柬埔寨政治變遷歷史與經濟發展結構

之關係模型的政經分析

作 者

陳世倫 Shihlun Allen Chen 美國 夏威夷大學 人類學系 博士候選人

本文收錄於 顧長永與蕭新煌編,《新世紀的東南亞》一書中 第三章, 2002

年, 台北: 五南出版社。作者保留版權所有，如需轉載請與作者聯繫。

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柬埔寨政治變遷歷史與經濟發展結構

之關係模型的政經分析

美國 夏威夷大學人類學系 博士候選人1

陳世倫

台灣 國立成功大學政經所 特聘教授

宋鎮照

摘 要

對於長期處於內戰的柬埔寨來說，1993年後在聯合國主持下開展的經濟重建與民

主試驗，都標誌著這個悲情的東南亞國家正努力的邁向新世紀，然而 1997年第二總理

洪森的政變卻又挑起了所有人的驚懼，深怕柬埔寨的和平與建設只是短暫的黃樑大夢。

迄今柬埔寨在洪森的強人領導下，柬埔寨加入了東協、大力獎勵外資與援助、發展私人

資本市場、並積極從結構面的調整來回應市場的需求，試圖與國際經濟接軌。

本文所欲研究的問題就是，柬埔寨如何從凋敝的廢墟中重建經濟，以及如何採取資

本主義市場經濟的發展策略。本研究嘗試從歷史發展的過程中去檢視柬埔寨的經濟變遷

與發展，強調柬埔寨經濟從傳統經濟、過渡到社會主義經濟、再邁向市場經濟發展，尤

其關注從 1993 年後，柬埔寨如何經由經濟的重整與制度面的肇立來引導國家發展。就

整個柬埔寨的發展模式來看，可以發現柬埔寨的經濟發展模式頗類似俄羅斯採取「震盪

療法」之市場經濟改革模式，完全脫離共產主義的政治包袱，以及脫離社會主義的經濟

管理和生產模式，逐漸走向市場經濟發展，不像中共或越共所採取的「漸進式」過河摸

石的經濟發展型態。

作者聯系方式:

姓名: Shihlun Allen Chen 陳世倫

Email: shihlunchen@gmail.com / shihlunc@hawaii.edu

柬埔寨電話: (092)559-420 (080)205-532

1 本文出版時作者為台灣成功大學政治經濟學 碩士(2003)，亦為美國俄亥俄大學 東南亞研究碩士

(2008)、美國夏威夷大學人類學碩士(2010)、文化人類學博士候選人(迄今)。

2

壹：前言

柬埔寨2(Cambodia，高棉語作 Kampuchea)，舊名「高棉」(Khmer)，是東南亞十一

國中發展較為落後的低度開發國家3，目前採君主立憲的兩院內閣制，前國家元首為國

王諾羅敦‧施亞努（Norodom Sihanouk）4，內閣總理為軍人出身的洪森（Hun Sen）。

從地理環境來看，全國總面積 181,040 平方公里，約為台灣的五倍大，全國劃分為

二十個行政省，北鄰泰國、寮國，南與越南接壤，西南濱臨暹羅灣，海岸線長 443 公里，

境內的洞里薩湖（Tonle Sap Lake5）是全東南亞最大的淡水湖，湖中富饒的水產更是柬

國人民蛋白質的重要來源，其餘境內的水資源亦豐富，源自中國瀾滄江而流經東南亞五

國的湄公河，以流經柬埔寨境內河段的地均水資源量（275 萬力發米/平方公里）最大，

可供開發的水電資源也高達 83,000 兆瓦以上6，由於過度開發與砍植，目前森林的覆蓋

率已經從戰前的 71%降至 46%；天氣為典型的熱帶型雨林氣候，六月至十一月為雨季，

平均氣溫在攝氏二十八度。

從人文環境來說，柬埔寨人口超過一千三百一十萬人7，由於貧窮與醫療體系不發

達，人民平均壽命只有 56.53 歲，境內以佔有 90%的高棉（柬）族為主8，其他尚有超

過 20 餘個（包含占族、普儂族、佬族、暹羅族在內）的少數民族。9十一世紀小乘佛教

自北方的印度傳入，威脅了原本的婆羅門教信仰，至十四世紀取代了濕婆神而成為主要

信仰，目前約有 90%的人信仰佛教。

從一九九八年柬埔寨問題國際化開始，學界關於柬埔寨政治發展的相關研究不勝枚

舉10，其中絕大部分的研究焦點多關注於柬埔寨的近代政治更迭、轉變、與國際外交關

係變化，其中最大的原因是柬國經歷近九十年的殖民統治（一八六三~一九五三）後11，

2 又稱 Preahreacheanachakr Kampuchea，柬國人習慣自稱為「高棉(Kampuchea )」，在中國史書中，

漢朝時稱之「扶南」、隋朝時稱「真臘」、唐朝時稱「吉蔑」、元朝時稱「甘孛智」，至明朝萬歷年間始

改稱「柬埔寨」；鄭嘉民：「高棉和平協定之評議」，國防雜誌，第七卷第七期，1992 年 1 月，頁 23-28。 3 據世銀 2002 年統計，柬埔寨 1999 年人均所得 260 美元遠低於低所得國家 755 美元的標準，排名世界

第 187 位、在東南亞九國中排名第九（不含緬甸）。 4 施亞努國王於 2004 年 10 月 6 日因健康問題宣布退位，並已於 2012 年 10 月 15 日駕崩，王位經由九人

委選會八天候選定，由諾羅敦·西哈莫尼(Norodom Sihamoni)於同年 10 月 29 日繼位迄今。 5 又稱金邊湖或大湖，是東南亞最大的淡水漁場，因而有「漁湖」的美譽，是 60%柬埔寨人的蛋白質主

要來源，每年可漁獲二十三萬噸，佔柬國總漁獲量的一半，惟近年有漁資源枯竭的威脅；「金邊湖漁源

漸枯、四百萬柬人生計不保」，聯合報，2002 年 1 月 8 日，11 版。 6 孔晓莎：「从资源基础看西南地区参与澜沧江─湄公河次区域国际经济合作的意义、前景与重点领域」，

中国软科学，一九九九年七月號，頁 79-81。 7 The Economist Intelligence Unit Limited 2001, “Cambodia,” EIU Country Report November, 2001, p.6.

8 高棉人約佔 90%、越南人佔 5%、華人佔 1%、而其他佔 4%；EIU Country Report, “Cambodia,” 2001.

9 何美燕：「浴火重生的柬埔寨」，輸出入金融雙月刊，第 91 期，2000 年 12 月，頁 41-54。

10 早期如 Micheal Vickery、Tim Huxley、Ben Kiernan、Milton Osborne、Roger Smith、Lee Oey Hong、Justus

Van der Kroef、Chang Pao-min、Nayan Chanda、W. Micheal Doyle、Micheal Leifer、Kate Frieson 的政治

發展與歷史研究；晚近如 David W. Robert、Sorpong Peou、David Chandler、Frank Frost、Steven Heder、

駱梅芳等人的民主發展與國際關係研究；國內有陳佩修於 1992 年完成的碩士論文「柬埔寨問題之研

究」、林宗輝於 1995 年完成的碩士論文「東協對柬埔寨問題之政策研究」、蔡鴻鵬於 1998 年完成的碩

士論文「國際調停：柬埔寨衝突的個案分析」、陳東慶於 2001 年完成的碩士論文「柬埔寨政經發展與

外來勢力之關係」，關於經濟發展方面則有前柬埔寨官員 Kent Chon 與 Aun Porn Moniroth 合著的

Cambodia’s Economic Development（1999）從區域經濟整合的角度來討論柬埔寨的宏觀經濟政策；柬

裔美籍 Sophal Ear 的學士論文 Cambodia’s Economic Development and History（1995）則是少數政經發

展綜論的研究。 11

1863 年淪為法國保護國，至 1953 年 11 月 9 日柬埔寨獨立止，期間 1940 年 9 月~1945 年 8 月為日本

佔領；國際編輯室：「歷盡滄桑的柬埔寨」，新聞週刊，第三十一期，1998 年 8 月 3 日，頁 43。

3

即使在獨立的短暫期間也飽受越戰的波及，12一九七 O 年至一九八九年間更是戰亂不

斷、國內也毫無建設可言，因此國內外的近代柬埔寨研究，幾乎就是一部柬埔寨戰史與

政治更迭的研究，而較缺乏經濟建設與政治變遷關係方面的專門論述，當然這一部份是

因為柬國歷經多年戰亂、政權嬗遞而毫無有系統的經濟建設可言所致，另一部份則是因

為經濟部門還處於初級的農業社會發展階段，經濟發展尚未成為國家發展的主軸，反倒

是軍政變遷比較顯著。

因此，本文的研究目的即在於補足此一部分的研究空白，本文試圖嘗試對柬國近代

政治變遷的研究分析為基準，歸納出柬埔寨在近代的經濟發展脈絡與模式，並進一步透

過歷史結構分析與文獻分析研究方法，首先，先從柬埔寨國家政經發展的時間順序上著

手，再依經濟發展的結構差異來分節論述。其次，在按照各個不同的統治領導時期，來

區分其不同的經濟發展特徵與模型，在本文裡將分成四個重要的階段與經濟發展模型：

一九七五年以前的傳統經濟、一九七五到一九八九年的社會主義經濟、一九九０到一九

九八年的經濟發展路線調整期，和一九九九年後的邁向市場經濟發展。

基本上，為處理柬埔寨國家政經發展現狀與模型，本文將重點著重在下面幾個面

向：一是透過簡單的歷史源流描述，說明在國際諸強的環伺下，柬埔寨國家顛沛流離的

命運其來有自，二是說明柬埔寨王國的政經發展窘境與尷尬的國際角色，三是透過對赤

柬的激進發展政策分析，可以發現共產政權進行類似「種族自我滅絕」（autogenocide）13的改造工程，三是分析越南入侵後扶植橫山林政權的發展政策與經濟發展，四是討論

聯合國干預時期對柬國政經改革與制度建立有何影響，以及釐清柬埔寨在一九九 O 年

代初嚐民主與市場經濟的衝擊，最後是透過對洪森政府的經濟政策討論、柬埔寨國家發

展的模型的建立，從理論面來比較柬埔寨在不同時期的表現，與經濟改革的歷程，本研

究的貢獻在於重整柬埔寨近代發展的脈絡，同時釐清政治、經濟面的變遷過程，並針對

柬埔寨的國家發展作一理論模型的初探。

貳：一九七五年以前的傳統經濟

在西元一世紀時，此地區已經建立了包含現今南越、柬埔寨、中暹羅、北馬來亞與

南緬馬地區在內的扶南王國。14而中國也早在三世紀中葉時，即首次派遣以泰康為首的

使團到訪。15至七世紀初，新崛起的吉蔑族（Mon-Khmer，即早期的柬族）以真臘為國

號逐漸兼併了扶南。16西元七 O 六年，又分裂為「上真臘」和「下真臘」，爾後下真臘

為外族所侵，直至九世紀賈牙瓦瑪二世在位時，才起而建立了統一的「吉蔑王國」，其

後的六百年統治，奠定了今日的柬埔寨國家基礎。17

12

Micheal Vickery, Kampuchea , (Australia: Allen & Unwin Australia PTY Ltd, 1986), pp. 25-50. 13

此詞為法國學者 Jean Lacouture 所創，專用以形容 1975-1978 年間的柬埔寨歷史現象；David P. Chandler,

Brother Number One : A Biography of Pol Pot ,（Boulder, CO: Westview Press , 1992）, p.4. 14

一說西元前三世紀時，扶南國就已經存在，；宋鎮照：「柬埔寨政治變遷與發展之分析」，東南亞季刊，

第 3 卷第 2 期，1998 年 4 月，頁 2。D. R. Sar Desai 著，蔡百銓譯：《東南亞史（上）》，（台北：麥田出

版社，初版，2001 年 2 月），頁 35-117。 15

關於今日的柬埔寨地區的最早歷史紀錄是中國東晉末年的「梁書」中關於扶南國的描述，約今西元

400-420 年間，而另一說正史中最早關於柬埔寨的紀錄是始於後漢書，陳正祥：真臘風土記研究，（香

港：香港中文大學，1975 年），頁 9。 16

此時期最有名的便是 1863 年引導法國探險家 Heni Mouhot 發現吳哥窟的真臘風土記一書，該書由周

達觀於元朝初期（1295 年）出降真臘所著之遊記，記述了當時吳哥的繁榮與壯麗。 17

上真臘位於湄公河中游、丹格瑞山脈以北，下真臘位今柬埔寨與南越湄公河三角洲。

4

吉蔑王國的繁榮建立在以洞里薩湖為基礎的農、漁業，還有半島與島嶼間的貿易及

附近藩屬的進貢，而完善且技術卓越的蓄水、灌溉、和河運系統，富饒了王國的經濟，

然而，賈牙瓦瑪七世的大興土木與好大喜功，導致了吉蔑王國的衰敗。十三世紀起，東

方的占族、西方的暹羅族交相進逼，一四三一年暹羅族進佔吳哥，同時也摧毀了大部分

重要的灌溉設施和重要建築，三年後吉蔑帝國黯然離棄吳哥城，遷都至今天的金邊市所

在地。

（一） 法國與日本殖民時期

從一四三一年遷都金邊起、至十九世紀中葉淪為法國被保護國止的四百多年間，吉

蔑王國便已淪為北鄰泰國的藩屬國。18尤其在十七世紀開始，東鄰的阮氏王朝興盛，夾

在泰、越兩強間的柬埔寨，便成為兩強急於兼併的肉俎，也因為兩強環伺，此一時期的

柬埔寨就陷入「王位爭奪─引入外力─割地屈從─王位爭奪」的循環裡，反覆成為泰國

或越南阮氏的藩屬，一八三四年被併入阮氏王朝後不久，流亡泰國的吉蔑國王安東同時

承認泰、越為太上皇後才取得短暫的平衡，一八四七年泰國協助翁東（Ang Duong）建

立了「諾納敦」王朝，肇立了現今的施亞努國王家族。在一八五三年，安東國王致函給

在印支半島逐漸興起的法國勢力，請求法國的協助與保護，顯然又淪入新一輪的「藩屬

循環」之中，只是這次的對象是法國。19一八六三年尚未加冕的柬埔寨國王諾納敦接受

了法國「保護」，簽訂了法柬保護條約，如此可以脫離越泰的政治干預。

法國勢力進入印支半島，可以上溯至十七世紀初的天主教傳教運動，但大舉的武力

殖民則始於十九世紀中後，一八五八年入侵越南後便揭開了殖民越、柬、寮的序幕，在

進佔南圻（印度支那）後，法國遂將目標轉向鄰近的柬埔寨。對法國來說，柬埔寨保護

屬地的政治功能遠大於實質的殖民經濟利益，基於地理位置考量，法國將之視為一個勢

力的緩衝區，以對抗西方的英國、暹羅的進逼，而對當時的諾納敦王朝來說，這個來自

遠方的新勢力正可以保護其免於鄰強長久以來的威脅。在殖民經濟上，法國將重心擺在

越南上，大部分是因為交通運輸方便，即使如此，法國卻也沒荒廢這個位於印支半島中

間的柬埔寨肥沃谷地，一八八四年以武力強迫柬王簽訂第二次法柬條約，進一步掌控柬

埔寨的外交和內政。法國於一八八七年成立「法屬印支聯邦」，以利殖民管理，此時法

國幾乎完全控制了柬國。

法在印支殖民期間的經濟政策不脫壟斷、掠奪、與剝削三個特徵。其具體的措施可

以區分為四個部分20：第一、建立土地租讓制度，即強佔較肥沃的可耕地並以橡膠種植

園的名義讓租給法國企業家或親法的地方富紳；第二、工礦農資源的掠奪，以工業化的

名義進行自然資源開採，但開採結果與利潤卻非惠及柬埔寨人民；第三、貿易壟斷與重

稅剝削，法國全面掌控柬埔寨進出口貿易，並逕行高關稅障礙以壟斷貿易利益，並藉由

重稅收入維持殖民政府的運作；第四、壟斷金融與資本借貸，法國獨占當時金融市場，

並透過高利貸的資本借貸，使得資本發展投資受限，壓縮了經濟發展的空間與效率。

法國的殖民對柬埔寨的正面影響也可分三方面：一個是引進憲法、司法體制、建立

官僚體系，藉由任職柬王室的法籍高級顧問，將法國現有的現代政府運作制度與西方價

值引進柬埔寨。第二個是保持柬國的文化與傳統，在經濟殖民的同時，卻也尊重柬國王

室、宗教、語言、文化的特質與自主性。第三個是建立現代柬埔寨的基礎建設，雖然其

目的在於便利殖民利益的運輸，但不能否認的是，今天的柬埔寨的基礎交通建設源自法

18

D. R. Sar Desai 著，蔡百銓譯：《東南亞史（上）》，（台北：麥田出版社，初版，2001 年 2 月），頁 208-213。 19

Ramese Amer, “A History of Cambodia,” Journal of Southeast Asian Studies, vol. 28 (Mar. 1997), pp. 185-6 20

梁志明编：殖民主义史 东南亚卷（北京：北京大学出版社，1999 年），页 325-336。

5

國近百年的開發，當然更大的原因在於獨立後的建設更是有限。

相對地，法國的殖民也留下不少後遺症：一、法國不重視柬國的基礎教育，由於法

國將統治的重心放在越南，在柬殖民期間並未在教育上進行建設與投資，只有少數的法

文學校以便培植殖民需要的地方買辦，這樣的偏斜政策致使絕大部分的柬埔寨人民未曾

接受正規教育，而壓抑了柬埔寨社會的發展，更限制了日後柬埔寨的各項發展與建設。

二、法國在柬少有高階的資本投資，其對交通的建設、水庫與電力的開發也是為方便金

礦、鑽石、林木與橡膠等經濟作物的開採、種植與運輸，這使得柬埔寨在法殖民期間一

直停留在原始的農作社會，不但無法提高農業生產力，更無法發展非農業部門以脫離貧

窮。

二次大戰期間，日本勢如破竹的席捲了南洋，一九四一年七月日本攻下法屬印度支

那聯邦全境，與法國達成「共同防衛印度支那協議」協議，名義上尊重法國的殖民宗主

權，實質上日方完全控制了印度支那。21日據柬埔寨期間的政策乃根據一九四一年日方

制定的「南方被佔領地區行政實施計劃」執行，對印度支那地區施行「間接統治」，而

非施行軍政。為全面壟斷統治權力，日本遂在一九四五年三月以武力支持施亞努發動政

變，推翻法國殖民政權，支持施亞努宣布柬埔寨獨立並即位為國王，而實質上由日本施

行直接統治直到一九四五年十月同盟國部隊進入為止。

在經濟方面，為了滿足日方戰爭時期的軍事需求，日本對柬埔寨採取了榨取性的經

濟掠奪，除了掠奪了柬境內的貴金屬礦產與農林資源外，也強迫部分大米耕作改種軍需

物資，並將印支地區大量的大米農穫徵購為軍用，迫使部分地區開始施行糧食配給，產

生欠收、糧荒，進而照成嚴重的飢荒與社會動亂，幸因日據柬時間短促，而影響層面不

至擴大。

（二） 獨立初期的政治經濟

施亞努親王的統治約可以依施亞努個人的執政態度區分為三個時期，分別為「神王

時期」、「威權統治時期」與「社會主義時期」，貫穿這二十年間的是施亞努親王的個人

威權領導與外交關係。22早於一九四六年獨立起，柬國即依新制定的憲法舉行史上第一

次全國國會大選，並展開了柬埔寨的政黨政治與民主競爭，施亞努不甘只作為名義上的

國家元首，坐視政壇實際執政權力的爭奪，為了取得實際的國家統治權力，而將王位讓

與其父親蘇拉馬勒，更進一步組織政黨參與大選，也順利取得第一大黨而得以視事。獨

立初期，施亞努為鞏固皇室地位與執政權，不但堅持反共，更極力爭取英、美、法等國

家的合作支持與援助，在國內也以「佛教社會主義」的口號尋求人民支持，此時期可以

視為「神王時期」，其執政的目標在於鞏固統治基礎並帶領國家邁向獨立。一九五三年

柬埔寨獲得完全獨立，取得實際政權的施亞努為鞏固利己的「君主立憲」，也展開了「威

權統治時期」，一分面打壓支持總統制的右派，也透過王室參政將國家機關置於王室的

箝制下；待一九六 O 年諾羅敦‧蘇拉馬勒國王逝世，施亞努雖沒有繼承王位，但還是

成為國家元首，也是實際的執政者。23施亞努穩固其統治地位後，開始亟欲作為，急於

引進國際資源建設柬埔寨，便開啟了其多面討好的中立國外交策略；一九六三年時，施

21

梁志明编：殖民主义史 东南亚卷，页 471-488。 22

為了平息國內共和制、君主立憲制之爭及實際參與政治操作，1955 年三月施亞努自動放棄經由公民投

票獲得的王位讓予其父，而組織「人民社會同盟」參與同年九月的大選，結果獲得 83%得票與全部 91

席國會席次，而正式取得執政的正當性；Sorpong Peou, Intervention & Change in Cambodia（Singapore:

St. Martin’s Press, 2000）, pp.40-47. 23

洪森著，邢和平譯：柬埔寨十年─柬埔寨人民重建家園的艱辛紀錄，（桃園：順德文化，2001 年），頁

257。

6

亞努態度傾向於中共，由於中共積極提供柬國援助，也尊重柬國自主性，更多方面善待

施亞努及其家族，與中國親近可以提高柬國在區域內的影響力。因此，立場逐漸偏向中

國，而施亞努個人在意識形態上也漸受中國的影響，在柬國的發展政策出現左傾的意

識，此時期便是施的「社會主義時期」。這時期的政策多傾向社會主義的懷抱，也是施

亞努在經濟建設上力求表現的時期。總括來稅，或許施亞努的外交態度有待商榷，但施

亞努統治期間以柬埔寨國家政治、經濟、社會利益為基礎的考量，確保了柬埔寨在越戰

期間的最大國家利益，更將柬國涉入越戰漩渦的可能性與損失降至最低。24

單就外交政策來看，從王國獨立開始即定位柬埔寨為「外交中立國」，面對印支半

島兩大集團的對抗、美蘇中越之間錯綜複雜的關係，柬埔寨變成了各方交好的「關鍵弱

勢」，基於經濟現實利益的衡量，施亞努也採取了的八面玲瓏的多面外交，一方面從以

美國為首的西方集團汲取大量的援助25，一方面也接受中國在軍事、農業技術上的施

惠，然而這種「兩面討好」的政策卻無法取得平衡，當施亞努的政治立場逐漸左傾時，

也逐漸出現與美方交惡的現象。26至一九六五年時柬、美終於正式斷交，施亞努也名正

言順的一面倒向中國。不過到了一九六九年時，政局又略有轉變，原本一面倒向中國的

施亞努，在國內衰敗不振的經濟和右派軍人勢力的雙重壓力下，柬國開始轉向尼克森政

府、西方國家、以及世銀、亞銀、IMF 等國際組織尋求經濟援助，在雙方的共同利益

結合下，一九六九年六月柬美雙方二度建交。

在經濟建設方面，一九五六年施亞努在美方的援助與協助下，開始試行一個經濟上

的「兩年計畫」，這也是柬埔寨第一個有系統、有規劃的經濟建設，計畫以兩年的時間、

一億美元的預算，來改善柬國都市間的交通運輸，期望透過基礎建設的改善來提高經濟

發展的條件，並進一步推動組織國家級農業合作社、建立自有輕工業、與強化區域間的

貿易，然而該計畫卻因柬國政府內部嚴重的貪污、錯誤的工程規劃、與農民的無知反對

而宣告失敗，也使得施亞努的初步嘗試在灰頭土臉的狀況下草草結束。27一九六 O 年施

亞努又在以美國為首的西方國家協助下，提出了另一個大型的「五年經建與發展計畫」，

該計畫的目標在「發展農業、食品加工與交通運輸」，在投入超過三億美金後，終於在

稻米生產、橡膠種植、交通建設、和興建輕工業四方面取得具體成果，但此具體成果對

於持續惡化的柬埔寨經濟而言，猶如杯水車薪，顯然大型經建計畫仍無法快速地帶領柬

埔寨走向康莊大道。

因此，施亞努一方面積極的向外國政府尋求援助，也向外國投資招手。柬埔寨從一

九五七年開始曾一連三次公佈了外資保護、優惠辦法與獎勵措施28，也於一九五八年通

過加強對外國資本、有價證券發行的監督與管理法令，一九六 O 年代起由於美國不滿

施亞努的外交立場轉變，右派勢力在美國的支持下，在銀行金融體系與資金的操作方面

而與施亞努進行資源爭奪，在雙方不斷的囤積物資、搶購黃金、操作匯率以擷取資金的

惡鬥下，通貨膨脹問題的激化與金融體質的惡化加深了柬埔寨的經濟困境，「五年經建

24

Ozay Mehmet, “Development in a Wartorn Society: What next in Cambodia?” Third World Quarterly, Vol.

18, Issue 4 (Dec. 1997), p.673. 25

1955 年美援助曾佔柬埔寨財政支出預算的 54%，估計從 1954 年到 1954 年柬美斷交為止，共獲美方超

過三億五千萬美元的經濟援助；吴群：「评 1950-1960 年的美国对东南亚政策」，云南师范大学学报，

第 31 卷第 5 期，1999 年 10 月，页 41。 26

柬埔寨於 1958 年 7 月即承認中國與北越政權的正當性，此後中共外長周恩來便曾率農業技術團三度

訪柬；顧長永：東南亞政府與政治，（台北：五南圖書，2000 年），頁 354。 27

David J. Steinberg, Cambodia: its People, its Society, and its Culture（New Haven, CT: HRAF Press, 1996）,

pp.185-198. 28

陳東慶：柬埔寨政經發展與外來勢力之關係，（台南：國立成功大學政治經濟研究所碩士論文，2001

年），頁 53。

7

與發展計畫」便成為雙方爭奪的經濟大餅，這不但扼殺了三億美元預算的效果，更將難

能可貴的建設成果消耗在派系的紛爭中。一九六四年一月，施亞努在中國的建議之下將

進出口貿易、銀行、保險等行業收歸國有，以防堵右派勢力坐大，一九六五年再將公路

運輸納入國有化範圍，此舉雖然有助經濟的穩定，卻無助於柬國的經濟建設。

（三） 龍諾掌政的高棉共和國

在施亞努一面倒向中國後，美國即急欲重獲在柬埔寨的影響力，甚至考慮透過暗殺

與政變的手段推翻施亞努政府，也開始協助在野的右派勢力，起而與執政的「人民社會

同盟」對抗，一九六九年八月國民大會重新召開，龍諾將軍（General Lon Nol）獲選為

新任總理，標誌著施亞努勢力的沒落，也促使施亞努重新正視美國支持的重要性。一九

七 O 年一月，為抗議越共軍隊入侵柬國邊境省份而起的示威活動，轉而變成暴力攻擊

行為，施亞努不思對抗越共，卻飛抵蘇聯尋求俄方支持柬越和談，引發輿論譁然，同年

三月，龍諾將軍順勢發動政變，經國民大會支持正式取代施亞努取得政權，施亞努開始

流亡北京。

一九七 O 年十月改國號「高棉共和國」，開始施行共和制的「宣言法」，終結了延

續了一千一百六十八年的諾羅敦王朝29，但龍諾的腳步並沒有站穩，龍諾甫上台便揭起

以「新高棉人主義（neo-Khmerism）30」為口號的反越南民主思想，雖然意在提高柬埔

寨民族的團結與國家認同，卻導致東部濱越南省份對越裔族群展開滅絕行動，這也揭開

了柬埔寨種族屠殺的開端，共和政府的大半時間花在內部的派系對抗與人事爭奪，一九

七二年政治焦點轉向對抗境內日漸坐大、合流的共產黨及支持施亞努的武裝勢力，但真

正終結高棉共和國的卻是高層內部的權力鬥爭。

高棉共和國的經濟原本就建立在施亞努失敗的經濟建設上，疲弱不振的農業經濟更

因為政治的動盪而衰敗至谷底，超過 200%的通貨膨脹、加上因為擴大軍事支出而惡化

的政府財政，連帶引發社會的動亂，一九七四年出口的稻米數量還不足戰前的 2%，還

需另外自泰國進口二十八萬噸的稻米，經濟更趨敗壞、嚴重的官僚貪污、紛亂擾攘的政

治鬥爭，加上以美國馬首是瞻的外交政策，也使政府失去了政策自主性，而全面引發各

界的不滿，即便一九七 O 年三月到一九七五年四月的四年間，高達十八億美金的美國

援助也無濟於事，一九七五年四月在內外交逼下，龍諾被迫出走，政權交由臨時組成的

七人最高委員會管理，但卻仍無法抵擋由叢林、鄉間步步進逼的柬埔寨共產黨勢力。

參：一九七五年到一九八九年的社會主義經濟

（一） 赤柬時期：毛澤東式的經濟共產路線

由於赤柬統治時間短暫、加上政策決定的隱密性、又缺乏有系統的檔案文獻紀錄等

三個因素，使得當前學界對於赤柬統治期間的研究受到侷限，目前的研究基礎多半來自

該時期與民主柬埔寨尚維持外交關係的中國、朝鮮、寮國等國的駐外使館紀錄、赤柬統

治時期的關係人自述，加上當時少數被保存下來的文獻資料等三項分析而成，但對於完

整還原此一恐怖統治仍稍嫌薄弱，直到一九九八年赤柬在聯合政府的「民族大和解」與

29

顧長永：東南亞政府與政治，頁 359-361。 30

宋鎮照：「柬埔寨政治變遷與發展之研究」，東南亞季刊，第 3 卷第 2 期，1998 年 4 月，頁 7。

8

「邊打邊談的兩手策略」下導致終結為止31，才在回歸政府的前赤柬領導人與由柬國內

部整理而成的研究資料公開下，逐漸揭露並賦予較客觀的事實還原。

一九七五年四月由共產黨各派系與部份親施亞努派系組成的聯合部隊攻佔金邊，成

立「柬埔寨全國聯合共產黨皇家政府」（the Communist Royal Government of National

Union of Kampuchea,GRUNK），但不久內部即行分裂，由喬森潘（Khieu Samphan）領

導的「柬埔寨共產黨」在大選中獲得控制權，並擔任國家總理，在奪得政權後，立即宣

佈「柬埔寨共產黨」（the Communist Party of Kampuchea）為唯一的合法政黨，並通過

統治區域內選舉的國會來制定憲法，成立了「民主柬埔寨」（Democratic Kampuchea）。

一九七六年初，北部地區發生暴動，連帶引發西部動亂，直接威脅到金邊地區穩定，強

悍枚平了此一事件的波布（Pol Pot）起而取代了喬森潘而成為新任總理32，作風凶悍的

波布不但建立了個人與其家族的獨裁統治地位，一心實踐毛澤東理論的波布也將柬埔寨

變成他個人極權統治的煉獄。

民柬時期的政經政策與作為並沒有一定的理論軌跡可循，其共同的特色是不思準

備、不考慮過渡、不在乎後果、更不計代價，一心以建立共產社會為目標，卻以破壞原

有體系和全面性殺戮為手段，民主柬埔寨政權統治時期的恐怖暴行，可以區分為以下六

項主軸：

第一、「城鄉大遷徙」。一九七三年美國與越南簽訂停火協定後，轉而開始轟炸柬

埔寨邊境的北越軍隊，赤柬便以此為藉口開始在城鄉之間進行人口強迫遷徙，一九七五

年赤柬奪得政權而進駐金邊後，在一週內即將全部市民強制遣散至農村地區，在沒有準

備與相應的物資支援下，大量的老弱婦孺在移動過程中死於饑餓、疾病與過勞，而不願

意接受遷徙安排的民眾則一律遭到屠戮，金邊在二次世界大戰後的二百七十萬人口，到

了一九七九年時僅剩十萬人33，城市淨空也成了民柬統治時期最慘烈的決策。

第二、「全面國有化」。民主柬埔寨政權肇立之時，即宣佈柬埔寨境內全面的國有

化，企圖透過國有化消滅私有財產與市場經濟，其中將人民的生活分配在全國近 1,000

個人民公社、公共食堂與集體農場之中，個人不得私自擁有任何物資，生活所需一切由

國家供給，以波布為首的赤柬高層更認為，非農人口將會成為建立自給自足的共產農業

社會的障礙，進而大量殺害龍諾時期的全部公務人員及其眷屬、商人、知識份子與技術

人員等一九七五年四月十七日遣散出城鎮地區的「四月十七日人」34，而「自新」的「四

月十七日人」則納入公社中，由農民出身的「在地人」嚴加監管。也就是說，赤柬的革

命雖然旨在消除原本社會體系中的階級與貧富差距，但又創造了新的社會階級，也為了

滿足農業建設的需求，強力的興修水渠、農田、道路，不人道而高密度的體力勞動更是

大大提高了原本就因戰亂而居高不下的死亡率。

第三、「四年計畫」。雖然赤柬在奪權之初便決定建立一個以大米為基礎的農業社

會，但其終極目標卻是一個較之蘇聯、中國、越南更富強的共產社會，因此也深知工業

將是必要而不可輕棄的部份，因此在一九七七年發起了以「經濟集體化」為宗旨的運動

─「四年計畫」，計畫以四年的時間將柬埔寨建設為一個大規模的糧食出口國，並進一

步發展輕工業甚至重工業，計畫中要求將原本每公頃 1 噸的大米生產量提高至 3 噸，並

開始大興水利、改造農田、築堤圍河，一切作為只為提高生產力，這個模仿中國「大躍

31

邢和平：柬埔寨三朝總理 洪森，（金邊：柬埔寨華商日報社，2001 年十月），頁 133-146。 32

Peou,Sorpong , Intervention & Change in Cambodia ,pp.103-105 33

顧長永：東南亞政府與政治，頁 368。 34

解放之後，赤柬將當年四月十七日從城鎮撤出至農村地方的人統稱為「417 人」，而原本當地的農戶便

成為思想較「乾淨」的「在地人」，而將 417 人交由在地人管理，公社幹部也多為農民、軍人出身的

在地人為主，417 人必須隨時接受考察與思想驗證且負擔更多的勞役。

9

進」的超大躍進運動不但沒有如理想中的規劃，將柬埔寨建設為理想共產國，卻造成嚴

重的飢荒、洪水及大量的過勞死亡。

第四、「社會結構解組」。為建立一個沒有資本主義污染的共產社會，赤柬也全面

改造既有的社會文化與制度，不但燒毀村莊只為均等聚落規模與分佈；淨空城鎮只為均

等的農業社會生活方式，關閉佛教寺廟、嚴禁宗教信仰，以公平勞動為名卻禁止教育活

動與訊息傳播；取消貨幣與市場交易體系，以消弭貧富差距與勞動剝削；打散家庭而以

人民公社為社會單位，將個人從倫理解放到國家威權的庇蔭下，連部分男女婚配都由國

家命令來執行；為建立一個以農人、革命軍人為主體的社會，更解散各級學校，全面停

止教育等，這一切作為摧毀了原有社會的價值、文化、制度與傳統。

第五、「政治清洗運動」。從建制之初起即積極肅清異己，不但掃清前政府的公務

人員、皇室，更數次以淨化為名對組織內的「壞細胞」進行政治清洗，連一九七五年一

起成立共黨「民族陣線」的各派系高層領導人與部隊高級將領都不放過，事實上只為建

立一個以波布為中心的集權領導體制，其中一九七八年一次由塔莫指揮的「西南大區清

洗」就屠殺了近十萬人，而原為一所高中的「S-21 政治犯監獄」更是惡名昭彰，在執

政的三年七個月間估計屠戮了全國超過五分之一的人口，35其中更有計畫的針對非柬族

進行滅殺，尤其是越南裔與華裔。36

第六、「國際孤立政策」。為了最快實踐共產主義，建立一個以大米生產為自給自

足的封閉國家，直接排除社會主義的過渡階段，而斷然地的邁向最終的目標─以最短的

時間建立一個共產社會的模範國家，因此對外標榜反帝國主義、反資本主義的旗幟，對

內施行資訊閉鎖、秘密決策，只與中國、朝鮮、寮國三個共產國家建立正常的外交關係37，除此之外幾乎等於將柬埔寨置身於國際社會之外。

赤柬政權對柬埔寨的影響是難以撫平的。波布政權的「滅絕政策」對柬埔寨最大的

影響在於「人才的折耗」，滅絕使得受過教育的柬國精英折損過半。38一九七八年秋天，

赤柬統治末期，執政的赤柬欲力圖施行「改革」重新開放教育時，民柬境內原有的數百

名留學回國知識份子只剩不到十五人可以協助興學，39其他包括各領域的技術人員、工

匠、醫療人員、公職人員也難以倖免，這都使得後來的柬埔寨面臨了前所未有的人才荒，

更加深了柬埔寨國家發展的鴻溝。其次的影響是社會解組的傷口難以癒合，在赤柬的統

治期間，試圖打破所有原有社會的制度與價值，而這些激烈的變動卻難以在赤柬政權崩

貴後立即恢復，這些問題包含：緊張、破碎的家庭關係；土地所有權的恢復與確認；物

資的回歸與所有權判定；教育體系的重建；交易體系的重建；殘敗的全國城鄉；消失的

工業基礎等，這些都成為柬國發展的龐大歷史包袱與重擔，然而也有一些東西已經無法

恢復原狀的：包括近兩百萬的生靈、遭破壞的文物史跡、背負歷史仇恨與折磨的生還者。

35

目前學界並沒有民主柬埔寨統治期間的非自然死亡人口的確切數據，從保守的 40 萬然到較誇大的 300

萬都有，但一般相信有超過 150 萬人以上，當時全柬人口約 750 萬；程映虹：「以革命的名義─紅色

高棉大屠殺研究」，二十一世紀雙月刊，第五十三期，1996 年 6 月，頁 93。 36

估計殺戮了當時境內的全部 2 萬越裔、43 萬華裔中的 21 萬 5,000 人、1 萬寮國裔中的 4,000 人、2 萬

泰裔中的 8,000 人、25 萬穆斯林中的 9 萬人，這些數據遠超過一般柬族在政治清洗中被殺的比例，因

此才被定義為大規模的種族滅殺；Ben Kiernan, The Pol Pot Regime─Race, Power, and Genocide in

Cambodia under the Khmer Rouge, 1975-1979（New Haven, CT: Yale University Press, 1996）. 37

1976 年世界上有 86 個國家承認民柬政府，但民柬止於其中十二個共黨與親共黨的國家建立邦交，1977

年更宣布除了中國、朝鮮、寮國三國外，其他九國外館立即關閉；駱梅芳：「柬埔寨共產黨的失敗及其

教訓」，當代世界與社會主義，2001 年卷第 2 期，2001 年 4 月，頁 40。 38

王治平：「高棉的經濟情勢與展望」，今日經濟，第 333 期，（1995 年 5 月），頁 23。 39

程映虹：「以革命的名義─紅色高棉大屠殺研究」，頁 101。

10

唯一值得慶幸的是民主柬埔寨「只」執政了三年八個月。一九七八年五月柬國東部發生

了武裝叛變，但被迅速壓制，部分殘存勢力逃入越南境內尋求庇護，40這些人在越共的

協助、訓練下重組成「柬埔寨民族團結救國陣線」，帶領陣線的就是後來成立「柬埔寨

人民共和國」的橫山林（Heng Samrin）與年輕的陸軍上校洪森。

（二） 橫山林─洪森時期：開啟經濟改革開放政策

一九七八年十一月三日，越南在與蘇聯簽訂「友好合作條約」取得支持後，隨即於

同年的耶誕節發動十萬大軍41，連同由其一手培訓的「柬埔寨民族團結救國陣線」42在

一週內攻陷金邊，並將民主柬埔寨政權驅逐至西部、北部的山區，隨即扶植以橫山林為

領導人的「柬埔寨人民革命委員會」（the Kampuchean People’s Revolutionary Council,

KPRC），成立「柬埔寨人民共和國」（the People’s Republic of Kampuchea, PRK）政權，

這個由柬越邊境的異議份子於一九五一年成立的政黨，多以越南為活動基地，直到越南

侵柬，而隨之回到柬埔寨境內。橫山林原本只是 21 個決策首腦中之一，至一九七九年

柬埔寨人民共和國成立時方被推舉為總統。一九八四年十二月外交部長洪森接替任內病

歿的張熙（Chan Si）成為總理，年輕、深沉、而極負野心的洪森也開展了另一個柬埔

寨發展的新局面。

首先，洪森的首要目標是殲滅赤柬的殘存勢力，並與境內的其他派系展開和談，43

其最主要的目標便是達成統一與民族和解。第二個目標是展開經濟重建的工作，洪森深

知唯有滿足人民的基本生活需求才是主政者的重要責任，便於一九八六年開始了向市場

經濟傾斜的改革策略，不但通過「外商投資管理法」，開始大力招商，更積極與西方及

週邊國家往來以尋求支持與承認。事實上，一九八六年起斷然採取經濟開放政策，比中

國大陸與越南還早展開全面的經濟自由化，這說明了柬埔寨的經濟改革並非全追隨自其

老大哥們（越南與中國）的腳步。

一九八二年反對 PRK的三股敵對勢力在新加坡成立了「民主柬埔寨聯合政府」（the

Coalition Government of Democratic Kampuchea, CGDK）隨即獲得國際社會的承認與支

持，柬埔寨問題政治解決的呼聲也開始瀰漫國際社會，越共進佔柬埔寨最大的結果除了

驅逐波布政權以扶持橫山林政權之外，便是將柬埔寨問題推上國際會議桌上，成為國際

問題焦點。44從一九七九年十月聯合國大會首次討論柬埔寨問題開始，幾乎每一年都有

觸及柬埔寨問題的討論，45然而政治解決柬埔寨問題的關鍵一直卡在「越南勢力撤出柬

埔寨」上。一九七九年橫山林政權與越南所簽訂的「友好與合作協定」，不但允許越南

在境內駐軍十萬，更在政府各部門設立越南籍的高級顧問，也默許越南人大量的遷徙境

內，這也成為其他三個派系的標靶，和談也一路從一九八五年施亞努召開「柬埔寨問題

40

駱梅芳：「柬埔寨共產黨的失敗及其教訓」，當代世界與社會主義，2001 年卷第 2 期，2001 年 4 月，

頁 38-39。 41

Michael Vickery, Kampuchea Politics, Economics and Society (Australia: Allen & Unwin Australia PTY Ltd ,

1986）, pp.53-54. 42

1978 年 2 月成立的「民族團結救國陣線」是由越共在柬越邊境所招募的高棉人所組成，其成立之初即

由橫山林任主席。 43

從 1970 年龍諾政變開始，柬埔寨便處於分裂的狀態，各派系依據其政治立場的不同與軍事實力的大

小差異下而各據一方，直到一九九八年年底由達莫領導的赤柬最後一支武裝勢力被捕後，柬埔寨才算

全境統一於單一政權下，但事實上，由於交通聯繫不易，加上地方派系林立，中央政府對偏遠省份的

政策貫徹實力仍受懷疑。 44

柬埔寨問題的國際化可以上溯至獨立前的日內瓦會議，而早在 1981 年七月時即在聯合國招開首次的

柬埔寨問題會議，但促使各國積極且實質介入處理柬埔寨問題則是在越南侵柬戰爭之後。 45

劉富本：「柬埔寨政情探討」，樹德科技大學學報，第 2 卷第 1 期，2000 年 6 月，頁 226。

11

雞尾酒會」開始，不斷擴大層級、也斷斷續續談到八九年才稍有具體的成果，因此到了

八九年，以金邊為據地的「柬埔寨人民共和國」更名為「柬埔寨國」（the State of Cambodia,

SOC），一九九 O 年執政的「人民革命委員會」改組的政黨也更名「人民黨」以便迎合

即將到來的全國大選。

肆：一九九 O 年到一九九八年的經濟發展路線調整期

（一） 初嚐民主的政治：政治民主制度移植

一九七八年十二月越南入侵柬埔，並扶持親越的「橫山林─洪森」政權出掌以金邊

為據點的政府開始，柬埔寨問題即逐漸國際化，爾後在中國的推波助瀾與斡旋下，聯合

國安理會決定積極介入柬埔寨問題46，從一九七九年至一九八五年間共達成了五個決議

草案，然而在當時蘇聯的干預下，都流於非實質的宣示性文件而效果有限，直至戈巴契

夫執政後期，蘇聯受國內經改泥沼所困而無力支持越南，才使得聯合國的「柬埔寨議題」

進入實質性的解決階段，其中最重大的成果就是一九九一年十月的第二次巴黎國際會議

所簽訂的「柬埔寨和平協定」47，此一框架也是促使聯合國接管柬埔寨，並監督舉行全

國大選，進而建立柬埔寨聯合政府的濫觴。

自一九九一年八月成立聯合政府後，四方勢力同意裁軍百分之七十48，並將所餘部

隊集中移交聯合國臨時機構控制，此一舉措最大的影響除了推動柬埔寨的和平統一之

外，更大的意義在於經濟層面，亦即因政治的解放而造成經濟的問題，由於裁軍後所造

成的大量失業勞動人口，在缺乏安置與輔導下，反而容易成為更大的社會隱憂，但對殘

破的柬埔寨經濟來說，此一裁軍的動作便將龐大的勞動力重新釋入市場，這對甫移植市

場經濟的柬埔寨不啻是一大福音，「退伍軍人的輔導、安置」也成為當前柬埔寨面對的

大挑戰之一。

一九九三年五月在聯合國「柬埔寨臨時接管委員會」與由施亞努擔任主席的「最高

委員會」的監督與推動下，柬埔寨終於正式舉行全國大選，選出 120 席國會席次，但赤

柬在選前以「越南勢力尚未完全撤出柬埔寨」為理由，而拒絕接受裁軍與繳械，被聯合

國與最高委員會排除在選舉之外。選舉結果，由施亞努之子拉納列德王子所領導的奉辛

比克黨贏得 58 席（約 45%的得票率）成為國會最大黨，而洪森領導的人民黨卻只擁有

38%得票率與 51 席，而宋申領導的「佛教自由民主黨」與摩尼那卡黨則各得 3%（10

席）、1%（1 席），選後即進行臨時制憲會議，新通過的王國憲法中也規定，政黨必須

擁有超過三分之二以上席次才能進行組閣，因此由奉辛比克黨與人民黨合組聯合政府，

由第一大黨主席拉納列德出任第一總理，第二大黨則推舉洪森任第二總理，選後並即宣

佈赤柬為非法組織，並在西方國家的支持下開始進行掃蕩。然而，這樣的結果洪森並不

滿意。

46

姚競之：「中共與高棉問題的政治解決（中）」，共黨問題研究，第 18 卷第 11 期，1992 年 11 月，頁

48-56。 47

一九八九年首次巴黎會議的參與代表除柬埔寨四方之外，尚有當時的東協六國、五個聯合國常任理事

國、日本、印度、加拿大、澳洲及中立國代表津巴布韋等。嚴格來說，會後並無達任何具體協議，但

其後開啟了各方的協議，終于一九九一年第二次巴黎會議由十九國（新加入寮國、越南、南斯拉夫）

共同簽訂「柬埔寨和平協定」；姚競之：「中共與高棉問題的政治解決（下）」，共黨問題研究，第 18

卷第 12 期，1993 年 1 月，頁 75-83。 48

姚競之：「中共與高棉問題的政治解決（下）」，共黨問題研究，第 18 卷第 12 期，1993 年 1 月，頁 75-83。

12

在大選過後，在軍備武力上擁有較高優勢、也實際握有金邊地區控制權的洪森卻屈

居第二，而拉納列德卻憑藉著施亞努國王的魅力而任第一總理，這個矛盾隨著國會的運

作糾紛與利益的分配不均而逐漸擴大，雙方在歷經兩次於金邊市內的武裝衝突後，一九

九七年七月，洪森以拉納列德「勾結赤柬」為名發動流血政變49，不但罷黜拉納列德，

更逮捕相關官員，拉納列德見勢不可為而避居國外；而另一在野黨領袖沈良西隔年也因

為一起金邊的流血慘案而被迫出走，接下來拉、沈兩人聯合起來與洪森進行武裝對抗，

後來在國內外輿論壓力與國外停止援助的威脅下，洪森與施亞努達成協議，透過不出席

審判判決拉納列德走私軍火、破壞國家安全兩項罪名，並科以三十五年有期徒刑並罰款

五千四百萬美元，再由施亞努國王給予特赦50，也接受拉納列德與沈良西回國參加一九

九八年舉行的第二次國會大選，然而在此一事件後，四分五裂的奉辛比克黨與尚不成氣

候的沈良西黨，51都無力在一九九八年大選中與人民黨對抗，結果人民黨贏得 122 席中

的 64 席，奉黨與沈良西黨各佔 43 席與 15 席，幾經衝突與協商後，仍由人民黨與奉黨

組成聯合政府，但洪森成為唯一的總理，另設兩位副總理，分別由兩黨人士出任，拉納

列德任國民議會主席，其他內閣職位由兩黨各佔十席，其中國防、內政分設有兩部長而

由兩黨各佔一席，但商務、建設、財經、工業能源暨礦業、計畫等重要部會皆由人民黨

接任，洪森不但取得政府的主導權，更透過大選取得正當性與國際的承認。從一九九八

年赤柬瓦解以來，柬埔寨大抵進入了真正的和平、統一的時代，而日前更於二００二年

二月三日舉行首次的鄉分區地方選舉，是柬埔寨有史以來首次舉行的地方選舉，計畫直

接選舉產生全國 1,621 個鄉的領導與鄉分區理事會的代表。雖然選前依然充斥著暴力、

賄選、不公正的指控，但各方仍勉強承認此次人民黨壓倒性大勝的結果52，並已訂於二

OO 三年進行第三屆的國會選舉，一般預料由於地方選舉的大勝，洪森領導的人民黨當

能贏得下屆的國會選舉。

（二） 全力重整經濟：追求資本主義經濟

一九八八年八月泰國首相差猜針對印支三國提出了將「戰場變商場53」的口號，而

此後的柬埔寨經濟也大抵以此方向發展，亦即努力嘗試將「殺戮戰場」轉為邁向資本主

義市場經濟發展，從一九九三年大選結束，聯合政府順利自「聯合國駐柬埔寨過渡時期

權力機構」（UNTAC）手中和平的取得執政權開始，柬埔寨才真正從戰爭的命運中慢慢

穩定下來。54在管理初期，聯合政府仍需面對赤柬的威脅，但相對之下政治的穩定，促

使大量的國外金援、資金源源流入，使得一九九 O 年代的柬埔寨在各方面皆能快速發

展。

在一九九 O 年代初期，柬埔寨不僅在政治體制上經歷了民主化的震盪，更在經濟

上迅速的向資本主義市場經濟靠攏。隨著各國與各種國際組織的政治觀察員進入柬埔

49

Sue Downie, “Cambodia's 1998 Election: Understanding Why it Was Not a `Miracle on the Mekong.” ,

Australian Journal of International Affairs , Vol. 54, Issue 1, (April, 2000), pp.43-62. 50

柯官碧：「柬埔寨諸黨爭雄」，當代世界，1998 年第 5 期，頁 18。 51

在拉氏出走後，奉辛比克黨相繼分裂為新社會黨、人民主義黨、民主團結黨三黨；同前引出處，頁 19。 52

選舉結果洪森領導的柬埔寨人民黨贏得所有投票中的 61%，奉辛比克黨贏得 21.4%，沈良西黨贏得

16.4%；人民黨贏得其中 1,597 個鄉領導席位，而沈良西黨 13 席、奉辛比克得 10 席、高棉民主黨 1

席；而鄉分區理事選舉方面，奉黨 2,209 席、沈黨 1,345 席；「柬選委會公佈最後結果 人民黨攻下 1597

鄉」，柬埔寨星洲日報，2002 年 3 月 10 日。 53

王军：「也论差猜时期的印支政策」，东南亚研究，2001 年第 1 期，页 25-32。 54

由日藉資深外交官明石康所領導的過渡、監督機構，編制一度高達兩萬兩千人，旨在協助、監督柬埔

寨問題的政治解決；刘恩照：「联合国维持和平行动现状」，国际问题研究，1998 年 2 月，页 49-52。

13

寨，更提高了柬國世界的正面能見度，不但外國的援助增加，也吸引大量的外國資本投

入。因此，在一九九 O 年初期，柬國的年經濟成長率平均超過百分之七，拉納列德─

洪森聯合政府也積極引進各國的外資，更成立「柬埔寨發展理事會」（Cambodia

Development Council, CDC）為審核外資與規劃柬埔寨經濟發展的唯一窗口，此時期主

要的投資來源國依序為：新加坡、泰國、英國、馬來西亞、台灣、香港、美國、中國及

澳洲，55更致力於經濟的穩定以提供市場經濟的基礎。不但積極從政府結構上著手進行

部門改革，更調整金融體系與稅制，以便迎合市場經濟的機能運作。在多管齊下的積極

調整下，使得一九九 O 年尚為零的經濟成長率，一躍升至一九九四年的 6.5%，同期的

通貨膨脹率也從 140%降至 9%，使得柬埔寨的經濟情勢一片大好。

在經濟成長方面，一九九一年到一九九六年間的平均經濟成長率高達 7.3%，一九

九七、九八年因受「七月政變」與亞洲金融風暴的影響，而下降至 1%。在一九九九年

由於國際金援恢復、農作物豐收、赤柬灰飛湮滅、與國際關係全面改善等多項利多的刺

激下，經濟成長又提升至 4.3%。但是柬國一九九六年的國民年均所得卻只有 309 美元，

被世銀列為赤貧國家之一，如何脫離貧窮仍將是柬國政府的當務之急。56

在通貨膨脹問題方面，一九九七年下半年柬幣瑞爾（Riel）曾因政治面的刺激而一

度大貶 30%，雖然一九九八年瑞爾回穩，農作物大豐收，適度地抑制了物價，但消費

者物價成長率仍高達 14.7%。一九九九年起在政府的積極控制下，消費者物價指數成長

率維持穩定，並降為 4.1%。57通貨膨脹的有效控制，更有利於柬幣的穩定，對於柬國的

貿易發展有正面意義。

而國際貿易問題方面，多年的戰亂使得柬埔寨在一九九 O 年代初期完全缺乏自有

的各項工業，市賈中充斥各項來自泰國、馬來西亞與越南的民生雜什，因此柬埔寨即致

力對外招商與拓展海外經貿市場，並積極爭取各國在雙邊貿易中給予優惠，迄一九九八

年止，已有包含美國、日本、歐盟國家在內等二十九個國家給予關稅優惠（GSP）待遇，

外匯存底也穩定成長，至一九九九年底止已達 3 億 9,320 萬美元，雖然柬國外債也逐漸

擴大至 22 億 970 萬美元但多屬長期負債，且在每年固定召開的「援柬會議58」都能獲

得各國實質的回應、提供柬國在發展上的各項需求，而目前的柬國國際債信地位也逐漸

提高中59。

柬埔寨在經濟改革開放前的經濟法令是非常不完備的，改革前施行的稅法是一套二

元的簡單稅法，即區分為以貨易貨的免稅貿易，另一種是貿易性進出口稅制，為符合王

國政府經濟改革的需求，於一九九 O 年初通過新的「進出口貨物稅則」，將貿易列入政

策鼓勵、優惠的範圍，尤其是對以貨易貨的貿易，提供較大的優惠，也加強對走私的刑

罰與規範，更重要的是一九九四年通過的「柬埔寨王國投資法」，目標在針對外國資本

提供優惠待遇、完整的法令保護，以利吸引外資進入；同時，也大幅度地將關於外國資

本投資的法令作一彙整與統一，涵蓋的範圍有投資範圍、投資優惠辦法、投資行政管理

辦法、合作資金標準、持股比例放寬、勞資關係管理等60，這個號稱東南亞歷來最吸引

人的管理辦法，最大的特色就是幾乎全面性的提供優惠與投資協助，也幾乎不限定投資

範圍，直到二０００年在援助國的建議下限定林木業的進出口，二００一年又另外限定

55

宋鎮照：「我國與柬埔寨政經關係之回顧與展望」，問題與研究，第 37 卷第 7 期，1999 年 7 月，頁 7-8。 56

何美燕：「浴火重生的柬埔寨」，輸出入金融雙月刊，第 91 期，2000 年 12 月，頁 46。 57

International Monetary Fund (IMF) , “Cambodia: Statistical Appendix,” IMF Country Report , No. 02/24 ,

(Feb, 2002) , p.12. 58

2000 年在巴黎召開，共有十六個援助國、六個大型國際組織、及三個 NGO 出席，也決議再提供柬國

6 億美金的各項援助；何美燕：「浴火重生的柬埔寨」，頁 47。 59

2000 年 9 月在全球 185 受評估國家中佔 118 名，較 99 年進步 13 名之多：同前引出處，頁 48。 60

何小松著：「前進高棉」系列報導，工商雜誌，1992 年 3 月號，頁 13-34。

14

林木業的開採權。因此，隨著柬埔寨政經問題的國際化，此意味著殺戮戰場首道和平曙

光已經降臨，也意味著凋敝的戰場向商場轉型已經邁出第一步，但顯然柬埔寨還有一大

段路要走。

伍：一九九九年後邁向市場經濟發展

目前柬埔寨的經濟尚處於起步的階段，農業部門的產出仍佔國內生產毛額的 43% 61，農業人口佔就業人口的 75%，而水稻的種植又佔農業產值的 42%

62，漁、林資源雖

然相當豐富，卻已有枯竭之虞，而薄弱的工業生產中，食品業就佔總工業產值的 54%，

其他多為化肥、紡織、電力等基礎民生工業為主，也尚無可堪與其他國家競爭的特色產

業，一九九 O 年之前由於多年的戰亂致使柬埔寨完全無工業基礎可言。一九九 O 年代

藉著外援與新投資的進入而一度前景璀璨，但一九九七年的七月政變卻又讓外商望之怯

步，近三年來在王國聯合政府積極向外國資本招手與大力建設下，雖略有起色卻無法恢

復政變前的榮景。

一九九八年大選結束後，洪森宣示了新政府的責任在於實行君主立憲、維持自由、

民主的多黨政治與自由市場經濟，持續不斷的進行改革與建設一個高效能的經濟政府。63而新政府任內的任務是徹底結束內戰、實現和平與民族和解，維持國家政局穩定，並

且集中舉國力量發展經濟、對抗貧窮、提供人民的生活水準。然而，事實上從洪森上任

後，在各種場合與公開的文件中提出了大量且範圍包羅萬象的建設計畫與改革口號，其

共同的特色是「範圍無所不包」與「內容理想化」，舉凡公共行政、財政、經濟建設、

稅務、司法、農村建設、教育等都在羅列，因此，這些高標準的目標能否實踐，都還有

待觀察。

以下茲就一九九九年洪森真除柬埔寨國家總理後，所提出的柬埔寨國家發展藍圖，

分政治、經濟兩個面向作一說明與分析：

（一） 政治方面：確定內閣制民主的強人領導機制

關於第二屆聯合政府，其在政治體制上與第一屆的聯合政府最大的不同，在於拉那

列德與洪森之間的矛盾，其勝負已分。整體而言，洪森的威權統治已經逐漸穩固、確立，

而在野黨的制衡能力與外來的政治干預程度都逐漸弱化，學者 Sorpong 甚至嚴厲指陳洪

森的柬埔寨聯合政府是一缺乏民主競爭且充滿暴力威脅的「社會主義獨裁」政體。64但

不可否認的，當前的柬埔寨政治體制，遠較過去三十年的激烈變遷穩定許多。洪森的政

治面改革主張基本上可區分為：「行政革新」、「司法改革」與「軍事裁減」等三大主軸。

第一，行政革新。過去在內戰時代，各地方派系山頭林立，派各系擁兵自重且政治

立場各異，一直沒有一支派系能完全掌控柬埔寨全境，聯合政府的組成之初，雖然有效

的透過政治談判整併了親施亞努派、橫山林─洪森的金邊政權、與宋申的三派勢力，但

迄一九九八年年底止，西北部偏遠地區仍在赤柬的控制下，這便是柬國地方主義的淵

61

The Economist Intelligence Unit Limited 2001, “Cambodia,” EIU Country Report November, 2001, p.6. 62

全球華商資訊網：「柬埔寨」，2000 年華僑經濟年鑑，http://www.gcbn.net/web/b1-2-2.htm，2002 年 1

月。 63

柯官碧：「洪森的施政纲领」，当代世界，1998 年第 10 期，页 20-21。 64

Sorpong Peou, “Intervention and Change in Cambodia,” pp.67-69.

15

源，各地的領導人雖然在聯合政府的架構下，卻憑藉著武力與家族的力量盤據地方，不

但造成行政的困難也影響中央政府政策的執行。有鑑於此，第二屆聯合政府上台後即決

定消弭地方勢力、推行行政倫理與貫徹中央命令，決定各地領導人必須三年輪調一次，

以減少裙帶關係的壟斷。另外，為有效提高內閣的效率與機能，也從調整政府部門著手，

將裁撤農村發展部，成立水利管理部與總理府發展局，再將內政部劃分為國家安全部與

內政部，也將建立專職的海關機構。

第二，司法改革。誠如前面強調的，貧窮問題是當前柬埔寨發展的頭號大敵，而也

由於貧窮，貪污便成為普遍的文化、現象，然而解決此一問題除了積極的加速經濟發展、

提高人民收入與教育水準之外，消極的法治管理、監督變成了打擊貪污的最佳利器；再

加上柬國長年的戰亂，忽然之間便施行民主政治，市民社會與法令都不足以因應實際的

需求，人權不彰與司法公正、獨立性問題更是為人詬病與批評，這一切都說明了王國政

府的司法體系改革刻不容緩，因此，九八年大選後，新政府亦提出一系列改革方案，內

容包含：一、全國各級政府的法治機關負責人與官員的撤換與調動；二、建立一般法官、

書記官的輪調制度65；三、提高公務人員薪資66；四、加強律師、公務人員的專業能力；

五、提高一般民眾的法治常識教育。

第三，軍事裁減。過去柬國內戰時期，各派系用兵自重，境內估計有超過三十萬名

素質參差不齊的軍隊，巴黎和約簽定後，除赤柬外的三大派系各自依約裁減了百分之七

十的部隊，聯合政府初期境內尚有超過十五萬的軍隊，隨著赤柬滅亡與國家的統一完

成，軍費的支出也成為聯合政府的沉重負擔。至一九九九年止，新政府內尚有十四萬的

武裝軍隊與六萬的警察部隊，洪森主張將輔導其中的一半進行轉業與歸鄉興業，將節省

下來的軍費用以提供退伍軍人小額經商貸款，並發展基礎公共設備、教育支出與建設公

共衛生設備，並將裁軍後的剩餘勞動變為積極的農村生產力。

（二） 經濟方面：走向市場經濟運作機制

隨著政治逐漸穩定，柬埔寨的經濟也隨著千禧年而邁入了新的境地，一九九九年經

濟成長率也已恢復至 4.3%，二 OOO 年雖然遭遇了 70 年來最大的洪災，經濟成長率也

維持在 4.5%，二 OOO 年出口總值較前年成長 40%，進口總值也成長了 16%，城鎮地

區人均所得已達 691 美元，農村地區人均所得也成長 5%至 197 美元，然而最大因素在

於用以比較的一九九七、九八年基數乃因七月事件而大幅衰退，事實上公共與私人投資

總額卻有萎縮的趨勢，二 OOO 年僅有 2.69 億美元，遠較一九九九年萎縮了 39.95%，

而 CDC 公佈的二 OO 一年前九月的投資總額也不盡理想，一九九七年七月事件的影響，

降低了外資的投資信心，遲至目前尚無法恢復至政變前的水準。

在財政政策方面，提高柬埔寨國家銀行的準備金以利穩定匯率，並嚴格管理國內的

通貨膨脹問題，參考新加坡的模式建立國家公共投資管理體系。同時，更落實預算管理

與政府預算的開源節流，為有效增加財政收入，亦須建立現代化的海關系統與專責機

構。除了降低進出口商不必要的通關成本，進一步強化稅務法制67，也加強打擊邊境的

走私與補強合理的課稅基礎。在投資暨貿易政策方面，持續改善投資環境、吸引外資、

減少關稅障礙及取消進出口許可證制度，更積極規劃資本市場的設立。

經濟發展策略方面，目前的柬埔寨國家發展大致依循聯合國開發計畫總署、國際貨

65

柬埔寨星洲日報：「減少貪污、提高效率、金邊 40 法庭書記調職」，2001 年 12 月 12 日。 66

此一計畫已於 2001 年或較具體的方案，預計先提高 1,500 名公務人員薪資 38~100%，並逐年增加加

薪人數；柬埔寨星洲日報：「柬公務員加薪、料下月落實」，2001 年 12 月 12 日。 67

柬埔寨星洲日報：「加速行政司法財政改革、柬強化管理鼓勵投資」，2001 年 12 月 12 日。

16

幣基金會、世界銀行、亞洲開發銀行及日、法、美、澳洲等四大援助國的輔導下，逐步

邁向市場經濟而發展，我們發現其主要的方向有四：建立健全的市場機能、追求經濟結

構的穩定與繁榮，並藉各種多面向的細部發展計畫，經由更多的教育、扶貧、小額貸款、

減少失業等計畫提高社會的生活水準，以加快發展市場經濟運作所需條件的成熟度。為

兼顧各面向的需求，柬埔寨國家計畫部與部長工作會議再匯集各方意見後，於一九九八

年十一月提出了「2001 年~2010 年十年計畫」68，目標在於帶領柬埔寨人民脫離貧窮，

縮小與印尼、泰國、緬甸和越南之間的差距，其中又分隔成兩個五年計畫69，計畫中分

階段調整總體經濟目標與經濟發展策略，強調推動經濟成長率、落實市場經濟與鼓勵私

人企業的發展，並建立基礎社會福利體系，增加農村、貧民的教育機會，提高城鄉的醫

療品質，在追求發展的同時，也兼顧市場供需、國家收支、進出口貿易、物價、所得收

入與失業率等六大方面的平衡。70

另外，洪森更指出發展柬埔寨經濟的六大順位分別是：農業、通訊電信與交通建設、

電力供應、人力資源、發展輕工業的出口、和發展觀光業，71此六項對於落實市場經濟

推動和追求經濟成長，有其正面的意義：

第一、發展農業。目前全國尚有 36%（2000 年）的人口生活在貧窮線以下72，農村

地區的貧窮人口就佔八成，而農村人口更佔總人口比例超過七成，所以惟有發展農村才

能根本解決柬埔寨貧窮的問題。因此，一九九九年通過「土地所有權法」以落實農村土

地私有制度，提高農業生產效率。而林、牧、自然礦藏的部分，二 OO 一年在日本的建

議下，基於「自然資源保護與開發管理」的考量，宣布停止林木資源的開發與出口73，

保護林木資源以有效經營有限的自然資源，但對於地廣人稀的東北地區，則透過交通設

施的修復，以利提高當地自然資源的開發。

第二、建設通訊電信與交通。鑒於戰後柔腸寸斷的交通，目前的首要目標之一在於

修復原有的公路與鐵路，而不是新交通建設的開發。同時，考慮在逐漸發達的交通狀況

下，訂定交通安全的法規。74在這方面，我們觀察到柬政府的發展策略有兩種方式：一

是鼓勵投資企業捐輸建設基礎交通，並給予本業稅賦優惠與政策支持，作為雙方互利、

互惠的實際結果；二是引進如中國、泰國、馬來西亞等週邊國家的力量，協助修復既有

的公路路線，並爭取支持網路、電腦、電信所需的設備。

第三、充足電力供應。即便擁有豐富的水力資源，然而在缺發投資開發的情形下，

柬國仍然有電力短缺的問題，即便在首都金邊市，外商都還必須自備發電設備，沒有充

足的電力供應就無法全力發展各項產業，因此首先發展城鎮的電力供應，是柬國政府的

當務之急。目前已經獲得中國支持而建立了一座水力發電廠，但離充足的電力供應還很

遙遠。

第四、發展人力資源。長期內戰使得教育體系停頓，至一九九 O 年國內 15 歲上人

口識字率只有 35%，嚴重的教育不普及意味著勞動力素質的低落，也成為柬埔寨發展

的障礙。然而，2002 年柬政府的文教支出僅佔政府總預算的 10.7%，新屆內閣的目標

68

文澜：「柬埔寨制定经济发展战略」，东南亚南亚讯息，2001 年 5 月，页 30。 69

柬埔寨星洲日報：「第 2 個五年計畫草案通過、長遠發展國家經濟」，2001 年 12 月 18 日。 70

柯官碧：「洪森的施政纲领」，页 21。 71

Hun Sen,Samdech , “Cambodia's Economic Development Priorities,” Presidents & Prime Ministers,

Nov-Dec.2000, Vol. 9, Issue 6, pp.6-13 72

贸讯：「柬埔寨三分之一人口生活在贫困线以下」，东南亚南亚讯息，页 23-24。 73

該命令由洪森於 2001 年 12 月 11 日毫無預警的宣佈；柬埔寨星洲日報：「洪森：暫停伐木 違例者撤

銷營業證」，2002 年 1 月 1 日。 74

柬埔寨星洲日報：「內閣通過陸路交通法草案」，2001 年 12 月 22 日。

17

是將教育支出提高到總預算的 20%75，並同時謀求各國政府、NGO 與各種國際機構的

協助，以發展偏遠鄉村的基礎教育設施。此外，也積極協助培訓高等教育人才、青年留

學，洪森強調教育是社會經濟發展的基礎，是不容忽視的一環。

第五、發展輕工業的出口。目前的貿易逆差高達一億九千八百萬美元76，而初級產

業的發展速度有限，因此計畫以中小型企業為發展的動力，透過中小企業的發展推動出

口的增長，同時持續建設更好的投資環境來吸引外資。一九九九年最主要的外資來源有

泰國、馬來西亞、台灣、和中國，投資項目多在農林產品加工、畜牧、食品加工、紡織、

菸草、水利、工程建設等，各項產業基礎尚不穩固，還需加強商務部的招商規劃與法令

面的支持，以落實投資優惠政策、保障外商權利及安全。

第六、發展觀光業。一九九九年共有 26.3 萬外國遊客進入柬埔寨，二 OOO 年更高

達 35.2 萬名，一度因為一九九七年間的政治波動而促使外國遊客怯步，但近來已有回

升的情況，但其中有超過七成的旅客選擇由曼谷直接來回吳哥窟所在的邏粒市，這種短

期的停留無法提供太大的助益，而除了善用吳哥窟的觀光資源外，也須加強其他地區的

觀光資源與建設，持續「開放天空」政策以吸引各國航線飛經柬國，期待帶來大量的外

國旅客，目前已經計畫將全國劃分為八大旅遊區77，並訂定金邊市、邏粒市與戈公市為

重點旅遊都市。

整體來說，自一九九八年大選後，以洪森人民黨為核心的威權領導逐漸確立，聯合

政府成立之初的體制矛盾已不復見，雖然仍有西方為首的政治學者認為，現在的柬埔寨

王國政府施行的民主已經淪為形式，實質上拉納列德與沈良西所領導的在野黨已經無法

與軍事強人洪森所領導的人民黨執政政府抗衡，這個事實具體的體現在 2002 年的地方

選舉中，人民黨獲得壓倒性的勝利更是執政黨透過「Gerrymandering78」的政治手段、

遊走法治的灰色地帶與漠視選舉公平性等方式贏得的「不公平」勝利。

但單就經濟發展來說，從洪森上任以來便將「經濟發展」與「政治穩定」視為執政

的首要任務，尤其力求免於饑餓與貧窮威脅的積極作為，更博取了農村民心的支持。而

一九九八年的赤柬投降敗亡，亦實現了洪森對民族和解、和平穩定的保證79，這無疑更

將有利於洪森的強人領導。其實可以很容易發現目前的政府施政，不但缺乏法制程序概

念，更常以洪森個人的意志為政策的取向，最顯著的例證是於二 OO 一年十一月忽然宣

布關閉所有金邊市內的夜間娛樂場所80，這類缺乏法源基礎、相應之道的「緊急命令」，

不但危及了境內的外國投資，也讓有意至柬投資的外國企業膽怯。

此外，洪森亦善於運用媒體與國際輿論為自己宣傳，能言善道的洪森不但積極與國

內外媒體保持良好互動，更喜歡透過親筆投稿或個人著作為自己的行為、政策說項。但

綜觀前述的所有改革計畫與發展策略，其最大的問題不是經費短缺，而在於洪森政權的

改革決心。如果不能解決政府效能不彰與貪污問題，所有的改革方案都將淪為口號，無

法獲得落實。 事實上，洪森的經濟改革政策無非是做給西方國家看的，一方面強調改

75

2002 年總預算額 6 億 8 千 710 萬美元，教育支出佔 7 千 338 萬美元，較前年增加 1 千 600 萬，是除了

「政府行政支出」外增加最多的項目；The Economist Intelligence Unit Limited 2001, “Cambodia,” EIU

Country Profile, 2001, p.13. 76

The Economist Intelligence Unit Limited 2001, “Cambodia,” Country Profile, 2001, p.38. 77

這八個旅遊區是：東北部、北部、中部平原區、西部沿海區、西南沿海區、北部吳哥區、金邊市、金

邊市周圍郊區等八區；游信：「柬埔寨划出八个旅游发展区」，东南亚南亚信息，2000 年 9 月，页 19。 78

譯作「竭力滿得選區劃分」，專指以選區劃分為手段，來鞏固執政黨或候選人勝選機率的政治過程；

Heywood,Anderew 著，林文斌、劉兆隆譯，政治學(下)，（台北市：1998 年 12 月），頁 643。 79

Chris Seper, “Khmer Rouge Dodge a UN Trial,” Christian Science Monitor , Vol. 91, Issue 85 (3/30/1999),

p.6. 80

聯合早報（新加坡）：「柬令夜间娱乐场所停业 业者不满扬言要打官司」，2001 年 11 月 29 日。

18

革、開放、制度化，來落實市場經濟，另一方面制訂高規格的勞工法案，究其因無非是

想獲得更多的外來經濟援助，這通常是政府努力的目標。然而，在政府推動市場經濟政

策之際，也讓國內創造出生產的動力，人民更有意願追求財富，又讓市場經濟更加落實。

陸：柬埔寨國家政經發展的模式

（一）柬埔寨政經發展模式

綜合前面的討論與研究，本研究發現，柬埔寨國家發展的最大特徵該是「內戰導致

體制的頻繁變遷」，在這樣的特徵下，不但引導出當前柬埔寨國家發展面臨的各項嚴峻

挑戰，同時也經歷七個不同體制的激烈轉變，其中更有五個體制在二十年間激烈地嬗

遞，變遷的結果是體制與體制間的對抗與政策的不延續性，但變遷卻是維繫在一群屬性

相同的政治精英與其領導的武裝力量。81因此，對柬埔寨發展模式的研究必須在七個不

同體制間尋求彼此不存在的依賴路徑。因而本研究依照時間序列和經歷體制變遷的意識

形態，把柬埔寨的國家政經發展區劃為幾個不同的模型，而模型與模型之間的轉換憑藉

的是領導人的態度轉變與政權的更替，這些模型分別說明了不同時代的政治型態與經濟

軌跡，更指明了該時期的國家發展特徵，這些發展模型分別是：一、殖民時代的「順民

社會」；二、施亞努國王執政初期的「佛教社會主義」；三、施亞努執政中後期的「威權

─功利主義」；四、龍諾時期的「跛腳威權主義」；五、波布政權的「共產主義革命實驗

派」；六、橫山林政權時期的「類殖民社會」；七、柬埔寨王國的「務實威權主義」。

一、殖民時代的「順民社會」：法國殖民時代的柬埔寨社會，就是一個缺乏刺激與

變動的順民社會，一來在於殖民母國尊重柬國原有的王室與文化傳統，在佛教信仰與神

王信仰得以延續下，就沒有文明直接衝突的問題。二者在於當時的柬埔寨社會仍以農民

為絕大多數，法國的殖民經濟政策雖然無法幫助柬埔寨脫離農貧生活，其軍事國防保護

卻提供了柬埔寨暫時免於戰亂。加上佛教信仰的輪迴和來世提供的宿命解釋，都使得殖

民時期的柬埔寨呈現穩定，以及順服的社會狀況，當然這並不是說整個柬埔寨社會皆認

同法國殖民的合理性。

二、施亞努執政初期的「佛教社會主義」：一九五三年施亞努成立「人民社會主義

同盟」（the People’s Socialist Community）來全力推動君主立憲體制與佛教文化，進而

推動實踐社會主義的中立國家，「佛教社會主義」（Buddhist Socialism）82便成為獨立前

後的代表，其主要的目的在於建立公平的政經制度、改善人民生活來建立柬埔寨人民的

「國家」的概念，藉佛教、神王精神來對抗當時大行其道的馬列主義，正因為主張階級

鬥爭、無產階級專政的共產主義勢必威脅柬埔寨暨有的立國基礎，也威脅到施亞努國王

自身的封建地位。因此，從一九四一年日本扶植施亞努登基後至一九六 O 年代初期施

亞努在名目上、實質上皆成為國家領導人開始，此「佛教社會主義」時期的共同特徵在

於對君主立憲體制的鞏固與強調，並且透過外國勢力支持來治理國家。83

81

除了傳統的皇室成員外，最大部份便是在歐美留學歸國的社會運動精英以及武裝部隊出身的國內精

英。 82

宋鎮照：「柬埔寨政治變遷與發展之分析」，頁 5-6。 83

陳東慶：柬埔寨政經發展與外來勢力之關係，（台南：國立成功大學政治經濟研究所 碩士論文，2001

年），頁 48-57。

19

三、施亞努執政後期的「威權─功利主義」：一九六 O 年代開始，施亞努執政的後

半時期，一方面對於美國財大氣粗感到失望，二方面是國內右派、共黨等反抗勢力崛起，

逐漸威脅了施亞努的威權統治基礎，三方面在於中國不但對施的執政全力支援84，更積

極以各項利益拉攏施亞努，在考量柬埔寨國家利益與自身的利益下，因而開始傾向了毛

澤東的理論、路線與精神，而逐漸轉向馬列的社會主義道路，最明顯的證據如接受周恩

來的建議，開始從金融、保險、初級工業開始採行國有化政策，在拒絕西方國家援助的

同時，卻又大量接受來自共黨國家的援助，這都是施亞努力行「威權─功利主義」統治

的結果。

四、龍諾時期的「跛腳威權主義」：在美國支持下建立的龍諾共和政體，事實上是

由龍諾帶領的右派軍人所主導的威權政體，然而在美國自身利益的羈絆下，加上龍諾政

權的實力不足、又乏政策決定的自主性，使得一九七 O 年代初期的發展呈現紊亂、顛

簸、和半失控的狀況。因此，此時期的發展可以視為一個缺乏駕馭能力的威權政體。

五、波布政權的「共產主義革命實驗派」：無庸置疑的，波布時期的柬埔寨將是史

上無法抹滅的一頁，波布的極權統治不但完全憑藉個人的理想而咨意妄為，更史無前例

的拿整個國家社會作為個人理想的實驗對象，這種以共產主義理想為名的實驗性統治手

段，讓柬埔寨付出了難以計量的代價。

六、橫山林政權時期的「類殖民社會」：一九七九年訂定的柬越協定，加上藉越共

大軍力量獲得的執政權力，不但讓越南幾乎等於殖民了金邊政權，更將柬埔寨置於越南

的控制之下，雖然名為獨立國家，但一九八 O 年代初的柬埔寨猶如第三次被殖民般，

而這正如殖民母國與買辦政權間的維繫關係，直到強勢的洪森出現，才逐漸獲取更大的

自主空間，脫離越南勢力幕後的操縱命運。

七、柬埔寨王國的「務實威權主義」：柬埔寨王國在洪森領導下出現了「務實威權

主義」。當前的柬埔寨政經發展特徵呈現務實的威權政體，原因在於斷然移植的民主制

度尚未能在柬埔寨完全落實，包含制度、市民社會、政治環境等各項發展的民主條件也

尚未成熟，因此目前的柬國政治民主，似乎是意義大於實質的功能，形式主義遠大於真

正的民主競爭機能，政權仍處於強人的威權領導。但在經濟上，為求穩固的政權基礎與

柬埔寨的國家發展，洪森政權必須在經濟政策上務實的認同或迎合西方市場經濟的期待

與要求，才能進而經由取得外國政府的認同與支持，獲取各項援助資源，這也符合務實

威權政體的作法。

（二）柬埔寨政經發展模式解析

除了前述從時間縱向來區隔的國家發展模型之外，我們還可以從橫向的國家發展結

構面向來作分析，也就是以當前的柬埔寨國家發展的結構面向之間的互動關係，及結構

之間相對的作用力強弱來釐清「推動當前柬埔寨國家發展的動力來源為何？」我們可以

將國家發展視為一個複雜的決策結果85，而以國家社會為決策結果的施行載體，在此必

須釐清的便是影響決策的動力來源，我們將之區隔為幾項簡單的結構變數，分別是政治

精英、官僚體系、市民社會、市場機能、外來力量、和利益團體六項，但對於柬埔寨來

84

事實上根據姚競之教授的研究，當時中國不但極力拉攏最早成為邦交國之一的柬埔寨王國政府的外交

關係，也提供軍備扶持、協助柬國境內的共黨發展，後來在更與巴黎柬埔寨和平會談的四方皆保持密

切的互動；姚競之：「中國與高棉問題政治解決（上）」，共黨問題研究，第十八卷第九期，1992 年 9

月，頁 41-49。 85

這種概念類似 Angus Campbell 的「漏斗型因果模式」，原模型用於解釋影響選民投票行為的變項互動

結果，但本研究則將之視為影響決策的動力互動過程，模型功能在於簡化影響國家發展的動力來源，

與其相對的影能力大小。

20

說，由於交易規模、資訊的傳播有限，市場機能並不成熟，因此我們以市場的精英為代

表，也就是企業利益團體為代表；因此以下茲就政治精英、官僚體系、市民社會、外來

力量、利益團體五項變數功能來分析市場機能，分析的對象是針對一九九三年在聯合國

協助下成立的柬埔寨王國，釐清影響柬埔寨當前國家發展的動力來源：

第一，政治精英：對於柬埔寨來說，影響國家發展能力最強的便是當前的政治精英，

在社會流動機能不彰的情形下，政治精英的來源有：家族、傳統、和軍隊三個方面，即

貴族、地方士紳望族，傳統指的是在政治變遷過程中崛起的知識份子、革命家、黨派勢

力，再者便是憑藉戰爭、武力、革命對抗崛起的軍職身分，而外來支持的政治菁英多發

源在前述的三個路徑中，這之中的關係常是環環相扣而密不可分的，憑藉著內戰時期留

下的軍隊、私人武力的保護，形成龐大的利益侍從結構，進而掌握國家發展的決策權力，

在人治大於法治的柬埔寨，當前的柬埔寨大抵是以此為中心而發展。

第二，外來力量：和政經菁英的影響力不相伯仲的還有國際的外來力量，從一九九

一年聯合國安理會與東協諸國介入調停分裂的四方勢力開始，意味著柬埔寨國家發展的

權利已經部分外溢（spillover）至外來勢力手上，由於柬國強調市場經濟的建設與發展，

使得包含外國政府與國際組織在內的外來力量，透過贈與和援助為箝制手段，而得以干

預、指導、影響、要求柬國發展政策的方向與訂定，這些包含國際貨幣基金會、世界銀

行、亞洲開發銀行等提供實質經濟發展計畫與援助的國際組織，便形成了影響柬埔寨國

家發展的第二大力量，而境內的其他 NGO 的功能亦值得關注，目前有超過兩百個、來

自各國且功能各有不同的非營利性組織，參與柬埔寨的發展與重建，這些組織的參與也

在不同項目中影響了柬埔寨國家的發展。

第三，利益團體：在市場機能不彰的侷限下，類似柬埔寨的低度發展國家，市場的

需求力量皆無法動員，以影響政策的訂定與市場的價格，反倒是供給的一方可以利用決

策者對資金與賄賂的需求，來影響產業、稅賦等政策，也透過參與決策團體的裙帶關係

來增加獲利能力，這也是貪污問題的根源。對柬埔寨來說，這些供給力量指的便是外資

企業、傳統國內企業精英，而一如其他東南亞國家的經濟結構一般，華人在柬埔寨經濟

亦佔有極大的影響力，各商會與大型企業團體便成為這個利益團體組成的主要角色，加

之執政當局對經濟發展的強調，使得利益團體成為第三大影響柬埔寨國家發展的重要力

量。

第四，官僚體系：由於近五十年間柬埔寨政權嬗遞達六個不同的時期，而大部分的

時期，國家皆不處於一個單獨的中央政府管轄，加上高階官員專業實力不足與財政預算

侷促的限制下，因此對於當前的柬埔寨來說，官僚體系不但鬆散，而且只能接受成為政

治精英的侍從團體的底層，其專業、獨立性皆不足以提供關鍵影響決策的動力。目前瀰

漫於官僚公務人員間的嚴重索賄文化，對正處於起步的柬埔寨國家發展來說，將造成公

帑的折耗、生產成本增加，不但降低國家發展效率，更妨礙投資意願，也將加劇貧富差

距與社會階層的矛盾。

第五，市民社會：目前柬國的社會力量薄弱，其關鍵在於貧窮、教育不足、與訊息

傳播不普及所致，由於基本的民生需求尚且不能滿足，加上小乘佛教的影響86，對於政

治參與和關切都不熱衷，教育不普及而多文盲（據一份 1998 年的統計，25 歲以下人口

中只有 48%受過完整的基本教育，1997 年的官方統計顯示全國有 69%人口不識字）的

情形下87，更降低市民社會的自主性。又在基礎公共建設不足、資訊傳播不普及，也將

86

Sue Downie and Damien Kingsbury, “Political Development and the Re-emergence of Civil Society in

Cambodia,” Contemporary Southeast Asia ,vol.23, no. 1 (April, 2001), pp.58-59. 87

Irene Langran, “Cambodia in 1999: year of hope,” Asian Survey , vol. 40, no.1 (Jan./Feb. 2000), pp. 25-31.

21

壓抑民間組織的動員能力，此舉又將使得人民呈現歸順與宿命論，而缺乏主動改善環境

的動力。

除了上述的結構功能模式探討之外，另一個影響柬埔寨政經發展的層面是社會發展

的問題，由於長年的戰爭與殺戮，使得人命如草芥，加上赤柬執政近五年間的瘋狂血洗，

導致社會迄今依舊瀰漫著一股「末日價值」的扭曲發展，亦即社會資本幾乎蕩然無存，

其特徵在於人們短視近利、依賴感官決策而缺乏理性、也缺乏信任與追求成就的動機，

這樣的特質根深蒂固的影響柬埔寨的社會流動，連帶限制了社會發展的效能與動力，此

點我們可以由索賄文化、勞工暴動、色情與毒品氾濫、賭博風氣興盛看出端擬，這樣的

末日價值顯然是柬埔寨特有的社會負債，不但使得社會發展萎縮，也拖累了政治發展與

經濟建設。88

柒：代結論：比較與建議

（一）柬埔寨與俄羅斯的改革模式比較

目前學界對於經濟改革的研究，以研究對象的性質來區分大抵可以分為兩類，一者

是以（前）共產國家與社會主義國家為研究對象的改革模式研究，第二類是以 NICs 等

發展中國家與日本等已開發國家為研究對象的改革模式研究，兩者涵括的研究對象的屬

性不同，因此其改革模式的研究殊異，就同質性與國家發展背景來看，柬埔寨的經濟改

革模式應該屬於第一類，而又與其中的「蘇東波」式震盪改革方式最為接近，亦即改革

的過程伴隨政治體制的變遷，皆從原本的社會主義國有化經濟轉向市場經濟。89然而，

柬埔寨的經濟改革較之俄羅斯的震盪式改革，其激烈程度與變異之大更有過之而無不

及。

柬埔寨政經改革只要是指一九九一年巴黎和約簽訂後，柬埔寨境內四方同意暫由聯

合國過渡機構（UNTAC）接管開始，歷經國會選舉、制憲、聯合政府成立視事，一直

到今日為止，超過十三年的期間，柬埔寨國家機關與社會整體在新釀的民主競爭機制下

追求繁榮與發展的過程。其最大的特點是「政經制度的移植與嘗試」，也就是說柬埔寨

王國政府肇立之初，其政府體制、民主競爭制度、多黨政治，以及財政、經濟制度皆在

聯合國及其週邊組織的「協助」下建立，在完全缺乏制度基礎與四方軍政勢力尚未完全

整合的前提下，聯合王國的國家機關不但缺乏自主性，而且對來自外來力量的制度清單

只能照單全收，即便這些清單乃是這些外來力量「依柬國需要」而設計，但卻是完全移

植自後冷戰時期西方國家的主流價值而訂定的新制度，這點與俄羅斯的改革模式類似，

兩者的共通點僅止於變化的程度皆激烈。

而俄羅斯與柬埔寨改革模式的差異在於制度載體的條件限制迥異，以及改革動機來

源不同，前者說的是國家在進行改革的時候，其經濟實力、法治條件、教育普及程度、

資訊交通傳播建設、社會資本等發展條件的成熟度問題，當然這並不是右派對民主與自

由化發展程度的詮釋問題，而是來自新制度能否被具體而有效落實的根本問題，顯然地

88

即便身為東南亞最貧瘠的國家，柬埔寨也已經舉辦了多年的樂透簽賭，而且每天開獎，金邊市更有馬

來西亞雲頂集團的賭船長期進駐。 89

其他尚有中國、越南式的漸進式新保守主義改革模式，即強調經濟躍昇的前提是國家與社會的穩定發

展，強調經濟制度的接軌，而政治發展維持保守，另一個特例是寮國式的兩面手法，即經濟全面自由

化，但仍致力維持原本的政治制度。

22

柬埔寨在這一方面落差極大，這樣的問題使得原本立意良善的政經自由化改革在柬埔寨

淪為形式，事實上自由化的制度只及於法令與官僚層面，而非深化為實際的操作，這樣

的矛盾也就經由執法者與行為者間的利益交換獲得妥協，這顯然是柬埔寨賄賂文化的少

數正功能。

而兩者改革動機的差異，又可以分「引發改革的動機」與「維持改革的動機」兩個

層面來分析，先就初始引發改革的動機來看，俄羅斯的改革來自戈巴契夫的改革與開放

態度，而柬埔寨的改革動機卻是迎合國際社會的需求，也就是說前者是「內發」的改革

動機，而柬埔寨卻是「外生」的改革動機，即便以「施亞努─拉納列德─洪森」鐵三角

為首的決策者認同邁向自由化的重要性，但真正推動柬國改革的推手卻是來自外來勢力

的「輔導」。而政經自由化的方向確立後，兩者在持續推動改革的動機也有所不同，可

以發現兩者最大的不同在於俄羅斯發展過程中之外來力量影響力不如柬國，這來自於國

家機關的議價能力的不同；而俄羅斯的利益團體的組成更遠較柬埔寨複雜，俄羅斯必須

加入黑社會的龐大影響力；而俄羅斯也憑藉前蘇聯時期留下的龐大官僚體系的影響力，

而得以干預決策，甚至凌駕其上，前 KGB 頭子普丁當選總統就是證據。

綜觀前述的動機差異，可以發現俄羅斯的改革發展的自主性較高，而柬埔寨由於整

體議價能力遠不如強權的強勢，因此柬埔寨的改革發展自主性低，其維持自由化改革的

最主要的動機，來自執政者對外來勢力所掌握的資源的依賴，由於自有的國家、經濟與

社會資本薄弱，加上尚處於制度建立的階段，執政與立法機構透過高標準而缺乏施行能

力的制度法規訂定，來換取繼續執政的支持與外來勢力手中的各項資源。一九九七年施

行的「柬埔寨王國勞工法」就是最佳例證90，前柬埔寨台商會會長更直指這是「三流的

投資環境，卻有一流的勞工法」，這明白解釋了在國際勞工組織推動下建立的法令是以

已開發國家的勞動標準所訂立，卻不符合柬埔寨在國際經濟分工中對勞力密集依賴的事

實。

總而言之，柬埔寨政經改革的模式是完全的新制度移植，也就是外力干預大於內部

自覺的改革，一切的改革變得形式化、表面化，而不是深化的改革實踐，同時新制度的

移植也無法和國內的政經社環境配合，很容易出現整合上的問題。因此，柬國在移植新

制度的同時，卻忽略了柬埔寨特殊的先天條件限制，而其後續的改革卻一樣忽略了國家

政經社的實際需求，在一昧的追求經濟建設與繁榮發展的情形下，可預見的是其將在政

治發展、社會變遷、經濟發展的落差中，面臨激烈的挑戰與衝突。而外力干預的強制移

植改革，是否有助於柬國後續的發展，值得進一步的觀察。

（二）柬國市場經濟發展的挑戰與前瞻

（1）面臨的挑戰與困境

第一，柬埔寨經濟發展的根本的矛盾來自執政者對憲法、體制的尊重問題。聯合王

國成立之初，便是先經由聯合國監督籌辦的大選後，再由各黨派召開制憲臨時會而訂定

憲法。因此，為了平衡在大選中贏得多數的奉辛比克黨與人民黨而設立了雙首長制91，

然而此一制度的設計卻無法相對反映實際的軍力、權力與實質影響力的強弱，而造成擁

90

華商日報社（金邊）編印，2002 柬埔寨華商資訊，（金邊：華商日報社，2002 年 1 月），頁 61-65。 91

1993 年五月 23-28 日大選，結果由拉納列德親王領導的奉辛比克黨贏得 45.2%得票率，並佔國會總席

次 120 席中的 58 席，由洪森領導的人民黨贏得 51 席(38.6%)，因此兩人分任第一及第二首相；马勇：

「80 年代中期以来印之国家政治发展的历程」，东南亚研究，1999 年第四期，页 55-59。

23

有較強「實力」的洪森屈居第二首相，這也導致了一九九七年「七月政變」的發生，洪

森以「勾結赤柬」為名發動武力政變，並驅逐拉納列德親王，後來雖經由國際輿論與施

亞努國王的壓力，加上第二屆大選在即而雙方取得妥協，但顯然雙首長制度已是柬國政

治體制的矛盾根源，直至一九九八年大選後，人民黨贏得相對多數，而七月政變後一度

分崩離析的奉辛比克黨實力受損而屈居第二。依憲法得票須超過三分之二才得獨立組

閣，因此在人民黨主導下與奉辛比克黨再次合組聯合政府，這時才將雙首相至修改為內

閣制，並由人民黨洪森任總理，而拉納列德擔任國民議會（即眾議院）主席，但咨意修

憲與政黨間的利益交換，遂使得憲法形同虛設，原本的民主制度淪為形式，柬裔加拿大

籍的政治學家 Sorpong Peou 更斷定柬埔寨仍停留在反民主的「社會主義獨裁」（socialist

dicatorship）階段。92二 OO 二年二月的大選更說明了執政的人民黨對民主制度缺乏尊

重的事實93，這說明了當前柬埔寨國家發展的第一大挑戰在於執政當局對憲法、體制的

尊重。

第二，財政預算的問題。長期以來柬國政府預算有超過六成的比例來自國外政府的

援助，而非來自自有的財政收入。一九九九年的官方發展援助淨額就高達二億七千六百

五十萬美元，隨著此項援助逐漸減少94，其衍生的問題就在於柬國政府自籌財政收入的

壓力也隨之上升，而柬政府的外債也佔 GDP 的 73.4%，雖然都是長期負債卻也意謂著

政府預算在國外援助逐年減少、舉債空間有限的情形下，其前述的所有改革與建設計畫

的經費來源都是問題。過渡依賴外援，將使得柬國經濟依賴度提高，不利經濟自主發展。

第三，來自境內的地雷問題。柬埔寨境內計有五百多萬顆各式地雷遍佈在 3000 平

方公里的土地上95，其埋設的數量不但佔世界地雷數目的十分之一，埋設的範圍更遍及

境內各地96，加上內戰期間，各支勢力皆有不同的軍備來源，因此地雷種類更是五花八

門，而這些地雷對柬埔寨和平發展而言無疑是一大障礙。這些地雷不但仍持續造成大量

人員傷害，更限制了可耕地的面積97，也迫使柬國當局必須將大量外援投入掃雷的工作

而無法投入更有效的經濟投資，進一步緩滯了柬埔寨的農經發展。

第四，世襲王位的繼承問題。依憲法規定，王國的元首是採世襲制的君主立憲，而

在王國成立之初，施亞努國王的地位來自傳統的王室背景、個人領導魅力與透過民主的

合法程序取得的統治正當性，而毫無異議的二度登基，而施亞努國王的聲譽與地位也是

維繫王國政府和平發展迄今的一大支柱，然而隨著施亞努國王的年老力衰98，存在總理

洪森與國會主席拉納列德親王之間的下一任元首繼任問題遂成為影響當前平和景象的

一大隱憂。

第五，嚴重的貪污與法制面的薄弱。法制不足、執行力更有待商榷，洪森總理曾表

92

Sorpong Peou, Intervention and Change in Cambodia, pp.67-69. 93

執政的人民黨透過媒體控制、選舉暴力、物資發放與不當誘導的方式在相選中贏得絕對的優勢；參見

柬埔寨星洲日報：http://news.sinchew-i.com/cam/，2002 年二月 5~15 日鄉選相關報導。 94

1995 年達 5 億七千兩百八十萬、1996 年四億一千兩百一十萬、1997 年三億三千八百五十萬、1998 年

三億四千三百八十萬美元；The Economist Intelligence Unit Limited 2001, “Cambodia” , Country Profile,

2001, p.38. 95

「重建經濟、提供耕地、柬排雷需大量援助」，柬埔寨星洲日報，2002 年 1 月 15 日。 96

主要還是集中在西部與北部地區的馬德望、奧多棉吉、柏威夏三省，柬國內計有超過六萬人因地雷而

傷殘，佔總人口 0.6%左右；孫亞書：「柬埔寨和平建設的一大障礙──地雷」，當代亞太，1998 年 9

月號，頁 49-50。 97

據估計目前境內實際耕地面積佔總可耕地面積的 20%弱，而目前每年僅能清除十萬顆，完全清除境內

地雷估計必須花費 330 億美元和 1100 年的時間；孫亞書：「柬埔寨和平建設的一大障礙──地雷」，

當代亞太，1998 年 9 月號，頁 49-50。。 98

施亞努國王生於 1922 年 10 月 30 日，甫於 2001 年舉行盛大的 80 壽慶，隨後即赴中國就醫迄 2002 年

鄉選前返國：「鄉選在即、西哈努克返抵國門」，柬埔寨星洲日報，2002 年 1 月 30 日。

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示「貪污與貧窮與愛滋一樣可怕」，而將此三個問題列為急需解決的問題，也於二００

一年起將陸續調高部份公務人員薪資 38~100%，並在司法系統施行輪調制度，以降低

貪污的現象，但恐怕成效有限，因為貪污已經成為根深蒂固的社會習慣，除非聯合政府

先解決貧窮問題，否則貪污都將是柬埔寨發展的阻礙。

第六，基礎建設不足。目前柬國境內只有公路三萬四千公里，鐵路只有兩條，一條

是金邊至馬德望、另一條是金邊往西哈努克港，鐵路總長 656 公里，境內可堪大型貨機

降落的空港只有兩個，而原本的四家航空公司目前也僅剩國營的皇家金邊航空維持六條

區域內的中程航線，而境內的河、海運又缺乏投資與設備更新，設備老舊、效能不彰。

總體而言基礎交通建設不足且多半經戰亂已年久失修，這對急於追求發展的柬國來說，

不啻是另一大挑戰。近年來，柬國政府透過外國政府的捐贈與外國企業的贊助下，才勉

強維持、修復原有的交通設施，但也僅是有限的開發而已。

第七，貧窮引發的社會問題。在原本就缺乏發展與內戰連連的破壞下，貧窮一直是

柬國面臨的最大敵人，在農業社會本就缺乏發展第二、第三級產業的情況下，加上長年

以來缺乏教育的惡性循環，使得柬國社會普遍陷入「貧窮的惡性循環」，亦即無法透過

正常的教育與經濟管道獲得協助脫離貧困，而世代連年停留在赤貧而低階的生活型態

中，連帶引發大量的社會問題，諸如色情、愛滋病99、暴力犯罪、吸膠100等問題，雖然

近年來大量外國政府、NGO 提供援助與教育資源協助，但這顯然不是一朝一夕就能解

決的問題。

（2）柬埔寨經濟發展的前景與契機

一提到柬埔寨，令人浮起的第一印象總是戰爭、殺戮、貧窮、愛滋。在歷經了百年

的苦痛後，柬埔寨現正面臨的挑戰是如何扭轉所有人對她的刻版印象，改變宿命，而這

並不是不可能，理由有四項：第一、柬埔寨的政治雖然有逐漸「反民主」的現象，但在

赤柬滅亡、人民黨逐漸一黨獨大後，柬埔寨的政治可以說回歸穩定，加上朝野都將發展

經濟視為當前舉國上下的共同任務的情況下，這不啻是發展經濟的大好機會。第二、國

際貿易上的優惠，目前已經取得 29 個國家的貿易最惠國待遇，在進出口上享有極大的

稅賦優惠，尤其是紡織、橡膠製品、與加工食品等，如果可以汲取泰國、新加坡、馬來

西亞、中國、台灣的資金與逐漸外移的傳統工業，認清柬埔寨的國際分工角色與競爭優

勢：低廉的勞動力與土地成本，將是一大發展契機。第三、生產要素成本低廉，適合勞

力密集的加工業，一來人力成本便宜，二來在一九九八年後赤柬終結後，包含前赤柬部

隊與政府軍在內的大量年輕力壯的退伍軍人隨之回歸社會，如果既定的轉業輔導與技能

訓練政策可以有效落實，必定能顯著的提高勞動生產力。第四、柬埔寨的水電資源豐富，

卻仍缺乏全面性的投資與開發，因此與西北方的鄰國泰國一樣，一直為電力資源不足所

苦，迄二 OOO 年止尚有 150 萬千瓦的電力缺口101，只要能適度吸引外資投入能源市場

的開發，對柬埔寨而言，這危機不啻為經濟發展另一大機會。

99

據柬埔寨愛滋病中心的調查顯示，15 歲到 49 歲的人口中有 16 萬 9,000 人（2000 年）為愛滋帶原者，

15 歲以下為三萬人，而至 2004 年估計 15 歲以下罹患愛滋的人口將會高達十四萬人，這將嚴重威脅、

考驗到柬埔寨的保健體系與家庭制度；柬埔寨星洲日報：「國際援助組織『愛之友』：愛之病將使柬失

去一代人」，2001 年 12 月 6 日。 100

目前全國三方之二的地區（十五個省份）都面臨青少年吸膠的問題，「柬吸強力膠兒童 人數劇增

399%」，柬埔寨星洲日報，2002 年 1 月 16 日。 101

孔晓莎：「从资源基础看西南地区参与澜沧江─湄公河次区域国际经济合作的意义、前景与重点领

域」，中国软科学，1999 年 7 月號，頁 79-81。