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COMUNA LAS CONDES VILLA SAN LUIS. DESALOJO POR ESPECULACIÓN DEL SUELO FUENTE: ARCHIVO INVI.
SITUACIÓN EN CHILE
Documento preparado por Rubén Sepúlveda Ocampo, Vanessa Prado Barroso, Jun Álvarez González.
Santiago de Chile, 8 de Enero del 2012
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PRESENTACIÓN Chile es un país con más de 17 millones de habitantes que cuenta con el Índice de Desarrollo Humano más alto de América Latina, una economía abierta y un crecimiento económico sostenido, que le ha permitido cumplir las metas del milenio en cuanto a familias que dejan su condición de pobreza, disminuir el déficit habitacional, mejorar y garantizar una cobertura universal de las enfermedades más recurrentes, entre otros elementos positivos. Como contrapartida, existe una creciente desigualdad en cuanto a la distribución de los ingresos, mala calidad del sistema de educación, fuerte segregación social y un sistema de elección popular de autoridades que no da cabida a las diversidades de referentes que existe en una sociedad. La ciudad de Santiago localizada en la Región Metropolitana está conformada por un conjunto de comunas y no cuenta con una Alcaldía Mayor, lo que dificulta acciones de políticas de ciudad. La Política de Vivienda chilena posee una larga y extensa experiencia y es tomada como referente por muchos países latinoamericanos por su sistema de financiamiento consolidado -basado sólidamente en la trilogía de subsidio directo a la demanda instaurado en 1978, el ahorro previo y crédito hipotecario –, procedimientos transparentes para su postulación y asignación de recursos, como también, por su gran eficiencia en la reducción de déficit cuantitativo de viviendas, puntos a destacar dentro del contexto de la región, al cumplir con muchas de las metas que otros países aún la tienen como objetivo lejano, tales como: disminuir las invasiones de terreno, dotación de servicios básicos a la totalidad de la población, contar con un sistema de gestión institucional y financiamiento maduro, entre otros. Sin embargo, y asociado a efectos no esperados de las mismas directrices y aplicación histórica de las políticas habitacionales, se han visto cuestionados muchos de sus aspectos al detectarse problemáticas como deficiencias cualitativas en la vivienda, la segregación residencial, los conflictos sociales asociados a la homogenización de sectores vulnerables, y la expansión indiscriminada de la ciudad ante las presiones de los privados y el mercado. Esta consolidación de la política, así como de los problemas que advienen de su aplicación, fue formada a partir de una transformación histórica que ha sufrido la sociedad chilena, que parte principalmente de la década del ochenta con la neo liberalización del modelo-país desarrollado por la dictadura militar, y luego, con el retorno a la democracia en los noventa, que sigue el modelo que promueve la libertad del mercado como un valor de gobierno. Es así como la Política de Vivienda Chilena, hoy entendida como una Política Habitacional, y su enfoque subsidiario nace al alero y en paralelo de lo que serían las directrices del Consenso de Washington y sus posteriores revisiones de propuestas para el ajuste y desarrollo de las economías latinoamericanas (Gilbert A., 2003). Dicho ajuste significó lineamientos en Chile que condujeron al país a una reducción del Estado proteccionista, una democracia menos participativa y el fomento de la mercantilización e individualización. Desde el inicio del modelo de desarrollo neoliberal en Chile, la producción de vivienda se transforma en un sistema guiado por el mercado, teniendo un sector que sirva a las necesidades de las partes interesadas (construcción, marketing, financiamiento, mantenimiento de viviendas), pero que deja en relegamiento a los habitantes al reducir las variables del Hábitat Residencial a una lógica predominantemente monetaria. El problema habitacional es asumido entonces durante años bajo esta lectura, reduciéndolo a la respuesta del déficit acumulado de viviendas, sus estándares constructivos y la eficiencia económica. Si bien es cierto que dicho enfoque de la
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Política de Vivienda dinamizó el sector de la construcción de viviendas y saldó eficientemente la demanda cuantitativa de éstas, hasta ahora no ha sido capaz de consolidar acciones participativas y multisectoriales que mejoren su calidad, considerando dentro de esta idea no solo su materialidad sino también su habitabilidad y la de su entorno integral. Los énfasis de la gestión pública en vivienda entonces se enfocaron en el desarrollo de los derechos de propiedad, financiamiento hipotecario, subsidios, dinamización del mercado del suelo urbano, organización de la industria de la construcción y desarrollo institucional. Para esto, se produjo un impulso de los procesos de privatización en el sector público y la tercerización de roles y funciones de la producción habitacional, consolidándose una nueva manera de entender y ejecutar la función pública. Así, la avanzada de las ideas del modelo neoliberal en el planteamiento del problema habitacional puede ser observada a través de un modelo centrado en la subvención a la demanda de viviendas, el cual entiende como modelo más eficiente que se deben generar acciones fundadas en lo estatal pero de ejecución privada. Este enfoque implica una reducción del Estado y en que la producción de vivienda social se transforme en un procedimiento guiado por el mercado, inserto en sistemas económicos y financieros competitivos, que junto a la tradición chilena de subsidios garantizados por el Estado para los sectores más pobres, se cristaliza en un Enfoque Facilitador donde la vivienda se transforma, desde el Estado, en un bien de consumo transable más que un derecho universal. La idea entonces es comenzar a saldar el déficit de viviendas generando una producción masiva , por lo cual se crea un sistema de subsidio a la demanda consistente en un aporte monetario del Estado de un monto mayor para las familias más vulnerables (focalización), se diseña un mecanismo para captar un ahorro previo de las familias, se garantiza un crédito hipotecario a tasa preferencial por parte de la banca privada y se incentiva la oferta habitacional de los privados, con la localización de dicha oferta según las normas del mercado de suelo. Con la recuperación de la democracia en 1990 y en los posteriores gobiernos, se da continuidad programática a la orientación viviendista de la política y su producción sostenida bajo el modelo instaurado en dictadura, y para ello se consolida transformándose en una política de Estado, que si bien tuvo éxito, significó también intensificar déficits y falencias propias de dichas políticas, a saber: insatisfacción del habitante, desfocalización de los programas, segregación socio espacial, falta de soluciones integrales para toda la población de asentamientos precarios, fracaso del sistema crediticio, etc. (INAP, 2004).
No es hasta el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006), que se generan cambios respecto a lo que se venía desarrollando, ampliando la acción del Estado a los sectores medios de la sociedad, además de intentar humanizar el subsidio a la demanda más allá del usuario tipo, sino diferenciando según distintas realidades. En este periodo se crea el Fondo Solidario de Viviendas orientado a las familias más vulnerables, desarrollándose como parte de ello un Plan de Habilitación Social, que se entiende como una instancia de aprendizaje, participación y fortalecimiento del capital social de las familias antes, durante y después de la obtención de la vivienda. Hasta este punto histórico se valoriza el avance logrado en reducir el déficit habitacional a la mitad (se estima que el déficit cuantitativo en el país alcanzaba a 543.542 unidades concentrándose en el primer quintil 215.000 unidades), que 8 de cada 10 viviendas sociales habían recibido un subsidio estatal y que la mayoría de los chilenos se transformaron en propietarios del inmueble que habitan. Sin embargo, tres décadas de implementación de una política enfocada en el déficit en desmedro de una mirada y una acción integral, continuaron comprometiendo
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aspectos vinculados al diseño arquitectónico de las viviendas, como también a la calidad de vida en los barrios y ciudades chilenas, potenciando la segregación socio espacial, inequidades que se mantienen y tienden a su intensificación. De este modo, se precisaba dar un salto cualitativo ante las falencias que aun se mantenían y agudizaban el proceso de segregación urbana que han generado en parte las políticas anteriores, para cual se definieron 3 ejes, “cantidad, calidad e integración”, que dirigió la denominada Nueva Política Habitacional del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010). Con ello se avanza significativamente en una mirada socialmente más integral, adoptando una perspectiva holística para entender y abordar el problema de la vivienda como un proceso mayor de construcción del hábitat residencial. Focalizándose en la calidad e integración, se generó un conjunto de normativas técnicas y de fiscalización, como también se creó el Programa de Recuperación de Barrios “Quiero Mi Barrio” aplicado a 200 barrios en todo el país, de modo a generar instrumentos de política pública con la participación plena de las comunidades involucradas, orientado a mejorar la calidad de vida en barrios que presentan degradaciones en las distintas dimensiones del hábitat.
Ahora, en el actual gobierno de centro derecha del Presidente Sebastián Piñera (2010-2014), la Política Habitacional ha mantenido los principales programas habitacionales con ajustes en sus procedimientos y montos de subsidios, teniendo en cuenta una simplificación del sistema de subsidio a la demanda, la redefinición de acciones que apuntan al fortalecimiento del tejido social, el incentivo a la postulación individual teniendo como eje de todo lo anterior que el mercado sea el regulador del desarrollo de las ciudades. Adicionalmente, la principal preocupación es la implementación del Plan de Reconstrucción Nacional de Vivienda que dé respuesta a las necesidades de las regiones afectadas por el terremoto del 27 de febrero del 2010. En la actualidad las redefiniciones y nuevos aspectos e iniciativas piloto dentro de las Políticas de Vivienda consideran entonces el problema de la vivienda desde una perspectiva más amplia que la sola provisión física de estas, sino que desde una perspectiva habitacional, esto como parte de sus lineamientos pensando en la integralidad de la urbe, un todo entre habitantes, viviendas, barrios y ciudades.
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LA APLICACIÓN DEL INSTRUMENTO METODOLÓGICO Considerando los aspectos presentados de modo general que caracterizan la Política Habitacional Chilena, tuvimos oportunidad de examinar a través de la aplicación de la encuesta elaborada por Hábitat para la Humanidad, distintos puntos relativos a la eficiencia, eficacia, funcionalidad, pertinencia y reales alcances de las orientaciones e intenciones políticas con la operatoria práctica de ésta, mostrando a través de esta revisión en qué medida, finalmente, la Política Habitacional de nuestro país contribuye a hacer de la ciudad chilena una entidad integrada, justa y democrática. Estructurado bajo cinco ejes, el trabajo de recopilación de acuerdo a lo establecido por el instrumento se llevó a cabo con general regularidad, teniendo como escenario y fuente de información el país y la capital de éste, la ciudad de Santiago. La mayoría de la información del tipo oficial requerida por el instrumento es, en Chile, de alcance público, lo que no revistió entonces mayor problema a la hora de recopilar. Sin embargo, las preguntas que apuntaban a la indagación de la acción específica o de las resultantes o funciones no esperadas de las políticas, fueron las que más dificultades nos trajeron como equipo a la hora de encontrar las respuestas necesarias, así como también la información respecto de catastros o recopilación de incidentes o problemáticas asociadas a dichas políticas u bien a otras acciones estatales u gubernamentales relacionadas, demostrando una carencia respecto de generación de datos que expongan las situaciones conflictivas, o bien, un mayor alcance en la socialización de éstas. Por otro lado, existieron preguntas que por distintos motivos para el resto de la Región pueden haber tenido pertinencia, pero para el caso de Chile no tenían mayor alcance o bien no se acercaban a la realidad del país, lo que entonces dificultó aun más la búsqueda de información. Todo ello toma en cuenta las características de Chile en el contexto de la región latinoamericana, donde el país se diferencia por su sistema político administrativo centralizado, bajo un estado unitario y presidencialista, estructurado administrativamente en regiones, provincias y comunas, con un ritmo acelerado en vías del desarrollo, con una estructura social marcadamente neoliberal, poseedor de una sociedad individualista y con una actual participación ciudadana aun incipiente pero en vías de consolidación. Respecto de la estructuración del instrumento, contamos con cinco ejes que permitieron ordenar la información agrupándola en temáticas relativas a los derechos de propiedad, finanzas de la vivienda, subsidios para la vivienda, infraestructura residencial y el régimen regulador, dimensiones que creemos resultaron apropiadas para indagar en la Política Habitacional chilena, pudiendo construir finalmente una caracterización compleja y profundizada de ésta.
CARACTERIZACION DE LA POLITICA HABITACIONAL CHILENA A PARTIR DE CADA DIMENSION
Derechos de propiedad En Chile no existen trabas a la propiedad, todos los ciudadanos chilenos tienen derecho a acceder a una propiedad, sin importar su género, su estado civil, todo ello bajo resguardo del Código Civil Chileno. Igualmente, la pertenencia a una etnia no discrimina respecto de la posesión de tierras, respetando la propiedad y los derechos consuetudinarios a los pueblos originarios del país según
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una legislación específica, la Ley Indígena, que regula dichos temas. Del mismo modo los extranjeros, inmigrantes y refugiados pueden poseer tierras en la medida que dispongan de los recursos financieros para hacerlo y cumplan con pequeñas tramitaciones burocráticas que no significan mayores trabas. Con respecto al registro de títulos, el Gobierno de Chile siempre ha fiscalizado y velado por la regularidad, el correcto registro y entrega de títulos de propiedad, a través de claros instrumentos y ordenamientos jurídicos establecidos para ello, existiendo entonces diversas Leyes, Decretos Ley, Decretos e Instructivos que regulan la propiedad mediante acciones que se llevan a cabo a través de la institucionalidad del Ministerio de Bienes Nacionales, organismo presente en todo el país que resguarda y regula la propiedad a través de diversas políticas públicas. A pesar de dichos énfasis de respaldo legal que existe en el aparato publico a nivel país, y de que, por ejemplo, hay diversas acciones que respaldan la regularización de títulos en casos de asentamientos informales que ocupen terrenos fiscales o particulares cuando amerita, no existe un dato cuantitativo oficial que dé cuenta o registre el porcentaje exacto de propiedades con sus títulos correctamente inscritos en Santiago, a pesar de que el Conservador de Bienes Raíces estima que sobre el 95% de las propiedades estarían inscritas correctamente. Respecto de los asentamientos informales en Santiago, y en general en el país, no se permite la ocupación de tierras públicas ni su reconocimiento en caso de ocupación, situación debidamente resguardada en el Código Civil Chileno. Aun así, en Santiago existen 4.722 familias que viven en asentamientos informales -campamentos de tamaño pequeño, de viviendas de materialidad precaria instalados por lo general en la periferia de la urbe- de un total nacional de 30.000 mil familias que comparten dicha realidad. Sin embargo, esta situación no se ha traducido en desalojos masivos ni en Santiago ni en ninguna otra ciudad, comuna o región del país dentro de al menos tres años, presentándose más bien como casos aislados lo que explicaría en parte la inexistencia de datos de personas reubicadas, lo que no significa que en Chile no exista una normativa para ello, pues el Código Penal es explicito en tipificar el delito de usurpación y las pautas y plazos legales para actuar en contra de ello, así como también, en casos particulares de reubicaciones se ha compensado a los moradores con un valor similar al valor de sus hogares, sin considerar el valor del suelo (valor de mercado). En el caso de la necesidad de uso de la fuerza pública, a pesar de que no indiquen una tendencia, históricamente se han conocido hechos de violencia implicados en los desalojos. Con respecto a asentamientos formales deteriorados, cuando se estima necesario la demolición de conjuntos habitacionales deficientes, y la reconstrucción en determinados casos, en Chile dichas situaciones son enfrentadas por Políticas y Programas Públicos específicos, por ejemplo, el Programa de Mejoramiento de Barrios, el Programa Chile Barrio y el Programa de Atención de Campamentos, además de todas las acciones públicas emprendidas tras la coyuntura de catástrofes naturales como el terremoto ocurrido en el país en febrero del año 2010. Un último punto abordado por este estudio respecto del régimen de propiedad fue la privatización de la vivienda pública, situación dada en algunos países de la Región, pero que en Chile no se desarrolla, en tanto no hay viviendas de dominio público, ya que existe un subsidio a la demanda y la propiedad privada que apunta en dirección opuesta, no existiendo entonces la idea de vivienda pública.
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Sin lugar a dudas, el modelo de subsidio a la demanda con ahorro previo por parte de los habitantes, ha sido exitoso en resolver los aspectos cuantitativos del problema de la vivienda y en hacer propietarios individuales, pero ha contribuido a incrementar la fuerte segregación que presentan las ciudades chilenas al no tener una política de regulación del suelo y no haber considerado el concepto de la vivienda desde un enfoque más cualitativo y holístico, que involucra también, otras dimensiones y escalas del hábitat residencial.
Finanzas de la vivienda Chile posee condiciones financieras estables que forman un contexto, en general, favorable y normado. Como datos globales primero podemos destacar que la tasa de inflación del año pasado fue relativamente baja, de un 3%, lo que no llega a ser tan significativo como el porcentaje de la deuda hipotecaria residencial en relación al total del Producto Interno Bruto que llega al 18%. Otro dato que respalda a ese relevante volumen de créditos hipotecarios existentes en el país, es la baja tasa de interés existente para depósitos bancarios fijada por límites desde la Superintendencia de Bancos y Finanzas (SBIF), lo que ha favorecido a la apertura de libretas de ahorro para la vivienda, que a diciembre del 2010, representaban 3.360.240. Respecto de los préstamos hipotecarios, las instituciones financieras (bancos, compañías de seguro y mutuarias) están liberalizadas para otorgar préstamos a financiamiento de viviendas privadas, en cualquier lugar del país, existiendo diversos bancos presentes en todas las regiones del territorio. Por otro lado, no hay diferencias entre la tasa de interés de una hipoteca otorgada por una institución financiera pública o una tasa de interés de la banca privada, ya que deben tener como base tasas establecidas por el Banco Central. Los plazos promedio o típicos de préstamos hipotecarios son a 20 años, teniendo una tasa de interés promedio en operaciones de vivienda (TIP) que se ha mantenido estable en los últimos 3 meses en torno al 4,1%. Las hipotecas están asociadas a un índice, como sistema de evaluación que vela por el cumplimiento de buenas prácticas bancarias, a través de la supervisión de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF). Aun así, los préstamos hipotecarios no son la única fuente de financiamiento de la vivienda en Chile (haciendo la salvedad de que no se otorgan microcréditos destinados a la vivienda), ya que existen una serie de alternativas basadas en el ahorro previo de las familias involucradas, el subsidio a la demanda y otros aportes estatales y el crédito hipotecario, existiendo todo un menú de programas de viviendas orientados según niveles de ingresos. Cabe señalar que los bancos no solo financian la compra de las viviendas nuevas, sino también de viviendas usadas, así como también, la oferta de financiamiento hipotecario no es solo para la construcción de la vivienda, ya que considera cualquier situación, incluyendo la construcción de viviendas para alquiler, o bien la entrega de préstamos a promotores inmobiliarios para el desarrollo residencial; el Gobierno no cuenta con un banco de vivienda pública que financie a los prestatarios, sino que es el sistema financiero privado el que oferta los créditos hipotecarios. Respecto de la acción estatal y la banca, el Estado ya no respalda con subsidios las tasas de interés de créditos hipotecarios ni tampoco garantiza préstamos hipotecarios para vivienda. Todo lo anterior entonces nos habla sobre una liberalización del mercado financiero hipotecario del país, que se condice con la matriz liberal que lo sustenta. Respecto de la protección financiera, las instituciones bancarias toman resguardos para el financiamiento de los créditos, así por ejemplo estas investigan la situación del potencial
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prestatario para no incurrir en riesgos, estableciendo además un máximo legal del 25% del valor de los ingresos familiares del deudor como límite en relación entre los ingresos mensuales y el pago de del préstamo hipotecario. No obstante ello, si el potencial deudor tiene ingresos inferiores a los requeridos para el otorgamiento del préstamo, puede una tercera persona actuar de aval. De no cumplir con estos requisitos, existe un mercado informal de oferta de créditos no regulados, con intereses usureros y que por lo mismo es usado en muy baja frecuencia por necesidad de quienes buscan financiamiento sin exigencias. Siguiendo con el mercado formal financiero, no hay mayores garantías personales solicitadas mas allá de las anteriormente expuestas, pues los títulos de propiedad son garantía suficiente y toda propiedad residencial en Chile tiene titulo legal, de modo que se realiza una evaluación del valor de la garantía haciendo una tasación o hipoteca de la vivienda que se va a comprar. Por otro lado, de otorgarse el crédito hipotecario, la institución financiera sugiere un seguro hipotecario, pero el propietario puede cambiar la empresa aseguradora si ofrece una tasa menor. (Desgravamen, sismo, incendio, etc.). Todas estas medidas se relacionan con los bajos porcentajes de la cartera de préstamos hipotecarios morosos que presenta el sistema bancario chileno en su totalidad, siendo del 2.0%. Por otro lado, los bancos también son evaluados para proteger a los deudores, por lo que son auditados anualmente bajo una rigurosa legislación, siendo evaluados en distintos ámbitos por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile. En relación a las acciones relativas a las deudas, en el país, la cantidad de meses requerida para ejecutar una hipoteca y transferir la propiedad al banco, considerando que se han cumplido ya las etapas reguladas de morosidad del préstamo y renegociaciones (que pueden ser más de un periodo de cobranza judicial), puede fácilmente superar los 12 meses. A partir de la estructura compleja y funcionamiento del sistema bancario es que en Chile se ha creado un mercado secundario de hipotecas, existiendo bases legales y reglamentarias suficientes para que las entidades de financiamiento hipotecario transfieran parte de los Mutuos Hipotecarios Endosables y Mutuos Hipotecarios No Endosables que han originado a una sociedad securitizadora, la cual a su vez, puede emitir un bono securitizado de similares características a los Mortgage Backed Securities (MBS), utilizados en EE.UU. De este modo se comercializan las hipotecas en un mercado secundario, no obstante la existencia de un marco legal, los mecanismos de financiamiento estructurado han avanzado lentamente en el país, y no han alcanzado volúmenes relevantes desde una perspectiva sistémica, a pesar de que el Gobierno dispone de pasivos financieros en apoyo de los mercados secundarios de hipotecas de modo transparente y reglamentado.
Subsidios para la vivienda
La cartera de programas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo considera una oferta diferenciada de subsidios según los niveles de vulnerabilidad que posee la población. Esos niveles de vulnerabilidad son evaluados según un instrumento de estratificación social llamado Ficha de Protección Social (antigua Ficha CAS), el cual permite que el Estado identifique y seleccione las familias con sus distintas necesidades y demandas sociales, desde una concepción dinámica de la pobreza y no solamente de la pobreza “dura”. Gestionada desde el Ministerio de Desarrollo Social, y aplicada por los municipios, la ficha corresponde a un cuestionario al grupo familiar sobre áreas relacionadas a su localización territorial, su identificación, salud, educación, situación ocupacional, ingresos, gastos, vivienda y patrimonio.
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De esta manera se puede diagnosticar de forma más descentralizada en el territorio nacional, las demandas sociales que poseen los grupos más pobres y vulnerables del país, focalizando así los programas sectoriales según sus necesidades específicas. En el caso del Ministerio de la Vivienda, la cartera de programas habitacionales ofrece subsidios para el financiamiento habitacional de sectores vulnerables a sectores emergentes y medios. Asimismo, estos recursos también están destinados al mejoramiento urbano, de barrios y espacios públicos comunes de los sectores más deteriorados y segregados de las ciudades chilenas. En estos programas, el objetivo está focalizado en aportar al mejoramiento de equipamientos comunitarios, de áreas comunes en las copropiedades de viviendas sociales, de espacios públicos abiertos como áreas verdes, mobiliario urbano, iluminación y circulación.
Para la cartera de programas habitacionales, el Programa Fondo Solidario de Vivienda (FSV I y II) focaliza los recursos en la entrega de viviendas (para adquisición o construcción) a las familias más vulnerables del país, así como el Subsidio Rural (FSV III), para los sectores rurales. Además, para estos mismos sectores también se ofrece el Programa de Protección del Patrimonio Familiar (PPPF I, II y III), el cual apoya la ampliación, reparación y mejoramiento de viviendas sociales, que es potenciado asimismo, por el Programa de Acondicionamiento Térmico (PPPF II), que permite reacondicionar térmicamente las viviendas sociales. En todos esos casos, el puntaje en la Ficha de Protección Social determina la clasificación familiar y es un requisito obligatorio y estratégico para la postulación.
Para los sectores medios y emergentes de la población del país, el MINVU ha avanzado en la consolidación de la entrega de subsidios estatales, sumados al ahorro y crédito hipotecario, a través del Sistema Integrado de Subsidio Habitacional DS N° 1. De esta manera, los sectores menos vulnerables, pero igualmente con dificultades de financiamiento, pueden acceder a más posibilidades de adquirir o comprar una vivienda. En estos casos, no es requisito presentar puntajes de la Ficha de Protección Social para la postulación salvo para el sector emergente.
Otra oferta de programa que todavía seguía vigente hasta el año pasado (2011) pero que ha perdido visibilidad en la cartera del Ministerio es el Subsidio Leasing Habitacional, Ley N° 19.281 - D.S. N° 120, el cual permitía acceder a la oferta privada de viviendas nuevas o usadas de hasta 1000 o hasta 1.200 UF a través de una sociedad inmobiliaria de leasing habitacional con la cual se celebraba un contrato de arrendamiento con promesa de compraventa. No obstante, como los fundamentos de la política habitacional chilena ha ido consolidándose en la focalización del fortalecimiento del mercado de la propiedad privada, y con ello, la industria de la construcción, ese subsidio ha perdido prioridad dentro de las ofertas de financiamiento estatal.
Infraestructura Residencial Chile ha avanzado fuertemente en saldar las necesidades básicas de modo extendido a través de todo el territorio nacional, así como de intentar revertir situaciones de deterioro y precariedad que puedan presentar ciertos territorios debido a las consecuencias no esperadas de las propias políticas públicas que pudieron haber resultado insuficientes o bien inadecuadas, reconociendo dentro de la acción pública un creciente, pero sentido crítico en pos de mejorar las respuestas públicas a las demandas sociales en temas habitacionales y de infraestructura residencial. Así por ejemplo, existen numerosos programas públicos orientados a la mejora de asentamientos informales o bien, de asentamientos deteriorados, como el Programa de Mejoramiento de Barrios
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propuesto y administrado por la Subsecretaria de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior (SUBDERE) y los Gobiernos Regionales. Respecto de los servicios básicos con que cuenta la población urbana de Chile en la actualidad, prácticamente la totalidad de la población, el 99,8%, tiene acceso al suministro de agua mejorado, encontrándose siempre disponible dicho servicio, teniendo situaciones de intermitencia del suministro en un bajísimo porcentaje relativo a los pocos asentamientos precarios que van quedando en el país, micro campamentos o asentamientos informales pequeños que cuentan con agua en un pilón, o bien la existencia de un bajo suministro de seis horas por escases de acuerdo a situaciones eventuales climáticas en el norte del país. Por otro lado, el servicio de electricidad suministra sus servicios, según el último Censo realizado el año 2002, al 96,1% de la totalidad de las viviendas urbanas, cifra que en la actualidad consecuentemente es mucho mayor, contando con un servicio sostenido las 24 horas del día, sin importar si el servicio es entregado a viviendas o asentamientos de bajos ingresos. Otro servicio que presenta un buen funcionamiento en Santiago es la recolección de basura, teniendo a la totalidad de la ciudad cubierta aunque haciendo una diferenciación de su regularidad de servicios diarios en los asentamientos de mas altos ingresos, y de cada tres o cuatro veces por semana en vecindarios de menores ingresos, todo ello pues no existe un sistema público o centralizado de recolección, sino que a través de concesiones privadas cada municipio licita servicios con diferentes características. Respecto del destino de la basura en la ciudad, independiente de si hablamos de municipios con más o menos recursos, de acuerdo a la normativa vigente casi un 80% se coloca en vertederos sanitarios formales. El porcentaje restante va a vertederos informales. Siguiendo con la caracterización de los elementos de la infraestructura y equipamiento urbano, Chile posee una red vial de 77 mil kilómetros de los cuales el 23% de estos esta pavimentados, sin embargo, las principales autopistas y carreteras que comunican a todo el país de forma regional e interurbana se encuentran pavimentadas. Ahora, a nivel de ciudad, la red concesionada de autopistas privadas de Santiago posee un alto estándar de calidad exigido por el Ministerio de Obras Públicas, que implica por ejemplo, que no se presenten inundaciones en ellas ni menos que hayan implicado el cierre de estas. A pesar de contar con un sistema de carreteras urbanas integral y consolidado, el sistema de transporte público no es igual de funcional en términos de eficiencia. El tiempo promedio de viajes realizados por medio del Sistema Integrado de Transporte Público (Transantiago) es de 48 minutos, versus 24 minutos en transporte privado, siendo el transporte público uno de los puntos conflictivos dentro de la ciudad y que, en la actualidad, a pesar de estar bajo una serie de reformas, aun no se consigue mejorar su eficiencia, lo que implica por ejemplo, para este estudio, que no se encuentren disponibles cifras confiables respecto del porcentaje estimado de la ciudad que se encuentra a 10 minutos a pie de una parada de transporte público, debido a las constantes modificaciones del sistema. Aun así, se cuenta con otros datos, por ejemplo, que el 37% de los viajes hacia el trabajo se hagan a pie, o que el 33% de dichos viajes al trabajo se hagan mediante el transporte público, cifras que darían cuenta en parte del regular funcionamiento del sistema de transporte público de la ciudad. Respecto de la accesibilidad que presentan las escuelas y los hospitales en Santiago, encontramos que el tiempo promedio de viaje a la escuela primaria más cercana desde las comunidades de bajos ingresos es de 7 minutos en transporte público, y para el caso de los hospitales bajo el mismo contexto, los viajes desde los asentamientos de bajos ingresos a centros de atención primaria más cercanos pueden ser de entre 30 minutos a más de una hora en los casos críticos.
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La ciudad de Santiago cuenta con una cobertura completa por los servicios de seguridad. Así por ejemplo, se cuenta con la totalidad de sus vecindarios vigilados por la policía, Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones, así como por Bomberos (cuerpo voluntario de alto nivel de profesionalización) respecto de la protección contra incendios en todos los vecindarios de la ciudad, existiendo cuarteles correctamente equipados extendidos en todas las comunas de Santiago, además, de reglamentaciones que aseguran un sistema de grifos y redes húmedas en edificios. Sin embargo, la situación respecto de la seguridad pública encargada a Carabineros de Chile es distinta, pues a pesar de que los vecindarios están vigilados en su totalidad, cabe resaltar que existen diferencias acentuadas en cuanto la disponibilidad del numero de carabineros por cada habitante entre las comunas que concentran a las poblaciones más acomodadas, por ejemplo, la comuna de Lo Barnechea (residencia de sectores de ingresos altos) con un carabinero por cada 436 habitantes, con otras comunas más populosas como Maipú, con un carabinero por cada 1742 habitantes, o bien comunas que albergan a las poblaciones con menores recursos, como La Pintana con un carabinero por cada 1.225 habitantes, situación que incide en la regularidad de la vigilancia en los vecindarios de las comunas de la ciudad. De este modo, una vivienda en una comuna con mayores índices de victimización presenta menores valores que una vivienda de similares características respecto de una vivienda ubicada en una comuna calificada como segura respecto de sus índices de victimización. Aun así, las cifras de criminalidad en Santiago son posiblemente las más bajas de las grandes ciudades de la región latinoamericana, presentando solo 0,03 homicidios por cada 1000 habitantes. La seguridad y el combate a la violencia es uno de los énfasis del actual gobierno, por lo cual existen numerosos programas para combatir la violencia en particular en la población infantil y juvenil, de modo de prevenir tempranamente y generar tanto hábitos como oportunidades, que desencadenen finalmente una sana convivencia. Junto a los programas sectoriales de seguridad, otro enfoque bastante desarrollado en los últimos años se refiere a los programas públicos orientados a la mejora de asentamientos informales como también de asentamientos deteriorados, como el Programa de Mejoramiento de Barrios – propuesto y administrado por la Subsecretaria de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior (SUBDERE) y los Gobiernos Regionales, que opera desde 1982 en todo el país bajo la modalidad de transferencias de capital a otras entidades públicas como los Municipios – y a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, destinado a financiar proyectos municipales, primero en grandes ciudades y actualmente, está focalizando en pequeñas localidades urbanas y rurales. Siguiendo con el proceso de consolidación de herramientas de descentralización hacia los municipios, se reconoce que los avances en la cobertura de la infraestructura básica de servicios en las ciudades chilenas ha dependido también del fortalecimiento de la independencia local sobre sus recursos – un ejemplo de ello es la posibilidad de éstos para prestar o emitir bonos para financiar la infraestructura – y del establecimiento de una clara legislación que reglamenta el accionar de los municipios chilenos – la Ley Orgánica de Municipalidades – que regula entre otras cosas su accionar financiero. Junto al mayor protagonismo municipal, se ha consolidado una mayor exigencia por la transparencia de la gestión pública, lo que a su vez se traduce en una mayor fiscalización, que en el caso de los municipios es realizada por el propio alcalde y los consejeros municipales correspondientes, como también y especialmente por la Contraloría General de la Republica, teniendo entonces toda una matriz institucional que vela por su correcto funcionamiento. De este modo y a través de distintas normativas establecidas en la Ley Orgánica, las municipalidades en Chile pueden, por ejemplo, disponer de activos municipales en caso de
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necesidad o utilidad manifiesta, o bien tener fuentes de ingreso disponibles para dar en garantía en el pago de deudas, sin que ello signifique una complejidad administrativa gracias a la clara estructura normativa vigente. Con respecto a la planificación de la ciudad de Santiago, esta se lleva a cabo por medio de dos instrumentos que adecuan el crecimiento de la ciudad respecto de su proyección poblacional. De este modo, la expansión urbana tiene un orden normativo establecido bajo el Plan Regulador Metropolitano de Santiago y los Planes Reguladores Comunales, instrumentos que definen marco globales y zonas de expansión. Además, enfocándose solo en la expansión, se cuenta con las denominadas Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZDUC) y los Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC), que expanden la ciudad en determinados puntos a partir de condiciones particulares para el desarrollo de nuevos proyectos inmobiliarios. Dichos proyectos de expansión son realizados por privados quienes invierten capital y determinan así la expansión urbana dentro de los lineamientos que los instrumentos reguladores les impongan. Es así como la expansión urbana esta privatizada y depende de la propia expansión inmobiliaria como iniciativa de privados, proyectos que se están aprobando en la Región Metropolitana con cierta regularidad. Aun así, dichos proyectos exigen una serie de mitigaciones que los privados deben asumir, por ejemplo, el encargarse de generar vías de transporte para no sobrecargar las existentes, por lo que no existen programas públicos o estatales respecto de la adquisición del derecho de paso para las carreteras principales en las áreas de expansión, lo que finalmente deben ser asumidos por los propios proyectos de expansión con financiamiento privado.
Regulador A pesar de que se ha defendido que Chile presenta un fuerte sistema regulador, el país no cuenta con una ley de vivienda, sino que se aborda el problema habitacional desde el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, a través de un conjunto de programas, cada uno de ellos con disposiciones reglamentarias especificas, y con su información transparente respecto de sus alcances, financiamiento y resultados, disponible para los ciudadanos. Siguiendo con el discurso de la calidad e integralidad residencial, los últimos gobiernos han adoptado al menos siete documentos de declaraciones y convenciones oficiales de la ONU respecto del derecho a la vivienda. Por eso es que en los últimos años ha existido una preocupación desde los gobiernos por tratar el problema de la vivienda desde un modo integral y más participativo, no obstante, no sean identificado avances con respecto a consultas vinculantes ni involucramiento ciudadano en Chile para la elaboración de una política de vivienda. Por otro lado, el lobby que realizan las privados como organizaciones gremiales inmobiliarias y del sector construcción como la Cámara Chilena de la Construcción en los temas de vivienda y ciudad es indudable y tiene gran peso en las decisiones que finalmente se adoptan en la esfera pública. En el ámbito habitacional, la regulación en Chile ha estado concentrada principalmente en las normas constructivas y no necesariamente en la regulación del mercado de la construcción y del suelo. Las regulación existente en el mercado de las viviendas plantea algunas restricciones a la movilidad residencial, esto pues existe la prohibición de venta para el caso de la vivienda social, por 5 años desde su recepción por los propietarios, situación a la que puede apelarse pues el
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Ministerio de Vivienda y Urbanismo establece condiciones que permitan vender una vivienda con subsidio de menos de 5 años de antigüedad, autorizando la movilidad que permite permutar o vender una vivienda subsidiada. La mayor restricción seria entonces la condición de vivienda subsidiada menor a 5 años, pues no existen otras reglamentaciones desde el Gobierno que impidan vender o arrendar una vivienda o propiedad en base a otros criterios, como estado civil, origen étnico o género. Aun así e independiente de la baja regulación en el mercado de la vivienda, los vecindarios en Santiago se encuentran muy segregados en relación a los ingresos de sus habitantes, existiendo marcados barrios de ricos y pobres dado que los valores del suelo y las externalidades de localización interfieren en la concentración socio-económica de las familias, lo que hace muy comunes en la ciudad los conjuntos residenciales de acceso privado, formalizados como condominios, normados según reglamentos de copropiedad. Por su alto costo de propiedad y mantención, concentran entonces a los grupos socioeconómicos más altos de la población. La ciudad de Santiago esta ordenada bajo un documento de planificación denominado Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), que designa entre otras tareas, las áreas de expansión urbana y que establece también, las densidades de población máxima permitida en estas Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado. De la misma forma, la planificación territorial municipal está regida a través de los Planes Reguladores Comunales, aprobados según la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Así, por ejemplo, estas normas establecen el tamaño del lote mínimo para la construcción residencial, la que según la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción establece como superficie predial mínima 2.500 m2 o menor, por lo que cada municipio según su propio Plan Regulador Comunal puede definir un mínimo establecido de acuerdo a sus propias necesidades u ordenanzas. Del mismo modo, cada Plan Regulador Comunal establece la cantidad máxima de pisos permitidos para nuevos edificios residenciales, teniendo comunas que permiten hasta 20 pisos como máxima altura, y otras alturas libres según rasante, como la comuna de Providencia. Dentro de la planificación, el Estado de Chile genera distintas proyecciones para poder trabajar de forma más adecuada la expansión territorial de la ciudad. Así, por ejemplo, el año más lejano para el que las proyecciones de la población del área metropolitana de la ciudad están disponibles para los planificadores metropolitanos o municipales, a partir de los estudios del Instituto Nacional de Estadísticas y los Censos levantados en el país. El último estudio realizado por el INE y la CEPAL considera proyecciones demográficas hasta el año 2050. Del mismo modo, las consideraciones conjuntas del Plan Regulador Metropolitano para el desarrollo de la periferia de la ciudad a partir de los proyectos realizados en las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado contemplan periodos de desarrollo y edificación que fluctúan entre los 7 y 20 años, contemplando entre 15 y 70 mil habitantes. En cuanto al cumplimiento de tramitaciones para registrar una propiedad, el país cuenta con plazos cortos (12 días hábiles) y costos bastante bajos (2 pesos por cada 1.000 pesos del precio de venta de la propiedad) para el proceso de registro, como también para los procesos de permisos para la edificación (30 días contados desde la fecha de ingreso de la solicitud y 1,5% del presupuesto de la obra, respectivamente). La Dirección de Obras Municipales es el principal organismo institucional encargado de evaluar y aprobar un proyecto de edificación, salvo en situación en que se requieren permisos previos, por ejemplo, en el caso de emplazamiento en un área de riesgo, lo que requiere que se acompañe un estudio fundado de Evaluación de Impacto
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Ambiental, aprobado por la respectiva Secretaria Regional Ministerial. Asimismo, los proyectos residenciales y no residenciales de gran envergadura requieren también de un Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano, suscrito por un profesional especialista y aprobado por la Unidad de Tránsito y Transporte Públicos de la correspondiente Municipalidad o por la respectiva Secretaría Regional Ministerial de Transporte y Telecomunicaciones. Como se puede apreciar la normativa es compleja, aunque se pueden utilizar documentos alternativos en lugar de títulos de propiedad para obtener los permisos de construcción, pudiéndose firmar como propietario y arquitecto responsable una declaración de fidelidad de los datos entregados. Respecto de la construcción en sí, la normativa obliga a que los propietarios de predios ejecuten obras de urbanización en casos específicos estipulados por la normativa, teniendo por ordenanza general que las viviendas sean finalizadas en su construcción antes de ser habitadas. Ahora, si se detecta según la normativa vigente, que se han efectuado construcciones irregulares en áreas protegidas, se considerará como infracción y por lo tanto el Director de Obras Municipales deberá denunciar al Juzgado de Policía Local, acompañando la certificación y serán sancionadas con multa o cualquier otra sanción que determine el juez, incluyendo la demolición. En cuanto a la reglamentación de la vivienda ya edificada, las ordenanzas municipales permiten el establecimiento de pequeños locales comerciales en las viviendas sin que necesariamente signifiquen un cambio de uso si no superan el 50% de la vivienda, o bien se permite cambiar a un uso 100% comercial si la propiedad se encuentra en una zona mixta, zona definida por el Plan Regulador Comunal que permite el establecimiento de residencias, comercio y establecimientos productivos. En Santiago, los conjuntos habitacionales bajo el formato de condominios están extendidos ampliamente, existiendo una Ley de Copropiedad que permite, entre otras cosas, convenios restrictivos en estas comunidades residenciales. Así, por ejemplo, los copropietarios de un condominio pueden fijar con precisión sus derechos y obligaciones recíprocos, imponer limitaciones específicas, establecer normas de administración, conservación y multas, etc. En estas situaciones de uso y goce común, se hacen necesarias organizaciones de vecinos que puedan gestionar el conjunto de servicios y obras relacionadas a estos espacios, las que son reglamentadas por la Ley N° 19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias instrumento legal que norma la creación, funcionamiento y disolución de las organizaciones sociales de carácter comunitario. Finalmente, es necesario reconocer que el país ha realizado un esfuerzo grande en materia de transparencia, que lo ha llevado a dictar la Ley sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública, que establece los siguientes principios: la transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información, que lo coloca en la vanguardia con respecto a la Región (ver: http://www.bcn.cl/ley-transparencia).
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