La giuridificazione dello sport

Dottrina e attualita giuridiche

La giuridificazione dello sport e degli ordini professionalia cura di Mariano Protto*

Inquadramento, Mariano Protto

La giuridificazione dello sport, Giuseppe Manfredi

La giuridificazione degli ordini professionali, Andrea Fantin

Inquadramento

Mariano ProttoSono passati quasi cent’anni da quanto Santi Romano

affermava che ‘‘l’espressione ‘diritto’ in senso obiettivo,secondo noi, puo ricorrere in un doppio significato, puocioe, designare anzitutto: a) un ordinamento nella sua com-pletezza e unita, cioe una istituzione; in secondo luogo: b)un precetto o un insieme di precetti (..) che per distinguerlida quelli non giuridici, diciamo istituzionali, mettendo cosıin evidenza la connessione che essi hanno con l’ordinamen-to intero, ossia con l’istituzione di cui sono elementi, con-nessione che e necessaria e sufficiente per attribuire lorocarattere giuridico’’ (Romano S., L’ordinamento giuridico,Firenze, 1917).In questo modo, Santi Romano interpretava magistral-

mente la crisi dello Stato della sua epoca e apriva gli occhidella scienza giuridica sulla possibilita che il diritto nonpromanasse solo piu dallo Stato, ma anche dai gruppi so-ciali, dagli interessi, dai poteri o organizzazioni che essiesprimono.La giuridificazione dei gruppi sociali e diventato un tema

classico, ma sempre attuale e attraente.Oggi, la crisi dello Stato e forse piu profonda e il tema si

presta a trattazioni nello spettro della globalizzazione giu-ridica, al cospetto di un diritto che si forma spontaneamen-te al di fuori di sedi comunque collegate agli Stati nazionali.Alla teoria della pluralita e dell’autonomia degli ordina-

menti giuridici si sostituisce quella della plurisoggettivitagiuridica della persona e quella della specialita dei diritti.La cosiddetta globalizzazione giuridica consiste ormai in

un canale di produzione giuridica che corre parallelo aquello degli Stati e dell’organizzazione internazionale, cheha propri giudici e che ha proprie fonti (Galgano F., Laglobalizzazione nello specchio del diritto, Bologna, 2005).

In tale prospettiva, gli arnesi tradizionali possono nonrisultare piu idonei a governare un fenomeno che fuggesempre piu alla logica statocentrica.La nuova sfida e quindi l’interpretazione del tempio giu-

ridico pos-moderno e della singolare fattualita che essoporta con se (Grossi P., Ritorno al diritto, Roma-Bari,2015).In questo ambizioso compito si cimentano i due studi, di

seguito pubblicati, svolti nell’ambito delle ricerche per lacelebrazione dei 150 anni dall’unificazione amministrativaitaliana c dai Proff. Leonardo Ferrara e Domenico Soracedell’Universita di Firenze, e, in particolare, nel contesto delgruppo di lavoro sulla giuridificazione.Il lavoro di Giuseppe Manfredi, La giuridificazione dello

sport, e quello di Andrea Fantin, La giuridificazione degliordini professionali, sono accomunati dal fatto di esaminaredue fenomeni solo apparentemente diversi, perche e alme-no a partire dallo studio di Giampaolo Rossi degli annisettanta del novecento sugli enti pubblici associativi (G.Rossi, Enti pubblici associativi. Aspetti del rapporto fra grup-pi sociali e pubblico potere, Napoli, 1979) che si e constatatoche sia nel settore sportivo sia nel settore delle libere pro-fessioni la disciplina di fonte statale convive con un’attivitanormativa che promana autonomamente dagli organismiesponenziali dei gruppi sociali interessati.Per cui il lettore potra esaminare due casi in cui, seguen-

do percorsi analoghi, la progressiva giuridificazione di atti-vita umane operata dalle norme statali si e intrecciata conquella che viene dalle norme elaborate dalle formazionisociali.

* I contributi sono stati sottoposti, in forma anonima, alla valuta-zione di un referee.

484 Giurisprudenza Italiana - Febbraio 2016

La giuridificazione dello sport

Giuseppe Manfredi

Lo scritto tratta la giuridificazione del fenomeno sportivo, segnalando in particolare che in questo settore la giuridificazione

tramite le norme di fonte statale si e sovrapposta a (e intrecciata con) quella che si era verificata in precedenza, tramite norme

emanate autonomamente dai gruppi sociali interessati all’attivita sportiva. Anche se le resistenze dei gruppi sportivi per diverso

tempo hanno ostacolato la giuridificazione statale, negli ultimi decenni ampia parte delle norme emanate da tali gruppi e stata

assorbita, o integrata, nell’ordinamento statale.

Una chiave di lettura: la dialettica tra Stato e gruppi spor-tivi

Per esaminare la giuridificazione dell’attivita sportivapaiono inadeguate alcune delle chiavi di lettura che posso-no essere impiegate per studiare la giuridificazione in altrisettori.Ad esempio, quella del rapporto tra tecnica (o scienza) e

diritto.Vero e che alcune delle norme emanate dagli organismi

sportivi vengono usualmente definite come norme tecnichesportive: ma e altrettanto vero che esse non hanno i conte-nuti e la valenza delle norme tecniche vere e proprie, datoche adempiono alla funzione di indicare quali sono i com-portamenti considerati leciti e quelli ritenuti illeciti dagliorganismi sportivi nel contesto delle competizioni sportive 1

– per intendersi, il numero dei giocatori che puo essereschierato in campo negli sport a squadre, quanto durauna gara, come funziona il fuorigioco nel calcio, nel rugbyo nell’hockey su ghiaccio, et cetera.In altri termini, qui ‘‘siamo di fronte a precetti che sta-

biliscono la doverosita di comportamenti umani’’ 2.Abbastanza inadeguata risulta anche la coppia concettua-

le hard law e soft law.Infatti, se con l’espressione soft law si vuole indicare un

plesso di norme che in diritto romano si sarebbero definiteimperfectae, perche prive di sanzione, e che vengono osser-vate solo merce una qualche forma di moral suasion, quisiamo distantissimi dalla nozione anche se consideriamo lesole norme prodotte prodotte dagli organismi sportivi.Forse in un passato remoto le competizioni sportive po-

tevano svolgersi confidando solo nel fair play degli atleti:ma e ormai da oltre un secolo che pure le norme emanatedagli organismi sportivi sono fornite di un articolato appa-rato sanzionatorio, che attualmente va dai vantaggi attri-buiti al giocatore avversario per i falli di minore gravita sinoalle pene pecuniarie milionarie e alle squalifiche a vita dauna determinata disciplina sportiva.Se invece con tale espressione si vuole indicare un feno-

meno normativo che esula dal sistema delle fonti del dirittostatale, la nozione potrebbe attagliarsi ad almeno una partedelle norme emanate dagli organismi sportivi – ovviamente,soprattutto nell’ottica di coloro che sostengono le variegatetesi della indipendenza o della autonomia del cosiddettoordinamento sportivo rispetto all’ordinamento statale, e/odell’irrilevanza del primo per il secondo3.Ora, nulla vieta di impiegare una nozione elaborata nel

diritto internazionale negli ultimi decenni del novecentoper esaminare un fenomeno nato circa un secolo prima,anche se e ovvio che operazioni siffatte recano con se ilrischio di incorrere in un qualche tipo di errore di prospet-tiva storica e/o di distorsione concettuale: ma sembra co-munque preferibile evitare di farvi ricorso, dato che nonpare che qui essa possa assumere una qualche valenza eu-ristica.Cio posto, come principale chiave di lettura del fenome-

no che qui interessa mi sembra opportuno prendere unconcetto piu consueto, ossia la dialettica tra la produzionenormativa della collettivita generale (e dunque dello Stato,che di questa collettivita e espressione), e quella che inveceviene dalle ‘‘associazioni parziali’’ di russoviana memoria.E cio perche il tratto caratteristico della giuridificazione

del settore risiede nel fatto che esso vede concorrere eintrecciarsi due diversi processi di giuridificazione: quelloche promana dai gruppi sportivi e quello che promanadallo Stato.Utilizzando questa chiave di lettura si procedera dunque

a esaminare (in modo cursorio, perche una trattazione piuin dettaglio non avrebbe particolare utilita ai fini di questolavoro) come si e svolta l’evoluzione di questi processi, perpoi svolgere alcune considerazioni di sintesi.Mi pare infatti che in questo settore un esame diacronico

sia imprescindibile, perche gli assetti odierni risultano dif-ficilmente comprensibili se non si considera che essi sono larisultante di una serie di spinte diverse, e spesso contrap-poste, succedutesi nel tempo.

Le origini: il diritto degli organismi sportivi; l’iniziale irri-levanza per il diritto statale delle norme emanate dagliorganismi sportivi; una globalizzazione ante litteram?

Dato che – per usare una parafrasi – il giurista odiernonon puo non dirsi pluralista, perche tutti accettiamo ilpluralismo giuridico (pur declinandolo e impiegandolo inmodi e maniere diversi), e diamo per scontato che forme didiritto possono venire anche da gruppi sociali diversi dallacollettivita generale, occorre ricordare che la giuridificazio-ne dell’attivita in parola per il tramite delle norme emanatedagli organismi sportivi e un fenomeno risalente – bastisolo pensare che nel gioco del calcio la prima versione delleSheffield rules fu emanata negli anni cinquanta dell’ottocen-to.Gli e che la giuridificazione e letteralmente connaturata

all’attivita sportiva contemporanea, per come s’e sviluppata

1 F. Luiso, La Giustizia sportiva, Milano, 1975, 35, nt. 14.2 E un’espressione ripresa da V. Bachelet, L’attivita tecnica della

pubblica amministrazione, Milano, 1967, 84.

3 I diversi significati che puo assumere l’espressione soft law siritrovano ad esempio in R. Bin, Soft law, no law, nel forum on linedi Quaderni costituzionali.

Giuridificazione dello sport e degli ordini professionali n Dottrina e attualita giuridiche

Giurisprudenza Italiana - Febbraio 2016 485

seguendo modelli e schemi affermatisi per la prima voltanell’Inghilterra ottocentesca.Dato che questa attivita si svolge attraverso la competi-

zioni tra i diversi atleti, le regole create da parte degliesercenti la medesima disciplina sportiva sono necessariee imprescindibili se non altro al fine di poter confrontare ecomparare i risultati dell’uno e dell’altro atleta – e di con-serva anche per risolvere le controversie su detti risultati:non a caso gia nelle citate Sheffield rules compariva unsistema di risoluzione delle controversie insorte sul campodi gioco che e l’antesignano dell’odierno arbitro sportivo.La prima forma di giuridificazione dello sport si deve

dunque alle regole emanate dai gruppi di coloro che pra-ticano (o che, comunque, sono appassionati de) la medesi-ma attivita sportiva, le quali sono intese a disciplinare losvolgimento delle competizioni, e, in generale, le questioniendoassociative.Come noto questo modello di organizzazione e di rego-

lamentazione della attivita sportiva tra fine ottocento e ini-zio novecento ebbe una diffusione mondiale, grazie al fa-scino che veniva esercitato sulle elites del tempo dagli stilidi vita britannici, e tramite l’operato di de Coubertin, chevi si ispiro per organizzare le prime olimpiadi e il Cio, ilComitato internazionale olimpico 4.Peraltro de Coubertin era animato da finalita etiche e

universalistiche che riflettevano un ethos abbastanza diffu-so nelle classi dirigenti occidentali tra la fine dell’ottocentoe il primo decennio del novecento5, sicche organizzo l’atti-vita olimpica in modo tale da sfuggire all’ingerenza deisingoli Stati nazionali 6.E proprio al fine di sottolinearne la neutralita e l’indi-

pendenza dagli Stati nazionali che a partire dal 1915 la sededel Cio venne collocata definitivamente in Svizzera, e ilComitato assunse la veste, che conserva tuttora, di associa-zione privata di diritto svizzero, la quale per significare lapropria natura transnazionale si autodefinisce come orga-nizzazione non governativa – il comma 1 dell’art.19 dellaCarta olimpica recita: ‘‘il CIO e un’organizzazione interna-

zionale non governativa senza scopo di lucro, di durataillimitata, avente la forma di un’associazione con lo statusdi persona giuridica, riconosciuta dal Consiglio federalesvizzero’’ 7.Analoga a quella del Comitato e pure la natura delle

Federazioni sportive internazionali, che tramite una seriedi legami associativi da un lato sono sottordinate al Cio, edall’altro lato sono sovraordinate alle Federazioni nazionali,ossia alle unioni a livello nazionale delle diverse associazionisportive che praticano la medesima disciplina 8.Questo modello venne ripreso anche nel nostro paese,

dove l’organizzazione dell’attivita sportiva originariamentesi articolo in una serie di associazioni a livello locale diesercenti la medesima disciplina sportiva in tutto analogheai club sportivi britannici, che ben presto diedero vita alleFederazioni sportive nazionali delle diverse discipline, lequali negli anni dieci del novecento aderirono a loro voltaal Coni, il Comitato olimpico nazionale italiano9.Va sottolineato che sia le associazioni sportive locali, sia

le Federazioni nazionali (salvo alcune eccezioni), sia il Coninacquero come associazioni di fatto, ossia quelle che all’e-poca venivano definite ‘‘associazioni non permesse ne vie-tate’’, ‘‘associazioni non impedite’’ 10, etc.Al tempo mancava infatti qualsivoglia espressa regola-

mentazione delle formazioni sociali non personificate – fattisalvi episodici, ma non infrequenti interventi repressivi, chein sostanza riprendevano lo spirito della ben nota legge LeChapelier 11 – talche una gran parte della dottrina si atte-stava sull’opinione che esse fossero giuridicamente irrile-vanti 12.A questo risultato giungevano pure gli autori che ritene-

vano che il diritto di associazione costituisse espressione delgenerale diritto di liberta individuale 13, dato che la giuri-dica irrilevanza delle associazioni in definitiva si accordavaperfettamente con la concezione della ‘‘liberta liberale’’,che consisteva essenzialmente ne ‘‘la negazione dello Stato,vale a dire come un vacuum caratterizzato dall’assenza dipoteri statali (pubblici): come liberta dallo Stato’’ 14.

4 Cfr. F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica,Torino, 2006, 1 e segg.

5 Cfr., in proposito, N. Porro, Lineamenti di sociologia dello sport,Roma, 2001, 117.

6 F. Bonini, Le istituzioni sportive, loc. cit.7 Sulla configurazione odierna del Cio, cfr. R. Sapienza, Il Comitato

internazionale Olimpico, in E. Greppi-M. Vellano (a cura di), Dirittointernazionale dello sport, Torino, 2005, 11 e segg., nonche, amplius,L. Casini, Il diritto globale dello sport, Milano, 2010, passim.

8 V. C. Dordi, Le Federazioni sportive internazionali, in E. Greppi-M. Vellano, (a cura di), Diritto internazionale dello sport, cit., 71 esegg.

9 V., in tal senso, B. Marchetti, Lo sport, in S. Cassese (a cura di),Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, Mi-lano, 2000, I, 632 e seg., e D. Mastrangelo, L’organizzazione dellosport e l’ordinamento statale, in Id. (a cura di), Aspetti giuspubblicisticidello sport, Bari, 1994, 29.

10 Si tratta di alcune delle espressioni impiegate dalla dottrina allafine dell’ottocento e all’inizio del novecento, che vengono riferite daG. Guzzetta, Il diritto costituzionale di associarsi, Milano, 2003, 23.

11 Sugli interventi repressivi registratisi durante il periodo statuta-rio, e sulla persistente inazione, in tale periodo, del Parlamento avarare una disciplina delle associazioni, v., per tutti, G. Arangio Ruiz,Associazione (diritto di), in Enc. giur. it., Milano, 1895, I, IV, spec. 949e segg., A. Brunialti, Associazione e riunione (diritto di), in Noviss. Dig.it., Torino, 1893-1899, IV, II, spec. 28 e segg., G. Miele, Associazione(diritto di), in Noviss. Dig. It., Torino, 1937, 1016 e segg.

12 L’espressione e di G. Guzzetta, Il diritto costituzionale di asso-ciarsi, cit., 25 e seg., che la mutua da S. Romano, La teoria dei dirittipubblici soggettivi, in V. E. Orlando (a cura di), Primo trattato com-pleto di diritto amministrativo italiano, Milano, 1900, I, 160. Per laricostruzione del dibattito dottrinale dell’epoca, v. anche P. Ridola,Democrazia pluralistica e liberta associative, Milano, 1987, 73 e segg.):opinione talvolta seguita anche dalla giurisprudenza, ove proponevasoluzioni astensionistiche in ordine alle controversie interne a dettiorganismi – cosı M. Basile, L’intervento dei giudici nelle associazioni,Milano, 1975, 138. E la soluzione adottata ad es. da Cass. Firenze 9aprile 1908, citata da M. Basile, op. loc. cit., nt. 13, e di cui vengonoriportati ampi stralci in C. Lessona, I diritti dei soci nelle associazioniprivate, in Riv. Dir. Comm., 1910, I, 378 e segg.

13 Cosı, ad esempio, G. Arangio Ruiz, Associazione (diritto di), cit.,957, per cui, tramite l’abrogazione degli articoli del codice penalesardo che vietavano le associazioni non autorizzate ad opera del D.L. 26 settembre 1848, che nel preambolo si riproponeva ‘‘di farscomparire talune disposizioni non piu in armonia con l’attuale ordinepolitico’’, doveva ritenersi ‘‘dichiarata implicitamente, ma in modoche non ammette dubbi, come una delle nostre liberta costituzionaliquella di associazione’’. Su questa corrente dottrinale v. G. Guzzetta,Il diritto costituzionale di associarsi, cit., 25 e seg.

14 A. Baldassarre, Diritti della persona e valori costituzionali, Tori-no, 1997, 252. Come diverse delle linee di pensiero dell’ottocentoconcordino sull’irrilevanza giuridica delle associazioni viene rilevatoanche da G. Guzzetta, Il diritto costituzionale di associarsi, cit., 21 esegg.

Dottrina e attualita giuridiche n Giuridificazione dello sport e degli ordini professionali


E ovvio dunque che originariamente pure le regole pro-

dotte da organismi per lo piu considerati irrilevanti dal

punto di vista del diritto statale venissero considerate an-

ch’esse giuridicamente irrilevanti.

Negli anni venti e trenta del novecento nel senso dell’ir-

rilevanza del fenomeno andava anche la prima sistemazione

delle norme prodotte dalle associazioni sportive, dovuta a

Cesarini Sforza.

Questi nel saggio del 1929 Il diritto dei privati 15 le aveva

prese come esempio della tesi – ovviamente debitrice del

pluralismo giuridico di Santi Romano – per cui ciascun

gruppo sociale pone un proprio ordinamento giuridico,

producendo norme che possono senz’altro non avere nes-

sun rapporto con il diritto statale. E nel 1933 in una nota

sul Foro italiano dedicata a due sentenze della Cassazione

che s’erano occupate di controversie interne rispettivamen-

te dell’Automobil Club d’Italia e del Jockey Club Italia-

no16, aveva criticato la posizione della Suprema Corte

che aveva affermato che le sanzioni disciplinari emanate

dalle associazioni sportive hanno fondamento contrattuale,

osservando che, anche se nulla vieta che lo Stato entifichi

associazioni siffatte, era da ritenersi ‘‘probabile che questa

trasformazione non si sia mai realizzata ... perche sarebbe

superflua ai fini dell’organizzazione di cui si tratta’’ 17, dato

che ogni comunita organizzata pone in essere un proprio

ordinamento giuridico, e quindi e titolare di un potere

disciplinare per cui le spiegazioni contrattualistiche sono

inadeguate, o, comunque, superflue.

L’atteggiamento astensionistico dello Stato peraltro favo-

rı l’adesione delle Federazioni e del Coni al sistema sporti-

vo transnazionale che, come s’e detto, fa capo alle Federa-

zioni internazionali e al Cio.

E, dunque, l’adozione di norme tecniche (nell’accezione

di cui s’e detto supra) e disciplinari (intese a risolvere le

controversie tra gli sportivi, e tra questi e gli organismi

sportivi) simili se non identiche a quelle applicate dalle

associazioni degli altri paesi: cio che ovviamente era neces-

sario al fine di rendere possibili le competizioni sportive

internazionali.

In questo modo si realizzo anche nel nostro paese quella

che si potrebbe definire una sorta di globalizzazione delle

regole sportive (o di una gran parte di esse) ante litteram –

ovviamente, con tutte le cautele del caso, perche non si

deve dimenticare che anche questa espressione e entrata

nell’uso corrente solo negli ultimi anni, e che per lo piu

essa e stata impiegata per indicare fenomeni diversi da

quello in parola: nondimeno, a differenza di quella di soft

law, la nozione di globalizzazione non e priva di utilita,

come vedremo in seguito.

I primi interventi di giuridificazione statale del periodototalitario, in funzione della rilevanza politico-sociale delfenomeno sportivo, ai fini della creazione del consenso; laL. n. 426/1942 e la pubblicizzazione del Coni

Un primo processo di giuridificazione statale (come ve-dremo, dagli esiti solo parziali), tramite norme emanatedallo Stato, inizia invece solo circa mezzo secolo dopo l’i-stituzione delle prime associazioni sportive: e, quindi, dopol’inizio della giuridificazione per il tramite delle normeemanate da queste associazioni, dalle loro federazioni e/odalle federazioni sovranazionali cui le federazioni italianeaderiscono.Si potrebbe dire che questa prima forma di giuridifica-

zione statale e una ricaduta di quella che e stata definital’irruzione delle masse nella storia, perche avviene in con-siderazione della crescente rilevanza sociale – e politica –del fenomeno sportivo, che con il passare del tempo andavaperdendo l’originario carattere elitario e iniziava a coinvol-gere le masse popolari.Gli interventi legislativi nel settore erano dunque emi-

nentemente funzionali della creazione di un consenso dimassa a favore delle autorita politiche nazionali.Sin dall’inizio del novecento il mondo politico aveva in-

fatti avvertito le potenzialita del fenomeno sportivo comemezzo per ottenere il consenso dei sempre piu vasti stratidella popolazione interessati a vario titolo a tale fenomeno,tant’e che l’istituzione del Comitato olimpico nazionale av-venne non solo ‘‘con il consenso dei pubblici poteri’’ 18, ma,anzi, in ‘‘uno stretto rapporto con le istituzioni e la storiaistituzionale dell’Italia giolittiana’’ 19: la fondazione del Conirisale addirittura a una riunione indetta in un ufficio dellaCamera dei deputati alla presenza di numerosi parlamen-tari dello schieramento giolittiano20.Cio posto, era prevedibile che durante il periodo totali-

tario le organizzazioni sportive non sarebbero andate in-denni dalle tendenze corporative 21.Anche se durante i primi anni del regime non vi furono

interventi legislativi di rilievo, e le cariche sociali degli or-ganismi sportivi restarono elettive, esse vennero per lo piuimmediatamente occupate da esponenti del partito nazio-nale fascista 22.E gia nel 1927 venne promulgato – non da parte dell’as-

semblea del Comitato, ma da parte del segretario del par-tito fascista – il nuovo statuto del Coni, ove si prevedevache il Presidente del Coni medesimo e quelli delle Federa-zioni sportive venissero nominati dal Capo del Governo, suproposta del segretario del partito nazionale fascista, chenel Consiglio direttivo sedessero rappresentanti del p.n.f. edi altre organizzazioni fasciste, oltre che di alcuni Ministeri,e che a livello locale il p.n.f. potesse esercitare ‘‘il controllopolitico sui dirigenti delle societa sportive’’, con facolta diproporre la soppressione di dette societa al Coni 23.

15 Il diritto dei privati, pubblicato per la prima volta in Riv. It. Sc.Giur., 1929, 43 e segg., e ripubblicato in volume una prima volta nel1942, e una seconda volta nel 1963.

16 La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, in Foro.it., 1933, I, 1381 e segg.

17 W. Cesarini Sforza, op. ult. cit., 1384.18 A. Marani Toro-I. Marani Toro, Gli ordinamenti sportivi, Mila-

no, 1977, 220.19 F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, cit., 61.

20 F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, cit., 68.21 Sugli elementi di continuita ravvisabili tra stato liberale e stato

fascista v. da ultimo S. Cassese, Lo Stato fascista, Bologna, 2010,passim.

22 A. Marani Toro-I. Marani Toro, Gli ordinamenti sportivi, cit.,222.

23 A. Marani Toro-I. Marani Toro, Gli ordinamenti sportivi, cit.,222 e segg.



Ed e sempre in questo periodo che diverse delle Fede-razioni sportive il cui operato per diverse ragioni venivaritenuto di maggior rilevanza per l’attivita della amministra-zione statale (quali l’Aero Club, l’Automobil Club, l’Unio-ne italiana tiro a segno) vennero trasformate in enti morali,oppure in veri e propri enti pubblici 24.D’altro canto in questo torno di tempo la diffusione del-

l’idea della rilevanza pubblicistica dello sport e testimoniataanche dall’emanazione del primo testo normativo sugli im-pianti sportivi, la L. n. 1580/1928, che prevedeva che l’ap-provazione dei progetti dei campi sportivi da parte delPrefetto – sentito (tra l’altro) il Coni – equivale a dichiara-zione di pubblica utilita ‘‘agli effetti della legge 25 giugno1865, n. 2359’’, e che alle espropriazioni si applicano lenorme della L. n. 2892 del 188525; e pure dal fatto che ilfinanziamento pubblico del Coni inizio a diventare conti-nuativo, mediante la devoluzione al Comitato di una partedei proventi dell’imposta sugli spettacoli sportivi 26.La natura delle organizzazioni sportive venne infine mo-

dificata radicalmente con la legge di riforma del Comitatoolimpico n. 426/1942, che attribuiva personalita giuridicaal Comitato olimpico, lo poneva ‘‘alle dipendenze del par-tito nazionale fascista’’, e gli affidava i compiti de ‘‘l’orga-nizzazione ed il potenziamento dello sport nazionale e l’in-dirizzo di esso verso il perfezionamento atletico, con parti-colare riguardo al miglioramento fisico e morale della raz-za’’ 27.Nella L. n. 426 veniva inoltre confermata l’attribuzione

del potere di nomina degli organi direttivi del Comitato edelle Federazioni da parte del Capo del Governo o delsegretario del p.n.f. che era gia stata prevista nello statuto.L’art. 3 attribuiva poi al Coni il compito di ‘‘coordina(re)

e sorveglia(re) l’attivita sportiva comunque e da chiunqueesercitata’’, ‘‘il potere di sorveglianza e di tutela su tutte leorganizzazioni che si dedicano allo sport’’, e quello di rati-ficarne ‘‘direttamente o a mezzo delle Federazioni sportivenazionali, gli statuti e i regolamenti’’.L’art. 5 definiva inoltre le Federazioni sportive come

‘‘organi del Comitato olimpico nazionale italiano’’, preve-deva che esse ‘‘stabiliscono, con regolamenti interni, appro-vati dal presidente del Coni, le norme tecniche e ammini-strative per il loro funzionamento e le norme sportive perl’esercizio dello sport controllato’’, e altresı che da esse‘‘dipendono disciplinarmente e tecnicamente’’ le ‘‘societae sezioni sportive’’ che operano nelle rispettive discipline.Benche la L. n. 426 non contenesse nessun riferimento

espresso in proposito, la nuova configurazione del Coni sin

dagli anni quaranta indusse la giurisprudenza a ritenere cheesso fosse stato trasformato in un ente pubblico28: ossia adattribuirgli una qualificazione che sarebbe stata espressa-mente confermata dalla L. n. 70/197529.

I primi decenni repubblicani: la perdurante vigenza della L.n. 426/1942; il ‘‘primato del diritto sportivo’’ e la parzialebattuta d’arresto del processo di giuridificazione statale

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicanala legge del 1942 non venne abrogata, e, anzi, (al pari dinumerosi altri testi normativi del periodo totalitario) restoin vigore per lungo tempo, oltre mezzo secolo, sino allaemanazione del D.Lgs. n. 242/1999.Tramite il D.Lgs. C.P.S. n. 362/1947 la L. n. 426 venne

pero depurata dai riferimenti al partito nazionale fascista, etsimilia, sicche i vertici del Coni e delle Federazioni sportivetornarono a essere elettivi.Ai nostri fini va segnalato soprattutto che, nonostante la

perdurante pubblicizzazione, la dirigenza del Coni riuscı a‘‘sottrarre il Comitato a ogni forma di ingerenza politica opartitica diretta, pur in un quadro di profondo e sostanzialelealismo agli assetti di governo’’ 30, perseguendo l’obiettivoespresso con la nota formula ‘‘lo sport agli sportivi’’ 31.E cio, anche se (o forse proprio perche), al contempo, si

verifico anche ‘‘una massiccia presenza di vertici politicinella diretta gestione di importanti discipline agonistiche,interessati al ritorno di immagine procurato dalla popola-rita dello sport-spettacolo che si (andava) affermando’’ 32 –secondo una prassi che, come s’e visto piu sopra, era statainaugurata sin da prima dell’avvento del regime fascista, eche neanche oggi sembra destinata alla desuetudine.Non pare dunque casuale che il Coni per lungo tempo sia

riuscito a esercitare un’attivita di lobbying estremamenteincisiva sulle scelte normative statali in materia sportiva –molte delle quali videro anzi lo stesso Coni come primoispiratore 33: ed e probabilmente anche per tale ragione chevenne garantita la prosecuzione del finanziamento pubblicodelle attivita sportive per il tramite della devoluzione alComitato di una quota dei proventi del totocalcio, cheera iniziata gia nel periodo totalitario.Il Comitato venne dunque ad assumere la configurazione

di ente pubblico associativo che conserva tuttora (al pari,ad esempio, degli ordini e dei collegi professionali: solo chemembri del Coni sono non i singoli sportivi, ma le Fede-razioni sportive), nei cui confronti lo Stato era titolare solodi un potere di vigilanza, anziche di direzione 34, talmente

24 F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, cit., 117e segg.

25 Sull’evoluzione della normativa in tema di impianti sportivi v.,per tutti, M. Sanino, Diritto sportivo, Padova, 2002, 500 e segg.

26 F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, cit., 83.27 V., in proposito, per tutti, F. Fracchia, Sport, in Digesto Pubbl.,

Torino, 1999, XIV, 468 e seg.28 V., in proposito, S. N. Calzone, Il Coni ente pubblico nella legi-

slazione vigente, in Riv. Dir. Sprot., 1997, 448 e segg., e la giurispru-denza ivi citata – in particolare, nella nt. 30.

29 V. G. Rossi, Enti pubblici associativi. Aspetti del rapporto fragruppi sociali e pubblico potere, Napoli, 1979, 106 e nt. 60.

30 F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, cit.,147.

31 F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, cit., 146e segg., ricorda che questa formula venne coniata nel 1945 dall’allora

commissario straordinario del Coni Frigerio, e che essa in seguitovenne ripresa da Onesti, che del Comitato fu prima commissariostraordinario, eppoi Presidente sino alla fine degli anni settanta. Sul-l’obiettivo della presidenza di Onesti di attuare ‘‘il principio di auto-nomia ed indipendenza dello sport’’, v. I. Marani Toro, Giulio Onestied il diritto sportivo, in Riv. Dir. Sport., 1981, 417 e ss.



34 V. G. Rossi, Enti pubblici associativi. Aspetti del rapporto fragruppi sociali e pubblico potere, cit., 119 e seg. Sintomatica della po-sizione del Coni nei confronti dello Stato viene generalmente consi-derata la vicenda della partecipazione degli atleti italiani alle Olimpia-di di Mosca del 1980. Com’e noto, questa edizione dei giochi olimpiciera stata boicottata dal governo statunitense dato che l’Unione Sovie-



blando da far sostenere gia nei primi anni cinquanta che

‘‘l’organizzazione sportiva italiana, anche posta e conside-

rata sul piano del diritto pubblico, si mantiene libera e con

quel carattere di originario autogoverno che l’ha vista sor-

gere’’ 35.

Sempre durante la vigenza della L. n. 426, le Federazioni

sportive riuscirono a conseguire, o a riacquistare, una po-

sizione di ancor piu ampia indipendenza, seppure attraver-

so un percorso articolato.

Sin dagli anni cinquanta erano infatti emerse due tesi

contrapposte, l’una (per lunghi decenni assolutamente pre-

valente in giurisprudenza) che delle Federazioni proponeva

la qualificazione pubblicistica, e l’altra che invece ne pro-

poneva la qualificazione privatistica 36.

Grazie soprattutto agli interventi della Corte di Cassazio-

ne, negli anni ottanta era infine prevalsa una tesi interme-

dia, che in buona sostanza recepiva l’opinione secondo cui

‘‘l’attribuzione della natura di organo (art. 5 l. 426/42) ...

non assorbe e vanifica le qualificazioni giuridiche preceden-

temente proprie delle Federazioni’’ 37, ossia la loro natura

di associazione non riconosciute (fatte salve ovviamente le

Federazioni cui interventi normativi puntuali avevano attri-

buito diversa natura), ma, al contempo, affermava che ‘‘alla

struttura privatistica vengono affidati compiti di rilievo

pubblicistico’’ 38, destinati a essere esercitati mediante veri

e propri provvedimenti amministrativi, sindacabili avanti la

giurisdizione amministrativa.

Non a caso quando e stato disposto il ‘‘riordino’’ del

Coni tramite il D.Lgs. n. 242/1999, attuativo della delega

ex art. 11 della L. 59/199739, la cui entrata in vigore ha

comportato l’abrogazione della L. n. 426/194240, e stata

confermata la natura pubblica del Comitato, mentre alle

Federazioni e stata attribuita natura privata, pur preveden-

do la ‘‘valenza pubblicistica’’ di alcune attivita delle mede-

sime: e parte della dottrina ha affermato che per questo

aspetto la disciplina del 1999 si limita a registrare le con-

clusioni cui era pervenuta la giurisprudenza nell’interpre-

tare le formule della legge del 194241.

E questo il contesto in cui si colloca una battuta di arre-sto della giuridificazione statale.La convinzione della natura pubblica del Coni, e (di

almeno una parte) della attivita delle Federazioni, in tempiin cui le tendenze alle privatizzazioni formali e sostanzialidelle pubbliche amministrazioni erano ancora di la da ve-nire, avrebbe dovuto logicamente condurre a qualificare lenorme emanate da tali organismi come espressione di atti-vita amministrativa, e, quindi, di attivita regolamentare.Per dimostrarlo non e neppure necessario un qualche

esercizio di storia virtuale, o controfattuale, perche e suffi-ciente ricordare che l’impostazione pubblicistica durate glianni cinquanta e sessanta del novecento talora aveva con-dotto la giurisprudenza penale persino a configurare l’arbi-tro delle competizioni sportive come un pubblico ufficia-le 42.In sostanza anche per questo tipo di attivita normativa si

stava verificando quello che la dottrina in genere definiscecome un assorbimento, o una integrazione, nell’ordinamen-to statale 43, per cui le norme emanate da un gruppo socialeentrano a far parte integrante del diritto statale: per inten-dersi, al pari di quanto e accaduto in un passato abbastanzaremoto per il diritto della navigazione, per il diritto com-merciale, per il c.d. ordinamento militare, e, dopo l’entratain vigore del codice civile del 1942, anche per le normeinterne delle associazioni non riconosciute (che in prece-denza erano le associazioni di fatto di cui s’e detto supra),di cui la Cassazione ha riconosciuto la natura contrattuale apartire dagli anni sessanta del novecento44.Invece nel processo di autonomizzazione del mondo

sportivo che si verifica nei primi decenni che seguono l’en-trata in vigore della Costituzione la formula de ‘‘lo sportagli sportivi’’ venne attuata da parte del Coni e delle Fede-razioni anche perseguendo l’obiettivo del ‘‘primato del di-ritto sportivo’’ rispetto al diritto statuale, ossia l’intento difare sı che l’attivita sportiva fosse regolata, se non esclusi-vamente, almeno principalmente dalle norme create auto-nomamente da parte degli organismi sportivi, la cui appli-cazione doveva spettare agli organi della cosiddetta giusti-

tica aveva da poco invaso l’Afghanistan: il Governo italiano, puravendo escluso una partecipazione ufficiale, non aveva pero fattodivieto al Coni di far partecipare atleti italiani, ritenendo che la deci-sione rientrasse nell’autonomia dell’ente – v., in proposito, A. MaraniToro, Le Olimpiadi di Mosca del 1980 e il diritto sportivo, in Riv. Dir.Sport., 1983, 390 e segg. Questa vicenda peraltro era stata occasioneanche di una controversia giudiziaria, decisa da T.A.R. Lazio, III,311/1982 – in Riv. Dir. Sport., 1982, 329 e ss. –, in cui s’era tra l’altroprecisato che tra Governo e Coni non v’e alcun ‘‘rapporto di tipogerarchico’’.

35 G. Renato, Lo sport nel diritto pubblico e nel diritto di polizia,Milano, 1953, 22.

36 Tra i sostenitori della tesi privatistica si possono ricordare A.Quaranta, Rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento giuridico,ivi, in Riv. Dir. Sport., 1979, 36 e segg., R. Perez, Disciplina statale edisciplina sportiva nell’ordinamento dello sport, in Aa.Vv., Scritti inonore di M.S. Giannini, I, Milano, 1988, 509 e segg. Tra quelli dellatesi pubblicistica, A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo,Napoli, 1989, II, 1081.

37 S. Cassese, Sulla natura giuridica delle Federazioni sportive e sul-l’applicazione ad esse della disciplina del ‘‘Parastato’’, in Riv. Dir.Sport., 1979, 119.

38 G. Morbidelli, Gli enti dell’ordinamento sportivo, in V. CerulliIrelli-G. Morbidelli (a cura di), Ente pubblico ed enti pubblici, Torino,1994, 189.

39 La lett. b) dell’art. 11 aveva delegato il Governo a ‘‘riordinare glienti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza eprevidenza, le istituzioni di diritto privato e le societa per azioni,controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, che operano,anche all’estero, nella promozione e nel sostegno pubblico al sostegnoproduttivo nazionale’’.

40 Sull’iter di approvazione del decreto, v., per tutti, M. Sanino,Diritto sportivo, cit., 82 e segg.

41 In questo senso, tra gli altri, G. Napolitano, La nuova disciplinadell’organizzazione sportiva italiana: prime considerazioni sul decretolegislativo 23 luglio 1999, n.242, di ‘‘riordino’’ del Coni, in Riv. Dir.Sport., 2000, 70, C. Alvisi, Autonomia privata e autodisciplina sportiva.Il Coni e la regolamentazione dello sport, Milano, 2000, 24 e seg., M.Sanino, Diritto sportivo, cit., 107 e 110 e segg.

42 V., in proposito, da ultimo, G. Iadecola, L’arbitro di calcio nel-l’autonomia dell’ordinamento sportivo, in Giur. di Merito, 1985, 1256e segg.

43 Cfr., ad es., N. Bobbio, Teoria dell’ordinamento giuridico, Tori-no, 1960, 194 e segg., F. Modugno, in Legge – Ordinamento giuridico– Pluralita degli ordinamenti. Saggi di teoria generale del diritto, Mi-lano, 1985.

44 Cfr., per tutti, F. Galgano, Delle associazioni non riconosciute edei comitati, in Commentario Scialoja-Branca del codice civile, Bologna-Roma, 1976, 179 e segg.



zia sportiva, id est a un sistema di autodichia creato sempredagli organismi sportivi, senza ingerenze da parte dellenorme e dei giudici statali 45.A questo fine venne anche fondata da parte del Coni la

Rivista di diritto sportivo, ove per decenni vennero pubbli-cati contributi che accoglievano il postulato del ‘‘primato’’della regolamentazione autonoma dello sport 46.Il principale argomento impiegato per sostenere l’auto-

nomia (o, meglio, la vera e propria indipendenza) del di-ritto sportivo (nell’accezione di cui s’e appena detto) consi-steva in una peculiare declinazione della sistemazione intermini di pluralismo giuridico del plesso normativo elabo-rato dagli organismi sportivi che, come s’e visto, era stataproposta gia da Cesarini Sforza, e che negli anni quarantaera stata ripresa da Giannini 47.Declinazione peculiare perche le tesi romaniane sulla

pluralita degli ordinamenti (come pure l’applicazione fatta-ne da Cesarini e da Giannini) in realta sono ben lungidall’avere una qualche valenza prescrittiva, e, quindi, seintese correttamente, non sono atte a giustificare le pretesedi autonomia degli organismi sportivi 48.Nondimeno questo argomento trovava un terreno fertile

nel diffuso convincimento dell’irrilevanza per il diritto sta-tale della piu parte degli aspetti della attivita sportiva, laquale, come s’e visto, risale almeno all’inizio del novecento,e, quindi, ha finito per fare presa sulla giurisprudenza civilee amministrativa, e (come vedremo in seguito) persino sullegislatore statale.A partire dagli anni ottanta dello scorso secolo i giudici

statali iniziarono dunque a ragionare secondo le sistema-zioni proposte dalla Rivista di diritto sportivo, e, quindi, adassumere un atteggiamento astensionistico nei confronti didiverse tipologie di controversie sportive.Cio avvenne in particolare nei confronti delle controver-

sie cosiddette tecniche (inerenti l’applicazione delle normetecniche sportive, e, pertanto, i risultati delle competizioni),e di una parte di quelle disciplinari (inerenti l’applicazionedelle sanzioni disciplinari irrogate dalle Federazioni e dallagiustizia sportiva), ossia delle controversie che riguardano

le sanzioni che, per loro entita, non vengono ritenute su-scettibili di incidere su valori tutelati dall’ordinamento sta-tale 49.Emblematica di questo atteggiamento e in particolare la

sentenza n. 4399/1989 delle Sezioni Unite della Cassazio-ne50, ove si era esclusa recisamente la giurisdizione delgiudice statale sull’applicazione delle regole tecniche chedeterminano il risultato di una competizione agonistica,assumendo appunto che in materia non sia configurabilenessuna posizione giuridica dei cittadini azionabile avantialla giustizia statale, trattandosi di questione verso la qualel’ordinamento statale ha un atteggiamento di indifferenza.In sostanza, in questo modo per i gruppi sportivi si viene

a creare una situazione analoga a quella dei gruppi profes-sionali.Dopo l’entrata in vigore della Costituzione la pubbliciz-

zazione (che per i gruppi sportivi, come s’e visto, e soloparziale) degli enti esponenziali sia dei professionisti siadegli sportivi per molti aspetti si risolve in una condizionedi privilegio, e, per quanto qui interessa, consente di man-tenere un’amplissima autonomia in ordine alla emanazionedelle regole endoassociative – come noto, gli ordini e icollegi professionali sino a poco tempo fa in genere hannodettato regole deontologiche senza nessuna autorizzazionelegislativa 51.

La prosecuzione del processo di giuridificazione statalenegli ultimi decenni: in particolare, in funzione dell’esigen-za di tutelare l’ordine pubblico e della crescente rilevanzaeconomica dell’attivita sportiva

La battuta d’arresto del processo di giuridificazione sta-tale e pero solo parziale.A ben vedere essa riguarda solo alcuni degli aspetti del-

l’attivita sportiva regolati dal diritto emanato autonoma-mente dagli organismi sportivi.La giuridificazione prosegue invece su altri fronti, secon-

do diversi filoni normativi, in primo luogo al fine di tutelarel’ordine pubblico – il che peraltro rivela che con il passare

45 Di cui resta tuttora attuale la generale sistemazione di F. P.Luiso, La giustizia sportiva, cit., anche se di recente essa e stata trattataampiamente e puntualmente da L. Ferrara, voce ‘‘Giustizia sportiva’’,in Enc. Dir. Annali, III, Milano, 2010, 491 e segg.

46 Il che viene affermato da un testimone ben informato delle vi-cende del Coni, quali I. Marani Toro, che in Giulio Onesti ed il dirittosportivo, in Riv. Dir. Sport., 1981, 426, sostiene che, durante la suapluridecennale presidenza del Coni, Onesti perseguı l’affermazione diquesto primato per il tramite della creazione della Rivista di dirittosportivo: ‘‘... la radice etimologica del termine ‘‘autonomia’’ richiama ilconcetto di diritto e, quindi, per lo sport occorreva approfondire leindagini sul diritto sportivo mediante uno strumento di ricerca cheOnesti creo, nel 1949, con la fondazione appunto della Rivista didiritto sportivo ... Qui possiamo limitarci a sintetizzare l’intuizionealla quale, a proposito del ‘‘diritto sportivo’’, si e ispirato sempreOnesti, e che ha trovato, attraverso la Rivista, una puntuale confermadottrinaria, e cioe la percezione del ‘‘primato’’ di fatto del dirittosportivo rispetto a quello statuale, in tutti i campi (nei limiti, s’intende,dei principi costituzionali, penali, attinenti all’ordine pubblico, ecc.).E di questo ‘‘primato’’ del diritto sportivo che Onesti si e sempreavvalso nella difesa e tutela dell’autonomia e dell’indipendenza delConi, sia all’interno dell’ordinamento sportivo, che nei rapporti con ilmondo esterno’’. In effetti, il ‘‘primato’’ ci cui si dice nel testo vieneaffermato expressis verbis negli scritti di Onesti: v., ad es., Universalitadello sport e del diritto sportivo, in Riv. Dir. Sport., 1962, 124 e segg.

47 In Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, in Riv.Dir. Sport., 1949, 10 ss. Sulle ricostruzioni in termini di pluralismogiuridico nella dottrina recente non puo prescindersi almeno dagliscritti di P. Grossi, Sui rapporti tra ordinamento statale e ordinamentosportivo, in Dir. Amm., 2012, 3 e segg. e di M. Piazza, Il sistemasportivo italiano e la pluralita degli ordinamenti giudici, in Giur. Cost.,2013, 5123 e segg.

48 Com’e stato rilevato tra i primi da L. Di Nella, La teoria dellapluralita degli ordinamenti e il fenomeno sportivo, in Riv. Dir. Sport.,1998, 5 e segg. Una dimostrazione particolarmente convincente diquanto si dice nel testo si rinviene in L. Ferrara, L’ordinamento spor-tivo: meno e piu della liberta privata, in Dir. pubbl., 2007, 1 e segg., eGiustizia sportiva, cit., e sia permesso rinviare anche al mio Ordina-mento statale e ordinamento sportivo. Tra pluralismo giuridico e dirittoglobale, in Dir. Amm., 2012, 299 e segg.

49 Sul punto v. il mio Pluralita degli ordinamenti e tutela giurisdi-zionale. I rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, Torino, 2007.

50 In Foro it., 1990, I, 899 e segg.51 Le analogie del regime degli uni e degli altri gruppi sociali sono

state colte in particolare nella acuta analisi di G. Rossi, Enti pubbliciassociativi, cit., passim. Sulla normativa emanata dagli ordini e daicollegi professionali sia permesso anche rinviare al mio L’attivita nor-mativa degli ordini professionali incontra il principio di legalita, in ForoAmm. TAR, 2011, 3297 e segg.



del tempo gli organismi sportivi non sempre risultano ingrado di governare il mondo sportivo efficacemente comein passato.Cio si avverte in primo luogo per quanto riguarda il

problema del doping, in relazione a cui il sistema dellesanzioni disciplinari sportive si rivela insufficiente almenosin dagli anni settanta del secolo scorso, dato che il primointervento normativo statale inteso a sanzionare l’assunzio-ne, da parte degli atleti, di sostanze che ‘‘possono risultarenocive per la loro salute’’, ‘‘al fine di modificare artificial-mente le loro energie naturali’’, si rinviene nell’art. 3 dellaL. n. 1099/1971 – anche se in questa disposizione perquesta condotta veniva comminata solo un’ammenda, ossiauna sanzione di gravita incomparabile alle pene detentiveche ora sono previste dall’art. 9 della L. n. 376/200052.Con la L. n. 401/1989 vengono poi introdotte sanzioni

penali per la frode nelle competizioni sportive, e sanzionipenali e misure amministrative intese a contrastare gli epi-sodi di violenza in occasione delle manifestazioni sportive –sanzioni e misure amministrative che poi sono state meglioarticolate, e sensibilmente aggravate, tramite il D.L. n. 336/2001 convertito nella L. n. 377/200153.Il principale fattore che reca alla giuridificazione statale e

pero la crescente rilevanza economica dell’attivita in parola– e quasi inutile ricordare che ormai il settore sportivogenera un giro d’affari il cui valore si colloca tra uno edue punti percentuali del p.i.l. del paese.Alla fine degli anni settanta e la rilevanza economica

assunta dall’attivita degli atleti, che in determinate discipli-ne ormai si svolge per lo piu a livello professionistico, cheporta al noto ‘‘decreto Costagliola’’, ossia al provvedimentodel Pretore di Milano del luglio del 1978, che, in baseall’assunto che i trasferimenti dei calciatori costituisseroviolazione delle norme di tutela del lavoro dipendente,‘‘aveva bloccato il mercato estivo dei calciatori inibendoai rappresentanti delle societa calcistiche della Lega profes-sionisti di svolgere trattative e stipulare contratti aventi adoggetto il trasferimento di calciatori e vietando agli organidella Figc di ‘ratificare’ i contratti stipulati dalle societa,dopo che nel corso delle indagini precedenti il decretoerano stati sequestrati i ‘contratti’ gia stipulati...’’ 54.Questo intervento giudiziario induce il Governo (‘‘incal-

zato dalla Figc e dal Coni’’ 55: e, dunque, in esito alla con-sueta attivita di lobbying degli organismi sportivi) a emana-re il D.L. n. 367/1978, convertito nella L. n. 367/1978, ove,per consentire l’avvio del campionato di calcio, si affermavache ‘‘gli atti relativi all’acquisto ed al trasferimento del ti-tolo sportivo dei giocatori di calcio o degli atleti praticantialtri sports, nonche le assunzioni dei tecnici da parte disocieta od associazioni sportive, devono intendersi non as-soggettati alla disciplina in materia di collocamento’’.Ed esso e anche il diretto antecedente della L. n. 91/

1981, che, come noto, introduce una disciplina particolaresia per il lavoro subordinato dell’atleta professionista, siaper le societa sportive 56.E ancora la rilevanza economica dello sport che in ambi-

to comunitario reca alla nota sentenza Bosman, la sentenza15 dicembre 1995 della Corte di Giustizia 57.Questa sentenza si basa sulla considerazione che pure

l’attivita sportiva svolta in modo professionistico e configu-rabile come attivita economica, e, in quanto tale, e assog-gettata al diritto comunitario, e, quindi, al divieto di discri-minazioni tra i cittadini degli Stati membri basate sullacittadinanza, che deriva dal divieto di ostacolare la liberacircolazione delle persone e la libera prestazione di servizi:e, dunque, giunge ad affermare la contrarieta ai principicomunitari delle norme che (in attuazione dei regolamentidella Federazione calcistica internazionale e della Federa-zione calcistica europea) consentivano l’ingaggio di un cal-ciatore professionista di uno Stato membro della Comunitaeuropea da parte di una societa calcistica di un altro Statomembro solo ove fosse stata versata una indennita di tra-sferimento alla societa di provenienza, e che permettevanodi schierare solo un numero limitato di calciatori professio-nisti di altri Stati membri.Ma in definitiva e sempre all’accresciuta rilevanza econo-

mica dello sport che si ricollega l’aumento della litigiositasull’attribuzione dei risultati delle competizioni sportive.In particolare, e la rilevanza economica della partecipa-

zione all’una o all’altra serie dei tornei organizzati dalla F.I.G.C. che nel 2003 aveva indotto svariate squadre di calcio acontestare avanti i giudici statali i risultati dei campionatiche si erano appena conclusi.Ed e a fronte degli interventi cautelari di alcuni dei giu-

dici che erano stati adıti dalle squadre di calcio che (pre-sumibilmente, grazie alla solita attivita di lobbying degliorganismi sportivi della quale s’e detto in precedenza) ve-niva emanato il D.L. n. 220/2003, convertito nella L. n.280/2003.Il D.L. n. 220 pare recepire i postulati del primato del

diritto sportivo, perche nell’art. 1 riconosce ‘‘l’autonomiadell’ordinamento sportivo, quale articolazione dell’ordina-mento sportivo internazionale facente capo al ComitatoOlimpico Internazionale’’, e, pertanto, afferma che ‘‘i rap-porti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Re-pubblica sono regolati in base al principio di autonomia’’,ma ‘‘salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridicodella Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connes-se con l’ordinamento sportivo’’: e, di conseguenza, nell’art.2 riserva a questo ordinamento ‘‘a) l’osservanza e l’applica-zione delle norme regolamentari, organizzative e statutariedell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazio-ni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attivitasportive; b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare

52 V. S. Bonini, voce ‘‘Doping’’, in Enc. Dir. Annali, VII, Milano,2014, 395 e segg.

53 Sull’evoluzione di questa disciplina v. M. Sanino, Diritto sporti-vo, cit., 346 e segg.

54 A. Lener, Premessa, in Aa.Vv., Una legge per lo sport?, in Foro it.,1981, V, 297.

55 A. Lener, op. loc. cit.56 Argomenti che sono entrambi oggetto di una letteratura amplis-

sima, per cui per indicazioni di sintesi si rinvia a G. Valori, Il diritto

nello sport. Principi, soggetti, organizzazione, Torino, 2005, 147 e segg.e 193 e segg.

57 In Foro It., 1996, IV, 1 e segg., con note di S. Bastianon, Bosman,il calcio e il diritto comunitario, e di G. Vidiri, Il ‘‘caso Bosman’’ e lacircolazione dei calciatori professionisti nell’ambito della Comunita eu-ropea, e su cui v. M. Clarich, La sentenza Bosman: verso il tramontodegli ordinamenti giuridici sportivi?, in Riv. Dir. Sport., 1996, 393 esegg.



e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disci-plinari sportive’’ 58.Queste previsioni hanno pero suscitato diversi dubbi di

costituzionalita, dato che parte della dottrina ha segnalatoche tali questioni incidono su diritti tutelati dalla nostraCarta fondamentale 59.In ordine alle sanzioni disciplinari sportive la questione e

stata esaminata dalla Corte costituzionale nella sentenza n.49/201160, ove si e ammesso che ‘‘la possibilita, o meno, diessere affiliati ad una Federazione sportiva o tesserati pres-so di essa nonche la possibilita, o meno, di essere ammessi asvolgere attivita agonistica disputando le gare ed i campio-nati organizzati dalle Federazioni sportive facenti capo alCONI ... non e situazione che possa dirsi irrilevante perl’ordinamento giuridico generale e, come tale, non merite-vole di tutela da parte di questo. Cio in quanto e attraversosiffatta possibilita che trovano attuazione sia fondamentalidiritti di liberta – fra tutti, sia quello di svolgimento dellapropria personalita, sia quello di associazione – che nonmeno significativi diritti connessi ai rapporti patrimoniali– ove si tenga conto della rilevanza economica che ha as-sunto il fenomeno sportivo, spesso praticato a livello pro-fessionistico ed organizzato su base imprenditoriale – tuttioggetto di considerazione anche a livello costituzionale’’.Nondimeno la Corte ha ritenuto di poter evitare la de-

claratoria di incostituzionalita dell’art. 2 del D.L. n. 220: inesito a una peculiare operazione di bilanciamento tra auto-nomia dei gruppi sportivi e diritti dei cittadini, ha dunqueripreso una interpretazione adeguatrice di questa disposi-zione che era stata proposta dal Consiglio di Stato, e haaffermato che, quando un atto degli organismi sportivi in-cide su posizioni giuridiche che sono rilevanti per l’ordina-mento giuridico statale, avanti al giudice statale non e am-missibile una tutela costitutiva, ossia una domanda di an-nullamento dell’atto medesimo, ma solo una tutela risarci-toria, ‘‘non operando alcuna riserva a favore della giustiziasportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmenopuo essere fatta valere’’.

Considerazioni di sintesi: l’assorbimento delle normeemanate dagli organismi sportivi nel diritto statale; l’alter-nativa pubblico/privato

Giunti a questo punto, si possono svolgere alcune consi-

derazioni di sintesi, in primo luogo sugli assetti odiernidella giuridificazione del settore.Come s’e visto, una prima giuridificazione del settore si e

compiuta gia circa un secolo fa, merce le norme, emanateautonomamente dai gruppi sportivi, che sono necessarieper svolgere un’attivita sportiva organizzata.La giuridificazione statale, iniziata negli anni trenta del

novecento, si e sovrapposta a (e si e intrecciata con) questoplesso normativo, e nel periodo repubblicano ha conosciu-to anche battute d’arresto merce le tattiche poste in esseredai gruppi sportivi per conservare ampi spazi di autonomia(o, meglio, di vera e propria indipendenza) normativa, tan-t’e che si e interrotto il processo di assorbimento del co-siddetto ordinamento sportivo nell’ordinamento giuridicostatale.Nondimeno, la giuridificazione statale – pur senza con-

culcare il plesso normativo creato dai gruppi sportivi – eproseguita anche negli ultimi decenni in ordine a svariatiaspetti dell’attivita sportiva, in considerazione sia dell’esi-genza di tutelare l’ordine pubblico, sia della sempre mag-giore rilevanza economica di questa attivita.Da ultimo l’autonomia (o indipendenza) del cosiddetto

ordinamento sportivo e stata nuovamente messa in crisiquando si e acquisita consapevolezza del fatto che le normedegli organismi sportivi vanno a incidere su diritti tutelatidalla Costituzione.Il che ha condotto la Corte costituzionale alla soluzione

di compromesso tra autonomia dei gruppi sportivi e dirittidei cittadini teste riferita, per cui gli atti – e, dunque, perquanto qui maggiormente interessa, le norme – disciplinaridegli organismi sportivi possono considerarsi sı giustiziabiliavanti ai Giudici statali, ma solo ed esclusivamente al finedi ottenere una tutela per equivalente anziche una tutelacostitutiva.La soluzione probabilmente e opinabile, per tacer d’altro

perche a questa stregua viene sovvertito il rapporto traprincipio pluralistico e principio personalistico sancito dal-l’art. 2 Cost., ove le formazioni non sono tutelate ex se, perun qualche valore a esse intrinseco, ma, piuttosto, perchesono funzionali all’attuazione dei diritti inviolabili dell’uo-mo61.Ma a prescindere da cio, ai nostri fini interessa eviden-

ziare che alla fin fine la posizione presa dalla Consulta aben vedere implica un assorbimento, o, meglio, un’integra-

58 A cio si aggiunga che funzionale allo scopo di tutelare l’autono-mia dell’ordinamento sportivo risulta anche la c.d. pregiudiziale spor-tiva (come viene definita ad es. da R. Colagrande, Commento alla l.280/2003, in Leggi Civ. Comm., 2004, 705 e segg.), ossia la possibilitadi adire il giudice statale solo dopo avere ‘‘esauriti i gradi della giu-stizia sportiva’’, affermata nel 1º comma dell’art. 3 del D.L. n. 220. V.,in questo senso, G. Napolitano, Caratteri e prospettive dell’arbitratoamministrato sportivo, in Giornale Dir. Amm., 2004, 1153 e segg., e S.De Paolis, Cartellino rosso per il giudice amministrativo. Il sistema digiustizia sportiva alla luce della l. 280 del 2003, in Foro Amm. TAR,2005, 2874 e segg.

59 Sul D.L. n. 220, oltre agli a. citati nella nota precedente, v.almeno L. Ferrara, L’ordinamento sportivo, cit., e Giustizia sportiva,cit., F. Goisis, La giustizia sportiva tra funzione amministrativa edarbitrato, Milano, 2007, R. Morzenti Pellegrini, L’evoluzionedei rapporti tra fenomeno sportivo e ordinamento statale, Milano,2007, N. Paolantonio, Ordinamento statale e ordinamento sportivo:spunti problematici, in Foro Amm. TAR, 2007, 1152 e segg., A. Mas-sera, Sport e ordinamenti giuridici: tensioni e tendenze nel diritto vi-

vente in una prospettiva multilaterale, in Dir. pubbl., 2008, 113 e segg.,T. E. Frosini, L’ordinamento sportivo nell’ordinamento costituzionale,in Aa.Vv., Fenomeno sportivo e ordinamento giuridico, Napoli, 2009,235 e segg. e 305 e segg., i contributi di A. Romano Tassone-L.Ferrara-C. Franchini-M.R. Spasiano-M.A. Sandulli, in Aa.Vv., Ordi-namento sportivo e calcio professionistico: tra diritto ed economia, Mi-lano, 2009, S. Stacca, La posizione dell’arbitro di calcio alla luce dellacontroversa questione degli ambiti riservati alla giustizia sportiva, inForo Amm. CdS, 2010, 414 e segg., nonche il mio Pluralita degliordinamenti, cit.

60 In Giur. Cost., 2011, 688 e segg., con note di chi scrive, Gruppisportivi e tutela endoassociativa, e di A. Di Todaro, La tutela effettivadegli interessi tra giurisdizione sportiva e statale: la strana «fuga» dellaCorte dal piano sostanziale a quello per equivalente.

61 In questo senso, tra gli altri, G. Pastori, Il pluralismo sociale dallaCostituzione repubblicana ad oggi: l’attuazione del pluralismo socialenel trentennio repubblicano, in Aa.Vv., Il pluralismo sociale nello Statodemocratico, Milano, 1980, 93, L. Paladin, Diritto costituzionale, Pa-dova, 1988, 566, E. Tosato, Persona, societa intermedie e Stato, Mila-



zione nell’ordinamento statale delle norme disciplinariemanate dagli organismi sportivi, ove esse vengono consi-derate giustiziabili avanti i giudici statali, anche se solo afini risarcitori.Cio che – detto per ipotesi – potrebbe accadere in futuro

pure per le norme tecniche sportive, perche in definitivaanche qui il problema del rapporto tra la tutela del gruppoe la tutela del singolo si atteggia nello stesso modo62.In questa evenienza si verrebbe dunque a creare un as-

setto analogo a quello che (come ancora una volta s’e dettosupra) si e sviluppato per le norme interne delle associazio-ni non riconosciute – che poi sono la matrice partendodalla quale si sono sviluppate tutta l’organizzazione e tuttala normazione dei gruppi sportivi.Peraltro quanto s’e appena detto vale anche a spiegare

perche non si e impiegata come chiave di lettura dellagiuridificazione del settore l’alternativa tra pubblico e pri-vato.Infatti le norme emanate dagli organismi sportivi, ove

pretendono di collocarsi in un ambito affatto irrilevanteper il diritto statale, non possono considerarsi espressionedi autonomia privatistica, che in definitiva ‘‘e propriamenteeteronomia: essa postula una superiore norma dello Stato,che attribuisce e disciplina il potere dei privati’’ 63.Non a caso Cesarini Sforza in proposito parlava di un

‘‘diritto dei privati’’ affatto diverso dal diritto privato, per-che completamente sganciato dal diritto statale.Probabilmente e anche per questa ragione che la natura

degli organismi esponenziali dei gruppi sportivi e risultatarelativamente indifferente in ordine alla natura della pro-duzione normativa dei gruppi sportivi.Vero e che dopo la pubblicizzazione del Coni, e quella –

parziale – delle Federazioni sportive, per qualche tempo esembrato che le norme emanate da questi organismi potes-sero qualificarsi come espressione di attivita pubblicistica.Ma, come s’e visto, dopo l’entrata in vigore della Costi-

tuzione e prevalsa la tesi per cui dette norme per lo piusono irrilevanti per il diritto statale nonostante la persisten-te pubblicizzazione di cui si e detto.Per contro e dopo la privatizzazione (o, a seconda delle

opinioni, dopo la conferma espressa della natura privata)delle Federazioni ex D.Lgs. n. 242/1999 che e stato ema-nato il D.L. n. 220, che prevede un’ipotesi residuale digiurisdizione esclusiva sulle controversie sportive tecnichee disciplinari, e si e verificato il (seppur peculiare) fenome-no di assorbimento/integrazione delle norme disciplinarisportive di cui s’e appena detto.Pare dunque che l’ingombrante presenza delle ricostru-

zioni pluraliste delle norme sportive abbia per cosı diremesso sullo sfondo quella dialettica tra pubblico e privatoche tanta parte ha avuto e ha tuttora nel dibattito giuspub-blicistico.

Segue: il ruolo del diritto internazionale, del diritto comu-nitario, del diritto sovranazionale e globale; il ruolo delladottrina e della giurisprudenza

Quanto al rapporto con le fonti esterne all’ordinamentostatale, va detto in primo luogo che qui il diritto interna-zionale non ha giocato nessun ruolo di rilievo, dato che,come noto, gli organismi sportivi internazionali non sonosoggetti di diritto internazionale.Vero e che di recente sono stati istituiti soggetti per cosı

dire ibridi, che possono rilevare anche nel diritto interna-zionale: come l’Agenzia mondiale anti-doping (Ama, o Wa-da), che deriva dalla collaborazione tra il Comitato Olim-pico Internazionale e diversi Stati nazionali, dato che il suooperato viene garantito dalla convenzione che e stata pro-mossa dall’Unesco nel 200564.Ma e ovvio che si tratta di episodi, e per di piu abba-

stanza recenti, sicche essi sinora non hanno avuto nessunacapacita di incidere sulla giuridificazione del settore: ne,allo stato, e dato intendere quale ruolo potranno svolgerein futuro.Anche il ruolo del diritto comunitario e stato limitato, e

anch’esso e abbastanza recente, dato che le istituzioni co-munitarie (se si preferisce, europee) hanno preso a interes-sarsi di sport solo quando e emersa la sua rilevanza econo-mica.E chiaro pero che l’operato di queste istituzioni puo

essere molto incisivo: come appunto dimostra la sentenzaBosman, in esito a cui le norme emanate da una Federazio-ne sportiva internazionale sono state immediatamente su-perate.Non puo dunque escludersi che in futuro il rilievo eco-

nomico del settore possa indurre le istituzioni comunitariea interventi normativi di unificazione di certi aspetti delladisciplina vigente negli Stati membri: e, dunque, al supera-mento di una parte delle norme dettate dagli organismisportivi.Determinante invece e stato il ruolo del diritto sovrana-

zionale dello sport, ossia delle norme emanate dal Cio edalle Federazioni internazionali, perche queste norme ven-gono prontamente recepite dal Coni e dalle Federazioninazionali a partire almeno dall’inizio del novecento, e,quindi, hanno contribuito amplissimamente a quella cheabbiamo definito come la prima giuridificazione del setto-re, che si e svolta al di fuori degli schemi del diritto statale.A questa forma di diritto pare anzi attagliarsi meglio la

definizione di diritto globale, ove con questa nozione sivoglia indicare non solo il diritto degli organismi sovrana-zionali, ma anche quello che si forma spontaneamente al difuori di sedi comunque collegate agli Stati nazionali, comela nuova lex mercatoria che trova applicazione nei mercatimondiali 65.Infatti – dall’angolo visuale del diritto statale italiano –

no, 1989, 225 e segg., E. Rossi, Le formazioni sociali nella Costituzioneitaliana, Padova, 1989, 190 e segg.

62 E questo anche laddove la giustiziabilita delle norme tecnicheavvenga assumendole ‘‘come fatto’’ nel contesto delle controversiesportive: come propone L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit., 503.

63 N. Irti, Societa civile. Elementi per un’analisi di diritto privato,Milano, 1992, 99.

64 V. L. Casini, Il diritto globale dello sport, cit., 81 e segg.65 A questa stregua forse sarebbe meglio parlare di ‘‘diritto sconfi-

nato’’ nell’accezione impiegata da M. R. Ferrarese (di cui v. almenoDiritto sconfinato. Inventiva giuridica e spazi nel mondo globale, Bolo-gna, 2006, e Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e diritti nellasocieta transnazionale, Bologna, 2000), dato che – come segnala que-sta stessa a. in Diritto globale e ‘‘dislocazioni’’ giuridiche. A partire daun volume di S. Cassese, in Politica del Diritto, 2011, 379 e segg. –quest’ultima nozione considera anche gli aspetti di diritto transnazio-nale che derivano dall’affermarsi di una nuova lex mercatoria sgancia-ta da ogni collegamento anche con le autorita sovranazionali. Ma dato



anche il diritto degli organismi sportivi, che non afferisce aldiritto internazionale (dato che, come detto, il Cio e leFederazioni sportive sono null’altro che soggetti privati didiritto svizzero), non solo non puo prevalere sulle norme difonte statale 66, ma non puo neppure avere nessuna direttaefficacia nel contesto dell’ordinamento generale.La sua vigenza nel nostro paese pertanto e affidata solo

ed esclusivamente al suo recepimento e/o alla sua sponta-nea applicazione da parte degli organismi sportivi naziona-li, e alla indifferenza (o al self-restraint) del legislatore sta-tale: e, dunque, costituisce in gran parte una vicenda solofattuale, come appunto accade per una parte del dirittoglobale 67.Merita un cenno anche il ruolo svolto dalla dottrina e

dalla giurisprudenza nell’evoluzione dei processi di giuridi-ficazione dei quali si e detto.La dottrina (in particolare, tramite le opere di Cesarini

Sforza, Giannini e Luiso) e stata determinante soprattuttonell’elaborare le tesi pluraliste che sono state riprese (e nondi rado fraintese) dalla letteratura (per lo piu non accade-

mica) pubblicata sulla Rivista di diritto sportivo, e che sonoservite per veicolare e diffondere l’idea del primato deldiritto sportivo, e dunque per contrastare la direttrice dellagiuridificazione statale che avrebbe condotto all’assorbi-mento delle norme degli organismi sportivi nel diritto sta-tale.Ma pare probabile che da ultimo non siano state prive di

seguito neppure le perplessita manifestate da un’ampia par-te della dottrina sulla compatibilita delle previsione deldecreto-legge n.220 del 2003 con i principi costituzionali.Va poi detto che per parte sua la giurisprudenza, civile e

amministrativa, in diversi casi pare avere funto da stimoloper il legislatore: ad esempio quando negli anni settanta hasegnalato le incongruenze degli assetti del lavoro sportivorispetto ai generali principi lavoristici, e dunque ha indottoil legislatore a emanare la L. n. 91/1981; oppure all’iniziodello scorso decennio, quando ha ritenuto che le contro-versie sui campionati sportivi rientrassero nella giurisdizio-ne statale, e quindi ha ispirato l’emanazione del D.L. n.220/2003.

La giuridificazione degli ordini professionali

Andrea Fantin

Il presente lavoro analizza l’evoluzione della giuridificazione degli ordini professionali a partire dal diritto comune fino ai giorni

nostri. In particolare l’attenzione e stata rivolta alle cause che hanno portato in origine determinati gruppi sociali ad auto

organizzarsi cosı da tutelare da un lato gli interessi dei diversi appartenenti alle categorie professionali e dall’altro una sempre

crescente consapevolezza di una identita culturale di gruppo.

Successivamente l’attenzione e stata rivolta ai motivi che hanno portato, dopo una prima fase di disinteresse, all’assorbimento

degli Ordini professionali nell’ordinamento statale cercando di individuare attraverso la normativa che si e succeduta nel tempo

(periodo fascista, periodo repubblicano) i tratti essenziali della disciplina.

Infine, dopo aver evidenziato, l’influenza del diritto comunitario sull’assetto normativo attuale degli Ordini si e cercato di proporre

alcuni spunti per una nuova giuridificazione degli Ordini.

Premessa

Tentare di analizzare le ragioni che stanno a fondamentodella giuridificazione degli ordini professionali e l’evoluzio-ne del fenomeno nel nostro ordinamento non appare, pernulla, compito semplice, sia dal punto di vista sistematico,stante l’ampiezza dell’argomento sia dal punto di vista so-stanziale alla luce del difficile inquadramento dogmaticoche da sempre ruota intorno alla natura degli Ordini stessi.In relazione al primo dei due punti sopra accennati, ri-

sulta quindi necessario delineare i confini della ricerca,anticipando fin d’ora che il presente lavoro si occuperaesclusivamente dell’evoluzione della giuridificazione degliOrdini dal punto di vista organizzativo, intrecciando solomarginalmente, e per quanto qui possa giovare, le proble-matiche legate all’attivita funzionale svolta dagli apparte-nenti a tali organizzazioni.Passando poi al secondo dei problemi evidenziato, non

puo tacersi come le incertezze e le differenti opinioni ancor

oggi esistenti in dottrina e mai risolte in via definitiva dal

dato normativo, relativamente all’esatta collocazione e ap-

partenenza degli ordini professionali agli enti pubblici o

meno, rendono piu complesso dare precise risposte non

solo alle ragioni che stanno alla base della giuridificazione

degli ordini nel nostro ordinamento ma anche alle stesse

modalita che hanno portato all’attuale regolamentazione

degli stessi.

Delineato l’ambito della ricerca e le difficolta che presen-

ta, e possibile ora iniziare a circoscrivere temporalmente il

fenomeno della giuridificazione degli Ordini e quale sia

stato inizialmente il minimo comune denominatore che

ha indotto determinati gruppi di persone, portatori di in-

teressi comuni, non solo a riunirsi spontaneamente in grup-

pi ma ad attribuire a tali organizzazioni il compito specifico

di dettare, da un lato norme di autoorganizzazione dell’ente

esponenziale e dall’altro norme di regolamentazione dei

comportamenti degli associati, aventi come finalita la tute-

che entia non sunt multiplicanda sine necessitate alla fin fine parecomunque piu opportuno utilizzare l’espressione ‘‘diritto globale’’,dato che essa e usata correntemente nel lessico odierno del dirittoamministrativo.

66 A fortiori perche, notoriamente, persino le norme del dirittointernazionale vero e proprio trovano precisi limiti costituzionali al-

l’ingresso nel nostro ordinamento statale: v., per tutti, M. Cartabia,Principi inviolabili e integrazione europea, Milano, 1995.

67 Cfr., per un caso concreto di applicazione del diritto sportivoglobale, R. Cavallo Perin-B. Gagliardi, La disciplina giuridica dei gran-di eventi e le olimpiadi invernali ‘‘Torino 2006’’, in Dir. Amm., 2012,189 e segg.



la, non solo degli interessi collettivi degli appartenenti dellacategoria, ma anche quella dei terzi che delle prestazioni diquesti appartenenti fruiscono.Come si cerchera di evidenziare il fenomeno della giuri-

dificazione degli enti professionali e stato influenzato, findall’origine, dal fatto che tali organizzazioni, indipendente-mente dalla natura ad essi attribuita rappresentano veri epropri ‘‘ordinamenti giuridici particolari per ogni profes-sione, ciascuno dei quali ha una propria normazione che sipone a seconda dei casi in situazione di indifferenza, diautonomia o di soggezione rispetto all’ordinamento giuri-dico generale.’’ 1

Per tali ragioni si e ritenuto necessario procedere ad unadisamina del problema in chiave diacronica.Solo un’analisi che contestualizzi temporalmente le fasi

della giuridificazione degli ordini professionali, e, a giudiziodi chi scrive, in grado di far emergere le ragioni giuridiche,politiche e sociali che, nei periodi che si sono succeduti,hanno determinato una regolamentazione tanto diversa delfenomeno.

La fase ascendente della giuridificazione degli ordini pro-fessionali. Dal riconoscimento di un’identita culturale de-gli appartenenti alla regolamentazione privatistica del fe-nomeno

L’origine della giuridificazione degli enti professionalifonda le sue radici gia nella Roma imperiale.Fin da tale periodo infatti coloro che esercitavano le c.d.

operae liberales – attivita caratterizzate da prestazioni intel-lettuali di alto profilo – sentirono l’esigenza di riunirsi inassociazioni (i c.d. collegia o corpora opificium), dotate, giaallora, di personalita giuridica.L’appartenenza a tali associazioni se da un lato imponeva

ai membri specifici obblighi, dall’altro garantiva agli appar-tenenti considerevoli privilegi 2.L’esigenza di difendere gli interessi dei diversi apparte-

nenti alle categorie professionali, e la consapevolezza sem-pre crescente di un’identita culturale di gruppo, determinonel Medioevo un’accentuazione del fenomeno, sorto du-rante l’impero romano, con l’istituzione delle corporazioniprofessionali, caratterizzate da una forte autonomia rispettoalle istituzioni statali e dall’esercizio di specifici poteri postia difesa non solo degli interessi del gruppo ma anche del-l’intera collettivita 3.Se, come si avra modo di verificare successivamente, le

ragioni che furono alla base dell’istituzione dei collegia esuccessivamente delle corporazioni medioevali sembranoessere pressoche identiche a quelle che oggi giustificanol’esistenza dei moderni ordini professionali, (alto livello di

competenza e qualita da un lato e stringente controllo sugliappartenenti dall’altro) diversa e sicuramente la fonte giu-ridica che ha portato alla regolamentazione dei diversi fe-nomeni associativi.Nonostante l’eterogeneita della disciplina – dovuta essen-

zialmente alle tipologie di potere locale e nazionale con lequali tali organizzazioni, allora, dovevano confrontarsi –esse erano caratterizzate dal fatto di costituire veri e propri‘‘gruppi sociali chiusi, con propria autonomia e giurisdizio-ne, come tali riconosciuti dallo Stato, muniti di specialiprivilegi, minutamente organizzati, spesso anche con note-vole rilievo politico’’ 4.Come e stato osservato, e possibile individuare ‘‘un per-

corso evolutivo comune’’ delle organizzazioni di categoriacaratterizzato dapprima dalla costituzione e dall’afferma-zione nella societa della corporazione professionale di set-tore con contestuale rivendicazione di una propria area diattivita esclusiva e, successivamente, anche dalla pretesa diun riconoscimento esplicito da parte delle istituzioni 5.L’iniziale carattere di indipendenza ed autonomia di tali

organizzazioni dall’ordinamento statale favorı, pertanto,una forma di giuridificazione caratterizzata, per lo piu, daregole pattizie 6, volte da un lato a regolamentare la vitadell’organizzazione e l’ammissione degli appartenenti e dal-l’altro a controllare, ed eventualmente a sanzionare, i com-portamenti degli stessi associati.La giuridificazione era dunque riservata in via esclusiva

allo Statuto che regolamentava e conteneva al suo interno lenorme relative alla struttura della corporazione oltre a com-piti e finalita che le corporazioni si prefiggevano di realiz-zare 7.Proprio la capacita di dotarsi di norme, volte a contin-

gentare l’accesso degli appartenenti e il conseguente man-tenimento di posizioni di monopolio delle attivita esercita-te, rafforzo ulteriormente tali corporazioni che ben prestoriuscirono ad esercitare pressioni considerevoli sugli stessipoteri locali fino ad orientare la produzione di leggi a fa-vore dei singoli gruppi di interesse.Il rapporto di equilibrio sopra descritto tra corporazioni

professionali e potere pubblico, venne alterato in seguitoalla spinte della Rivoluzione francese e alla nuova conce-zione di Stato liberale ottocentesco.Tali spinte determinarono infatti una forte diffidenza

verso tutti i corpi intermedi che si frapponevano tra l’indi-viduo e lo Stato, con la conseguenza che, sulla scia diquanto avvenne in Francia con la legge Le Chapelier, venneimposto anche sul territorio italiano lo scioglimento di tuttele corporazioni esistenti, disconoscendo cosı espressamenteogni interesse di gruppo in nome della liberta di associa-zione e dell’autonomia dell’individuo8.

1 P. Piscione, voce ‘‘Professioni (Disciplina delle)’’, in Enc. Dir.,vol. XXXVI, Milano, 1987, 1041.

2 Tra i privilegi piu significativi conseguenti all’appartenenza aicollegia si ricordano l’esenzione dal servizio militare, dal pagamentodi tributi di carattere straordinario.

3 C. Golino, Gli ordini e i collegi professionali nel mercato, Padova,2011, 14.

4 C. Lega, Ordinamenti Professionali, in Noviss. Dig. It., Torino,1965, vol. XII, 7.

5 C. Golino, op. cit., 15, al riguardo precisa che ‘‘la caratteristicacomune di queste corporazioni era quindi quella di avere il controllosull’attivita economica determinato, da un lato dal controllo del mer-

cato attraverso l’imposizione di misure restrittive all’accesso e attra-verso la capacita della corporazione di mantenere posizioni di mono-polio e di esclusiva nell’esercizio di certe attivita in un ambito terri-toriale limitato; dall’altro dal controllo sul processo produttivo attra-verso la determinazione della qualita del prodotto, ma anche dell’of-ferta complessiva’’.

6 A riprova di quanto detto J. Savatier, La profession Liberale,Parigi, 1947 che individua l’origine di tali organizzazioni nei ‘‘preten-dus interets communs’’.

7 Cfr. L. Ornaghi, Corporazione, in Enciclopedia delle scienze socia-li, vol. II, 1992.

8 Particolarmente significativa, al riguardo, e la situazione che si



Non deve quindi meravigliare che i primi veri interventidi giuridificazione statale nei confronti delle corporazioniprofessionali non abbiano avuto ad oggetto la regolamen-tazione del fenomeno associativo esistente, ma si siano con-cretizzati in una totale chiusura da parte delle istituzioniverso ogni forma di associazione compresa quella degliordini professionali stessi.Anche in Italia, e stato osservato 9, il disfavore dell’ordi-

namento nei confronti dei corpi intermedi si concretizzo, intale periodo, in una giuridificazione statale fortemente re-strittiva nei confronti del diritto di associazione come edimostrato da specifiche disposizioni contenute nel codicepenale sardo e tutta una serie di interventi repressivi impo-sti dal Parlamento che di fatto recepivano quanto gia pre-cedentemente disciplinato in Francia, dapprima con la giacitata legge Le Chapelier 10 del 1791 e successivamente dalCodice penale napoleonico.

L’assorbimento degli ordini professionali nell’ordinamen-to statale. Dalla prima normativa di settore in Italia allecorporazioni fasciste. Prime conclusioni sulle ragioni dellagiuridificazione degli ordini

Il divieto di riunirsi in gruppi professionali organizzatiduro fino all’inizio del XIX secolo, periodo in cui gli ordinicominciarono a ricostituirsi, perdendo gli antichi privilegima mantenendo, in gran parte, i tratti tradizionali quantoad organizzazione e funzioni.Cio che cambia rispetto al passato e invece il rapporto tra

Stato e Ordini professionali.Con la ricostituzione dell’ordine degli avvocati, avvenuta

in Francia il 14 dicembre 1810 grazie a Napoleone conapposito decreto imperiale, per la prima volta, gli Ordiniprofessionali vengono sottoposti, ad un penetrante control-lo statale 11.Con tale atto normativo, lo Stato non solo disciplinava

minuziosamente – dal punto di vista organizzativo – l’intera

struttura dell’ordine professionale degli avvocati 12 ma at-tribuiva anche un ampio potere disciplinare al Ministerodella Giustizia nei confronti degli appartenenti: controllostatale tanto invasivo da indurre a ritenere che il provvedi-mento imperiale se, da un lato, aveva il merito di ‘‘resusci-tare l’avvocatura, al tempo stesso la imbavagliava’’ 13.In seguito a cio si assiste, ovunque anche in Italia, ad un

radicale cambiamento nella fisionomia di tali gruppi sociali.Le vecchie categorie di professionisti, organizzate secon-

do regole di diritto privato, che godevano fino a quel mo-mento dell’esclusiva giurisdizione sui propri aderenti, delpotere di fissare nei propri statuti le norme di comporta-mento, di giudicare le vertenze tra gli associati, vengonotrasformate ‘‘attraverso un provvedimento legislativo o am-ministrativo statale, in enti pubblici, sotto la sorveglianzadello Stato’’ 14: gli ordini professionali diventano, d’ora inavanti, vere e proprie strutture inserite nella organizzazioneunitaria dello Stato.Come fatto notare da una parte della dottrina 15, si assiste

con l’avvento dello Stato liberale ottocentesco ad un feno-meno di vero e proprio assorbimento degli ordini profes-sionali nell’organizzazione statale che solo apparentementepuo risultare in contrasto con il precedente divieto di co-stituzione dei gruppi intermedi imposto con la Legge Cha-pelier.La giuridificazione stringente di tale periodo degli Ordi-

ni, portata avanti dallo Stato con specifici provvedimentinormativi, infatti, sia pur attraverso una diversa strada,ottiene l’effetto di ‘‘depotenziare ed imbrigliare’’, in ugualmisura, gli stessi.Significative – per comprendere le ragioni e le modalita

della giuridificazione in chiave pubblicistica degli ordiniprofessionali sono le parole di Adam Smith che giustificail fenomeno affermando che: ‘‘e difficile che persone dellostesso mestiere si incontrino, sia pure per far festa e perdivertirsi, senza che la conversazione finisca in una cospi-

venne a creare dopo l’emanazione della legge Le Chapelier, in assenzadi ogni tipo di regolamentazione statale delle professioni; come evi-denzia J.L. Gazzaniga (in Les avocats pendant la periode revolution-naire, dans R. Badinter. Une autre Justice, Paris, 1989, 377), perspiegare la nascita dei c.d. defenseurs officieux: ‘‘ognuno poteva venirein tribunale per assicurare la difesa di qualunque persona, in materiacivile e in quella penale. Nessuna condizione era necessaria, nessunacompetenza era richiesta; nel nome della liberta, non era ammesso ildiritto di proibire l’accesso al foro’’.

9 G. Manfredi, Natura delle norme deontologiche e diritti dei citta-dini, in Jus Rivista di scienze giuridiche, Maggio-Dicembre, 2008,567.

10 Piu precisamente con la legge Le Chapellier si imponeva loscioglimento di qualunque corporazione vietando a chiunque appar-tenesse ad una determinata professione ‘‘di unirsi per eleggere presi-denti, segretari e sindaci, formare regolamenti e prendere decisioni suiloro pretesi interessi comuni’’ cosı che citando G. Zanobini, Corso didiritto corporativo, Milano, 1942, 29 ‘‘non vi fossero quindi piu cor-porazioni nello Stato’’.

11 J.-L. Halperin, Les Professions Judiciaires and juridiques dansl’histoire contemporaine. Modes d’organisationdans divers pays euro-peens, Paris, 1992, 59.

12 P. Alvazzi Del Frate, Sulle origini dell’ordine degli avvocati dal-l’Ancien Regime all’Italia liberale, in Panorami, riflessioni, discussionie proposte sul diritto e l’amministrazione, VI (1994), 17 e segg. ilquale al riguardo specifica che con il decreto imperiale non ci silimitava a ricostituire semplicemente l’Ordine degli avvocati ma adelinearne la struttura organizzativa e periferica sul territorio preve-

dendo che: ‘‘l’Ordine, stabilito presso ogni Corte d’appello e Tribu-nale di Prima Istanza, era posto sotto il diretto controllo del Procu-ratore Generale e del Grand – Juge, Ministro della giustizia. Il Consi-glio dell’Ordine e il suo Batonnier erano nominati dal ProcuratoreGenerale, mentre l’Assemblea generale non disponeva che di un votoconsultivo’’.

13 In tal senso A. Damien, Avocats, in Dictionnaire Napoleon, sousla direction de Jean Toulard, Paris, 1989, 147.

14 F. Teresi, Ordini e Collegi professionali, in Dig. Pubbl., Torino,IV ed., vol. X, 451; in senso pressoche identico anche P. Piscione,Professioni (disciplina), voce ‘‘Professioni (Disciplina delle)’’, in Enc.Dir., XXXVI, Milano, 1987, 1041 che aggiunge: ‘‘poiche lo Statomoderno aveva oramai assunto una posizione di prevalenza su taliordinamenti giuridici particolari, la formula organizzatoria che fuben presto trovata fu quella dell’entificazione pubblica dei centri diriferimento di tali interessi, in regime di autoamministrazione, me-diante un provvedimento legislativo o amministrativo dello Stato’’.

15 G. Manfredi, op. cit., 567 il quale nel delineare il fenomeno didiffidenza verso i corpi intermedi tipico dello Stato liberale riportaquanto sostenuto da U. Allegretti, Profilo di storia costituzionale ita-liana. Individualismo e assolutismo nello Stato liberale, Bologna, 1989,p. 71 che sul punto precisa ‘‘l’eredita della fascia di organizzazionesocietaria intermedia viene divisa tra l’individuo e lo Stato: da un lato[...] le attivita e i rapporti facenti capo ad essa rifluiscono nella sferadella signoria dell’individuo contrattualmente unentesi agli altri [...]dall’altro lato, pero, una parte, in realta cospicua, degli affari giacurata dalle organizzazioni sociali e dei poteri intermedi, confluiscein capo allo Stato’’.



razione contro lo stato o in qualche espediente per elevare iprezzi.E certamente impossibile impedire questi incontri con

una legge compatibile con la liberta e la giustizia. Ma sela legge non puo vietare a coloro che esercitano lo stessomestiere di riunirsi talvolta insieme, non dovrebbe far nien-te per facilitare tali riunioni e tanto meno per renderlenecessarie.Un regolamento che obbliga tutti quelli che esercitano lo

stesso mestiere in una determinata citta a iscrivere i loronomi e i loro domicili in un pubblico registro facilita taliriunioni, in quanto mette in rapporto tra loro individui chealtrimenti potrebbero non conoscersi mai l’uno con l’altro eindica a ciascuno dove trovare ogni altro appartenente almedesimo mestiere’’ 16.Si assiste dunque, a partire da questo momento, ad una

vera e propria entificazione pubblicistica di tali ordinamen-ti particolari con la precisa finalita di garantire allo Stato laregolazione e il controllo sugli stessi.E in tale contesto che dopo l’unificazione del Regno

d’Italia si procede alla regolamentazione di tutte le princi-pali professioni a cominciare da quella di avvocato e pro-curatore legale attuata con la L. 8 giugno 1874, n. 1938 erelativo regolamento R.D. 27 luglio 187417.Tale disciplina, ispirata fortemente a quella francese, ri-

sulta di importanza fondamentale, non solo perche rappre-senta il primo intervento organico post unitario volto aregolamentare con legge statale una professione ‘‘protetta’’ma perche contiene in se gli elementi caratterizzanti cheispireranno anche tutti gli ordinamenti delle altre profes-sioni 18, definendo: 1) i principi del monopolio legale del-l’esercizio professionale riservato, da questo momento,esclusivamente a coloro che risultano iscritti in appositialbi; 2) l’autonomia degli enti professionali costituiti subase corporativa e dotati di personalita giuridica, 3) il con-trollo dello Stato, 4) i compiti attribuiti agli Ordini (tenutadegli albi e vigilanza sul comportamento degli iscritti).Sulla base di tale impostazione vennero, infatti, successi-

vamente disciplinate anche tutte le altre professioni c.d.protette: i ragionieri nel 1906 con la L. n. 327 e successivoregolamento R.D. 9 dicembre 1906, n. 715, i notai con la L.25 luglio 1875, n. 2786 e L. 6 aprile 1879, n. 4817 riunitenel T.U. approvato con R.D. 25 maggio 1879, n. 490019, gliingegneri e gli architetti con L. 24 giugno 1923 e successivoregolamento R.D. 23 ottobre 1925, n. 2537.Successivamente con la L. del 17 aprile 1925 (conversio-

ne del R.D.L. 103/1924) vennero regolamentate in via ge-nerale anche tutte le restanti professioni intellettuali restan-ti imponendo anche, per queste, l’iscrizione obbligatoria airispettivi ordini professionali.L’apice dell’intensita dell’intervento statale nella giuridi-

ficazione degli ordini professionali tuttavia si raggiunse po-co dopo con l’avvento del fascismo e l’introduzione dell’or-dinamento corporativo.Con l’emanazione della L. 3 aprile 1926, infatti, il prece-

dente sistema degli ordini professionali venne sostituitointeramente da una nuova organizzazione professionale va-lida per tutte le categorie 20 di produttori, compresi, traquesti, i professionisti 21.Lo Stato, attraverso un intervento normativo mirato, di

fatto svuotava gli ordini, a vantaggio dei sindacati unici dicategoria, delle funzioni prevalenti, a questi in precedenzaattribuite: ossia della rappresentanza legale degli interessidella categoria stessa e della composizione dei conflitti tragli aderenti 22.Piu precisamente l’art. 11 del Regolamento esecutivo

della predetta legge (R.D. 1 luglio 1926 n. 1130) espressa-mente ‘‘sottraeva ai vecchi ordini e collegi di precedentecostituzione i compiti di tutela degli interessi morali e ma-teriali dei loro rappresentanti e di assistenza’’ 23.Come e stato osservato, con la normativa fascista si ebbe

‘‘la soluzione estrema del possibile rapporto fra diritto pub-blico e professione’’ 24, imponendosi l’obbligo, in via gene-rale con la L. 25 aprile 1938, n. 89725, di iscrizione neirispettivi albi per poter esercitare la professione, obbligodi iscrizione confermato nel 1942 dall’art. 2229 c.c. 26.

16 A. Smith, La ricchezza della nazioni, Roma, 1995, 155.17 Da segnalare che la disciplina delle professioni forensi venne

successivamente sostituita dalla L. 25 marzo 1926, n. 453.18 In tal senso per tutti, F. Merusi, I sentieri interrotti della legalita,

2009, 145 a sua volta, oggi, sostituita dalla L. 31 dicembre 2012, n.247.

19 Da segnalare che la regolamentazione dell’ordinamento notarilee stata parzialmente novellata con l’emanazione della L. 16 febbraio1913, n. 89 e relativo regolamento approvato con R.D. 10 settembre1914, n. 1326, normativa tuttora vigente. Come fatto osservare da C.Lega, op. cit., 7, l’ordinamento notarile si differenzia in parte daglialtri stante la particolare funzione di carattere prettamente pubblici-stico svolta da tale categoria di professionisti.

20 Cfr. sul punto anche P. Piscione, Ordini e collegi professionali,Milano, 1959, 17 che afferma: ‘‘e in quest’epoca che possiamo sentiremeglio l’esistenza di una legislazione quasi unitaria di tutte le profes-sioni liberali’’.

21 In realta, in un primo momento, i vecchi Ordini e Collegi pro-fessionali, sia pur svuotati di ogni potere e funzione precedentementeesercitata sopravvissero, coesistendo con i nuovi Sindacati professio-nali per essere, in un secondo momento, definitivamente soppressi.

22 Significative, al riguardo, sono le parole dell’epoca del MinistroBottai, Ministro per le Corporazioni, tratte da Rassegna italiana, 1930:‘‘l’interesse individuale si esplica attraverso la volonta delle associa-zioni professionali, l’interesse delle associazioni professionali attraver-so la Corporazione, interesse delle Corporazioni attraverso il Consi-glio. Ecco, in atto, una gerarchia economica mediante la quale ogni

volonta si realizza attraverso quella immediatamente superiore. Equesta organizzazione, quella che risponde perfettamente allo svilup-po delle tendenze moderne in materia economica. Lo Stato Fascistanon interviene nelle aziende, ma le coordina secondo direttive comu-ni. Ed e una concezione siffatta quella che rovescia i termini delpresupposto socialista e supera, al tempo istesso, quello del sistemaliberale’’.

23 C. Lega, op. cit., 7 il quale aggiunge sul punto che uno deiprincipi fondamentali della riforma era proprio la composizione ob-bligatoria dei conflitti collettivi di lavoro a mezzo del contratto col-lettivo e della Magistratura del lavoro.

24 L’espressione e di F. Merusi, I sentieri interrotti della legalita,Bologna, 2007, 140 il quale precisa che con l’introduzione del sistemacorporativo si assiste alla ricomprensione della nozione di professio-nista in quella di produttore con la conseguenza che era l’apparte-nenza obbligatoria ad una categoria a definire lo status professionale.In tale modo conclude l’autore durante tale periodo ‘‘lo status pro-fessionale si aggiungeva allo status di cittadino o, per meglio dire necostitutiva la sua proiezione nell’attivita economica, oramai comple-tamente pubblicizzata e percio attratta, sotto il profilo organizzativonell’organizzazione dello Stato’’.

25 In particolare tale legge estendeva l’obbligo di iscrizione all’Al-bo, quale condizione necessaria per esercitare la professione, previstofino a quel momento solo per avvocati, sanitari e giornalisti, anche atutte le restanti categorie professionali.

26 L’art. 2229 c.c., 1º e 2º commi stabilisce testualmente: ‘‘La leggedetermina le professioni intellettuali per l’esercizio delle quali e ne-



Gia da tali prime considerazioni e possibile provare adare alcune risposte sulle ragioni che hanno determinatoil passaggio da una fase caratterizzata da una giuridificazio-ne basata esclusivamente su regole di autoregolamentazio-ne degli associati, di natura pattizia (soft law) ad una se-conda fase in cui l’intervento regolatore forte (hard law),attraverso atti normativi, da parte dello Stato ha portatoalla pubblicizzazione del fenomeno.Tale differenza di ruolo da parte dello Stato sı puo giu-

stificare solo se viene preso in considerazione il contestostorico del fenomeno e i diversi interessi che hanno portatoad una cosı diversa regolamentazione.Ed infatti se inizialmente l’esigenza di associarsi era det-

tata dalla necessita di far emergere particolari interessi set-toriali e rivendicare determinati privilegi 27 nei confrontidell’ordinamento, al quale si chiedeva un riconoscimento,in un secondo momento la crescente rilevanza delle funzio-ni svolte da tali gruppi professionali, ha imposto un inter-vento statale, che non si e limitato ad un riconoscimento daparte delle istituzioni, ma si e concretizzato in un vero eproprio controllo del fenomeno, fino alla riconduzione del-lo stesso all’interno dell’organizzazione statale.Quanto detto trova d’altra parte riscontro se si considera

la dicotomia da sempre esistente tra le finalita prettamenteprivatistiche cui tende il professionista (mosso prevalente-mente dallo scopo di lucro) e le finalita pubblicistiche,legate alla imprescindibile garanzia di tutelare l’interessedella collettivita nell’esercizio delle funzioni pubbliche de-mandate ai professionisti.Come e stato infatti sostenuto, ‘‘i risultati che i professio-

nisti raggiungono, attraverso l’esercizio della propria attivi-ta lavorativa, costituiscono fini di interesse pubblico [...]. Ilfine pubblico che puo dirsi insito nell’esercizio della pro-fessione puo porsi in contrasto con il fine privato, nel qualcaso il fine pubblicistico deve sempre prevalere’’ 28 con laconseguenza che l’assorbimento nella struttura statale erisultata fase necessaria ed inevitabile.Tuttavia e certo che l’esercizio di pubbliche funzioni o

servizi di pubblica necessita, demandato dallo Stato al pro-

fessionista, giustifica l’intervento regolatorio dello Stato an-che relativamente alla natura degli ordini stessi.Consegue da quanto detto che il professionista, perse-

guendo interessi pubblici predeterminati dalla legge, deveessere considerato come organo ausiliario della P.A. 29, cosıche e proprio l’‘‘esigenza di perseguire fini di pubblicautilita che determina il sorgere dell’organizzazione profes-sionale e del rapporto organizzativo che, attraverso l’iscri-zione all’albo, unisce il soggetto privato alla pubblica am-ministrazione’’ 30.

Gli ordini professionali nell’ordinamento repubblicanodalla Costituzione ad oggi

Con il crollo del regime fascista cessa conseguentementeanche il sistema corporativistico e si assiste, in forza del D.Lgs.Lgt. del 23 novembre 1944, n. 382 alla rinascita deivecchi Ordini e Collegi i quali, oltre a mantenere pressocheimmutata la loro struttura organizzativa, si vedono riasse-gnate le funzioni e i poteri originari 31.Anche dopo la promulgazione della costituzione repub-

blicana – di pochi anni successiva alla legge che avevariportato in vita i vecchi ordini – la disciplina delle profes-sioni non subisce modifiche sostanziali, conservando quelcarattere pubblicistico caratterizzato dai principi della ri-serva dell’attivita professionale a favore di determinati sog-getti e da quello dell’attribuzione del controllo degli ade-renti agli Ordini o Collegi 32.

I principi costituzionali

Occorre preliminarmente verificare quale incidenza ab-biano avuto i principi dettati dalla Costituzione nei rappor-ti tra pubblici poteri e professioni ‘‘riservate’’.Dall’analisi della Costituzione, emerge, in primo luogo,

l’assenza di qualunque norma posta a garanzia della ‘‘liber-ta professionale’’ 33 cosı che il fondamento – in assenza diun espresso riconoscimento – va ricercato in altre libertapreviste dal testo costituzionale.Questo e stato dalla dottrina prevalente 34 ricondotto al

cessaria l’iscrizione in appositi albi o elenchi. L’accertamento dei re-quisiti per l’iscrizione negli albi o negli elenchi, la tenuta dei medesimie il potere disciplinare sugli iscritti sono demandati alle associazioniprofessionali, sotto la vigilanza dello Stato, salvo che la legge dispongadiversamente’’.

27 In particolare gli interessi settoriali che si volevano garantireerano il controllo sul mercato, l’imposizione di misure restrittive nel-l’accesso alla professione che garantissero un monopolio, il controllodel processo produttivo attraverso la determinazione della qualita delprodotto.

28 A. Catelani, Gli ordini e i collegi professionali nel diritto pubblico,Milano, 1976, 21.

29 G. Zanobini, L’esercizio privato delle funzioni e dei servizi pub-blici, in V.E. Orlando (a cura di), Trattato di diritto amministrativo,1927, 338 e segg.; F. Benvenuti, L’organizzazione impropria della pub-blica amministrazione, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1956, 968; da ultimoin tal senso anche C. Golino, op. cit., 59 che riporta sul punto anche lealtre teorie dottrinarie relativamente alla natura del libero professio-nista, tra le quali la teoria (in tal senso H. Triepel, Staatsdienst undstaatlich gebundene Beruf, in Festschrift fur Karl Binding, II, Leipsig,1911, 1) che ritiene i liberi professionisti soggetti privati esercentilibere funzioni, che, pur operando nell’interesse pubblico, mantengo-no sempre la propria estraneita all’organizzazione statale, agendo innome proprio e sotto la loro personale responsabilita e da ultimo lateoria (in tal senso J. Savatier, La profession Leberale, cit., 42) che

qualificando l’attivita svolta dai professionisti come ‘‘missione sociale’’giustifica la protezione degli interessi in gioco attraverso l’ordine pub-blico.

30 A. Catelani, op. cit., 42.31 Piu precisamente con il D.Lgs.Lgt. 23 novembre 1944, n. 369 e

con la medesima legge si disponeva, inoltre, la ricostituzione di tutti ivecchi ordini, secondo principi democratici, mantenendo peraltroinalterate struttura organizzativa e funzionale. Unica eccezione riguar-do le professioni sanitarie per le quali il legislatore emano una nuovadisciplina (D.L. Capo provv. Stato 13 settembre 1946, n. 233) insostituzione della precedente.

32 G. Della Cananea, L’Ordinamento delle Professioni, in Trattatodi Diritto Amministrativo, in S. Cassese (a cura di), Parte Speciale, II,Milano, 1142 il quale sul punto precisa che gia ‘‘nel periodo dellecostituzioni – intese in senso materiale – oligarchica e liberale [...] lariserva implicava che la legittimazione a svolgere tali attivita fosseattribuita ad alcuni soggetti dell’ordinamento, con esclusione deglialtri ed era tutelata con sanzioni [...] coloro che beneficiavano dellariserva erano pero tenuti a iscriversi in appositi albi’’.

33 Nessun aiuto in relazione al fondamento di tale liberta puo es-sere fornito dall’art. 33, 5º comma, che, pur riguardando espressa-mente l’attivita professionale, si limita, senza descriverne il contenuto,a porre un vincolo al suo esercizio, attraverso l’imposizione dell’ob-bligo del superamento di un esame di Stato.

34 P. Piscione, voce ‘‘Professioni (Disciplina delle)’’, cit., 1040-



‘‘diritto al lavoro’’ e piu precisamente agli artt. 4 e 35, 5ºcomma, Cost.Dalla lettura combinata, dell’art. 4 Cost. (che tutela il

diritto al lavoro ‘‘come fondamentale diritto di liberta dellapersona umana, garantendo al cittadino la scelta e le mo-dalita di esercizio dell’attivita lavorativa’’) 35 con l’art. 35, 1ºcomma, (che protegge ‘‘il lavoro in tutte le sue forme’’), sipuo affermare che nella accezione ampia ‘‘di lavoro’’ utiliz-zata dal Costituente, rientri anche l’attivita professionale.La liberta professionale dunque si traduce da un lato nel

diritto per il cittadino di poter scegliere, tra le diverse atti-vita lavorative, anche quella professionale, e dall’altro nellagaranzia che lo Stato non crei o lasci ‘‘sussistere nell’ordi-namento norme che pongano o consentano di porre limitidiscriminatori a tale liberta’’ 36.Cio tuttavia non vuol dire che la liberta professionale si

configuri come una liberta assoluta: resta infatti semprenelle possibilita del legislatore ordinario la facolta di intro-durre specifici limiti a garanzia di altri interessi o altreesigenze sociali ugualmente meritevoli di protezione costi-tuzionale 37.Sulla base di tale ultimo principio, la Corte Costituzio-

nale ha, in piu occasioni, dichiarato legittimi i limiti postidal legislatore alla liberta professionale, sia in materia diaccesso alla professione (riserve di attivita 38, obbligatoriaiscrizione ad albi 39 e necessaria appartenenza agli Ordi-ni 40) sia relativamente alle modalita di esercizio della stessa,giustificando tali sacrifici con l’esigenza di garantire l’affi-damento della collettivita sulla competenza e sulla prepa-razione dei professionisti.Alla luce di quanto fin qui detto, e ora possibile fornire

una lettura corretta anche dell’art. 33, 5º comma, Cost. cheprevede un espresso limite alla liberta professionale attra-verso la previsione di un esame di Stato per l’abilitazioneall’esercizio professionale.Come ha spiegato la Corte costituzionale, nella sentenza

n. 43 del 1972, finalita collegata alla previsione dell’obbligodel superamento dell’esame di Stato e ‘‘l’oggettivo accerta-mento del grado di maturita del discente e del concreto

possesso da parte dello stesso della preparazione, attitudinee capacita tecnica necessarie perche dell’esercizio pubblicodell’attivita professionale i cittadini possano giovarsi confiducia’’.Si puo dunque affermare che i vincoli posti all’esercizio

delle libere professioni, hanno ragion d’essere solo qualorane venga verificata ‘‘la legittimita, in rapporto ad interessidi rilievo costituzionale e, posto che l’esito [...] sia positivo,verificare se risultino proporzionali rispetto alla finalita per-seguita’’ 41.In secondo luogo dal testo Costituzionale non emerge

alcun espresso riferimento ne agli Ordini ne ai Collegi.A differenza di quanto accade, infatti, per altre ‘‘forma-

zioni sociali’’ intermedie (partiti politici all’art. 49 Cost. esindacati all’art. 39 Cost.), gli Ordini e i Collegi professio-nali non vengono espressamente menzionati nella Costitu-zione, restando cosı senza una rilevanza costituzionale spe-cifica.Tuttavia l’art. 2 Cost., tutelando qualunque ‘‘formazione

sociale’’ in cui si svolga la personalita del singolo, sembrariferirsi anche agli enti professionali.

Gli ordini professionali nel codice civile

Le professioni intellettuali vengono espressamente disci-plinate nel libro V del codice civile, piu precisamente agliartt. da 2229 a 2238.Tali norme, ed in particolar modo l’art. 2229 c.c., sono di

rilevante importanza dal momento che delineano i confinidella disciplina pubblicistica sulle professioni, ponendo al-cuni principi fondamentali per la materia.In primo luogo l’art. 2229, 1º comma, rimandando alla

legge il compito di indicare le professioni intellettuali il cuiesercizio e subordinato all’iscrizione in un albo o in unelenco, sancisce, implicitamente, una distinzione tra le pro-fessioni c.d. protette e quelle non regolamentate o c.d.libere.Tale distinzione appare, d’altra parte, confermata, impli-

citamente, anche dall’art. 2231 c.c. che, escludendo la pos-sibilita – per il prestatore d’opera professionale non iscritto

1065; A. Catelani, Gli ordini e i collegi professionali nel diritto pub-blico, cit., 11 e segg.; F. Teresi, Ordini e collegi professionali, cit., 451.

35 Cfr. Sentenza Corte cost., 9 giugno 1965, n. 45.36 Cfr. sempre, Sentenza Corte cost., 9 giugno 1965, n. 45.37 Cfr. in tal senso Sentenza Corte cost., 28 marzo 1968, n. 16 che

testualmente sull’articolo 4 della Costituzione precisa: ‘‘deve ritenersiche il principio della tutela del diritto al lavoro e per sua naturaanch’esso soggetto ai limiti imposti dal perseguimento di fini socialia carattere generale, fini che il legislatore ordinario, nella sua insinda-cabile discrezionalita anche politica, ben puo di volta in volta valutaree considerare preminenti rispetto agli interessi individuali’’; Cfr. an-che, in senso conforme, Corte cost., sentenza 22 giugno 1965, n. 61:‘‘e incontestabile che il principio della liberta di scegliere una attivitadi lavoro non e leso da limitazioni poste dalla legge a tutela di altriinteressi e di altre esigenze sociali: ogni liberta trova contemperamential contatto di sfere concorrenti, che siano ugualmente meritevoli diprotezione costituzionale’’; nonche cfr. Sentenza Corte cost., 15 mar-zo 1960, n. 12 che afferma: ‘‘e stata anche lamentata una violazionedell’art. 4 della Costituzione, in quanto le quattro giornate di lavoroimposte ai cittadini dall’art. 5 della legge 30 agosto 1868, n. 4613, noncostituirebbero una attivita di propria scelta. E agevole rilevare chel’invocato articolo della Costituzione innanzitutto si riferisce al dove-re, e non al diritto, di svolgere una attivita o una funzione nell’inte-resse sociale; e, in secondo luogo, che il principio della scelta di unaattivita, intesa come manifestazione del concorso di ciascuno alla vita

e al progresso sociale, non puo dirsi leso dalle limitazioni che l’attivitadel cittadino puo subire per la tutela di altri interessi e di altre esi-genze sociali’’.

38 Cfr. Sentenza 2 luglio 1968, n. 102 che precisa: ‘‘L’importanza ela delicatezza dei compiti assunti dai consulenti del lavoro, il fenome-no della rapida estensione di tale categoria e l’elevato numero delleaziende assistite hanno pertanto indotto il legislatore a regolamentarel’attivita [...] L’aver, quindi, nel contesto di tale disciplina stabilito chel’esercizio dell’attivita di consulenza e condizionato al possesso degliindicati requisiti, ed in particolare a quelli di moralita e capacita, nonpuo considerarsi ingiustificata limitazione del diritto al lavoro garan-tito dalla Costituzione, per il rilievo che l’attivita dei consulenti ha peril pubblico interesse a che le leggi concernenti la materia del lavoro,della previdenza e assistenza, siano rettamente applicate’’.

39 Cfr. Sentenza Corte cost., 12 marzo 1976 n. 59 che ha dichiaratolegittimo l’art. 1 della 316/1968 che imponeva agli agenti di commer-cio l’iscrizione ad apposito ruolo per esercitare la professione moti-vando: ‘‘La normativa denunziata non ostacola, invero, ne comprimein modo alcuno la libera esplicazione dell’attivita di agente o rappre-sentante di commercio, bensı si limita a disciplinarne l’esercizio: pre-scrivendo (al duplice fine di dare pubblica notizia dei soggetti chesvolgono la detta attivita e di accertare i requisiti di idoneita morale etecnica degli stessi) l’iscrizione’’.

40 Cfr. sentenza Corte cost., 18 giugno 1970, n. 114.41 Cosı testualmente G. Della Cananea, op. cit., 1158.



– di agire per il pagamento della retribuzione ‘‘quandol’esercizio dell’attivita e condizionato all’iscrizione in appo-siti albi o elenchi’’, ne suppone inequivocabilmente l’esi-stenza.Strettamente collegato a tale previsione e poi il 2º comma

del medesimo articolo che demanda alle organizzazioniprofessionali (Ordini e Collegi) il compito di accertare, incoloro che chiedono l’iscrizione, la presenza delle condizio-ni richieste dalla legge per l’esercizio della professione.L’esercizio dell’attivita professionale e dunque di regola

libero 42, fatta eccezione per i casi in cui il legislatore, ef-fettuando a monte una valutazione sugli interessi in gioco,ne limiti l’esercizio esclusivamente a chi risulti iscritto ad unAlbo o ad un elenco, avendo dimostrato di possedere de-terminati requisiti 43.Solo in tale ultimo caso 44 si transita ‘‘da un regime di

liberta [che rappresenta la regola] ad uno di rigida esclu-siva nel senso che gli iscritti all’albo divengono, per cosıdire, monopolisti delle attivita tipizzate’’ 45.In secondo luogo con l’art. 2229 c.c., 2º comma, il legi-

slatore, demandando alle associazioni professionali il con-trollo sulla verifica dei requisiti per l’iscrizione all’Albo, daun lato, delinea i compiti essenziali degli Ordini e dei Col-legi (corretta tenuta degli albi) e, dall’altro, si preoccupa diconferire agli stessi specifici poteri di rilievo pubblicisticoper adempiere alla funzione assegnata (potere di certazionee potere disciplinare).Gli Ordini, pertanto, attraverso le funzioni loro attribui-

te, diventano i soggetti deputati dall’ordinamento a garan-tire al contenuto degli Albi, certezza legale posta a tutela diquell’interesse superiore che e l’affidamento della colletti-vita 46.A cio si aggiunga che l’iscrizione all’albo determina per il

professionista l’acquisizione di un vero e proprio ‘‘statuscaratterizzato da specifici diritti e doveri’’ 47.Piu precisamente con l’iscrizione all’Albo il professioni-

sta si lega indissolubilmente all’Ordine o al Collegio di

appartenenza con la conseguenza che, se da un lato acqui-sira il diritto di partecipazione (diretta e indiretta) al gover-no dell’ente professionale, dall’altro, da quel momento,verra assoggettato alla potesta disciplinare e alla responsa-bilita deontologica.

Le leggi istitutive degli Ordini professionali. Organizzazionee funzioni

Al fine di delineare compiutamente la disciplina degliOrdini e dei Collegi 48, e necessario analizzare anche lespecifiche leggi professionali.Esistono oggi in Italia 32 Ordini, regolamentati da altret-

tante leggi professionali, alcune delle quali 49 emanate inepoca antecedente alla Costituzione e tuttora vigenti.Tale precisazione temporale, non e priva di significato

dal momento che, come fatto rilevare anche dalla dottri-na 50, emerge una differenziazione nella disciplina tra lenorme professionali in vigore prima della Costituzione equelle successive.Nel primo caso, infatti, il decreto n. 382 del 1944 (‘‘Nor-

me sui consigli degli Ordini e dei collegi e sulle Commis-sioni centrali’’), tuttora in vigore, nel disporre la ricostitu-zione dei vecchi Consigli dell’Ordine 51, soppressi dall’or-dinamento fascista, ha dettato per le professioni di inge-gnere, architetto, chimico, attuario, agronomo, geometra,perito agrario e perito industriale, una disciplina comune.Attraverso l’art. 1 del predetto decreto sono state, riasse-

gnate agli enti professionali ‘‘le funzioni relative alla custo-dia dell’albo e le funzioni disciplinari’’, mentre con gli arti-coli successivi il legislatore ha definito, unitariamente pertutte le professioni richiamate, la struttura organizzativa deiConsigli dell’Ordine, prevedendone il numero dei compo-nenti, le regole di funzionamento, le modalita assembleari ele maggioranze.Per quanto riguarda, viceversa, le leggi professionali suc-

cessive alla Costituzione, il legislatore ha previsto per cia-

42 Cfr. in tal senso Cons. di Stato, Sez. VI, 14 gennaio 1999, n. 33che sullo specifico punto espressamente precisa: ‘‘punto di partenza el’articolo 2229, c. 1, cod. civ., ai sensi del quale la legge determina leprofessioni intellettuali per l’esercizio delle quali e necessaria l’iscri-zione in appositi albi o elenchi. Da cio deriva che non per tutte leprofessioni intellettuali e prevista l’istituzione di appositi albi, per cuiesistono ‘professioni intellettuali per cosı dire libere’, e cioe non ti-pizzate legislativamente. Il discrimine tra attivita libera e attivita mo-nopolizzata dagli iscritti agli albi professionali deve essere necessaria-mente rinvenuto nella disciplina degli albi medesimi’’.

43 Tale principio appare confermato anche dall’art. 2 del D.P.R. 7agosto 2012, n. 137 ‘‘Regolamento recante riforma degli ordinamentiprofessionali a norma dell’art. 3, comma 5, d.l. 138/2011, che stabili-sce – fermo restando la disciplina dell’esame di Stato prevista dall’art.33, comma 5 della Cost. – la liberta di accesso e l’esercizio alle pro-fessioni regolamentate, vietando qualunque forma di limitazione, (an-che attraverso previsioni deontologiche), del numero di persone tito-late ad esercitare la professione’’.

44 La scelta di vincolare a specifici requisiti l’accesso a determinateprofessioni e stata d’altra parte accolta anche dalla Corte costituzio-nale con la sentenza n. 412/1995. La Corte, infatti, respingendo lequestioni di legittimita sollevate nei confronti dell’art. 35 della L. n.56/1989 (Ordinamento degli psicologi), che imponeva per l’iscrizioneall’albo la dimostrazione di aver conseguito, per almeno 5 anni suc-cessivamente alla laurea una specifica formazione professionale, affer-ma testualmente: ‘‘l’art. 35 della Costituzione, tutelando il lavoro intutte le sue forme, non esclude in alcun modo che il legislatore possadisciplinare una professione, riservando ragionevolmente l’esercizio di

una determinata attivita a chi sia in possesso di specifici requisitiattitudinali, ritenuti necessari per garantire un adeguato livello dicapacita tecnica, tanto piu se l’attivita consiste nella cura della personae tocca quindi aspetti inerenti alla tutela del diritto alla salute’’. Con-clude infine la Corte che: ‘‘una volta ammesso che questa attivita puoessere riservata, solo a chi possegga determinati requisiti, la carenzadegli stessi giustifica l’esclusione dall’attivita’’ dei soggetti privi deititoli professionali.

45 M.S. Giannini-P. Mantini, La riforma delle professioni intellet-tuali in Italia, Rimini, 1999, 21.

46 In tal senso si veda la sentenza Corte cost., 24 ottobre 2005, n.405.

47 G. Della Cananea, op. cit., 1167.48 Significativa e l’espressione utilizzata da C. Gessa, voce ‘‘Ordini

e Collegi professionali’’, in Enc. Giur. Treccani, vol. IV, Roma, 1990, 3che per delineare il fenomeno parla di ‘‘indeterminatezza normativa’’.

49 Antecedenti alla Costituzione e tuttora vigenti sono la L. 16febbraio 1913, n. 89 sull’ordinamento notarile; il R.D. 23 ottobre1925, n. 2537, sugli ingegneri e architetti,

50 In tal senso C. Golino, op. cit., 179 e A. Mari, Professioni e ordiniprofessionali in Italia, in S. Cassese (a cura di), Professioni e ordiniprofessionali in Italia, Francia e Inghilterra, Milano, 1999, 33.

51 La norma originariamente prevedeva tra le professioni anche idottori in economia e commercio e i ragionieri, professioni che oggitrovano pero separata e specifica regolamentazione nel D.Lgs. 28giugno 2005, n. 139 che ha ridisciplinato la professione di ragionieree commercialista dopo l’unificazione dei due albi.



scuna ‘‘nuova’’ professione, una legge ad hoc con la conse-guenza che la normativa sugli Ordini e i Collegi risulta oggidisomogenea e frammentata 52.Nonostante l’eterogeneita normativa, appena accennata,

e possibile identificare nelle diverse leggi professionali (siaantecedenti che successive alla Costituzione) una serie dicompiti e poteri che unifica tutti gli Ordini, come: 1) laverifica dei requisiti minimi previsti dalla legge per l’eser-cizio della professione (possesso di specifici titoli di studio,superamento dell’esame di Stato, eventuale tirocinio oveprevisto); 2) la tenuta degli albi; 3) il potere normativo(che si concretizza nella possibilita di dotarsi di regole en-doassociative, a protezione del corretto esercizio dell’attivi-ta professionale e del decoro e del prestigio dell’attivitaprofessionale) 53; 4) ed infine il potere disciplinare a cuiviene ricollegato quello sanzionatorio.Per quanto riguarda la struttura organizzativa, emergono,

dalle fonti, significativi tratti di uniformita.Tutte le leggi professionali prevedono infatti, salvo qual-

che eccezione 54, la presenza di un Ordine o di un Collegioper ogni provincia.Un ruolo centrale, in tutte le discipline analizzate, e at-

tribuito all’assemblea degli iscritti, che svolge funzione dicorpo elettorale dei componenti dei Consigli distrettuali esoprattutto svolge funzione di organo deliberativo.Organo, rappresentativo di ciascun Ordine o Collegio, e

il Consiglio al quale vengono attribuite le funzioni gestorie,la tenuta dell’albo e i poteri disciplinari.Quanto alla natura degli enti professionali, nonostante

dalle norme non emergano indicazioni certe, dottrina55 egiurisprudenza 56 attribuiscono agli Ordini e Collegi perso-nalita giuridica pubblica 57, alla luce dei ‘‘fini pubblicisticiche perseguono, dei poteri d’imperio di cui lo Stato li hadotati e dei controlli e vigilanza cui lo stesso li sottopo-ne’’ 58, facendoli rientrare, piu precisamente, negli enti pub-blici associativi 59 a partecipazione obbligatoria 60.Occorre tuttavia precisare che la natura pubblica degli

Ordini e stata, invero, espressamente affermata dal legisla-

tore solo in quattro, delle oltre trenta leggi che regolamen-tano gli Ordini professionali e piu precisamente: a) all’art.1, 3º comma, delle L. n. 69 del 1963 sull’Ordinamentodella professione di giornalista nel quale l’Ordine vienequalificato come ‘‘persona giuridica di diritto pubblico’’;b) all’art. 8, 3º comma, della L. n. 434 del 1968 sull’‘‘Or-dinamento della professione agraria’’ nel quale si precisache il Collegio ha ‘‘personalita giuridica di diritto pubbli-co’’; c) all’art. 6 del D.Lgs. 28 giugno 2005, n. 139 ‘‘Co-stituzione dell’Ordine dei dottori commercialisti e degliesperti contabili’’ che testualmente qualifica: ‘‘il Consiglionazionale e gli Ordini territoriali come ‘‘enti pubblici noneconomici a carattere associativo’’; d) infine all’art. 24 dellaL. 31 dicembre 2012, n. 247 – ‘‘Nuova disciplina dell’or-dinamento della professione forense’’ in cui ‘‘il ConsiglioNazionale Forense e gli ordini circondariali sono istituticome enti pubblici non economici a carattere associativo’’.Passando, ora, alle funzioni esercitate dagli Ordini, que-

ste possono dividersi in due distinti gruppi: da un latoquelle che si rivolgono alla categoria degli iscritti, dall’altroquelle che incidono sui pubblici poteri 61.Rientrano nella prima categoria le funzioni di certazione,

quelle prescrittive e quelle di controllo.La funzione di certazione e strettamente legata alla fun-

zione di tenuta degli Albi attribuita dalla legge 62 agli Or-dini e ai Collegi.Come e stato affermato63 e attraverso la verifica della

sussistenza dei requisiti previsti dalla legge, posta in esseredall’Ordine al momento dell’iscrizione a ruolo, che l’Albo,‘‘assolve ad una funzione di certezza pubblica’’ e garanziadi affidamento per i terzi.Quanto alle funzioni prescrittive queste si sostanziano pre-

valentemente nel potere attribuito agli Ordini di emanarenorme deontologiche. Peraltro dalle diverse leggi professio-nali solo in taluni casi siffatto potere e indicato espressamentee precisamente: dall’art. 28, comma 6, lett. c), della L. 18febbraio 1989, n. 56 (legge istitutiva dell’Ordine degli psico-logi) che attribuisce al consiglio nazionale il compito di pre-

52 C. Golino, op. cit., 175 la quale evidenzia che, per le normeprofessionali successive alla Costituzione, vige il principio della spe-cificita nel senso che ogni professione e disciplinata da un singoloordinamento ‘‘particolare’’.

53 Cfr. C. Lega, op. cit., 14 il quale sul punto precisa che oltre alpotere di vigilare sulla condotta tenuta nell’esercizio dell’attivita pro-fessionale, agli Ordini e attribuito anche un potere, sia pur limitatosulla loro condotta privata, intervenendo al momento opportuno perreprimere mancanze abusi o scorrettezze.

54 Tale assetto organizzativo in realta viene derogato solo in pre-senza di particolari circostanze quale ad esempio la previsione dell’e-siguo numero di iscritti (cfr. ad esempio art. 2, comma 2, R.D. 23ottobre 1925, n. 2537, per gli architetti e ingegneri; art. 8, comma 2,L. 28 marzo 1968, n. 434, per i periti agronomi; prevedono, invece,l’istituzione dell’Ordine/Collegio solo a livello Regionale: art. 5, L. n.56/1989 sull’Ordinamento della professione di psicologo; art. 9, L. 18gennaio 1994, n. 59, sui tecnologi alimentari e l’art. 13, L. 2 gennaio1989, n. 6 sulle guide alpine).

55 A. Catelani, Gli ordini e i collegi professionali nel diritto pubblico,Milano, 1976, 70 e segg.; F. Teresi, Ordini e collegi professionali, cit.,452; P. Piscione, voce ‘‘Professioni (Disciplina delle)’’, in Enc. Dir.,vol. XXXVI, Milano, 1040; G. Rossi, Enti pubblici associativi, Napoli,1979, 23.

56 Cass., Sez. un., 12 marzo 2008, n. 6534; Cass., Sez. un., 18dicembre 1990, n. 12010; Cons. di Stato, Sez. III, 11 giugno 2010,n. 139.

57 Attribuisce natura privatistica agli ordini e collegi professionali

L. Ferrara, Note critiche sulla natura giuridica degli ordini professiona-li, in Dir. Amm., 2011, 376 e segg.

58 C. Lega, op. cit., 9.59 G. Sciullo, L’organizzazione amministrativa, Torino, 2013, 167

precisa che l’ente associativo ‘‘nasce in genere per iniziativa dellasocieta civile come esponenziale degli interessi di questa e la pubbli-cizzazione operata dalla legge non intacca il legame fra l’ente e la suabase sociale, ma ha il solo effetto di assegnare all’ente compiti dirilevanza collettiva’’; per quanto riguarda la ricomprensione degli Or-dini professionali tra gli enti pubblici associativi, G. Rossi, Enti pub-blici associativi, Napoli, 1979, 23 e segg.; F. Tersesi, op. cit., 452 cheprecisa: ‘‘la qualificazione dell’ente professionale come ente pubblicoassociativo sta nel fatto che esso non e soltanto esponenziale delproprio gruppo professionale ma anche nel fatto che ha il potere[...] di decidere direttamente le questioni essenziali della vita dell’en-te’’.

60 Con tale espressione si fa riferimento al fatto che l’iscrizioneall’Albo e condizione necessaria per poter esercitare una determinataprofessione protetta, con la conseguenza che, in mancanza, l’attivitaprofessionale non e possibile.

61 G. Della Cananea, op. cit., 1177.62 La tenuta degli Albi e espressamente prevista dall’art. 2229 c.c.:

‘‘L’accertamento dei requisiti per l’iscrizione negli albi o negli elenchi,la tenuta dei medesimi [...] sono demandati alle associazioni profes-sionali’’.

63 F. Teresi, op. cit., 454.



disporre e aggiornare il codice deontologico; dall’art. 16, L. 2gennaio 1989, n. 6 (legge sull’Ordinamento delle guide alpi-ne) in cui e espressamente demandata al Collegio Nazionalel’elaborazione delle norme di deontologia professionale; dal-l’art. 16, L. 8 marzo 1991, n. 81 (legge sull’ordinamento deimaestri di sci) che prevede tra le competenze del Collegionazionale quella di elaborare il codice deontologico; ed infinedall’art. 35, 1º comma, lett. d), L. 31 dicembre 2012, n. 247(legge su Nuovo ordinamento forense) nel quale si attribuisceespressamente al CNF il compito di emanare e aggiornareperiodicamente il codice deontologico. Pur in assenza diespressa previsione normativa, tale potere di normazione siritiene sussistere anche per gli altri Ordini e Collegi, essendo‘‘considerato come diretta attuazione dei caratteri di autogo-verno e autodisciplina’’ 64 propri degli enti professionali 65.Rientra infine nella funzione di controllo, sia il potere disci-plinare, attribuito di norma agli Ordini o ai Collegi provin-ciali sia il potere sanzionatorio conseguente. Per quanto ri-guarda, invece, le funzioni che incidono sui poteri pubbliciqueste si sostanziano prevalentemente nell’attivita consultivaprestata dal Consiglio o Ordine nazionale, a favore dei Mini-steri di riferimento (Ministero di Giustizia o della Sanita) edai Consigli ed Ordini distrettuali nei confronti di enti pub-blici locali o nei confronti dei terzi in generale.

La L. 14 gennaio 2013, n. 4 sulle professioni non organizzatein Ordini e Collegi

Particolare rilevanza nella evoluzione della giuridificazio-ne degli Ordini professionali ha, infine, anche la L. 14gennaio 2013, n. 4 contenente ‘‘Disposizioni in materia diprofessioni non organizzate in Ordini e Collegi’’, dal mo-mento che tipizza un modello di organizzazione professio-nale che, sia pur limitato oggi alle professioni ‘‘non orga-nizzate’’, si potrebbe, in futuro, estendere alle professioniattualmente ‘‘regolamentate’’.Come gia visto nel par. 1.4.2 a fianco delle c.d. professioni

protette, l’ordinamento riconosce l’esistenza anche di altreprofessioni, il cui esercizio e libero, non esistendo riserve diattivita per poterle esercitare, non essendo obbligatoria alcu-na iscrizione in albi o elenchi e non essendo previsto alcuncontrollo ne preventivo ne successivo sui professionisti.La L. n. 4 del 2013 interviene, ora, a regolamentare tali

professioni specificando, all’art. 1, comma 2, che – nelladefinizione di professione non strutturata in Ordini e Col-legi – deve farsi rientrare ‘‘ogni attivita economica, ancheorganizzata, volta alla prestazione di servizi o di opere afavore di terzi, esercitata abitualmente e prevalentementemediante lavoro intellettuale, o, comunque, con il concorsodi questo, con esclusione delle attivita riservate per legge asoggetti iscritti in albi o elenchi ai sensi dell’art. 2229 c.c.’’.L’art. 2 stabilisce poi la possibilita per i professionisti di

costituire associazioni a carattere professionale di naturaprivatistica (che in assenza di una specifica previsione sem-bra possano avere natura anche di associazioni non ricono-sciute ai sensi degli artt. 36 e segg. c.c.), a base volontariacon il fine di valorizzare le competenze degli associati egarantire il rispetto delle regole deontologiche.La legge si preoccupa infine di individuare precisamente

i compiti che tali associazioni possono svolgere tra i quali sievidenziano: a) la promozione dell’attivita, anche attraversospecifiche iniziative degli aderenti; b) la formazione perma-nente dei propri iscritti; c) l’adozione di codici di condottaai sensi dell’art. 27 bis c. cons.; d) la vigilanza sulla condottaprofessionale degli associati; e) la previsione di sanzionidisciplinari da irrogare agli associati per le violazioni com-messe; f) forme di tutela posta a garanzie dell’utente.L’iscrizione all’associazione professionale, ha dunque, co-

me prevede espressamente l’art. 7 66, la finalita principale diattestare nei confronti dei terzi consumatori: la qualita delprofessionista nello svolgere la prestazione, il rispetto daparte dell’associato delle regole di condotta che eventual-mente l’associazione si sia data, lo stato dell’aggiornamentoprofessionale, nonche l’eventuale copertura assicurativa delprofessionista.A tal fine la legge prevede espressamente all’art. 4 l’ob-

bligo specifico, a carico delle associazioni, di pubblicare,nel proprio sito web, tutti gli elementi informativi che pre-sentino utilita per il consumatore, secondo principi di tra-sparenza, correttezza e veridicita.Al Ministero dello sviluppo economico, e infine deman-

dato il compito di vigilare sulla corretta tenuta delle infor-mazioni pubblicate con la conseguenza che, in caso di vio-lazione accertata, troveranno applicazione ai sensi dell’art.10, le sanzioni previste dall’art. 27 c. cons. che prevede,l’immediata cessazione della condotta scorretta e l’applica-zione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000euro a 500.000 euro, a seconda della gravita e della duratadella violazione.

L’incidenza della normativa comunitaria sulla disciplinadell’attivita professionale e degli Ordini

Un ruolo determinante nell’evoluzione della normativadelle professioni intellettuali e degli Ordini in Italia e statogiocato negli ultimi anni dal diritto comunitario.Come e stato affermato, l’impatto di alcuni principi pre-

visti dal Trattato (quali la liberta di circolazione dei pro-fessionisti, la liberta di prestazione di servizi, la liberta distabilimento e la concorrenza) ha rappresentato uno deimaggiori fattori di crisi della disciplina interna delle libereprofessioni e conseguentemente degli Ordini stessi 67.Prima di indicare quali effettive ricadute il recepimento

di questi principi abbia avuto sull’ordinamento interno, e

64 S. Mirate, Ordini e Collegi professionali: poteri normativi e disci-plinari, in Giur. It., 6, 2012.

65 Cfr. sul punto G. Manfredi, L’attivita normativa degli Ordiniprofessionali incontra il principio di legalita, in Foro Amm. TAR, 10,2011, 3297.

66 L’art. 7 piu precisamene prevede che l’associazione professionaleattesti: ‘‘a) la regolare iscrizione del professionista all’associazione; b) irequisiti necessari alla partecipazione all’associazione stessa; c) glistandard qualitativi e di qualificazione professionale che gli iscrittisono tenuti a rispettare nell’esercizio dell’attivita professionale ai fini

del mantenimento dell’iscrizione all’associazione; d) le garanzie forni-te dall’associazione all’utente, tra cui l’attivazione di uno sportellodedicato per il consumatore; e) l’eventuale possesso della polizzaassicurativa per la responsabilita professionale stipulata dal professio-nista; f) l’eventuale possesso da parte del professionista iscritto di unacertificazione, rilasciata da un organismo accreditato, relativa allaconformita alla norma tecnica UNI’’.

67 S. Cassese, La riforma degli Ordini professionali, in Giornale Dir.Amm., 6, 2001, 633.



necessario tratteggiare brevemente il contenuto della rego-lamentazione delle libere professioni nel diritto comunita-rio.In primo luogo il Trattato, pur non fornendo alcuna

specifica definizione di libera professione, ricomprendetra i ‘‘servizi’’– all’art. 50, lett. d) – le attivita libero profes-sionali con la conseguenza che anche per le professionideve trovare applicazione il principio previsto dall’art. 3,lett. c) del Trattato CE che impone l’eliminazione di qua-lunque ostacolo nella circolazione di merci, persone, servizie capitali all’interno dell’Unione.In secondo luogo, particolare rilievo rivestono, conside-

rate le conseguenze che hanno determinato sulle regole diaccesso alle professioni protette, le liberta sancite dagli artt.da 43 a 48 del Trattato CE riguardanti ‘‘la liberta di stabi-limento’’ e gli artt. da 49 a 55 riguardanti ‘‘la libera pre-stazione dei servizi’’.Attraverso il rispetto della liberta di stabilimento, l’Unio-

ne garantisce, infatti, ad ogni professionista di uno Statomembro il diritto di svolgere la propria attivita in via con-tinuativa in altro Stato comunitario 68, purche vengano ri-spettate le stesse condizioni alle quali e assoggettato il cit-tadino dello Stato nel quale si decide di esercitare l’attivi-ta 69.Il Trattato indica, tuttavia, alcune eccezioni alla liberta di

stabilimento:

– l’art. 45 esclude, infatti, l’applicabilita di tale principioper tutte quelle attivita (quindi anche le attivita professio-nali) che partecipino, sia pure occasionalmente, all’eserciziodei pubblici poteri;– l’art. 46 prevede la limitazione del diritto di libera

circolazione delle persone, in presenza di disposizioni legi-slative, regolamentari e amministrative che stabiliscono unregime particolare per i cittadini e che siano motivate daragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanitapubblica (ad esempio vengono fatte rientrare in tale previ-sione le professioni mediche).In forza, poi, del principio di libera prestazione dei ser-

vizi si consente al professionista comunitario di esercitare,anche in via temporanea e senza obbligo di stabilimento, lapropria attivita professionale in altro Stato dell’Unione.In terzo luogo, la Corte di Giustizia 70 ha in piu occasioni

ribadito che l’attivita svolta dai liberi professionisti, confi-gurandosi come attivita di impresa secondo la definizioneestensiva data dalla giurisprudenza comunitaria, e assogget-tata ai principi sulla concorrenza previsti dagli artt. 81 71 e8272 del Trattato.Nella definizione di impresa, data dalla giurisprudenza

comunitaria viene infatti fatta rientrare ‘‘qualsiasi entita cheesercita un’attivita economica, a prescindere dallo statusgiuridico [pubblico o privato] 73 di detta entita e dallesue modalita di finanziamento’’ 74.

68 Al fine di garantire massimamente il diritto di stabilimento, l’U-nione europea e intervenuta con due specifiche direttive (n. 2005/36CE e n. 2000/100/CE) che pongono ora criteri omogenei per ilriconoscimento delle qualifiche professionali nei diversi Sati membri.Piu precisamente il Trattato stabilisce che il prestatore di servizi(quindi per quanto detto anche il professionista) debba essere assog-gettato allo stesso trattamento applicato ai cittadini dello Stato nelquale si decide di esercitare la professione, con la conseguenza che, seper poter essere iscritto all’albo, serve un particolare titolo di studio,la stesso deve essere posseduto anche dal professionista straniero chechiede l’iscrizione.

69 Si veda, in particolare, la recentissima sentenza della Corte diGiustizia del 17 luglio 2014 che pronunciando sulle cause riunite C-58/13 e C-59/13, consente l’iscrizione all’Ordine degli avvocati di unsoggetto che aveva acquisito la qualifica professionale di avvocato inun altro Stato membro motivando che: ‘‘l’articolo 3 della direttiva 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 1998,volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocatoin uno Stato membro diverso da quello in cui e stata acquistata laqualifica, dev’essere interpretato nel senso che non puo costituire unapratica abusiva il fatto che il cittadino di uno Stato membro si rechi inun altro Stato membro al fine di acquisirvi la qualifica professionale diavvocato a seguito del superamento di esami universitari e facciaritorno nello Stato membro di cui e cittadino per esercitarvi la pro-fessione [...]con il titolo professionale ottenuto nello Stato membro incui tale qualifica professionale e stata acquisita’’.

70 Cfr. in particolare le Sentenze Spedizionieri doganali (C-35/96) eHofner ed Elser (C-41/90) e Pavel Pavlov e altri (C-180/98 – C-184/98).

71 Art. 81 ‘‘1. Sono incompatibili con il mercato comune e vietatitutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di im-prese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il com-mercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto diimpedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’internodel mercato comune ed in particolare quelli consistenti nel: a) fissaredirettamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita ovveroaltre condizioni di transazione; b) limitare o controllare la produzione,gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti; c) ripartire i mercatio le fonti di approvvigionamento; d) applicare, nei rapporti commer-ciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equi-valenti, cosı da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella

concorrenza; e) subordinare la conclusione di contratti all’accettazio-ne da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari, che,per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcunnesso con l’oggetto dei contratti stessi. 2. Gli accordi o decisioni,vietati in virtu del presente articolo, sono nulli di pieno diritto. 3.Tuttavia, le disposizioni del paragrafo 1 possono essere dichiarateinapplicabili: a qualsiasi accordo o categoria di accordi fra imprese,a qualsiasi decisione o categoria di decisioni di associazioni di impre-se, e a qualsiasi pratica concordata o categoria di pratiche concordateche contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione deiprodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riser-vando agli utilizzatori una congrua parte dell’utile che ne deriva, edevitando di: i) imporre alle imprese interessate restrizioni che nonsiano indispensabili per raggiungere tali obiettivi; (ii) dare a tali im-prese la possibilita di eliminare la concorrenza per una parte sostan-ziale dei prodotti di cui trattasi’’.

72 Art. 82 ‘‘1. E incompatibile con il mercato comune e vietato,nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Statimembri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o piu imprese di unaposizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale diquesto. Tali pratiche abusive consistono in particolare: a) nell’imporredirettamente od indirettamente prezzi d’acquisto, di vendita od altrecondizioni di transazione non eque; b) nel limitare la produzione, glisbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori; c) nell’ap-plicare nei rapporti commerciali con gli altri contraenti condizionidissimili per prestazioni equivalenti, determinando cosı per questiultimi uno svantaggio per la concorrenza; d) nel subordinare la con-clusione di contratti all’accettazione da parte degli altri contraenti diprestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usicommerciali, non abbiano alcun nesso con l’oggetto dei contrattistessi’’.

73 Al riguardo degna di nota e la decisione presa nel caso Wouters,nel quale la Corte qualifica l’Ordine degli avvocati olandese comeassociazione di imprese motivando che l’ente professionale, in ogget-to, vista la composizione dei suoi membri e le funzioni svolte, pone inessere interessi corporativistici e non interessi pubblici, con la conse-guenza che risulta del tutto irrilevante la natura pubblica che l’enteriveste nello Stato di provenienza, ai fini della qualificazione.

74 Cosı testualmente il par. 21 della Sentenza Hofner ed Elser (C-41/90).



Se dunque i professionisti sono equiparati alle imprese atutti gli effetti 75, gli Ordini – rilevando ai fini della predettaqualifica esclusivamente il dato economico (e non la naturapubblica o privata) – sono da considerare a tutti gli effettiper il diritto comunitario, associazioni di imprese 76.L’equivalenza posta dall’ordinamento comunitario tra

professione e impresa, ha inevitabilmente inciso profonda-mente sulla normativa interna degli Ordini professionali,determinando, in alcuni casi, un ridimensionamento dellefunzioni da questi esercitate.Al riguardo emblematica e la vicenda delle norme deon-

tologiche sulla pubblicita.Le prime versioni dei codici deontologici professionali

consideravano la pubblicita commerciale del tutto incom-patibile sia con il decoro che con la dignita della professio-ne, in quanto capace di alterare l’effettiva qualita dellaprestazione.Del tutto opposto era il giudizio della Corte di giustizia 77

che riteneva, la pubblicita un fattore di sviluppo fondamen-tale per la concorrenza nel settore delle libere professioni,riconoscendo il merito di coadiuvare il cliente nella com-parazione delle prestazioni offerte in termini di migliorqualita e minor prezzo.Non deve dunque meravigliare che, in seguito alle istanze

comunitarie, da un lato il legislatore nazionale 78 abbia pre-visto l’abrogazione di ogni disposizione volta a vietare, an-che parzialmente, la c.d. attivita informativa 79 e dall’altrol’Autorita Antitrust, nella propria relazione conclusiva sul-l’Indagine conoscitiva sul settore degli ordini professionali,abbia considerato legittime esclusivamente quelle ‘‘restri-zioni giustificabili in quanto funzionali alla tutela di pub-blici interessi ovvero in quanto oggettivamente necessarieper raggiungere obiettivi di interesse generale’’ 80.Da ultimo particolare importanza riveste anche l’art. 3

della direttiva 2005/36CE ‘‘Direttiva sul riconoscimentodelle qualifiche professionali’’.Con tale direttiva l’Ordinamento comunitario, da un la-

to, attribuendo la possibilita agli Stati membri di subordi-nare attraverso leggi o regolamenti, l’esercizio di alcuneattivita professionali al possesso di determinate qualifiche,riconosce espressamente la specificita di alcune professioni

rispetto ad altre, dall’altro, demandando il controllo e laverifica di tali requisiti e il rispetto delle regole di condottaprofessionale ad ‘‘apposite associazioni o organizzazioni ri-conosciute dallo Stato membro’’, sembra non manifestarealcuna contrarieta, anche, alla regolamentazione pubblicadegli enti professionali.Gli impulsi e le istanze volte ad una maggiore liberaliz-

zazione del mercato delle professioni, dovuti in parte allanormativa comunitaria (Trattato e Direttive) e in parte allagiurisprudenza della Corte di Giustizia, si sono concretiz-zate per la prima volta in Italia, come in parte gia anticipatotrattando del divieto di pubblicita – nella L. n. 248/2006.Piu precisamente l’art. 2, 1º comma, dispone – come in

parte gia sopra anticipato – l’abrogazione di tutte le dispo-sizioni legislative e regolamentari che prevedevano, tra glialtri, in riferimento alle attivita libero professionali: 1) l’ob-bligatorieta delle tariffe minime; 2) il divieto, anche parzialedi svolgere attivita informativa circa i titoli e le specializza-zioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto,nonche il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni; 3)il divieto di fornire all’utenza servizi interdisciplinari daparte di associazioni di professionisti.Un accenno merita, infine, anche il ddl. n. 3012 sulla

‘‘Legge annuale per il mercato e la concorrenza’’, approva-to in prima lettura il 7 ottobre 2015 dalla Camera deiDeputati e ora in discussione al Senato.Dal disegno di legge emergono significativi interventi

sull’attivita libero professionale, che tuttavia non sembranoincidere ne sull’attuale organizzazione degli Ordini e deiCollegi ne sulle funzioni.Gli interventi proposti – volti a garantire maggiore con-

correnza all’interno delle diverse categorie – sembrano, inrealta, incidere principalmente sulle modalita di eserciziodella professione stessa, prevedendo: a) l’eliminazione dialcuni vincoli territoriali (per gli avvocati: abrogazione delladisposizione che impone agli associati di avere il domicilioprofessionale presso la sede dell’associazione tra professio-nisti e il divieto per l’avvocato di aderire a piu di un’asso-ciazione; per i Notai: estensione dell’area di esercizio dellefunzioni notarili, non piu limitato alla Corte d’Appello maall’intera Regione in cui il Notaio ha sede); b) la previsione

75 Peraltro deve rilevarsi, che alcune professioni possono dar luogo,nel loro esercizio, a prestazioni di ‘‘servizi di interesse economicogenerale’’ ai sensi dell’art. 16 del Trattato e rientrare, conseguente-mente, nella previsione di cui all’art. 86, comma 2, del Trattato Ce.Tale disposizione prevede, che, qualora ci siano imprese incaricatedella gestione di servizi di interesse economico generale (nelle qualipotrebbero dunque essere fatte rientrare anche alcuni professionisti),sia possibile derogare alle misure poste a tutela della concorrenzaqualora, l’applicazione di tale normativa osti all’adempimento, in lineadi diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Nonostanteuna tale interpretazione estensiva, non trovi ancora pieno riscontro inrelazione agli Ordini professionali, in nessuna sentenza della Corte diGiustizia, significative sul punto sono le conclusioni dell’AvvocatoGenerale Leger nel caso Wouters (Corte giust. CE, sentenza 19 feb-braio 2002, causa C-309/99). Nella sua relazione infatti Leger nell’e-videnziare il ruolo che gli avvocati rivestono nell’amministrazionedella giustizia in Olanda, (esercitano attivita essenziali in uno Statodi diritto; garantiscono il carattere effettivo del principio dell’accessodei singoli agli organi giurisdizionali; sono incaricati di una specificamissione da parte dei pubblici poteri), riconduce tale attivita nell’al-veo delle ‘‘attivita di interesse economico generale’’. Conclude Legerche anche l’attivita forense per proprie caratteristiche intrinseche puoessere pertanto a pieno diritto fatta rientrare nella previsione dell’art.

86, 2º comma.76 In tal senso C. Golino, op. cit., 142 e M. Gnes, Le professioni

intellettuali tra tutela nazionale e concorrenza, in Giornale Dir. Amm.,6, 2002, 610.

77 Corte giust., C-309/99 – Causa Istituto dei Mandatari abilitati (I.m.a.).

78 Il riferimento e al D.L. 4 luglio 2006, n. 204 convertito nella L. 4agosto 2006, n. 248, ‘‘Disposizioni urgenti per il rilancio economico esociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubbli-ca, nonche interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasionefiscale’’.

79 Da segnalare che tuttavia ancor oggi si possono trovare Codicideontologici che, o attraverso l’obbligo del rispetto di clausole gene-rali (decoro, dignita professionale, decenza) o attraverso la previsionedi un controllo preventivo (ad es. autorizzazione preventiva per igeologi e gli psicologi – obbligo di comunicazione per i farmacisti),impediscono ai professionisti – in via diretta o indiretta – di svolgerepubblicita. Non a caso al riguardo osserva L’Autorita della Concor-renza e del mercato che l’attivita di ‘‘verifica’’ sulla trasparenza e sullaveridicita demandata agli Ordini, in alcuni casi si e tramutata, inattivita di controllo preventivo sul contenuto della pubblicita.

80 Autorita della Concorrenza del Mercato, Indagine conoscitiva sulsettore degli ordini professionali (IC-34), Roma, 2009, 11.



della possibilita di esercitare la professione forense in formasocietaria; c) il venir meno dell’esclusivita della funzionenotarile in relazione alla stipula di alcuni tipi di atti socie-tario per i quali viene meno l’obbligo dell’atto pubblico odella scrittura privata autenticata; d) l’aumento del numerodei Notai.

Considerazioni conclusive: ipotesi per una nuova giuridi-ficazione degli Ordini professionali

Terminata l’analisi della vigente normativa sugli Ordini eora possibile trarre qualche spunto – da sviluppare in unasuccessiva e piu estesa ricerca – sulla futura evoluzionedella giuridificazione degli enti professionali.Innanzitutto, e necessario domandarsi preliminarmente,

alla luce delle considerazioni fin qui svolte, se il sistemaoggi previsto, basato sulla c.d. ‘‘riserva di attivita’’, abbiaancora ragione d’essere o sia destinato ad un inevitabiledeclino sotto la spinta delle istanze comunitarie.Per rispondere a tale quesito sembra opportuno precisa-

re che in realta il diritto comunitario, non impone agli Statimembri una disciplina specifica di settore ne per gli Ordinine per le professioni intellettuali, occupandosene solo inci-dentalmente.Non deve dunque meravigliare, in primo luogo, l’inesi-

stenza nell’ordinamento comunitario, di alcuna norma chevieti o disciplini la c.d. riserva di attivita 81 professionale.In secondo luogo, si deve sottolineare come i contrasti

verificatisi fino ad oggi, in ambito di regolamentazione del-le libere professioni, siano stati sempre conseguenza del-l’intersecarsi della normativa interna sulle professioni coninterventi comunitari volti, non tanto a tutelare l’eserciziodell’attivita professionale in se, ma piuttosto a garantire ildiritto di libera circolazione delle persone (piu precisamen-te il diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi)o piu spesso il principio di libera concorrenza.Unica finalita, in tutti questi casi, e sempre stata solamen-

te quella di ricondurre nell’alveo delle regole del liberomercato anche l’attivita professionale, al pari di quantoavviene per tutte le altre attivita che producono ricchezza.Discorso analogo puo essere poi fatto anche per gli Or-

dini professionali.E stato evidenziato, nel corso del presente scritto, come

gli interventi a tutela della concorrenza aventi ad oggetto lelibere professioni, abbiano riguardato solamente i provve-dimenti adottati dagli Ordini (come provano le sentenzedella Corte di Giustizia sulle tariffe o i codici deontologicidegli enti professionali), non avendo mai rivestito alcunrilievo, per le istituzioni comunitarie, ne lo status giuridicopubblico o privato di detti enti, ne le modalita organizza-tive previste dai singoli Stati membri nel disciplinare l’atti-vita professionale.A cio si aggiunga, che l’Ordinamento europeo ha espres-

samente riconosciuto (Direttiva 2005/36) la specificita di

alcune professioni rispetto ad altre in virtu dell’interessepubblico loro sotteso, acconsentendo espressamente, in talicasi, all’introduzione di limitazioni in fase di accesso e le-gittimando, in tal modo di fatto, la distinzione anche neldiritto comunitario tra professioni protette e non.Nonostante dunque non emerga nell’ordinamento comu-

nitario un disfavore nei confronti della disciplina internasulle libere professioni, resta indubbia l’esigenza, di ricon-siderare ‘‘le funzioni e il ruolo degli Ordini professionali el’efficacia degli strumenti di regolazione delle professioni[...] alla luce della loro attualita e della congruita nei con-fronti degli interessi in gioco’’ 82.A tal fine, un primo correttivo da apportare – sulla spinta

della maggiore rilevanza assunta dal principio di concor-renza – sembra essere rappresentato dalla rimodulazionedelle funzioni e delle competenze attribuite agli enti pro-fessionali.La particolare natura degli Ordini, da un lato persone

giuridiche pubbliche volte al perseguimento di interessipubblici e dall’altro enti esponenziali dell’interesse di cate-goria, prevede, secondo alcuni, oggi l’attribuzione di fun-zioni rivolte piu alla conservazione di privilegi che all’effet-tiva tutela dei terzi ‘‘consumatori’’.Ed infatti, come visto anche nel paragrafo 1.5, e proprio

in relazione a tali ultimi compiti che si sono manifestati imaggiori contrasti con la normativa comunitaria.Potrebbe, dunque, avere una logica procedere, da un

lato, all’attenuazione di quelle funzioni che si risolvonoancora nella imposizione di vincoli concorrenziali tra i pro-fessionisti e, dall’altro, al potenziamento di tutte quelle chesi traducono in un monitoraggio piu incisivo della qualita,ancorato a standards prefissati, a vantaggio dei consumato-ri, oggi svolte, solo in minima parte, dagli enti professiona-li 83.A fronte di un siffatto adeguamento funzionale, a giudi-

zio di chi scrive, dovrebbe comunque corrispondere unrafforzamento del ruolo degli Ordini come garanti dell’in-teresse pubblico legato al corretto esercizio della professio-ne e alla tutela dell’affidamento della collettivita.In tale ottica sarebbe dunque necessario prevedere: 1)

norme deontologiche che identifichino chiaramente ed uni-formemente i comportamenti vietati 2) prevedere procedi-menti disciplinari piu snelli, che garantiscano l’effettivocorretto esercizio dell’attivita professionale da parte degliiscritti; 3) un nuovo ruolo, attribuito agli Ordini, nella fasedi formazione delle competenze dei futuri professionisti(esteso anche alla fase di accesso alla professione) 84.Meno convincente 85 appare, a giudizio di chi scrive, un

intervento normativo volto a ridisciplinare l’organizzazionedegli enti professionali in termini privatistici 86 che preveda,come da molti auspicato, la riduzione o addirittura l’elimi-nazione dell’intervento dello Stato nella fase regolatoria(eliminazione della funzione di controllo, obbligo di iscri-zione all’Albo, ecc.).

81 G. Golino, op. cit., 134.82 M.S. Giannini, op. cit., 31.83 In tal senso G. Golino, op. cit., 319.84 F. Stanzione, Gli ordini professionali: funzione attuale e prospet-

tive di riforma, in Corriere Giur., 2006, n. 12, 13.85 G. Manfredi, L’attivita normativa degli Ordini, cit., 3300, che al

riguardo precisa: ‘‘e noto che negli ultimi tempi i modelli giuridici

anglosassoni sembrano esercitare un fascino vieppiu irresistibile pereffetto di quel complesso di tendenze culturali che viene ricondottoalla nozione di globalizzazione’’.

86 Sulla natura privatistica degli attuali Ordini e collegi si rinvia a L.Ferrara, op. cit., 376 e segg. il quale sostiene la natura privatistica degliOrdini e dei Collegi professionali.



Una tale soluzione infatti determinerebbe il passaggiodagli attuali Ordini aventi natura pubblicistica ad enti in-teramente regolamentati dal diritto privato (associazioniriconosciute ai sensi degli artt. 12 e segg. c.c.) 87 sul modellodegli Ordinamenti di common law o, in alternativa, ad entiaventi forma giuridica mista ‘‘pubblico-privato’’ 88.Nonostante che in piu occasioni sia stata invocata la ne-

cessita di una ‘‘deregolamentazione’’ in chiave privatisticadegli Ordini professionali, colpevoli secondo i piu di essereil vero ostacolo alla realizzazione del libero mercato nelsettore, non si puo non rilevare come almeno per alcuneprofessioni, in cui vengono in gioco interessi di rilievo co-stituzionale (salute, fede pubblica, ecc.), il controllo effet-tuato dall’ente esponenziale non possa ridursi ad una solavalutazione sulla qualita della prestazione fornita dal pro-fessionista, ma necessiti di un intervento regolatorio delloStato a garanzia delle funzioni pubbliche demandate aiprofessionisti stessi.

In ogni caso, in attesa che il legislatore ridefinisca il ruoloe la natura degli Ordini al fine di renderli ‘‘sempre piustrumento di protezione della prestazione e sempre menoluogo giuridico funzionale alla conservazione dei privile-gi’’ 89, sarebbe auspicabile che, fin da subito, gli ‘‘Ordinimaturassero la consapevolezza che solo una forte accentua-zione del loro ruolo di garanti dell’affidamento dei cittadinipotrebbe valere, oggi, a giustificarne la permanente esisten-za come enti pubblici’’ 90.Per concludere, sia consentita un’ultima considerazione.Una futura giuridificazione degli enti professionali, vista

l’ormai avvenuta equiparazione almeno a livello comunita-rio tra attivita di impresa e attivita professionale, non potranon farsi carico di rileggere la disciplina delle professionianche alla luce dell’art. 41 Cost. riscrivendone di conse-guenza i limiti alla luce del concetto di ‘‘utilita sociale’’.

87 Al riguardo come visto al par. 1.4.4, un possibile modello diraffronto potrebbe essere rappresentato dalla regolamentazione pre-vista per le associazioni di categoria dei ‘‘c.d. professionisti non orga-nizzati in Ordini e Collegi’’ nella quale la funzione di controllo sulcomportamento degli associati e sulla qualita della prestazione e de-mandata interamente ad enti di natura esclusivamente civilistica.

88 G. Golino, Gli Ordini e i Collegi Professionali nelle esperienze di

‘‘civil law’’ e di ‘‘common law’’, in Jus, Milano, 2012, 140.89 F. Stanzione, op. cit., 13.90 In tal senso anche M. Renna, Professioni e procedimenti discipli-

nari, Relazione al convengo sul Tema ‘‘Il diritto delle libere professio-ni’’ presso al Facolta di Giurisprudenza dell’Universita Cattolica delsacro Cuore di Piacenza il 26 febbraio 2010.



Date post:	02-Dec-2023
Category:	Documents
Upload:	unicatt
View:	0 times
Download:	0 times

La giuridificazione dello sport

Documents