POLlTICAS DE AJUSTE EN VENEZUELA: GASTO SOCIAL E INVERSION EN CAPITAL HUMANO Carolina Malavé Vera José GregarIo Valladares INTRODUCCIÓN Muchos países de América Latina, afectados sen- siblemente por la crisis de estos últimos años, han estado realizando planes diversos de ajuste económico y social que, con arreglo a experiencias mundiales como la glo- balización y la integración, parecieran no estar sus- citando los resultados previstos, sobre todo en aquellos países que han soportado restricciones sociales por la introducción de severas enmiendas en su política eco- nómica. El caso venezolano constituye uno de los ejem- plos más ilustrativos al respecto. Si a la luz de la experiencia de Venezuela obser- vamos que esas políticas de ajuste responden casi siem- pre a arbitrios de organismos multilaterales que, ade- más de auxiliar con recursos financieros a los países en crisis, logran imponer pautas doctrinales en la ges- tión de la política social de los mismos, cabe preguntar hasta qué punto los resultados obtenidos han sido pro- ducto de percepciones erráticas en relación con aspec- tos fundamentales del proceso de desarrollo -digamos por ejemplo la inversión en capital humano en su sentido más amplio- o particularmente con aspectos como el 145
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POLlTICAS DE AJUSTE EN VENEZUELA:
GASTO SOCIAL E INVERSION EN CAPITAL HUMANO
Carolina Malavé Vera
José GregarIo Valladares
INTRODUCCIÓN
Muchos países de América Latina, afectados sensiblemente por la crisis de estos últimos años, han estadorealizando planes diversos de ajuste económico y socialque, con arreglo a experiencias mundiales como la globalización y la integración, parecieran no estar suscitando los resultados previstos, sobre todo en aquellospaíses que han soportado restricciones sociales por laintroducción de severas enmiendas en su política económica. El caso venezolano constituye uno de los ejemplos más ilustrativos al respecto.
Si a la luz de la experiencia de Venezuela observamos que esas políticas de ajuste responden casi siempre a arbitrios de organismos multilaterales que, además de auxiliar con recursos financieros a los paísesen crisis, logran imponer pautas doctrinales en la gestión de la política social de los mismos, cabe preguntarhasta qué punto los resultados obtenidos han sido producto de percepciones erráticas en relación con aspectos fundamentales del proceso de desarrollo -digamospor ejemplo la inversión en capital humano en su sentidomás amplio- o particularmente con aspectos como el
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gasto social sectorial y el financiamiento de los programas sociales de transferencia directa. En cualquiercaso se debe dar la explicación correspondiente.
En este trabajo, elaborado en esbozo de algunasreflexiones sobre el tema, se hace especial referencia alos sectores de educación y salud debido a que el estudiode ambos es considerado primordial en el análisis delgasto social en Venezuela, siendo además imprescindible cuando el enfoque se orienta al diagnóstico de lainversión en capital humano. En la primera parte seconceptualiza sobre la importancia de los aspectos saludy educación enmarcados en una política integral dedesarrollo, con la intención de demostrar que cualquiermodelo que se adopte en el país está condenado a supropia frustración, siempre que de antemano no contemple el carácter prioritario de esos dos aspectos básicosde la política social, habida cuenta de que la inversión en ellos posibilita la plausible convergencia dedesarrollo económico y equidad social.
Desafortunadamente no ha sido éste el criterio prevaleciente en algunos países de América Latina -Venezuelano constituye al respecto la excepción- donde se hainterpretado, con marcado sesgo economicista, que lainstrumentación de una política de ajuste macroeconómico no requiere de una visión integral de desarrollopara atender las demandas sociales con algo más quepequeñas donaciones encubiertas en dádivas alimentarias y eventuales concesiones a los estratos populares, cuando el equilibrio social es más bien un asuntoque reside en factores que, a juzgar por el testimonioirrebatible de las evidencias, trascienden esa rígida concepción. Las consecuencias de tal desacierto son bastante conocidas. El camino del desarrollo económicocon equidad social es, en nuestro caso, un proceso lento,difícil y costoso porque es alto el precio que debe pagarse por las fallas e improvidencias de los planes concebidos para afrontar la crisis.
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Para explicar ese conjunto de medidas y sus principales consecuencias en la sociedad venezolana se examina, a grandes rasgos, las políticas económica y social llevadas a cabo por gobiernos nacionales en elperíodo 1989-1997, colocando particular énfasis en unadistribución ortodoxa del gasto social, según una lógicano coincidente con el enfoque de inversión en capitalhumano, y que por ello ha originado en la actualidadlos denominados impactos regresivos en la calidad devida de la población, en el tamaño del mercado laboral, en los niveles de desnutrición de los grupos vulnerables y en otros indicios de alarma como los índicesdelictivos, la crisis penitenciaria, el desempleo y subempleo, los índices de trabajo infantil y embarazo precoz,la repitencia y deserción escolar.
Luego presentamos un escenario elemental que refleja presuntivamente el perfil económico y social deVenezuela, de haberse tomado las medidas necesariasen el momento oportuno y las condiciones adecuadas.Se presentan asimismo algunos lineamientos de políticasocial que en principio pueden contribuir en la confección de un programa para el mejoramiento de la calidad de vida de los venezolanos.
Creemos que en Venezuela hay oportunidad -enel corto y mediano plazo- para subsanar algunos delos efectos sociales más lesivos de la crisis, tal comose bosqueja en la última parte del trabajo, donde serefieren ciertos compromisos y orientaciones que deberían asumirse objetivamente en la próxima gestión gubernamental. Si en la presente situación política prevalece el deseo de restablecer social y económicamenteal país, este mismo país que mantiene situación privilegiada en materia de patrimonio, ventajas comparativas y potencialidades, habrá que iniciar un procesode cambio en los valores e intereses que propugnan laperpetuación del vigente patrón distributivo, tanto comopara emprender el tránsito de una población poco participativa a otra más activa en la dinámica nacional, con
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su implicación en las instancias de toma de decisiones y en la formulación de planes y políticas de loscuales pudiese resultar beneficiaria.
1. INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO: VISIÓN DE MEDIANO Y
LARGO PLAZO
Inversión en capital humano y gasto social son dosconceptos que muchas veces han sido empleados como sinónimos o equivalentes, ocasionando una interpretación distorsionada de las iniciativas gubernamentales para resolver embarazosos problemas sociales, siendo el de la pobreza el más persistente por su crónicaconfiguración. Algunas instituciones mantienen la creencia de que la inversión en capital humano se refierebásicamente a las asignaciones presupuestarias dirigidas a aquellas actividades que más se vinculan con lacalidad de vida de la población, como educación, salud,vivienda, nutrición y seguridad social. Esta creenciarestringe, a nuestro juicio, el horizonte real de un conceptomás amplio que necesariamente rebasa los límites delgasto sectorial.
A fin de superar tal restricción se debe considerarla inversión en capital humano como el conjunto deerogaciones públicas que se destinan a los sectores deeducación y salud con el objeto de optimizar tanto lascondiciones de vida de los recursos humanos como lacapacitación que éstos requieren para su eficaz desempeño en el aparato productivo, con resultados que deberán ser evaluados y cotejados en el mediano y largoplazo. Tal concepto implica también la formulación depolíticas sociales sectoriales capaces de revertir la tendencia negativa de los indicadores del área social, yaque el conocimiento, las destrezas y la formación derecursos humanos especializados en la temática socialconstituyen esencialmente una inversión productiva.
Se entiende en consecuencia que la inversión encapital humano, más que un desembolso corriente del
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Estado, es un financiamiento fiscal a favor del desarrollo,según un compromiso gubernamental que en principioinvolucra la activa participación de todos los sectoressociales -gobierno central, gobiernos regionales, sociedad civil organizada, partidos políticos y estratos vulnerables- con el propósito de reducir la pobreza y laexclusión por medio de la habilitación formativa. Unacombinación coherente de dicho compromiso debe incluir las medidas concretas que lo acrediten en el desarrollo de las fuerzas productivas, como también lasvías para contrarrestar los malos efectos que la crisis yla modernización excluyente generan en la comunidadtrabajadora (cesantía, marginación, empobrecimiento).
El impacto de una política de inversión en capitalhumano es poco perceptible en el corto plazo. Es en elmediano y largo plazo cuando, en los más de los casos,se recogen los frutos de la ejecución de esa política.Pero, como los países suelen instrumentar políticas económicas de ajuste en períodos de crisis, por lo generalse desestima todo criterio de inversión orientado a actividades no prioritarias en el programa de estabilización en breve lapso, y en tal circunstancia puede sobrevenir un desequilibrio mayor, puesto que la subestimación de los problemas sociales en el plan de ajustetorna casi siempre más dificultosos los objetivos derecuperación. Por esto es necesario no denegar la importancia de los factores de desarrollo social en talesprogramas, pues de otro modo, como con frecuenciaocurre, no se corrigen los desajustes de la economía nise remedian los quebrantos de la vida social.
La política de ajuste macroeconómica adoptada porel gobierno venezolano en el año 1989 consagraba, además de la corrección de las variables fundamentales endesequilibrio, ciertas disposiciones que se limitaban acomplementar el conjunto de medidas básicas de laeconomía con algunos programas sociales compensatorios que fueron concebidos como alivio al drásticoimpacto del ajuste en los sectores de la población más
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desfavorecidos en aquella coyuntura, los mismos quemostraban mayor vulnerabilidad desde el punto de vista nutricional: la población femenina, la infantil, la detercera edad y la de adolescentes. Esa vez no fueronincluidos como grupos estratégicos la población reclusay las etnias indígenas, que antes como ahora han representado, en el marco de manifiestas contradicciones,segmentos de no pocas demandas y protestas civiles. -
Una condición establecida explícitamente por elFondo Monetario Internacional en la instrumentaciónde esos programas fue la de aplicar en el mismo sentidolas experiencias de otros países latinoamericanos -conla convicción de su eficacia y eficiencia- no sólo paraprocurar el desarrollo económico y el mejoramiento delos indicadores sociales básicos, sino también para neutralizar las manifestaciones de inconformidad popularante el rigor del ajuste y para prevenir las explosionessociales que pudieran suceder por el creciente descontento de la población. De modo que habiendo sido elmantenimiento de la paz social una de las mayorespreocupaciones del gobierno en esa coyuntura, esosprogramas se comenzaron a ejecutar de inmediato acompañados por el despliegue de una campaña de difusión que creaba la imagen de una gestión que conferíasuma importancia a los estragos de la vida social.
Con esta intención se exaltaban periódicamente loslogros de los programas sociales, entonces evaluadosen términos de acciones ejecutadas y no de objetivosalcanzados -número de escuelas construidas y remodeladas en áreas urbanas y rurales, número de becasalimentarias distribuidas, meriendas escolares, población infantil atendida en Hogares de Cuidado Diariosin que con ellos se lograra revertir la situación real deuna porción mayoritaria de la población que soportaba,a más de las consecuencias gravosas de la crisis, elcosto social del plan económico de ajuste, tal comodramáticamente revelan los indicadores respectivos enaquel período.
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Esa situación puso después en evidencia los resultados de una gestión que en coherencia con la imperiosa necesidad de estabilizar la economía del país, sehizo hasta cierto punto generosa en la práctica de lacompensación social, pero cada vez más reticente encuanto a la instrumentación de una consistente políticaque considerara el capital humano como un elementoen el que valía la pena "invertir" y no "gastar". Una delas razones de la orientación cortoplacista de aquellapolítica radicaba sobre todo en la creencia de que losresultados de una inversión en capital humano sólo seperciben a mediano y largo plazo, y esa vez la gestiónde la política económica no tenía el tiempo enteramente a su favor.
Así se desestimó el efecto sinérgico de las medidas económicas que debían instrumentarse junto conlos recursos públicos destinados al gasto social, siendoéste un elemento clave del programa de ajuste, puestoque, desde la perspectiva económica de este programa,el efecto de la inversión en capital humano sobre elproceso de crecimiento dependía del grado en que esavariable contribuyera al aumento de la capacidad productiva de la fuerza de trabajo. El no haber estimadola importancia de la orientación de recursos públicoshacia el gasto social, es cosa que puede percibirse alestudiar la participación del gasto social en el gastodel gobierno central durante el período 1989-1993.
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Gráfico 1
Participación del gasto social en el gasto del Gobierno Central.1988-1997(porcentajes)
Fuente: Francisco Esquivel: El Financiamiento Social en Venezuela:1988-1997
El gráfico 1 muestra la caída que experimentó laparticipación del gasto social en el presupuesto de laadministración central, alcanzando el porcentaje másbajo entre 1989 y 1990, año éste en que comenzó laaplicación de aquel programa de ajuste. Es de hacernotar que en 1993, año en que tal relación alcanzó sunivel más alto, aquel gasto representó menos del 50%del gasto del gobierno central. Este elevado porcentaje no impide afirmar que, aun en períodos no caracterizados por la instrumentación de programas de ajuste,la inversión en capital humano ha sido considerada secundaria en la agenda de las prioridades gubernamentales. La caída abrupta de la participación del gastosocial en los desembolsos del gobierno central duranteel lapso 1994-1996, nos permite validar para estos añosel sentido de aquella afirmación.
En cuanto a la tendencia del gasto social es aúnmás reveladora la distribución sectorial del gasto público en las actividades de salud y educación, comopuede observarse en el gráfico 2. Los porcentajes muestran que esa distribución, tal como se percibe para el
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período 1988-1997, afectó notoriamente a las áreas mencionadas como sectores claves para la inversión en capitalhumano. Ambas áreas, vistas separadamente, experimentaron una disminución significativa entre los años1989 y 1990, lo mismo que varios ascensos y descensos a partir de 1991.
En el sector de educación el porcentaje del gastopúblico disminuyó aproximadamente de 45% a 30%entre 1989 y 1990, mientras que en el de salud descendióde 20% en aquel año a 18% en este otro. El porcentaje del gasto público en educación aumentó desde 1991hasta 1994, disminuyendo después hasta 1996; mientras que el indicador del área de salud se elevó entrelos años 1991 y 1992, declinando luego hasta 1995.Los porcentajes de ambos sectores aumentaron entre1996 y 1997, sin siquiera haber alcanzado los nivelesdel lapso 1991-1992.
De los cotejos anteriores puede inferirse que en elciclo comprendido entre los años 1989 y 1997, períodode un crecimiento restringido por las perturbacionesde la crisis, los sectores de educación y salud no fueronprovistos de los recursos de financiamiento en la medidajustamente requerida por los programas de inversiónen capital humano, como elemento señalado para contrarrestar a mediano plazo los efectos erosivos del ajusteen las condiciones de vida de los estratos sociales máscarentes. Esto mismo es confirmado en los siguientestérminos:
... si bien es cierto que la coyuntura macroeconómícano ha sido suficientemente favorable, se desprende delo anterior que el área social, en particular la relacionada con el desarrollo de capital humano, no ha recibido suficiente apoyo en el proceso de asignación delos recursos públicos. En consecuencia, deberá actuarse con gran intensidad sobre la priorización de lo social en los próximos años, para lograr una mejor dotación de recursos a las acciones sustantivas del sector.'
1. Francisco Esquivel: El Financiamiento Social en Venezuela: 19881997.
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Gráfico 2Distribución sectorial del gasto público en Educación yen Salud. 1988 - 1997
(porcentajes)
Educación
.06.00 ....--------'------------,
44.00
.2.00
.0.00
38.00
3&.00
J.t.oo32.0030.00 l- -_-_-_~-~-_..w:::.._~
Salud
21,00 ...------------------,
20,00
19,00
18.00
11,00
16,0015,00 ~-__-~-~-__-~-=-~_---l
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Fuente: Francisco Esquivel: El Financiamiento Social en Venezuela: 1988-1997
La insuficiente asignación de recursos públicos parael desarrollo de capital humano, como se expresa en eltexto antes citado, parece ser un rasgo que deriva deldesempeño de la política fiscal en tiempos de ajuste,por mandato de prioridades económicas que confierenmenor importancia al gasto social en la corrección delos desequilibrios del crecimiento. La trayectoria de lapolítica económica durante el lapso 1989-1997, con suobjetivo de restablecer el equilibrio interno y externode la economía, no parece haber constituido el caminomás adecuado para lograr una mayor equidad a travésdel financiamiento del gasto social.
En cuanto a esto debe además estimarse que laoperatividad de las finanzas públicas como medio paraalcanzar ese objetivo ha sido algunas veces puesto enduda, en virtud de la estrechez de esas mismas finanzas en tiempos de crisis, como también de la insuficiencia en la asignación de recursos presupuestarios alfinanciamiento de la inversión en capital humano. Enresumen observamos que el designio de reformular políticas públicas en las áreas del gasto social debe contemplar, en contraste con experiencias pasadas, no sólola legitimación de los objetivos que al respecto se quieren lograr, sino también la exigencia de eficacia en lascorrespondientes actuaciones.
En Venezuela, decimos a modo de conclusión, ladesigual distribución de los costos sociales de la crisisha tornado indispensable la aplicación de medidas concretas que respondan a una política social interactuante con la política económica en el reto de conciliarequidad con crecimiento. Frente a un modelo que tiendea funcionar con rasgos de una modernización excluyente, se requiere una alternativa que adopte la racionalidad de una economía abierta al cambio sin exclusión social, apreciando que no es posible el desarrollo,en la acepción más amplia de este término, sin la reinversión social de los frutos del crecimiento. Esto puedeen parte comprenderse a la luz de lo que se expone enla sección siguiente.
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n. EL PROGRAMA DE AJUSTE DEL FMI: EL CASO VENEZOLANO
El programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional consagra como propósito fundamental repar-ación del desequilibrio externo causado por un excesode demanda agregada interna sobre el nivel de producción de la economía. Este desequilibrio puede ser denaturaleza temporal si es motivado por factores de política monetaria, y permanente si obedece a factores depolítica fiscal (financiamiento inorgánico del déficitpúblico).
Según la índole del desequilibrio, pueden distinguirse conceptualmente dos tipos de programas: Acuerdode Derecho de Giro (Stand By) y programación financiera sin devaluación, y Acuerdo de Derecho de Giro(Stand By) Y programación financiera con devaluación(cuando se trata de desequilibrio externo permanente).El primer tipo de programa se inscribe en un enfoqueestrictamente monetarista donde la política monetariafunge como la única herramienta capaz de controlar elcomportamiento de la demanda agregada interna. Eneste programa, el FMI presta especial atención a la expansión del crédito interno, exigiendo en tal sentido unnivel de déficit fiscal compatible con las metas previstas de inflación, reservas internacionales y stock de dinero.
Por lo general, el nivel de déficit fiscal planeadose logra a expensas de reducciones reales en el gastoasignado a sectores claves para el desarrollo socioeconómico de mediano y largo plazo, tales como educación y salud. Elegir esa vía significa estrechar las posibilidades de desarrollo social con equidad, debido alas razones que en la sección anterior fueron explicadas,en concordancia con la interpretación de la CEPAL:
Nadie duda que las inversiones en capital humano aumentan significativamente la productividadtotal de los factores, sobre todo de la mano de
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obra, por lo que elevan su demanda. Para acrecentar tales inversiones se precisa un significativo esfuerzo, tanto del sector público como delsector privado ... 2
Sin embargo, en el caso venezolano no fue posible la adopción de tales prioridades porque el sectorpúblico restringió sus inversiones a otras áreas tambiénprioritarias pero no vinculadas al desarrollo social, yel sector privado se hizo más receloso a invertir enestas áreas debido' a la magnitud de la crisis económica. El capital humano no era entonces un elementoatractivo para la inversión de uno y otro sector.
El segundo tipo de programa se desarrolla en elmarco de la stntesis keynesiana de la economia abierta,por 10 que supone que la causa primaria del desequilibrio externo radica en la gestión deficitaria del sectorpúblico, no sin considerar que el financiamiento inorgánico del déficit genera la aceleración de la movilidad inflacionaria, 10 cual tiende a agravar el desequilibrio interno, acentuando a la vez el desajuste externo como consecuencia de la pérdida de competitividad de los bienes transables que ocurre por la sobrevaluación del signo monetario del país. En este sentido el FMI define dos objetivos: el logro de la disciplina fiscal y el establecimiento del nivel real de equilibrio del tipo de cambio. El programa de política económica establece, a tales fines, la reducción del déficit fiscal y el aumento de la competitividad internacional. Sin embargo, la experiencia venezolana indicaque la aplicación de esas medidas no garantiza la superación de la crisis, sin descartar que ésta, en algunascircunstancias, hasta puede llegar a agudizarse.
Como es sabido, durante la segunda mitad de ladécada de los ochenta, el desempeño de la economía
2. Joscph Ramos: "¿Es posible crecer con equidad?". Revista de la CEPAL.Nº 6, p. 20.
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venezolana estuvo determinado principalmente por lacaída de los precios del petróleo en los años 1986 y1988. Esto es confirmado por la gestión financiera delsector público, ya que de un superávit de 1,6% del PIBen 1985 se pasó a un déficit de 3,6% del PIB en 1986, yde un superávit de 1,4% del PIB en 1987 se pasó a undéficit de 8,6% en 1988. Por otro lado, el sector externopresentó en el mismo período un comportamiento errático relacionado con la estrepitosa caída que experimentaron tanto las reservas monetarias internacionalesal disminuir de 13.750 millones de dólares en 1985 a6.671 millones en 1988 (un descenso de 51,5%), comolas reservas operativas al bajar de 8.207 millones dedólares en 1985 a 2.044 millones en 1988 (un descensode 75%).3
Ante ese panorama el gobierno que se iniciaba en1989 tenía que aplicar necesariamente un programa deajuste y estabilización que en el mediano plazo lograratasas de crecimiento sostenidas con estabilidad de precios, equilibrio en el sector externo y mejor distribución del ingreso. Para el alcance de tales objetivos lasestrategias procuraban fundamentalmente la promociónde las exportaciones no petroleras y la sustitución eficiente de las importaciones; el ahorro del sector público; el estímulo a la inversión privada y la reorientación de los recursos públicos hacia el gasto social.
Con esos fines se instrumentaron las siguientesmedidas de política económica: adopción de un régimen cambiario único con tipo de cambio flotante ylibre convertibilidad; reestructuración de la política comercial en cuanto a racionalización arancelaria y agilización de los procesos administrativos relacionados conla exportación; avances en el proceso de renegociación de la deuda externa; flexibilización del sistema detasas de interés para estimular una mayor generación yretención de ahorro interno; ampliación de la gama de
3. Cf, Héctor Malavé Mata: Las Contingencias del Bolívar, pp. 32-34.
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instrumentos para la ejecución de la política monetariacon el propósito de mejorar la capacidad de controlsobre los agregados monetarios; liberación del sistema de control de precios para estimular la producciónde bienes y servicios; ajuste de las tarifas de los bienesy servicios públicos, y ejecución de un amplio programa social que significaba la instrumentación de nuevosmecanismos de subsidios directos para atender a losestratos de menores ingresos.
No obstante la rigidez de ese programa, una limitación de aquel proceso de ajuste fue la ausencia deuna visión estratégica de desarrollo que compatibilizarade manera sinérgica la política económica con la política social (especialmente el efecto maximizador queesta última, a través del componente educativo, ejercesobre el comportamiento de la oferta agregada de laeconomía).
En el análisis de los efectos de la política socialsobre el desarrollo óptimo del programa de ajuste, esconveniente retomar el programa financiero diseñadopor el FMI, y enmarcarlo en el esquema conceptual dela stntesis keynesiana de la economia abierta (modelo absorción-elasticidades). Como se mencionó antes, el programa del FMI en economías con desajustes externospermanentes (caso Venezuela)" plantea principalmentecomo correctivo el restablecimiento de la estabilidadinterior de la economía mediante la contracción delnivel de demanda agregada interna (modelo de absorción). Con este objetivo se ejecuta una política fiscalcontractiva (reducción del gasto público) y una políticamonetaria restrictiva (aumento de las tasas de interés)para reducir el consumo privado y contraer los nivelesde inversión. El efecto primario de este ajuste es unacaída sustancial en el nivel de la actividad económicay un aumento del desempleo.
4. Para ahondar en este tema, consúltese: Gustavo García y otros: LaSostenibilidad de la Política Fiscal en Venezuela.
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Para reponer la senda del crecimiento económicoy afrontar el problema de la desocupación, el programa del FMI establece explícitamente la devaluación delsigno monetario nacional (modelo elasticidades) comoexpediente de política cambiaria que también contribuye a la restitución del equilibrio externo a travésdel aumento de la competitividad de las exportaciones.'
A la luz de la prescripción teórica de los programas fondomonetaristas de ajuste, se advierte que lapolítica económica ejecutada en Venezuela a partir delaño 1989, se propuso aumentar el grado de diversificación de la economía y el nivel de las exportaciones, sin asignar la debida importancia a la política social -mediante la inversión en capital humano- en ellogro de los objetivos antes referidos. Los mentores deaquella política económica parecen haber olvidado queel fundamento del progreso en los niveles de productividad -indispensables en la competencia tanto de precios como de calidad con los productos transados en elmercado mundial- reside en la calificación y especialización continua de la fuerza de trabajo. Así se observaque el sesgo economicista de los programas de ajustesadoptados desde 1989 ha constituido una de las causas del pobre resultado de los mismos.
En el período 1989-1997 se advierte la ausenciade una política social que contribuyera al objetivo dealcanzar altos niveles de productividad en la economía. Todos los esfuerzos se centraron entonces en gestiones asistencialistas identificadas convencionalmentecomo programas sociales. La política social de mediano y largo plazo ha sido sustituida, desde esa vez hasta mucho después, por políticas coyunturales que explican en gran medida la ineficacia de la política económica adoptada en aquel período.
5. A título ilustrativo se debe señalar que este modelo asocia los niveles de competitividad sólo al manejo del tipo de cambio.
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El propósito de incrementar las exportaciones nopetroleras se sustentó primordialmente en el manejode un tipo de cambio que aumentó de 34,68 bolívarespor dólar en 1989 a 488,6 bolívares por dólar en 1997,con una devaluación acumulada de 1.308,8% entre aquelaño y este otro. También las exportaciones no petrolerasse elevaron de 3.341 millones de dólares en 1990 a5.796 millones en 1997, con una variación acumuladade 73,48% en el mismo lapso. Así procede la interrogante: ¿se corresponde una devaluación de 1.308,8%con un incremento de las exportaciones no petrolerasde tan sólo 73,4%? ¿Existe otro factor determinantedel nivel de exportaciones no petroleras? Sin incurriren un enfoque causalista se puede afirmar que la ausencia de una política agresiva de inversión en capitalhumano, especialmente en su componente educativo,pudo haber influido de alguna manera en el bajo desempeño del sector transable de la economía.
En el comportamiento del mercado laboral y elnivel educativo de los trabajadores durante el período1989-1997 se observa que la fuerza de trabajo total seincrementó en 40,5% (2.744.292 trabajadores), de loscuales el 69,9% (1.920.646 trabajadores), poseía el niveleducativo básico, medio y diversificado, mientras queel 28,5% (783.016 trabajadores) poseía educación superior. De una revisión del crecimiento puntual de ambos niveles en 1989-1997 se desprende que mientraslos trabajadores con educación básica aumentaron en35,5%, los que poseen educación superior crecieron en97,43%. Igual situación se observa en el total de ocupados que aumentaron en 38,9% (2.381.123 trabajadores),correspondiendo a este incremento 1.658.075 personascon niveles básico, medio y diversificado (69,6%) Y698.120 personas con nivel de educación superior (29,3%).El crecimiento puntual durante 1989-1997 fue de 34,3%para los de niveles básico, medio y diversificado, y92,5% para los de nivel superior. El número de desocupados aumentó en 55,9% (363.169 trabajadores), corres-
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pondiendo a los de nivel de educación básica un 72,3%(262.571 trabajadores) del total, y a los de nivel superior un 23,4% (84.896 trabajadores). Este último nivel experimentó una variación puntual de 173,4% enel mismo período, mientras que los niveles básico, medio y diversificado en conjunto variaron en 46,2%.
De acuerdo con las cifras anteriores, se puede concluir que el nivel de educación superior, con un 29,3%del empleo total y un 23,3% del desempleo total durante el período 1989-1997, recibió en promedio el 41,4%de los recursos públicos destinados a la educación; mientras que los niveles básico, medio y diversificado, conel 69,6% del empleo y el 72,3% del desempleo total enel mismo período, recibió en promedio alrededor del17% del total de los recursos asignados a la educación pública. Esto refleja la defectuosa formulación dela política de financiamiento educativo y la desvinculación entre el objetivo de la política económica de incrementar las exportaciones no tradicionales y el criteriode inversión en capital humano considerado como medio formativo para alcanzar aquel fin.
En cuanto a la actividad económica del país en ellapso 1989-1997 puede verificarse que el crecimientoacumulado del Producto Interno Bruto Transable fuede 55,14%, aunque la participación del factor trabajode este producto en el empleo total disminuyó en 5,7puntos porcentuales. Por otra parte, el Producto InternoBruto No Transable creció en 13,7% con 4,2 puntosporcentuales de participación de su fuerza de trabajoen el empleo total. La distribución del producto transable y del no transable en el Producto Interno Brutoaumentó de 41,8% y 58,2% en 1989 a 49,5% y 50,5%en 1997.
Este cambio en la composición del PIE de 7,7 puntosporcentuales a favor de la producción transable, aunadoal descenso de la participación del factor trabajo deeste sector en el empleo total, permite inferir una con-
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tradicción teórica en cuanto a los resultados esperados del ajuste, puesto que, al cambiar los precios relativos transables/no transables, la disminución del empleoen el sector no transable debía ser absorbida por elsector transable, pero esto no ocurrió en realidad. Talsituación permite deducir que la deficiente calificaciónde la fuerza de trabajo unida a la ausencia de una política eficaz de formación de capital humano, distorsionó en el mediano plazo el mecanismo de asignación de recursos en el mercado laboral, ocasionandoun sesgo hacia la producción de bienes y servicios notransables con baja productividad.
III. REFLEXIONES PARA UN FUTURO PRÓXIMO
Las consideraciones anteriores nos permiten enunciar algunos elementos que pueden contribuir al entendimiento y posible solución de problemas puntuales dela crisis económica y social que afecta al país. En primerlugar, es necesario que la próxima gestión gubernamental asuma la idea de la conciliación operativa entrela política económica y la política social, pues la experiencia jamás registra casos en los cuales una de ellaspueda funcionar eficientemente sin su debida conexióncon la otra. Esto es lo único que puede conducir en ellargo plazo a un verdadero desarrollo económico conequidad social.
Si el Estado venezolano continúa recurriendo a laasistencia financiera de los organismos multilaterales,debe entender el carácter estratégico de la orientacióndel gasto social hacia las áreas de inversión en capitalhumano, ya que básicamente de este modo puede garantizar mayores niveles de rendimiento productivo enla senda del desarrollo. Asimismo debe incrementarprogresivamente la participación sectorial del gasto social en el gasto público total.
De igual modo es deseable un cambio en la concepción que predomina actualmente sobre lo que es una
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eficiente y eficaz política social. Para ello deberá otorgársele carácter prioritario al gasto social, tomando encuenta la intersectorialidad de las distintas áreas dondese aplica, que no es nada más que las formas de interrelación de los sectores de educación, salud, nutrición, empleo y seguridad social. Los indicadores deunos afectan a los de otros, y esto sugiere que no puedeperpetuarse la práctica compensatoria donde algunosse alimentan, otros estudian, otros trabajan, como sitales requerimientos humanos fueran excluyentes. Paraesta nueva concepción debe trabajarse cada vez más enfunción de políticas sociales estructurales que sucesivamente se legitimen como factor de desarrollo y alcabo sustituyan a las medidas compensatorias.
En el marco de la gobernabilidad democrática aque se alude en el discurso del actual proceso electoraldel país, es conducente diseñar acciones y objetivos depolítica social integrando a la sociedad civil en la tareade planteamientos programáticos que tuviese lugar ental proceso, para así obtener un censo de problemas yreivindicaciones cuyo examen luego comprometa criterios técnicos de planificación y gestión en compatibilidad con las demandas de la ciudadanía. Esto podríaresultar impracticable en medio de los apremios políticos del mismo proceso electoral. Pero es necesariotenerlo desde ahora en cuenta porque, además de seruna vía posible para después formular acciones conobjetivos de equidad social, puede servir para neutralizar la tendencia a la miniaturización de los desempeños estatales.
De hecho, tal como ocurre en una sociedad que secaracteriza por una población activamente incorporadaen los procesos de formulación, ejecución y evaluación de su propia política social, prevalece por necesidad el criterio de favorecer a la inversión en capitalhumano y de dotar por tanto a la ciudadanía de losmedios fundamentales para afrontar de manera eficazlos efectos negativos de la crisis en la vida nacional.
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ANEXO E5TADI5TICO
Cuadro NQ 1Evolución del Tipo de Cambio en Venezuela
