicos o generales, sin agotar por s misma la regulacin sobre la materia, la cual se complementa con otros textos de rango legal y reglamentario.

La idea que subyace en la LBGMA es garantizar el desarrollo sustentable, para lo cual contempla diversos instrumentos de gestin ambiental a fin de hacer efectiva la proteccin del medio ambiente, ya sean instrumentos preventivos o instrumentos correctivos. Cabe aqu hacer la prevencin de que este cuerpo legal contempla principalmente instrumentos de proteccin ambiental de carcter normativo y no se refiere en especial a los instrumentos econmicos de carcter tributario o fiscal.

Adems de las competencias sealadas, existen otras facultades en materia de medio ambiente reconocidas a las autoridades regionales y locales, entre las cuales se encuentran, por una parte, las contempladas en la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional, N. 19.175, cuyo artculo 17, letra c), reconoce como funcin del Gobierno Regional, en materia de ordenamiento territorial, entre otras, fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la regin, con sujecin a las normas legales y decretos supremos reglamentarios que rijan la materia45 .

En lo que respecta al orden local, la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, N. 18.695, otorga a estas entidades funciones relacionadas con la proteccin del medio ambiente en el mbito de su territorio46. Es as como las municipalidades, adems de regular mediante ordenanzas diversos aspectos ambientales a nivel local, pueden desarrollar directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado funciones relacionadas con la proteccin del medio ambiente y colaborar en la fiscalizacin y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la proteccin del medio ambiente, dentro de los lmites comunales, sin perjuicio de las potestades, funciones y atribuciones de otros organismos pblicos.

4.2. Competencias tributarias: especial referencia al Principio de reserva legal en mat eria tributaria

En materia de tributos, la Constitucin chilena dispone en su artculo 19 N. 20, antes citado, que el establecimiento de tributos es materia de ley. Ello significa que no pueden crearse trib u-tos por otra autoridad que no sea el Congreso Nacional, nico rgano con competencia para esta materia a nivel nacional. Cualquier otra autoridad, incluso regional o local, no puede asumir esta competencia sin contravenir el principio de legalidad, bsico en un estado de derecho.

En cuanto a la iniciativa legislativa, cabe recordar que el Presidente de la Repblica colabora con el Congreso Nacional como colegislador, existiendo materias que son de iniciativa exclus i

43 CPR Artculo 33. 44 La Comisin Nacional del Medio Ambiente, creada por la Ley N. 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), es un servicio pblico funcionalmente descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio Secretara General de la Presidencia, para el ejercicio de sus funciones se desconcentra territorialmente a travs de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS). Tiene un rol fundamental en la coordinacin de las competencias ambientales que ejercen los diversos entes de la Administracin del Estado y una de sus principales funciones es administrar el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), participando adems en la preparacin de los actos administrativos en que se expresan los instrumentos de gestin ambiental. 45 Adems, desde la perspectiva orgnica, cabe recordar que el Intendente que preside el Gobierno Regional, cumple un importante rol en materia de medio ambiente al integrar y presidir la COREMA, (LBGMA artculo 81), rgano en el cual tambin participan los Gobernadores de la Regin, en quienes se desconcentran las funciones del Intendente, conforme a lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley N. 19175. 46 Ley N. 18.695 artculo 4, letra b) y artculo 5 inciso tercero.

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va de uno u otro segn lo expresa la Constitucin. En este orden de ideas, el artculo 62 de la Carta Fundamental chilena, referido a la formacin de la ley, dispone en su inciso segundo, que las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, slo pueden tener su origen en la Cmara de Diputados. Por su parte, conforme al inciso cuarto de la misma norma, corresponde al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva para imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza y establecer exenciones o modificar las existentes y determinar su forma, proporcionalidad o progresin.

B. FIGURAS TRIBUTARIAS EN CHILE

1. Ausencia de definiciones legales

Conviene sealar que en Chile, en la actualidad, no existe una expresa consagracin de las categoras tributarias ni en el Cdigo Tributario chileno ni en otras leyes, generales o especiales, relativas a la materia, con lo cual no existen definiciones ni clasificaciones legales de las tres categ o-ras tributarias clsicas que la doctrina nacional ha reconocido, siguiendo la teora general del derecho tributario, cuales son, impuestos, contribuciones y tasas.

Es del caso hacer presente adems, que ninguna de las figuras tributarias aplicadas en Chile hoy en da tienen el carcter de impuesto ambiental propiamente tal. En general, los tributos tienen en este pas fines recaudatorios, el legislador no ha tenido expresamente a la vista eleme n-tos ambientales en su estructura y tampoco puede decirse que haya concebido alguno con objet i vos puramente ambientales, aun cuando podra incorporarse en ellos este aspecto, introduciendo las modificaciones necesarias para que constituyan un incentivo hacia conductas menos contami nantes.

Desde la perspectiva de las categoras tributarias, las principales figuras tributarias existentes en Chile y que se aplican a nivel nacional son impuestos. Por su parte, las contribuciones y los derechos o tasas por prestacin de servicios u otorgamiento de permisos o licencias, operan con diversa denominacin- mayoritariamente a nivel regional y local, aunque siempre estn contempladas po