Klageneinnda for offentlige anskaffelser Innkiagede gjennomførte en begrenset anbudskonkurranse etter hasteprosedyre for inngåelse av rammeavtale om levering av radioterminaler og tilhørende utstyr, verktøy og tjenester til bruk i første byggetrinn av det norske nødnettet (TETRA). Klagenemnda fant at innkiagede ikke hadde hjemmel til å g/ennomføre konkurransen etter hasteprosedyre. Videre hadde innidagede brutt kravet til lilcebehandling ved at en fordel valgte leverandør hadde i konkurransen, ikke ble søkt u~jevnet. Klagenemndafant også at kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet var brutt ved at innkiagede ikke hadde angitt alle “handlekurvene” prisvurderingen baserte seg p4, i konkurransegrunniaget. Kiagers øvrige anførsler førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 22. oktober 2007 i sak 2007/77 Klager: VHF Communication AS Innkiaget: Justis- og PolitidepartementetlDirektoratet for nødkommunikasjon Klageneinndas medlemmer: Kai Kruger, Andreas Wahi, Jakob Wahi Saken gjelder: Bruk av hasteprosedyre. Likebehandling. Tflbudsevaluering. Delvis avlysing av konkurranse. Bakgrunn: (1) Justis- og Politidepartementet (heretter kalt innklagede) kunngjorde 24. november 2006 en invitasjon tii å delta i en prekvalifisering for en rammeavtale om levering av radioterminaler og tilhørende utstyr, verktøy og tjenester til bruk i første byggetrinn av det norske nødnettet (TETRA). Det var opplyst i kunngjøringen at konkurransen skulle gjennomføres som en begrenset anbudskonkurranse etter basteprosedyre. Som begrunnelse for valg av hasteprosedyre stod det i kunngjøringens punkt W. 1.2): “AnskaffeL~’en er tidsicritisk i forhold til å kunne igangsette utbyggingen av nettet innenfor den fastsatte planen. Videre har det vært nødvendig å civvente igangsettelse av anbudskonkurransen for radioterminaler til etter valg av nettverhleverandør.” (2) Fra kunngjøringens punkt 11.1.6) “Kontraktens gjenstand” hitsettes: “Siemens er utpekt som preferert leverandør av et nøkkelferdig nødnett, inkludert nett. drift- og vedlilcehoidsijenester til nettet og Icommunikasjonssentraler. Gjennom sin underleverandør Motorola tilbyr Siemens et Dimetra TETRA-nett. [...] Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Posthoks 439 Sentrum Olav Kyrresgate 8 postrnottak~kofa.no 5805 Bergen 5014 Bergen Faks: 55 5975 99 Netts~de: www.kofa.no
Transcript
Klageneinndafor offentligeanskaffelser
Innkiagedegjennomførteen begrensetanbudskonkurranseetterhasteprosedyrefor inngåelseav rammeavtaleomleveringav radioterminalerog tilhørendeutstyr, verktøyog tjenestertilbruk i førstebyggetrinnav detnorskenødnettet(TETRA). Klagenemndafantat innkiagedeikke hadde hjemmeltil å g/ennomførekonkurransenetter hasteprosedyre.Videre haddeinnidagede brutt kravet til lilcebehandlingvedat en fordel valgte leverandør hadde ikonkurransen,ikke ble søktu~jevnet.Klagenemndafantogsåat kravenetil forutberegnelighetog etterprøvbarhetvar brutt vedat innkiagede ikke hadde angitt alle “handlekurvene”prisvurderingenbasertesegp4, i konkurransegrunniaget.Kiagers øvrigeanførslerførte ikkefrem.
Klagenemndasavgjørelse22.oktober2007i sak2007/77
Klager: VHF CommunicationAS
Innkiaget: Justis- og PolitidepartementetlDirektoratetfor nødkommunikasjon
Klageneinndasmedlemmer: Kai Kruger,AndreasWahi, JakobWahi
Saken gjelder: Bruk avhasteprosedyre.Likebehandling.Tflbudsevaluering.Delvis avlysingavkonkurranse.
Bakgrunn:(1) Justis-og Politidepartementet(heretterkalt innklagede)kunngjorde24. november
2006en invitasjontii ådeltai en prekvalifiseringfor enrammeavtaleom leveringavradioterminalerog tilhørendeutstyr, verktøyog tjenestertil bruk i førstebyggetrinnav detnorskenødnettet(TETRA). Det var opplysti kunngjøringenat konkurransenskullegjennomføressomenbegrensetanbudskonkurranseetterbasteprosedyre.Sombegrunnelsefor valgavhasteprosedyrestod deti kunngjøringenspunktW.1.2):
“AnskaffeL~’ener tidsicritisk i forhold til å kunne igangsetteutbyggingenav nettetinnenfordenfastsatteplanen.Viderehar detværtnødvendigå civventeigangsettelseavanbudskonkurransenfor radioterminalertil ettervalgav nettverhleverandør.”
“Siemens er utpektsompreferert leverandørav et nøkkelferdignødnett, inkludertnett. drift- og vedlilcehoidsijenestertil nettetog Icommunikasjonssentraler.Gjennomsin underleverandørMotorola tilbyr SiemensetDimetraTETRA-nett.[...]
Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post:
Posthoks 439 Sentrum Olav Kyrresgate 8 postrnottak~kofa.no
radioer— KategoriE: Skjult bærbarradiofor spesialoperasjoner/Spaningsradio— KategoriF: Fastniontertradiofor installasjoni fly og helikopter— KategoriG: Mobil radio for installasjonpåmotorsykkel,båtogsnøskuter— KategoriH: TETRA gateway/repeater— KategoriI: TETRA “personsøker”for utalarmeringavmannskaplkornpakt
utalarmeringsenhet(call-outterminal)
(4) Frist for å levere inn forespørselomprekvalifiseringvar 12. desember2006. Innenfristen var det kommet inn forespørselfra seksleverandører,herunderfra VHFCommunicationAS (heretterkalt klager) og SiemensAS (heretterkalt Siemens).Alle de seksleverandøreneble prekvalifisertog fikk tilsendt konkurransegrunniag
15.desember2006.
(5) Som endel avkonkurransegrunniagetfulgteAppendixA til M. VedlagtAppendixA“Radio Terminals Specefications”fulgte Attachment 1 “Terminal CompatibilityGuidefor Dimetra JP SystemRelease6.1”. Dette dokunientetvar utarbeidetavMotorola.I dokumentetspunkt i “INTRODUCTIOI’P’ fremgikkfølgende:
“1.1 PURPOSE
The purposeof this documentis to provide details of the air interface (Al)signalling for the Motorola Terrestrial Trunked Radio (TETRA) System,Dimetra I?. It will serve as a guidefor TETRA terminal manufacturerstoenablethem to configure their terminalsfor operation on the Dimetra IFSwitchingandManagementInfrastructure(SwMI).”
(6) I Appendix D “Price and PaymentTerms”, ble leverandørenebedt om å oppgienhetspriscrog rabattstrukturerpå tilbudteterminalerinnende angittekategoriene.Itillegg ble leverandørenebedtom å gi priserpå et anslåttinnkjøpsvolumpå 9 873terminalerfordelt på tre mulige avrop over rammeavtalen(handlekurv).Det var
2
utrykkelig angitt at dether kun dreidesegom estimater,og at formåletvar å giinnkiagedemulighetfor åsehvordanpriserog rabatterville slåut.
(7) Kontrakt skulle i henhold til konkurransegrunnlagetspunkt 6.6 tildeies denleverandørensom leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert påtildelingskriterienepris, risiko og kvalitet. Tildelingskriterietkvalitet var igjen deltinn i følgendefem underkriterier: akseptabelsamsvarsgrad(“Acceptable overallcomplianceto the requirements”),evnetil å leveremedhøy kvalitet (“High qualityand ability to deliver”), brukervennlighet (“User friendliness”), evne til ågjennomføreleveranserog samarbeide(“Ability to perform and co-operate”) ogenkeldrift og logistikk (“Simplifiedoperationsandlogistics”).
(8) Innentilbudsfristensutløp 10. januar2007 haddetre av de kvalifiserte tilbydernelevert inn tilbud. Blant dissevar klagerog Siemens.Klager tilbudte blant annetradioerfra Sepuraog Motorola(gjennomMotorolasforhandleri Norge,Datamatic),
“For sammenligningenav tilbudene er det utarbeidet ni “kurver” medsammensetningerav radloer fra ulike kategorier, ende-til-ende-kiyptering,GPS-moduler, installasjon, opplæringog administrasjonsverktøyfor radioene. Dennetilnærmingenervalgtfor å kontrollererobustheteni vurderingenavprisene.
1...]
22.1Innhold i kurvene
[...] Kurveneinneholder:
• Åtte kurver (kurve 1-3 og 5-8) er basertpa etatenesestimertebehovforradloer i trinn I og inneholderfra 8 310 til 11101radioer.
• Kurv nr i er identiskmedkurven i AppendixD, Attachment2, somtilbyderne ble bedtom åfylle ut, og inneholder9 873 radioer mednoenradioerfra alle kategoriene(A-I).
• Kurv 4 inneholder14 000 radioer, som er øvre grensefor kjøp over
rammeavtalen
• Kurv 9 sammenlignertotaiprisfor kjøpav 1 598radioer i ett avrop(hvilket
tilsvarer estimertbehovfor leveringi mai 2007).
Priser for hver av de tre tilbudene er beregnetfor den enkeltekurv basertpåenhetspriseneoppgitt i tilbudene.For SIE [Siemens]er alle radioenei kurvenfraMotorola (og Mororola/Cleartone). [...] Kurvenefor VHF [klager] er basertpåradloerfra SepuraogSelex(kategoriD).”
3
(10) 1 punkt 4 “KVALITET - DETALJERTEVALUERINGSRESULTAT”i innkiagedesevalueringarapportstoddetblantannetfølgende:
“På hovedmålnummeren (High quality and ability to deliver) er det en klarforskjell mellom tilbudene. Dette hovedmåletutgjør størstedelenav kravene iAppendixA og dekkerdermedmer ennhalvpartenav kravenei rammecrvtalen.SIEerklartbestavde tre tilbudenepå detteområdet.Detteskyldesi stor~radat SIEerden enestetilbyderen somforplikter seg.j~ålevering av viktig (og høyt vektet)fi4nksjonalitetsomutalarmerin~.
1...]
4.2 HIGH QUALITYANDABILITYTODELIVER
1...]
4.2.10 A.8 TrunkedModeFunctionality
1...]
VHF (Score3.3): Not compliantwith individual identity or callout. They do notsupport the transmissiontimer or one way group calls andMotorola proprietaryfeaturessuchas multigroup.
4.5 SIMPLEOPERATIONSANDLOGISTICS
4.5.2AppendixC—Tilgjengeligverktøy,tileggsutstyrog teveranserNi av kravene i Appendix C knytter segtil leverandørensevnetil å levere et
• Tilgjengelighetav radioer i 2007og leveringi trinn i
4.5.2.1 SIE
SIE tilbyr kunMotorola-radioer, mendekkerde etterspurtekategorienegodt (menunntakav kategoriI somingenav tilbudeneinneholder).SIRsier de ercomplianttilkravetom å levere kategoriD- og E-radioer i oktober2007. Likevelhar de lagt tilen kommentaromat disseradioenevil bli levert i førstekvartal2008. Detteer ikketilfredsstillendeog trekkernedinntrykketav tilbudet.
Pågrunnav senleveringav kategoriD og E kommerSIE dårligereut ennVHFpådetteområdet.[...]“
4
(11) Frainnidagedesnotatom “Valg av radioterminalerfor trinn 1” hitsettesfrapunkt 2“Metodikk”:
“[...J Deterogsåviktig å merkesegatfunksjonenesomSIEtilbyr på Motorola-radioene,sliksomutalarmering,støttefor individuelleradloidentiteter,viderekoblingavsamtalerosv. tilbys av TCOog VHFfor desammeradiomodellene.”
(12) Av punkt 5 i innkiagedesnotat om “Valg av radioterminalerfor trinn 1” fremgikkfrilgende:
“5 Avtalensomfang
5.1 Mangler i Siemenstilbud
På tre områder er ingen av tilbudene tilfredsstillende. Rammeavtalenvil gileverandoreneksklusivitet(enerett)på salgdetutstyretsombenevnesi avtalen. Deter derfor ikke ønskelig å la avtalen omfatte utstyr/løsninger som ikke ansestilfredsstillende. Det innstilles derfor på å inngå en rammeavtaleder følgendeforespurteprodukterholdesutenfor:
• PC GUI (til bruk i politiet) er ikke tilbudt med tilfredsstillendefunksjonalitetog er svært kostbart [...]. PC GUI kan evt. anskaffesgjennomen kunngjortkonkurransemedforhandlinger.
• Utalarmeringsenhet(til bruk i brann), radiokategoriL Det må i trinn i istedetkjøpesinn radioer i kategoriA og B til mannskapsomvar ti/tenktutalarmeringsenheten.Detbør ogsåsøkesåfå inn enforpliktelse i avtalenomat radioer i kategoriI skaltilbyspåetseneretidspunkt.
• Helikopterinstallasjoner(til bruki politiet og helse)er ikke tilbudt slik detbleforespurt.Diskusjonermedhelseogpoliti viser at denneoppgavenmådelesmellomoperatøreneav helikoptreneog radioleverandørene.Det er
derfor ikke hensiktsmessigå binde seg til de ufulistendige tilbud somforligger.
Vedå holdedisseelementeneutenforrammeavtalenstår manfritt til å inngå andreavtaleromslike løsninger.
(13) Ved brev av 2. mars2007 ble klager meddeltat kontrakt var tildelt Siemens.Avbrevetfremgikk detatkiagerstilbud var ett av to medlavestpris og attilbudetvarrangertsom nummerto påkriterienerisiko og kvalitet. I brevetble detogsåopplystatinnidagedehaddebesluttetå tatreprodukter(PCGUI og produktkategoriI og F)ut avrammeavtalen.
(17) Ansvaretfor utbyggingenog forvaltningenavnødnettetble fra 1. april 2007skilt utfra Justis- og politidepartementetog overført til et nyopprettetdirektorat kaltDirektoratet for Nødkommunikasjon (heretter er også Direktoratet forNødkommunikasjonkaltinuklagede).
(18) Klagerbraktesakeninn forklagenemndavedbrev av 18. juni 2007.
Anfør.sler:Klagersanførsler:
Brukavhasteprosedyre(19) Vilkårene for bruk av hasteprosedyreer ikke oppfylt. Begrunnelsenfor bruk av
hasteprosedyreer oppgitt åværeatmanilde skal bli forsinketi fQrholdtil tidligerelagt tidaplan. Dette kan ikke være tilstrekkelig for å anvendehasteprosedyre.Hvorvidt Nødnettsprosjektetkommeri gang en månedsenereennplanlagtpå ettidlig stadium, vil ikke være kritisk. Det fremgår nå av Direktoratet forNødkommunikasjonshjemmesideatheleprosjekteterutsatt8 månederpå grunnavat Siemenstrengerlenger tid for å oppfylle sitt kontraktsansvar.At politiskebeslutningsorganer,som for eksempelStortinget, fastsetterutbyggingsplanerogfrister for ferdigstilleleseersværtvanlig, og gir selvsagtikke i segselv grunnlagforbruk avbasteprosedyre.Detvil i såfall innebæreen effektiv mulighetfor omgåelseav anskaffelsesregelverkets ordinære anskaffelsesordning. Utsettelsen iNødnettsprosjektet,somalleredeer på åttemåneder,viseri segselv at dentidsplansomvar satt fra Stortingetssideikke er absolutt.Viderevar korrupsjonsanldagenemot Siemens,sombenyttessombegrunnelsefor atprosjektetble enmånedforsinket,kjentpåetlangttidligeretidspunktogkunneværtavfeidtidligere.
Likebehandling(20) Konkurransen,slik denble gjennomført,sikret ikke like muligheterfor tilbydeme,
menvar fordelaktigfor Siemenssombletildelt kontrakt
(22) Kombinasjoneneav hasteprosedyreog at Siemenshaddekjennskaptil de tekniskespesifikasjonenegjennomsin nettverksleveransetil nødnettet,representereret bruddpåkravettil likebehandling.Denfunksjonalitetog de tekniskeløsningernettverketskulleha,ble førstavklartvedvalg avnettverksleverandør.Nettverksinformasjonog
den tekniskeløsning for sentraledelerav nettverketvar ikke kjent informasjonimarkedet, menkun kjent fordenaktuelleaktørenSiemens/Motorola.Detteskyldesat
nettverketskulle ha særnorskeløsningersom avvek fra TETRA-standardog sommåtteutvikles bådepå softwareog hardwaresiden. Siemens/Motorolavar såledesdenenesteleverandørensom haddehatt langtid til åplanleggeteknisktilpasningavterminalenetil de særnorskefunksjonakravene.
6
Evalueringen(23) Introduksjonen av ytterligere åtte handlekurver under tilbudsevalueringenhar
(24) Innldagedehar konkludertmed at klagers Sepuraterminalerikke støtteretterspurtcall-out funksjon. Dette er ikke riktig. Dersomklagers Motorola-terminalerikkestøttercall-out funksjonen,hvorledeskan Siemens’ Motorola terminaler oppfyllekravet.Det erde sammeMotorola-terminalenesomvil bli levert via klagersom viaSiemens.Uenighetenknyttet til call-out funksjonen synes å grunn seg på atfunksjonsbeskrivelsenikke angir den tekniske løsningenpå nettverkssiden(kunhvordanløsningenskal virke i funksjon),slik at deter umulig for andre somikkekjennernettverkssidenåvitehvorledesdetteer tenktløst.
(25) I evalueringenhar innklagedevalgt å sebort fra at Siemensikke kunnelevere enterminalfør første~artal i 2008, til trossfor attidsfristen for oppstartavprosjektetvar oktober2007. Siemensmanglendeleveringsevneskulle vært tillagt betydeligvekt i evalueringen,dersom det var slik at prosjektet var såtidskritisk at detlegitimertebruk avhasteprosedyre.Detteerikke gjort.
Delvisavlysningav konkurransen(26) Inuklagedebesluttetåtaen applikasjon(PC GUI) og to produkter(kat. F og I) ut av
rammeavtalensom skulle inngås. Innkiagede har med dette delvis avlystkonkurransen.Det er grunn til å tro at konkurranseforhöldeter forrykket bådemellomtilbyderneog i forhold til potensielleleveran.dører,dvs, at deter fare for atpotensielleleverandørerharunnlattå deltai konkurransenpå grunnav at de ikke såsegi standtil å levere dissesvært spesielleproduktene.Innldagedehaddesåledesikkehjemmelfor åforetaendelvisavlysning.
Innkiagedesanførsler:Brukavhasteprosedyre
(27) Vilkårene for bruk av hasteprosedyreer oppfylt. Beslutningen om valg avnettieverandørbletruffet 14. november2006.Dethaddeda gåtten og enhalvmånedfraftmstifflngenforelå29. september2006. 1 denneperiodenble dotetstortfokus påkorrupsjonsanklagenemot SiemensBusinessSolution AS og detble nødvendigåvurdereom det forelå grunnlagfor å avviseSiemensAS. Detteforholdet forsinketprosessenmedvalg av leverandørmedcaenmåned,og varetforhold somlå utenforinnkiagedes kontroll. Korrupsjonsanldagenemot Siemens’ datterselskap varuforutsette og forsterket seg utover høsten, samtidig som nye avsløringerbleavdekketmot Siemensi Tyskland.Detville værthelt uforsvarligåikke vurderedisseforholdene før kontrakt ble inngått. Korikurransegrurmlageti foreliggendekonkurransemåtte utarbeidesmed referansertil det valgte nettet. Før valg avnettverksleverandørforelå var det derfor ikke mulig å informere markedetomdetaljerteløsningerpånettverkssiden.Anskaffelsenkunnederfor ikke lysesut påettidligere tidspunkt. Anskaffelsenble kunngjort kun syv virkedageretter valg avnettverksleverandør.Entidligerekunngjøringville ikke værepraktiskmulig.
(28) Det varhellerikkemulig å settetilbudsfristentil enseneredato.En senerefrist villemedfureat radioterminaleneikke kunne leverestil testog opplæringi henholdtilplanenfor nettverket.Utbyggingspianenavnetteter vedtattav Stortingetog detvillevært umulig å overholde denne planen uten å benytte hasteprosedyrefor
7
terminalanskaffelsen.Klagerviser til at prosjektetnå erutsattmed åttemånederpågrunn av andre forhold ved utviklingen av nettet. Dette viser hvor komplisertprosjekteter oghvorutsattdeter for forsinkelser.At prosjektetville bli forsinketvarikke kjent eller forventet på tidspunktet for anskaffelsenav radioterminaler.Forsinkelsersomharoppståtti etterkant,er uansettirrelevanti forhold til spørsmåletomåbenyttehasteprosedyre.
Likebehandiing(29) Det foreligger ikke bruddpå kravet til likebehandling.Den valgte løsningenfor
nødnetteterbasertpå. MotorolasTETRA-teknologi.Vedleggi til AppendixA angirhvilke krav somstilles for at radioterminalerskal kunnebenyttesi dettenettet,ogdokumenterer følgelig utarbeidetav Motorola. TETRA-nettet er imidlertid ikkespesielt tilpasset for terminaler fra Motorola. Nettet skal kunne brukes medradioterminaler fra forskjellige leverandører,herunder de tilbudte fra klager.Funksjonersom er spesiellefor detnorskeNødneft~rosjektet,som for eksempelcall-out, realiseres med basis i standardiserte TETRA-nettfunksjoner ogsignaliseringsprotokoller, slik at uavhengige leverandører kan tilpasse sittbrukerutstyrog konkurrereomleveranser.Spesifikasjonenei VedleggI til AppendixA er såledesikke tilpassetén bestemtleverandør,slik klageranfører.Motorola harlevert TETRA-netttil flere landog de flestefanksjonenei nettetmå ansesåværegodt kjent for klagersunderleverandører.Det er lagt storvektpåå ivaretahensynettil likebehandlingi hele anskaffelsesprosessen.I konkurransegrunniagetble detutarbeidetdetaljertekrav og lagt ved informasjonfra nettverkskontraktenslik at alleradiotilbyderneskulle ha sammeutgangspunktfor å tilby radioer. Kravene ikonkurransegrunnlagetvar ikke kjent for Simens eller andre før utsendelsenavkonkurransegrunniaget.
(30) Det er ikke korrekt, slik klagerpåstår,at Siemenshar hatt lang tid til å planleggeteknisketilpasningertil de funksjonersomer spesiellefor detnorskenødnettet,somfor eksempelcall-out.Eu funksjonsom call-outer ikke ferdigutvildet, og detjobbesmotTETRAMoU for åstandardiseredenendeligeløsningen.Siemensharimidlertidsomnettieverandørfo~liktetsegtil åutvikle slike løsningerpånettverkssidenog atdissefungerermottermmalenesombenyttes,uavhengigavleverandør
Evalueringen(31) Ettersomavropeneunderrammeavtalenikke er fastlagt og til syvendeog sist vil
væreavhengigav nødetatensbehovog ikke minstde tilbudte prisene/rabattene,bledetmedutgangspunkti handlekurveni AppendixD utarbeidetni handlekurverellerscenarierfor mulige avrop for åkunne testerobustheteni pristilbudene.Prisen forhvert av de tre tilbudeneer beregnetfor den enkeltekurv basertpå enhetspriseneoppgitt i tilbudene.Kurvene er satt sammenav de radiomodellenesom er mestprisgunstigefra hvertilbyder.Videreorhandlekurvenesattoppfor å sehvordanmankan få maksimaleffekt ut av rabattenefra tilbydeme.Det bestridesat deter i stridmedanskaffelsesregelverketå gjennomføreen slik robusthetsanalyse.
(32) I konkurransegrunniagetvar det satt krav om at terminalenemåttekunnehåndterecall-out funksjon (utalarmering).Ingen av radioeneklager tilbød støttet call-out. Imotsetningtil klager,har Siemensi sitt tilbud forpliktet segtil å levereradioermeddenetterspurtecall-outfunksjonen.Detavgjørendeer såledeikke atklagertilbød de
8
sammeradioene,menat klager ikke forpliktet segtil å levereradioenemed denetterspurtefunksjonen.
(33) Det er ikke korrektatinnidagedehar valgt åsebort fra detforhold at Siemensikkekunnelevere kategori D- og E-radioer før i førstekvartal i 2008. Forholdeternærmereomtalt i punkt 4.5.2.1 i evalueringsrapporten.Det fremgårherhelt klart atdetteforholdetervektiagtnegativtog at Siemenspådetteområdetkommerdårligereutennklager.Det skalviderebeinerkesatdeaktuelleterminaleneutgjøretsværtliteanskaffelsesvoluin.
Delviscivlysningavkonkurransen(34) For tre områder(PC GUI, radiokategoriI — kompakt utalarmeringsenhet— og
radiokategoriF — radioerfor installasjoni fly og helikopter)var ingenav tilbudenetilfredsstillende.Av dengrunnble disseprodukteneholdtutenforrammeavtalen.Atdisse produkteneer holdt utenfor rammeavtalenkan il&e ansessom en delvisavlysningavkonkurransen.Detreproduktkategorienedetherdreiersegomutgjordeen liten del av anskaffelsen.Det harheller ikke påvirketevalueringenav de øvrigeradiokategoriene,som har vært priset separat.På dennebakgrunn er det ikkeholdepunkterfor åhevdeatkonkurranseforholdetskulleværeforrykket.Det erhellerikke grunnlagfor åantaatforholdettil potensielletilbydereerblitt påvirket.
Klageuemndasvurdering:(35) Klager bar deltatt i konkurransenog har saklig kiageinteresse,jf forskrifl om
klagenemndfor offentlige anskaffelser§ 6. Klagen er rettidig. AnskaffelsensverdioverstigerE0S-terskelverdien,og auskaffelsenfølgerderfor forskrift om offentligeanskaffelserav 15.juni2001 nr. 616delI ogII,jfforskriflens§ 2-1,jf~2-2(1).
Bruk avhasteprosedyre(36) Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser§ 7-4 (1) at hasteprosedyrekan
benyttesdersomdeter “umulig” åanvendefristenei § 7-2 og § 7-3. Spørsmåletblirsåledesomdetvar “umulig” for innklagedeåfølgedissefristeneved anskaffelseavradioterniinaler.
(37) Forskritlens § 7-4 er en unntaksregelsom skal tolkes strengt, jf blant annetklagenemndassak2006/96premiss(45).I begrepet“umulig” i forskriftens§ 7-4mådet innfortolkesetkrav om atumulighetenikke måskyldesoppdragsgiversforholdog atoppdragsgiverikke kunneforutseatenslik situasjonville oppstå.
(38) 1 kunngjøringenhar innidagedeopplystatbegrunnelsenfor brukav hasteprosedyreblant annetvar at “Anskaffelsen er tidskritisk i forhold til å kunne igangsetteutbyggingen av nettet innenfor den fastsatteplanen”. For klagenemndaharinnldagedeforklart atutbyggingspianenfor nødnettetvar vedtattav Stortinget,og atdet var umulig å overholdedenneplanenuten å benytte hasteprosedyre.Etterklagenemndasoppfatning kan det forhold at Stortinget eller andre offentligemyndigheterhar fastsattenplanfor utbyggingeller lignende,ilcke væretilstrekkeligfor åbenyttesegavdekorte fristenei forskriflens § 7-4.Dersomdetteskullegodtas,ville det innebæreen åpning for omgåelseav forskriftens ordinæretidsfrister.Kiagenenindafinner på dennebakgrunnat inuldagedeikke oppfylte vilkåret for åbenyttehasteprosedyre,jfforskriftens§ 7-4 (1).
oppdragsgiverer forpliktet til å likebehandlealle leverandørenegjennom heleauskaffelsesprosessen.Kravet til likebehandlingmedførerat oppdragsgiverhar enaktivitetsplikt til å utjevneeventuellefordeleren loverandørmåtteha, slik at alleleverandørenestilles mest mulig på lik linje i konkurransen,jf blant annetklagenemndasuttalelsei sak2003/230premiss(46).
(40) Vedlegg 1 til Appendix A er utarbeidet av Motorola, som er Siemensunderleverandørved utviklingen av selve nødnettet.Det følger av punkt 1.1 ivedleggetatdokumentetermentåvisehvilke krav som stilles for atradioterminalerskal kunnebenyttesi detvalgte nødnettet.Etter klagenemndasoppfatningkandetikke værei stridmedkravettil likebehandlingi lovens§ 5, jf forskriflens § 3-1 (2),eller forakrifiens § 3-6, at dette dokumentet følger som en del avkonlauranse~nnlaget.Tvert imot er detslik klagenemndaser det, nødvendigforleverandøreneå sehvordanradioterminalenekan gjøreskompatiblemeddetvalgtenettverk,for åkunneinnieveretilbudpåradioterminalertil nødnettet.
(41) Klagerhar videreanført at kombinasjonenav hasteprosedyreog at Siemenshaddekjennskap til de tekniske spesifikasjonenegjennom sin nettverksleveransetilnødnettet,representereretbruddpåkravettil likebehandling.
(42) Etter klagenemndasoppfatninger det i nærværendesaktale om en omfattendeogkomplisertanskaffelse.Slik nemndaforstårsaken,mådetleggestil grunnatSiemensved utarbeidingav tilbud på radioterminalerhaddeen stor fordel fremfor øvrigeleverandører,ettersomSiemensstårsom leverandørav nettetsom radioterminaleneskal benyttesi. Somleverandørav selvenettet,har Siemensinngåendekjennskaptilen vesentligforutsetningfor anskaffelsenav radioterminaler.På dennebakgrunnmåtteinnkiagedei medholdavkravettil likebehandling,utjevnedenfordelendetmåleggestil grunnatSiemenshaddei denaktuellekonkurransen.
(43) En mateå utjevne en eventuellfordel en leverandørmatteha, er å setteen lengretilbudsfrist ennmanellersville gjort, slik at øvrigeleverandørerharenmulighettiloppveie det fortrinnet den ene leverandørenhar. I nærværendesak fikk deprekvalifiserteleverandørenetilsendtkonkurransegrunniagetden15. desember2006,mensfrist for å leveretilbud var 10. januar2007.Detteer i utgangspunkteten kortfrist forinnieveringav tilbud påenkomplisertanskaffelse.I tilleggkommeratjul ognyttår kom mellom tidspunktet for utlevering av konkurransegrunniagogtilbudsfristen, hvilket innebærerat leverandørenei realiteten hadde svært fåvirkedagertil utarbeidelseav tilbudene. Som klagenemndakom til ovenfor, harirmldagedeikke vist til enlegitim grunnfor åbenyttesegav enslik kort frist.
(44) Klagenemndafinner på denne bakgrunn at inokiagede bar brutt kravet tillikebehandlingi lov omoffentlige anskaffelser§ 5 vedikke å utjevnedenfordel detmåleggestil grunnatSiemenshaddesomleverandøravnødnettet.
Tilbudsevalueringen(45) I konkurransegrunnlagetsAppendixD punkt 6 vardetinntatt en såkalt“bandlekurv”
medet anslåttinnkjøpsvolumav radioerfra ulike kategorier,fordelt på tre mulige
10
avropover rammeavtalen.Undertilbudsevalueringutarbeidetinnidagedeytterligereåttehandlekurvermedradioerfra ulike kategorier.Priserfor hvert avtilbudenebleberegnetfor hver av de ni kurvene,basertpå enhetspriseneoppgitt i tilbudene.Spørsmålet er om introduksjonen av åtte nye handlekurver undertilbudsevalueringen,er i strid med de grunnleggendekravenei lov om offentligeanakaffelser§ 5.
(46) I klagenemndassak 2003/178, som gjaldt leie av anleggsrnaskiner,haddeoppdragsgiverikke angitt omfangetav rammeavtaleni koiikurransegrunnlaget.Tildetteuttalteklagenenmdablant annet:
“Når detteikke ble gjort, har verkeninnkiagedeeller klagenemndadetnødvendigegrunnlag for å vurdere hvilket anbud som er det billigste, if at konkurransenomhandlerforskjellige ytelsermedforskjellige enhetspriser.Dette er i strid med~m’et til forutberegnelighet,th’s at anbydernes~lkunne setteseg inn i hvilkerammersomgjelderfor vurderingav tilbudene,if lov omoffentligeanskaffelser§ 5.I tillegg er manglendeangivelseav volumi strid medprinsippetometterprøvbarhetnår innkiagedeførst etter tiThudsfristensutløp fastsetterhvilke volumersom skalleggestil grunnvedvurderingavanbudene,if lov omoffentligeanskaffelser§ 5.”
(47) I nærværendesakhar innklagederiktignok tilkjennegitt én av handlekurveneikonkurransegrunniaget.Selv om det utrykkeilgble angitt at detkun dreidesegomestimater,erdetnaturligåantaatleverandørenesåhentil dennehandlekurven,medanslått innkjøpsvolum, da de priset de ulike varene. Når iimklagede undertilbudsevalueringenintroduserteåtteny handlekurver,mådette sies åværeuventetfor leverandørene.Påbakgrunnav at evalueringenav tilbudenespris basertesegpåon kjent og åtteukjentehandlekurver,haddeleverandøreneikke forutsetningerfor åsetteseginn i hvilke rammersom gjaldt for prisvurderingen.Klagenemndafinner atinnklagedemeddetteharbruttkravenetil forutberegnelighetog etterprøvbarheti lovom offentlige anskaffelser§ 5. K.lagenemndakan imidlertid ikke seatdettehar hattbetydningfor idager,ettersomklagerstilbudvar ett av to tilbud somkom bestut påkriterietpris.
(48) Nårdet gjelderkiagers anførselknyttet til etterspurtcall-out thnksjon,er parteneuenigeom klagerstilbudte radioterminaleroppfyllerkravet.Klagenenmdamanglertekniskkompetansefor å kunne ta stilling til hvorvidt idagerstilbudte terminalerstøtteretterspurtcall-outfhnksjon,og nemndakan såledesikke tastilling til klagersanførselpådettepunktet.
(49) I tillcnytning til tilbudsevalueringenharklagerendeliganførtatinnkiagedeharbruttregelverketved å sebort fra at Siemensikke kunnelevere en terminalfør i førstekvartal i 2008,til trossfor at tidsfrist for oppstartav prosjektetvar oktober2007.hmklagedestilbudsevalueringviser imidlertid at Siemenssenelevering av enkelteradioterminalerble tillagt vekt,jf evalueringsrapportenspunkt4.5.2.1hvordetstårat“SIE [Siemens]sier deercomplianttil kravetom å leverekategoriD- ogE-radioer ioktober2007.Likevelhar delagt til en kommentaromat disseradioenevil bli leverti førstekvartal 2008. Dette er ikke tilfredsstillendeog trekkerned inntrykketavtilbudet.”. Videre i sammepunktkonkluderteinnidagedemed at “På grunn av senleveringav kategoriD og E kommerSIE dårligere ut enn VHF fjdager] på detteområdef’. Hvor stor vekt dette forholdet skulle tillegges, beror på innidagedes
11
skjønn,og kan ikke overprøvesav klagenemnda.Klagersanførselkan såledesikkeførefrem.
Delvisavlysningavkonkurransen.(50) På tre områder — PC GUI, radiokategoriI (kompakt utalamieringsenhet)og
radiokategoriF (fastmontert radio for installasjon i fly og helikopter) — fantinnidagedeat ingen av tilbudene var tilfredsstillende.Innidagedevalgte derfor åholde disseprodukteneutenforrammeavtalensomble inngått. Etter klagenemndasoppfatinghar irmklagedei realitetenforetattendelvisavlysningavkonkurransen.
(51) Forskrifl omoffentlige anskaffelsergir adgangtil åavlysehelekonkurransendersomdet foreligger saklig grunn, jf § 10-1 (1). Delvis avlysning er imidlertid ikkeuttrykkelig regulert. I praksiser det åpnetfor delvis avlysing i visse tilfeller. IEidsivatinglagmannsrettsdom av 30. april 1997 (inntatt i RG 1998 5. 178), somgjaldtkonkurranseomrenovasjonstjenester,fant laginannsrôttenatdetvaradgangtilå ta~sam1ingav glassutavkonkurransen.Frala~annsreUensdombitsettes:
“Når glass bare utgjør en bagateilmessigdel av anbudet, og det er feil ellermisforståelserknyttettil enkelteav anbudene,må kommunenha anledningtil åholde glass utenfor ved vurderingenav anbudene.Ingen av anbydernehar tattforbeholdmotat glasstrekkesut. [...J”
(52) Ogsåklagenemndahar åpnetfor delvis avlysningav konkurransen.Sak 2003/57omhandleren konkurranseom vaktholdstjenesterpå en byggeplass.Arbeidenevardelt opp i tre faser,hvor omfangetav vaktholdstjenestenevarierte i samsvarmedbyggearbeidenesfremdrift. Etter tilbudsåpningenvalgte oppdragsgiver å avlysekonkurransenfor fase 3, ettersom tilbudeneikke var sammenlignbarepå dettepunktet. Om adgangentil delvis avlysning av konkurransenuttalte klagenemndablantannet:
“En slik delvisavlysningkan resulterei enforrykkelseav konkurransen,ettersomtilbudeneerutformetoginngittpågrunnlagavanbudeti sin helhet.Delvis avlysningkanpa den annenside væresværtpraktiski gitte situasjoner I foreliggendesakhadde to avfire leverandørermisforståttkonkurransegrunniagetsbeskrivelsea-vomfangetav vaktholdet i fase 3, slik at tilbudene ikke var sammenlignbare.Innkiagedesfremgangsmåtehar neppeforhindretpotensielleleverandørerfra ådelta i konkurransen.I tillegg har samtligedeltakerei konkurransenutrykkeligogutenforbeholdsamtykketi dendelviseavlysingenog vedståttsegsinepriserfor fasei og2. Klagenemndabemerkerat alternativettil endelvisavlysningvar å utlysehelekonkurransenpå nytt. Dette ville være en atskillig dårligere løsning forleverandørene,ettersomde samledetilbudsprisenealleredevargjort kjent.
Etter ensamletvurderingfinnerklagenemndaat innklagedei dettetilfellet måttehaadgangtil å avlysekonkurransenfor kontraktensfase3, og at avlysingenvarsakligbegrunnet.”
(53) I nærværendesak var begrunnelsenfor å holde de tre produkteneutenforrammeavtalen,at ingenav tilbudenevar tilfredsstillendefor disseproduktene.Etterklagenemndasoppfatningmå dette isolert sett væreen saklig grunn for å avlysekonkurransenfor dissedelene.Innklagedebar opplystat de treproduktenesomble
12
tatt ut, utgjordeenliten del av anskaffelsen.Klagerharikke bestridtdette.Ettersomkonkurransenfortsattbestodav åtteproduktkategorier,leggerogsåklagenemndatilgrunn at de produktenesomble tatt ut av rammeavtalenutgjorde en liten del avkonkurransen.Sideningen av leverandørenekunne tilby tilfredsstillendeløsningerinnenforde aktuelleproduktkategoriene,og alleprodukteneskulleprisesseparat,harklagenemndaingen holdepunkterfor å slå fast at den delvise avlysningenharforrykketkonkurransenmellomdedeltakendeleverandørene.
(54) Påbakgrunnav det ovennevntefinner klagenemndaat irmklagdei dette tilfelletmåtteha adgangtil åuttaPC GUI, radiokategoriI (kompaktutalarmeringsenhet)ogradiokategori F (fastmontert radio for installasjon i fly og helikopter) frarammeavtalen.
Justis- og Politidepartementet/Direktoratetfor nødkommunikasjonhar brutt kravet tillikebehandlingi lov om offentlige anskaffelser§ 5 ved ikke å utjevneden fordel detmå.leggestil grunnatSiemenshaddesomleverandøravnødnettet.
Justis-ogPolitidepartementet/Direktoratetfor nødkommunikasjonharbruttkravenetilforutberegnelighetog etterprøvbarheti lov omoffentligeanskaffelser§ 5 vedikkeåangialle“handlekurvene”prisvurderingenbasertesegpå, i konkurransegmnnlaget.
