Política Pública de Gestión y Transformación de los Conflictos Sociales Página 1 de 31 Evolución de la Política Pública de Gestión y Transformación de los Conflictos Sociales Mág. HERNAN J. CUBA CHAVEZ Abstract Brief compilation regarding the Policy adopted by the Peruvian Government regading social Conflict Resolución originated by Extractive Industries, and its correspondence with the concept of Public Policies. Reseña de la evolución de la Política adoptada por el Estado Peruano para la atención de los conflictos sociales por industrias extractivas y su correspondencia con la definición de Política Pública. ______ Tags: Social conflict, Design of Public Policies, Conflictos Sociales, Diseño de Políticas Públicas
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Evolución de la Política Pública de Gestión y Transformación de los Conflictos Sociales
Mág. HERNAN J. CUBA CHAVEZ
Abstract Brief compilation regarding the Policy adopted by the Peruvian Government regading social Conflict Resolución originated by Extractive Industries, and its correspondence with the concept of Public Policies.
Reseña de la evolución de la Política adoptada por el Estado Peruano para la atención de los conflictos sociales por industrias extractivas y su correspondencia con la definición de Política Pública. ______ Tags: Social conflict, Design of Public Policies, Conflictos Sociales, Diseño de Políticas Públicas
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Introducción
¿Existe en el Perú una política pública orientada a la atención de los conflictos sociales?, ¿se
encuentran delimitados con precisión los parámetros legales que sustentan la gestión de
conflictos por parte de distintas instituciones del Estado? ¿Se encuentra la Gobernabilidad del
país relacionada con la gestión de conflictos? Estas son las premisas orientadoras de este
artículo.
Es verdad que el Estado Peruano ha ido más allá que el restablecimiento del orden público
encargado a la Policía Nacional del Perú y que se ha producido un cambio en la manifestación
de la conflictividad en el país en las recientes décadas, dejando de lado los conflictos políticos
ocurridos en las décadas de 1980 y 1990, pasando a los denominados conflictos sociales y
socio ambientales a partir del año 2010.
En ese sentido, partimos de la premisa que la atención de la conflictividad social como es
entendida actualmente no fue considerada en los consensos arribados en el Acuerdo Nacional
(AN) ni obran explícitamente en las Políticas Públicas del Estado, sino que es el resultado de un
proceso de aprendizaje continuo.
Desde el punto de vista del Estado, vemos que respecto de la Gestión y transformación de los
Conflictos Sociales destacan dos instituciones públicas: por un lado La Defensoría del Pueblo
(DP) y la por el otro la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El orden mencionado tiene
su sustento y es materia del análisis que se efectúa en las líneas siguientes, la inferencia a un
cierto antagonismo, pues tampoco es un añadido.
Seguramente quedará pendiente analizar cómo han ido evolucionando las estrategias que
emplean ciertas organizaciones sociales, las empresas dedicadas a la minería e hidrocarburos,
e incluso los medios de comunicación, pero ello se abordará en otro momento.
En el AN se encuentran ausente la concepción de gestión y transformación de los conflictos
sociales y las estrategias que el estado adoptará para la atención de la conflictividad social,
siendo la comprensión de este término que se tiene hoy muy diferente a la percepción imperante
en el año 2002, cuando – hay que decirlo- el interés del Estado y de la mayoría de las fuerzas
políticas y un amplio sector de la opinión pública y medios de comunicación se centraba en la
agenda posterior al Decenio Fujimorista.
En las siguientes líneas haremos una exploración de la estrategia adoptada por el Estado para
atender los conflictos sociales, y si ello puede ser considerado dentro de lo que se concibe
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como una experiencia en la formulación de políticas públicas sobre la gestión de conflictos o si
ellas implícitamente pueden ser identificadas.
Estamos frente a un proceso en construcción. En el presente trabajo buscaremos demostrar
ello, para lo que daremos cuenta de la experiencia adquirida desde el Estado, en particular por
medio de la intervención y lineamientos previstos desde la PCM y de la DP, que reitero son las
instituciones del Estado que más han avanzado en el estudio y gestión de la conflictividad del
país.
En los últimos años, la expansión y crecimiento de la economía peruana ha generado, en
amplios sectores de la población, expectativas de inclusión en los beneficios del crecimiento y, a
la vez, la exteriorización de los temores respecto del uso y disposición de los recursos naturales,
de cambios drásticos en sus sistemas de vida y de posibles afectaciones a sus derechos.
A esto debemos añadir que se desarrolla en el contexto de la globalización y el comercio
internacional, y la vorágine de la sociedad de la información en donde las buenas y malas
prácticas, así como el acceso e intercambio de información son también determinantes.
La gobernabilidad está considerada en la constitución de manera implícita dentro de en los
conceptos de Seguridad y Orden público, que se encuentran recogidos en la Carta de 1993,
mientras que el Diálogo como concepto y práctica asociada a la gestión de conflictos sociales
puede ser inferida desde distintas disposiciones constitucionales.
Demostraremos que tanto los conceptos de gobernabilidad como diálogo carecen de una
expresión literal en la Constitución, aunque forman parte integrante e imprescindible del orden
democrático y del Estado de Derecho y atendidas por las competencias de distintos órganos
públicos con especial prevalencia en el Poder Ejecutivo.
Haciendo una aproximación desde lo que entendemos por conflictos sociales, haremos una
reseña de las distintas disposiciones contenidas en la Constitución y su correlación con normas
legales que podemos identificar con la Gestión y Transformación de los Conflictos sociales, así
como con el favorecimiento de espacios de diálogo, cualquiera la denominación que se emplee
para identificarles.
De esta manera evidenciaremos que existe una correlación entre los ideales de Gobernabilidad
y Diálogo con algunas normas legales, y trataremos de demostrar que se encuentra ausente en
el Estado una Política Pública explícita hacia la gestión de los Conflictos Sociales, y cuya
subsanación constituye una propuesta del autor.
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Evolución de la Política Pública de Gestión y Transformación de los Conflictos Sociales
Gobernabilidad, Diálogo y Conflictos Sociales
La concepción de gobernabilidad puede ser encontrada en la Constitución de 1993 de manera
implícita dentro de los conceptos de Seguridad y Orden público, que se encuentran
efectivamente recogidos de manera reiterada en el tenor de la Carta Fundamental, mientras que
el concepto de Diálogo como práctica asociada a la gestión de conflictos sociales y socio
ambientales como son entendidos al 2014 puede ser inferida de distintas disposiciones
constitucionales.
La conflictividad social NO es una de las principales preocupaciones ciudadanas, según los más
importantes sondeos de opinión pública1, y sin embargo adquieren súbita notoriedad (en la
opinión pública como en la atención de los medios de comunicación) cuando se produce un
episodio de crisis, asociado al acaecimiento de hechos violentos.
Así por ejemplo, han sido múltiples las connotaciones en el país cuando los sucesos violentos
acaecidos en el contexto del desarrollo de un proyecto minero (Tía María en Arequipa, Conga en
Cajamarca) o la construcción de una Hidroeléctrica (Represa de Inambari en la frontera entre
Madre de Dios y Puno) o la implementación de ciertas Normas Legales (El Baguazo: Bagua y la
Ley Forestal, El Moqueguazo: Modificación al reglamento de distribución del Canon Minero en
Tacna y Moquegua, la denominada “Ley Pulpín” y las jornadas de protesta principalmente en la
ciudad Lima durante el 2014).
Sin duda, tales conflictos sociales tienen su impacto en la Gobernabilidad del País así como en
la apreciación general del Perú ante los organismos multilaterales, empresas multinacionales de
distintos sectores, en resumen sobre el clima de inversión para atraer capitales internacionales.
Desde el año 1997 el Instituto Fraser presenta los resultados de sus encuestas anuales sobre
las condiciones para desarrollar actividad minera en distintos paises2, encontrándose ente los
1 Ipsos Perú. Perspectivas electorales y preocupaciones ciudadanas. Abril 2014 http://www.ipsos.pe/Perspectivas_electorales_y_preocupaciones_ciudadanas y de junio 2015 http://www.ipsos.pe/cuesta_abajo [último acceso 15.06.2015] 2 http://www.fraserinstitute.org/
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más importantes sus índices sobre el “Potencial Político” y el “Potencial Minero” de cada país o
territorio bajo examen.
Como informaba la Defensoría del Pueblo3 para el año 2005/2006, en el índice sobre “Potencial
Minero”, el Perú se ubicaba en el primer puesto (entre 64). Sin embargo, cuando se observa el
índice sobre el “Potencial Político”, el Perú se encontraba relegado al puesto 44. Para el 2007,
en el índice sobre “Potencial Minero” se ubicaba en el puesto 22 entre 65 jurisdicciones,
mientras que el “Potencial Político” hubo retrocedido al puesto 52.
Según la encuesta 2014 del Instituto Fraser4 el Perú en el índice sobre el “Potencial Político” se
encuentra en el puesto 52 de 122 jurisdicciones. En el siguiente cuadro mostramos una
evolución de este índice según el ranking elaborado en el periodo 2008 al 2014.
En la misma encuesta, respecto del índice sobre “Potencial Minero” el Perú se ubica en el
puesto 46 entre 122 jurisdicciones. En el siguiente cuadro mostramos una evolución de este
índice según el ranking elaborado en el periodo 2008-2014.
3 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Serie de Informes extraordinarios. Informe Nº2: Los conflictos sociales por industrias extractivas en el Perú, Lima Abril 2007. http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php 4 Fraser Institue Annual Survey of MiningCompanies. http://www..fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/research-news/research/publications/mining-survey-2012-2013.pdf
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De lo anterior, se desprende una clara desmejora en la apreciación general sobre nuestro país,
lo que demanda la adopción de acciones destinadas a revertir esta situación y de allí se
desprende la necesidad de identificar las políticas públicas orientadas a este propósito.
Es pertinente señalar que excede al propósito del presente analizar las causas y tipologías de
los conflictos sociales. Sin embargo debemos asumir una concepción sobre lo que
denominamos conflictos sociales.
Los conflictos sociales pueden ser definidos como procesos complejos en los cuales sectores de
la sociedad, el Estado y las empresas perciben que sus objetivos, intereses, valores o
necesidades son contradictorios5. Bajo ciertas circunstancias, estos procesos pueden tornarse
violentos, habiéndose ensayado Respecto de la naturaleza del conflicto social distintas
explicaciones6.
Respecto de los vacíos constitucionales a que hemos hecho referencia líneas arriba, es claro
que el diseño democrático constitucional de las instituciones, la configuración del poder político
procuran la gobernabilidad del país, para cuyo logro inciden también los mecanismos para la
resolución de los conflictos entre las distintas instituciones públicas, la actuación de los actores
políticos como el grado de conciencia y participación de una sociedad y la propia consolidación
de la institucionalidad. La Gobernabilidad del País es y será el resultado de esa interacción de
todos los involucrados7. [Sugerimos “Diseño Constitucional, Régimen Político y Gobernabilidad
en el Perú: Los Problemas que las normas no bastan para resolver”. Francisco Eguiguren Praeli]
Por su parte el Acuerdo Nacional, constituye un espacio aglutinador y consensuado de
esfuerzos de la casi totalidad de organizaciones políticas que sustenta y orienta las Políticas de
Estado desde el año 2002, siendo un foro de concertación vigente en el País8.
El diálogo es un proceso reconocido en el Acuerdo Nacional, y se encuentra incluido dentro de
las Políticas de Estado consensuadas por todos los actores participantes, que incluyeron a
organizaciones políticas y sociales. La concepción y empleo del Diálogo se encuentra
5 Defensoría del Pueblo. Protocolo de Actuación Defensorial en Conflictos sociales. Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y Gobernabilidad. Lima: Defensoría del Pueblo, 2009, p. 4. 6 Según Remo Entelman, las interpretaciones o las formas de analizar los conflictos pueden ser agrupadas en siete teorías: Instintivas de la agresión (Adrey, 1966), de la coerción que encuentra sus causas en las estructuras de la sociedad (C. Wright Mills, 1958; Marcuse, 1968; Dahrendorf 1962), el conflicto como un proceso disfuncional (Parsons, 1966; Smelser, 1967), de la funcionalidad (Coser, 1956; Bourdie, 1962; Oberschall, 1972), la incompatibilidad de los objetivos nacionales de diferentes estados (Kissinger, 1973; Morgenthau, 1978), conductistas centrados en la mala percepción y mala comunicación en los orígenes del conflicto (North, 1963; Kelman, 1989; Halberstam, 1972) y las que ven el conflicto como un fenómeno normal de todas las relaciones sociales, mediante análisis y regulaciones con el fin de controlarlo y resolverlo (Coleman, 1957; Burton, 1968; Kriesberg, 1975). Para mayor referencia ver: Entelman, Remo. Teoría de Conflictos. Hacia un nuevo paradigma. Barcelona: Gedisa, 2002, p.35. 7 http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1648/11.pdf 8 http://acuerdonacional.pe/
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establecido como una Política Pública, concretamente en la primera política (I. Democracia y
Estado de Derecho). En cuya Cuarta Política se plasma lo siguiente:
“… 4. Institucionalización del diálogo y la concertación.
Nos comprometemos a fomentar el diálogo y la concertación entre todas las
organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la
afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizando
las libertades de pensamiento y de propuesta. Con este objetivo el Estado: (a)
promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación; (b) institucionalizará los
canales y mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de
las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c)
institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva nacional, formulación
presupuestal y planeamiento estratégico…”
Sin embargo, como se desprende de la lectura de esta concepción, el empleo del Diálogo en el
contexto de los conflictos sociales y socio ambientales, resulta diferente en la medida que no se
encuentra acorde con una problemática social y económica diferente en el año 2002 en
comparación a la práctica cotidiana actual al 2015.
En efecto, a partir del año 2000 fecha a partir de la cual se produce un cambio en la
conflictividad social en el país, el Perú apartándose de los denominados conflictos políticos ha
visto incrementarse exponencialmente los denominados conflictos socio-ambientales. Fue
precisamente la mejora del clima de inversión en el país y el crecimiento de la inversión privada
en proyectos extractivos, especialmente mineros, lo que puede ayudar a explicar una de las
causas de esta tendencia.
Con lo anterior, no pretendemos obviar el conflicto político existente respecto de los remanentes
de las organizaciones terroristas cuya actividad asociada al narcotráfico se mantiene en algunas
localidades del país. Sin embargo, las implicancias de la Gobernabilidad y el Diálogo frente a
este tema constituye una arista que merece un análisis posterior en otra oportunidad.
Por otro lado, no está demás mencionar que la inversión en minería actualmente ocupa cerca
del 5% del potencial polimetálico del país a decir del Ministerio de Energía y Minas, si tenemos
en cuenta por ejemplo que desde el año 20119 se ha evidenciado la mayor presencia de
empresas extranjeras y también nacionales en distintos proyectos mineros, aunque su ritmo ha
Es verdad que frente al incremento de la conflictividad social en el país se ha generado la
necesidad de buscar mecanismos que vayan más allá de medidas orientadas al
restablecimiento del orden público y que se apueste por el diálogo para abordar los conflictos.
En este contexto es que surgen espacios de Diálogo en algunos casos formalizados por
decisión del Gobierno, en otros, como instancias no formales o no estructurados que surgen
impulsados por iniciativa de los actores directamente involucrados en el conflicto, (empresas,
autoridades locales y /o regionales, representantes de las comunidades involucradas).
Desde el Estado, a lo largo de la última década, los espacios de diálogos han ido
constituyéndose como mecanismos para abordar los conflictos por parte de distintos gobiernos,
instaladas en la mayoría de casos como resultados de situaciones de crisis, sin haber cimentado
previamente las condiciones necesarias para llevarlas a cabo y tratar de asegurar desde el
principio su efectividad, y es por ello que en ocasiones se ha contribuido a la pérdida de
credibilidad de estos espacios, generando también la frustración y el descontento de los actores
involucrados, así como cuestionamientos en medios de comunicación y organizaciones políticas.
Entre los espacios de diálogo que se han venido llevando a cabo tenemos como más
frecuentes11:
• Mesas de diálogo. Establecidas como un espacio político donde confluyen los
protagonistas del conflicto para solucionar los asuntos conflictivos, conformadas
generalmente cuando un conflicto se encuentra en su etapa de crisis, cuya formación,
integrantes, funciones y plazos de duración son establecidos por normas emanadas del
Poder Ejecutivo.
• Mesas técnicas. Integradas generalmente por técnicos y especialistas, y tienen como
objetivo formular alternativas a los problemas que originaron el conflicto o que son
fuente potencial para su desencadenamiento, generalmente su constitución deriva como
acuerdo de los espacios de diálogo12.
Recientemente, el Poder Ejecutivo- cuyo análisis de intervención en los conflictos sociales será
analizada en líneas más adelante- por intermedio de la Oficina Nacional del Diálogo y
Sostenibilidad (ONDS) ha considerado un nuevo tipo de espacio de diálogo :
• Mesas de desarrollo. Vinculadas a la estrategia de prevención del conflicto, impulsadas
para dar sostenibilidad y monitoreo de los acuerdos arribados, se plantean ante la
identificación de las limitaciones que tienen las mesas de diálogo. Pueden participar,
líderes sociales, autoridades, funcionarios, técnicos, entre otros a decisión de las partes.
Su objetivo es estudiar la problemática de un determinado ámbito, discutir soluciones,
11 DEFENSORIA DEL PUEBLO, Reporte de Monitoreo de Conflictos Sociales nº 124, Junio 2014 12 ONDS- Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad -Willaqniki Nº05. Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales. Presidencia del Consejo de Ministros de la República del Perú http://www.pcm.gob.pe/transparencia/willaqniki/willaqniki05.pdf
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canalizar inversiones o intervenciones del Estado y aportes de las empresas privadas.
Se desarrolla en el marco de una perspectiva de desarrollo integral que aborde los
problemas de fondo, trascendiendo a los temas de coyuntura.
Con relación a la formalidad de estos espacios, sin desconocer su legitimidad, en la actualidad
no existe un marco normativo y legal único, se reconoce que cada caso tiene dinámicas, tiempo
y actores propios, no tienen una forma de actuación uniforme y su conformación es variable.
Sin embargo, vemos como en la práctica, la implementación de la estrategia del Poder Ejecutivo
para la gestión de los conflictos sociales se ve dificultada por las diferencias de enfoque y
abordaje que tienen los distintos organismos del Poder Ejecutivo y entre estos y algunos
organismos constitucionales autónomos, a lo que debe añadirse la alta rotación de los
funcionarios públicos intervinientes.
A ello debe sumarse la necesidad de continuar con las reforma del Estado necesarias en el
contexto de un proceso de Descentralización en marcha desde hace más de 10 años, un
contexto político diferente al previsto con la Constitución de 1993, así como un Marco
macroeconómico pujante y de crecimiento con contrastes de extrema pobreza y amenazas de
resurgimiento de amenazas violentistas, entre otras.
No es apresurado por ello afirmar que existen dificultades para la efectiva implementación de
los actuales lineamientos y estrategias del Estado para la gestión de conflictos sociales
aprobados Mediante la Resolución Ministerial Nº161-2011-PCM. Adicionalmente para la
implementación de una adecuada Política Pública, debe tenerse en consideración las
posiciones, competencias y atribuciones de distintos organismos del Estado, como también a
distintos actores de la sociedad.
La Gestión de los conflictos sociales como producto de una adecuada implementación de una
Política Pública debe devenir en un beneficio en términos generales para el Estado Peruano en
su conjunto, pues constituye una evidencia de una adecuada gestión de la conflictividad social
mejorando la gobernabilidad del país, repercutiendo ello también en la apreciación general del
Poder Ejecutivo.
Al mismo tiempo consideramos que el exitoso manejo de los conflictos sociales genera un
impacto positivo en las relaciones entre las empresas de las industrias extractivas, en particular
las dedicadas a la explotación de minerales e hidrocarburos y las comunidades aledañas,
particularmente aquellas ubicadas dentro del área de influencia directa de los proyectos,
procurando la satisfacción de sus necesidades básicas y la superación de infraestructura.
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La mejora en el relacionamiento comunitario existente en el país y la disminución de la
conflictividad social será sin duda un motivo de atracción de nuevas inversiones mejorando a su
vez el clima de inversión en el país13, con el consiguiente incremento de los recursos
provenientes del canon para el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales para
beneficio de la población. Todo lo anterior, evidenciaría una mejora del clima de Gobernabilidad
del País en su conjunto.
Por el contrario, la inadecuada gestión de los Conflictos sociales puede contribuir al incremento
de la actividad de ciertas personas u organizaciones políticas y sociales proclives a la adopción
de tendencias violentistas o extremistas, así como el aprovechamiento de la conflictividad y la
incitación hacia la violencia por parte de ciertos líderes sociales, dirigentes de organizaciones
políticas e incluso de ciertas autoridades locales, regionales o nacionales instrumentalizando el
conflicto en búsqueda de réditos o la consecución de una agenda oculta, distinta a las
pretensiones o posiciones expresadas durante el transcurso de un conflicto.
La experiencia de la Defensoría del Pueblo
Desde sus inicios en el año 1996, la Defensoría del Pueblo ha participado en los distintos
conflictos sociales que se han presentado en el país. Así por ejemplo, se precisa en el Primer
Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República (1996-1998) la actuación que
cumplió durante la denominada “Toma de la Embajada de Japón” por parte de un grupo de
Terroristas, conocida también como “Crisis de los Rehenes en la Embajada de Japón” entre
diciembre 1996 y abril de 199714.
Parte de los reclamos recibidos por la Defensoría estaban referidos a residuos que los gobiernos
municipales, las industrias y las empresas mineras deberían vigilar más de cerca dado que
perjudicaban gravemente el sistema ecológico, y que constituyen daños que lenta y
progresivamente van minando la salud de las personas y expandiendo los focos de infecciones y
enfermedades de todo tipo.
Ante estos casos, la Defensoría ha venido buscando la información necesaria para actuar, sea a
través de visitas de inspección, entrevistas con los involucrados, así como con autoridades y
consultas técnicas a las instituciones competentes, todo lo cual ha sido fundamental para
mediar en cada caso y proponer soluciones que aseguren el respeto del derecho a un ambiente
adecuado al desarrollo de su vida, aunque podrá acudir a los procedimientos legales, prefiere
constituirse en una instancia de diálogo15.
13 http://www.lampadia.com/clima-de-inversion/cuidemos-nuestros-avances-y-el-clima-de-inversion 14 Primer Informe Anual del Defensor del Pueblo al Congreso de la República, Defensoría del Pueblo, Lima, abril de 1998. Pág 94. 15 Ídem
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De este modo, evidenciamos que desde sus primeros años la Defensoría del Pueblo proponía
en la agenda pública los casos en relación a la afectación al Derecho al disfrute de un medio
ambiente sano y equilibrado y las causas de algunos conflictos16, hoy llamados Conflictos
Sociales o Socio-ambentales, y esboza también el rol intermediador que asumió desde sus
inicios para tales casos.
Adicionalmente, hemos citado a modo de ejemplo lo manifestado por Jorge Santistevan de
Noriega en 1997 (“la Fortaleza de la Persuasión”) y de manera más cercana lo manifestado por
Walter Albán Peralta en 2005, en el Informe Defensorial 94 “Ciudadanos sin Agua: Análisis de
un Derecho Vulnerado”, en vista de lo cual precisaremos que la utilización del término “conflicto”
por la Defensoría del Pueblo no es nueva.
En buena medida la Defensoría del Pueblo ha venido atendiendo Conflictos (individuales y
grupales) pero también hasta Mayo 2015, es decir desde hace 135 meses, ha venido haciendo
incidencia expresa en la atención de conflictos que involucran la afectación de derechos difusos
de un número indeterminado aún mayor de personas a través del Reporte Mensual de
Monitoreo de Conflictos sociales17, a lo que haremos mención de ello más adelante.
En su publicación “Ante Todo el Diálogo. Defensoría del Pueblo y conflictos sociales y
políticos”18 la Defensoría del Pueblo hace un recuento de sus principales intervenciones en esta
materia.
En este extremo corresponde preciar que la Defensoría del Pueblo entiende por conflicto social,
a una definición utilizada en su Protocolo de Actuación Defensorial en Conflictos Sociales.
[Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales Lima: Defensoría del Pueblo, 2009.] que es
la siguiente:
«… el conflicto social es un proceso complejo en el que grupos sociales, el Estado y
las empresas perciben que sus objetivos, intereses, valores, creencias son
incompatibles o contradictorios, y esa contradicción puede derivar en violencia».
Esta conceptualización que ha sido progresivamente incorporada en el uso habitual de los
medios de comunicación, organizaciones sociales, organizaciones políticas, autoridades
Políticas, Administrativas y Judiciales, y es materia de pronunciamiento por parte de distintas
Instituciones del Estado.
16 Op.cit Pág 104 17 http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/ 18 DEFENSORIA DEL PUEBLO “Ante todo, el Diálogo. Defensoría del Pueblo y conflictos sociales y políticos”, Lima, noviembre 2005. http://www.defensoria.gob.pe/ucs/pdf/Ante-todo-el-dialogo-UCS.PDF
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Actualmente, uno de los temas de mayor relevancia que viene liderando la Defensoría del
Pueblo es la Gestión y Transformación de los conflictos sociales y para lo cual, además del
fortalecimiento de sus capacidades que ha emprendido, se encuentra orientada hacia la difusión
de la información más relevante respecto de los distintos conflictos sociales que detecta en el
país. Así, La Defensoría del Pueblo, desde mayo 200819 utiliza la siguiente tipología para el
análisis de la conflictividad social del país.
Esta tipología se complementa con la siguiente clasificación de los conflictos sociales por
competencias estatales:
En este extremo podemos concluir que la Defensoría del Pueblo ha venido interviniendo en
múltiples conflictos a nivel nacional, excediendo largamente el propósito del presente dar un
recuento de las intervenciones más relevantes en materia de conflictos sociales que ha llevado a
cabo la Defensoría del Pueblo.
¿Cómo llega la Defensoría del Pueblo a este nivel de intervención en materia de
Conflictos Sociales?
19 DEFENSORIA DEL PUEBLO, Reporte de Monitoreo de Conflictos Sociales nº 124, Junio 2014
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En un primer momento se constituyó el Comité de Seguimiento e intervención en Conflictos
sociales y políticos, creado mediante Directiva Nº001-2005-DP, aprobada mediante Resolución
Administrativa Nº030-2005/DP del 01.06.2005. Posteriormente se constituyó la Unidad de
Conflictos Sociales, como un órgano de Asesoría del Despacho de la Defensora del Pueblo,
conforme se recogió en el Reglamento de Organización y Funciones mediante Resolución
Defensorial Nº 039-2006/DP (30.09.2006).
Luego, mediante Resolución Defensorial Nº 029-2008/DP se modificó el Reglamento de
Organización y Funciones de la Defensoría del Pueblo incorporando a su estructura orgánica
una Dirección Nacional denominada Dirección de la Unidad de Conflictos Sociales. Actualmente,
Mediante Resolución Defensorial Nº 0019-2009/DP (30.04.2009) se crea la Adjuntía para la
Prevención de Conflictos Sociales y Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo y el Programa
de Ética Pública, Prevención de la Corrupción y Políticas Públicas, que estará adscrito a la
indicada Adjuntía.
Es la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y Gobernabilidad (APCSyG) la unidad
especializada de la Defensoría del Pueblo que actualmente se encuentra encargada de
contribuir a la solución pacífica de los conflictos sociales mediante la investigación de las
problemáticas de fondo que subyacen a los conflictos (mediante el monitoreo, análisis y gestión
de conflictos sociales, y el seguimiento de actas) y mediante el diseño de mecanismos
confiables de atención de la conflictividad20.
A la par de este crecimiento institucional, marcado sin duda por el incremento de sus las oficinas
desconcentradas en todo el territorio nacional, fueron mejorando los instrumentos de monitoreo
y registro de los conflictos sociales, como también las capacidades de su personal lo que ha
permitido a la Defensoría del Pueblo constituirse en un actor importante en la Gestión de los
Conflictos sociales.
Entre los hitos más importantes respecto de la experiencia de la Defensoría del Pueblo respecto
de los conflictos sociales podemos reseñar los siguientes:
En mayo 2004, Walter Albán Peralta, entonces Defensor del Pueblo en funciones acude al
Congreso de la República para informar sobre la intervención de la institución en el Conflicto en
la provincia de Ilave21 (y otros treinta conflictos22) e implementó el Reporte de Conflictos de
periodicidad mensual, el mismo que hasta a la fecha viene siendo elaborado y difundido además
de ampliamente utilizado por distintos actores de la sociedad23.
A su turno, en marzo 2007 la entonces Defensora del Pueblo, Beatriz Merino Lucero, presentó,
el Segundo Informe Extraordinario al Congreso de la República24, en el que se exploran las
principales causas de los conflictos sociales por la presencia de actividades extractivas de
recursos naturales, a los que se devino en denominar conflictos socio-ambientales. Así mismo,
destacó principalmente la Recomendación al Estado de la Creación de una Autoridad Ambiental
sólida e independiente, conforme se aprecia en el siguiente extracto25.
Luego de dicha recomendación, [aunque quisiéramos afirmar que fue producto de ella] el 14 de
mayo de 2008 se promulga el Decreto Legislativo Nº1013, Ley de Creación del Ministerio del
Ambiente26.
El Reporte Mensual de Conflictos
24 Defensoria del Pueblo. Serie de Informes extraordinarios. Informe Nº2: Los conflictos sociales por industrias extractivas en el Perú, Lima Julio 2007. 25 Ídem Pág. 180 26 http://www.minam.gob.pe/
6.1. Recomendaciones para el Estado
La intervención del Estado tiene un papel primordial en el desarrollo de los
conflictos socioambientales. Por lo tanto, resulta necesario que el Estado mejore
su capacidad para prevenirlos y manejarlos, de tal modo que no se conviertan en
conflictos violentos.
Si bien el Estado ha realizado algunos esfuerzos por superar los diversos problemas
que se han planteado en este Informe, es necesario que se propongan nuevas
estrategias y formas de entender los conflictos y sus causas, a fin de revertirlas. Es
preciso que el Estado mejore su capacidad para atender las demandas de la
población, en cumplimiento de su deber de respeto, protección y cumplimiento de los
derechos de las personas. Por lo expuesto, y en atención al pedido efectuado por el
Congreso de la República, la Defensoría del Pueblo ha considerado pertinente emitir
las siguientes recomendaciones:
Primero.- Reformar y fortalecer la institucionalidad ambiental, mediante la
creación de una autoridad ambiental independiente de los sectores, con peso y
responsabilidad política en los temas de su competencia, con recursos técnicos
y presupuestales suficientes y que lidere el proceso de descentralización de la
gestión ambiental. Integrar y mejorar la regulación ambiental base (estándares
de calidad ambiental y límites máximos permisibles).
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El sistema de Monitoreo de conflictos de la Defensoría del Pueblo establecido desde hace casi
12 años, ha contribuido a la generación de capacidades de distintos actores de la sociedad
peruana, aunque esta tarea -el empoderamiento de capacidades- constituye una ardua y aún
pendiente de completar en un horizonte más de bien de largo aliento.
En el cuadro siguiente podemos ver la evolución de los conflictos sociales que reporta la
Defensoría del Pueblo desde abril de 2008 hasta mayo 201527
Esta situación de incremento de la conflictividad, no sólo por la tendencia de aumento de los
conflictos sociales sino también por la complejidad de los mismos, ha merecido distintas
respuestas de las instituciones del Estado.
En primer lugar, es de notar la decisión del Poder Ejecutivo de establecer la atención de los
conflictos sociales a través de distintos Ministerios28, luego el establecimiento de una Unidad de
Prevención de Conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros en el año 200629. En
páginas siguientes se lleva a cabo un detalle pormenorizado de los distintos estamentos
organismos que desde el Poder Ejecutivo se diseñaron para la atención de los conflictos.
Hacia el año 2008, fue significativa la celebración de un convenio de cooperación
interinstitucional entre la Defensoría del Pueblo y la Presidencia del Consejo de Ministros para la
prevención y el manejo de los conflictos sociales en el país30 todo lo cual será analizado con
mayor detalle líneas más adelante en el presente documento.
Reafirmando que la intervención de la Defensoría del Pueblo en conflictos sociales se encuentra
desde sus inicios, es a partir de recientes años, con el incremento de la conflictividad en el país,
que esta actuación de defensa de los derechos de las personas adquiere una dimensión más
que colectiva.
Su intervención está más bien orientada hacia un segmento de la población más amplio, pero
que cuenta con ciertas características comunes habida cuenta de una “clasificación temática”
de los conflictos (por temas laborales, gobiernos locales, regionales, nacionales, socio-
ambientales, conflictos territoriales, etc.)
27 DEFENSORIA DEL PUEBLO, Reporte de Monitoreo de Conflictos Sociales Nº 135, Mayo 2015 28 Informes Anuales al Congreso de la República. Nº 10 (2006), 11(2007), 12(2008) 29 http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2006/Agosto2006/080806-EscuelaGerencia.htm 30 http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2008/Noviembre08/04-11-08-B.htm
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La Defensoría del Pueblo ha logrado la incorporación de una nueva Autoridad ambiental que
debiera liderar la reforma de nuestra institucionalidad y legislación, cuya actuación debería estar
destinada de restituir la confianza en el Estado evidenciada y medida, entre otros elementos, en
la disminución o el incremento de los conflictos socioambientales.
Recientemente, mediante el Informe Defensorial Nº 156 “Violencia en los conflictos sociales", de
marzo 201231 la Defensoría del Pueblo busca contribuir a prevenir la violencia que se presenta
en los conflictos sociales y evitar que en esos escenarios se produzcan muertes y otras
afectaciones a los derechos fundamentales.
Nuevamente, la creación del Ministerio del Ambiente y la visibilización de la necesidad del
Estado de enfrentar de manera institucionalizada los conflictos sociales constituyen dos
ejemplos que permiten evidenciar el logro de la Defensoría del pueblo en la proposición y
aprobación de determinada legislación y por tanto un ejemplo demostrativo de la plausible y
efectiva incidencia en la generación de políticas públicas de este organismo constitucional.
El Poder Ejecutivo frente a los Conflictos Sociales
La atribución de Gestionar y atender los conflictos sociales no se encuentra expresamente
establecida en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (L.O.P.E.), como tampoco propiciar espacios
de diálogo, cualquiera sea su modalidad o denominación, con la finalidad de atender tales
conflictos sociales.
Sin embargo, encontramos antecedentes previos a la entrada en vigencia de la L.O.P.E.
respecto de la intervención del Poder Ejecutivo frente a los conflictos sociales.
Como se dijo anteriormente el primer antecedente expreso referido a la atención de conflictos
sociales lo encontramos en el D.S.Nº056-2005-PCM que estableció una Unidad de Análisis de
Conflictos del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN- como responsable de
detectar y anticiparse a los conflictos sociales que afecten la gobernabilidad democrática del
país
Luego, el D.S.Nº094-2005-PCM dispuso como función de la Presidencia del Consejo de
Ministros, promover y participar activamente en el diálogo y concertación con la sociedad.
Posteriormente, la R.M.Nº380-2006-PCM y el D.S.Nº056-2009-PCM conforma la Comisión
Multisectorial de Prevención de conflictos sociales, adscrita a la PCM encargándole la
coordinación de la prevención y atención de los conflictos, así como proporcionar información y
asesoría para la implementación de estrategias, políticas y acciones que anticipen, prevengan y
contribuyan a resolver situaciones de riesgo o amenaza a la gobernabilidad democrática.
En diciembre de 2007, con la entrada en vigencia de la L.O.P.E y su R.O.F aprobado mediante
D.S.Nº 063- 2007-PCM es estableció como función de la Presidencia del Consejo de Ministros
promover y participar activamente en el diálogo y concertación de la sociedad;
Luego, Mediante D.S.Nº010-2010-PCM se modificó el R.O.F. de la PCM creando la Oficina de
Gestión de Conflictos Sociales (OGCS) como órgano especializado que dependía
jerárquicamente del Presidente del Consejo de Ministros, encargado de dirigir la gestión de los
conflictos sociales y encargó a la Comisión Multisectorial de Prevención de conflictos sociales
coadyuvar a la OGCS en sus funciones.
Finalmente, mediante Decreto Supremo Nº 0106-2012-PCM se modificó el R.O.F. de la PCM
creando la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) que sustituyó a la OGCS.
La ONDS lleva a cabo el análisis de algunos conflictos, y propone estrategias para su abordaje y
transformación32 a partir de su experiencia institucional desde 2012 en las llamadas Mesas de
Diálogo y Mesas de Desarrollo, y de los avances de estos espacios como una iniciativa
orientada a la prevención de conflictos con un enfoque basado en el diálogo, para buscar
salidas a ciertas crisis y generar condiciones para el desarrollo sostenible de algunos proyectos
extractivos.
Así por ejemplo en la edición Nro. 5 del Informe de Diferencias, Controversias y Conflictos
Sociales: Willaqniki. Mesas de Diálogo, Mesas de Desarrollo y Conflictos Sociales en el Perú33;
se presenta un artículo que refleja su reflexión de los orígenes de las mesas de diálogo en el
país, distintos espacios de diálogo, la participación del Estado, la dinámica de los actores
participantes.
Para la ONDS El origen de las mesas de diálogo coincide con la restauración de la democracia,
en el año 2001, y surgen como parte de la búsqueda de salidas a los altos niveles de
conflictividad en un contexto caracterizado por la baja institucionalidad política y estructuras de
intermediación ausentes o deslegitimadas, teniendo como propósito, crear un clima de
confianza entre los actores, conocer sus necesidades e intereses y arribar a acuerdos
beneficiosos para las partes.
32 http://prodialogo.org.pe/blog/mesas-de-di%C3%A1logo-y-mesas-de-desarrollo-espacios-para-el-ejercicio-democr%C3%A1tico 33 ONDS- Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad -Willaqniki Nº05. Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales. Presidencia del Consejo de Ministros de la República del Perú http://www.pcm.gob.pe/transparencia/willaqniki/willaqniki05.pdf
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No obstante, la L.O.P.E. (art. 6º) establece como parte de las funciones del Poder Ejecutivo
Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en conformidad
con las políticas de Estado y establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia
técnica y desarrollar mecanismos de cooperación con todas las entidades de la administración
pública34.
Por su parte, con relación al Consejo de Ministros la L.O.P.E. establece que tiene entre sus
atribuciones adoptar decisiones sobre asuntos de interés público35, y a la Presidencia del
Consejo de Ministros la función de Promover la concertación social en la gestión de gobierno y
coordinar con instancias de la sociedad en materias de interés nacional36.
Es en virtud de estas disposiciones legales que se han establecido Comisiones Multisectoriales
de Naturaleza Temporal (art 36º L.O.P.E.) y Grupos de Trabajo (art 35º L.O.P.E.)que han
oficializado la constitución de espacios de diálogo con representantes de organizaciones
sociales, empresas entidades públicas y representantes del Poder Ejecutivo.
Ejemplo de ello son los espacios de diálogo para la atención del conflicto sobre demarcación
territorial entre Moquegua y Puno, la mesa de diálogo sobre la problemática minera en
Moquegua, (casos de las Empresas Anglo American Quellaveco y Southern Perú Copper
Corporation), la Mesa de Diálogo de Espinar, y el Proceso de Diálogo para el inicio del Proyecto
Conga en Cajamarca, entre otros casos destacados.
Reporte Mensual de Conflictos
Willaqniki. Informe de Diferencias, Controversias y Conflictos Sociales es elaborado por la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a través de la Oficina Nacional de Diálogo y
34 Ley Nº29158, L.O.P.E. “…
Artículo 6º.- Funciones del Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo ejerce las siguientes funciones: 1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento. 2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en conformidad con las políticas de Estado 3. Establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia técnica y desarrollar mecanismos de cooperación con todas las entidades de la administración pública . 4. Implementar la coordinación con los gobiernos regionales y gobiernos locales, con énfasis en las competencias compartidas. 5. Otras funciones que le asignen las leyes…”
35 Artículo 16º.- Atribuciones del Consejo de Ministros
Además de lo dispuesto por la Constitución Política del Perú, el Consejo de Ministros tiene las siguientes atribuciones: 1. Coordinar y evaluar la política general del Gobierno, así como las políticas nacionales y sectoriales y multisectoriales; 2. adoptar decisiones sobre asuntos de interés público; 3. promover el desarrollo y bienestar de la población; y, 4. las que le otorgue la ley.
36 Artículo 19º.- Competencias o funciones del Presidente del Consejo de Ministros…
…7. Promover la participación y concertación sociales en la gestión de gobierno y coordinar con instancias de la sociedad en materias de interés nacional….
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Sostenibilidad (ONDS) que recopila la cuantificación, clasificación y tratamiento de los casos de
conflictividad en el país. A mayo de 2015, la ONDS ha publicado 30 Informes mensuales37 así
como un informe anual de gestión (2012-2013), que en su integridad pueden ser obtenidos en
su portal institucional38
En este extremo podemos concluir que el Poder Ejecutivo ha concentrado su intervención y
atención de los conflictos sociales a través de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad
(ONDS) y cuenta además con mecanismos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
(L.O.P.E.) que han logrado en ocasiones eficaces resultados.
Comparando los enfoques de intervención
Debe mencionarse que en ocasiones pareciera existir cierto distanciamiento entre la Oficina
Nacional de Diálogo y Sostenibilidad y la Defensoría del Pueblo en cuanto a la atención de
conflictos sociales.
Si bien excederá al propósito del presente un análisis detallado de la metodología aplicada por
ambas instituciones, así como de los puntos de convergencia, nos limitaremos por ahora a
presenta un cuadro comparativo de lo actuado, que sirve además de resumen de lo mencionado
En primer lugar debe recordarse, como lo hemos dicho antes, que es la ONDS el organismo
especializado dependiente de la PCM que está encargada de la proposición de las políticas
públicas en materia de gestión y transformación de los conflictos sociales, sin embargo su rol ha
estado principalmente orientado a la atención de los conflictos sociales, casi de manera
individual.
Es posible afirmar que existe articulación con distintos sectores del Poder Ejecutivo, empresas
Públicas y con los Organismos Públicos Desconcentrados dependientes de éste. Al mismo
tiempo, en razón del rol que cumplen los Congresistas de la República, es también frecuente su
interacción con la ONDS, principalmente a partir de los pedidos de información y traslado de
casos que ellos realizan para la atención de los casos que individualmente son llevados a su
atención y que en general corresponden a su lugar de representación y no corresponden
necesariamente a una interrelación entre el Poder Legislativo (o de sus bancadas) con el Poder
Ejecutivo para el diseño normativo que permita contribuir a la disminución de la conflictividad
social.
Con el afán de presentar algunos temas pendientes (algunos de ellos polémicos) de diseño y/o
mejora normativa podemos mencionar el de la tipificación y sanción de los delitos relacionados
con la promoción del uso de la violencia por autoridades políticas o administrativas, el uso
excesivo o desproporcionado de la fuerza pública, la responsabilidad penal y civil por el empleo
de menores de edad en manifestaciones violentas, la responsabilidad civil de personas jurídicas
por la organización de manifestaciones violentas y de las consecuencias de empleo indebido de
armas de fuego (por efectivos del orden y por personas naturales) con consecuente daños,
lesiones o muerte, o por la afectación/destrucción de propiedad pública/privada o, por la
manipulación de información o desinformación a través de medios de comunicación para la
exacerbación de los conflictos sociales.
En cuanto a la relación existente entre el Poder Ejecutivo y los Gobierno Regionales y
Gobiernos Locales, son conocidos los distintos y diversos esfuerzos de articulación y
coordinación que se producen. Sin embargo, en la medida que excede al propósito del presente
analizar con detalle y referirnos a las dificultades que el proceso de descentralización trae
consigo, esta articulación es por decir lo menos, compleja y en ocasiones exigua o parcial. No
son todos los Actuales Gobernadores Regionales39 ni todos los alcaldes (provinciales o
distritales) los involucrados en la prevención de la violencia ni en la gestión o transformación de
los conflictos sociales, en general, debido a la carencia de cuadros técnicos, como también por
39 Con la entrada en vigencia de la Ley Nro. 30305 se prohibió la reelección inmediata de los alcaldes y presidentes regionales cambia la denominación de presidentes regionales por el de “gobernadores regionales”.
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una organización interna adecuada, además de la carencia de los recursos presupuestales y
logísticos para tal fin.
Como resulta evidente, en la medida que la gran mayoría de proyectos extractivos se
encuentran en localidades alejadas, la atención de los conflictos sociales y especialmente los
conflictos socio-ambientales demanda de una intervención de los Gobiernos Locales y luego de
los Gobiernos Regionales, articulados en una estrategia conjunta con el Gobierno Nacional. Más
adelante nos referiremos a esa estrategia, que va mucho más allá de la superación de las
naturales discrepancias de índole personal o político que encontramos hoy, y que supone una
visión de Estado, una Política Pública propiamente dicha.
Finalmente, existe una relativamente poco frecuente articulación con otros Organismos
Constitucionales. Podemos referirnos nuevamente a la interacción entre el Poder Ejecutivo y la
Defensoría del Pueblo respecto del monitoreo de los conflictos o las estadísticas que arrojan sus
respectivos reportes, o las discusiones metodológicas que les sustentan, e igualmente la
coordinación con el Poder Judicial y el Ministerio Público para el perfeccionamiento de
ordenamiento jurídico o la debida colaboración para la investigación de los sucesos delictivos
durante protestas sociales o hechos de violencia, mientras que en muchas oportunidades, la
Policía Nacional del Perú es empleada solo para la restitución del orden público, es decir sólo
como ejercicio de la facultad de uso de la fuerza pública.
El rol de la Contraloría General de la República en cuanto al resguardo de la adecuada
administración de los recursos públicos y la prevención de la corrupción constituye un acápite
adicional en este concierto de entidades involucradas.
Pero una política pública del Estado, incluye además a otros actores que no se encuentran
dentro de la esfera de lo público. Nos referiremos también al necesario involucramiento de los
medios de comunicación, como también a las empresas y organizaciones sociales. La
concepción de Estado supera a la acepción que supone que solo está integrado por las
entidades públicas.
En este orden de ideas, nos llama también a reflexión el rol del Estado frente a la cobertura que
sobre los conflictos sociales realizan muchos de los medios de comunicación (TV, Radio,
impresa y virtual). En muchas ocasiones, la cobertura periodística de los conflictos sociales se
limita al análisis o exposición de los hechos violentos o de los hechos de fuerza pública
acaecidos en distintos conflictos sociales, mientras que subyace oculto, en la vasta mayoría de
los casos, el análisis las causas y de las propuestas de solución de los conflictos sociales.
EL involucramiento de las organizaciones de los medios de comunicación (Colegios
Profesionales, Asociaciones y Agremiaciones de Propietarios o de Periodistas, etc.) así como de
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sus mecanismos de auto-regulación resulta necesario, no solo para la información de la opinión
pública sino también para contribuir a la solución de los conflictos.
Debemos también dirigir nuestra atención respecto de la responsabilidad que le corresponde a
las Empresas en relación a la mejora de sus estándares de relacionamiento comunitario como
también a la capacitación y formación continua de sus representantes, para la generación de
cuadros técnicos que contribuyan también a la gestión y transformación de los conflictos.
Finalmente, no puede quedar de lado la responsabilidad que supone también la intervención en
materia de conflictos sociales de las Universidades, Institutos superiores así como de Colegios
profesionales, en lo que a la formación y preparación de profesionales y técnicos. Es exigua y
limitada la formación que se inculca en el país respecto del establecimiento de una cultura de
diálogo para la solución de los conflictos sociales.
Una Política Pública para revertir la conflictividad social demanda entonces la orientación y
decidida actuación de las entidades públicas y el involucramiento de entidades privadas,
empresarios, organizaciones sociales, así como de los medios de comunicación y de la
academia, una política pública que supera a las políticas de gobierno o a la actuación de los
gobernantes de turno.
Definiendo una Política Pública
Empecemos por el principio. ¿Cuál es el concepto que tenemos de Política Pública? Partiendo
de la concepción de Peter Knoepfel, debemos entenderla como el Conjunto de acciones y
decisiones contenidas en planes, programas, proyectos y actividades gestionadas desde el
Estado (a través del gobierno y de la Administración Pública) con la finalidad de satisfacer las
necesidades de una sociedad en el presente y también en el futuro40.
Dicho esto, en relación a la Atención de los Conflictos Sociales debemos preguntarnos cuál es
ese conjunto de acciones y decisiones adoptadas por el Estado establecidas en planes,
programas, proyectos o actividades. La respuesta: Sólo existe un conjunto de actividades y
algunos proyectos.
Entre las Actividades que se pueden identificar tenemos ejemplos de la Intervención de distintas
entidades en espacios de diálogo, llámese de diálogo o mesas de desarrollo. Entre ellas se
encuentran las actuaciones de ciertos organismos del Estado podemos citar por ejemplo la
participación de distintas entidades del Poder Ejecutivo (MINEM, MINAGRI, MINAM) así como
Organismos Públicos Desconcentrados (OSINERMIN, OEFA, ONDS) como también por
40 Knoepfel, Peter en Análisis y Conducción de las Políticas
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Organismos Constitucionales Autónomos (Defensoría del Pueblo, Policía Nacional del Perú,
Ministerio Público, Poder Judicial)
Entre los proyectos que han sido asumidos por el Estado, encontramos principalmente aquellos
concebidos como Proyectos de Inversión Pública –PIP- para la atención de los conflictos,
traducidos en obras identificadas para la satisfacción/atención de las posiciones expuestas
/presentadas por las comunidades involucradas en un determinado conflicto, generalmente
ubicadas en áreas de influencia directa y atendidas generalmente como consecuencia de un
acontecimiento de violencia. A estos los denominaremos proyectos de corto plazo, sin
desmerecer su ámbito de influencia, tiempo de ejecución, monto de inversión o duración.
Se trata de la atención de propuestas que pueden no necesariamente atender aquellas
necesidades básicas que contribuyan a la superación de la pobreza, y que una vez atendidas,
sólo responden a una determinada coyuntura y que es percibida como la respuesta del Estado
frente a adopción de medios violentos para la atención de los reclamos de la población,
justificándose así un círculo vicioso.
Los Proyectos de corto plazo
Reiteramos que estos PIP atienden de manera desordenada, esporádica y puntual las
necesidades largamente identificadas por las poblaciones, así como por autoridades locales y/o
regionales, que no necesariamente han sido atendidas, sea por deficiencias en la formulación de
los PIP conforme a las normas del SNIP, o por la carencia de recursos humanos y/o financieros.
Aquí surge una inquietud. Acaso tales necesidades no han sido percibidas por las
empresas durante la formulación de sus Instrumentos de Gestión Ambiental? O es que
habiéndolo sido, no fueron consideradas en sus planes de Relacionamiento Comunitario?
Decimos esto en tanto que si bien no corresponde a las empresas de las industrias extractivas,
una estrategia de intervención de su parte, orientada a la generación de alianzas con
población) con la finalidad de atender tales necesidades. También, pude generarse un canal de
información ante las entidades del Estado competentes para la atención de tales necesidades.
Esbozamos de esta manera una estrategia de colaboración, en sustitución de una estrategia
evasiva41 que puede ayudar a focalizar la intervención del Estado, principalmente de los
subniveles de gobierno.
41 Nos referimos a estrategia evasiva como aquella en la cual en la elaboración de los EIA y otros instrumentos de gestión ambiental, el énfasis, como resulta conveniente, radica en la identificación de las características del área de ejecución del proyecto desde el punto de vista de las necesidades de la empresa.
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No existe una identificación de las necesidades de la población por parte del Estado
Para atender la conflictividad social en el país y por lo tanto, como una estrategia preventiva
para la atención de los conflictos sociales se requiere por ejemplo de una adecuada
identificación de las necesidades de la población, en confluencia con las autoridades locales y
regionales que tienen un contacto más directo y cercano en comparación con el Gobierno
Nacional.
Nos referimos pues a la necesidad de implementar una planificación de proyectos y obras que
atiendan las necesidades básicas insatisfechas de la población, orientada precisamente a la
atención de las denominadas demandas sociales, que constituyen en buena cuenta aquellas
justas reclamaciones de la población que en ocasiones son instrumentalizadas durante el
desarrollo de conflictos sociales por diversos actores. Nos atrevemos a denominarle un Plan de
Intervención Social.
La verdad es que ya existe un listado diseminado y perdido entre los archivos de las unidades
formuladoras de los gobiernos locales, regionales y nacional, así como en el vasto banco de
proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). De lo que se adolece es una
priorización de tales proyectos, con particular énfasis en la determinación de prioridades en las
localidades y comunidades que se encuentran dentro del Área de Influencia Directa de los
proyectos de las industrias extractivas, para proceder a su aprobación y financiamiento
preferente.
Esta misma identificación de las carencias de tales poblaciones se encuentra en los Estudios de
Impacto Ambiental y Social (EIA) que elaboran las empresas dedicadas a la Minería e
Hidrocarburos, así como en sus correspondientes Planes de Relacionamiento Comunitario,
aunque con un propósito descriptivo más que como una estrategia de articulación local/regional
o de atención de tales necesidades, es decir, considerados como un mero componente de un
instrumento que se requiere para el cumplimiento de un procedimiento administrativo.
Por supuesto que es responsabilidad del Estado afrontar estas carencias estructurales de la
población, y sin embargo, la intervención de las empresas mineras y de hidrocarburos en el
financiamiento de proyectos que atiendan esas necesidades básicas es también un ejemplo de
adecuadas prácticas de relacionamiento comunitario, y de mejora en la percepción de su
responsabilidad social empresarial por parte de la población involucrada, y también, puede
significar ciertos beneficios económicos y tributarios.
No es menos importante hacer énfasis en la posibilidad de financiar dichos proyectos a través
de Asociaciones Público Privadas (APP) al amparo del Decreto Legislativo Nº1012, y/o a través
del sistema Obras por Impuestos (OxI) establecido en la Ley Nº2930 (y sus modificatorias).
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Se trata pues de una priorización de proyectos de inversión -con énfasis preventivo de conflictos
- para la atención/satisfacción de desarrollo humano de la población en mayor situación de
pobreza y exclusión en cuyas inmediaciones se han identificado proyectos extractivos, a través
de la coordinación intersectorial, principalmente entre el Ministerio de Economía y Finanzas y el
Ministerio de Energía y Minas, lo que de la mano con una adecuada articulación con
gobernadores/alcaldes puede devenir en una estrategia comprehensiva de parte del Estado, es
decir, un Programa de Inversión Social Rápida (PIR) preferentemente en Educación, Salud y
Saneamiento.
Ausencia de preparación del Estado
Hemos mencionado anteriormente la carencia que tiene el Estado de cuadros técnicos y
profesionales especializados en prevención y atención de conflictos, así como la ausencia de
una política articuladora de las estrategias sectoriales adoptadas para su atención.
Pero además es evidente la falta de preparación, capacitación y de adecuada implementación
de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su mandato constitucional de mantenimiento y
restauración del orden público interviene, especialmente, durante el acaecimiento de sucesos de
violencia.
A ello debe sumarse, los alcances del D.Leg 1095, así como las modificaciones a la legislación
penal respecto de la tipificación de los ilícitos cometidos en un contexto de violencia social.
Por ello, queremos reiterar la necesidad de una mejor planificación y ejecución de los proyectos
y presupuesto involucrados para mejorar la intervención de una PNP respetuosa de los
derechos fundamentales y fiel cumplidora de su mandato constitucional, en el marco de una
reforma institucional de cara al siglo XXI y para la atención de las necesidades de una población
distinta en número y necesidades a su diseño concebido con la dación de la Ley 24949 del 6 de
diciembre de 1988.
El rol de los Medios de Comunicación
Como hemos manifestado anteriormente, casi la totalidad de los medios de comunicación dan
cobertura a los hechos violentos que ocurren durante el desarrollo de los conflictos sociales, y
en reiteradas oportunidades confunde a la violencia acaecida con el conflicto social dentro de
cuya dinámica aquella se produce, de modo tal que se genera desinformación en la opinión
pública. A ello se suma también la confusión que respecto de ambos teman tienen muchos de
los actores.
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Lamentablemente, la cobertura que realizan los medios de comunicación (TV, Radio, impresa y
virtual) está orientada a concitar el rating de audiencia apelando a la emotividad de las
personas, presentando en un primer lugar los hechos violentos (bloqueo de carreteras, toma de
locales, secuestro de personas) así como exponiendo imágenes de las primeras reacciones de
familiares de las víctimas (muertos y heridos) producto del enfrentamiento con las fuerzas del
orden (generalmente PNP) durante aquellos sucesos violentos, haciendo hincapié en los
muertos o heridos “civiles” obviando referencias a los “policías” heridos, lo que contribuye
también al distanciamiento de estos estamentos percibidos así como antagónicos. Las causas
del episodio de violencia, o pero aún las causas de los conflictos aparecen sino desapercibidas,
efímeramente referidas.
En muchas ocasiones, la cobertura periodística de los conflictos sociales se limita al análisis o
exposición de los hechos violentos acaecidos, mientras que subyace oculto, en la vasta mayoría
de los casos, el análisis las causas y de las propuestas de solución de los conflictos sociales.
Si bien, la inmediatez de la noticia hace que la cobertura de las noticias por parte de Radio, TV e
Internet (Redes Sociales, Blogs, etc.), se focalice en la violencia presentada en los conflictos
sociales, el análisis profundo de ellos constituye una oportunidad para la cobertura que puedan
realizar algunos medios de comunicación escrita y de internet, así como para el análisis que
sirva de discusión para lograr superar las deficiencias advertidas.
Proponemos aquí mejorar la interacción entre las entidades del estado que abordan los
conflictos sociales (ONDS y Defensoría del Pueblo), involucrando especialmente al MINEM por
tratarse del sector que más conflictos registra y los gremios que agrupan a los medios de
comunicación, Colegios Profesionales y Asociaciones de Periodistas y Comunicadores sociales,
Facultades de Comunicación Social, entre otros, con el propósito de generar la adecuada
comprensión de estos fenómenos sociales.
Las estrategias de comunicación empresarial
Las empresas deben difundir de manera adecuada los beneficios sociales y económicos de las
actividades extractivas, como también mejorar su comunicación e información sobre la
complementaridad de las actividades económicas. El Estado está llamado a intervenir frente a la
vulneración de derechos, pero no puede seguir apareciendo como un defensor de la inversión
privada y débil protector de los derechos de la ciudadanía.
Es necesario por tanto el establecimiento de nueva normativa que exija mejores estándares de
información y comunicación a la empresas, como también la Acreditación de profesionales a
través de Universidades Nacionales, conforme a criterios que pueden ser consensuados con los
gremios empresariales, colegios profesionales y entidades del estado competentes. De esta
manera, se abre curso a una nueva generación de profesionales que puedan intervenir
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preventiva y efectivamente frente a los conflictos sociales, como también generar cuadros
técnicos que puedan laborar en instituciones públicas, como también en organizaciones
sociales, medios de comunicación que permitan el mejor análisis de la conflictividad en el país
Capítulo X. Conclusiones y Recomendaciones
Conclusiones
• No existe una Política Pública explícita dirigida a la atención, gestión y transformación
de los Conflictos Sociales. A la fecha
• Durante la suscripción del Acta del Acuerdo Nacional, la Gobernabilidad y el Diálogo
estaban orientado a la superación de las divergencias políticas originadas a la caída del
régimen de Alberto Fujimori (1990-2000), aunque la promoción de una cultura de
diálogo alcanza al día de hoy una acepción más amplia y se ejercita en un contexto
diferente al esbozado en el año 2002 asociado a los impactos de las industrias
extractivas.
• La adecuada atención de los conflictos sociales derivará en un beneficio general para el
Estado mejorando la gobernabilidad del país, el clima de inversión, la disminución de la
pobreza y el mejoramiento de las relaciones entre empresas y comunidades. Todo ello
repercutirá en la apreciación general del Poder Ejecutivo
• La mejora en la Gobernabilidad del País desincentivará la adopción de la violencia y/o
el resurgimiento de acciones violentistas.
• Son dos las instituciones que mayor desarrollo han tenido hacia la atención de los
conflictos sociales. La Defensoría del Pueblo y la Oficina Nacional de Diálogo y
Sostenibilidad.
• Se requiere la formulación e implementación de una Política Pública Explícita para la
atención de conflictos sociales
Recomendaciones
• Actualizar la Resolución Ministerial Nº161-2011-PCM que aprobó los lineamientos y
estrategias para la gestión de conflictos sociales, incorporando Proyectos, Actividades,
Acciones así como sus indicadores para convertir dicho antecedente normativo en una
Política Pública Explícita.
• Articular la actuación de la Defensoría del Pueblo y la Oficina Nacional de Diálogo y
Sostenibilidad
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• Dentro del marco de la Ley Nº29230, aprobar un Programa de Inversión Social Rápida
(PIR) preferentemente en Educación, Salud y Saneamiento, mediante el cual las
Empresas Extractivas puedan formular, así como financien y ejecuten Proyectos de
Inversión Pública en las comunidades del Área de Influencia Directa.
Bibliografía
• Constitución Política de 1993
• DEFENSORIA DEL PUEBLO Primer Informe Anual del Defensor del Pueblo al Congreso de la República Lima, abril de 1998
• DEFENSORIA DEL PUEBLO “Informe Defensorial Nº 156” Violencia en los conflictos sociales, Lima Marzo 2012. http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php [último acceso 15.06.2015]
• DEFENSORIA DEL PUEBLO “Ante todo, el Diálogo. Defensoría del Pueblo y conflictos sociales y políticos”, Lima, noviembre 2005. http://www.defensoria.gob.pe/ucs/pdf/Ante-todo-el-dialogo-UCS.PDF [último acceso 15.06.2015]
• DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Serie de Informes extraordinarios. Informe Nº2: Los conflictos sociales por industrias extractivas en el Perú, Lima Abril 2007. http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php [último acceso 15.06.2015]
• DONAYRE Pinedo, Miguel. El Defensor del Pueblo, Medio ambiente y Recursos Naturales. Cartografía Legal comparada, Lima Octubre 2003 http://catalogobiam.minam.gob.pe/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=1534 [último acceso 15.06.2015]
• EGUIGUREN Praeli, Francisco. Diseño Constitucional, Régimen Político y Gobernabilidad en el Perú: Los Problemas que las normas no bastan para resolver. http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1648/11.pdf [último acceso 15.06.2015]
• ONDS- Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad - Willaqniki Nº05. Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales. Presidencia del Consejo de Ministros de la República del Perú. www.pcm.gob.pe/transparencia/willaqniki/willaqniki05.pdf [último acceso 15.06.2015]
