XIV International Economic History Congress (Helsinki, Finland, 21 to 25 August 2006) Session 55: The modernization of tax systems in Latin America and the Iberian Peninsula: a comparative perspective Kendall W. BROWN (Brigham Young University, EE.UU.) [email protected]Ponencia: La transformación del la real hacienda peruana bajo los borbones: el caso de Arequipa RESUMEN: Durante el siglo XVIII, el gobierno español instituyó una serie de reformas fiscales en el imperio con la meta de fortalecer el Estado y proveer ingresos para pagar los gastos militares. Desde la perspectiva administrativa, estas reformas contribuyeron a la modernización del sistema fiscal. Por emplear a un número más grande de funcionarios, la real hacienda pudo eliminar la práctica tradicional de cobrar los impuestos por arrendamiento o encabezamiento. La introducción de contabilidad por partida doble dio al gobierno una visión más clara de la recaudación de los impuestos y los gastos fiscales. Durante los años que inmediatamente siguieron a las reformas, la hacienda arequipeña produjo una cantidad mucho más grande de rentas. Las reformas, sin embargo, no consiguieron modernizar el sistema fiscal colonial. En vez de estimular la producción económica regional a largo plazo, los impuestos nuevos y las tasas más altas tendían a dañar la economía arequipeña. Las reformas fiscales hicieron poco para crear impuestos más equitativos entre los súbditos peruanos y tampoco tuvieron como una meta principal la promoción del bienestar social. A la verdad la política fiscal y los impuestos nuevos fueron una causa importante de la gran Rebelión de Túpac Amaru (1780-1781).
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XIV International Economic History Congress (Helsinki, Finland, 21 to 25 August2006)
Session 55: The modernization of tax systems in Latin America and theIberian Peninsula: a comparative perspective
Kendall W. BROWN(Brigham Young University, EE.UU.)
La transformación del la real hacienda peruana bajo los borbones: el casode Arequipa
RESUMEN:
Durante el siglo XVIII, el gobierno español instituyó una serie de reformasfiscales en el imperio con la meta de fortalecer el Estado y proveer ingresos parapagar los gastos militares. Desde la perspectiva administrativa, estas reformascontribuyeron a la modernización del sistema fiscal. Por emplear a un númeromás grande de funcionarios, la real hacienda pudo eliminar la práctica tradicionalde cobrar los impuestos por arrendamiento o encabezamiento. La introducciónde contabilidad por partida doble dio al gobierno una visión más clara de larecaudación de los impuestos y los gastos fiscales. Durante los años queinmediatamente siguieron a las reformas, la hacienda arequipeña produjo unacantidad mucho más grande de rentas.
Las reformas, sin embargo, no consiguieron modernizar el sistema fiscalcolonial. En vez de estimular la producción económica regional a largo plazo,los impuestos nuevos y las tasas más altas tendían a dañar la economíaarequipeña. Las reformas fiscales hicieron poco para crear impuestos másequitativos entre los súbditos peruanos y tampoco tuvieron como una metaprincipal la promoción del bienestar social. A la verdad la política fiscal y losimpuestos nuevos fueron una causa importante de la gran Rebelión de TúpacAmaru (1780-1781).
PaperThe Transformation of the Peruvian Royal Treasury under the Bourbons:
The Case of Arequipa
ABSTRACT:
During the eighteenth century, the Spanish government instituted a series offiscal reforms throughout the empire in an attempt to strengthen the state andprovide revenues for military spending. From an administrative perspective,these reforms contributed to a modernization of the treasury system. By hiringmore officials, the treasury was largely able to stop the traditional practice of taxfarming. Introduction of double-entry accounting gave the government a clearerunderstanding of the state of tax collection and treasury expenses. In the yearsimmediately following the reforms, the Arequipa treasury produced a significantlyhigher level of revenue.
In important respects, however, the reforms failed to modernize thecolonial fiscal system. Rather than stimulating long-term economic production,the new taxes and higher rates harmed the economy of Arequipa. The fiscalreforms made little attempt to achieve an equitable tax burden among thecitizenry nor did they aim to promote the social well-being of the populace.Indeed, the fiscal policies and new taxes were a principal cause of the TupacAmaru Rebellion (1780-1781).
3
Al amanecer la edad moderna, la monarquía española borbónica impuso
una serie de reformas fiscales para aumentar sus ingresos y para consolidar su
control sobre el imperio. La historia de Arequipa durante el siglo XVIII demuestra
los resultados mezclados de estas iniciativas, en proveer al gobierno una renta
más grande y el grado a lo cual las reformas modernizaron la región social y
económicamente. Entre otras características la modernización significa igualdad
y un estado cada vez más poderoso y centralizado. En el antiguo régimen, dice
el historiador Roberto Darnton, “la mayoría de la gente daban por supuesto que
los hombres eran desiguales, que la desigualdad era una buena cosa, y que se
conformaba con la orden jerárquica construida en la naturaleza por Dios
mismo”.1 La sociedad moderna mantiene que “todos los hombres son creados
iguales”. En la orden feudal, los nobles gozaron de la libertad de ciertos
impuestos porque eran miembros de un estado privilegiado. La modernidad
sostiene que todos deben tener privilegios iguales y obligaciones iguales. Es
decir un sistema fiscal modernizante tendría el propósito de sujetar a todos los
ciudadanos a los mismos impuestos más bien que a eximir algunos debido a su
raza, su etnicidad o su privilegio social.
Para realizar sus propósitos fiscales, un sistema modernizante tendría,
según Max Weber, la tendencia de burocratización: el empleo de funcionarios
asalariados en vez de recaudar los impuestos por arrendamiento o
encabezamiento; jurisdicciones administrativas bien definidas; reglas escritas de
1 Robert Darnton, “What Was Revolutionary about the French Revolution?” The New York Review ofBooks, 35:21-22 (January 19, 1989), 4.
4
procedimientos; y reclutamiento de funcionarios con formación especializada.
Para el siglo XVIII estas características representaban cambios con respecto al
sistema del régimen antiguo, tanto con las instituciones y procedimientos
administrativos como con los preconceptos de quién debería pagar los
impuestos. Así representa, en las palabras de Juan Pro Ruiz, “una ruptura con
la tradición”.2 Pro Ruiz afirma también que la modernización fiscal promueve,
entre otras cosas, “el crecimiento económico, el bienestar social, la igualdad
entre los ciudadanos, el reparto equitativo de la riqueza, la lucha contra la
pobreza y la sostenibilidad del crecimiento económico a largo plazo”.3
En cuanto al poder del estado, el siglo XVIII era el período del
absolutismo real, cuando los monarcas aspiraron realzar su control sobre sus
súbditos. Las monarquías llegaron a ser más fuertes en parte debido al
aumento en el tamaño de sus gobiernos. El crecimiento de burocracias políticas
y fiscales dio lugar en parte debido a la necesidad de recaudar fondos para la
paga de un ejército y una marina de guerra más grandes, requeridas por las
muchas guerras durante el siglo. No importaba si la nación era el agresor o
intentaba solamente defenderse, necesitó a fuerzas militares poderosas. España
tuvo que defender no solamente sí mismo pero su imperio. Esto requirió
infusiones financieras masivas para proteger las colonias contra invasiones
enemigas y para construir los buques de guerra capaces de defender el
comercio marítimo. Cuando Carlos III (1759-1788) adoptó una política extranjera
altamente agresiva, la necesidad de ingresos fiscales incrementó
2 Pro Ruiz, “Notas sobre la idea de ‘modernización fiscal’,” trabajo inédito, 9.3 “Notas”, 12-13.
5
dramáticamente.4 Mientras que las presiones impositivas crecían, los burócratas,
los soldados y el policía eran necesarios para recoger los impuestos y mantener
la orden pública. En realidad los estados del siglo XVIII crecían principalmente
en virtud de las muchas guerras y los impuestos que recaudaron para
financiarlas.5
Las reformas fiscales borbónicas instituidas en el Perú meridional eran de
dos tipos complementarios.6 Desde 1752, pero principalmente entre 1775 y
1780, los funcionarios reales instituyeron nuevos impuestos e incrementaron
otros para generar más renta. Entonces, a partir la 1780 a 1785 centralizaron y
aumentaron la burocracia fiscal para hacer más eficiente la colección de
impuestos. Esto coincidió con iniciativas políticas tales como el establecimiento
del sistema de intendentes en 1784 que dieron a la corona mayor control sobre
4 John Lynch describe el militarismo de Carlos III y sus consecuencias financieras en Bourbon Spain(Cambridge, Mass., 1989), 324. Entre las obras sobre las reformas borbónicas fiscales son John Fisher,Government and Society in Colonial Peru: The Intendant System, 1784-1814 (New York, 1970); OswaldoHolguín Callo, “El visitador Areche y el consulado del comercio de Lima: el problema de la alcabala derentas”, Boletín del Instituto Riva-Agüero 9 (1972-1974), 83-109; Jacques A. Barbier, “Peninsular Financeand Colonial Trade: The Dilemma of Charles IV’s Spain”, Journal of Latin American Studies 12:1 (1980),21-37; Jacques A. Barbier y Herbert S. Klein, “Revolutionary Wars and Public Finance: The MadridTreasury, 1784-1807”, Journal of Economic History 41:2 (1981), 315-339; Scarlett O’Phelan Godoy, “Lasreformas fiscales borbónicas y su impacto en la sociedad colonial del Bajo y el Alto Perú”, Historia yCultura 16 (1983), 113-128; Oscar Rodríguez, “Anotaciones al funcionamiento de la real hacienda en elnuevo reino de Granada. Siglo XVIII”, Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura 11 (1983),71-88; Herbert S. Klein, “La economía de la Nueva España, 1680-1809: un análisis a partir de las cajasreales”, Historia Mexicana 34:4 (1985), 561-609; Álvaro Jara, “Años de guerra y presión fiscal en Américaa fines del período español: notas para una renovación de la historia americana”, Jahrbuch für Geschichtevon Staat, Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas 23 (1986), 173-187; Kendall W. Brown,Bourbons and Brandy: Imperial Reform in Eighteenth-Century Arequipa (Albuquerque, 1986);José Coello, “The Economic Impact of the Bourbon Reforms and the Late Colonial Crisis ofEmpire at the Local Level: The Case of Saltillo, 1777-1817”, The Americas 44:3 (1988), 301-323;Herbert S. Klein, The American Finances of the Spanish Empire: Royal Income and Expendituresin Colonial Mexico, Peru, and Bolivia, 1680-1809 (Albuquerque, N. M., 1998); y Carlos Newland yMartín Cuesta, “Revueltas y presión impositiva en el espacio peruano, 1691-1790”, Revista deHistoria Económica 21(2003), 477-500.5 Véase, por ejemplo, Edgar Kiser y April Linton, “Determinants of the Growth of the State: War andTaxation in Early Modern France and England”, Social Forces 80:2 (2001), 411-448.6 Guillermo Céspedes del Castillo, “Reorganización de la hacienda virreinal peruana en el siglo XVIII”,Anuario de Historia del Derecho Español 23 (1953), 329-369.
6
Perú meridional y de tal modo facilitaron la imposición de las reformas fiscales.
En los ojos de José Pablo Valiente, ministro togado del Consejo de Indias,
el sistema de Real hacienda se había arreglado sobre las basesy principios verdaderos de la Economía política: se habíadedicado el Gobierno a fomentar todos los ramos de produccióny de riqueza natural, contentándose con recoger para los gastosdel Estado por mas rectas una parte mínima de aquellos mismosvalores que había creado, y cuyo principal goce dejó en lasmanos de los comerciantes. Los cuantiosos productos de lasAduanas de mar y tierra, vinieron a ser la medida menosequívoca, de la riqueza de los contribuyentes.7
Luego después que fue fundada por los conquistadores españoles en
1540, Arequipa vino a ser el centro económico y religioso dominante en el Perú
meridional, pero la centralización política y fiscal real de la región se retrasaron.
Arequipa era uno de los centros comerciales principales entre Lima y los
mercados ricos de Alto Perú tales como Potosí. Controló el comercio local y
también era la sede de la diócesis regional. La autoridad política real, sin
embargo, se dispersó entre siete provincias (Camaná, Condesuyos, Arequipa,
Cailloma, Moquegua, Arica, y Tarapacá). Cada una tenía su propio corregidor
que era directamente responsable al virrey en Lima, el único funcionario peruano
que supervisó la región en su totalidad. La provincia de Arequipa no tenía más
importancia en cuanto a su jurisdicción que cualquiera de las otras. De una
manera semejante, la responsabilidad fiscal estaba dividida entre tres entidades
de la Hacienda real, las reales cajas de Arequipa, de Cailloma y de Arica. Cada
una recogía y desembolsaba los ingresos reales, bajo la supervisión del
corregidor local o directamente de Lima. La escasez de personal fiscal, sin
7 Parecer de José Pablo Valiente, Sevilla, 16 septiembre 1809, AGI, Indiferente General 830.
7
embargo, forzó la Hacienda a depender de entidades fuera de la caja para
recaudación de los impuestos. Una manera “era el arrendamiento, sistema por el
cual una corporación o particular obtenía en subasta pública el derecho de
recaudar a cambio de un canon anual”. La otra manera principal era el
encabezamiento, cuando la caja “cobraba el impuesto a una corporación o
municipio en base a una estimación, y este último distribuía la carga entre los
contribuyentes”.8
Arequipa poseía una economía diversa, aunque la prosperidad de la
región dependía del dinamismo de la viniviticultura. Las minas en Cailloma y
Huantajaya producían una fuente moderada de plata, pero Arequipa no
dependía directamente de la minería como era típico de una gran parte del Perú.
El consulado comercial de Lima monopolizó la importación de la mercancía
europea, relegando a comerciantes arequipeños a un papel periférico. Los
arequipeños dominaban el comercio regional y la agricultura seguía siendo la
fundación de la economía local. Autosuficiente en alimentos básicos, la región
producía para el consumo local cantidades sustánciales de trigo, maíz, patatas,
azúcar, y frutas. El vino y el aguardiente de uva, los dos productos agrícolas de
más valor, constituyeron un recurso económico de gran importancia: con un
volumen relativamente pequeño, podían ser transportados al Alto Perú y
vendidos allí. Los viñedos prosperaron a través de la región, pero los
productores más grandes eran los valles de Moquegua, al sur de Arequipa; Vitor,
al oeste; y Majes, al norte. Del comercio del vino y del aguardiente la región
8 Carlos Newland y Martín Cuesta, “Revueltas y presión impositiva en el espacio peruano, 1691-1790”,Revista de Historia Económica 21:3 (2003), 482.
8
ganó la plata necesitada para importar las mercancías europeas y para pagar
impuestos reales.
Las reformas y sus resultados fiscales
En 1752 la corona estableció en el virreinato un estanco real lucrativo de
tabaco.9 A mediados de 1754 el virrey Superunda creó una administración de
tabacos en Arequipa.10 Por 1768 hubo administradores para Arica, Moquegua,
Cailloma, Condesuyos, y Camaná, todos subordinados al administrador general
en Arequipa. Se mantenían los caudales del estanco separados de la hacienda
real y así no afectaron el nivel total de la renta de la caja de Arequipa. El
estanco fue lucrativo. A fines de los 1750, producía 17,000 a 18,000 pesos
netos anualmente, mientras la caja de Arequipa contó un ingreso grueso de
apenas 13,160 pesos durante el año fiscal de 1758-1759. Hacia los años 1780
la renta neta de la administración de Arequipa fue 70,000 pesos anuales,
aunque las ganancias tendían a bajar después de eso (véase el Gráfico 1). Los
administradores locales remitían casi todo el excedente a Lima, donde se lo
gastaba para fines militares, especialmente en Chile, o lo invertía nuevamente
en la producción de tabaco.
9 Para un análisis del estanco desde el perspectivo del nivel virreinal e imperial, véase Kathleen MariaVizcarra, “Markets and Hierarchies in Late Colonial Spanish America: The Royal Tobacco Monopoly inthe Viceroyalty of Peru, 1752-1813” (tesis doctoral, University of Illinois at Urbana-Champaign, 2001); yGuillermo Céspedes del Castillo, “La renta del tabaco en el virreinato del Perú”, Revista Histórica 21(1954), 138-163.10 Superunda a Ensenada, Lima, 20 dic. 1754, AGI, Lima 1129. El administrador recibía como salario 10%del valor de las ventas del almacén de tabacos y 4% del ingreso neto de los estanquillos. Los minoristasganaban 10% de las ventas de tabaco procesado y 4% del tabaco en hoja.
9
Grafico 1: Valor neto de la administración detabacos de Arequipa, 1757-1811
La real caja de Arequipa permaneció, sin embargo, con pocos cambios
hasta 1777.11 En aquel año el virrey Guirior mandó cobrar el nuevo impuesto
sobre aguardiente, una tarifa de 12.5% sobre la primera venta de aguardiente.
Se pretendió que la renta del impuesto ayudara a pagar por la expedición militar
que atacó la provincia brasileña de Santa Catarina y las hostilidades que
siguieron.12 En 1780 el visitador-general José Antonio Areche incrementó la
11 The expulsion of the Company of Jesus in 1767 gave the crown access to the Jesuits' vastholdings. The properties of the Jesuit colleges of Arequipa and Moquegua had an estimated valueof about 700,000 pesos. After an initial attempt to run the haciendas and vineyards itself, thecrown soon ordered their sale, which subsequently provided hundreds of thousands of pesos forthe royal treasury. Pablo Macera dall’Orso da el valor de la propiedades en “Instrucciones para elmanejo de las hacienda jesuitas del Perú (ss.XVII-XVIII)”, Nueva Crónica 2:2 (1966), entre 8 y 9.Véase también AMA, Libros de Reales Cédulas .05, folios 380-404. Se analiza la disposición delas propiedades en Brown, Bourbons and Brandy, 156-158.12 Representación de la ciudad de Arequipa remitida al consejo con Real Orden de 22 de enero de 1791,folios 1-10, AGI, Lima 939, expediente 63.
10
alcabala de 4% a 6%.13 Areche quiso que el fisco aprovechara de la expansión
comercial que resultó de la proclamación de comercio libre en 1778. El real en
marco de minería (1786) exigió que los refinadores de plata pagaran un real por
cada marco de plata que produjeran.14 La última innovación importante ocurrió
en 1796, cuando la hacienda real empezó a cobrar el subsidio eclesiástico de
2,000,000 ducados otorgado a Felipe V por el papa Clemente XI en 1722, lo cual
la hacienda nunca había conseguido recaudar del clero americano, incluyendo
los arequipeños.15
Que la hacienda pudo administrar los nuevos impuestos resultó en gran
parte del mejoramiento de la burocracia fiscal. Los oficiales virreinales y
especialmente el visitador general Areche y su sucesor Jorge de Escobedo
centralizaron la burocracia fiscal y proveyeron más personal. En 1780 Areche
cerró la caja de Cailloma, que recaudaba poco más que los impuestos mineros
en el asiento de Cailloma, y transfirió sus responsabilidades a la caja
arequipeña. Esta caja también recibió la plata excedente de la caja de Arica,
que principalmente cobraba los impuestos comerciales del puerto de Arica.
Mientras tanto, Areche y virrey Guirior mandaron establecer una aduana en
Arequipa en 1779 y se fundaron otras aduanas en Arica y Moquegua, además
de 20 receptorías subordinadas por toda la región. La caja de Arequipa tuvo 17
funcionarios en 1784 y la aduana empleó a 15 más, comparado con una
13 Cabildo de Arequipa a Areche, Arequipa, 8 abril 1782, AMA, Libros de Actas de Cabildo 25, folios 40-43.14 Fisher, Government and Society, 138-139.15 “Libro particular del Ramo de Subsidio que empieza a correr desde 1 de Disiembre de 1791”, AGN, RealHacienda, Caja de Arequipa 80.
11
burocracia fiscal arequipeña de solamente cuatro antes de las reformas.16 Con
los oficiales en Arica, Moquegua y las receptorías periféricas, esto daba al
gobierno el personal suficiente para emprender la recaudación eficiente y los
procedimientos necesarios de contabilidad. En particular el encabezamiento de
alcabalas fue eliminada, pues había bastante personal para recaudarlas
directamente. Una otra reforma importante fue la introducción en 1787 de la
contabilidad por partida doble. Hubo gran confusión en el inicio, pero el sistema
dio al gobierno una visión más clara de los ingresos y los gastos de la
hacienda.17
Cuadro 1: Aproximación a la Renta de las Cajasde Arequipa y Cailloma, 1720 y 1780
Fuente: “Estado en que se reconocen las Provincias de laJurisdicción de este Virreynato del Perú, que carecen denuevas Revisitas," Lima, 13 diciembre1783, AGI, Lima1109, Número 297; AGI, Lima 1173; "Calculo aproximadoa los valores que tubieron los ramos de Tributes . . . en elQuatrienio 1773-1776," AGI, Lima 1103, Número 410); yLibro Común (mayo de 1752 hasta abril de1753), ANP,Real Hacienda, Caja de Arequipa 23).
El programa borbónico de reformas tuvo que romper la dependencia de la
hacienda sobre la minería, si fuera a incrementar sus rentas de modo
significante. Se ve su éxito en el hecho de que en 1780 solamente 26% de los
ingresos arequipeños se recaudaron de la minería y de la venta de azogues, una
baja grande del porcentaje de 70% registrada en 1720 (Cuadro 1). Por otra
parte, los impuestos comerciales habían crecido de 7% del total a 29% y
constituyeron la fuente más importante de la renta real de Arequipa. Los
ingresos comerciales incrementaron por algunas razones: (1) el sistema de
aduanas eliminó la necesidad de encabezar o arrendar la alcabala y así
aumentó la eficiencia en la recaudación de la alcabala y el nuevo impuesto; (2)
14
el tipo más alto de la alcabala y impuesto sobre aguardiente fueron muy
lucrativos; y (3) a corto plazo la proclamación de comercio libre estimuló la
importación de mercadurías, que generó más impuestos. El comercio no fue, sin
embargo, la única fuente de caudales más grandes para el Erario. Comparado
con las primeras décadas del siglo, los impuestos sobre la agricultura regional y
el clero también daban seis a ocho veces más ingresos.
La tendencia temporal en la renta bruta de la hacienda indica que las
reformas borbónicas fiscales fueron verdaderamente significantes. Los ingresos
de las cajas de Arequipa y Cailloma durante el período 1700-1775
incrementaron un mero 0.4% anualmente, un contraste claro con el 7.2% entre
1775 y 1800. De 1775 a 1780, el período más intenso de reforma, los ingresos
brutos de Cailloma y Arequipa crecieron con una tasa anual asombrosa de
40.9%19 El incremento no se debió solamente a expansión demográfica o
crecimiento económico, aunque los dos desempeñaron un papel. El aumento
resultó principalmente de impuestos nuevos y más altos, recaudados con más
eficiencia.
Por supuesto, los ingresos brutos no son una medida enteramente
satisfactoria de beneficios. Con la expansión de la burocracia fiscal, sus
desembolsos también montaron.20 Los gastos anuales alrededor de 1800
sumaron aproximadamente 95,000 pesos, comparados con 7,300 pesos en
19 Se calcularon las tasas de crecimiento de datos en TePaske, Klein y Brown, Peru, 15-83.20 Los salarios fiscales sumaron casi tres veces más en 1784 que antes de las reformas pero mismoestos gastos contenían ganancias para la corona. Los burócratas, muchos de los cuales eranpeninsulares, fortalecían los grupos locales que apoyaron al programa reformista. Del mismomodo la corona compró la lealtad de los oficiales políticos y fiscales. Tales beneficios no-monetarios fueron importantes a la orden y seguridad imperial.
15
1775, un crecimiento anual de 10.8%. Aunque los costos montaron rápidamente,
sin embargo, todavía había bastante dinero para los propósitos reales. Renta
neta, como reflejada en la cantidad de plata remitida de Arequipa a Lima,
incrementó 5.9% anualmente durante el último cuarto del siglo. Durante los
primeros tres cuartos, las remesas casi no crecieron, apenas 0.5% al año. Es
evidente que las reformas fiscales produjeron un excedente significante de
caudales que los oficiales reales arequipeños remitieron a Lima para usar en
otros lugares del imperio.
Caja de Arequipa: Valor de lo cobrado y remitido
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
700000
800000
1700
1704
1708
1712
1716
1720
1724
1728
1732
1736
1740
1744
1748
1752
1756
1760
1764
1768
1772
1776
1780
1784
1788
1792
1796
1800
1804
1808
1812
1816
año
peso
s
Cobrado Remitido a Lima
Las reformas adquirían velocidad en el Perú meridional un poco más
tarde que era el caso del Lima y aún más que en México. Los ingresos de Lima,
que era la caja matriz para todo el virreinato, aumentaron rápidamente cerca de
1760, 15 años más temprano que en Arequipa, y las rentas mexicanas
16
empezaron a crecer desde los años 1720. La diferencia cronológica
probablemente se originó en la naturaleza diversificada de la economía
arequipeña, el hecho de que la hacienda real no había cobrado impuestos
significantes de los viniviticultores antes de 1777 y que los oficiales
establecieron algunas reformas primero en Lima y después en las provincias
como Arequipa a fines de los 1770.
Las Reformas a Largo Plazo
Aunque las reformas claramente disfrutaban de algún éxito en Arequipa,
dando rentas más grandes que el gobierno entonces remitía a otros lugares, su
éxito a largo plazo era más efímero. La mayoría de los índices de rentas
demostró aumentos durante los años 1780, por ejemplo, pero sufrieron
estancamiento después. La caja de Arequipa no pudo mantener su tasa de
crecimiento o los niveles que había alcanzado. Esto resultó en parte de los
choques causados por las guerras con los ingleses y franceses, empezando en
los 1790. Pero las iniciativas fiscales también causaron problemas económicos
dentro de la región y esto se reflejó en estancamiento del producto de los
impuestos.
Hay poca duda que las nuevas políticas fiscales contribuyeron a minar la
vitalidad económica regional. Los viniviticultores regionales tradicionalmente
pagaban el diezmo eclesiástico y la alcabala de 4%. El nuevo impuesto y la
alcabala de 6% cortaron profundamente su margen de beneficio, que ya
encogía debido a la demanda decadente en los mercados del altiplano. Los
viticultores reaccionaron por expandir su producción pero la demanda fue cada
17
vez menos elástica. Los precios de aguardiente bajaron, compensando la
producción más alta. Con un valor de diez o doce pesos el quintal en 1770, el
aguardiente decayó a seis pesos en los 1790. Por lo tanto, las condiciones no-
elásticas del mercado y presiones fiscales borbónicas combinaron para minar el
comercio de vino y aguardiente de lo cual dependía la prosperidad económica
regional. En 1804 los viñateros reclamaron que su aguardiente no tenía valor
ninguno. La escasez de mercurio debido a la guerra entre España y Gran
Bretaña creó una depresión minera en el Altiplano, reduciendo cada vez más
la demanda para aguardiente.21 Los impuestos estimularon la producción,
pero la naturaleza del mercado fue tal que las cantidades más grandes de
vino y aguardiente rendían precios más bajos en vez de beneficios mayores.
La rentabilidad de las reformas fiscales requería un continuo incremento
comercial pero los ingresos de los impuestos comerciales empezaron a bajar a
fines de los 80. De un máximo de 116,502 pesos en 1786, la renta bruta de la
aduana arequipeña cayó a 57,016 pesos en 1790 y 39,517 en 1807 (ver
Cuadro 3). Si, como pretendió Valiente, los ingresos aduaneros fueron la mejor
medida de la riqueza colonial y la vitalidad económica, ellos revelaron
problemas crecientes para Arequipa. La economía, y especialmente la
viniviticultura, no tenían la fuerza para sostener una expansión comercial de
largo plazo, con la carga pesada de impuestos que había de soportar. Aunque
la liberalización del comercio promovió un auge comercial breve, los impuestos
21 Pablo Macera Dall’Orso y Felipe Márquez Abanto, “Informaciones geográficas del Perú colonial”,Revista del Archivo Nacional del Perú 23 (1964), 99; Francisco Xavier Echeverría y Morales, “Memoriade la santa iglesia de Arequipa, 1804”, en Víctor M. Barriga, ed., Memorias para la historia de Arequipa 4vols. (Arequipa, 1940-1952), 4:4.
18
lo impidieron que continuara después de los 80. En consecuencia bajaron los
beneficios de la hacienda real.
Cuadro 3: Renta Total de la Aduana de Arequipa,1781-1807
Fuente: AGI, Lima 1292-1297, 1299, 1791; y AGN, RealHacienda, Caja de Arequipa 48, 59, 70.*De 1781 a 1783, la caja de Arequipa manejó lasresponsabilidades de la aduana, que temporalmente secerró después de la rebelión de 1780 y sólo se abriónuevamente en 1784.
Los resultados para la minería fueron también mezclados. Aunque los
oficiales borbónicos trabajaron para promover la minería, la falta de azogue y
capital, dificultades con la mano de obra y la baja calidad de minerales y
tecnología crearon obstáculos insuperables. Para el período 1778-1800 el
cargo total de la caja correlaciona estadísticamente en términos positivos con la
19
producción minera cuatro o cinco años después. La correlación fue mucho más
fuerte que era el caso para mediados del siglo, cuando los impuestos no
parecen haber estimulado la minería.22 Quizás la situación se relacionó con los
mejoramientos ya mencionados en la recaudación de tributos. Al paso que los
tributos extraían más plata de las aldeas, movilizaba mano de obra indígena
para las minas y así remedió en parte la falta de obreros que afligía la industria.
Visitador general Jorge de Escobedo instituyó el real en marco en agosto de
1786 para financiar el Tribunal de Minería, subvencionar mejoramientos
tecnológicos en la industria, y establecer bancos de rescate, donde los mineros
podían cambiar su plata para monedas.23 Los mineros de Cailloma, sin
embargo, recibieron poco por sus impuestos. El Tribunal se recusó a
establecer un banco de rescate en Cailloma. Tampoco fundó un colegio
peruano de minería, como se hizo en México, para mejorar la pericia
tecnológica de los mineros; ni proveyó remesas suficientes de azogue, que era
absolutamente esencial para amalgamar los minerales de plata. En 1800 la
falta de mercurio dejó las minas de Cailloma completamente paradas.24
22 Brown, Bourbons and Brandy, 289.23 John Fisher, Minas y mineros en el Perú colonial, 1776-1824 (Lima, 1977), 72.24 Expediente pendiente relativo a dos solicitudes del Gremio de Cailloma, 1781-1787, folio 15, BibliotecaNacional del Perú, MSS, C963.
20
Así el éxito de corto plazo y la rentabilidad de las reformas
desvanecieron en su contexto más ancho. Por explotar nuevas fuentes de
ingresos, la renta de la hacienda se lanzó arriba pero los impuestos
exploradores debilitaron la economía regional. La monarquía re-invirtió poco de
la renta en Arequipa. Durante las dos décadas finales del siglo, los oficiales de
la caja solían remitir 70 o 80% de los caudales a Lima.25 Agotó la vitalidad
económica y al declinar la economía, las rentas fiscales dejaron de incrementar.
Hacia 1810 la renta total de la caja sumó menos de 500,000 pesos anuales,
mientras que durante los 1780 la caja producía hasta 800,000 pesos por año.26
Las investigaciones de Carlos Newland y Martín Cuesta dan una
impresión de la carga impositiva pesada que los peruanos sufrían (Cuadro 4).
25 Brown, Bourbons and Brandy, 233.26 TePaske, Klein y Brown, Peru, 46-47, 60.
Cuadro 4: Presión fiscal en Gran Bretaña y Bajo Perú,en porcentajes sobre producción
Período Gran Bretaña Bajo Perú1691-1700 8.8 8.31701-1710 9.2 40.31711-1720 10.8 32.81721-1730 10.7 41.11731-1740 8.7 31.11741-1750 10.5 36.01751-1760 11.5 37.11761-1770 10.5 59.51771-1780 11.7 66.01781-1790 12.3 86.3
Fuente: Carlos Newland y Martín Cuesta, “Revueltas y presión impositiva enel espacio peruano, 1691-1790”, Revista de Historia Económica 21 (2003),490; y Patrick K. O’Brien, “The Political Economy of British Taxation, 1660-1815”, Economic History Review, new series, 41:1 (1988), 3.
21
Ellos calcularon la proporción representada por la renta fiscal en comparación al
producto bruto virreinal. Se puede discutir la exactitud de sus números, pero es
interesante el incremento que ocurrió después de 1760, cuando las reformas
empezaron. Según Newland y Cuesta, la carga de impuestos en relación con el
producto bruto dobló entre 1760 y la década de 1780. La presión fiscal británica
fue levísima en comparación. Es claro que la centralización y el poder del
estado permitían una extracción fuerte de caudales y que Arequipa y muchas de
las otras colonias recibían pocos beneficios en compensación.
Consideraciones en conclusión
El economista y sociólogo Joseph Alois Schumpeter escribió: “Las
finanzas públicas son uno de los mejores puntos de partida para la investigación
de una sociedad. El espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social,
las hazañas que puede preparar su política—todo esto y más está escrito en la
historia de su fisco.”27 La experiencia de Arequipa y el Perú con las reformas
financieras demuestra lo que dijo Schumpeter.
A pesar del aumento de su poder, la corona nunca intentó gravar las
colonias con impuestos directos “universalísticos”. En Francia la monarquía
rompió con la tradición e impuso la capitation, dixième y vingtième, que “fueron
impuestos universalísticos y representaron un desafío directo a una sociedad
saturada con privilegio y sugirieron una reconfiguración de la relación entre
27 Citado en Patrick K. O’Brien, “The political economy of British taxation, 1660-1815,” Economic HistoryReview, 2nd ser., 41:1 (1988), 1.
22
monarquía y herarquía social”.28 En la España de Fernando VI, el ministro
Ensenada intentó una reforma semejante, con la introducción del catastro, pero
fue retirado cuando él cayó. Carlos III pretendió imponer un impuesto directo
similar al catastro, pero su iniciativa también falló.29
Esto deja la cuestión, es claro, de por qué la corona no intentó imponer un
impuesto universalístico en las colonias, como Arequipa. El tributo indígena fue
un impuesto directo, pero fue una imposición étnica o racial. En realidad no
todos los indios adultos lo pagaron. Los forasteros, que habían perdido su
vínculo con su ayllu y en consecuencia no tenían derecho a tierras de la
comunidad, tradicionalmente no tenían que pagarlo, aunque el gobierno de vez
en cuando intentó reclasificar los forasteros para originarios. Durante el período
de las reformas borbónicas, el gobierno quería forzarlos a pagar tributos. El
visitador Areche intentó compeler los mestizos y mulatos a pagar también30
Cuando los rumores de sus intenciones llegaron a Arequipa a fines de 1779,
causó un grande alboroto. Los mestizos y otras castas se resentían tanto de la
exacción fiscal como de cualquier tentativa de reducirlos a la condición social de
indios. Temor de tal reforma fue una de las causas de la “rebelión de los
pasquines”, que convulsionó Arequipa en enero de 1780. 31 En realidad, los
cambios en los tributos, la alcabala más alta y el impuesto fueron factores
28 Michael Kwass, “A Kingdom of Taxpayers: State Formation, Privilege, and Political Culture inEighteenth-Century France”, Journal of Modern History 70:2 (1998), 301. A pesar de la creenciatradicional de que la aristocracia francesa era exenta de los impuestos, había un “incremento notable en lacarga impositiva sobre los privilegiados” durante la Guerra de los 7 Años.29 John Lynch, Bourbon Spain, 173 y 324.30 Consúltese Cynthia Milton y Ben Vinson III, “Counting Heads: Race and Non-Native Tribute Policy inColonial Spanish America”, Journal of Colonialism and Colonial History 3:3 (2002).<http://muse.jhu.edu/journals/journal_of_colonialism_and_colonial_history/toc/cch3.3.html>31 Guillermo Galdós Rodríguez, La rebelión de los pasquines (Arequipa, 1967), 49-52.
decisivos en el comienzo de la rebelión masiva de 1780-1782, que sacudió una
gran parte del virreinato. Según Scarlett O’Phelan Godoy, las reformas gravaron
“todas las ramas de la economía colonial” y por lo tanto “el proyecto fiscal de una
u otra manera afectó a todos los sectores de la sociedad colonial, propiciando la
plataforma ideal pra montar una alianza, la cual se materializó con la gran
rebelión de 1780”.32
Después de resistencia tan violenta por parte de las clases bajas, la
corona no dio señal de atreverse a desafiar los criollos y los peninsulares, la élite
colonial. Los reformistas lo hallaron más fácil usar impuestos indirectos sobre el
consumo, como la alcabala, el nuevo impuesto o el estanco de tabaco. Los
alimentos básicos eran generalmente exentos de la alcabala y los indios solían
no pagar la alcabala sobre su producción. Además, para extraer cantidades
siempre mayores de tales impuestos, la economía había de ser fuerte porque la
demanda fue elástica para mercadurías importadas, tabacos y aguardiente. A
pesar de la calidad potencialmente adictiva del tabaco y del aguardiente, los
consumidores podían reducir sus compras durante tiempos difíciles, así
diminuyendo las rentas de la hacienda.
Se pregunta también cual de los grupos sociales fue más perjudicado por
las reformas fiscales. Es natural asumir que los impuestos más altos hubieran
reducido los indios y otras castas a un estado todavía más precaria y miserable.
Puede ser, sin embargo, que no fue el caso. Una gran parte de la población
indígena vivía al nivel de subsistencia. Ellos tenían que participar en la
economía colonial para satisfacer sus tributos y repartos y para proveer mano de
32 O’Phelan Godoy, “Las reformas borbónicas fiscales”, 126.
24
obra coaccionada. Pero los jornales de obreros de la clase baja, sea indio o
casta, probablemente subieron lo suficiente para compensar los impuestos.
Estudios del efecto de impuestos en Gran Bretaña del siglo XVIII han
demostrado que los jornales incrementaron para compensar las exacciones
fiscales.33 Los economistas clásicos Adam Smith y David Ricardo hallaron, por
ejemplo, que los salarios después de deducir los impuestos serán suficientes
para mantener la subsistencia. Por lo tanto, un incremento de impuestos
producirá un aumento en sueldos. La mano de obra arequipeña ganaba dos
reales por día al comienzo del siglo XVIII y los jornales subieron a cuatro reales
a fines del XVIII.34 Esto ocurrió a pesar de la expansión demográfica regional
que podría haber causado que los jornales bajaran con una oferta más grande
de mano de obra. Si la plata hubiera permanecida dentro de la región, la
inflación habría sido más fuerte, pero la salida de moneda parece haber sido un
refreno sobre la inflación.35
Quizás los más perjudicados por las reformas fueron los viniviticultores y
otros productores. Veían sus ingresos reducidos y no podían recuperarlos
porque la falta de demanda en el mercado no lo permitía. Los hacendados de
viñas, los mineros y los comerciantes necesitaban capitales pero el Erario
33 Giuseppe Tullio, “Smith and Ricardo on the Long-Run Effects of the Growth of GovernmentExpenditure, Taxation, and Debt: Is Their Theory Relevant Today?” History of Political Economy 21:4(1989), 725.34 “Trata de las diligencias relativas al disernimiento de la tutela y cura de los hijos menores del Dr. DonNicolás de Barreda”, Archivo Departamental de Arequipa (ADA), Intendencia 1792-IV; Autos sobre donJosef Basquez Franco, arrendatario de Viña Guatiapa, 1785-1789”, ADA, Intendencia 1786-II; Razón ymemoria de jornales pagados a los peones que han trabajado en la hacienda de don Juan de Goyeneche,1807”, BN, D11659.35 Kendall W. Brown, “Price Movements in Eighteenth-Century Peru—Arequipa”, en Lyman L. Johnson yEnrique Tandeter, eds., Essays on the Price History of Eighteenth-Century Latin America (Albuquerque:University of New Mexico Press, 1990), 173-200.
25
exportaba la plata fuera de la región. Ellos no podían reducir los jornales, como
se vio. Más que cualquier otra cosa, las reformas perjudicaron los ahorros e
inversiones regionales. 36 Al largo plazo, esto contribuyó al malestar económico
que Arequipa ya experimentaba cuando empezaron las guerras en vísperas de
la época de la Independencia. Con las reformas la monarquía consiguió
consolidar su control en Arequipa. Las reformas no introdujeron cambios
estructurales duraderos, sin embargo, porque dañaron la economía regional sin
ofrecerla otras posibilidades. La economía política de los borbones consistía en
el fomento de la minería y la liberalización del comercio. Reformas más
radicales confrontaron perjuicios culturales e intereses económicos tanto en
España como en el Perú.
Por ejemplo, en los años 1740 el español Melchor Rafael de Macanaz
desarrolló un proyecto tan ambicioso que no fue publicado hasta 1787.37
Forzado a huir de España por la Inquisición debida a sus ideas religiosas
heterodoxas, Macanaz hizo un análisis muy astuto de la política económica
española. Concluyó que España no pudo beneficiar de sus colonias porque el
comercio imperial fue flojo. Esto se debía a problemas fundamentales: (1) la
manía para la minería de metales preciosos; (2) la concentración de las tierras
en manos de pocas personas; y (3) la pobreza de la gran mayoría de la
población, que impedía que ellos compraran los productos del comercio imperial.
36 Mismo en Inglaterra, la carga de impuestos sobre el consumo cortaron la demanda para manufacturas yasí dañaron la industrialización, que dependía de la demanda por los consumidores. Beckett and Turner,“Taxation and Economic Growth”, 401.37 Véase, por ejemplo, Macanaz, “Auxilios para bien gobernar una monarquía católica”, vol. 5, 215-303, enSemanario erudito : que comprehende varias obras inéditas, criticas, morales, instructivas, politicas,historicas, satiricas, y jocosas, de nuestros mejores autores antiguos y modernos / dalas a luz don AntonioValladares de Sotomayor. 34 vols. (Madrid, 1787-1791).
26
Macanaz propuso reformas radicales para transformar a los indígenas y otras
castas en consumidores (“industriar a los Yndios”). Él haría europeos de los
indios “a través de la reforma agraria, distribuyendo a las masas sin tierras los
recursos de producción, así facilitando su participación en el mercado formado y
dominado por europeos donde ellos podrían vender sus productos y sobre todo
satisfacer sus necesidades importadas”.38
Al final el asunto verdadero no parece ser el nivel de presión impositiva y
sí los resultados económicos y sociales de ella. Los economistas políticas del
siglo XVIII habrían “acordado que los intereses de un Estado no serían lo mejor
servido por la concesión de libertad de acción sin límites a individuos, que
frecuentemente era necesario sacrificar los intereses inmediatos de estos para la
seguridad y majestad de aquél.” David Hume comentó “que ‘parece haber una
especie de oposición entre la grandeza del Estado y la felicidad de sus
súbditos.’”39 Carlos III, ministro de las Indias José de Gálvez y los visitadores
generales Areche y Escobedo se interesaron primero en el poder de la
monarquía y la competencia internacional. El Erario les servía para fortalecer el
estado y competir con sus enemigos internacionales. Realizaron reformas
modestas del sistema fiscal pero no consiguieron imponer cambios estructurales
que desafiaran los perjuicios sociales y culturales de la colonia. Para ellos los
impuestos y la renta de la hacienda real fueron, en las palabras de José Pablo
38 Macanaz, “Auxilios para bien gobernar una monarquía católica”, en Antonio Valladares de Sotomayor,ed., Semanario erudito, que comprehende varias obras inéditas, críticas, morales, instructivas, políticas,históricas, satíricas, y jocosas mejores autores antiguos, y modernos, 17 vols.(Madrid, 1787-1791), 5:215-303; y Stanley J. Stein y Barbara H. Stein, Silver, Trade, and War: Spain and America in the Making ofEarly Modern Europe (Baltimore, 2000), 221-226.39 M. S. Anderson, Europe in the Eighteenth Century, 1713/1783 (New York, 1976), 93.
27
Valiente, “la medida menos equívoca, de la riqueza de los contribuyentes” y no
una manera de cambiar la sociedad peruana.
Las reformas fiscales de los borbones tenían el fin de fortalecer el Estado.
No fueron impuestas para promover la felicidad, la igualdad y la prosperidad de
los súbditos peruanos. Las reformas fueron modernizante en el sentido
burocrático. Mejoraron la administración para hacer el sistema más racional. No
obstante, los cambios no promovían a largo plazo el crecimiento económico, la
igualdad social o el bienestar social.
28
Incremento anual de renta y gastos de las cajas deArequipa y Cailloma, 1700 a 1797 (porcentaje)
