Una Teoria Secuencial de La Descentralizacion Argentina y Colombia en Perspectiva Comparadatulia

Una Teoria Secuencial De La Descentralizacion: Argentina Y Colombia En Perspectiva ComparadaAuthor(s): Tulia G. FalletiSource: Desarrollo Económico, Vol. 46, No. 183 (Oct. - Dec., 2006), pp. 317-352Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/4151121Accessed: 16/09/2010 23:19

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Desarrollo Econdmico, vol. 46, N2 183 (octubre-diciembre 2006) 317

UNA TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION:

ARGENTINA Y COLOMBIA EN PERSPECTIVA COMPARADA*

TULIA G. FALLETI**

LAumenta siempre la descentralizacion el poder de gobernadores e intendentes? De ser asi, ,c6mo se explican las diferencias observadas entre paises en la evoluci6n del equilibrio de poder entre niveles de gobierno? En los Oltimos treinta aios cundieron reformas descentralizadoras en todo el mundo que modificaron d6cadas de practicas politicas y economicas centralizadoras, como asi tambien el modo en que estudiamos la politica. Como escribe James Manor: "Casi todos los paises del mundo estan expe- rimentando hoy con la descentralizacion [...] en la que se ve una solucibn a muchos tipos de problemas diferentes" (1999,

pi.g. vii). Para observar esta tendencia basta

con remitirse a datos fiscales. En 1980, los gobiernos subnacionales de todos los paises del mundo recaudaban, en promedio, el 15 % del total de sus ingresos y gasta- ban el 20 % del gasto pOblico total. A fines de la decada del noventa, esos porcentajes habian aumentado a 19 % y 25 %, respectivamente, y en algunas regiones hasta se habian duplicadol.

* Publicado en American Political Science Review, vol. 99, N2 3, agosto de 2005, 327-346. Ganador del premio Gregory Luebbert 2006, otorgado por la secci6n de politica comparada de la Asociaci6n Americana de Ciencias Politicas (APSA) al mejor articulo de politica comparada de los

aros 2004 - 2005. Desarrollo Econdmico

agradece a APSR la autorizaci6n para la presente versi6n en espanol. ** Profesora adjunta en el Departamento de Ciencia Politica de la Universidad de Pensilvania, 208 South

37th Street, 202 Stiteler Hall, Philadelphia, PA, 19104-6215 ([email protected]). La autora desea agradecer a Isabella Alcafiiz, Dawn Brancati, Ruth Ben-Artzi, Ernesto Calvo, Maxwell Cameron, Edward Gibson, Gerald McDermott, Richard O. Moore, Ben R. Schneider, Lee Siegelman, Rogers Smith, Kathleen Thelen y tres comentaristas an6nimos por sus muy Otiles sugerencias sobre versiones anteriores de este articulo. Daniel Brinks, Katrina Burgess, Barbara Geddes, John Gerring, Merilee Grindle, Wendy Hunter, Jos6 Itzigsohn, James Mahoney, Paul Pierson, Dietrich Rueschemeyer, Theda Skocpol, Benjamin Smith, Martin Tanaka, y los participantes de semina- rios realizados en Northwestern University, Brown University, Central European University (Budapest), Harvard University, University of Notre Dame y University of Michigan Ann Arbor, ofrecieron valiosos comentarios en una etapa anterior del proyecto. David Samuels y Matthew Shugart generosamente compartieron sus datos legislati- vos de Brasil y Colombia. El trabajo de campo en que se bas6 este articulo cont6 con el apoyo del Social Science Research Council, United States Institute of Peace y Alumnae Association de Northwestern University. El Kellogg Institute for International Studies (University of Notre Dame) y el Centre of International Relations (University of British Columbia) brindaron apoyo institucional durante la etapa de escritura del articulo.

1 En los paises latinoamericanos de mayor tamaro

(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, M6xico, Paraguay y PerO, para los cuales existen datos comparables), la proporcidn de los ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales aument6 de un promedio de 14% y 16%, respectivamente, en 1980, a un 29% en 2000. Fuente: http://wwwl .worldbank.org/publicsector/decentralization/fiscalindicators.htm

318 TULIA G. FALLETI

Mas allA del area fiscal, el movimiento descentralizador tambien transfiri6 a los gobiernos subnacionales servicios pOblicos tales como educaci6n y salud. Mas adn, ciertas reformas politicas y electorales incrementaron el grado de exposicion de los gobernadores e intendentes a la evaluaciOn de sus electores. Estas transferencias de recursos, responsabilidades y autoridad proyectaron a los gobiernos subnacionales al primer piano de la escena politica. Los titulares de los peri6dicos reflejan la cre- ciente importancia que vienen adquiriendo las elecciones subnacionales y las cuestiones locales2. Asimismo, el movimiento descentralizador ha puesto de manifiesto el papel de las relaciones intergubernamentales. Hace mAs de cuatro decadas estas eran descriptas como el "poder oculto" o el "cuarto poder del gobierno" (Edmund Muskie, 1962, citado en Wright, 1978, pag. 5). Hoy, en cambio, muchos analistas politicos desplazan el eje de sus

an.lisis del nivel nacional al subnacional (Snyder,

2001), y de las relaciones horizontales entre los poderes del estado alas relaciones verticales entre niveles de gobierno (Gibson, 2004). Pero pese a estos cambios os- tensibles en el panorama politico y el analitico, sigue en pie la pregunta: ,ha logrado la descentralizaciOn el cambio que se pronosticaba en el equilibrio de poder entre presidentes, gobernadores e intendentes?

Un importante conjunto de trabajos sobre las consecuencias de la descentralizacion gira en torno de la respuesta a esta pregunta. Cabe destacar, no obstante, que poca o ninguna atenci6n se ha otorgado al reexamen de un supuesto clave del movimiento descentralizador. Asi, por ejemplo, polit0logos que se inspiran en la tra- dici6n liberal argumentan que la descentralizaciOn, al delegar poder a los gobiernos locales, contribuye a profundizar y consolidar la democracia (Diamond y Tsalik, 1999). A su vez, economistas que descansan en las teorias de finanzas pOblicas sostienen que la descentralizaci6n ayuda a mejorar la asignaci6n de recursos gracias al mejor conocimiento de las preferencias de los habitantes de cada lugar y a la competencia que esto origina entre las distintas localidades (Oates, 1972). Sin embargo, otros investigadores, entretanto, advierten que la transferencia de poder a los funcionarios subnacionales puede incrementar los conflictos distributivos (Treisman, 1999), promover el autoritarismo subnacional (Cornelius, Eisenstadt y Hindley, 1999) y exacer- bar el patronazgo (Samuels, 2003). En la misma linea, estudios recientes tambien indican que, en ausencia de mecanismos fiscales y politicos adecuados, la transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales puede dar origen a mayores niveles de inflaci6n (Treisman, 2000) y de d6ficit (Rodden, 2002), y a un desemper~o macroecon6mico general mAs deficiente (Wibbels, 2000).

Curiosamente, pese a sus discrepancias en cuanto a los efectos de la descentralizacibn sobre la democratizaci6n y la economia, los estudios mencionados com- parten la premisa de que la descentralizaci6n aumenta el poder de los funcionarios subnacionales. Por lo comOn, este aumento de poder es la variable o factor interviniente que pone en relaci6n las politicas descentralizadoras sea con sus resultados positi- vos o sea con sus resultados negativos. En otras palabras, si bien no existe acuerdo sobre las consecuencias de la descentralizaci6n, Io que esta fuera de discusion es el supuesto de que la descentralizaci6n aumente el poder de los gobiernos subnacionales.

2 Ver, entre otros articulos, "The waiters' revolt. State elections in Mexico", The Economist, 12 de febrero de 2005; y "Conservatives Claim to Carry German State in Close Vote", The New York Times, 21 de febrero de 2005.

TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 319

Ahora bien, cuando concebimos la descentralizacion como un proceso multidimensional (Montero y Samuels, 2004, pag. 8) que implica negociaciones politicas en torno del contenido e instrumentaci6n de distintos tipos de medidas, comprobamos que algunas formas de descentralizacion disminuyen, de hecho, el poder de los funcionarios subnacionales. A fin de evaluar las consecuencias de la descentralizacion en procesos de democratizaciOn y de reforma econ6mica mas amplios, es preciso, pues, establecer, en primer lugar, cuAndo y como las medidas descentralizadoras aumentan o disminuyen el poder de tales funcionarios. La definiciOn de descentralizacion que propongo en este articulo distingue entre tres tipos de medidas de descentralizacion: administrativa, fiscal y politica. En contraste con lo que se ha hecho en los estudios previos que, en su mayor parte, trataron estas categorias por separado, la definiciOn que aqui propongo permite comprender de que manera la transferencia de autoridad en un area interactOa con reformas descentralizadoras en otras areas, ya sea reforzandolas o suprimiendolas. Vale decir, en este articulo analizo las interacciones entre distintas clases de descentralizacion tal como evolu- cionan en el tiempo3. Asi, basandome en trabajos recientes de path dependence (o dependencia de la trayectoria previa) y cambio institucional (v. gr., Mahoney, 2000; Pierson, 1992, 2000, 2004; Thelen, 2000, 2003), ofrezco un analisis

dina.mico de la

descentralizaciOn. Al respecto, argumento que el tipo de coaliciOn que promueve la primera reforma descentralizadora y la secuencia de las medidas que le siguen son dos factores importantes en la evolucion del equilibrio de poder intergubernamental. Existen investigaciones que dan buena cuenta de los diversos grados de descentra- lizaciOn fiscal en un momento especifico (v. gr., Garman, Haggard y Willis, 2001), pero no han logrado explicar los efectos de las politicas descentralizadoras en la evoluciOn de las relaciones entre niveles de gobierno. En este trabajo no s6lo medire el nivel absoluto de descentralizaci6n en distintos momentos, sino que tambi6n exa- minare los efectos de reformas de descentralizaciOn previas en reformas posteriores.

El articulo pone tambien en el centro de la escena a los actores e intereses subnacionales. La pregunta sobre las motivaciones que Ilevan a los gobernantes nacionales a ceder parte de su poder ha hecho que muchos investigadores se cen- traran en las preferencias de los gobernantes nacionales, esto es, en el poder ejecutivo (Grindle, 2000; O'Neill, 2003) o en las relaciones entre el ejecutivo y la legislatura (Escobar-Lemmon, 2003; Willis, Garman y Haggard, 1999). Por mi parte, mostrar6, en cambio, que el proceso de descentralizaciOn resulta de la accion de una amplia gama de actores sociales y politicos, entre ellos: gobernadores y sus ministros, intendentes, asociaciones o alianzas de gobernadores e intendentes, sindicatos de los sectores afectados por la descentralizacion y otros grupos de la sociedad civil.

3 Al priorizar distintas teorias y enfoques metodol6gicos, la bibliografia sobre descentralizaci6n dividi6 el proceso en sus partes componentes. Las obras orientadas a las medidas de gobierno emprendieron el estudio de las reformas administrativas, tales como el traspaso de los servicios de educaci6n y salud (v. gr., Di Gropello y Cominetti, 1998). Otro conjunto de obras procuraron explicar las razones de la descentralizaci6n politica o los motivos por los cuales actores racionales aceptan transferir parte de su poder (Grindle, 2000; O'Neill, 2003). Analogamente, los enfoques institucionales han argumentado que el grado de descentralizaci6n fiscal o politica se explica por las diferencias en el sistema de partidos (Riker, 1964; Willis, Garman y Haggard, 1999). Muy pocos estudios han analizado dos o tres tipos de descentralizaci6n juntas (v. gr., Manor, 1999; Penfold-Becerra, 1999), pero ni siquiera en

estos se examinan las interacciones entre los distintos tipos de descentralizaci6n y sus con-

secuencias en la evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental.


Por Oltimo, en el articulo hago hincapi6 en los intereses territoriales de los actores en juego. Estos intereses se derivan de la zona geografica que representan estos actores (Tarrow, 1978, pag. 4). La mayoria de la literatura sobre descentralizaci6n dirige el foco sobre los incentivos partidarios o electorales de los actores, pero pasa por alto el componente territorial de sus intereses. Entiendo, sin embargo, que en cuestiones relativas a la descentralizaci6n, los intereses territoriales son tan relevan- tes como los incentivos electorales.

Asi pues, los tres elementos principales de la teoria secuencial que propongo en las secciones que siguen conciernen a los tres tipos de reformas descentralizadoras, la importancia de los intereses territoriales y el orden secuencial de las reformas. Esta teoria contribuira a explicar bajo que condiciones la descentralizaci6n puede aumentar o disminuir el poder de los funcionarios subnacionales.

La teoria secuencial de la descentralizaci6n

La descentralizacidn como proceso

La descentralizaci6n es un proceso de reforma del estado compuesto por un conjunto de politicas p0blicas que transfieren responsabilidades, recursos o autoridad de los niveles mas altos de gobierno a los mbs bajos. Comparada con definiciones anteriores, 6sta plantea cuatro restricciones. Primero, se concibe a la descentralizacion como un proceso dinamico de reformas de politicas pdblicas, y no como una caracteristica estatica que describe al sistema politico o fiscal. Segundo, los recep- tores de las reformas descentralizadoras son los niveles inferiores de gobierno. Esta definici6n no incluye reformas que apuntan a actores no estatales, tales como privatizaciones o desregulaciones (ver Cheema y Rondinelli, 1983, pbgs. 24-25). Ter- cero, dado que la descentralizaci6n es un proceso de reforma del estado, la transi- ci6n hacia un nuevo tipo de estado implica de suyo el comienzo de una nueva secuencia de descentralizaci6n. El contenido de las medidas descentralizadoras y su interacci6n con sistemas politicos y econ6micos

m.s amplios estAn sumamente de-

terminados por el tipo de estado que quieren reformar; por ende, a fin de comparar las medidas descentralizadoras de distintos paises como parte de procesos analiti- camente equivalentes, debemos comparar las politicas adoptadas en el mismo tipo de estado. Cuarto, al estudiar la reasignaci6n de la autoridad a niveles de gobierno inferiores, es muy beneficioso contar con una clara taxonomia de las medidas descentralizadoras. La taxonomia propuesta se basa en el tipo de autoridad delegada, de modo tal que podemos diferenciar entre4:

Descentralizacidn administrativa: comprende el conjunto de politicas que permiten transferir a los gobiernos subnacionales la administracibn y prestaci6n de servicios sociales tales como educaciOn, salud, asistencia social o vivienda. La descentralizaci6n administrativa puede implicar la delegaciOn de autoridad decisoria en estas areas, pero esta no es una condici6n necesaria. Si el gobier-

4 No diferencio las politicas segun el grado de autoridad delegada-p.ej., desconcentraci6n, descentrali- zaci6n o delegacibn (ver Cheema y Rondinelli, 1983)- debido a que dicho grado de autoridad delegada forma parte de Io que quiero explicar.


no central transfiere ingresos para solventar los costos de la administracion y prestacidn de tales servicios sociales, la descentralizacion administrativa es financiada y coincide con una medida de descentralizacion fiscal. En cambio, si los gobiernos subnacionales afrontan estos costos con sus propios ingresos, la descentralizacion administrativa es no financiada.

* Descentralizacibn fiscal: se refiere al conjunto de politicas destinadas a aumentar los ingresos o la autonomia fiscal de los gobiernos subnacionales. Estas politicas pueden asumir diversas formas institucionales, tales como un aumento de las transferencias del gobierno central, la creaciOn de nuevos impuestos subnacionales o la delegacion por parte del gobierno nacional de autoridad impositiva a los gobiernos subnacionales5.

* Descentralizacidn politica es el conjunto de reformas constitucionales y electorales destinadas a abrir nuevos espacios de representaci6n subnacional, o a activar los que ya existian pero permanecian latentes o inefectivos. Las medidas de este tipo estan destinadas a delegar autoridad politica o posibilidades electorales a actores subnacionales. Ejemplos de esta clase de reformas son las elecciones por voto popular de intendentes y gobernadores que, en periodos constitucionales anteriores, habian sido designados por nombramiento di- recto; la creaci6n de asambleas legislativas subnacionales; o bien aquellas reformas constitucionales que fortalecen la autonomfa polftica de los gobiernos subnacionales6.

Con respecto a las consecuencias de cada tipo de descentralizaciOn, la des- centralizaci6n administrativa puede tener un efecto positivo o negativo sobre la autonomia de los ejecutivos subnacionales. Si este tipo de descentralizacidn mejora las burocracias municipales o provinciales, promueve la capacitaci6n de los funcionarios locales, o favorece el aprendizaje a nivel local, entonces aumentara la co .acidad organizativa de los gobiernos subnacionales. No obstante, si la descentrai.7acion administrativa se produce sin transferencia de fondos, esta reforma puede reducir la autonomia de los funcionarios subnacionales, quienes para prestar los servicios tras- pasados tendrn que depender en mayor medida de posteriores transferencias fiscales del gobierno nacional o endeudarse. Analogamente, la descentralizacion fiscal puede tener un impacto positivo o negativo en el grado de autonomia subnacional. Ello dependera del diseio institucional de la politica fiscal que se implemente. Por ejemplo, niveles mayores de transferencias automaticas aumentan la autonomia de los funcionarios subnacionales, ya que estos gozan de mayores recursos sin pagar los costos (politicos o burocriticos) de recaudar esos fondos. Por el contrario, la delegacion de autoridad tributaria a unidades subnacionales que no tienen la infra- estructura institucional para cobrar nuevos impuestos, causa serias limitaciones al

5 A diferencia de otras definiciones de la descentralizaci6n fiscal, en las que la descentralizaci6n de los ingresos y gastos se consideran en conjunto, segOn esta definici6n la descentralizaci6n fiscal se refiere a los ingresos, en tanto que la descentralizaci6n administrativa se refiere a los gastos. Esta separaci6n analitica facilita la evaluaci6n de procesos descentralizadores en que la transferencia de ingresos no coincide con la de gastos, y permite desentrariar resultados aparentemente contradictorios, tales como la "centralizaci6n via descentraliza- ci6n" (ver Wibbels, 2004, 220-21).

6Si bien las medidas de descentralizaci6n politica y de democratizaci6n pueden fortalecerse mutuamen- te, a los fines de este articulo es preciso distinguir claramente estos dos procesos. Por ejemplo, el retorno a elecciones libres e imparciales en todos los niveles de gobierno despues de un regimen autoritario no constituye, necesariamente, una medida de descentralizaci6n politica. La transici6n a la democracia puede significar sim-


presupuesto local e incrementa la dependencia de los funcionarios locales respecto de las transferencias del centro. Las provincias o municipios prosperos preferiran recaudar sus propios impuestos, pero las unidades subnacionales pobres no que- rran este tipo de descentralizaci6n fiscal. Para ellas, la descentralizaci6n de la reco- leccion impuestos es negativa ya que disminuye la redistribuci6n horizontal de recursos (de las unidades subnacional ricas a las pobres) existente toda vez que quien recauda es el gobierno central. Por Ciltimo, y por definici6n, la descentralizaci6n politica tiende a aumentar el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales respecto de los centrales. El Onico caso en que la descentralizaci6n politica tendria un efecto negativo sobre el poder de los gobernadores e intendentes es cuando aquella aumenta la separaci6n de poderes en el nivel subnacional, como por ejemplo con la creacion de legislaturas subnacionales o concejos municipales. Si estas medidas dividen politicamente a los gobiernos subnacionales, la oposicion politica subnacional podria minar la autoridad de gobernadores e intendentes con relacion al ejecutivo nacional.

Al discriminar asi entre los tipos de descentralizaci6n, vemos que, segOn cuAl sea su diseho institucional, las medidas descentralizadoras pueden en la practica disminuir el poder de los funcionarios subnacionales con respecto al del poder ejecutivo nacional. Como muestro en Io que sigue, el disefio y consecuencias de las medidas de descentralizaci6n dependen en grado sumo del momento (o timing) en que tales medidas tienen lugar dentro de la secuencia de reformas. Las medidas de descentralizaci6n politica y fiscal que ocurren al principio de la secuencia tienden a aumentar el poder de los gobernadores e intendentes, en tanto que las secuencias caracterizadas por medidas de descentralizaci6n administrativa tempranas tienden a afectar el poder de gobernadores e intendentes de manera negativa.

Intereses territoriales

Los intereses territoriales de presidentes, gobernadores e intendentes se defi- nen por el nivel de gobierno (nacional, estadual o municipal) y las caracteristicas de la unidad territorial (v. gr., provincia rica o pobre, gran ciudad o localidad pequena) que ellos representan. Con base en la literatura de descentralizaci6n y en entrevistas en profundidad realizadas a politicos y funcionarios pOblicos de los niveles nacional y subnacional7, es posible definir las preferencias de actores nacionales y subnacionales respecto de los distintos tipos de descentralizaci6n8.

plemente reinstaurar las normas y reglas electorales del periodo preautoritario, sin que exista una negociaci6n o reforma destinada al nivel subnacional. Andlogamente, si una reforma electoral que pretendiera aumentar la competencia politica en el sistema aumentase, como consecuencia no buscada, el poder de los actores politicos subnacionales, no podria considercrsela una medida de descentralizaci6n politica, ya que no fue planeada, diserfada o negociada con el fin explicito de otorgar mayor poder a los sistemas politicos subnacionales. Para poder ser considerada una medida de descentralizaci6n politica, la reforma en cuesti6n tiene que abordar de manera expresa la delegaci6n de autoridad o capacidad politica al nivel subnacional.

7 Se trata de 86 entrevistas en profundidad realizadas en Argentina, M6xico y Colombia entre 1998 y 2001. 8 El orden de preferencias de los funcionarios nacionales y subnacionales permite comprender su posi-

ci6n en las negociaciones sobre distintos tipos de descentralizaci6n. Sin embargo, no asumo que estas preferencias han de mantenerse fijas durante todo el proceso descentralizador. Una vez puesta en marcha la primera reforma descentralizadora, sus consecuencias sobre las relaciones intergubernamentales pueden hacer que los negociadores de futuras reformas deban reformular el orden de sus preferencias.


El poder ejecutivo nacional prefiere la descentralizaciOn administrativa (A) a la fiscal (F) y, a la vez, prefiere esta Oltima a la politica (P). El razonamiento es el siguiente: el gobierno nacional procura desprenderse, ante todo, de sus responsabilidades en materia de gasto, y por lo tanto la descentralizaci6n administrativa es la que goza de mucho mayor beneplacito con el poder ejecutivo nacional. Como sostienen Garman, Haggard y Willis (2001,

p.g. 209): "Es previsible que el presidente sera mas proclive

a transferir responsabilidades que los recursos para afrontarlas". Si el gobierno central se ve forzado a elegir entre ceder autoridad fiscal o politica, escogera ceder autoridad fiscal y conservar el control politico, el cual puede servirle para influir en las decisiones de gasto de los funcionarios subnacionales. Es asi que para el ejecutivo nacional A > F > P.

El mismo razonamiento se aplica para explicar el orden inverso de preferencias de los funcionarios subnacionales: P > F > A. Ante todo, les interesa la descentralizacibn politica. Si el presidente no controla la designaci6n y remoci6n de gobernadores e intendentes, 6stos pueden sacar a la palestra las preocupaciones y problemas de sus unidades territoriales sin temor a represalias desde arriba. Asimismo, si los gobernadores e intendentes deben elegir entre la descentralizaciOn fiscal y la administrativa, siempre preferiran la transferencia de ingresos a la de responsabilidades, en especial si los sindicatos que representan a los empleados pOblicos de los sectores que van a ser descentralizados son activos y fuertes. Vale decir, los funcionarios subnacionales prefieren contar con autonomia politica, dinero y responsabilidades, en ese orden.

Secuencias de descentralizaci6n: origenes,"timing"y mecanismos Los origenes del proceso de descentralizacion tienen importancia tanto desde

un punto de vista te6rico como metodol6gico. Por un lado, el argumento principal de este articulo sostiene que los resultados del proceso descentralizador son dependientes de la trayectoria previa de reformas (o path dependent). Por lo tanto, el tema de los origenes de la secuencia de reformas es decisivo. Distintas posiciones se han adoptado en la literatura respecto de cuando comienza un proceso, distinguiendo entre que ocurra en una coyuntura critica (Collier y Collier, 1991) o que sea el desenlace de sucesos contingentes (Mahoney, 2000). En mi caso, defino el origen del proceso de descentralizaci6n segOn el contexto o el tipo de estado en el que estas reformas tienen lugar. Como sefale mis arriba, el contenido de las politicas de des- centralizaci6n y sus efectos en los sistemas politicos y econ6micos estAn determinados, en gran parte, por el tipo de estado que estas medidas buscan reformar. Por ejemplo, en el contexto de los estados oligarquicos, las reformas descentralizadoras procuraron consolidar o equilibrar el poder de las diversas elites regionales (Ansaldi, 1992, pag. 17). En el contexto de estados desarrollistas, en cambio, buscaron fortalecer ciertas regiones a fin de volverlas mas aptas para la inversion privada (Gonzalez, 1990, pag. 75). Entre tanto, en el contexto de los estados neoliberales, la descentralizacion ha intentado reducir el tamano del gobierno central. Por supuesto, 6stos no fueron los Unicos objetivos de la descentralizaci6n en cada uno de estos periodos hist6ricos; pero es evidente que en ellos las politicas de transferencia de recursos, responsabilidades o autoridad a los gobiernos subnacionales fueron parte de pro- yectos de reforma del estado con objetivos politicos y econ6micos muy distintos. Por


esta raz6n, al comparar Io sucedido en diferentes paises, debemos calificar los procesos o secuencias de descentralizaci6n de acuerdo con el tipo de estado en que tienen lugar, a fin de asegurar la equivalencia analitica de las politicas bajo comparacion.

A los fines de este articulo, me centrar6 en el proceso de descentralizaci6n iniciado con la transici6n del estado tipo "desarrollista" al de "bienes pOblicos" (Block, 1994) o neoliberal. En este periodo, las politicas descentralizadoras fueron parte de lo que se dio en Ilamar reformas de "segunda generaci6n" (Camdessus, 1999). Es cierto que habia habido casos previos de centralizaci6n y descentralizaci6n (ver Eaton, 2001, 2004; Montero y Samuels, 2004, pAg. 14), pero, en tanto ocurrieron en el contexto de diferentes tipos de estados, ellos constituyen el telon de fondo para el an'lisis que emprendo aqui, son parte de anteriores secuencias de descentralizaci6n.

Con respecto al origen de la secuencia aqui analizada, es dificil establecer la fecha exacta en que "termina" el estado desarrollista (Schneider, 1999, pAg. 293). No obstante, es posible identificar en cada pais la primera administraci6n que aplic6 medidas ortodoxas de ajuste econ6mico y apart6 asi al estado de la intervenci6n en la economia. Comienzo, por tanto, el analisis de la secuencia de reformas descentralizadoras con la primera politica de descentralizaci6n implementada por el primer gobierno que transit6 de una economia desarrollista a una economia de mercado9. Los intentos fallidos de descentralizaci6n no los considero puntos iniciales por no tener consecuencias para las relaciones intergubernamentales. Si los analizo como parte del proceso, ya que reflejan la distribuci6n de poder entre quienes negocian reformas, aunque no constituyen los origenes de la secuencia.

Utilizando la terminologia de Skowronek (1993, p;g. 9), cabe concebir que las relaciones entre niveles de gobierno pertenecen a una estructura institucional estratificada. Las medidas de descentralizaci6n afectan los estratos fiscal, administrativo y politico de las relaciones intergubernamentales. Rara vez una medida descentralizadora afecta los tres estratos intergubernamentales simultAneamente. Con mayor frecuencia, diferentes tipos de descentralizaci6n se negocian y concretan en diferentes momentos. De ahi que el momento de cada reforma determina el tipo de secuencia de descentralizacion experimentada por cada pais. Si tienen lugar los tres tipos de descentralizaci6n antes definidos (lo cual es empiricamente comOn, aunque no es te6ricamente necesario), podemos identificar seis secuencias de descentralizacion segon el momento en que se produjo la primera medida descentralizadora en cada estrato intergubernamental. Esto no significa que no haya en cada estrato medidas posteriores, o que deba soslayarselas (ver el andlisis de casos empiricos en la pr6xima seccion); sino que la primera medida descentralizadora en cada estrato es particularmente importante, ya que limita las posibilidades de cambio en los otros estratos y nos permite establecer un modelo bbsico sobre el efecto que tienen distin-

9 En los paises analizados en este articulo, tales gobiernos fueron los de Jorge R. Videla en Argentina (1976-1981), Joao Figueiredo en Brasil (1979-1985), Belisario Betancur en Colombia (1982-1986) y Miguel de la Madrid en M6xico (1982-1988). En la mayor parte de Am6rica Latina, la transici6n del intervencionismo estatal a la economia de mercado fue la reacci6n ante los trastornos econ6micos desencadenados por la crisis de la deuda externa a comienzos de la d6cada de 1980 (aunque no en Argentina y Chile, donde el pasaje a la economia de mercado precedi6 a Ia crisis de la deuda). Los gobiernos subsiguientes aplicaron politicas econ6micas tanto ortodoxas como heterodoxas, pero el desarrollismo ya habia quedado atrds (ver Weyland, 2002, 72, 77-81).


tas secuencias de descentralizaci6n en la evoluciOn del equilibrio de poder intergubernamental.

Es muy probable que el nivel de gobierno cuyos intereses territoriales prevalecen al comienzo del proceso descentralizador determine el tipo de descentralizacibn que se implementa primero. A su vez, la primera ronda de descentralizacion genera efectos de realimentacion en reformas descentralizadoras sucesivas, confiri6ndoles caracteristicas peculiares. Por ejemplo, si en la primera ronda de negociaciones prevalecen los intereses subnacionales, es muy probable que la primera medida de descentralizacion sea de tipo politico. Esta descentralizacion politica puede producir un "efecto trinquete" (Huber y Stephens, 2001, pag. 10), dando lugar a la formaci6n de grupos de apoyo que continuaran presionando en favor de una mayor descentra- lizaci6n. Ejemplo de dicho "efecto trinquete" es la creaci6n de alianzas entre gobernadores e intendentes, u otros casos de coordinacion entre politicos subnacionales. Ejerciendo presion a traves de estas asociaciones, los gobernadores e intendentes aumentan su poder para la siguiente ronda de descentralizaciOn. Pero aOn si no actia este mecanismo de coordinaci6n, los gobernadores e intendentes estaran en mejor situacion para proponer sus preferencias en la segunda ronda de reformas, ya que gozaran de una mayor autonomia politica respecto del ejecutivo nacional. Por otra parte, el presidente dependera en mayor medida de ellos para obtener votos en las elecciones nacionales. De este modo, lo mas probable es que en la segunda ronda de descentralizaci6n los gobernadores e intendentes exijan una descentraliza- ci6n de tipo fiscal e influyan en sus caracteristicas. Tambien es posible que a 6sta le siga, como Oltima reforma, una descentralizacion administrativa, a fin de compensar la anterior descentralizaci6n de recursos (Haggard, 1998, pAg. 217). En tal caso, la descentralizaci6n administrativa sera financiada y no tendra efectos negativos en el poder de los gobernadores e intendentes. Por lo tanto, el resultado de esta trayectoria de descentralizaci6n (P -> F --> A), que se adapta a las preferencias de los funcionarios subnacionales, es un alto grado de autonomia de los gobernadores e intendentes respecto del presidente (ver el Cuadro 1). Como se ilustra mAs adelante, Colombia sigui6 esta trayectoria entre 1986 y 1994.

En cambio, cuando al inicio del proceso descentralizador prevalecen los intereses de las autoridades nacionales, es probable que el primer tipo de descentraliza- ci6n sea administrativa. Si el traspaso de responsabilidades no se acompara de recursos fiscales, el poder ejecutivo nacional fortalecera su poder frente a los funcionarios subnacionales, quienes dependeran en mayor medida de las transferencias del gobierno central. Si el proceso de descentralizacion continda, el presidente pre- ferira que la siguiente sea una descentralizacion fiscal y no politica. En presencia de un mecanismo de reproducciOn de poder (Stinchcombe, 1968, pags. 117-18), el ejecutivo nacional podra controlar el momento, ritmo y contenido de la reforma fiscal. Sometidos a las consecuencias fiscales de la primera ronda de descentralizaci6n administrativa (no financiada), los gobernadores e intendentes no estaran en condiciones de rechazar lo estipulado por el gobierno central en la segunda ronda de negociaciones. Esto es, a menos que circunstancias ex6genas cambien el grado de autonomia de gobernadores e intendentes respecto del ejecutivo nacional. En esta secuencia de reformas, la descentralizacibn politica, en caso de que la hubiera, sern la tercera de la serie (A - F - P). Esta trayectoria que se ajusta al orden de las


CUADRO 1 Secuencias de descentralizacion y sus efectos en el equilibrio

de poder intergubernamental Intereses Primer tipo Tipo de Segundo tipo Tercer tipo Grado de cambio

prevalecientes de descentra- mecanismos de descentra- de descentra- en el equilibrio en la primera lizaci6n de realimen- lizaci6n lizaci6n de poder

ronda taci6n interguberna- mentala

Subnacionales --

Poliftica Autorrefuerzo --

Fiscal --

Administrativa = Alto Nacionales --- Administrativa Autorrefuerzo

-- Fiscal -> Polftica = Bajo

Subnacionales -4 Poliftica Reactivos -> Administrativa -4 Fiscal = Medio/bajo Nacionales -4 Administrativa Reactivos -- Politica --* Fiscal = Medio Empatados -- Fiscal Reactivos -- Administrativa

-- Polfitica = Medio/bajo

Empatados - Fiscal Autorrefuerzo - Politica -> Administrativa = Alto

a Un cambio positivo en el equilibrio de poder intergubernamental refleja una mayor autonomia de los funcionarios subnacionales respecto de los nacionales. Asi, un nivel "alto" en el grado de cambio del equilibrio de poder intergubernamental corresponde a una mayor autonomia de los gobernadores e intendentes, en tanto que un nivel "bajo" indica que el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales permaneci6 prncticamente igual.

preferencias del ejecutivo nacional, prActicamente no produce cambio alguno en la autonomia de gobernadores e intendentes. MAs adelante, mostrar6 que Argentina sigui6 esta secuencia de descentralizaci6n entre 1978 y 1994.

Tambibn es factible que, una vez iniciado el proceso de descentralizaciOn, cambios ex6genos (como una elecci6n en mitad de mandato, un contexto de expansion o de crisis fiscal, o un proceso de democratizaci6n) inviertan la distribuci6n del poder entre los ejecutivos nacionales y subnacionales. Esto originaria dos secuencias alternativas: P -> A --> F y A -> P -> F. En la primera de estas situaciones, al comienzo de la secuencia predominan los intereses subnacionales, lo cual desencadena la descentralizacibn politica. Sin embargo, mecanismos reactivos (como una crisis fiscal que anule las demandas subnacionales de descentralizaci6n fiscal) pueden Ilevar a un predominio de los intereses de las autoridades nacionales en la segunda ronda y, por ende, a la descentralizaci6n administrativa. La Oltima etapa, en caso de haberla, seria de descentralizaci6n fiscal. Si la descentralizaci6n administrativa no es financiada, esta trayectoria puede ser desastrosa para los funcionarios subnacionales. Si se les concede autonomia politica, y poco despu6s les son asignadas responsabilidades administrativas sin financiamiento, sus bases electorales los acusaran de mal desempeho en sus funciones. Lo mAs probable es que esta trayectoria conduzca a un pequeiro o nulo cambio en la distribuciOn de poder intergubernamental. Si, por el contrario, la descentralizaciOn administrativa es financiada, la trayectoria tal vez conduzca a un cambio de mediana magnitud en el equilibrio intergubernamental. En la otra secuencia (A ---> P --> F), al comienzo prevalecen los intereses de los gobernantes nacionales, pero mecanismos reactivos (como un proceso de democratizaciOn que socave el poder central) posibilitan a los ejecutivos subnacionales impulsar la des- centralizaci6n politica en la segunda ronda. En estas circunstancias, los actores subnacionales, a raiz del poder politico que han adquirido, estAn mejor posicionados


para fijar las condiciones de la descentralizaci6n fiscal. El desenlace de esta trayectoria seria un cambio en el equilibrio de poder en favor de las autoridades subnacionales, aunque no tan significativo como en la primera trayectoria menciona- da (P -- F -- A).

Por Oltimo, cabria concebir que al comienzo del proceso de reforma los intereses nacionales y subnacionales esten en igualdad de condiciones, de modo tal que ninguno de ellos sea capaz de alcanzar el tipo de reforma preferida. En tales circunstancias, prevalecera el statu quo o bien los actores negociaran la segunda de sus preferencias: la descentralizaciOn fiscal. Si esto ocurre, la continuidad de la secuencia dependera de los efectos que tenga esta reforma en el poder relativo de los ejecutivos nacionales y subnacionales. En caso de prevalecer los primeros, habra una descentralizacidn administrativa, y la descentralizacion politica se realizara en Oltimo lugar (F -> A --> P). Esta trayectoria

originar, un cambio leve a mediano en el

equilibrio de poder intergubernamental. Lo decisivo aqui es el desfase temporal entre la primera y la segunda rondas de reformas. Si los funcionarios subnacionales reciben dinero sin condiciones, y pueden utilizarlo para fortalecer su base de apoyo y popularidad durante un lapso considerable antes de que se les asignen nuevas responsabilidades, esta trayectoria Ilevaria a un aumento de mediana magnitud en la autonomia de los ejecutivos subnacionales, por mas que la descentralizaciOn politica sdlo tenga lugar al final de la secuencia. Por lo contrario, si el dinero y las responsabilidades son descentralizados mas o menos al mismo tiempo, los funcionarios subnacionales cargaran con nuevas responsabilidades sin gozar de autonomia poll- tica. Asi pues, el efecto de la descentralizaciOn de responsabilidades financiadas sobre el equilibrio de poder dependera, en gran medida, del exito que logren los gobiernos subnacionales en prestar con eficiencia los servicios que acaban de transferirseles. Pero si se tiene en cuenta que los funcionarios subnacionales probablemente rendiran cuentas al ejecutivo nacional mas que a sus bases locales (recor- demos que la descentralizacion politica no se produce sino hasta el final de la trayectoria), es probable que su desempeho administrativo sea deficiente, y el resultado sera un cambio pequero en la autonomia de los ejecutivos subnacionales. Alternati- vamente, si tras estar en pie de igualdad en cuanto a los intereses territoriales, y luego de una primera ronda de descentralizaciOn fiscal, priman los ejecutivos subnacionales, le seguira la descentralizaciOn politica, y la administrativa vendra en Oltimo termino (F

-- P -- A). Esta secuencia

dar. origen a un cambio considerable en

el equilibrio de poder intergubernamental a favor de los gobiernos subnacionales, que en un principio obtienen capacidad fiscal, luego autonomia politica, y finalmente responsabilidades administrativas. Las dos primeras rondas de la secuencia les permiten crear un basti6n de acolitos (pues cuentan con los recursos para ello) y ganar elecciones. Esto aumenta su autonomia respecto del ejecutivo nacional, como lo ilustra la Oltima fila del Cuadro 1.

Hasta ahora he asumido que se producen los tres tipos de descentralizaciOn y que es dable establecer una secuencia entre ellos. Ademas, solo tome en cuenta la primera politica exitosa dentro de cada tipo de descentralizaciOn y el primer ciclo de descentralizaciones, ciclo que concluye una vez que se han producido los tres tipos de reformas. En la realidad, empero, los procesos pueden evolucionar de muy distintas formas. Quizas haya s6lo uno o dos tipos de reformas, o los tiempos de la


aplicacion de las politicas se superpongan, o reformas posteriores dentro de un estrato (no necesariamente la primera) pueden afectar a las que les siguen en otros estratos. Pondr6 de relieve algunas de estas complejidades en el andlisis de casos empiricos (correspondientes a Argentina y Colombia) en las siguientes secciones. No obstante, en la medida en que nos sea dable identificar al menos dos tipos de delegaci6n de autoridad y dos momentos de implementaci6n, las seis secuencias propuestas aqui pueden modificarse en conformidad y aplicarse a esos casos que siguen otras pautas.

Evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental en America Latina

El equilibrio de poder intergubernamental se define como el poder relativo o el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales respecto de los nacionales. El poder intergubernamental depende de: 1) los recursos econ6micos, que aumentan la capacidad de los actores politicos de perseguir sus cursos de acci6n deseados; 2) la autoridad legal, que fija limites institucionales a los recursos econ6micos; y 3) la capacidad organizativa, que facilita la coordinaci6n en cada nivel de gobierno. Como mi interes reside en los efectos de la descentralizaci6n sobre la evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental, al operacionalizar este concepto me centro en las dimensiones de poder intergubernamental que son susceptibles de cambio con la instrumentaci6n de medidas descentralizadoras. BasAndome en los trabajos de Stepan (2004) y de Samuels y Mainwaring (2004), he operacionalizado el equilibrio de poder intergubernamental con cinco dimensiones: 1) la participaci6n subnacional en los ingresos fiscales, que mide el porcentaje de la recaudaci6n fiscal recolectado por los gobiernos subnacionales (provincias y municipios); 2) la participaci6n subnacional en los gastos, que mide el porcentaje de la recaudacion fiscal ejecutado por los gobiernos subnacionales; 3) el nivel de gobierno encargado de politicas p'blicas, que mide el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales para planear, evaluar y decidir en las cuestiones concernientes a un Area de politica p'blica espe- cifica; 4) el m6todo de designaci6n de los funcionarios subnacionales, que establece si los gobernadores e intendentes son elegidos por sufragio o nombrados; y 5) la representaciOn territorial de los intereses en la legislatura nacional, que indica el nivel promedio de sobrerrepresentaci6n de las unidades subnacionales en las camaras baja y alta del congreso. Si las reformas descentralizadoras aumentasen siempre el poder de los funcionarios subnacionales, observariamos un cambio positivo en todos estos indicadores; pero si no lo aumentan, es de prever que algunos de estos indicadores permanecerAn iguales o disminuirAn.

En el resto de esta seccidn comparo los niveles absolutos de descentralizaci6n antes y despues de que este proceso tuviera lugar y el cambio en el equilibrio de poder intergubernamental en los cuatro paises mAs grandes de America Latina. Ar- gentina, Brasil, Colombia y Mexico tienen caracteristicas comunes que los hacen adecuados para una comparaci6n. Primero, debido a su tamaro, es razonable suponer que en ellos hay relaciones conflictivas entre el centro y la periferia, y que las cuestiones relativas a la descentralizaci6n tienen una gran relevancia. Segundo, todos estos paises emprendieron medidas descentralizadoras similares, aunque la resultante distribuciOn intergubernamental del poder sea diferente. Tercero, todos


ellos poseen estructuras de gobierno semejantes, con tres niveles de gobierno y legislaturas nacionales bicamerales. Por 01timo, las diferencias entre estos casos permiten poner a prueba argumentos alternativos sobre el tipo de sistema constitucional y el sistema de partidos. Por un lado, Argentina, Brasil y Mexico son paises federales, mientras que Colombia es un pais unitario. Por el otro, Argentina, Brasil y Colombia tienen sistemas de partidos relativamente descentralizados, mientras que el de Mexico (durante el periodo en estudio) es muy centralizado.

En el Cuadro 2, las dos primeras columnas de cada pais miden el nivel absoluto de descentralizacidn (expresiOn empleada para describir la situaciOn de los sistemas fiscal, administrativo y politico), y la tercera mide el grado relativo de cambio en el equilibrio de poder intergubernamental. En la dimension fiscal, la participacion subnacional en los ingresos (PSI) disminuyO en la Argentina y aumento en los otros tres paises, mientras que la participacidn subnacional en los gastos (PSG) aumentO en los cuatro paises. A comienzos del periodo, Argentina y Brasil tuvieron los mas altos niveles absolutos de descentralizacion fiscal, tanto en terminos de ingresos como de gastos, seguidos por Colombia y Mexico, en ese orden. Al finalizar el periodo el patron que surgi6 fue distinto. Brasil continuaba siendo el pais con mayor des- centralizaciOn fiscal, pero ahora le seguia Colombia; y en lo concerniente a la PSI, Mexico superb a Argentina, que tenia la menor recaudaciOn subnacional y el mayor desequilibrio vertical fiscal de los cuatro paises. Con respecto a las condiciones iniciales, Mexico fue el pais donde hubo mayores cambios en la estructura fiscal, seguido por Colombia y Brasil. Argentina fue el pais de menores cambios, y hasta experimentb un retroceso en la PSI.

En Io tocante a la administraciOn de los servicios sociales, la dimension autoridad encargada de polfticas (AEP) se ha aplicado al sector de la educaciOn. La selec- ciOn de la educaciOn y no de otros sectores se explica por varias razones. Primero, en la mayoria de los paises ese fue el primer sector piblico descentralizado, lo cual influyo en el ritmo y las caracteristicas de la descentralizacion en otras areas. Segun- do, en estos paises la educacion constituye el sector p0blico de mayor magnitud, tanto en terminos de recursos fiscales como humanos, lo cual tiene significativas consecuencias fiscales y administrativas para las provincias y municipios. Por lItimo, el sector de la educaciOn se caracteriza por poseer grandes y poderosos sindicatos, Io que torna politicamente decisiva su descentralizacibn. En esta dimension, los seis indicadores tomados en cuenta fueron: autoridad para establecer el plan de estudios; responsabilidad por la capacitaciOn docente; responsabilidad por la evalua- ciOn del sistema educativo; administraciOn de los establecimientos de ensehanza; autoridad para contratar, despedir y reubicar a los docentes; y autoridad para fijar los sueldos.

Al principio del periodo, pueden formarse pares de paises de acuerdo con la distribucion de las responsabilidades entre los niveles de gobierno: Argentina y Bra- sil eran los mas descentralizados, en tanto que Mexico y Colombia eran los mas centralizados. Al final del periodo, el ordenamiento de los paises era similar, pero en Brasil se habia experimentado un mayor grado de delegaciOn de autoridad a los gobiernos subnacionales que en Argentina. Mientras que en 1982 los estados brasi- leros y su gobierno central compartian responsabilidades en todos los indicadores educativos considerados (Tavares de Almeida, 1995, pags. 20, 27), a mediados de la

CA)

0

co

H -1

c)

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r- "11

m -H

CUADRO 2 Nivel de descentralizaci6n y evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental en Argentina,

Brasil, Colombia y M6xico, 1978-1999

Argentina Brasil Colombia Mexico

Variable Antes Despu.s

Cambio Antes Despu6s Cambio Antes Despues Cambio Antes Despu6s Cambio de desc. de desc. de desc. de desc. de desc. de desc. de desc. de desc.

PSI 21% 19% 25% 33% 18% 28% 9% 21% (1983) (1999) (1980) (1995) (1980) (1995) (1982) (1997)

Nivel de PSI 3 1 4 4 2 3 1 2

Cambio de PSI a -8% 29% 56% 122% Rango de cambio

de PSI 1 2 3 4 PSG 34% 41% 32% 44% 28% 40% 18% 29%

(1978) (1999) (1980) (1995) (1978) (1995) (1978) (1999) Nivel de PSG 4 3 3 4 2 2 1 1

Cambio de PSG b 21% 38% 43% 61% Rango de cambio

de PSG 1 2 3 4 AEPc

Plan de estudios C C 0 C S 0,5 N N 0 N N 0 Formaci6n docente C C 0 C S 0,5 N C 0,5 N C 0,5

Evaluaci6n C C 0 C S 0,5 N C 0,5 N N 0,5 Admin. de escuelas C S 0,5 C S 0,5 S S 0 C S 0,5 Contrat., despidos

y reubicaci6n C S 0,5 C S 0,5 N S 1 N S 1 Sueldos C S 0,5 C S 0,5 N C 0,5 N C 0,5

(1978) (1994) (1982) (1995) (1982) (1994) (1978) (1994) Nivel de AEP 3,5 3 3,5 4 2 2 1 1

Cambio de AEP 1,5 3 2,5 2,5 Rango de cambio de AEP 1 4 2,5 2,5

DFS d Gobernadores E E 0 E E 0 N E 1 N/E E 0,5 Intendentes N/E E 0,5 E E 0 N E 1 N/E E 0,5

(1983) (1996) (1982) (1994) (1982) (1991) (1982) (1994) Nivel de DFS 3 2,5 4 2,5 1 2,5 2 2,5 Cambio de DFS 0,5 0 2 1 Rango de cambio

de DFS 2 1 4 3

m O

rn

m

3>

0 co

m

m

a

C) m CD m z C- ro

N

C> 6 z

03 CA)

(Continuacidn del cuadro 2) RIT

Sobrerrepres. en Diputados 1,94 1,85 -0,09 1,51 1,92 0,41 1,17 2,73 1,56 1,00 1,00 0

Sobrerrepres. en Senado 3,15 3,40 0,25 2,66 3,94 1,28 1,25 1,00 -0,25 1,96 1,96 0

(1983) (1995) (1962/78) (1995) (1982) (1994) (1979) (1997) Nivel de RIT 4 3 3 4 1 2 2 1 Cambio de RITe 0,16 1,69 1,31 0 Rango de cambio

de RIT 2 4 3 1 Rango promedio

del nivel absoluto de descentralizaci6n 3,5 2,5 3,5 3,7 1,6 2,3 1,4 1,5

Rango promedio del cambio en el equilibrio de poder intergubernamental 1,4 2,6 3, 1 2,9

Fuentes: PSI: Argentina: Datos de 1983 de Artana et al., 1995, pa.g.

79; datos de 1999 del Ministerio de Economia y Produccion de la Argentina (ambas cifras incluyen los impuestos a la mano de obra); Brasil: Samuels, 2003, pag. 161; M6xico: Willis, Garman y Haggard, 1999, pBg. 13, e IMF, 1985, 2001; Colombia: Dillinger y Webb, 1998. PSG: Argentina: IMF, 1985, 2001; M~xico: IMF, 1985, 2001; Brasil, Samuels, 2003, pag. 161; Colombia, IMF, 1985, y Dillinger y Webb, 1998, pig. 21. AEP: Datos recogidos en fuentes secundarias y leyes sobre educacidn. DFS: Datos recogidos en fuentes secundarias y constituciones nacionales. RIT: Argentina: Constituci6n Nacional e INDEC, 1997; M6xico: Lujambio, 2000, pigs. 35 y 73-76, e INEGI, 1995; Brasil: Datos proporcionados por David Samuels; Colombia: Registraduria Nacional del Estado Civil (varios

aros). Nota: Las cifras en negrita ordenan por rango a los paises segOn su nivel absoluto de descentralizaci6n, de 1 (los

mas centralizados) a 4 (los mds

descentralizados). Los promedios en el nivel absoluto de descentralizaci6n de cada pais se presentan en la ante1Otima fila del cuadro. Las cifras en itAlica ordenan a los paises por rango segOn el grado de cambio en cada dimension del equilibrio de poder intergubernamental, de 1 (que corresponde al pais con menor cambio) a 4 (que corresponde al pais con mayor cambio). Los promedios en el grado de cambio del equilibrio de poder intergubernamental de cada pais se presentan en la Oltima fila del cuadro.

a Cambio en PSI = (PSI despu6s - PSI antes)/PSI antes. b Cambio en PSG = (PSG despues - PSG antes)/PSG antes.

c AEP: N = Nacional; C = Concurrente; S = Subnacional. El cambio en el valor de AEP es 0 si no hubo modificaciones en el nivel de autoridad; 1 si. la autoridad pas6 de N a S; y 0,5 si pas6 de N a C o de C a S.

d DFS: E = Elegido; N = Nombrado; N/E = Elegido s6lo formalmente o con nombramientos en algunos cargos. El cambio en el valor de DFS es 0 si el tipo de designaci6n no

cambio, 1 si pas6 de N a E , y 0,5 si pas6 de N/E a E o de N a N/E.

e Cambio en RIT = RIT antes - RIT despubs.


decada de 1990 estas cuestiones estaban en manos de los gobernadores, intendentes o directores de escuelas (Burki, Perry y Dillinger, 1999, pag. 71). En lo que respecta al grado de cambio de la AEP, Mexico y Colombia iban a la zaga de Brasil. En Mexi- co, en 1978 todos los asuntos vinculados a la administracidn de la enserianza pdblica estaban a cargo del gobierno nacional (con la sola excepcion de la administracidn de los edificios escolares); en 1992, tras la firma de un convenio de descentralizaci6n, la autoridad sobre el plan de estudios y la evaluaci6n del sistema seguian en manos del gobierno nacional, pero todas las demas cuestiones eran resueltas en el nivel subnacional, o conjuntamente por ambos niveles de gobierno. En Colombia, a comienzos de la decada del ochenta la situacion del sector educativo era similar a la de M6xico: todas las responsabilidades descansaban en el gobierno nacional, salvo el mantenimiento de las escuelas. Luego de la descentralizacibn ocurrida en 1992 y 1993, los problemas educativos pasaron a ser tratados por las provincias (con la sola excepci6n del disefo del plan de estudios, que qued6 en manos del gobierno central). En Argentina, la situaci6n era diferente. A mediados de la decada de 1970, las provincias manejaban la mitad de las escuelas pOblicas primarias y secundarias. En Argentina, todas las responsabilidades relacionadas con la ensehanza p'blica fueron histbricamente compartidas entre los gobiernos nacional y provinciales. La des- centralizaci6n de las escuelas primarias y secundarias (en 1978 y 1992, respectivamente) no modific6 la distribuci6n de la autoridad formal entre los diversos niveles de gobierno. El cambio sOlo sobrevino cuando en 1993 se sancion I la nueva Ley Fede- ral de Educaci6n, con lo cual ciertas cuestiones educativas pasaron a ser jurisdic- cion exclusiva de las provincias (Corrales, 2004). Como puede apreciarse en el Cua- dro 2, Brasil sufrio el mayor cambio en terminos de la AEP, seguido por Mexico, Colombia y Argentina, en ese orden.

La distribucion del poder en el terreno politico se divide en dos dimensiones. La primera es la designacidn de los funcionarios subnacionales (DFS). En esta dimension, y teniendo en cuenta su punto de partida, Colombia fue el pais que mas cam- bi6. Antes de la descentralizacion, los gobernadores e intendentes eran nombrados; en 1988 y 1991, respectivamente, pasaron a ser elegidos por sufragio popular. En cuanto al grado de cambio de la DFS, Mexico sigue a Colombia. En Mexico habia elecciones para los cargos subnacionales (salvo el de intendente de la Ciudad de Mexico), pero no eran competitivas. No fue sino hasta mediados de los anos noventa que las elecciones para intendentes y gobernadores se volvieron (por lo general) competitivas en Mexico. Luego viene la Argentina. El cargo de intendente (rebautizado "jefe de gobierno") de la ciudad de Buenos Aires fue politicamente descentralizado en 1994, pero los demas intendentes y gobernadores eran elegidos por sufragio popular. Por Oltimo, durante todo el periodo considerado la variable DFS permanecio constante en Brasil.

La segunda dimension politica es la representacidn de intereses territoriales (RIT). En ella, los coeficientes de sobrerrepresentacion indican el grado de desvia- ciOn respecto del principio por el cual a cada ciudadano le corresponde un voto. Si el coeficiente es 1, ello indica que hay proporcionalidad entre la cantidad de bancas y la poblacion; si es mayor que 1, significa que en ciertas unidades subnacionales el "costo" de elegir un diputado o senador es mayor que en otras. En palabras de Stepan (2000), cuanto mayor sea este coeficiente, mas restrictivas del principio


democratico de decision por mayoria son las camaras de diputados y senadores. Cuanto mas altos son los coeficientes de sobrerrepresentaciOn, tanto mas facil es que algunos diputados y senadores representen los intereses territoriales de sus unidades y electorados subnacionales, en vez de representar los de la mayoria politica. Brasil y Colombia fueron los paises que experimentaron los mayores cambios en esta variable. En Brasil, la creacion de dos nuevos estados (Mato Grosso do Sul y Tocantins) y los cambios introducidos por la reforma constitucional de 1988 significa- ron que, entre 1962 y 1995, el grado de sobrerrepresentaciOn en la camara baja pasO de un promedio de 1,51 a uno de 1,92. Estos cambios fueron a'n mas drasticos en el Senado, debido a que la asignacion de bancas a unidades subnacionales relativamente pequenas, que antes no tenian representacion, aumentO el promedio de 2,66 en 1978 a 3,94 en 1995. En Colombia, como consecuencia de la reforma constitucional de 1991 y la asignaciOn de bancas a siete departamentos que antes no tenian representaci6n legislativa, el grado promedio de sobrerrepresentacion de las unidades subnacionales en la camara baja paso de 1,17 en 1982 a 2,73 en 1994. El Sena- do, cuyas bancas eran distribuidas antes de 1991 entre 23 departamentos, se trans- formb luego de la reforma constitucional en una camara con representacion proporcional de 100 miembros elegidos en un Onico distrito nacional. En Argentina y Mexi- co, los niveles de sobrerrepresentaciOn de ambas camaras practicamente no se modificaron. Argentina tuvo un alto grado de sobrerrepresentaciOn de las unidades subnacionales en el Senado durante todo el periodo de las reformas descentralizadoras (3,15 en 1983 y 3,40 en 1995, tras la incorporacibn de Tierra del Fuego como provincia), en tanto que en Diputados esa cifra fue moderada (1,94 en 1983 y 1,85 en 1995). Mexico tuvo en el Senado un grado de sobrerrepresentaciOn similar al de la camara baja argentina (1,96), y permaneciO igual en todo el periodo. En la camara baja mexicana la representaci6n era proporcional (1,00). Por consiguiente, en Io que respecta al cambio en la RIT, Brasil tuvo el coeficiente maximo, seguido en orden decreciente por Colombia, Argentina y Mexico.

Resumiendo: una mirada panoramica de la situacion de cada pais en cuanto a las cinco variables revela que antes de las reformas descentralizadoras Argentina y Brasil poselan los niveles absolutos mas altos de descentralizacion, y Mexico y Co- lombia los mas bajos. Esto se corresponde con lo que sabemos acerca de la evolucion histbrica del federalismo y las relaciones intergubernamentales en estos paises (Gibson y Calvo, 2000; Gibson y Falleti, 2004: Samuels, 2003). Sin embargo, si con- sideramos el cambio general en el equilibrio de poder luego de ser instrumentadas las politicas descentralizadoras, vemos que si bien Colombia, Brasil y Mexico tuvieron modificaciones importantes en el equilibrio de poder en favor de las autoridades subnacionales, en Argentina dicho equilibrio se mantuvo practicamente igual en todo el periodo. En un extremo, Colombia vio aumentar su proporciOn subnacional de ingresos y gastos en un coeficiente de 0,56 y 0,43, respectivamente; sus gobernadores e intendentes lograron un grado de autoridad significativo en cuanto a la adminis- traciOn de la enserfanza piblica; el presidente perdio autoridad para nombrar a los funcionarios subnacionales; y en la camara de diputados la sobrerrepresentacion territorial casi se duplicO. En el otro extremo, en Argentina no hubo casi cambio alguno en el equilibrio de poder intergubernamental. En las cuentas subnacionales, la proporciOn de los ingresos disminuyO mientras que la de los gastos aument6, incrementando asi el desequilibrio fiscal vertical. La descentralizaci6n administrativa


no confiri6 nuevas capacidades a los ejecutivos subnacionales hasta 1993. La des- centralizaciOn politica benefici6 a la ciudad de Buenos Aires, pero no tuvo repercusiones en el resto de las provincias. Como afirma un informe del Banco Mundial: "Argentina es posiblemente uno de los paises mAs descentralizados [de Am6rica Latina], pero tiene en esencia la misma estructura polftica y fiscal que antes de la intervenci6n militar de 1976. Por el contrario, en Colombia el poder y las responsabilidades de las unidades subnacionales de gobierno aumentaron de manera radical" (Burki, Perry y Dillinger, 1999, pbg. 11). ,Por qu6, pese a haber puesto en marcha reformas descentralizadoras, la estructura intergubernamental de la Argentina en materia fiscal y politica permaneci6 intacta, cuando en Colombia las relaciones intergubernamentales en esos campos cambiaron tan radicalmente?

Explicaciones alternativas

Una explicaci6n posible es que Argentina no deleg6 mfs poder a gobernadores e intendentes debido a que su nivel inicial de descentralizacion absoluta era muy alto. En otros terminos, cabria afirmar que la magnitud del cambio en las relaciones intergubernamentales que puede producir la descentralizaci6n tiene un limite supe- rior, o que hay un umbral de delegaciOn de poder por debajo del cual ningun pais puede descender. No obstante, la evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental en Brasil pone en tela de juicio esta interpretaciOn. Brasil inici6 el periodo con una estructura institucional fiscal, administrativa y politica tan descentralizada como la de Argentina. Sin embargo, al finalizar el periodo, las medidas descentralizadoras Ileva- das a cabo en Brasil habian producido cambios tales que el poder delegado a gobernadores e intendentes era significativamente mayor que antes de las reformas. Esto es evidente en la proporcibn subnacional de ingresos y gastos (ver Cuadro 2), en la autoridad de los gobiernos subnacionales en politicas pOblicas y en las reformas in- troducidas en la Constituci6n de 1988. Un hecho interesante es que Argentina puso en practica medidas similares en el terreno administrativo, fiscal y politico, a pesar de lo cual sus efectos en el poder de gobernadores e intendentes fue mucho mas limitado.

La segunda explicaci6n se funda en la teoria del federalismo de Riker (1964) y argumenta que el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales luego de la implementacibn de las reformas descentralizadoras estA relacionado con la estructura interna de los partidos politicos (Garman, Haggard y Willis, 2001). Este argumento postula que, dados los procedimientos electorales y de nombramiento de funcionarios, si los legisladores nacionales deben mayor lealtad al ejecutivo nacional habrain de presionar a favor de una mayor centralizaci6n de la autoridad al diserIar las reformas descentralizadoras. Por el contrario, si los legisladores nacionales tienen mayor lealtad politica hacia los funcionarios subnacionales, entonces buscaran darle un sesgo todavia m s descentralizador a dichas reformas. Esta explicacion da buena cuenta de los niveles absolutos de descentralizaci6n antes y despues de las reformas, pero no del cambio en las relaciones intergubernamentales. Argentina tiene un sistema de partidos politicos descentralizado, y los legisladores nacionales respon- den (mayormente) a los funcionarios subnacionales (Eaton, 2002; Jones et al., 2002), pese a lo cual es el pais donde el equilibrio de poder intergubernamental evolucion6 menos. Mexico, en cambio, posee un sistema centralizado de partidos, pero su equilibrio de poder intergubernamental se modific6 en forma considerable una vez em- prendidas las reformas.


Por Oltimo, podria sostenerse que la magnitud del cambio en las relaciones intergubernamentales producido por la descentralizaci6n depende del regimen de gobierno. Dado que las constituciones federales confieren mayor autonomia a las unidades subnacionales, ello deberia dar lugar en paises federales a niveles de delegaci6n de poder superiores a los de los paises unitarios (Dahl, 1986). Mis ejemplos demuestran lo contrario. En Colombia, pais unitario, la descentralizacion ejercio el efecto mas significativo en el cambio del equilibrio de poder intergubernamental. En Argentina, repOblica federal, ese efecto fue el menor de todos1.

Aplicaci6n de la teoria secuencial de la descentralizaci6n A fin de ilustrar los alcances de la teoria que proponemos en este trabajo, en la

siguiente seccion analizare las trayectorias de descentralizacion en los dos casos extremos: Colombia y Argentina. Desde fines de la decada del setenta hasta mediados de la del noventa, ambos paises experimentaron procesos de descentralizacion, los cuales acompararon el transito de sus economias hacia un mayor papel del mercado. En ambos casos, hubo reformas tendientes a la descentralizacibn fiscal, administrativa y politica, y el propdsito comon a todas ellas fue el fortalecimiento de las unidades subnacionales. No obstante estas similitudes, los procesos de descentra- lizaci6n y las consecuencias que provocaron en las relaciones intergubernamentales fueron, como ya hemos dicho, radicalmente diferentes. Estas diferencias se aprecian mejor si se examina la evoluci6n del primer ciclo de reformas politicas, fiscales y administrativas. En lo que sigue, procurar6 demostrar que los distintos desenlaces en el equilibrio de poder intergubernamental no fueron tanto el resultado de las caracteristicas particulares de las reformas realizadas, sino de la evolucic'n de dichas reformas y del tipo de actores a los que otorgaron poder durante ese proceso.

Colombia: el camino subnacional hacia la descentralizacidn

En 1986, por iniciativa del presidente conservador Belisario Betancur (1982- 1986), los sectores mAs jovenes y menos tradicionalistas de los dos grandes partidos nacionales representados en el congreso (el Liberal y el Conservador) aprobaron una enmienda constitucional que establecia la eleccion de los intendentes por sufragio popular. Esta ley modific6 un siglo de relaciones intergubernamentales. Desde 1886, el presidente nombraba a los gobernadores, quienes a su vez designaban a los intendentes. Betancur explic6 su apoyo a la medida con estas palabras:

...yo tenia la obsesi6n de que la comunidad se acercara a sus gobernantes, de que en tanto y en cuanto la comunidad estuviera mas cerca de sus gobernantes, esos gobernantes podian sentirse mAs estimulados, mAs apoyados para gobernar e incluso mas vigilados y controlados. Y por supuesto, serian mas eficientes... (Betancur, Belisario, entrevista de la autora, BogotA, 28 de marzo de 2001).

Ahora bien, la decision de elegir a los intendentes mediante el voto popular no fue el producto solamente de las convicciones del presidente. SegOn O'Neill (1999,

10o Escobar-Lemmon (2001, pg. 27) escribe Io siguiente: "Si bien la estructura del Estado puede explicar el nivel inicial de descentralizacibn de un pais, siendo los paises federales los

mas descentralizados, no explica los cambios sucedidos en un mismo pals a lo largo del tiempo".


2003), hay mas probabilidades de que un presidente ponga en marcha una descen- tralizaciOn politica cuando su partido tiene pocas posibilidades de ganar las proxi- mas elecciones nacionales, pero de todos modos retiene suficientes apoyos como para aspirar a ganar posiciones en el nivel subnacional. Si bien la teoria de O'Neill (2003) parece convincente, la autora igualmente destaca que "seria absurdo ignorar la importancia de los factores propios de cada contexto que afectan las decisiones sobre la descentralizacion" (pAg. 1070). Aqui argumento que, a la hora de considerar otros tipos de descentralizacion, esos "factores propios de cada contexto" contribuyen a explicar no sblo el momento en que se realiza la descentralizacion sino tambien, lo que es mas importante, el tipo y contenido de las medidas descentralizadoras. En el caso de Colombia, las movilizaciones sociales contra los problemas generados por el estado desarrollista contribuyen a explicar por que y como se produjo la descentralizaciOn. Las acciones de protesta pusieron de manifiesto la presencia de intereses territoriales subnacionales en la coaliciOn pro-descentralizaciOn.

Durante las decadas del sesenta y el setenta, la planificaci6n e instrumentacion de politicas desarrollistas habia sido transferida a instituciones paraestatales con objetivos de carActer regional, esto es, organismos relativamente autonomos que estaban asociados a ministerios y oficinas del gobierno central. Dotados de recursos economicos significativos, estos organismos estuvieron diseiados para actuar en todo el Ambito nacional y operar sobre la base de la recuperaci6n de los costos. En Areas tales como el urbanismo, la vivienda, la salud, la educaci6n, y la provision de servicios de electricidad, agua corriente y sistemas cloacales, estos organismos su- plantaron a los gobiernos locales. Hay que destacar que su cobertura no era unifor- me, ya que concentraron su accionar en los grandes municipios y dejaron de lado a las regiones perifericas mAs pobres. Es decir, estas agencias dirigieron su atenciOn a las regiones donde habia mayor potencial para la inversion privada y esto gener6 profundas desigualdades regionales (Collins, 1988, pAgs. 426-27; Maldonado, 2000, pag. 72). Ademas, los gastos de los gobiernos locales disminuyeron del 18 % del gasto total en 1967 al 14 % en 1978, y tambien se concentraron en las grandes ciudades. En 1979, los tres municipios de mayor tamaio (BogotA, Medellin y Cali) absorbian el 72 % del total de gastos de los gobiernos locales, aunque solo tenian el 26 % de la poblaciOn. Cuando se toma en cuenta el gasto ejecutado en el resto de las capitales departamentales se constata que s61o quedaba un 13 % para gastar en los mas de novecientos municipios restantes, donde, no obstante, residia mAs del 35 % de la poblacion (Collins, 1988, pag. 426; DNP y PNUD, 1998, pag. 39; Nickson, 1995, pag. 146). Esta distribuciOn tan desigual de la inversion pdblica en desarrollo regional y del gasto pdblico local provoc6 gran malestar entre los pobladores de las regiones mas pobres.

Entre 1971 y 1985 hubo mAs de doscientos "paros civicos", huelgas que "impli- caron la paralisis parcial o total de la actividad social y econOmica en los centros urbanos y/o en las regiones [del interior], como forma de presionar al estado para que accediera a sus demandas" (Collins, 1988, pAg. 425). El 60 % de estos paros estaban relacionados con problemas en la provision de electricidad, agua y cloacas; el 9 %, con dificultades para transitar por las carreteras; el 6 %, con cuestiones educativas; y el 5 %, con problemas ecolOgicos (Velasquez, 1995, pag. 246). La mayoria de ellos tuvieron lugar en municipios de mediana magnitud (de 10.000 a


50.000 habitantes) de las regiones perifericas del pais, particularmente en los departamentos de la costa atlantica (Maldonado, 2000, pig.73). Participaron amplios sectores de la poblacion, que expresaban los intereses territoriales de las regiones menos desarrolladas. Jaime Castro, ex intendente y miembro de la Convencion Consti- tuyente de 1991, manifest6:

Los paros civicos se habian convertido en unos mecanismos de protesta de la provincia [del interior] frente al poder central. Los paros civicos ponfan sobre la mesa, sobre el tapete, el hecho de que era necesario fortalecer a los municipios y a los departamentos. [...] Inclusive despues de la elecci6n popular de alcaldes continuian realizandose paros civicos, pero yo diria que hoy en dia han desaparecido gracias a la descentralizacibn (Castro, Jaime, entrevista de la autora, Bogota, 29 de marzo de 2001). Los paros civicos pusieron a los gobiernos locales en el centro de la escena

politica. En primer lugar, contribuyeron a poner en evidencia las falencias de los organismos paraestatales y de las administraciones locales en lo concerniente a la provisi6n de los servicios p0blicos. Asi, el ejecutivo nacional reaccion6 y presto suma atencion a este problema. En 1980 cred un equipo de especialistas en economia para estudiar cbmo mejorar el sistema de las finanzas intergubernamentales. El di- rector de este equipo era Richard Bird, cuyos hallazgos y recomendaciones fueron publicados un aho mis tarde (Mision de Finanzas Intergubernamentales, 1981). Cuan- do el presidente siguiente, Belisario Betancur, se encontr6 frente a crecientes dificultades economicas y a una disminuciOn significativa en la recaudaci6n de impuestos municipales y departamentales, sanciond un plan de emergencia en el que incluyo algunas de las recomendaciones del informe de Bird. La Ley 14 de 1983, estuvo destinada a mejorar ia recaudacion impositiva de municipios y departamentos. Con ese objetivo se otorgo a los departamentos la facultad de imponer un nuevo tributo a los automotores y de actualizar y simplificar sus impuestos. A los municipios se les dio la posibilidad de modernizar su base impositiva -lo cual era importante para la recaudacion del impuesto inmobiliario- y determinar, dentro de ciertos parimetros, su propia alicuota en el impuesto a la industria y al comercio (Ocampo Gaviria y Perry Rubio, 1983). Esta medida fiscal detuvo la caida de la recaudaciOn municipal y departamental, y si bien su impacto global en la distribucion de los recursos entre los distintos niveles de gobierno fue minimo (Wiesner Durin, 1992, pags. 117-29), puso de manifiesto la importancia de operar sobre las presiones subnacionales.

En segundo lugar, los paros civicos constituyeron una sehal de que la eficacia del viejo sistema de nombrar a los intendentes a dedo estaba Ilegando a su fin. Los caudillos locales y las prActicas clientelistas tradicionales demostraron sus limitaciones para aliviar el malestar popular. El nombramiento de los intendentes habia gene- rado un sistema en el cual estos dependian de un legislador, del gobernador o del presidente -quienquiera hubiera sido el responsable de sus nombramientos- y solo debian rendirle cuentas a el. Los cambios de autoridades locales eran frecuentes y la corrupciOn estaba generalizada (Gaitan Pavia y Moreno Ospina, 1992, pigs. 150- 51). Con suma frecuencia, los intendentes ni siquiera habian nacido en la localidad que gobernaban. A un cierto ndmero de ellos se los dio en Ilamar "intendentes profe- sionales", porque "recorrian todos los municipios de un departamento hasta que se desacreditaban en todos ellos" (Osorio, Luis Camilo, entrevista de la autora, Bogota, 30 de julio de 1998).


Finalmente, los paros civicos pusieron de relieve la existencia de ciudadanos que demandaban rendici6n de cuentas y mejores servicios en el nivel municipal. Ellos formaron amplias coaliciones civiles no partidarias que contribuyeron a imponer la democratizaci6n municipal. Asi pues, en Colombia la descentralizaci6n comenz6 desde abajo, fogoneada por la protesta de las comunidades locales. Cuando el presidente propuso, y los legisladores nacionales aprobaron, la reforma de descentrali- zaci6n politica de 1986, no hacian sino responder a esas demandas e intereses subnacionales expresados en los paros civicos.

?Que consecuencias tuvo la elecci6n directa de los intendentes? El resultado inmediato fue la disminuci6n del nOmero de paros civicos. Hubo 51 de 6stos en 1987, 35 en 1988, y s6lo 19 en 1989 (Correa Henao, 1994, pAgs. 48-54). Ex guerrilleros se incorporaron al sistema politico legal. En algunas ciudades y regiones, el firme control ejercido por los caciques y caudillos locales tradicionales se afloj6, y la competencia por los cargos pOblicos signific6 para ellos nuevos desafios, que jamas habian enfrentado en el pasado (Angell, Lowden y Thorp, 2001; VelAsquez, 1995). La elec- ci6n directa de los intendentes gener6, adembs, dos importantes "efectos de trinquete": 1) el gradualismo en el terreno politico, y 2) la coordinacidn entre las autoridades subnacionales.

La reforma descentralizadora de 1986 gener6 un impulso para profundizar la descentralizaci6n politica que luego resultaria dificil revertir. A comienzos de 1991, se convoc6 en BogotA una Asamblea Constituyente, que sesion6 entre febrero y julio de ese aio y dividi6 su labor en cinco comisiones. La segunda de ellas estaba encargada de analizar la organizaci6n territorial del pals. Dos de las cuestiones principales discutidas en dicha comisi6n fueron la elecci6n de los gobernadores por sufragio popular y el grado de autonomia que se habria de conferir a los departamentos (el nivel intermedio de gobierno). La asamblea se polariz6 en dos bandos: los departamentalistas, que apoyaban la elecci6n popular de gobernadores, y los municipalistas, que se oponian a ella. Pero el antecedente reciente de la reforma para la elecci6n popular de los intendentes hizo que incluso los municipalistas vieran la elecci6n de los gobernadores como una reforma inevitable. Uno de ellos afirm6: "La elecci6n de los gobernadores por el voto popular pareci6 ser un complemento de la de los intendentes. Fue el paso siguiente" (Castro, Jaime, entrevista de la autora, Bogota, 29 de marzo de 2001).

La descentralizaciOn politica de 1986 favoreci6 asimismo la coordinaci6n entre los beneficiarios de la reforma, dando origen a un grupo municipalista que tuvo por objetivo profundizar la descentralizaci6n. En 1988, la primera cohorte de intendentes electos cre6 la Federaci6n Colombiana de Municipios (FCM). Como expresan sus estatutos, la misi6n de esta federaci6n es "representar los intereses colectivos de los municipios, conducir y apoyar el desarrollo de la gesti6n municipal y promover la profundizaci6n de la descentralizaci6n" (FCM, 1991). En 1991, la FCM ya estaba trabajando activamente para convencer a los miembros de la ConvenciOn Constitu- yente de que se extendiera el mandato de los intendentes de dos a tres airos, se reconociera en la propia Constituci6n la autonomia municipal y se transfirieran mas recursos fiscales a los municipios (El Tiempo, Bogota, 23 de febrero y 23 de marzo de 1991). Pese a la resistencia del ejecutivo nacional, todas estas reformas fueron aprobadas y, como consecuencia, la descentralizaciOn politica y fiscal se profundiz6 en la Constituci6n de 1991.


Si bien ya se habian adoptado algunas medidas previas para transferir ingresos y gastos a los gobiernos subnacionales, su efecto en la distribucidn de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno habia sido minimo11. No obstante, tras la primera ronda de descentralizacion politica y la creaci6n de la FCM, se incorpord a la Constituci6n de 1991 una importante reforma de descentralizacion fiscal. El articulo 357 de la nueva Constitucibn establecia que las transferencias a los municipios debian incrementarse de un 14 % del ingreso nacional en 1993, a un 22 % en 2002. Esta reforma amplib no solo la frecuencia sino tambien la base de las transferencias auto-

maticas, que a partir de entonces incluyeron tanto los ingresos impositivos como los de origen no impositivo. Por consiguiente, las transferencias totales a los gobiernos subnacionales (departamentos y municipios) pasaron del 38 % del ingreso nacional en 1991 al 52 % en 1997 (Vargas Gonzalez y Sarmiento G6mez, 1997, pag. 33).

La contrapartida administrativa de la descentralizacidn fiscal tuvo lugar en 1993. El impulso inicial para esta reforma procedi6 del ejecutivo nacional, ansioso por establecer una nueva distribucidn de responsabilidades entre los niveles de gobierno como medio de eliminar ia superposicibn de gastos y el deficit generados por la descentralizacidn fiscal de 1991. El ejecutivo nacional envid el proyecto de descentralizacidn administrativa al congreso a mediados de 1992, y la aprobacidn final de la Ley 60 de descentralizacidn administrativa tuvo lugar en agosto de 1993. Esta ley Ilego a ser conocida como la "ley marco" para la descentralizacidn administrativa y establecia la distribucibn de las responsabilidades entre los niveles de gobierno en lo tocante a la educacidn, la salud, la vivienda y los servicios de agua corriente y cloacas. Su aprobacidn fue resultado de los acuerdos logrados entre el ejecutivo nacional, los representantes de los departamentos y municipios, y el sindicato nacional de los docentes. El Ministerio Nacional de Educacion actud como mediador entre el Ministerio de Economia y la Oficina de Planificacion Nacional, por un lado, que de- seaban que la descentralizacidn educativa Ilegara al nivel de los municipios, y el sindicato, por el otro, que se oponia a la descentralizacidn, particularmente en el nivel municipal. Los representantes de los gobiernos subnacionales, el sindicato y el gobierno nacional finalmente acordaron que la descentralizacidn educativa se reali- zaria en el nivel intermedio de gobierno, con fondos garantizados por el gobierno nacional (Angell, Lowden y Thorp, 2001, pag. 178). Conforme a la ley, la nueva distribucibn de responsabilidades serfa la siguiente: los departamentos serfian responsa- bles de pagar y capacitar a los docentes; tambien podrian entregar bonos a los estudiantes que tuvieran necesidades especiales. Los municipios debian invertir en la construccidn y mantenimiento de los edificios escolares. Departamentos y municipios manejarfian en conjunto la ensefianza preescolar, primaria, intermedia y secundaria. El gobierno nacional retendria su jurisdiccidn en materia de planes de estudio y principios generales de la educaci6n, en tanto que la evaluaci6n del sistema educativo seria responsabilidad conjunta de los tres niveles.

Ademas de distribuir responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno, la ley establecia cual seria la distribucidn de recursos entre las unidades subnacionales,

1 Portal motivo, no cuentan como casos previos de descentralizaci6n. Estas reformas fueron la Ley 14 de 1983 (a la que ya se hizo referencia), la Ley 12 de 1986, la Ley 29 de 1989 y la Ley 10 de 1990. (Para una lista completa y descripcidn de estas medidas, ver

Gait.n Pavia y Moreno Ospina, 1992, pbgs. 283-94).


asi como la creaci6n, tanto en el nivel departamental como municipal, de "comisiones veedoras" para asegurar que las transferencias se realizaran de acuerdo con la ley. Asimismo, otorgaba a la FCM el 0,01 % del total de Io transferido a los municipios "para la promociOn y representaci6n de todos sus miembros [...], distritos y municipios" (Ley 60, Articulo 37). Asi pues, la descentralizaci6n administrativa fue benefi- ciosa para las autoridades subnacionales, tanto en lo que respecta a la elaboracion de las politicas como a su capacidad fiscal. Esto se debi6, en gran medida, a que ya habian tenido lugar la descentralizaci6n politica y la fiscal, y para el momento en que se produjo la descentralizacion administrativa, los intereses subnacionales contaban con una representacidn efectiva.

En Colombia, el proceso de descentralizaci6n tuvo lugar a traves de una secuencia de reformas coincidente con el orden de las preferencias de los actores subnacionales. Primero se delego autonomia politica, luego recursos, y por Oltimo responsabilidades. La decision de elegir a los intendentes por sufragio popular refor- z6 la siguiente ronda de reformas politicas, fiscales y administrativas. Promovi6 la coordinaci6n entre las autoridades subnacionales, que Ilev6 a la descentralizacidn fiscal, y profundiz6 la descentralizaci6n politica al ampliar el mandato de los intendentes y reconocer en la propia Constituci6n la autonomia de los municipios. Ademas, gene- ro en la elite politica un sentido de gradualismo, el cual contribuy6 a que luego se aprobara la elecci6n por sufragio de los gobernadores. La descentralizaci6n administrativa fue la iltima reforma realizada, casi una reforma residual. La promovi6 el ejecutivo nacional, pero a raiz de la secuencia de reformas anteriores, los actores subnacionales y el sindicato docente tuvieron la garantia de que junto con las nuevas responsabilidades se transferirian a los gobiernos subnacionales los recursos fiscales necesarios para afrontarlas. Como consecuencia, esta medida no afect6 nega- tivamente la autonomia de los funcionarios subnacionales respecto del gobierno nacional. Seguin se desprende del Cuadro 2, en Colombia este primer ciclo de descentralizacidn politica, fiscal y administrativa otorg6 mayor poder a los funcionarios subnacionales.

Argentina: el camino nacional hacia la descentralizacidn A diferencia de Io ocurrido en Colombia, en Argentina la descentralizaci6n se

ajust6 a las preferencias del poder ejecutivo nacional. Una vez clausurada la etapa desarrollista, el proceso descentralizador se inici6 en 1978 con una reforma administrativa, a la que le sigui6 en 1988 la descentralizacidn fiscal y, en 1994, la politica12

El 5 de junio de 1978, la junta militar en el poder sanciono dos decretos por los cuales se transferian todos los establecimientos de enserianza preescolares y pri- marios a las provincias, la ciudad de Buenos Aires y el entonces territorio de Tierra del Fuego. Con retroactividad al 1 de enero de ese ado, fueron transferidos a las administraciones provinciales alrededor de 6.500 escuelas, 65.000 empleados pii- blicos y 900.000 alumnos (un tercio del total del sistema educativo pdblico primario). Pese a que no se transfirieron ingresos fiscales, la operaci6n tuvo un costo de 207.000

12 Luego hubo otras reformas, tanto descentralizadoras como centralizadoras (ver Eaton y Dickovick, 2004). Aqui me centrare en el primer ciclo, que culmina una vez que han tenido lugar los tres tipos de descentra- lizaci6n (fiscal, administrativa y politica).


millones de pesos, equivalente al 20 % de las transferencias totales nacionales (FIEL, 1993, pag. 148). En esta primera ronda de descentralizacion, prevalecieron los intereses del gobierno central. En el contexto de un regimen autoritario, el ejecutivo nacional pudo imponer su primera preferencia a las provincias, vale decir, la des-

centralizacion administrativa. La reforma le interesaba por varias razones. Primero, el gobierno militar consideraba a las provincias enclaves del conservadorismo y por lo tanto ambitos propicios para la creacion de futuros partidos politicos de derecha. Segundo, estaba interesado en reducir el tamafro de la burocracia federal y del deficit nacional, dentro del espiritu de un programa de gobierno neoliberal (Novick de Senen Gonzalez, 1995, pag.138). Tercero, el aumento de la recaudacion fiscal -que pas6 del 0,88 % del PBI en 1976 al 1,56 % en 1977 (Kisilevsky, 1998, pag. 55)- y por consiguiente de la coparticipacibn de las provincias, creo un ambiente favorable para transferir gastos sin nuevos recursos. Un informe del Ministerio de Educacibn nacional document6 que antes de la transferencia de 1978 la situacibn era la siguiente:

El Sr. Ministro de Economia de la Naci6n [Jose Martinez de Hoz], a fines de 1977, considera que se ha producido una mayor recaudaci6n en las arcas provinciales, por lo cual decide encarar una politica de transferencias de servicios, entre ellos los educativos (Ministerio de Cultura y Educacibn, 1980, vol. 1,

p.g. 151).

A pesar del regimen autoritario existente, los gobernadores no dejaron de ex- presar su preocupacidn. Entre otros, el gobernador de Salta escribib al ministro del Interior en 1977 Io que sigue: "El Tesoro provincial no esta en modo alguno en condiciones de afrontar los costos totales de los servicios que habran de transferirse" (Kisilevsky, 1990, paig. 20). Sin embargo, en ese momento el poder de los militares habia alcanzado su punto culminante y la transferencia sin financiamiento fue im- puesta desde arriba.

La descentralizacidn administrativa de 1978 tuvo repercusiones fiscales nefas- tas para las provincias. La asignacion de recursos provinciales a la educacion debid aumentar del 14 % en 1977 a casi el 20 % en 1982 (IFM, 1985), mientras las transferencias automiticas a las provincias disminuian en ese mismo lapso del 48,5 % al 29 % de los ingresos corrientes (FIEL, 1993, pag. 151). El 13 % de las escuelas primarias (unas 3.400) debieron cerrarse antes de 1980, y los gobernadores se vieron obligados a mendigar transferencias discrecionales del ejecutivo nacional para no cerrar mas escuelas.

Esta descentralizacion administrativa no financiada tuvo cuatro efectos importantes en las medidas de gobierno: 1) hizo que los gobernadores reformularan sus preferencias, pasando a apoyar la descentralizacibn fiscal antes que la politica; 2) contribuyo a la reproduccion del poder del ejecutivo nacional; 3) produjo un efecto de demostracidn, brindando un ejemplo que podrian seguir los futuros funcionarios a cargo de las politicas pdblicas; y 4) gener6 en el sector educativo un gradualismo tendiente a una mayor descentralizacion de las responsabilidades.

En la campaia electoral de 1983, al menos seis partidos politicos -entre ellos la Union Civica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ)- abogaron por una reforma constitucional (Leiva y

Abi.salo, 2000). La inquietud comdn de todos ellos era fortale-

cer las instituciones politicas y evitar futuras interrupciones del regimen democratico. En los dos primeros ahos de transicibn democratica se presentaron en el congreso varias propuestas para la reforma de la Constitucibn. A fines de 1985, el presidente


Ral Alfonsin (1983-1989) orden6 la creaci6n de un Consejo para estudiar el asunto. Este Consejo recomend6 la creaciOn de un sistema presidencial mixto (con un primer ministro), el fortalecimiento del federalismo, la descentralizaci6n del estado, la autonomia municipal, el control provincial de los recursos naturales y la fijacion de limites a la autoridad del presidente de la naci6n para intervenir en las cuestiones internas de las provincias (Consejo para la Consolidaci6n de la Democracia, 1986). La propuesta del Consejo fue muy descentralizadora, tanto en o10 politico como en lo fiscal. Si hubiera sido imrnplementada, la nueva Constituci6n les habria concedido a los intendentes un grado de autonomia de la que aun hoy carecen. Los gobernadores habrian pasado a tener un control total sobre los recursos naturales (incluido el petr6- leo) y mayor autonomia con relaci6n al ejecutivo nacional en aquellas cuestiones que dan origen a intervenciones federales. De haberse materializado esta reforma, es probable que sus efectos politicos hubiesen sido similares a los que tuvo en Brasil la ConstituciOn de 1988 (ver, sobre dichos efectos, Stepan, 2000). Es interesante destacar que en Argentina el debate en torno de la reforma constitucional sigui6 lineamientos partidarios, no territoriales (Botana y Mustapic, 1991; Smulovitz, 1987) y que los gobernadores no apoyaron esta descentralizaciOn politica. Por el contrario, con el retorno a la democracia la mayoria de los gobernadores concentraron su atencion en torno de la descentralizaci6n fiscal, mostrando con ello un cambio en sus supuestas preferencias.

La primera ronda de descentralizaci6n administrativa tuvo caracteristicas tales que los gobernadores estaban ansiosos por negociar un aumento de las transferencias fiscales. Cuando a fines de 1984 expir6 la ley de coparticipacibn federal vigente desde 1973, quisieron reemplazarla por otra. Carlos Menem, a la saz6n gobernador de La Rioja, propuso que las provincias del interior del pais se rebelasen y cortaran el suministro de energia a la ciudad de Buenos Aires hasta tanto se alcanzara un acuerdo al respecto con el presidente (Pirez, 1986, pAg. 68). No obstante, Alfonsin pudo controlar el momento (o timing) de implementaci6n de la reforma y, en efecto, logro demorarla. Entretanto, recurri6 a transferencias discrecionales a fin de gran- jearse el apoyo politico de los gobernadores de la oposici6n. Estas transferencias sumaron el 59 % del total en 1985 y el 54 % en 1986 (Ministerio de Economia, 1989, pags. 177-79). Por lo tanto, entre 1984 y 1987 Alfonsin gan6 poder de negociaci6n frente a los gobernadores recurriendo a transferencias fiscales discrecionales hacia las provincias -que luego de la descentralizaciOn administrativa no financiada eran muy necesarias- a cambio de apoyo politico, principalmente en el Senado, donde no tenfia mayorfia propia.

SOlo despues de las elecciones legislativas parciales de 1987, cuando el partido gobernante perdi6 a manos del PJ la mayoria en la CAmara de Diputados (pasando del 51 % al 46 % de las bancas) y cinco gobernaciones, Alfonsin acept6 la de- manda de los gobernadores respecto del porcentaje que deberian recibir las provincias de los impuestos coparticipables. El 7 de enero de 1988 el congreso sancion6 una nueva Ley de Coparticipaci6n (la 23.548), por la cual se concedia a las provincias el 57,66 % y al gobierno nacional el 42,34 % de los impuestos coparticipables, y se reducian las transferencias discrecionales al 1 % del total de esos impuestos. Desde cualquier angulo que se la mire, esta ley de descentralizacion fiscal fue un triunfo de los gobernadores, producido cuando un cambio exOgeno (las elecciones


de 1987) alterd el equilibrio de poder existente entre el presidente y ellos, equilibrio que habia sido heredado de la primera ronda de descentralizacidn administrativa. La ley sirvio, ademas, a los fines del ejecutivo nacional. A esa altura, los crecientes problemas economicos y el resultado adverso en las elecciones parciales pronosti- caban que despues de 1989 el partido gobernante perderia el poder. En el caso de que el PJ ganase las elecciones presidenciales de ese aio, la nueva ley de coparti- cipacion garantizaria a todos los gobernadores (incluidos los de la UCR) el acceso a recursos automaticos13.

Sin embargo, la recuperacion fiscal de las provincias no dur6 mucho. Poco despues de sancionada la nueva ley, el ejecutivo nacional (que ya estaba en manos del PJ) pudo impulsar una segunda ronda de descentralizacion administrativa no financiada, que neutraliz6 los efectos de la descentralizacibn fiscal. El 6 de diciembre de 1991, el congreso aprob6 la Ley 24.049, por la cual se transferia a las provincias y a la Ciudad Autonoma de Buenos Aires la administraci6n de todas las escuelas secundarias y de adultos, asi como la supervision de los establecimientos privados de ensehanza. TambiOn se transfirieron dos programas alimentarios y los pocos hos- pitales nacionales que aOn quedaban. Se ha estimado que el costo de esa transferencia fue de 1.200 millones de dOlares por aho -suma equivalente a casi el 10 % del total de los gastos provinciales y al 15 % del total de las transferencias nacionales. Mas de 2.000 escuelas, 72.000 docentes y 700.000 alumnos, antes pertenecientes al estado nacional, se incorporaron a los sistemas de educacion provinciales, que ademas debieron encargarse de supervisar mas de 2.500 escuelas privadas. El articulo 14 de la ley establecia que el costo de los servicios transferidos seria solventado con recursos de las provincias, en tanto que el articulo 15 declaraba que si los ingresos recaudados un mes cualquiera eran inferiores al promedio de abril-diciembre de 1991, el gobierno nacional debia transferir 1.200 millones de pesos o la diferencia requerida para compensarlo. Tanto los documentos oficiales como las entrevistas que realicO con funcionarios nacionales y subnacionales indican que esa garantia no se cumpli6, y que la transferencia de responsabilidades resultc ser, en gran medida, no financiada (ver Falleti, 2003, pags. 136-55).

La primera ronda de descentralizacion administrativa de 1978 tuvo un efecto de demostracion para la segunda. En 1991 y por efecto de la Ley de Convertibilidad el monto de los ingresos de las provincias en cifras absolutas se duplic6 -las transferencias automaticas pasaron de 4.810 millones de dolares en 1990 a 8.846 millones en 1992 (Subsecretaria de Relaciones Fiscales y Economicas con las Provincias, 1994, pag. 15). En este contexto, como habia ocurrido en 1978, era mAs fAcil aprobar una reforma de descentralizacion administrativa no financiada. Para justificar la transferencia de responsabilidades, el entonces ministro de Economia, Domingo Cavallo, recurri6 a los mismos argumentos que en 1978 habia empleado otro ministro de Economia, Martinez de Hoz. En reuniones celebradas con los gobernadores, Cavallo sostuvo que el aumento de sus ingresos les permitiria a las provincias afrontar los gastos generados por la transferencia de servicios sociales.

Por Oltimo, la reforma descentralizadora de 1978 tambien gener6 un gradualismo. Aunque las escuelas secundarias nacionales fueron administradas de jure por el

13 Agradezco a uno de los comentaristas an6nimos de la APSRpor haberme propuesto esta interpretaci6n.


gobierno central hasta 1992, ya se estaba produciendo una descentralizacion de responsabilidades en ese nivel. En las palabras de Octavio BordOn, gobernador de Mendoza de 1987 a 1991,

...la verdad es que estaba habiendo una transferencia de hecho, sin reconocimiento en la coparticipaci6n [...] en la practica, las provincias cada vez mas iban creando servicios de educaci6n secundaria que no eran reconocidos en la coparticipaci6n. Por otra parte, cada vez que habia un problema en una escuela nacional, [los ciudadanos] venian a requerir a la provincia la soluci6n del problema (Bord6n, Jose Octavio, entrevista de la autora, Buenos Aires, 8 de febrero de 2001).

Tambien los funcionarios del gobierno central reconocian esta situacion. El se- cretario de Educacibn, Luis A. Barry, manifestO:

Habia escuelas [nacionales] que hacia diez afos no tenian una supervisi6n, hacia anos que se las manejaba por tel6fono, o [...] por carta; se tenia una vinculaci6n de tipo formal, epistolar, que no era eficiente (X Seminario Nacional sobre el Presupuesto Na- cional, Asociacion de Administradores POblicos, pag. 34).

0, como dijo un integrante del equipo del Ministerio de Economia, "eran cole- gios nacionales sOlo en la chapa" (Pezoa, Juan Carlos, entrevista de la autora, Bue- nos Aires, 13 de febrero de 2001). En estas condiciones, los gobernadores se mos- traban mAs inclinados a aceptar la transferencia de escuelas secundarias, aun cuando deberian financiarlas principalmente con recursos propios. Vale decir, la primera ronda de descentralizaci6n administrativa de 1978 permiti6 al ejecutivo nacional san- cionar, trece anos m~s tarde, una reforma similar, aunque esta vez en un contexto democratico.

La descentralizaci6n politica fue el Oltimo tipo de reforma en el primer ciclo de descentralizaciOn post-desarrollista. Se produjo en 1994, cuando el presidente Car- los Menem (1989-1995 y 1995-1999) promovi6 una serie de reformas constitucionales como parte de una negociaci6n tendiente a su reelecci6n. Se concedi6 autonomia politica a la ciudad de Buenos Aires, pero no obtuvieron aprobaciOn diversas reformas propuestas en la Asamblea Constituyente por los representantes provinciales (tomadas del informe del Consejo para la Consolidaci6n DemocrAtica de 1986). Entre las reformas propuestas pero no aprobadas debido a las presiones del ejecutivo nacional, cabe mencionar: aumentar la proporcion de los ingresos de los gobiernos subnacionales; asegurar el control provincial de los recursos naturales; y establecer en la propia Constituci6n garantias para la autonomia municipal. En otras palabras, el gobierno central pudo controlar tanto el timing como el contenido fundamental de la reforma politica descentralizadora de 1994.

En sintesis, como resultado de la primera ronda de descentralizaciOn administrativa, se reformularon las preferencias de los gobernadores. Como la transferencia de escuelas de 1978 no habia sido acompaiada de fondos, tras el retorno a la democracia los gobernadores estaban mAs preocupados por los ingresos que por cualquier reforma constitucional que les concediera mayor autonomia politica (v. gr., pro- tegiendolos contra las intervenciones federales o asegurAndoles el control de los recursos naturales). Podria aducirse que hubiese sido posible para los gobernadores empujar ambos tipos de reformas al mismo tiempo, pero lo cierto es que no lo


hicieron. En lugar de ello, entre 1984 y 1987 se concentraron en la descentralizaci6n fiscal y no apoyaron el proyecto de descentralizaciOn politica. La reforma de 1978 tuvo tambien efectos de demostraciOn y gradualismo, ya que posibilitb nuevas medidas de descentralizaciOn administrativa no financiada. Finalmente, la primera ronda de descentralizaciOn administrativa puso en marcha la reproducciOn del poder negociador de los presidentes, que a partir de entonces pudieron controlar no sOlo el timing de la descentralizacion fiscal y politica, sino tambien su contenido y alcances.

La secuencia de reformas administrativas, fiscales y politicas seguida por Ar- gentina tuvo como desenlace un cierto cambio en el poder relativo de gobernadores e intendentes. Su cuota de gastos aument6, aunque en menor medida que en Colom- bia, MOxico o Brasil. La proporciOn de los ingresos subnacionales disminuy6, pese a que a partir de 1978 se les asignaron a las provincias responsabilidades cuyo costo representaba aproximadamente el 35 % del total de las transferencias que recibian del gobierno central. La autoridad para la elaboracion de politicas en el sector de la educaciOn permanecid intacta hasta 1993, cuando se sancion6 una nueva ley nacional de educaciOn. Los mecanismos para la designaciOn de los funcionarios subnacionales no se modificaron, con excepciOn del intendente de Buenos Aires, que en 1996 fue elegido (con el titulo de "jefe de gobierno de la ciudad de Buenos Aires") por sufragio. Por 01timo, la representacion de los intereses territoriales en el congreso permanecio mas o menos constante durante todo el periodo. A pesar de que las medidas descentralizadoras transfirieron responsabilidades, recursos y autoridad a los gobiernos subnacionales, la secuencia en que tuvieron lugar las reformas implico que el equilibrio de poder intergubernamental se mantuviera incblume en el pais. En comparaciOn con su situaciOn antes de 1976, los gobernadores tenian ahora mayores responsabilidades y menores recursos fiscales, sin que se hubiera modificado su autoridad politica.

Conclusiones

Las medidas descentralizadoras pueden revertir antiguas y arraigadas caracteristicas de las relaciones intergubernamentales. En un lapso relativamente breve, medidas tales como la elecciOn directa de gobernadores e intendentes, la transferencia de escuelas a las provincias y municipios, o la delegaciOn de autoridad fiscal en las unidades subnacionales pueden anular "la tortuosa organizaciOn de la autoridad " o el "complicado aparato administrativo" que alguna vez describi6 Alexis de Tocqueville (ver Schleifer, 1980, pags. 137-38). Sin embargo, el efecto de estas reformas sobre el poder de los gobernadores e intendentes no es siempre el mismo.

La primera conclusion que aqui extraemos es que la descentralizacion no siempre transfiere poder a los gobernadores e intendentes. Al desdoblar el concepto de descentralizaciOn en sus componentes administrativo, fiscal y politico, resulta claro que determinados tipos de reformas disminuyen, en vez de aumentar, el poder de los funcionarios subnacionales. Medidas como una descentralizacion administrativa no financiada vuelven mas dependientes a tales funcionarios del gobierno central en Io que respecta a los recursos fiscales. La definici6n tridimensional que hemos propuesto en este trabajo tambien permite diferenciar los intereses de los ejecutivos nacionales y subnacionales en Io concerniente al tipo de descentralizaci6n.


La segunda conclusion es que la magnitud del cambio en el equilibrio de poder intergubernamental depende, en gran medida, de la secuencia en que se empren- dan las reformas. De alli que si en la primera ronda prevalecen los intereses subnacionales, es probable que primero tenga lugar la descentralizaciOn politica. Esa primera ronda aumenta el poder y la capacidad de los politicos y funcionarios subnacionales para negociar en las rondas siguientes. La delegaci6n de poder politico en los comienzos de la secuencia hard, muy probablemente, que los beneficiarios se pongan de acuerdo entre si y presionen en favor de una mayor descentralizacion. Como destaca O'Neill, "el obstAculo mAs formidable para una nueva centraliza- ciOn proviene de los beneficiarios de nuevos derechos: una vez aprobada la descen- tralizaci6n [politica], 6sta crea un grupo de partidarios que tornan dificil, si no impo- sible, la reversion de la situaciOn en un contexto democratico" (2003, pbg. 1076). De este modo, de acuerdo con las preferencias de los actores subnacionales, es posible que le sigan la descentralizaci6n fiscal y administrativa, en ese orden. Esta secuencia -delegaci6n de autonomia politica en primer lugar, luego de recursos fiscales, y por Oltimo de responsabilidades administrativas- probablemente genere un cambio significativo en el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales, como ilustra el caso de Colombia.

En contraste con ello, si al comienzo predominan los intereses nacionales, o10 probable es que la primera descentralizaci6n sea la administrativa. Si, gracias a 6sta, el gobierno central es capaz de traspasar responsabilidades sin transferir los recursos fiscales para solventarlas, fortalece su dominio sobre los gobiernos subnacionales para las pr6ximas rondas de reformas. La delegaci6n de responsabilidades al comienzo de la secuencia limita las posibilidades de acci6n politica de los funcionarios subnacionales asi como su capacidad fiscal. Ante estas restricciones fiscales, es mAs probable que, cuando sobreviene la descentralizaci6n fiscal, los gobernadores acepten las condiciones fijadas por el gobierno central. En estas circunstancias, el gobierno central tambi6n logra predominar fijando las condiciones de la ronda final de reformas politicas, si es que 6stas tienen lugar. El resultado de esta secuencia es un menor cambio en la autonomia de los funcionarios subnacionales a pesar de la implementaciOn de reformas, como ejemplifica el caso argentino. Por otra parte, como en esta secuencia la descentralizaci6n no genera un grupo de partidarios propio, es mas probable que haya reversiones (recentralizaci6n) en este tipo de casos que cuando la descentralizaciOn politica se produce al comienzo.

Una vez que dividimos el proceso de descentralizaci6n en las diversas politicas que o10 componen, que examinamos con cuidado las preferencias territoriales de los politicos nacionales y subnacionales respecto de los distintos tipos de descentraliza- ci6n, y, al final, analizamos los efectos de cada medida en el equilibrio de poder intergubernamental y en las rondas subsiguientes de reformas, comprobamos lo siguiente, que los procesos de descentralizaci6n se ajustan a secuencias de tipo path- dependent (o dependientes de la trayectoria previa). Como en otros fenOmenos de esta clase, "los acontecimientos mcs tempranos importan mAs que los posteriores" (Pierson, 2000, pAg. 253); dicho de otro modo, "el momento en que suceden las cosas dentro de la secuencia afecta la forma en que suceden" (Tilly, 1984, paig. 14). En este trabajo he mostrado c-mo se desarrollaron dos secuencias opuestas de descentraliza- ci6n en dos paises latinoamericanos, identificando los mecanismos de autorrefuerzo


(gradualismo, coordinacion, reformulacion de las preferencias, reproduccion del poder y efectos de demostracion) a traves de los cuales estas dos secuencias generaron los desenlaces en materia de equilibrio de poder intergubernamental que era dable prever de acuerdo con la teoria secuencial de la descentralizacion.

No obstante, hay areas en que es preciso seguir investigando. Primero, se debe confirmar si las otras cuatro secuencias de descentralizaci6n expuestas en este articulo conducen a los resultados previstos. Catherine Hirbour (2003) aplic6 este enfo- que al caso de Peru y comprobb que, si bien el movimiento descentralizador se inicid desde abajo y la primera descentralizacion fue la politica, mecanismos reactivos hicieron que en la segunda y la tercera ronda de reformas prevaleciera el gobierno central. Una secuencia de descentralizacion politica, administrativa y fiscal, en ese orden, causb un menor cambio en el equilibrio de poder intergubernamental, con- gruente con la expectativa tedrica. Espero que el analisis de los procesos descentralizadores de Mexico y Brasil indique que en estos paises la secuencia dio origen a un grado de cambio intermedio y alto, respectivamente, en dicho equilibrio. Trabajos anteriores apuntan en esa direccion (Falleti, 2003; Montero, 2001; Samuels, 2004), pero se precisan ma's investigaciones en profundidad.

En segundo lugar, los actores nacionales y subnacionales tienen distintas preferencias no solo con respecto al tipo de descentralizaci6n (como analizamos aqui) sino tambien al nivel de gobierno (intermedio o local) al que apunta esta 01tima. Si los presidentes deben elegir entre descentralizar en favor de las provincias o de los municipios, es probable que escojan a estos 6ltimos, debido a que los intendentes les plantean menos amenazas electorales y financieras que los gobernadores. Por otro lado, los gobernadores e intendentes preferiran que la descentralizaci6n tenga como destino sus respectivas jurisdicciones. Estas preferencias pueden afectar las coaliciones que apoyan las politicas descentralizadoras, porque los presidentes pueden preferir aliarse con los intendentes en contra de los gobernadores. Futuros estudios deberian dilucidar las circunstancias politicas en que esto puede acontecer asi como las consecuencias de tales coaliciones.

En tercer lugar, aqui me he centrado Onicamente en el primer ciclo de reformas descentralizadoras posteriores al desarrollismo, ciclo que concluye una vez realizados los tres tipos de descentralizaciOn (administrativa, fiscal y politica). No obstante, es probable que luego sobrevengan otros ciclos. La importancia del primero es que marca el tenor de Io que sucedera luego. Por ejemplo, recientemente Argentina y Brasil tuvieron reformas recentralizadoras (Eaton y Dickovick, 2004), pero en Brasil las negociaciones incorporaron las propuestas de gobernadores e intendentes en mayor medida que en Argentina. Nuevas investigaciones tendran que aclarar en que medida las consecuencias del primer ciclo de descentralizacion restringen las rondas futuras, y en que medida los cambios politicos y economicos exOgenos pueden contribuir a aflojar tales restricciones.

Merece mencionarse, por 01timo, la aplicabilidad de la teoria secuencial de la descentralizaciOn a otros casos y otras areas de estudio. A lo largo de mi investiga- ci6n coloqu6 el foco en la negociacion entre los funcionarios nacionales, por un lado, y los subnacionales, por el otro (tanto en los niveles intermedio como local), pero, cada vez mis, los gobiernos municipales son el eje de reformas de politica y se les conceden mayores recursos y responsabilidades. Las preferencias de los negocia-


dores y la 16gica secuencial que aqui hemos expuesto podrian ser Otiles para analizar las negociaciones entre gobernadores e intendentes. Esto permitiria dar cuenta de las diferencias en el nivel de poder delegado de las provincias a los municipios dentro de un pais. Cabe preguntarse, finalmente, si la teoria secuencial es aplicable a otros paises y regiones del mundo. El Ambito propio de esta teoria son los paises que poseen al menos dos niveles de gobierno (aunque el subnacional no sea politicamente aut6nomo respecto del nacional) y han tenido, en distintos momentos, como minimo dos tipos de reformas descentralizadoras. En tales casos, cabe suponer que los intereses que prevaleceran en la primera ronda de descentralizaci6n y el orden de las subsiguientes reformas serAn los principales determinantes de la magnitud del cambio resultante en el equilibrio de poder intergubernamental.

Traducido por Leandro Wolfson

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RESUMEN

Tanto los defensores como los detractores de la descentralizacidn suponen que 6sta invaria- blemente aumenta el poder de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, un examen m1s aten- to de las consecuencias de la descentralizacidn en el equilibrio de poder intergubernamental revela que la magnitud del cambio es muy variable entre palses. Este articulo propone una teoria secuencial de la descentralizacidn que tiene tres caracteristicas principales: 1) define la descentralizacibn como un proceso; 2) toma en cuenta los intereses territoriales de quienes negocian el proceso; y 3) incorpora los efectos de rea-

limentacidn de las politicas pOblicas. Sostiene que el ordenamiento secuencial de distintos tipos de descentralizacidn (fiscal, administrativa y politica) es un factor fundamental en la evolu- cidn del equilibrio de poder entre niveles de gobierno. Mide esta evolucibn en los cuatro paises ms grandes de Ambrica Latina durante las 61ti- mas tres d6cadas del siglo XX y aplica la teoria a los dos casos extremos: Argentina y Colom- bia. Demuestra que, contrario a la opinirn generalizada y dadas ciertas secuencias de reforma, la descentralizacibn no necesariamente aumenta el poder de los gobernadores e intendentes.

SUMMARY

Both advocates and critics of decentralization assume that decentralization invariably increases the power of subnational governments. However, a closer examination of the consequences of decentralization across countries reveals that the magnitude of such change can range from substantial to insignificant. This article proposes a sequential theory of decentralization that has three main characteristics: (1) it defines decentralization as a process, (2) it takes into account the territorial interests of bargaining actors, and (3) it

incorporates policy feedback effects. It argues that the sequencing of different types of decentralization (fiscal, administrative, and political) is a key determinant of the evolution of intergovernmental balance of power. The author measures this evolution in the four largest Latin American countries and applies the theory to the two extreme cases (Colombia and Argentina); and shows that, contrary to commonly held opinion, decentralization does not necessarily increase the power of governors and mayors.

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Una Teoria Secuencial de La Descentralizacion Argentina y Colombia en Perspectiva Comparadatulia

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